Einführung in die Siedlungs-, Umwelt- und Planungssoziologie

Einführung in die Siedlungs-, Umwelt- und Planungssoziologie

• Überblick• Nachhaltige Entwicklung• Siedlungssoziologie 1• Siedlungssoziologie 2• Umweltsoziologie• Planungssoziologie• Struktur moderner Gesellschaften• Aktuelle Trends und Aufgaben

Planungssoziologie

Wie „wir“ unsere Umwelt gestalten

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren der Umweltgestaltung

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren und Instrumente

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Gegenstand der Planungssoziologie

• In welchen gesellschaftlichen Prozessen und Zusammenhängen werden Entscheidungen über die Gestaltung und Nutzung der Umwelt getroffen?

• Wer verfolgt dabei welche Interessen und hat welche Chancen, sie durchzusetzen, und wie geschieht das?

• Wie werden Nutzen und Kosten solcher Entscheidungen verteilt?

• Welche Folgen entstehen daraus für die Umwelt?

Planungssoziologie im Schnittpunkt von

Politische Soziologie

Organisations-, Verwaltungssoziologie

Berufssoziologie

Handlungstheorie

Wirtschaftssoziologie

Sozialstruktur

Umweltsoziologie

Semiotik

(Stadt)planer PolitikerKollegen

Verwaltungen

Juristen

Banken

Öffentlichkeit

Denkmalschützer

Grundeigentümer

Planungsprozess theoretisch

• Definition des Problems (|Ist - Soll|>0)

• Analyse seiner Ursachen

• Analyse der Handlungsalternativen, Instrumente

• Analyse von Wirkungen, Nebenwirkungen

• Entscheidung

• Implementation

• Erfolgskontrolle

• Rückkopplung

Ablauf eines Planungsprozesses

Problem:|Ist-Soll|>0

Ursachen-analyse

BestehtHandlungs-

bedarf?

Handlungs-alternativenInstrumente

Implemen-tation

Analyse derWirkungen und

NebenwirkungenEntscheidung

Erfolgs-kontrolle

Ja: Ende

Nein: Rück-kopplung

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren und Instrumente

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Organisation der Umweltgestaltung

• Umweltrelevante Einflüsse der „Globalisierung“

• Umweltrelevante Kompetenzen der EU

• Umweltrelevante Institutionen auf der Ebene des Bundes

• Umweltrelevante Entscheidungen der Länder

• Kompetenzen der Gemeinden

• Entscheidungen der Unternehmen und Haushalte

• Fazit

Umweltrelevante Einflüsse der „Globalisierung“

• Die Einflüsse der „Globalisierung“ sind diffus, aber wirksam

• Viele Einflüsse der „Globalisierung“ wirken indirekt, d.h. auf dem Weg über Europa, Bund, Länder etc. (z.B. FFH-Richtlinie) als Sachzwänge

• Viele Einflüsse der „Globalisierung“ wirken direkt (z.B. McDonalds, Filialisierung der Innenstädte): z.B. gewerbliche Mieten Frankfurt Zeil: 220 €/m2

• Zur „Globalisierung“ zählt auch die Lokale Agenda 21

• Zur „Globalisierung“ zählen auch manche NROs

Umweltrelevante Kompetenzen der EU

• Gemeinschaftspolitiken– Regional- und Kohäsionspolitik (EFRE, ESF, Kohäsionsfonds)

– Agrarpolitik (EAGFL)

• Europäische Netze– Verkehr

– Kommunikation

• andere Fachpolitiken– u.a. Handels-, Industrie-, Sozial-, Wirtschafts-, Umweltpolitik

• Osterweiterung

Umweltrelevante Institutionen des Bundes

BM für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, BBR• Vollzug des BROG (1997)

– Leitbilder der räumlichen Entwicklung

– Raumordnungsverfahren

• Übergeordneter Verkehr– Bundesfernstrassen

– Bundesbahn

– Wasserstrassen

BM für Wirtschaft– Regionalpolitik (Art. 91a GG: GARW; B-L-Planungsausschuss)

BM für Umwelt, Naturschutz, Reaktorsicherheit– Umweltpolitik

andere Fachpolitiken (z.B. Wirtschaft: Energie)

Umweltrelevante Institutionen der Länder

Ministerium des Inneren (Oberste Landesplanungsbehörde)

• Landesentwicklungsprogramm (RP: LEP 4, 2006-16)

• Landesplanung nach BROG (Raumordnungsplan, § 8)

• Regionalplanung (§ 9)

• Landesbauordnung

• Kommunalaufsicht durch ADD (u.a. für Bauleitplanung)

Ministerium für Umwelt und Forsten

• Umweltpolitik

andere Fachpolitiken (z.B. Wirtschafts-, Verkehrs-, Agrarpolitik)

