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Kommunalfinanzen
Vorlesung von Dr. Marc Hansmann im Sommersemester 2014
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Inhaltsübersicht
1. Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr: Einführung in die kommunale Selbstverwaltung
2. Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr: Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung
3. Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung
4. Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Finanzierung der Kommunalaufgaben
5. Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Kameraler Haushalt
6. Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Doppischer Haushalt
7. Freitag, 06.06.13, 14.30-16.00 Uhr: Entwicklung der Kommunalfinanzen
8. Freitag, 06.06.13, 16.15-17.45 Uhr: Finanzlage der Landes- hauptstadt Hannover
Seite
5
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35
54
65
90
100
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Inhaltsübersicht
9. Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr: Haushaltskonsolidierung
10. Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr: Gemeindefinanzreform
11. Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunaler Finanzausgleich
12. Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Kreis- und Regionsfinanzen
13. Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunale Unternehmen
14. Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Beteiligungsmanagement
Seite
114
145
166
183
198
212
4
Grundlegende Literatur
Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2013, Berlin, Köln 2013.
Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.
Hannes Rehm, Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010.
Joachim Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen. Grundriss für die Ausbildung und Fortbildung, 5. Auflage, Stuttgart 2011.
Jörg Bogumil, Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine policyorientierte Einführung, Wiesbaden 2006.
Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt. Haushaltssteuerung – Doppik – Finanzpolitik, 4. Auflage, Berlin 2010.
David E. Wildasin, Urban Public Finance, Chur u.a. 1986.
Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen. Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft, Baden-Baden 2. Auflage 2009.
5
Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr
1. Einführung in die kommunale Selbstverwaltung
6
1.1 Die kommunale Selbstverwaltung
Idee und Definition der kommunalen Selbstverwaltung:Bürger/innen verwalten sich selbst und werden nicht von einem Fürsten bzw. Landesherrn oder von einem Zentralstaat regiert.
Historische Wurzeln:• Antike (Rom und Athen)• Städte im Mittelalter• Preußische Städteordnung von
Freiherr vom Stein von 1808
Normative Begründung:• Bürgerbeteiligung/Demokratie• Subsidiaritätsprinzip• Optimale Allokation
7
1.2 Ist eine kommunale Aufgabenerledigung effizienter als eine zentralstaatliche?
Unmittelbare Beeinflussbarkeit der Entscheidungen (Stadtrat)
Optimale Allokation wegen des interkommunalen Wettbewerbs
Steuerbarkeit des Leistungsan-gebots aufgrund geringer Größe
Bedingung: Fiskalische Äquivalenz, d.h. Entscheidungsmöglichkeit auch über Einnahmenhöhe
Fühlbarkeit von Einnahme- und Ausgabenentscheidungen
Ja, weil...
Anreize für fachlich-rationale Entscheidungen niedrig
Fehlallokationen aufgrund von Steuerdumping
Keine ausreichenden Skalen-effekte möglich
Trend zum Unitarismus unumkehrbar, fiskalische Äquivalenz daher unrealistisch
Fehlallokation aufgrund fehlenden interregionalen Ausgleichs
Nein, weil...
8
1.3 Staat und Kommune
Bund
Länder
Kommunen
Die Kommunen sind aus staatsrechtlicher Sicht Teil der Länder. Die kommunale Selbstverwaltung wird jedoch vom Grundgesetz (Art. 28, Abs. 2, Satz 1) garantiert: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“
Art. 30 GG: „Die Aus-übung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staat-lichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grund-gesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.“
Staat
KommunaleSelbstverwaltung
Kein dreigliedriger Staatsaufbau
Probleme:
• „Verflechtungs-falle“ zwischen Bund und Ländern
• seit langem Prozess der Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung
9
1.4 Eigener und übertragener Wirkungskreis der Kommunen
Eigener Wirkungskreis (= genuine kommunale Selbstverwaltung)
Übertragener Wirkungskreis
Freiwillige Aufgaben Pflichtaufgaben Weisungsaufgaben
• Sportförderung, wie z.B. Bäder und Sportplätze
• Kulturförderung, wie z.B. Theater und Bibliotheken
• Erwachsenenbildung• Jugendzentren• Altenheime• Sozialer Wohnungsbau • Wirtschaftsförderung• Arbeitsmarktpolitik• Öffentlicher Nahverkehr• Teile vom Umweltschutz
• Bauleitplanung• Straßenbau• Schulgebäude• Kinderbetreuung• Jugend- und Sozialhilfe• Feuerwehr• „Kommunale Daseins-
fürsorge“, vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasserversorgung
• Gesundheitswesen
• Meldewesen• Ausländerbehörde• Bauaufsicht• Gesundheitsaufsicht• Ziviler
Bevölkerungsschutz
Kommune bestimmt sowohl „ob“ als auch „wie“
Kommune bestimmt „wie“Kommune führt nur aus (unterste staatliche Instanz)
10
1.5 Die innere Gemeindeverfassung am Beispiel der Stadt Hannover
orange = Organstellung
Stadtrat ist (formal) oberstes Organ. Verwaltungsausschuss hat „Lückenkompetenz“.
Stadtrat
Ausschüssebesetzt
bereiten Be-schlüsse vor
Rats-vorsitzender
leitetwählt
Oberbürger-meister (OB)Mitglied
Verwaltungs-ausschuss (VA)
besetztleitet
Stadtverwaltung
leitet
Erster Stadtrat
Stadt-baurat
Stadt-schulrat
Käm-merer
wählt
ehren-amtlicherBestandteil
Sozial-dezernent
Einwohner/innen
wählenBürger-
entscheid
stimmen ab
11
1.6 Die bis 1996 in Niedersachsen bestehende „Zweigleisigkeit“
Stadtrat
Ausschüssebesetzt
bereiten Be-schlüsse vor
EhrenamtlicherOberbürger-
meister
leitetwählt
Oberstadt-direktor
Verwaltungs-ausschuss (VA)
besetzt
leitet
leitet
wählt
ehren-amtlicherBestandteil
Bürger/innen
wählen
These von Banner, dass die norddeutsche Ratsverfassung mit dem vom Rat gewählten OB zur fraktionsunmittelbaren Verwaltung führt und damit Anreize schafft, Ausgaben und Defizite zu maximieren. Siehe Gerhard Banner, Haushaltspolitik und Haushaltskonsolidierung, in: Günter Püttner (Hg.), Handbuch
der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Auflage, Bd. 6, Berlin u.a. 1985, S. 423-440, hier S. 428.
Stadtverwaltung
Stadt-direktor
Stadt-baurat
Stadt-schulrat
Käm-merer
Sozial-dezernent
12
1.7 Ist der Stadtrat ein (Kommunal-)Parlament?
Merkmale eines Parlaments: Vom Stadtrat erfüllt:
Gesetzgebung (Legislative)Nein, aber Stadtrat setzt Recht durch Satzungen
Budgetverantwortung (Beschluss des Haushalts als Ermächtigungsgrundlage für das Verwaltungshandeln)
Ja
Wahl des RegierungschefsDirektwahl des OB, aber Stadtrat wählt die politischen Beamten (Stadträte/Dezernenten)
Organisation in Fachausschüsse zur Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse
Ja
Trennung von der Exekutive (Regierung und Verwaltung), Legislative kontrolliert Exekutive
Nein, Stadtrat ist ehrenamtlicher Teil der Stadtverwaltung, aber Selbstverständnis der Ratsmitglieder oft ein anderes
Trennung zwischen Mehrheitsfraktionen und Opposition, hohe Parteipolitisierung
Widerspricht eigentlich dem Ideal der kommunalen Selbstverwaltung, aber zumindest in Großstädten: Ja
13
1.8 Die Region Hannover
Reform der interkommunalen Zusammenarbeit im Jahr 2001:• Stadt Hannover gibt Kreisfreiheit auf.• Landkreis Hannover löst sich auf.• Kommunaler Großraumverband Hannover (KGH) löst sich auf.
Stadt, Umlandgemeinden, Landkreis und KGH bilden die neueKörperschaft Region Hannover mit folgenden Aufgaben:• Sozialhilfe• Jugendhilfe• Berufsbildende Schulen• Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung• Natur- und Umweltschutz • ÖPNV• Gesundheitswesen• Müllabfuhr
Bis heute Präzedenzfall in Deutschland
14
1.9 Die Bezirksräte
Aufgaben der Stadtbezirke (nach NGO § 55c):
1. Unterhaltung, Ausstattung und Benutzung für die im Stadtbezirk gelegenen öffentlichen Einrichtungen wie Schulen, Büchereien, Kindergärten, Sportanlagen…, deren Bedeutung über den Stadtbezirk nicht hinausgeht,
2. Festlegung der Reihenfolge der Arbeiten zum Um- und Ausbau sowie Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen...,
3. Pflege des Ortsbildes...,
4. Förderung von Vereinen, Verbänden und sonstigen Vereinigungen im Stadtbezirk,
5. Förderung und Durchführung von Veranstaltungen der Heimatpflege ... sowie der Kunst im Stadtbezirk,
6. Pflege vorhandener Paten- und Partnerschaften,
7. Märkte,
8. Repräsentation des Stadtbezirks
9. eine Reihe von Anhörungsrechten, insbesondere im Rahmen der Bauleitplanung
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Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr
2. Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung
16
2.1 Historischer Erklärungsansatz für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung
Industrialisierung und Urbanisierung im „langen 19. Jahrhundert“ als Problem für die Kommunen
Deutsches Reich
Städte Großstädte(> 100.000 Einwohner)
Hannover Linden
1871 41,1 Mio. Ew.
14,8 Mio. Ew.
(= 36 %)
2 Mio. Ew.(= 5 %)
87.600 Ew.
10.500 Ew.
(1864)
1910 64,9 Mio. Ew.
39,0 Mio. Ew.
(= 60 %)
13,8 Mio. Ew. (= 21 %)
302.400 Ew.
86.500 Ew.
(1913)
Quelle: Sp. 2-4: Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3: 1849-1914, München 1995, S. 512Sp. 5-6: Klaus Mlynek / Waldemar R. Röhrbein, Geschichte der Stadt Hannover, Bd. 2, Hannover 1994, S. 355f.
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2.2 Ausbau der Kommunalverwaltung als Problemlösung
Probleme aufgrund der Bevölkerungsexplosion
• Wohnungsnot• Entstehung von „Slums“• Große Müllmengen• Schmutziges Wasser• Unhaltbare Hygienezustände beim Abwasser
• Seuchengefahr sowie hohe Krankheits- und Mortalitätsraten
• Energiemangel
• Räumliche Trennung von Wohnung und Arbeit
• Pauperismus (Verarmung)
• Unzureichende Bildungsmöglichkeiten • Gefahr von Feuersbrünsten
Lösungsansätze
• Kommunaler Wohnungsbau• Kommunale Bauleitplanung• Kommunale Müllabfuhr• Kommunale Wasserwerke• Kommunale Kanalisation und
Klärwerke• Kommunale Krankenhäuser und
Gesundheitsämter• Kommunale Lebensmittelkontrolle
und Schlachthöfe• Kommunale Grünanlagen, Bäder
und Sportplätze • Kommunale Elektrizitäts- und
Gaswerke• Öffentlicher Personennahverkehr und
Bau fester Straßen und Bürgersteige• Staatliches Sozialversicherungssystem
und kommunale Sozialpolitik• Kommunale Sparkassen• Kommunales Schulwesen• Kommunale Berufsfeuerwehr
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2.3 Professionalisierung und Ausbau der hannoverschen Stadtverwaltung seit 1870
Berufsfeuerwehr1880
Armenverwaltung1897
Wohlfahrtsamt1919/23
Meldestelle für Arbeitsplätze
1905
Neuorganisation der Bauverwaltung mit Stadtbaurat an Spitze
1875
Einwohner-meldeamt
1910
GBH1927
Wohnungs-amt
1919Neuorganisation derSchulverwaltung mit Stadtschulrat an Spitze
1894
Gaswerk1825 priv.
E-Werk
1890
1914 städt.
Gesund-heitsamt
1935
Schlachthof
1905 städt.1895 priv.
Kranken-häuser
1895 städt.
kirchliche
üstra
1872/92 priv.
1970 städt.
Wasserwerk1878
KanalisationKlärwerk1890-99
1908
Müllabfuhr
1849
StädtischesGartenamt
1890
Gose-riedebad
1905
Masch-park
1902
Sparkasse
1823
Messe
1947
= Kommunalunternehmen = Ämterstruktur
19
2.4 Ursachen für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung
• Bürokratische Reformtradition in DeutschlandPreußische Reformen nach der Niederlage gegen Napoleon
• Finanzielle Möglichkeiten der StädteHohe Einnahmen durch Miquelsche Finanzreform von 1891/93 (Gewerbe- und Grundsteuer, Zuschlagsrecht auf Einkommensteuer) und die Gewinne der Kommunalunternehmen (ca. 10% der gesamten kommunalen Einnahmen)
• Zweckmäßigkeitserwägungen Es „sticht als besonders auffällige, innovative institutionelle Lösung von schwierigen Problemen der Kommunalbetrieb ins Auge, ... während in anderen westlichen Ländern dieselben Aufgaben seit jeher ... von Privatunternehmen wahrgenommen werden ... Insgesamt haben die Städte manche schwierige Herausforderung der Urbanisierungsepoche mit der breiten Palette ihrer Kommunalunternehmen verblüffend produktiv beantwortet.“ (Wehler, a.a.O, S. 532f.)
• Ideologischer bzw. ordnungspolitischer HintergrundZiel der umfassenden kommunalen Daseinsfürsorge sowohl beim „Munizipalsozialismus“ der SPD als auch beim „konservativen Staatssozialismus“ (z.B. Adolph Wagner)
20
2.5 Kommunalunternehmen aus ordnungspolitischer Perspektive
Kommune betätigt sich grundsätzlich nicht wirtschaftlich und privatisiert daher weitgehend Aufgaben und Unternehmungen.
Kommune betätigt sich – soweit es die rechtlichen Grenzen erlauben – wirtschaftlich und folgt dem Leitbild des Gemeinwohls.
Vorwurf gegen die Kommunalwirtschaft:„Kalte Sozialisierung“
Sozialdemokratisches Ziel: Munizipalsozialismus
heute
20er Jahre
Public-Private-Partnership
21
2.6 Rechtliche Grenzen von Kommunalunternehmen
Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) § 108:„(1) Die Gemeinden dürfen sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen. Sie dürfen Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn und soweit1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertig,2. die Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinden und zum voraussichtlichen Bedarf stehen,3. der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann.
(2) Unternehmen der Gemeinden können geführt werden1. Als Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe),2. Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit ...
(5) Bankunternehmen dürfen die Gemeinden nicht errichten. Für das öffentliche Sparkassenwesen bleibt es bei den besonderen Vorschriften.“
Zielsetzung des Mittelstandsförderungsgesetzes i.d.F. vom 28.5.1993 (Nds.GVBl. S. 132): Gemeinden sollen sich in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zugunsten privater Unternehmer zurückhalten.
22
2.7 Beispiele für die Aufgabenerledigung außerhalb der Kernverwaltung
Aufgabe Erledigung durch:
Bäder Kernverwaltung oder GmbH (z.B. in Berlin)
Museen Kernverwaltung oder Stiftungen (z.B. in Hamburg)
Erwachsenenbildung (VHS) Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder GmbH
Kinderbetreuung Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder private Betreiber
Altenheime Kernverwaltung, Stiftungen oder privatisiert/verkauft
Öffentlicher Nahverkehr GmbH oder AG
Abwasserentsorgung Eigenbetriebe, Anstalten oder privatisiert/verkauft
Müllabfuhr Zweckverbände oder privatisiert/verkauft
Strom- und Wasserversorgung
GmbH, AG oder privatisiert/verkauft
Krankenhäuser Eigenbetrieb, GmbH oder privatisiert/verkauft
Schulgebäude Kernverwaltung, Eigenbetrieb, Beteiligungs-unternehmen oder PPP
Jugendzentren Kernverwaltung oder private Betreiber
(Sozialer) Wohnungsbau GmbH oder privatisiert/verkauft
23
2.8 Ursachen potentieller Ineffizienz in der Kommunalverwaltung
Generelle Ursachen• Eigeninteresse der beteiligten Akteure (Public-Choice-Theorie)• Fehlender politischer und ökonomischer Verbund
Ursachen für Allokationsineffizienz (suboptimales Angebot infolge
übersteigerter Nachfrage)
Komm. Wähler• Fiskalillusion• Strategisches
Verhalten (Freifahrer)
• Gruppen-interessen (Rent Seeking)
• Mängel im kollektiven Entscheid
Komm. Politik• Stimmen-
maximierung• politische
Renten
Verwaltung• Budget- und
Spielraum-maximierung
• Verzerrte Informationen (Prinzipal-Agent-Problem)
Fehlende oder asymmetrisch verteilte Informationen über Kosten und Nutzen
Rahmenbedingungen• Monopolangebot• Kameralismus• Haushaltsrecht• Dienstrecht• komplexer politisch-
administrativer Apparat
• mangelnde Wirtschaftlichkeits-kontrolle
• kurzer Zeithorizont
Führungssystem• mangelnde Anreiz-,
Kontroll- und Sank-tionsmechanismen
• problematisches Verhältnis Rat-Verwaltung
• Trennung Fach- und Ressourcen-verantwortung
Ursachen für Produktionsineffizienz (überhöhte Kosten)
Quelle: Karl-Dieter Grüske, Michael Maier, Das Neue Steuerungsmodell in der kommunalen Verwaltung: Grundlagen, Zwischenbilanz und kritische Analyse, in: Norbert Andel (Hg.), Probleme der Kommunalfinanzen, Berlin 2001 (Schriften des Vereins für Socialpolitik N.F. Bd. 283), S. 171-284, hier S. 177
24
2.9 Fehlende Ergebnisverantwortung in der klassischen Verwaltung
OB
Querschnitts-bereiche
• Organisation• Personal• Haushalt
„organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)
Quelle: Christoph Reichard, Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, 2. Auflage, Berlin 1994, S. 18.
Rat
Fachbereiche• Soziales• Schule• Gesundheit• Bau usw.
Ressourcen-verantwortung
Fachver-antwortung
allgemeine und politische Verantwortung
Einzelprojekte Einzelprojekte
25
2.10 New Public Management als Lösungsansatz
StrukturproblemeLösungsansätze im
New Public Management
geringe Zielorientierung bzw. dominierende Regelorientierung
- Einführung eines Ziele-Systems (einschl. Leitbild)- neue Führungsphilosophie „Führen mit Zielen“- Coaching der Führungskräfte- Forcierung der Projektarbeit
geringe Ergebnisorientierung / „organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)
- Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung (Budgetierung)
- Dezentralisierung
schlechte Stimmung und gering motivierte Mitar-beiter/innen
- Personalmanagement / Personalentwicklung- veränderte Personalauswahl- Leistungsbezahlung
Dominanz von Nischen, Inseln und Arbeitsteilung - Schaffung größerer Arbeitseinheiten- Matrix-Organisation aus Linie und Projekten
Führungsverständnis „oberste Sachbearbeiter“ - Verbindliche Führungsphilosophie- Veränderte Führungskräfteauswahl- Coaching der Führungskräfte- Führungskräftebewertung
Detailsteuerung durch politische Führung - Schaffung starker Steuerungseinheiten zur direkten Unterstützung der politischen Führung
- Reform der Ratsarbeit
Quelle: Marc Hansmann, Management und Controlling in der Ministerialverwaltung, Sternenfels u.a. 2004.
26
2.11 Das Neue Steuerungsmodell
Unterstützungsinstrumente
Controlling • Definition: Führungs- und
SteuerungsunterstützungAufgaben:
• Unterstützung bei der Definition der Ziele
• Messung der Zielerreichung/ Wirkungsmessung
• Planung/Messung des Ressourcenverbrauchs für die Zielerreichung
• Unterstützung bei der Ressourcensteuerung
Prozessmanagement• Können die Produkte
effizienter erstellt werden?
Qualitätsmanagement• Kann eine höhere Qualität
der Facharbeit / der Produkte erreicht werden?
Führungstraining• Wie können die Führungskräfte
ihrer Verantwortung gerecht werden?
Zu erreichen mit:
Budget (Input) Ressourcenverbrauch
zu steuern mit:Produkten (Output)
Fachliche Ziele
Führen mit Zielen (Zielvereinbarungen)
Wirkungen(Outcome)
Qualität der Facharbeit/Produkte
Mitarbeiter-orientierung
Ressourcen (Steuerung
in Richtung Zielerreichung)
Verantwortung der Führungskraft
Kunden-orientierung
27
2.12 Neues Steuerungsmodell gescheitert?
Konzeption Sehr viele Konzepte entwickelt
Die Ursachen der Anwendungslücke liegen zum einen in zu technokratisch und IT-lastig, zu komplex und zu instrumentell angelegten Ansätzen und zum anderen in den veränderungsresistenten Verwaltungs- und Führungsstrukturen.
Umsetzung In vielen Behörden eingeführt
AnwendungNur in den wenigsten Fällen wirkliche Anwendung
28
2.13 Phasen der Verwaltungsreform
• „Planungseuphorie“• Organisationsuntersuchungen• Gebietsreformen
• New Public Management• Kosten-/Nutzenrechnungen bei Investitionen
• Managementthemen
• Neues Steuerungsmodell• KLR (Produktansatz)• Privatisierung• Reform der Gemeindeordnungen
• Doppik• Public Private Partnership• E-Government• Interkomm. Zusammenarbeit
Druck durch permanent nötige Haushaltskonsolidierung
70er 80er 90er Jahre aktuell
Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Sonderinfo 03/2005, S. 1
29
Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr
3. Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung
30
3.1 Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung
Bundes-
republik
Gesetzgebungshoheit Ertragshoheit Verwaltungshoheit
Bund • (konkurrierende) Gesetz-
gebungshoheit über
Einkommen- und
Umsatzsteuer
• Einkommen- und
Umsatz-steuer sind seit
der Großen Finanzreform
von 1969 Gemeinschaft-
steuern
• Bund und Länder
erhalten seit 1969 eine
Gewerbe-steuerumlage
• Zollverwaltung
Länder • Zustimmung des
Bundesrats in der Regel
erforderlich
• Finanzverwaltung
• Verwaltungsvereinbarung
von 1970 zur Zusammen-
arbeit von Bund und
Ländern
Kommunen • keine • Beteiligung an der
Einkommensteuer seit
1969 und an der Umsatz-
steuer seit 1998
• Hebesatzrecht auf Real-
steuern
• Weitere kleinere Kommu-
nalsteuern, z.B. Hunde-
steuer
• (Kämmereien)
31
3.2 Ertragshoheit über die Einkommensteuer im 20. Jahrhundert
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1913 1920 1923 1924 1925 1926 1944 1951 1952 1953 1955 1958 1967 1970 seit1979
Reich/Bund Länder Kommunen
Die Ertragshoheit über die Einkommensteuer entwickelt sich im 20. Jahrhundert eindeutig in Richtung der nationalen Ebene, und zwar vor allem auf Kosten der Kommunen. Diese besaßen bis zum Ersten Weltkrieg durch das Zuschlagsrecht den größten Aufkommensanteil und wurden in den 50/60er Jahren überhaupt nicht an der Einkommensteuer beteiligt.
v.H.
32
3.3 Ertragshoheit über die Umsatzsteuer im 20. Jahrhundert
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1916 1920 1923 1924 1925 1926 1944-1969
1970 1980 1990 2000 2010
Reich/Bund Länder Kommunen
Als indirekte Steuer gehört die Umsatzsteuer traditionell zur nationalen Ebene. Im Rahmen des 1969 eingeführten bzw. ausgebauten Verbundsystems wurden die Länder mit zunächst 30 % beteiligt. Seitdem steigt der Länderanteil deutlich an (u.a. 1995/96 wegen der Einbeziehung der neuen Bundesländer in den FAG sowie der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs).
v.H.
Quelle: Für die Jahre bis 1969: Hansmann (2000), passim; für die Jahre ab 1970: BMF, Finanzplan des Bundes 2004 bis 2008, 77 (Schaubild 17) und Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 72 (Schaubild 16) .
33
3.4 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften am gesamten Steueraufkommen
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1913 1925 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Reich/Bund Länder Kommunen Sonstige
Die Kommunen sind im 20. Jahrhundert die großen Verlierer bei der Verteilung des Steueraufkommens.
Quelle: Für die Jahre bis 1990: Marc Hansmann, Wege in den Schuldenstaat. Die strukturellen Probleme der deutschen Finanzpolitik als Resultat historischer Entwicklungen, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 55 (3/2007), 425-461, hier 453; für die Jahre ab 2000: BMF, Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 70 (Schaubild 15) .
34
3.5 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften an den gesamten Staatsausgaben
Die Systemfunktion der Kommunen wird vor allem durch ihren hohen Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben (bzw. Aufgaben) deutlich.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1913 1925 1937 1950 1959 1970 1980 1990 2000 2010
Reich/Bund Länder Kommunen
Quelle: Für die Jahre bis 2000: Hansmann (2007), 454; für das Jahr 2010: BMF-Monatsbericht Dezember 2012, 75 (Tab. 7), eigene Berechnung.
35
4. Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr
4. Finanzierung der Kommunalaufgaben
36
4.1 Kommunale Aufgaben und deren Finanzierung durch Gebühren
• Bäder • Theater und Museen• Erwachsenenbildung (VHS)• Bibliotheken• Kinderbetreuung• Altenheime• Öffentlicher Nahverkehr• „Kommunale Daseinsfürsorge“,
vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasser-versorgung
• Straßenreinigung• Gesundheitswesen• Sozialhilfe
• Schulgebäude• Jugendzentren• Sozialer Wohnungsbau
KrankenversicherungPartieller Ersatz vom Land und von Angehörigen Keine GebührKeine Gebühr(Subventionierte) Mieten
spezielle Entgelte / Gebühren
37
4.2 Rangfolge der Finanzierung
Einnahmen der Kommune
öffentlich-rechtliche Einnahmen
Abgaben sonstige öffentlich-rechtliche Einnahmen
Steuern• Realsteuern• Kleine Kom-
munalsteuern
Gebühren• Verwaltungs-
gebühren• Benutzungs-
gebühren
Beiträge• Erschließungs-• Ausbau-• Anschluss-• Kurbeiträge
• Zuweisungen• Umlagen• Steuerbe-
teiligungen
• Bußgelder• Zwangs-
gelder
Rangfolge der Finanzierung*:1. Sonstige Einnahmen2. Spezielle Entgelte3. Steuern4. Kredite privatrechtliche Einnahmen
z.B. Mieten, Pachten, Ver-kaufserlöse, Konzessions-abgaben
Eintrittsgelder
*Rechtliche (NGO § 83) und finanzwissenschaftliche (Äquivalenzprinzip) Forderung
38
4.3 Kostendeckungsgrade von Dienstleistungen der LHH
SprengelMuseum
VHSMusik-schule
KoKi
BäderHerren-hausen Büchereien
Hist.Museum
KestnerMuseum
Prozent
Abwasser Kitas
100
5550
37
2823 22 22 21
8 50
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Kostendeckungsgrad
Subventionierung durch städtischen Haushalt
Erläuterung: Plan-Werte 2013
39
4.4 Subventionierung der städtischen Museen
MuseumZuschuss
aus dem HaushaltKosten-
deckungsgradstädtischer Zuschuss
pro Besucher/in
Museum August Kestner 1,8 Mio. € 10 % 54 €
Historisches Museum 2,1 Mio. € 9 % 25 €
Sprengel Museum 3,2 Mio. € 51 % 22 €
Erläuterung: Ist-Werte 2012 (Stand 06.02.2013)
40
4.5 Subventionierung weiterer städtischer Kultureinrichtungen
EinrichtungZuschuss
aus dem HaushaltKosten-
deckungsgrad
städtischer Zuschuss pro Besucher/in
Volkshochschule 4,2 Mio. € 50 % 132 €
Musikschule 2,4 Mio. € 39 % 556 €
Stadtbibliothek 11 Mio. € 6 % 7 €
Kommunales Kino 0,5 Mio. € 27 % 16 €
Erläuterung: Ist-Werte 2012
41
4.6 Subventionierung von Herrenhausen
Zuschuss aus dem Haushalt
Kosten-deckungsgrad
städtischer Zuschuss pro Besucher/in
7,4 Mio. € 25 % 16 €
Erläuterung: Ist-Werte 2012
42
4.7 Subventionierung der städtischen Bäder (in 2012)
BadZuschuss
aus dem HaushaltKosten-
deckungsgradstädtischer Zuschuss pro
Besucher/in
Stadionbad 1,6 Mio. € 23 % 8,50 €
Vahrenwalder Bad 1,1 Mio. € 27 % 7,20 €
Nord-Ost-Bad 1,1 Mio. € 30 % 7,10 €
Stöckener Bad 0,5 Mio. € 22 % 10,30 €
Lister Bad 0,3 Mio. € 38 % 2,90 €
43
4.8 Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben
Ausgaben Mrd. Euro
Personal 46,4
Sachaufwand 39,2
Soziale Leistungen 43,3
Zinsen 4,3
Investitionen 22,0
Baumaßnahmen 17,6
Erwerb Sachvermögen 4,4
Sonstige Ausgaben 30,2
Gesamt 185,3
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 4 (alte und neue Länder im Jahr 2011).
Einnahmen Mrd. Euro
Steuern 69,7
Gewerbesteuer (netto) 30,5
Einkommensteueranteil 24,6
Umsatzsteueranteil 3,5
Gebühren 16,6
Laufende Zuweisungen 58,0
Investitionszuweisungen 9,4
Sonstige Einnahmen 29,9
Gesamt 183,6
44
Soziales17%
Bau17%
Schule, Kultur32%
Allg. Verw.10%
Übrige Ausgaben
20% Polizei4%
Soziales26%
Bau13%
Schule, Kultur19%
Allg. Verw.7%
Übrige Ausgaben
33%
Polizei2%
4.9 Entwicklung der kommunalen Ausgabenstruktur im 20. Jahrhundert
Quelle: Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen, Baden-Baden 1999, S. 102; eigene Darstellung
1995
1926/27
1955
1913/14
Soziales34%Bau
6%
Schule, Kultur12%
Allg. Verw.8%
Übrige Ausgaben
40%
Polizei0%
Soziales33%
Bau11%
Schule, Kultur19%
Allg. Verw.8%Übrige
Ausgaben26%
Polizei3%
45
4.10 Gewerbesteuer
Steuergegenstand: Gewerbebetrieb = gewerbliches Unternehmen im Sinne des Einkommensteuerrechts;
Ausübung von Land- und Forstwirtschaft oder von freien Berufen nicht gewerbesteuerpflichtig
Charakter: Objektsteuer, da nur eine Sache und nicht eine Person besteuert wird
Rechtfertigung: Beteiligung der Gewerbebetriebe an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur;
daher grundsätzlich Äquivalenz und nicht Leistungsfähigkeit als Besteuerungsprinzip
Geschichte: bereits im Mittelalter erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine
Kommunalsteuer; seit 1950 bundeseinheitliches Gewerbesteuergesetz
Besteuerungsgrundlage: seit 1998 ausschließlich der Gewerbeertrag unter Hinzurechnung/Abzug
ertragsunabhängiger Elemente; Lohnsummensteuer und Gewerbekapitalsteuer 1979 bzw. 1997
abgeschafft
Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune
(Mindesthebesatz von 200% seit 2004); Zerlegung nach Betriebsstätten
Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 3,5% des Gewerbeertrags, aber:
- Freibeträge für natürliche Personen/Personengesellschaften in Höhe von 24.500 Euro
- Verminderung/Vermehrung des nach dem Körperschaftsteuer- bzw. Einkommensteuergesetz ermittelten
Gewinns um bestimmte Beträge, insbes. Erfassung aller Zinsen und Finanzierungsanteile in Mieten,
Pachten, Leasingraten und Lizenzen mit einem Hinzurechnungsfaktor von 25% bei einem Freibetrag
von 100.000 €, + betriebliche Renten, -1,2% des Einheitswertes der Betriebsgrundstücke (weitere
Zurechnungen/Abzüge eher technischer Natur, insbesondere um Doppelbelastungen zu verhindern)
Verhältnis zu anderen Unternehmensteuern: Anrechenbarkeit des 3,8-fachen des Steuermessbetrags
auf die Einkommensteuer
46
4.11 Belastungswirkung der Gewerbesteuer
Hebesatz(in Prozent)
geschätzte Mehreinnahmen
im Haushalt
Steuerhöhe in Prozent des
Gewinns (Gewerbeertrags)
prozentuale Erhöhung für die Steuerpflichtigen
status quo (460)
- 16,1 % -
auf 470 11 Mio. € 16,5 % 2,2 %
auf 480 23 Mio. € 16,8 % 4,3 %
auf 490 34 Mio. € 17,2 % 6,5 %
47
4.12 Charakter der Gewerbesteuer als faktische Großbetriebsteuer
0
10
20
30
40
50
über 10 M io.€
zw. 5 u. 10Mio. €
zw. 1 u. 5Mio. €
zw. 0,5 u. 1Mio. €
zw. 0,25 und0,5 M io. €
zw. 0,1 und0,25 M io. €
zw. 25.000und 100.000
€
zw. 10.000und 25.000 €
zw. 2.500und 10.000 €
unter 2.500 €
Anzahl der Steuerzahler in Prozent der Gesamtanzahl
Gewerbesteuerzahlungen in Prozent des gesamten Steueraufkommens
%
Anzahl der Steuerzahler in Hannover insgesamt: 7.061 (Erhebungsjahr 2010)
48
100
200
300
400
500
600
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-6
-4
-2
0
2
4
6
Bruttoinlandsprodukt Gewerbesteuer Stadt Hannover
Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).