Kompetenzen der Gemeinden

• Gemeinden sind wichtigste Vollzugsebene– Auftragsangelegenheiten (z.B. Melde-, Passwesen)– Pflichtaufgaben (z.B. Bauleitplanung)– Selbstverwaltungsaufgaben (z.B. Kultur, ÖPNV)

• Kommunalautonomie: Art. 28 GG– Organisationshoheit (aber: KGst)– Satzungshoheit (aber: Kommunalaufsicht)– Planungshoheit (aber: Planungsvorgaben höherer Ebenen)

• Kommunale Wirklichkeit– Finanzielle Abhängigkeit– Wirtschaftliche Abhängigkeit– Rechtliche Abhängigkeit– Politische Abhängigkeit

• Interkommunale Konkurrenz

Fazit

• Ein schier unentwirrbares Knäuel von Einflüssen

• auf jeder Ebene mehrere, z.T. untereinander widersprüchliche Einflussmöglichkeiten (z.B. Regional- vs. Agrar-, Wirtschafts-, Finanz-, Umweltplanung)

• von „oben“ nach „unten“ abnehmende Einflussmöglichkeiten

• den Kommunen bleiben Gestaltungsmöglichkeiten im Rahmen ihrer Anpassungsplanung und ihrer Spielräume (Finanzen, Rücksichtnahmen, politische Konstellationen)

Gemeindefinanzierung

Steuern: ca. 50 %, 43 Mrd. € p.a.

• Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer 16 % (gestiegen)

• Gewerbesteuer 80 % (gesunken)

Zuweisungen

• Schlüsselzuweisungen (Finanzausgleich) nach Einwohnern und Steuerkraft: ca. 30 %, 30 Mrd. €

• Zweckzuweisungen („goldener Zügel“), i.d.R. Anreizprogram-me mit gemeinsamer Finanzierung durch Bund, Land und Gemeinde (z.B. Stadterneuerung, Investitionen):

ca. 20 %, 5 Mrd. € (gesunken)

Verschuldung und Privatisierung

Verschuldung

• insbesondere bei Kommunen in strukturschwachen Regionen (Gewerbesteuer) mit hohen Sozialausgaben

• aber auch in Städten (z.B. Frankfurt, Ludwigshafen) mit hohen Einnahmen, aber auch hohen Sozialausgaben

Öffentliche Schulden insgesamt

• 750 Mrd. € Bund, 315 Mrd. € Länder, 98 Mrd.€ Gemeinden

• 1.163 Mrd. € zusammen = 14.128 € pro Kopf

Privatisierung

• hilft nur vorübergehend, nimmt Steuerungsmöglichkeiten

Konkreter Fall: Stadt Trier 2003

• Ca. 6.000 Gewerbebetriebe angemeldet, davon• 4.100 mit laufenden Gewerbesteuerkonten; davon• 2.879 Betriebe zahlen keine Gewerbesteuer• 1.221 zahlen Gewerbesteuer (= 20 % aller Betriebe)

– davon unter 100.000 € p.a. 1.190 Betriebe (= 97 %)

– über 100.000 € p.a. 31 Betriebe (= 3 %)

• Gesamteinnahmen aus Gewerbesteuer ca. 18 Mio € (16 %)• bei Gesamteinnahmen von 110 Mio €• bei Verwaltungshaushalt 2003 von 435 Mio €

– Ausgaben davon 104 Mio € Schuldendienst (24 %)

– 150 Mio Soziale Sicherheit (35 %)

z.B. kommunale Energiepolitik

Kommunen waren bis 1998 (EU-Richtlinie zur Liberalisierung) an den Energieversorgern beteiligt

• durch Aktienbesitz (und Dividende)

• durch Konzessionsabgabe

• durch Vertretung in Beiräten

Entkommunalisierung

• viele Kommunen haben Aktien verkauft

• viele EVUs haben sich in kommunale Stadtwerke eingekauft

• EVUs haben reorganisiert und Personal entlassen

aber...

• RWE war bis 1998 rechtlich, ist bis heute faktisch regionaler Monopolist

• hat daher auch nach der Entkommunalisierung starke kommunalpolitische Interessen (Stadtwerke, Netze etc.)

• hat die Regionalbeiräte daher beibehalten:– Landrat Schartz

– Landrätin Beate Läsch-Weber

– OB Helmut Schröer

– u.a. beziehen weiterhin 6.650 € p.a. für Teilnahme an Sitzungen

• daneben Hermann-Josef Arentz (CDA), Laurentz Meyer (CDU)

Entscheidungen der Unternehmen

• Unternehmen (z.B. Einzelhandel) treffen– Standortentscheidungen

– Investitionsentscheidungen

– Produktionsentscheidungen

• Unternehmen (insbesondere grosse) – leisten sich nicht nur einzelne Lobbyisten, sondern ganze

Abteilungen, um Entscheidungen zu beeinflussen

– haben institutionalisierte Interessenvertretungen in Verbänden (z.B. Verband der Automobilindustrie; Konkurrenz?)