Gewerbesteuer in Mio. €
BIP-Wachstum in %(im Vgl. zum Vorjahr)
4.13 Hohe Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer
Der Gesetzgeber hat die Gewerbe-steuer in den letzten Jahrzehnten immer ertragsabhängiger gemacht und damit
ihre Konjunkturabhängigkeit gesteigert.
49
4.14 Grundsteuer als ideale Gemeindesteuer
Steuergegenstand: Grundbesitz
Charakter: Objekt-/Realsteuer, da die persönlichen Verhältnisse des Eigentümers unerheblich sind
Rechtfertigung: Beteiligung der Grundstückseigentümer an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur
Geschichte: bereits in der Antike erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine Kommunalsteuer; seit 1951 bundeseinheitliches Grundsteuergesetz
Besteuerungsgrundlage: Beschaffenheit und Wert des Grundbesitzes
- der Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A)
- der sonstigen Haushalte und Betriebe (Grundsteuer B)
Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune
Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 2,6 bis 3,5 v.T. des Einheitswerts nach den (völlig veralteten) Wertverhältnissen von 1965 (für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft: 6 v.T.)
50
4.15 Die geringe Fühlbarkeit der Grundsteuer als Problem
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(LHHbis 2011)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(LHH
seit 2012)
auf 540(Hamburg)
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(LHHbis 2011)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(LHH
seit 2012)
auf 540(Hamburg)
51
4.16 Bedeutung der Grundsteuer im internationalen Vergleich
52
4.17 Interkommunale Umverteilung beim Einkommensteueranteil seit 1979
Der kommunale Einkommensteueranteil in Höhe von 15% wird grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen verteilt. Die in der Abbildung dargestellten strukturellen Verluste der Großstädte resultieren aus der Suburbanisierung (Stadt-Umland-Wanderung) sowie der Nichtverteilung der Einkommensteuer nach örtlichem Aufkommen ab einer Sockelgrenze von 30.000/60.000 Euro.
-30,00%
-20,00%
-10,00%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
200.000 und mehr100.000 - 200.00050.000 - 100.00020.000 - 50.000unter 20.0000
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2005, S. 37f.; eigene Darstellung
53
4.18 Kleine Kommunalsteuern (= Bagatellsteuern)
Kleine Kommunalsteuern (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern):
1. Vergnügungsteuer
2. Hundesteuer
3. Zweitwohnungsteuer
4. Jagd- und Fischereisteuer
5. Schankerlaubnissteuer (in Niedersachsen unzulässig)
6. Getränkesteuer (seit 1990 in Niedersachsen unzulässig)
7. Verpackungsteuer (seit 1998 gerichtlich untersagt)
8. Speiseeissteuer (seit 1971 nicht mehr erhoben)
9. in der aktuellen Diskussion - Kulturförderabgabe bzw. Bettensteuer- Mobilfunkantennensteuer- Bräunungsteuer- Sexsteuer
Steuer(er)findungsrecht der Kommunen ist durch die Rechtsprechung stark eingeschränkt.
Quelle: Kay-Uwe Rhein, Die kleinen kommunalen Steuern, Stuttgart u.a. 1997.
54
Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr
5. Kameraler Haushalt
55
5.1 Funktionen des (kommunalen) Haushalts
2
3
Parlamentarische Funktion: Rat ermächtigt Verwaltung, Ausgaben zu
tätigen.
Administrative Lenkungsfunktion: Rat steuert und kontrolliert die
Verwaltung mit Hilfe des Haushaltsplans.
Finanzwirtschaftliche Funktion: Mit dem Grundsatz des
Haushaltsaus-gleichs sollen Defizite und Ausgabenmaximierung
verhindert werden.
Wirtschafts- und sozialpolitische Funktion: Wenig ausgeprägt bei
kommunalen Haushalten.
1
4
56
5.2 Haushaltskreislauf und Verfahren der Haushaltsaufstellung
Haushaltskreislauf
Planung
Ausführung
Kontrolle
2
3
1
Zeit Verwaltung Politik
Apr Top-Down-Verfahren oder klassisch: Mittelan-meldung der Ämter
Mai
Jun
Jul Haushaltsentwurf
Aug
Sep Einbringung in Rat
Okt Beratung in Fraktionen, Bezirksräten und Ausschüssen
Nov
Dez Änderung des Entwurfs
Beschlussfassung im Rat
Apr Nach Genehmigung durch Aufsichts-behörde: Bekannt-machung und Auslegung
57
5.3 Haushaltsgrundsätze
1. Stetige Aufgabenerfüllung
2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht
3. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
4. Haushaltsausgleich
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
1. Einheit und Jährlichkeit
2. Vollständigkeit
3. Haushaltswahrheit und -
klarheit
4. Kassenwirksamkeitsprinzip
5. Bruttoveranschlagung
6. Einzelveranschlagung
7. Gesamtdeckung
8. Sachliche Bindung
9. Zeitliche Bindung
Spezielle Haushaltsgrundsätze (Veranschlagungs- und Deckungsgrundsätze)
58
5.4 Grundlegender Aufbau des Haushaltsplans
Bestandteile• Haushaltssatzung• Einzelpläne• Gesamtplan• Sammelnachweise• Stellenplan
Anlagen• Vorbericht• Finanzplan und Investitionsprogramm• Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen• Übersicht über Schulden und Rücklagen• Wirtschaftspläne• Haushaltskonsolidierungskonzept• Zuwendungsverzeichnis
Haushaltsplan
AusgabenEinnahmen
59
5.5 Aufbau des kameralen Haushalts
Verwaltungshaushalt
laufende Ausgaben
Einnahmen
Vermögenshaushalt
investive Ausgaben
Einnahmen
Allgemeine Rücklage
Pflichtzuführung: Höhe der Tilgung und Kreditbeschaffungskosten (z.B. Disagio)
„Freie Spitze“ = Zuführung größer als Pflicht
Zuführung Zuführung(Überschuss Vermögens-
haushalt)
Der kamerale Haushalt kennt nur kassenwirksame Einnahmen und Ausgaben.
60
5.6 Haushaltsausgleich
Die Pflichtzuführung bzw. die „Freie Spitze“ sollen sicherstellen, dass imVerwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, • um Kredite zu tilgen,• um Investitionen zu finanzieren sowie• um eine Rücklage für spätere Investitionen zu bilden.
Der Haushaltsausgleich erfolgt in zwei Schritten:• Zuführung eines Überschusses des Verwaltungshaushalts an den
Vermögenshaushalt• Zuführung eines Überschusses des Vermögenshaushalts an die Allgemeine
Rücklage
Problem: Defizitäre Verwaltungshaushalte
investive Ausgaben
Einnahmen
Allgemeine Rücklage
Zuführung Überschuss
Verwaltungshaushalt
laufende Ausgaben
Einnahmen
Vermögenshaushalt
61
5.7 Haushaltsgliederung nach Aufgabenbereichen
Einzelpläne:
0 Allgemeine Verwaltung
1 Öffentliche Sicherheit und Ordnung
2 Schulen
3 Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege
4 Soziale Sicherung
5 Gesundheit, Sport, Erholung
6 Bau- und Wohnungswesen, Verkehr
7 Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung
8 Wirtschaftliche Unternehmen
9 Allgemeine Finanzwirtschaft
Weitere Unterteilung in Abschnitte und Unterabschnitte
62
5.8 Gruppierung nach Einnahmen- und Ausgabenarten
Hauptgruppen:
0 Steuern, allgemeine Zuweisungen
1 Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb
2 Sonstige Finanzeinnahmen
3 Einnahmen des Vermögenshaushalts
4 Personalausgaben
5/6 Sachausgaben
7 Zuweisungen und Zuschüsse
8 Sonstige Finanzausgaben
9 Ausgaben des Vermögenshaushalts
Weitere Unter-teilung in Gruppen und Untergruppen
Einnahmen
Ausgaben
63
5.9 Beispiel
64
5.10 Stärken und Schwächen der Kameralistik
Einfache Systematik
Eingespieltes Verfahren in Politik und Verwaltung
Bewährtes Rechnungswesen
Gute Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte
Gewährleistung der Liquidität
Stärken
Vernachlässigung der Folgekosten
Keine Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs
Problem der intergenerativen Gerechtigkeit
Keine finanztechnische Abbildung des gesamten „Konzerns“ möglich
Kein Ausweis des Ressourcen-verbrauchs und der Kosten
Schwächen
65
Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr
6. Doppischer Haushalt
66
6.1 Stärken und Schwächen der Doppik
Berücksichtigung der Folgekosten
Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs
Intergenerative Gerechtigkeit
Finanztechnische Abbildung des gesamten „Konzerns“ möglich
(Periodengerechter) Ausweis des Ressourcenverbrauchs und der Kosten
Stärken
Schwierige Ersterfassung und Bewertung des Vermögens
Mitunter geringer zusätzlicher Erkenntnisgewinn
Fehlende Anpassung an die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung
Schlechte Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte
Hoher Einführungs- und Schulungsaufwand
Schwächen
67
6.2 Stand der Umstellung auf Doppik
• Kommunen: Umstellung in den meisten Bundesländern zwingend. In Niedersachsen muss Umstellung bis 2012 erfolgen.
• Länder: Umstellung in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Bremen sowie u.a. in zahlreichen Hochschulen
• Bund: Erweiterte Kameralistik gescheitert
• EU: Umstellung in Finnland, Schweden, Spanien und Großbritannien sowie des EU-Haushalts
68
6.3 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik (Drei-Komponenten-Rechnung)
Quelle: Klaus Lüder, Neues Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Anforderungen, Konzept, Perspektiven, Berlin 2001 (= Modernisierung des öffentlichen Sektors Bd. 18); Philipp Häfner, Doppelte Buchführung für Kommunen nach dem NKF. Einführung in die Praxis nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement, Freiburg u.a. 2003
Bilanz
Aktiva (Kapitalverwendung) Passiva (Kapitalherkunft)
FremdkapitalLiquide Mittel
Vermögen Eigenkapital
Ergebnishaushalt (GuV)
Aufwendungen
Finanzhaushalt
Einzahlungen Auszahlungen
Kosten- und Leistungsrechnung
Kostenarten, Kostenstellen, Kostenträger/Produkte
Kameraler Haushaltsplan
AusgabenEinnahmen
Erträge
69
6.4 Ergebnishaushalt
Ans.2015 -Euro-
Ans.2014-Euro-
Ans.2013 -Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung
Ansatz2012
-Euro-
Ansatz 2011
-Euro-
Rechnungs-ergebnis
2010-Euro-
Erträge und Aufwendungen
Ans.2015 -Euro-
Ans.2014-Euro-
Ans.2013 -Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung
Ansatz2012
-Euro-
Ansatz 2011
-Euro-
Rechnungs-ergebnis
2010-Euro-
Erträge und Aufwendungen
Jahresergebnis
Außerordentliches Ergebnis
Außerordentliche Aufwendungen
Außerordentliche Erträge
Ordentliches Ergebnis
= Summe ordentliche Aufwendungen
Transferaufwendungen
Zinsen
Abschreibungen
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
Aufwendungen für Versorgung
Aufwendungen für aktives Personal
Ordentliche Aufwendungen
= Summe ordentliche Erträge
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
…
Steuern und ähnliche Abgaben
Ordentliche Erträge
Jahresergebnis
Außerordentliches Ergebnis
Außerordentliche Aufwendungen
Außerordentliche Erträge
Ordentliches Ergebnis
= Summe ordentliche Aufwendungen
Transferaufwendungen
Zinsen
Abschreibungen
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
Aufwendungen für Versorgung
Aufwendungen für aktives Personal
Ordentliche Aufwendungen
= Summe ordentliche Erträge
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
…
Steuern und ähnliche Abgaben
Ordentliche Erträge
70
6.5 Finanzhaushalt
Ans.2015 -Euro-
Ans.2014-Euro-
Ans.2013 -Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung
Ansatz2012
-Euro-
Ansatz 2011
-Euro-
Rechnungs-ergebnis
2010-Euro-
Einzahlungen und Auszahlungen
Ans.2015 -Euro-
Ans.2014-Euro-
Ans.2013 -Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung
Ansatz2012
-Euro-
Ansatz 2011
-Euro-
Rechnungs-ergebnis
2010-Euro-
Einzahlungen und Auszahlungen
= Saldo aus Finanzierungstätigkeit
Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit
Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit
= Saldo aus Investitionstätigkeit
Auszahlungen für Investitionstätigkeit
Einzahlungen für Investitionstätigkeit
= Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
= Saldo aus Finanzierungstätigkeit
Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit
Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit
= Saldo aus Investitionstätigkeit
Auszahlungen für Investitionstätigkeit
Einzahlungen für Investitionstätigkeit
= Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
Einzahlungen aus laufender VerwaltungstätigkeitNur Ein- und Auszahlungen, also insbes.
ohne Abschreibungen und Rückstellungen
(Ein- und Auszahlungen für) Investitionen
Kredite und Tilgung
71
6.6 Teilhaushalte und Produkthaushalt
Ergebnishaushalt Finanzhaushalt
TH 23
Gesamthaushalt
Teilhaushalte TH 32 TH 37 TH … TH 23 TH 32 TH 37 TH …
Allgemeine Rechtsangelegenheiten
Einwohnerwesen
Gewerbe- und Veterinärang.
Produkte
Standesamt
Staatsangehörigkeit
Ordnungsrechtsaufgaben
wesentliches Produkt
72
6.7 Haushaltsgliederung nach Teilhaushalten (= Fachbereiche) und Produkten
Teilhaushalt bzw. Fachbereich Sport und Eventmanagement
mit folgenden Produkten:• Schützenstiftung• Veranstaltungskoordination• Kleines Fest• Sportförderung• Sportleistungszentrum• Bäder• Sportstätten• Flughafen• Veranstaltungsmanagement
73
6.8 Definition Produkte
Ein Produkt…
…ist aus der Sicht der
Bürger/innen strukturiert. …ist eine
vollständige Dienstleistung
der Stadt.
…ist über Ziele und Kennzahlen
steuerbar.
…folgt der Aufbau-
organisation.
…gliedert den Haushalt neu
74
6.9 Definition wesentliche Produkte
Ein wesentliches Produkt sollte
• in besonderem Maße politische Handlungsfelder berühren
• eine Zielsetzung mit hoher Priorität verfolgen
• mit hohem personellen und finanziellen
Ressourceneinsatz verbunden sein
Wesentliche Produkte werden im Haushaltsplan detailliert
mit Leistungsbeschreibungen, Zielen und Kennzahlen dargestellt.
75
6.10 Gruppierung nach stark zusammengefassten Kosten- bzw. Aufwandsarten
Bleistifte werden nichtmehr ausgewiesen!
kameral NKR
76
6.11 Haushaltsausgleich im Neuen Kommunalen Rechnungswesen
Der Ergebnishaushalt ist die
Ermächtigungsgrundlage
für die Haushaltswirtschaft.
Haushaltsausgleich:
Die Aufwendungen sollen den Erträgen entsprechen.
Wird der Haushaltsausgleich nicht erreicht, ist ein
Haushaltssicherungskonzept (HSK) zu erstellen,
das den Ausgleich spätestens bis zum Ende
des Finanzplanungszeitraums sicherstellt.
77
6.12 Bedeutung der Bilanz im Neuen Kommunalen Rechnungswesen
Die Bilanz ist zentrale Komponente des Neuen Kommunalen Rechnungswesens.
Aussagewert:• Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit • Darstellung von Vermögens-/Substanzverzehr
Adressaten:• intern: nachhaltiger Umgang mit Vermögen• extern: Bürger/innen, Kommunalaufsicht, Kreditgeber, Investoren
78
6.13 Vorläufige Eröffnungsbilanz der LHH zum 01.01.2011
79
6.14 Erstmalige Vermögensbewertung
Rechte(hier Erbbaurecht)
Bilanz
Vermögen
Straßen: 1.200 km Länge
665.000 Kunstgegenstände
7.000 Büroarbeitsplätze
1.120 Gebäude
Im Zuge der Bilanzerstellung musste zum ersten Mal das Vermögen der LHH bewertet werden, was überaus schwierig und aufwändig war!
80
6.15 Bewertung sämtlicher Flächen, die der Stadt gehören
7%
24%
1%
20%
25%
13%
3%7%
bebaute Flächen
Straßen-, Platz und Wegeflächen
sonstige Verkehrsflächen
öffentl. Parks, sonst. Grünanlagen, Friedhöfe, Spiel- und Sportplätze, Freibäder
landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte FlächenForsten und Holzungen
Wasserflächen
sonstige Flächen
41 % der Gesamtfläche Hannovers gehört der Stadt
81
6.16.1 Beispiele für die Grundstücksbewertung: Eilenriede
EilenriedeBewertung: 635 ha, 30 % der umliegenden Boden-richtwerte (Klassifizierung als Park)Aufwuchs: 1,49 € pro m² (= 9,4 Mio. €)Buchwert: 713 Mio. €
82
6.16.2 Beispiele für die Bewertung des Infrastrukturvermögens
Straßen Bewertung: 1.200 km, AHK (+/- Zu- und Abschreibungen sowie abzüglich Wertabschlag für Schadenszustand)Buchwert: 894,8 Mio. €
U-Bahn-Tunnelrohbauten Bewertung: AHK (+/- Zu- und Abschreibungen)Buchwert: 401,7 Mio. €
83
6.16.3 Beispiele für die Bewertung von Kunstgegenständen
Fischbecker Kopf (Museum August Kestner)Bewertung: SchätzwertBuchwert: 4 Mio. €
Merzbild A 29von Kurt Schwitters (Sprengel Museum)Bewertung: Auktions-katalog Buchwert: 25 Mio. €
84
6.16.4 Beispiele für die Bewertung des Finanzvermögens
Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH Bewertung: Anteiliges EigenkapitalBeteiligungswert: 51,7 Mio. €
Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH (VVG)Bewertung: Anteiliges EigenkapitalAnteilswert: 218,5 Mio. €
85
6.17 Eigenkapital* der 30 größten deutschen Städte in der Eröffnungsbilanz (absolut)
4.0298.162
6.4008.269
5.5238.181
1.552
6.460791
4061.396
6651.431
1.093
1.299806
1.149
1.0531.248
824495
457
BerlinHamburgMünchen
KölnFrankfurt a.M.
StuttgartDüsseldorf
EssenBremen
DresdenLeipzig
HannoverNürnbergDuisburgBochum
WuppertalBonn
BielefeldMannheimKarlsruhe
MünsterWiesbaden
AugsburgAachen
MönchengladbachGelsenkirchenBraunschweig
ChemnitzKiel
Absolut (in Millionen €)
noch nicht abgeschlossen
noch nicht abgeschlossen
noch nicht abgeschlossen
noch nicht abgeschlossen
kameral
kameral
negatives Eigenkapital: -12.678.000
*ohne Sonderposten aufgrund unterschiedlicher landesrechtlicher Bestimmungen
86
6.18 Ist Hannover reich?
Die Eröffnungsbilanz zeigt, dass Hannover über ein ausgesprochen hohes Vermögen verfügt, welches das Fremdkapital um über 7 Mrd. Euro übersteigt. Die Eigenkapitalquote (rund 71 %) ist zwar beruhigend, aber ein Großteil des Vermögens ist nicht oder zumindest nicht kurzfristig realisierbar. Es steht daher kaum zur Deckung der Schulden zur Verfügung.
Anders ausgedrückt: Hannover ist reich an Vermögen und alles andere als überschuldet, braucht momentan jedoch zur Finanzierung des laufenden Aufwands Liquiditätskredite.
Wichtiger als die absolute Höhe ist die Entwicklung des Eigenkapitals. Erst wenn der Haushalt ausgeglichen ist, bleibt das Eigenkapital erhalten. Darin besteht das wichtigste Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik.
Weiterführende Literatur: Oliver Kiamann, Stefan Wielenberg, Sind die Regeln der externen Unternehmensrechnung auf die kommunale Rechnungslegung übertragbar?, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft 80 (2010), S. 237-261, hier S. 254 f., sowie Christian Magin, Kommunale Doppik: (Miss-)Verständnisse und Weiterentwicklungen, in: der gemeindehaushalt 108 (2007), S. 175-180, hier S. 177 f.
87
6.19 Bessere Steuerung durch die Doppik?
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Steuerung imWesentlichen wie vor
der Umstellung
erste Ansätze für eineVerbesserung der
Steuerung
insgesamt wirdbetriebswirtschaftlicher
gesteuert
Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 49.
88
6.20 Notwendige Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Doppik
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
strategische Vorgabendurch Politik und/oder
Verwaltung
Änderung vonSteuerungsverständnis/-
kultur der Politik
Weiterentwicklung BWL-Konzepte
weiterführende Schulungder Politik
Änderung vonSteuerungsverständnis/-
kultur derVerwaltungsleitung
Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 55.
89
6.21 Bewertung der Chancen und Risiken der Umstellung auf Doppik
Bessere Pflege des Vermögens
Zukunftsfähige IT und optimierte Prozesse
Schleifen der Bastion Kameralistik
Unverhältnismäßig hoher Umstellungsaufwand
Scheitern durch technokratisches Reformverständnis
Gefahr der Überforderung von Politik und Verwaltung
Bessere Haushaltsgliederung und eventuell bessere Steuerung
Chancen
Ablenkung von der Hauptaufgabe Haushaltskonsolidierung
Risiken
90
Freitag, 06.06.14, 14.30-16.00 Uhr
7. Entwicklung der Kommunalfinanzen
91
7.1 Entwicklung der Einnahmen seit 1992
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Gewerbesteuer (netto) Einkommensteuer Laufende Zuweisungen Gebühren
Mrd. Euro
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
92
7.2 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) im Vergleich zum Vorjahr
-5
-9
96
0
-9
-4
11
22
7
3
8
14
6
-20
36
-1-2
-11
5
-20
-16
-12
-8
-4
0
4
8
12
16
20
24
28
32
36
40
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
En
twic
klu
ng
im
Ve
rgle
ich
zu
m V
orj
ah
r in
%
Anteil der Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen (alte Länder)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
30,0% 20,5% 20,1% 18,8% 17,9% 17,3% 15,8% 17,3 %
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2b im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
93
7.3 Entwicklung der laufenden Ausgaben seit 1992
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Personal Sachaufwand Soziales Zinsen
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
Mrd. Euro
94
7.4 Angleichung der kommunalen Ausgabenstrukturen in den neuen und alten Ländern
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Personal Soziales Zinsen Investitionen
Ne
ue
Lä
nd
ern
in
% d
er
alt
en
Lä
nd
ern
(E
uro
pro
Ko
pf)
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tab. 3c im Tabellenanhang und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tab. 1b).
95
7.5 Entwicklung der Investitionen und Investitionsbedarf
96
7.6 Entwicklung des Finanzierungssaldos und der Kassenkredite seit 1992
0
10
20
30
40
50
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
Finanzierungssaldo Kassenkredite
Kassenkredite in Mrd. €
Finanzierungssaldo in Mrd. €
Quelle: Kassenkredite bis 2011: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, 2011, S. 23; Kassenkredite 2012 (Stichtag 30.06.2012): Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2, 1.-2. Vj 2012, S. 43; Finanzierungssaldo bis 2008: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); Finanzierungssaldo 2009-2012: Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tabelle 1a).
97
7.7 Räumliche Verteilung der Kassenkredite
98
7.8 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschulden
Zum Vergleich: LHH 191,2 Mio. € = 366 € je Ew. (Stichtag 31.12.2010)
99
7.9 Schuldenentwicklung der Kommunen von 1993 bis 2011Mrd. Euro
25
50
75
100
125
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Kassenkredite Investitionskredite
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 10.
100
Freitag, 06.06.14, 16.15-17.45 Uhr
8. Finanzlage der Landeshauptstadt Hannover
101
8.1 Entwicklung der Jahresergebnisse der LHH seit 1989
Mio. Euro
-19-20-34
204
-49
-19-10
58
6
-51
-187
51
-16
-77
44 44
24
71
-159
27
-24
90
-200
-150
-100
-50
0
50
100
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
102
8.2 Ergebnishaushalt 2014
103
8.3 Entwicklung der großen Steuern der LHH seit 1990
Mio. Euro
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Gewerbesteuer Grundsteuer Einkommensteueranteil
104
8.4 Ordentliche Erträge der LHH in 2014
* „Sonstiges“ umfasst Auflösungserträge aus Sonderposten, sonstige Transfererträge, aktivierte Eigenleistungen, Bestandsveränderungen und sonstige ordentliche Erträge
Erträge des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro
105
8.5 Ordentliche Aufwendungen der LHH in 2014
Aufwendungen des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro
106
8.6 TOP 10 der Produkte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014
Produkt Ertrag*(in Mio. €)
Aufwand*(in Mio. €)
Overhead**(in Mio. €)
Ergebnis(in Mio. €)
Kindertagesbetreuung 27,5 140,3 0 -112,8
Eingliederungshilfe 32,5 114,4 0 -81,9
Gefahrenabwehr 5,9 55,0 1,3 -50,4
Gemeindestraßen 19,7 64,4 3,3 -48,0
Öffentliches Grün 3,0 29,6 1,9 -28,5
Grundschulen 0,6 25,6 2,0 -27,0
Erziehungshilfe 70,9 94,0 0 -23,1
Personal- und Org.-management, Controlling
29,1 49,7 0,7 -21,3
Gymnasien 1,4 21,5 0,7 -20,8
Grund- und Sonderleistungen für Asylbewerber
6,7 25,0 0 -18,3
* inkl. Interne (fachbereichsübergreifende) Leistungsbeziehungen ** Overhead = hier fachbereichsinterne Dienstleistungen
107
8.7 TOP 10 der Teilhaushalte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014
Teilhaushalt/ Fachbereich Ertrag*(in Mio. €)
Aufwand*(in Mio. €)
Ergebnis(in Mio. €)
51 Jugend und Familie 123,9 304,5 -180,6
42 S Schulen und Stiftungen 4,8 94,1 -89,3
37 Feuerwehr 32,7 83,6 -50,9
18 Steuerung, Personal, zentrale Dienste
77,7 124,1 -46,4
66 Tiefbau 41,8 87,2 -45,4
67 Umwelt und Stadtgrün 16,3 55,2 -38,9
59 Soziale Hilfen 309,8 344,2 -34,4
61 Planen und Stadtentwicklung 15,5 43,0 -27,5
42 B Bibliothek Museen und Kulturbüro
6,6 32,1 -25,5
43 Bildung und Qualifizierung 7,3 25,5 -18,2
* inkl. Interne Leistungsbeziehungen
108
8.8 Entwicklung des Produkts „Kindertagesbetreuung“ der LHH seit 2006Mio. Euro
109
8.9 Übersicht der Investitionen der LHH in 2014: 104 Mio. € insgesamt
110
8.10 Schulsanierung als Investitionsschwerpunkt
Sanierung Schulen und Kitas von 2008 bis 2012 durch: Sanierungsvolumen
städtisches Gebäudemanagement (größtenteils kreditfinanziert) 192 Mio. €
Konjunkturprogramm 21 Mio. €
Inhouse-Geschäfte mit städtischen Töchtern152 Mio. €
Public Private Partnership (PPP-Projekte)
Insgesamt 365 Mio. €
111
8.11 Schuldenentwicklung der LHH (langfristige Investitionskredite) seit 1961
Mio. Euro
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011
0
250
500
750
1000
1250
1500
112
8.12 Entwicklung des summierten Altdefizits
Mio. Euro
1996 1998 2000 2002 2004 2006 20082010
2012
116
127
69 62
113
299
249 265
342
298
254
230
159
318
95
119
290
0
50
100
150
200
250
300
350
113
8.13 Entwicklung der Kassenkredite
-500
-400
-300
-200
-100
0
100
200
in Mio. Euro
114
Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr
9. Haushaltskonsolidierung
115
9.1 Ursachen der kommunalen Finanzprobleme
Quelle: insbes. Stefan Bajohr, Können Städte ihre Haushalte aus eigener Kraft konsolidieren?, in: Marc Hans-mann (Hrsg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011, S. 215-237.
Exogen verursacht:• Steuersenkungspolitik auf
Bundesebene• Steigende Soziallasten als
Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut
• Ständige Verletzung des Konnexitätsprinzips
• Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes
Endogen verursacht:
• Schuldenillusion der Politik
• Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten
• Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik
• Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken
• Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität
• Infrastrukturausbau ohne Be-rücksichtigung der Folgekosten
• Unnütze interkommunale Konkurrenz
Ursachen der kommunalen Finanzprobleme
Exogen verursacht:• Steuersenkungspolitik auf
Bundesebene• Steigende Soziallasten als
Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut
• Ständige Verletzung des Konnexitätsprinzips
• Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes
Endogen verursacht:
• Schuldenillusion der Politik
• Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten
• Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik
• Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken
• Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität
• Infrastrukturausbau ohne Be-rücksichtigung der Folgekosten
• Unnütze interkommunale Konkurrenz
Ursachen der kommunalen Finanzprobleme
116
9.2.1 Belastung der Kommunen durch die Steuerpolitik des Bundes in den Jahren 2008-2010
43,4
6,8
16,5
20,2
2011
40,8
6,5
14,4
19,9
2010
38,526,16,8Insgesamt
5,83,50,9Gemeinden
14,610,82,9Länder
18,111,82,9Bund
201220092008Steuerminder-
einnahmen(in Mrd. €)
43,4
6,8
16,5
20,2
2011
40,8
6,5
14,4
19,9
2010
38,526,16,8Insgesamt
5,83,50,9Gemeinden
14,610,82,9Länder
18,111,82,9Bund
201220092008Steuerminder-
einnahmen(in Mrd. €)
Quelle: Drucksache im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 7.6.2010, Nr. 17/573
Allein die Steuerpolitik des Bundes in den drei Jahren von 2008 bis 2010 belastet die Kommunen bis 2012 mit insgesamt 23,5 Mrd. €. Grob geschätzt entfällt davon 1 %, also 235 Mio. €, als Belastung auf die LHH.