– haben u.U. viele Betriebsstätten/Filialen (z.B. Filialisierung der Innenstädte)

– sind in vielen Entscheidungszentren präsent

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren und Instrumente

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Akteure

• Wer handelt - unter welchen Bedingungen?– In der Gesellschaft

– in den Organisationen

• Staat: Politik, Verwaltung; staatsrechtliche Ebenen

• Unternehmen

• Haushalte, BürgerInnen

• Nichtregierungsorganisationen

Was ist den Akteuren gemeinsam?

• Sie sind relativ gebildet

• sie gehören der Mittelschicht an

• sie bilden fach- bzw. interessenbezogene Netzwerke über die Organisationen hinweg

• sie kennen sich oft über Jahre

• sie glauben an Lösungen durch Verhandlung und Kompromiss

• sie halten sich für „die Gesellschaft“

Wie kommen Akteure zu Entscheidungen?

• Formal: Gesetzgebungsverfahren der EU, des Bundes, der Länder, der Gemeinden

• tatsächlich: Vorlagen kommen erst in die parlamentari-schen Gremien, wenn sie bereits weitgehend abgesichert sind; formelle Anhörungen, informelle Lobbyarbeit, Verhandlungen mit Betroffenen

• hier findet nicht selten Korruption statt (Geld, Sachleis-tungen, Begünstigungen, Jobs etc.), vor allem an Stellen, die in grossem Umfang Aufträge vergeben (Hoch- und Tiefbau, Beschaffung; z.B. Müllverbrennung Köln)

Begünstigung, Vorteilsnahme, Korruption

• In der Kommunalpolitik lange ehrenamtliche Arbeit mit wenig Anerkennung („Ochsentour“); dafür besteht für die Parteispitzen Möglichkeit, auf die Besetzung von Ämtern und von Wahllisten Einfluss zu nehmen, Loyalität zu belohnen; „Nomenklatura“

• In Landes- und Bundespolitik werden Parteiinteressen oft mit Gesamtinteresse verwechselt („Raumschiff Berlin“); Verwaltungspositionen werden mit Parteifreunden besetzt

• EU ist auf fachlichen Rat angewiesen: Lobbies

• Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung wurde 1953 vom Bundestag abgeschafft

Nichtregierungsorganisationen

• Während traditionell die NROs vor allem aus den organisierten Interessengruppen der Wirtschaft und der Gewerkschaften bestanden, sind nach 1968, vor allem nach 1992 „Neue Soziale Bewegungen“ hinzugekommen (Frieden, Entwicklung, Umwelt, Frauen u.a.)

• Überwiegend jüngere intellektuelle Mittelschicht, Aufstieg

• Oft in engem Kontakt mit Behörden, teilw. finanziert, teilw. Mitglied von Netzwerken

• Legitimation?

• Eigeninteressen?

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren und Instrumente

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Verfahren und Instrumente

• Verfahren– Durchsetzen

– Verhandeln

– Zulassen

• Instrumente– Ge- und Verbote

– Anreize

– Fiskalische Instrumente

– Eigene Investitionen

• Implementation

Verhandeln

• Wer verhandelt mit (und ohne) wem?• Die Rolle der Funktionäre

– Kontakte in der Regel untereinander– ständig auf der Suche nach möglichen Profilierungen, Lösungen– dennoch von gleicher Herkunft selbst im Konflikt

• Wie verlaufen Verhandlungsprozesse?– Interessen bekannt– Instrumente bekannt– Kompromiss als Lösung grundsätzlich akzeptiert– Verhandlungsspielräume ungefähr bekannt– Alle (am Tisch) müssen gewinnen („Win-win-Situationen“)– Das geht meist nur auf Kosten Dritter

Instrumente

• Ge- und Verbote– wirksam, schwer durchzusetzen, u.U. gerichtlich anfechtbar,

überwachungs- und sanktionsbedürftig

• Fiskalische Instrumente– Steuern: Unterschiedlich wirksam, schwer durchzusetzen

– Subventionen: sehr unterschiedlich wirksam, leicht durchzusetzen, meist ohne Überwachung und Sanktionen, Mitnahmeeffekte

• Eigene Investitionen– wirksam wenn gut geplant, setzen aber eigene Mittel voraus;

Verteilungswirkung schwer kontrollierbar

Implementation

Problem: Kein Gesetz (Plan) wird so vollzogen, wie es beschlossen wurde

• Vollzugsspielräume im Plan selbst• Vollzug durch Verwaltung

– ausgebildetes, motiviertes Personal? Ausreichend Personal? Konflikte? Mehrarbeit? Eigeninteressen?