117
9.2.2 Belastung der LHH durch die Steuerpolitik des Bundes seit 1979
Quelle: Memorandum der Landeshauptstadt Hannover zu den Auswirkungen steuerpolitischer Entscheidungen auf den städtischen Haushalt, Hannover 2010 (unter http://www.hannover.de/de/buerger/verwaltungen/dez_fb_lhh/dezernate_lhh/fina_dez/dezernent/publikationen.html
bis zu 250 Mio. €
bis zu 46 Mio. €
bis zu 31 Mio. €
bis zu 104 Mio. €
bis zu 28 Mio. €
bis zu 41 Mio. €
strukturelle (jahresbezogene) Mindereinnahmen
ca. 500 Mio. €Unterbliebene Grundsteuerreform
ca. 2.588 Mio. €Insgesamt
188 Mio. €Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
ca. 750 Mio. €Unternehmensteuerreformen
ca. 500 Mio. €Einkommensteuerreformen
650 Mio. €Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage
summierte (von 1980 bis 2010)
MindereinnahmenSteuerpolitische Maßnahmen
bis zu 250 Mio. €
bis zu 46 Mio. €
bis zu 31 Mio. €
bis zu 104 Mio. €
bis zu 28 Mio. €
bis zu 41 Mio. €
strukturelle (jahresbezogene) Mindereinnahmen
ca. 500 Mio. €Unterbliebene Grundsteuerreform
ca. 2.588 Mio. €Insgesamt
188 Mio. €Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
ca. 750 Mio. €Unternehmensteuerreformen
ca. 500 Mio. €Einkommensteuerreformen
650 Mio. €Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage
summierte (von 1980 bis 2010)
MindereinnahmenSteuerpolitische Maßnahmen
118
9.2.3 Solidarbeitrag der LHH bei der Gewerbesteuerumlage
0
100
200
300
400
500
600
700
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
jährlicher Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage (einschl. Einheitsumlage bis 1998)
summierter Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage
Mio. €
Belastung der Stadt Hannover durchdie Kosten der Deutschen Einheit bis zu 41 Mio. €
119
9.2.4 Mindereinnahmen der LHH durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
-50
0
50
100
150
200
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
jährliche Mindereinnahmen durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
summierte Mindereinnahmen
Mio. €
Belastung der Stadt Hannover durchdie Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
bis zu 28 Mio. €
120
9.2.5 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Unternehmensteuerreformen
Mio. Euro
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Gewerbesteueraufkommen LHH
Diverse Unternehmensteuerreformen (u.a. in 2008) haben zu strukturellen Gewerbesteuerausfällen geführt, die allerdings durch
konjunkturelle Schwankungen überlagert wurden. Ohne dieseReformen könnte die Stadt pro Jahr ein um 25 % höheres
Steueraufkommen (= bis zu 104 Mio. € netto) haben.
121
9.2.6 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Einkommensteuerreformen
0
25
50
75
100
125
150
175
200
1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
Einkommensteueraufkommen LHH
Mio. Euro
Die diversen „Jahrhundertreformen“ der letzten 25 Jahre haben zustrukturellen Einkommensteuerausfällen geführt. Ohne diese Reformen
könnte die Stadt pro Jahr ein um ca. 20 % höheres Steueraufkommen (= bis zu 31 Mio. €) haben.
122
9.2.7 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der unterbliebenen Reform der Grundsteuer
Mio. Euro
0
25
50
75
100
125
150
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Grundsteueraufkommen LHH
Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs
Jahre erfolgen sollte. Die Verkehrswerte liegen daher weit über den Einheitswerten. Deren Anpassung bedeutete für die Stadt heute ein um
75 % höheres Steueraufkommen (= 92 Mio. €). Wenn davon die Hälfte für Hebesatzsenkungen verwendet würden, blieben 46 Mio. € als
Mehreinnahmen für den städtischen Haushalt.
123
9.3 Steigende Soziallasten als Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut
Mio. Euro
0
100
200
300
400
500
600
1973 2010
Investitionen (Kernhaushalt) LHH Sozialausgaben LHH
Verhältnis3 : 1
Verhältnis 1 : 8
124
94 Verletzung des Konnexitätsprinzips
Mio. Euro
71
85
72
89
75
95
85
104
86
108
94
118
99
123
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Zuschussbedarf Aufwand LHH
+45% Aufwand+39% Zuschussbedarf
Kindertagesbetreuung als Beispiel
125
9.5 Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes
1000
1500
2000
2500
3000
3500
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Zu
we
isu
ng
sm
as
se
in T
au
se
nd
€
13
16
19
22
25
Ste
ue
rve
rbu
nd
qu
ote
in %
Zuweisungsmasse Steuerverbundquote
126
9.6 Schuldenillusion der Politik
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Jan
1989
Jan
1990
Jan
1991
Jan
1992
Jan
1993
Jan
1994
Jan
1995
Jan
1996
Jan
1997
Jan
1998
Jan
1999
Jan
2000
Jan
2001
Jan
2002
Jan
2003
Jan
2004
Jan
2005
Jan
2006
Jan
2007
Jan
2008
Jan
2009
Jan
2010
Jan
2011
Jan
2012
Jan
2013
% p.a.Zinssatz Liquiditätskredite
Die kurzfristige Verschuldung der Kommunen scheint aktuell fast nichts zu kosten, ist aber eine
Zeitbombe in den kommunalen Haushalten. Es gibt jedoch kaum eine Kommune, die sowohl auf der
Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite ihr Konsolidierungspotential ausgereizt hat.
127
9.7 Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(LHHbis 2011)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(LHH
seit 2012)
auf 540(Hamburg)
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(LHHbis 2011)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(LHH
seit 2012)
auf 540(Hamburg)
128
9.8 Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik
Zwei Beispiele aus Hamburg und Bremen
129
9.9 Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken
SprengelMuseum
VHSMusik-schule
KoKi
BäderHerren-hausen Büchereien
Hist.Museum
KestnerMuseum
Prozent
HCC Kitas
80
5550
37
2823 22 22 21
8 50
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Kostendeckungsgrad
Subventionierung durch städtischen Haushalt
130
9.10 Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität
OB
Querschnitts-bereiche
• Organisation• Personal• Haushalt
„organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)
Die Verantwortung für die Haushaltskonsolidierung bzw. für die Finanzierung der kommunalen Aufgaben wird im Grunde als
alleiniges Problem des Kämmerers betrachtet. Die nachhaltige Finanzpolitik wird sonntags beschworen. Die meisten Akteure
finden aber von Montag bis Freitag jedes Einzelprojekt wichtiger.
Rat
Fachbereiche• Soziales• Schule• Gesundheit• Bau usw.
Ressourcen-verantwortung
Fachver-antwortung
allgemeine und politische Verantwortung
Einzelprojekte EinzelprojekteSparbremsenSpaßbremsen
131
9.11 Infrastrukturausbau ohne Berücksichtigung der Folgekosten
Mio. €
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011
0
250
500
750
1000
1250
1500
Langfristige Schulden der Landeshauptstadt Hannover
Insbesondere in den 1970er Jahren hat die Stadt Hannover ihre Infrastruktur überaus großzügig
ausgebaut. Der Anstieg der Verschuldung schien aufgrund der hohen Gewerbesteuer und der relativ niedrigen Sozialausgaben nicht besorgniserregend.
Die Folgekosten wurden völlig unterschätzt.
132
9.12 Unnütze interkommunale Konkurrenz
Hamburg
Bremen
Kassel-Calden
Dortmund
Paderborn-Lippstadt
Münster-Osnabrück
Magdeburg-Cochstedt
Berlin Tegel
Berlin Schönefeld
Köln-Bonn
Leipzig-Halle
Lübeck
Düsseldorf
Weeze
Frankfurt
Hannover
= Gesamtes Einzugsgebiet = Ausbau geplantRadius der eingezeichneten Umkreise = 75 km
Beispiel Flughäfen: Kein Land der Welt hat so viele
Flughäfen wie Deutschland!Wettbewerb ist prinzipiell gut, aber er ist stark verzerrt durch die Subventionen der öffent-lichen Hand. So entsteht z.B. gerade in Kassel-Calden ein
neuer Flughafen. Der Flughafen in Dortmund schafft es, mehr
Verlust als Umsatz zu machen.
133
9.13 Handlungsfelder der kommunalen Haushaltskonsolidierung
Exogene Handlungsansätze:• Stärkung der kommunalen
Steuerbasis im Rahmen einer Gemeindefinanzreform(Ausbau der Gewerbesteuer und Reform der Grundsteuer)
• Übernahme von Soziallasten durch den Bund
• Effektive Bildungspolitik im Sinne eines vorsorgenden Sozialstaats
• Beachtung der Konnexität• höhere Dotierung des
kommunalen Finanzausgleichs
Endogene Handlungsansätze:
• Haushaltskonsolidierung als richtungsweisende TOP-Priorität
• Deutliche Erhöhung der Erträge, insbes. der Grundsteuer
• Reduzierung des Aufwands(u.a. durch Aufgabenkritik, Um-und Rückbau der Infrastruktur und Interkommunale Zusammenarbeit)
• Wirtschaftliche Aufgaben-erfüllung (u.a durch Nutzung der Doppik)
• Investitionen in Bildung
Handlungsansätze zur Lösung der kommunalen Finanzprobleme
134
9.14 Kurz- und mittelfristige Konsolidierungsmaßnahmen
Aufwand Ertrag
Pauschalkürzungen („Rasenmäher“) Kürzung freiwilliger Zuschüsse Personalkostenreduzierung
• Stellenabbau/k.w.-Vermerke• befristete Wiederbesetzungssperre• Einstellungsstopp• Vorruhestand• Reduzierung Ausbildungsplätze
Reduzierung Sachaufwand, z.B.:• Bauliche Unterhaltung• Fortbildung• Reisekosten
Reduzierung von Transferleistungen• Bedarfsprüfung Sozialhilfe• Pflegefamilien statt Heimunterbringung
Optimierung Finanzmanagement• Liquiditätsplanung• Derivative Finanzgeschäfte• Tilgungsstreckung
Kürzung der Investitionen• Zeitliche Streckung• Verzicht auf Investitionen
Erhöhung/Einführung von Steuern• Hebesatz Gewerbesteuer• Hebesatz Grundsteuer• Anhebung/Einführung Bagatellsteuern
Gebühren• Anhebung nicht-kostendeckender Gebühren• Neue gebührenpflichtige Tatbestände
Sonstige Einnahmen • Heranziehung Unterhaltspflichtiger• Mieten und Pachten
Gewinnabführung kommunaler Unternehmen Verkauf von Vermögen
• Grundvermögen• Beteiligungen
Antrag auf Bedarfszuweisungen
Quelle: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94.
135
9.15 Längerfristige Konsolidierungsmaßnahmen
1. Effizienzsteigernde Maßnamen• Prozessoptimierung• E-Government• Facility Management• Shared Services• Einführung Doppik
2. Privatisierungen• Formale & materielle
Privatisierungen• Eigenbetrieb / Anstalt öff. Rechts• Privatwirtschaftliche
Organisation• Public-Private-Partnership• Wahrnehmung von Aufgaben
durch Bürgerschaft
3. Aufgabenkritik• Schließung von
Einrichtungen• Verzicht auf Aufgaben• Standardreduzierung
4. Finanzierungsalternativen• Leasingmodelle• Sale-and-lease-back-Verfahren• Sponsoring• Stiftungen
5. Strategien der Kommunalentwicklung
• Ausweisung von Gewerbegebieten• Gewinnung zusätzlicher Einwohner• Interkommunale Zusammenarbeit• Einbindung der Bürger/innen
über Bürgerhaushalt
Quellenbasis: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94f.
136
9.16.1 Einnahmenerhöhungen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 25.
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Anhebung bzw. Neuerhebung von Steuern/Gebühren/Entgelten für ...
Jede zweite Kommune plant eine Anhebung des Grundsteuerhebesatzes. Die Eintrittspreise für Bäder/Theater etc. wollen 44 Prozent erhöhen. Und jede dritte Kommune erhöht die Kita-Gebühren.
137
9.16.2 Verwaltungsinterne Maßnahmen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 28.
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Verwaltungsinterne Konsolidierung durch…
Fast alle befragten Kommunen führen Restrukturierungen durch. Immerhin 61 Prozent planen einen Beschäftigungsabbau.
138
9.16.3 Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 31.
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen…
Die Mehrheit der Kommunen spart bei den Unterhaltsausgaben für Straßen und Gebäude und beim Neubau von Straßen
139
9.17 Übersicht Haushaltssicherungskonzepte I bis VII der LHH
Programm LaufzeitPersonal-
kostenSach-
kosten*Steuer-
erhöhungBeteili-gungen
Stellen-abbau
Volumen
HK I 1994 - 1996 23 Mio. € 93 Mio. € 1 Mio. € 20 Mio. € 1.079 137 Mio. €
HK II 1997 - 1999 16 Mio. € 48 Mio. € - - 512 64 Mio. €
HK III 2000 - 2001 - 41 Mio. € - 12 Mio. € - 53 Mio. €
HK IV 2002 - 2004 27 Mio. € 71 Mio. € - 32 Mio. € 194 130 Mio. €
HK V 2005 - 2007 22 Mio. € 53 Mio. € - 18 Mio. € 362 93 Mio. €
HSK VI 2008 - 2009 2 Mio. € 27 Mio. € - 12 Mio. € 0 41 Mio. €
HSK VII** 2010 - 2012 9 Mio. € 40 Mio. € 0,4 Mio. € 8 Mio. € 186 57 Mio. €
HSK VIII** 2012 - 2014 6 Mio. € 34 Mio. € 23 Mio. € 11 Mio. € 46 74 Mio. €
Gesamt 105 Mio. € 407 Mio. € 24 Mio. € 113 Mio. € 2.379 649 Mio. €
* einschl. Gebührenerhöhungen u.ä.
** Planvolumen
Haushaltssicherungskonzepte der Stadt Hannover
140
9.18 HSK VIII: Übersicht
--17,5 Mio. €--Grundsteuer-erhöhung
5 Mio. ۆbernachtungs-steuer
Zum Vergleich:
102 Mio. €
(18 %)
11 Mio. €
(15 %)
-
-
-
11 Mio. €
Beteiligungen
36,6 Mio. €
(50 %)
4,2 Mio. €
9,9 Mio. €
-
-
Erträge
2.332 Stellen
46 Stellen
46 Stellen
-
-
-
Stellen-streichungen
19,7 Mio. €
(27 %)
6,2 Mio. €
(8 %)
Gesamt und in % des Ge-samtvolumens
374 Mio. €*
(65 %)
99 Mio. €
(17 %)HK I - HSK VII
3,2 Mio. €2,6 Mio. €Dezernats-maßnahmen
1,5 Mio. €3,6 Mio. €Pauschal-maßnahmen
15 Mio. €-Restriktive Haushaltsbe-wirtschaftung
--Beitrag der Beteiligungen
SachkostenPersonal-
kostenHSK-Blöcke
--17,5 Mio. €--Grundsteuer-erhöhung
5 Mio. ۆbernachtungs-steuer
Zum Vergleich:
102 Mio. €
(18 %)
11 Mio. €
(15 %)
-
-
-
11 Mio. €
Beteiligungen
36,6 Mio. €
(50 %)
4,2 Mio. €
9,9 Mio. €
-
-
Erträge
2.332 Stellen
46 Stellen
46 Stellen
-
-
-
Stellen-streichungen
19,7 Mio. €
(27 %)
6,2 Mio. €
(8 %)
Gesamt und in % des Ge-samtvolumens
374 Mio. €*
(65 %)
99 Mio. €
(17 %)HK I - HSK VII
3,2 Mio. €2,6 Mio. €Dezernats-maßnahmen
1,5 Mio. €3,6 Mio. €Pauschal-maßnahmen
15 Mio. €-Restriktive Haushaltsbe-wirtschaftung
--Beitrag der Beteiligungen
SachkostenPersonal-
kostenHSK-Blöcke
*keine getrennte Abrechnung von Sachkosten und Gebührenerhöhungen in den ersten HK-Programmen; Inkl. Beitrag aus Steuererhöhungen (= 1 Mio. €)
141
9.19 Auf- und Abbau beim PersonalStellenanzahl
0
200
400
600
800
1000
1200
Jugendamt Bauverwaltung
1992 2010
+ 64 %
- 23 %
142
9.20 Sparen bei Pflichtaufgaben durch Absenkung von Standards?
freiwillige Aufgaben:= 8 %
Pflichtaufgaben undAufgaben des übertragenen
Wirkungskreises:92 %
Berufsfeuerwehr:39 Mio. €
Ziel/Anspruch:Hilfsfrist: max. 9,5 Minuten
Fachbereich Recht und Ordnung:
36 Mio. €
Ziel/Anspruch:Wartezeit: durchschnittl.
max. 10 Minuten
Beispiel Beispiel
143
9.21 Grundsteuererhöhung zum 01.01.2012
24 % der Grundsteuer stammen von Einfamilienhäusern. 42 % werden von Unternehmen bezahlt.
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(H-alt)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(H-neu)
auf 540(Hamburg)
20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635
(Dresden)
9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580
(Bremen)
883 €
713 €
659 €
594 €
583 €
jährliche Belastung
Haus 125 m²
53 %
23 %
13 %
2 %
-
Prozentuale Erhöhung
für die Steuer-
pflichtigen
Wohnung/ Haus
25 €
10,8 €
6,3 €
0,9 €
-
monatliche Mehr-
belastung
Wohnung 75 m²geschätzte
Mehr-einnahmen im Haushalt
der LHH
Grund-steuer-
hebesatz monatliche Mehr-
belastung
jährliche Belastung
371 €
297 €
270 €
244 €
239 €
11 €
4,8 €
2,6 €
0,4 €
--530
(H-alt)
70 Mio. €
30 Mio. €
17,5 Mio. €
2,5 Mio. €
auf 810(Berlin)
auf 650(Leipzig)
auf 600(H-neu)
auf 540(Hamburg)
144
9.22 Erste Hebesatzerhöhung seit 20 Jahren
250
300
350
400
450
500
550
600
1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009
Grundsteuer-hebesatz
145
Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr
10. Gemeindefinanzreform
146
10.1 Spannungsfelder einer Gemeindefinanzreform
Kooperativer FöderalismusWettbewerbsföderalismus
Kommunen Zentralstaat
Literatur: David E. Wildasin, Public Expenditures Determined by Voting With One's Feet and Public Choice, in: Scandinavian Journal of Economics 79 (1977), S. 326-337, sowie ders., Urban Public Finance, Chur u.a. 1986
(Kommunaler) Wettbewerb um Einwohner/innen und Unternehmen (Steuer- und Ausgabenhöhe, Qualität der komm. Dienstleistungen)
Finanzautonomie/Trenn-system der einzelnen Gebietskörperschaften
Ziel: Optimale Allokation
Gemeinschaftsaufgaben/ -steuern und stark aus-gebauter Finanzausgleich
Wanderungsbewegungen von Einwohner/innen und Unternehmen nicht erwünscht
Ziel: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse/ optimale Distribution
147
10.2 Anforderungen an eine Gemeindefinanzreform
Gerichte Verwaltung
Unternehmen
Standortqualität
Kommunen
Verstetigung des Aufkommens Finanzautonomie
Bürger/innen
Verteilungsgerechtigkeit Wohnortqualität
EuropatauglichkeitVerfassungskonformität Administrierbarkeit
148
10.3 Anforderungen an kommunale Steuern
Spezifische Anforderungen an kommunale Steuern (unter Berücksichtigung einer äquivalenzorientierten Finanzierung)
Allgemeine Anforderungen an
Steuern
• Allokation (z.B. Neutrali-tät der Besteuerung, fiskalische Äquivalenz, Durchsetzbarkeit im intern. Wettbewerb)
• Stabilisierung• Distribution • Administrierbarkeit• Rechtskonformität
Bedarfsgerechtigkeit
• Finanzielle Eigen-verantwortung und Beweglichkeit (Hebesatzrecht)
• Örtliche und gruppenspezifische Radizierbarkeit (z.B. Bezug zur lokalen Wirtschaftskraft)
• Fühlbarkeit (Schutz vor „Anspruchs-inflation“ und Kostenexplosion)
Anreizkompatibilität
• Stetigkeit des Steuerauf-kommens
• Proportionale Wachstums-reagibilität
• Geringe Konjunktur-reagibilität
• Bedarfsge-rechte inter-kommunale Steuerkraft-verteilung
• Absicherung gegen eine einseitige lokale Wirt-schaftsstruktur
Niveau-gerechtigkeit
Struktur-gerechtigkeit
Quelle: Martin Junkernheinrich, Reform des Gemeindefinanzsystems: Mission Impossible?, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 72 (2003), S. 423-443, hier S. 430.
149
10.4 Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer als Problem
100
200
300
400
500
600
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-6
-4
-2
0
2
4
6
Bruttoinlandsprodukt Gewerbesteuer Stadt Hannover
Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).
Gewerbesteuer in Mio. €
BIP-Wachstum in %(im Vgl. zum Vorjahr)
150
10.5 Ungleiche Verteilung der Gewerbesteuerkraft als Problem
0
250
500
750
1000
1250
1500
1750
2000
2250
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 88f. (Tab. 2).
€ je. Ew.
151
10.6 Veraltete Bemessungsgrundlage der Grundsteuer als Problem
• Reform lange überfällig! Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs Jahre erfolgen sollte.
• Fläche oder Verkehrswerte als neuer Maßstab?
• Flächensteuer leichter administrierbar• Verkehrswerte gerechter (höhere
Grundsteuer für eine Villa als für eine gleich große „Bruchbude“), dynamischer im Ertrag und aus finanzwissenschaftlicher Sicht überlegen (Äquivalenzprinzip)
• Streit zwischen den Bundesländern über den richtigen Reformansatz
Quelle: Horst Zimmermann, Die Grundsteuer als geborene Gemeinde-steuer, in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.
152
10.7 Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem (seit 1969/1998)
Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem
Kommunale Beteiligung an der Umsatz-
steuer
Kommunale Beteiligung
an der Einkommen
-steuer
Gewerbe-steuer
(kommunales Hebesatzrecht;
Umlage an Bund/Land)
Grundsteuer(kommunales
Hebesatzrecht)
153
10.8 Gemeindefinanzsystem im Kaiserreich
Miquelsche Finanz-reform von 1893/95
Kommunale Zuschläge
auf die Einkommen
-steuer
Gewerbe-steuer
(kommunales Hebesatzrecht)
Grundsteuer(kommunales
Hebesatzrecht)
154
10.9 Gemeindefinanzreform als „mission impossible“?
2003: Einsetzung einer Gemeindefinanzreformkommission, die an den Gegensätzen von Kommunal- und Wirtschaftsverbänden scheitert (einziges Ergebnis: Senkung der Gewerbesteuerumlage)
2010: Kommission zur Neuordnung der Gemeindefinanzen• „Die Aufgabe der Kommission wird darin bestehen, Vorschläge zu
unterbreiten, wie eine Neuordnung der Gemeindefinanzierung aussehen kann. … Neben zu prüfenden Entlastungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite (z. B. Flexibilisierung von Standards) wird die Kommission auch über einen Ersatz für die Gewerbesteuer nachdenken, der aufkommensneutral, also ohne zusätzliche Belastung, auskommen soll. Geprüft werden sollen u. a. ein kommunaler Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie ein höherer Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer.“ (BMF)
• Ergebnis: keine Änderung im Steuerbereich; Übernahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund
155
10.10 Vorschlag vom BDI/VCI (von 2001)
BDI/VCI
Kommunale Zuschläge
auf die Einkommen
-steuer
Kommunale Zuschläge
auf die Körperschaft
-steuer
Reformierte Grundsteuer
Quelle: Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) / Verband der Chemischen Industrie (VCI), Verfassungskonforme Reform der Gewerbesteuer, Köln 2001
156
10.11 Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände (von 2003)
Kommunale Spitzenverbände
Kommunale Beteiligung
an der Einkommen
-steuer
Revitalisierte Gewerbe-
steuer
Reformierte Grundsteuer
Quelle: Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Vorschlag für eine modernisierte Gewerbesteuer, Köln 2003
157
10.12 Ausbau der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer
• Erweitung des Kreises der Steuerpflichtigen, insbes. um Freiberufler/innen (Aufkommen: +20 % )
• stärkere Beschränkung der Verlustübertragungen• vollständige Hinzurechnung aller Zinsen (Aufkommen: +12,5 %)• Stärkung der ertragsunabhängigen Elemente erhöht das Aufkommen,
vermindert die Konjunkturabhängigkeit und verhindert ökonomische Fehlanreize
- derzeit Bevorzugung Fremdkapitaleinsatz gegenüber Finanzierung über Eigenkapital, z.B. Anreiz für kreditfinanzierte Firmenübernahmen
- derzeit Anreiz, das Steuersubstrat ins Ausland zu verlagern, z.B. über Leasinggeschäfte oder konzerninterne Kredite
Quelle: Stefan Ronnecker, Die gewerbesteuerlichen Hinzurechnungen im Kontext der Gemeindefinanzreform sowie Michael Broer, Steuersystematische Überlegungen und empirische Wirkungsanalysen zur aktuellen Gewerbesteuerreformdiskussion, beide in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.
158
10.13 Vorschlag der Stiftung Marktwirtschaft
Stiftung Marktwirtschaft
Bürgersteuer (kommunales
Hebesatzrecht)
Kommunale Unternehmen-
steuer („kommunale Körperschaft-
steuer“)
Beteiligung der Kommunen am
Lohnsteuer-aufkommen
Reformierte Grundsteuer
Quelle: Stiftung Marktwirtschaft, Steuerpolitisches Programm der Kommission „Steuergesetzbuch“, Berlin 2006
159
10.14 Das Problem der Gewinner und Verlierer von Gemeindefinanzreformen
160
10.15 Zeitlich befristeter Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag
Vorschlag der Ruhrgebietsstädte , einen „zeitlich auf die Konsolidierungsphase befristeten Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag“ einzuführen, der als Zuschlag auf die Grund- oder Einkommensteuer das Vorjahresdefizit ausgleicht.
Begründung: „Die mangelnde Spürbarkeit finanzpolitischer Entscheidungen stellt ein Kardinalproblem der kommunalen Haushaltspolitik dar und ist eine zentrale Ursache für die hohe Verschuldung. Solange die Politik mit der Kreditaufnahme über die Möglichkeit verfügt, öffentliche Leistungen scheinbar zum Nulltarif anbieten zu können, wird das Risiko fortdauernder Defizite bestehen bleiben. Eine wirksame Schuldenbegrenzung muss folgerichtig auch am Preis der Verschuldung ansetzen. Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Politik – die Nachfrager und Anbieter kommunaler Leistungen – müssen die Kosten ihres Handelns spätestens dann zu spüren bekommen, wenn die Verschuldung eine im Rahmen der neuen Verschuldungs- und Haushaltssicherungsregelungen bestimmte Grenze erreicht hat. Das Überschreiten dieser Kreditobergrenze sollte regelgebunden einen eigenständigen finanziellen Beitrag zur Haushaltssicherung aktivieren. Damit kann der Inflation von Ausgabenwünschen entgegenwirkt werden, die von nachfolgenden Generationen bezahlt werden müssen.“
Quelle: Stadt Mühlheim an der Ruhr (Hg.), Wege aus der Schuldenfalle. Forderungen der Städte des Ruhrgebiets und des Bergischen Landes zur Gemeindefinanzpolitik, Essen 2008, S. 27.
161
10.16 Anforderungen an kommunale Aufgaben
Flexibilität/ Beeinflussbarkeit
Aufgaben-wandel
Einnahmen-veränderung
Präferenzen Bürger/innen
Präferenzen Unternehmen
Ungeteilte VerantwortungKonnexität
Subsidiarität
Vermeidung Spill-over-Effekte
Kommunale Selbstverwaltung
162
10.17 Entwicklung der Sozialausgaben als grundlegendes Problem der Kommunalfinanzen
0
10
20
30
40
50
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Sozialausgaben
Mrd. €
Quelle: bis 2009: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); 2010-2012:Gemeindefinanzbericht 2012, S. 11.
163
10.18 Übernahme der Grundsicherung im Alter durch den Bund als Reformansatz von 2011
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Im Februar 2011 wurde im Rahmen der Hartz-IV-Reform beschlossen, dass der Bund schrittweise die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung übernimmt. Bisherbezahlt der Bund 16 % der Ausgaben. Ab 2012 werden es 45 %, 2013 75 % und 2014 schließlich 100 %. Damit entlastet der Bund die Kommunen um mind. 4 Mrd. € jährlich. Aufgrund der demographischen Entwicklung werden in Ausgaben weiterhin stark steigen.
Quelle: Deutscher Städtetag (Hrsg.), Sozialleistungen der Städte in Not. Zahlen und Fakten zur Entwicklung kommunaler Sozialausgaben, Berlin und Köln 2010, S. 21f.
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Anzahl der EmpfängerNettoausgaben (in Mrd. Euro)
164
10.19 Kommunalinsolvenz als Reformansatz?
Wie kann man sich die Insolvenz einer Kommune vorstellen?
Eine Kommune kann nicht einfach abgewickelt werden, da die meisten städtischen Aufgaben fortbestehen müssen.
Bei drohender Zahlungsfähigkeit oder Überschuldung wäre ein Insolvenz-verfahren mit der Zielrichtung einer grundlegenden Sanierung einzuleiten.
Anstelle der Selbstverwaltungsorgane würde ein Insolvenzverwalter eingesetzt werden.
Dieser würde einen umfassenden Sanierungsplan (bestehend aus Aufgaben-abbau, betriebsbedingten Kündigungen, Verkauf von Vermögenswerten, Steuererhöhungen, Verzicht der Gläubiger auf einen Teil ihrer Forderungen) erarbeiten und umsetzen.
Die Kommune wäre danach zwar finanziell saniert, würde aber erheblich weniger Lebensqualität aufweisen.
Die Insolvenz stellt nur eine ultima ratio dar.
Sie ist überhaupt nur denkbar, wenn der kommunale Spielraum auf der Einnahmenseite erheblich ausgeweitet wird.
165
10.20 Chancen und Risiken einer Kommunalinsolvenz
Sanierungsansatz für überschuldete Kommunen
Der bequeme Weg der Kredit-finanzierung wird schwieriger.
Logische Konsequenz aus der Doppik-Umstellung
Insolvenz kein Ausweg für strukturschwache Kommunen
Kredite werden durch Rating teurer.
Kommune ist kein Unternehmen, kann nicht vom Markt verschwinden.
Disziplinierungsinstrument für Fachpolitik und Fachverwaltung
Chancen
Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung
Risiken
Weiterführende Literatur: Stephan Brand, Kommunale Insolvenz und Kommunalrating als Steuerungsinstrumente einer nachhaltigen Finanz- und Haushaltspolitik, Diss. Kaiserslautern 2013, Berlin 2014; Christian Magin, Kommunale Rechnungslegung. Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz, Diss. Speyer 2010, Wiesbaden 2011, S. 202-231; Hannes Rehm/Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010, S. 175-187; Charles B. Blankart, Föderalismus in Deutschland und Europa, Baden-Baden 2007 (= Neue Studien zur Politischen Ökonomie Bd. 1), insb. S. 169-178; Friedrich L. Cranshaw, Insolvenz- und finanzrechtliche Perspektiven der Insolvenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere Kommunen, Berlin 2007 (= Schriften zum Deutschen, Europäischen und Internationalen Insolvenzrecht Bd. 7); Stefan Niederste Frielinghaus, Die kommunale Insolvenz als Sanierungsansatz für die öffentlichen Finanzen, Stuttgart 2007 (= Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht Bd. 30); Jens Lehmann, Die Konkursfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts, Berlin 1999 (= Schriften zu Öffentlichen Recht Bd. 779), insbesondere S. 91-106.
166
Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr
11. Kommunaler Finanzausgleich
167
11.1 Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs
Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs
Ausgleichende, distributive Funktion: Ausgleich von Finanzkraft und Finanzbedarf zwischen Kommunen zur Herstellung gleicher Lebensverhältnisse
Raumordnungspolitische, allokative Funktion: Berücksichtigung von spill-over-Effekten (räumlicher externer Effekte)
Ergänzende, fiskalische Funktion: Auffüllung der kommunalen Einnahmen (notwendig durch kommunalen fiscal gap)
Lenkende Funktion: Zweckbindung von staatlichen Zuweisungen mit dem Ziel, das kommunale Leistungsangebot zu beeinflussen
168
11.2 Struktur des kommunalen Finanzausgleichs
Mittelherkunft Freiheitsgrad Verwendung
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 58 (Übersicht 15).
Steuerverbund
Allgemeine Zuweisungen(disponibel)
Spezielle Zuweisungen
(zweckgebunden)
Investive und lfd. Zweckzuweisungenund Erstattungen
Schlüssel-zuweisungen
Bedarfszuweisungen: 0,4 %
Allg. Zuweisungen
Schule, Kultur
Soziales,GesundheitSport
Unternehmen
Bauwesen
Sonstige Landes-und Bundesmittel
0bligatorisch• Einkommensteuer• Körperschaftsteuer• Umsatzsteuer
Fakultativ• Länderfinanz-
ausgleich• Gewerbesteuer-
umlage• Grunderwerbsteuer• andere
Landessteuern
57 %
43 %
48 %
9 %
6 %
31 %
2 %
2 %
169
11.3 Bedeutung der kommunalen Zuweisungen im Haushalt des Landes Niedersachsen
Zinsen 2,2 Mrd. € = 9%
Investitionen 1,6 Mrd. € = 6%
Sachausgaben 1,4 Mrd. € = 6%
Personalausgaben 9,7 Mrd. € = 39%
Zuweisungen an Kommunen / kommunaler
Finanzausgleich; 6,5 Mrd. € = 26%
Zuschüsse und Zuweisungen
(ohne Kommunen) 3,6 Mrd. € = 14%
Quelle: www.mf.niedersachsen.de und Niedersächsisches Finanzministerium, Niedersächsische Haushalts- und Finanzpolitik, S. 28, eigene Darstellung; Erläuterung: Haushaltsplan 2011.
170
11.4 Grundsätzlicher Aufbau des kommunalen Finanzausgleichs
Quelle: Thomas Lenk, Hans-Joachim Rudolph, Die kommunalen Finanzausgleichssysteme in der Bundesrepublik Deutschland. Der Ausgleich zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft, in: Michael Nierhaus (Hg.), Kommunalfinanzen. Beiträge zur aktuellen Debatte, S. 57-68, hier S. 58 (KWI-Arbeithefte 9).
Einnahmen des Landes
Finanzausgleichsmasse
Allgemeine Zuweisungen Zweckzuweisungen
Schlüsselzuweisungen Bedarfszuweisungen
Gemeinden Kreisfreie Städte Landkreise
grundsätzlich: Finanzbedarf minus Finanzkraft
Finanzausgleichszuweisungen an die Kommunen
171
11.5 Rechtliche Grundlagen des niedersächsischen Finanzausgleichs
Art. 28 Abs. 2 GG sichert den finanziellen Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung
Art. 106 Abs. 7 GG bestimmt, dass die Länder einen Teil ihrer Steuern an die Kommunen weiterzuleiten haben.
Art. 58 NV verpflichtet das Land u.a. zum Finanzausgleich („… die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel…“).
Niedersächsisches Gesetz zur Regelung der Finanzverteilung zwischen Land und Kommunen (NFVG): Regelungen zur Mittelhöhe, zum Mitteleinsatz und -verwendung (vertikale Verteilung)
Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG): Regelungen zur Verteilung der Mittel zwischen den Kommunen (horizontale Verteilung)
172
11.6 Aufbau des niedersächsischen Finanzausgleichs
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 492-503, hier S. 493.
Steuerverbundmasse (insbes. Einkommen-, Körper-schaft-, Umsatz-, Kfz-Steuer und Länderfinanzausgleich)
Besondere Steuerverbundmasse (Grunderwerbsteuereinnahmen)
multipliziert mit Verbundquote von15,50 % (laut Nds. Finanzverteilungsgesetz)
multipliziert mit Verbundquote von 33,0 % (laut NFAG)
Zuweisungsmasse 3.081 Mio. €
Schlüsselzuweisungen
Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 %
Bedarfszuweisungen 49 Mio. €
Zuweisungen für Aufga-ben des übertragenen
Wirkungskreises 388 Mio. €
Schlüsselzuweisungen 2.643 Mio. €
Bedarfsansatz: 100 % Bevölkerungsansatz
Bedarfsansatz: 59,6 % Einwohneranzahl30,2 % Sozialhilfelasten10,2 % Fläche
173
11.7 Entwicklung der Verbundquote und der Verbundmasse in Niedersachsen seit 1980
1000
1500
2000
2500
3000
3500
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Zu
we
isu
ng
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au
se
nd
€
13
16
19
22
25
Ste
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rbu
nd
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in %
Zuweisungsmasse Steuerverbundquote
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 494.
174
11.8 Vertikale Verteilung: Verbundgrundlagen und Verbundquoten (in %) im Ländervergleich
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 59.
Verbundgrundlagen B-W Bayern Hessen Nds. NRW R-P S S-H
Einkommensteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74
Körperschaftsteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74
Umsatzsteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74
Gewerbesteuer-
umlage23,0 12,5 - - - - - -
Länderfinanz-
ausgleich23,0 12,5 23,0 15,5 - 21,0 20,555 17,74
Grunderwerbsteuer 38,9 38,1 23,0 33,0 23,0 21,0 20,555 17,74
Kfz-Steuer 17,5 51,0 - 15,5 - 21,0 20,555 17,74
175
11.9 Grundprinzip der horizontalen Verteilung im niedersächsischen Finanzausgleich
Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (Höhe: 75 % des pauschalierten Netto-Kostensatzes für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises)
Schlüsselzuweisungen
Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 %
Einwohnerzahl (pro Kopf)
Bedarfsmesszahl minus
Steuerkraftmesszahl (ermittelt aus jeweiliger Höhe der Real-
steuern, Einkommen- und Umsatzsteuer)
negatives Ergebnis:„Abundante“ Kommunen erhält keine
Schlüsselzuweisung, sondern zahlt Finanzausgleichsumlage
(insgesamt 60 Mio. € in 2012)
positives Ergebnis:Kommune erhält Schlüsselzuweisung
(in Höhe von 75 %der Differenz bei einem garantierten Sockelbetrag)
176
11.10 Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben
Der Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben ist der Bevölkerungsansatz, bei dem die Einwohnerzahl der Gemeinde mit dem Gemeindegrößenansatz multipliziert wird. Der Ansatz der „veredelten“ Einwohner-anzahl stammt von Johannes von Popitz aus dem Jahre 1932 und folgt dem Brechtschen Gesetz.
100
120
140
160
180
200
10.000 20.000 50.000 100.000 250.000 500.000
Emden 125,6
Uetze 110,2
Oldenburg 155,1
Hannover 180
Elze 100
Bsp. Hannover: 523.0500 Einw. multipliziert mit 1,8 (= 942.000 Bedarfseinwohner) multipliziert mit einem einheitlichen Grundbetrag ergibt die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Bei steuerschwachen Kommunen wird ein Sockelbetrag garantiert. Eine sehr hohe Steuerkraft wird durch die Finanzausgleichsumlage abgeschöpft.
177
11.11 Bedarfsansatz für Kreisaufgaben
2006
65%
35%
Ein-wohner
Sozial-lasten
"Fläche"
2007
55%35%
10%
Die um die Sonderansätze (Soziallasten und Flächenfaktor) erhöhte Einwohnerzahl wird mit einem einheitlichen Grundbetrag multipliziert und ergibt dann die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Umlagekraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Nicht nur die Landkreise, sondern auch die kreisfreien Städte erhalten Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben.
178
11.12 FAG-Zuweisungen für ausgewählte Städte/Kreise im Jahr 2013
Stadt/Kreis Schlüssel-zuweisungen
(in 1.000 €)
übertr. Wirk. kreis
FAG-Umlage
insgesamt Vergleich zum Vorjahr
Gemeinde-aufgaben
Kreis-aufgaben
in 1.000 € in 1.000 € in 1.000 € pro Ew. in 1.000 € in %
Braunschweig 63.941 13.952 11.707 - 89.600 356,42 +8.051 +10
Wolfsburg - - 5.728 48.131 -42.404 -344,78 -19.877 -
Wilhelmshaven 32.504 20.414 3.762 - 56.680 697,92 +2.039 +4
LHH 72.041 - 24.549 - 96.589 183,23 +4.502 +5
Region H - 179.445 16.119 - 200.619 176,12 +5.386 +3
Ldkrs. Lüchow-
Dannenberg- 20.196 1.639 - 21.835 440,48 +1.137 +6
Burgdorf 7.557 - 759 - 8.315 277,66 -87 -1
Burgwedel - - 353 386 -34 -1,64 +57 -
Quelle: Landesbetrieb für Statistik und Kommunikationstechnologie Niedersachsen, Berechnung für das Ministerium für Inneres und Sport, vorläufiger kommunaler Finanzausgleich 2013, 21.11.2012 (Tabelle 9).
179
11.13 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (vor Schlüsselzuweisungen)
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.
180
11.14 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (nach Schlüsselzuweisungen)
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.
181
11.15 Probleme des kommunalen Finanzausgleichs
Ausgleichende, distributive Funktion
Raumordnungspolitische, allokative Funktion
Ergänzende, fiskalische Funktion
Lenkende Funktion
Fehlallokation; Gerechtigkeit erreichbar?
Haben Großstädte zwangsläufig einen größeren Finanzbedarf als Kleinstädte?
Kommunen in staatlicher Abhängigkeit
Beschränkung der komm. Selbstverwaltung; Fehlanreize
182
11.16 Politische Ökonomie des kommunalen Finanzausgleichs
Hoher auszuschüttender Betrag in der Verfügung des Landesgesetzgebers
Empfänger des Betrages landespolitisch sehr bedeutsame Zielgruppe
Kommunaler Finanzausgleich von großer Bedeutung für die Landespolitik
Ständiger Zankapfel zwischen Land und Kommunen
Vorgaben des Staatsgerichtshofes:
• Beachtung der Verteilungssymmetrie
• Verbot der Über- und Unternivellierung
• Aufgaben- und Ausgabengerechtigkeit
183
Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr
12. Kreis- und Regionsfinanzen
184
12.1 Einnahmen- und Ausgabenstruktur der westdeutschen Landkreise
Ausgaben Mrd. €
Verwaltungshaushalt
Personal 7,2
Sachaufwand 6,2
Soziale Leistungen 15,9
Zinsen 0,6
Zahlungen an den öffentlichen Bereich
8,4
Sonstige Ausgaben 2,6
Gesamt 40,9
Einnahmen Mrd. €
Verwaltungshaushalt
Steuern 0,02
Gebühren 2,3
Kreisumlage 20,0
Zahlungen von Bund und Land
16,5
Sonstige Einnahmen 3,6
Gesamt 42,4
Quelle: Deutscher Landkreistag; Erläuterung: Prognose für 2012
Vermögenshaushalt
Investitionszahlungen 1,1
Sonstige Einnahmen 0,4
Gesamt 1,5
Finanzierungssaldo: - 0,5 Mrd. €
Vermögenshaushalt
Investitionen 2,4
Sonstige Ausgaben 1,1
Gesamt 3,5
185
12.2 Entwicklung der Kassenkredite und der Finanzierungssaldos der Landkreise
Kassenkredite in Mrd. €
Finanzierungssaldo in Mrd. €
Quelle: Landkreistag (eigene Darstellung)
0
2
4
6
8
10
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
-2
-1
0
1
2
Finanzierungssaldo Kassenkredite
186
12.3 Regionale Verteilung der defizitären Landkreise
Quelle: Landkreistag
187
12.4 Anteil der Sozialausgaben der Landkreise an laufenden Ausgaben
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1980 1990 2000 2010 2012
%
Quelle: Landkreistag
188
12.5 Infrastrukturrückstand der Landkreise in 2011
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
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Mrd. €
Quelle: Landkreistag
Rückstand insgesamt: 12,492 Mrd. €
189
12.6 Jahresergebnisse der Region von 20111 bis 2013
190
12.7 Aufwendungen der Region nach Aufgabenbereichen in 2013
191
12.8 Sozialausgaben als Kostentreiber im Regionshaushalt
192
12.9 Entwicklung der Erträge im Ergebnishaushalt der Region von 2009 bis 2013
193
12.10 Umlagegrundlagen Regionsumlage in 2013
194
12.11 Aufteilung der Regionsumlage auf die Kommunen
195
12.12 Investitionen der Region nach Teilhaushalten in 2013
196
12.13 Entwicklung der Defizite der Region von 2002 bis 2013
197
12.14 Schuldenentwicklung der Region von 2001 bis 2013
198
Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr
13. Kommunale Unternehmen
199
13.1 Beteiligungsportfolio der Landeshauptstadt Hannover
Eigenbetriebe (ohne eigene Rechtspersönlichkeit)
Wohnungsbau Ver- und Entsorgung und Verkehr
UmweltWirtschaft und Beschäftigung
• VVG Versorgungs- und Verkehrs-gesellschaft mbH- infra GmbH- üstra AG- SWH AG
• Flughafen Hannover GmbH
• aha Zweckverband
• Städtische Häfen Hannover
• Stadtentwässerung Hannover
• union-boden gmbh
• hannover impuls GmbH
• Deutsche Messe AG
• Sparkasse Hannover (AöR)
• HCC
• GENAMO mbH
• Klimaschutzagentur gGmbH
• proKlima GbR
• GBH GmbH
200
13.2 Gesamtleistungen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Gesamtleistungen und Gesamteinnahmen 2008 - 2012 in TEUR
2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 11.461 11.293 11.458 12.123 13.468Hafen Hannover GmbH 2.314 2.141 2.278 2.155 2.462Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 82.686 85.450 85.126 84.017 86.532Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH 7 10 68 49 67 infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 2.876 9.035 11.158 13.273 10.997 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 214.814 221.341 204.425 193.426 186.600 Stadtwerke Hannover AG 3.114.832 3.185.231 2.770.673 2.944.983 2.808.818Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketingund Tourismus GmbH 311 528 556 - - hannoverimpuls GmbH 5.824 9.349 9.034 12.356 13.131 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 442 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 3.351 - - - - hannover.de Internet GmbH 368 346 533 429 686 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 7.804 7.973 7.932 7.196 7.230GENAMO GmbH 823 471 324 528 294Deutsche Messe AG1) 264.757 233.069 220.221 305.279 262.327Sommerlager Otterndorf Energie GmbH 156 140 133 148 150Misburger Hafen GmbH 1.186 1.186 1.272 1.249 1.215Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 147.810 142.063 138.970 146.101 145.428Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 1.611 1.957 2.359 1.978 2.056Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 4.008 4.047 3.883 5.094 4.084
Gesamtleistungen der ausgewählten Beteiligungsunternehmen 3.867.441 3.915.630 3.470.403 3.730.384 3.545.545
Hannover Congress Centrum 15.202 16.090 15.526 17.433 17.094Stadtentwässerung Hannover 94.259 93.539 95.541 101.084 100.553Städtische Häfen Hannover 13.513 13.082 14.448 15.947 16.370Städtische Alten- und Pflegezentren 22.536 24.163 24.697 24.956 25.319
Gesamtleistung der Eigenbetriebe 145.510 146.874 150.212 159.420 159.336
Gesamteinnahmen Landeshauptstadt Hannover - Kernhaushalt 1.614.323 1.460.023 1.807.847 1.689.005 1.839.601 2)
1) Konzernangeben2) vorläufig Stand: J uli 2013
201
13.3 Investitionen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Investitionen 2008 - 2012 in TEUR
2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 2.010 11.080 21.761 16.037 6.549Hafen Hannover GmbH 518 249 1 0 611Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 15.049 19.362 20.547 20.664 33.006Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH 0 0 0 0 0 infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 21.238 27.723 27.624 26.567 29.236 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 20.831 12.995 15.296 104.347 10.209 Stadtwerke Hannover AG 106.972 600.485 443.615 120.503 85.264Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketingund Tourismus GmbH 4.124 24.025 0 - - hannoverimpuls GmbH 3.319 28.063 47 536 278 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 1 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 46 - - - - hannover.de Internet GmbH 3 1 1 29 294 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 10 20 65 247 178GENAMO GmbH 72 0,4 0 27,0 0Deutsche Messe AG1) 17.467 16.117 49.476 33.158 32.646Sommerlager Otterndorf Energie GmbH 3 0 0 0 0Misburger Hafen GmbH 5 6 57 140 582Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 24.555 34.374 22.593 38.634 17.690Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 42 53 37 7 3Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 48 57 27 8 6
Investitionen der ausgewählten Beteiligungsunternehmen 216.313 774.610 601.147 360.904 216.552
Hannover Congress Centrum2) 1.726 126.557 595 1.657 4.362Stadtentwässerung Hannover 9.705 15.654 15.469 20.623 22.304Städtische Häfen Hannover 875 3.138 1.671 4.846 6.541Städtische Alten- und Pflegezenren 9.081 2.285 2.466 2.249 2.268
Investitionen der Eigenbetriebe 21.387 147.634 20.201 29.375 35.475
Investitionen Landeshauptstadt Hannover - Kernhaushalt 81.404 225.970 85.022 109.434 103.899 3)
1) Konzernangaben2) beinhaltet in 2009 eine Kapitalmaßnahme in Höhe von 125.000 TEUR an die Deutsche Messe AG Stand: Juli 20133) vorläufig
202
13.4 Mitarbeiter/innen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Mitarbeiter/innen 2008 - 2012 (nach Vollstellen)
2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 42 41 41 38 36Hafen Hannover GmbH 7 8 7 7 8Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 133 138 138 137 139Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH - - - - - infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 5 5 5 5 6 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 1.866 1.886 1.914 1.933 1.962 Stadtwerke Hannover AG 2.473 2.442 2.420 2.418 2.385Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketing
und Tourismus GmbH 1 1 1 - - hannoverimpuls GmbH 25 52 54 54 53 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 2 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 34 - - - - hannover.de Internet GmbH 5 6 6 6,0 7 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 34 36 38 39 42GENAMO GmbH - - - - -Deutsche Messe AG 894 886 873 936 1.039Sommerlager Otterndorf Energie GmbH - - - - -Misburger Hafen GmbH 4 5 4 3 3Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 717 703 698 689 685Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 13 17 19 18 18Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 9 10 11 11 11Mitarbeiter/innen der
ausgewählten Beteiligungsunternehmen 6.264 6.235 6.229 6.294 6.394
Mitarbeiter/innen der Landeshauptstadt Hannover 8.194 8.193 8.181 8.160 8.155davon Hannover Congress Centrum 164 150 128 126 136 Stadtenwässerung Hannover 457 453 455 458 459 Städtische Häfen Hannover 84 81 84 83 95 Städtische Alten- und Pflegezentren 419 454 451 450 462
Stand: J uli 2013
203
13.5 Gewinnabführungen der Beteiligungen an den städtischen Haushalt
Auswirkungen auf den städtischen Haushalt 2008 - 2012 in TEUR
2006 2007 2008 2009 2010
Dividenden/Gewinnausschüttungen 69.180 62.680 59.617 71.587 81.410
Erstattungen Kapitalertragsteuer 340 699 1.014 1.004 0
Konzessionsabgabe 41.745 37.524 39.316 42.872 36.846
Sonstiges 8 0 0 0 0
Einnahmen 111.272 100.903 99.947 115.463 118.256
Zuweisungen/Zuschüsse 10.420 38.993 10.668 10.478 11.559
Aufstockung Kapitalrücklagen 4.500 0 0 0 0
Kapitalmaßnahmen 3 125.000 1 41 0
Sonstiges 388 1.918 756 1.002 184
Ausgaben 15.311 165.911 11.425 11.521 11.743
Auswirkungen auf den
städtischen Haushalt 95.961 -65.008 88.521 103.942 106.514
Stand: J uli 2013
204
13.6 Risiken bei Kommunalunternehmen
Wirtschaftliche Risiken1. Ergebnisrisiken Ergebniserwartung wird verfehlt.2. Investitionsrisiken Investitionskostenansätze werden überschritten.3. Finanzbedarfsrisiken Aus 1 und 2 resultierender Finanzbedarf muss
durch die Gesellschafter gedeckt werden.
Beispiele • schlechter Standard der Wohnungen des Wohnungsbauunternehmens infolge
von korrupter und inkompetenter Führung• Insolvenz der Sparkasse• Kapitalzuführung für die Messe• Überinvestment im Flughafensektor• sinkende Gewinne der Stadtwerke als Folge eines reaktiven Managements
Minimierung des Risikos durch:• Professionelle (nicht parteilpolitische) Besetzung des Managements• Professionelle Steuerung der Beteiligungen• Kompetente Besetzung der Aufsichtsräte
205
13.7 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG in 2009
31.12.2003 31.12.2004 31.12.2005 31.12.2006 31.12.2007
Aktiva T€ T€ T€ T€ T€
A. AnlagevermögenI. Immaterielle Vermögens-
gegenstände, Sachanlagen 540.573 507.815 476.340 447.611 420.021II. Finanzanlagen 32.529 34.045 34.328 34.038 34.699
B. UmlaufvermögenI. Vorräte 584 560 590 579 650II. Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände 20.431 12.271 17.957 18.559 18.690III.Kassenbestände, Guthaben bei
Kreditinstituten 18.593 32.579 23.450 17.900 20.384
C. Rechnungsabgrenzungsposten 3.198 3.887 1.854 2.270 2.448
Bilanzsumme 615.908 591.157 554.519 520.957 496.892
Passiva
A. EigenkapitalI. Gezeichnetes Kapital 77.000 77.000 77.000 77.000 77.000II. Rücklagen 135.182 136.091 138.959 137.362 142.632III.Anteile anderer Gesellschafter 332 312 413 800 742IV. Bilanzgewinn/ -verlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254
B. Rückstellungen 64.041 57.501 73.699 67.719 77.028
C. Verbindlichkeiten 313.840 299.297 236.940 221.491 186.927
D. Rechnungsabgrenzungsposten 27.830 26.713 25.640 24.889 23.817
Bilanzsumme 615.908 591.157 554.519 520.957 496.892
Bilanzgewinn/ Bilanzverlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254
Die Angaben beziehen sich auf den Konzern Messe AG.
(Teilwert-)Abschreibung von 180 Mio. €, da Hallen nicht mehr werthaltig
Zuführung von frischem Kapital durch Anteilseigner in Höhe von 250 Mio. €
206
13.8 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG
Ist Ist Ist Ist Ist2003 2004 2005 2006 2007T€ T€ T€ T€ T€
Umsatzerlöse 253.885 224.059 304.468 234.835 285.544
Andere aktivierte Eigenleistungen 74 61 46 11 38
Sonstige betriebl. Erträge 9.224 24.328 12.199 25.797 10.513
Gesamtleistung 263.183 248.448 316.713 260.643 296.095
Veranstaltungsbezogener Aufwand 132.349 121.564 166.679 137.939 165.932
Personalaufwand 61.553 56.154 66.824 60.781 64.871
Abschreibungen 43.429 41.672 40.384 40.163 34.731
Sonstige betriebl. Aufwendungen 14.076 18.964 18.097 21.663 17.763
Beteiligungsergebnis 32 15 15 20 331
Abschreibungen auf Finanzanlagen 806 196 0 143 47
Zinsergebnis -10.128 -9.989 -6.955 -5.567 -3.807
Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit 874 -76 17.789 -5.593 9.275
Steuern vom Einkommen u. Ertrag 1.422 1.270 2.334 -1.108 2.155
Sonstige Steuern 3.872 1.702 4.480 4.165 4.531
J ahresergebnis -4.420 -3.048 10.975 -8.650 2.589
Anteile anderer Gesellschafter am J ahresergebnis 72 20 -3 -356 -60
Gewinn-/ Verlustvortrag 1.499 -2.317 -5.757 1.868 -8.304
Veränderung der gesetzlichen Rücklage 0 0 -98 0 0
Veränderung anderer Rücklagen 532 -412 -3.249 -1.166 -5.479
Bilanzgewinn/ Bilanzverlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254
Die Angaben beziehen sich auf den Konzern Messe AG.
Umsatzsteigerungen bis 2012 (DB: 9 Mio. €)
Kostensenkung um ca. 10 Mio. €
Senkung durch Teilwertabschreibungum 11 Mio. €
Erhöhung durch Zinseffekt der Kapitalerhöhung um 9 Mio. €
Keine Kapitalaufstockung, sondern „nur“ Kapitalzuführung
207
13.9 Kauf der Thüga in 2009 durch ein von den Stadtwerken geführtes Konsortium
100%
Stadtwerke Hannover
Mainova AG N-ERGIE AG Kom9
Thüga AG
21% 21% 21% 37%
Integra-Konsortium – geführt von SWH
Kom9-Konsortium – geführt von badenova
Stadtwerke Hannover
AGMainova AG N-ERGIE AG Kom9
Umsatz
2007 in Mrd. €2,3 1,5 1,8 5,7
EBIT
2007 in Mio. €130,9 99,3 115,4 583,0
Mitarbeiter
20072491 2696 2917 7.855
E.ON
208
13.10 Thüga-Kauf als bedeutendste Rekommunalisierungsmaßnahme der letzten Jahrzehnte
Die Thüga, gegründet 1866, mit Sitz in
München ist eine 100-prozentige Tochter-
gesellschaft der E.ON Ruhrgas AG. Die Thüga ist eine Beteiligungsholding,
die überwiegend Minderheitsbeteiligungen
an rund 110 Unternehmen, darunter ca.
insbes. kommunale Energieversorger, hält. Zusätzlich betreibt die Thüga drei eigene
Gas- und Strombetriebe mit insgesamt
111.000 Erdgas- und 39.000 Stromkunden. Zum 31.12.2008 waren rund 551 Mitarbeiter
auf Ebene der Thüga AG und ca. 19.200
Mitarbeiter innerhalb der Thüga-Gruppe
beschäftigt. Der Umsatz betrug 2008 über 16 Mrd. €. Kaufpreis: rund 3 Mrd. €
209
13.11 Bewertung des Thüga-Projekts
• Insbesondere bei Projekten mit hohen Investitionssummen und -risiken und mangelnder Markttransparenz ist es sinnvoll, wenn Kommunen ihre Kompetenz bündeln.
• Die Thüga hat nachhaltig bewiesen, dass sie dazu eine ideale Plattform ist.
• Die Thüga ist jetzt in der deutschen Kommunalwirtschaft zu 100 Prozent gesellschaftsrechtlich fest verankert.
• Erträge, die in der Thüga erwirtschaftet werden, fließen nicht mehr an Dritte ab, sondern bleiben in der Thüga-Gruppe – und damit bei den Kommunen.
210
13.12 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (I)
Wertschöpfungseffekte Arbeitsplatzeffekte
Stadt
Hannover
Region
Hannover
Stadt
Hannover
Region
Hannover
in Mio. € Anzahl Beschäftigte
direkt bei den städtischen Beteiligungen 483 552 4.761 5.972
indirekt und induziert durch die städtischen Beteiligungen 414 545 8.495 11.247
Zwischensumme städtische Beteiligungen 897 1.097 13.256 17.219
durch Ausgaben Veranstalter und Besucher (HCC) 24 30 943 1.179
durch Ausgaben Aussteller und Besucher (DMAG) 274 379 8.978 12.111
direkt bei den Unternehmen am Flughafen (ohne FHG) - 433 - 6.758
indirekt und induziert durch den Flughafen (ohne FHG) 287 431 5.021 7.706
Zwischensumme zusätzliche Effekte 584 1.273 14.942 27.754
Insgesamt 1.481 2.369 28.198 44.973
211
13.13 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (II)
Zahl der Erwerbstätigen in Hannover 381.000
städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen 28.200
Anteil an der Beschäftigung 7,4%
Wertschöpfung in Hannover 22,9 Mrd. €
städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen 1,5 Mrd. €
Anteil an der Wertschöpfung 6,5%
212
Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr
14. Beteiligungsmanagement
213
14.1 Unterschiede zwischen einem kommunalen und privaten Beteiligungsmanagement
Hol
ding
„Konzern Stadt“ „Privat-Konzern AG“
Beteiligung Beteiligung
Konzernführung (Vorstand)
Aufsichtsrat Aufsichtsrat
BeteiligungsmanagementBeteiligungsmanagement
Stadtrat
OB als Gesellschafter-
vertreterKontroll- und
Überwachungs-organ
Kontroll- und Überwachungs-
organ
Entsendung der AR-Mitglieder
Entsendung der AR-Mitglieder
Oberbürgermeister
214
14.2 Ökonomisierung versus Politisierung der Kommunalwirtschaft
Zunehmender Wettbewerb durch Liberalisierung in vormals öffentlichen Aufgabenfeldern
Zunehmende Vernetzung privater und öffentlicher Interessen (z.B. Regionalmarketing, Messewesen, Verkehr, ...)
Zunehmende Angleichung der rechtlichen Rahmen-bedingungen für die private und öffentliche Wirtschaft
2
3
1
Politisierung der Kommunalwirtschaft wird in Frage gestellt durch:
215
14.3 Entwicklungsstadien der BeteiligungssteuerungIn
tern
e
En
twic
klu
ng
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In
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Be
teili
gu
ng
sste
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xte
rne
E
influ
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fakt
ore
n • Labile Umwelt
• Preisschwankungen• Geringer Wettbewerb
• Geringer Anteil der Beteiligungsunternehmen an kommunaler Wirtschaft
• Mittelgroßes Portfolio• Geringfügige Beteiligung
privater Dritter
Beteiligungscontrolling nötig
(re)aktiv
• Dynamische Umwelt• Volatile Preise• Intensiver Wettbewerb
• Wesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an kommunaler Wirtschaft
• Großes Portfolio• Wesentliche Beteiligungen
privater Dritter
Beteiligungsmanagement nötig
(pro)aktiv
• Stabile Umwelt• Preisstabilität• Kein Wettbewerb
• Unwesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an komm. Wirtschaft
• Unbedeutendes Portfolio• Keine Beteiligung privater
Dritter
Beteiligungsverwaltung reicht
passiv
niedrig hoch
216
• Koordinierung aller Angelegenheiten der wirtschaftlichen Beteiligungen
• Vertretung der Interessen als Anteilseignerin
- Wahrnehmung der Gesellschafterfunktion für die LHH
- Herbeiführung von Weisungen an die Stimmführer/innen
für Entscheidungen in den Gesellschafter-/bzw. Hauptversammlungen
- zentrale Bearbeitung von Gesellschaftsverträgen
- Klärung von Steuerfragen
• Beratung der städtischen Mitglieder/Vertreter in den Organen/Gremien
der Unternehmen
- über alle wirtschaftlichen und finanziellen Fragen
- Vorbereitung Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen
- Hinweise auf wichtige Punkte aus Sicht der Gesellschafterin
14.4 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (I)
217
• Vermittlung der gesamtstädtischen Zielsetzung gegenüber den
Beteiligungen
Die Festlegung der gesamtstädtischen Ziele erfolgt in Zusammenarbeit mit
den Fachdezernaten.
• Beteiligungscontrolling
- Durchführung des „klassischen“ Beteiligungscontrollings
- Festlegung von Zielvorgaben
- Durchführung des Berichtswesens
• Portfoliomanagement
- Federführung bei der Neugründung oder dem Erwerb von Unternehmen
- Prüfung der Veräußerung von Beteiligungen oder Veränderung der Anteile
• Beauftragung von Gutachten
14.5 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (II)
218
14.6 Zielorientierte Steuerung der Beteiligungen
BalancedScorecard PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Prozessperspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Prozessperspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Kundenperspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Kundenperspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Finanzielle Perspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Finanzielle Perspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Potenzialperspektive
PlanIst
Maßnah-men
KennzahlenZiele
Potenzialperspektive
Öffentlicher Zweck
FinanzenPotential derMitarbeiter
Prozesse
Ziele
Steuerungsperspektiven des öffent-lichen Beteiligungsmanagements
Klassische Unternehmens-Balanced Scorecard zur Mini-mierung des (langfristigen) Unternehmensrisikos
Beispiele für interne Steuerungsperspektiven der Kommunalunternehmen
Politische Risiken
Wirtschaftliche Risiken
219
14.7 Beispiele für Ziele, die eine Stadt mit ihren Beteiligungen anstrebt
finanzpolitische Ziele• hohe Gewinnabführung• angemessene Eigenkapitalverzinsung
umweltpolitische Ziele• Energiemix • Klimaschutz• Förderung ÖPNV
Sicherstellung der Daseinsfürsorge • Strom• ÖPNV• (Gesundheit)• (Bankverbindung)• (Wohnungsversorgung)
wirtschaftspolitische Ziele• Sicherstellung der regionalen Wertschöpfung und Arbeitsplätze
• Kreditversorgung für Mittelstand
• Standortpolitik• Steigerung der Attraktivität der Innenstadt
Ziele der Stadt
Nachhaltige Erfüllung des öffentlichen Zwecks bzw. fachpolitische Ziele (Problem: schwierig zu messende Ziel-erreichung)
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