• Vollzug in Kooperation mit Privaten• Was ist und wie funktioniert Public-Private-Partnership?

– Demokratieverlust– Einseitige Verteilung der Nutzen und Kosten– Geht nur bei klaren Vertragsgrundlagen und Überwachung

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren und Instrumente

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Interessen

• Die Dialektik der doppelten Interessen:– auf der einen Seite wollen wir Ziele erreichen, Wahlversprechen

erfüllen, die Wahrheit finden, Gesellschaft zum Guten verändern,

– auf der anderen Seite streben wir nach Vermehrung unserer persönlichen Privilegien: Geld, Macht, Ruhm, Einfluss, Anerkennung, Liebe, Selbstwert

• Beide sind untrennbar ineinander verwoben, voneinander abhängig, und dennoch meist im Konflikt miteinander: Wie also werden wir uns entscheiden?

• Bsp.: Nachhaltigkeits-Forschung

Planungssoziologie: Überblick

• Gegenstand der Planungssoziologie

• Organisation der Umweltgestaltung

• Akteure der Umweltgestaltung

• Verfahren der Umweltgestaltung

• Interessen

• Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Machtressourcen und Durchsetzungschancen

Machtressourcen– (Gewalt), Befugnis, Geld, Klientel, Information, Wissen, Gefühl

Macht – ist die Fähigkeit, andere auch bei deren Widerstreben nach den

eigenen Interessen auszurichten (Weber)

– ist die Chance, die Existenz- und Entwicklungsbedingungen anderer zu kontrollieren

– ist nicht Eigenschaft, sondern Beziehung

Durchsetzungschancen– sind umso grösser, je mehr Machtressourcen ein Akteur

mobilisieren kann

Machtelite oder pluralistische Konkurrenz?

• Pluralistische Konkurrenz– Gewaltenteilung, Parteienkonkurrenz

– Chance zum Wechsel durch Wahl

• Machtelite– Gegenseitige Absicherung, Nomenklatura

– Macht der Zentralen

• Community Power-Forschung– Entscheidungsgenetischer Ansatz: Pluralismus

– Reputationsansatz: Machtelite

– Two Faces of Power: Graue Eminenzen, Strippenzieher

Überlokale Determinantion

• Bund: Internationale Verträge (vor allem EU, auch WTO etc.)

• Länder: Es gibt Bundesvorgaben (Bundesrat!), aber auch Bundesmittel; Mitfinanzierung der Schlüsselzuweisungen

• Gemeinden: Es gibt Bundes- und Landesmittel, zusammen mit dem kommunalen Haushaltsdefizit

Verteilung von Nutzen und Kosten

Tendenzen in der Machtelite• Jeder in Machtposition wird zunächst dazu tendieren, die

eigene Position abzusichern• die inneren Zirkel werden auch über Parteigrenzen hinweg

zusammenarbeiten (Parteienfinanzierung, Diäten)• im weiteren Zirkel werden Loyalitäten erzwungen oder

erkauft (Vertrauensfrage)• die möglicherweise einmal hilfreiche Klientel wird bevorzugt• alle anderen tragen die Kosten• z.B. Wahlzyklus 2004

Folgen für die Umwelt

• Die Umwelt hat in diesem Spiel keine Lobby, schon gar nicht die globale oder die künftiger Generationen, d.h. die Wahrscheinlichkeit ist gross, dass sie verliert

• NGOs sind nur bedingt in der Lage, die Lobbyrolle zu übernehmen, vor allem, wenn sie Medien und Öffentlichkeit mobilisieren können

• vor allem aber werden ferner liegende Ziele, z.B. Schonung der natürlichen Ressourcen, kaum durchsetzbar sein

Planungsprozess theoretisch

• Definition des Problems (|Ist - Soll|>0)

• Analyse seiner Ursachen

• Analyse der Handlungsalternativen, Instrumente

• Analyse von Wirkungen, Nebenwirkungen

• Entscheidung

• Implementation

• Erfolgskontrolle

• Rückkopplung

Planungsprozess praktisch

• Jemand hat ein Interesse (|Ist - Soll|>0)

• Ursachenanalyse interessiert nur am Rand, taktisch

• Er will das Problem auf eine bestimmte Weise gelöst sehen; Handlungsalternativen gibt es keine

• Analyse von Wirkungen, Nebenwirkungen findet nur im Sinn von politischer Durchsetzbarkeit statt

• Entscheidung

• Implementation

• Erfolgskontrolle wird nur im Erfolgsfall durchgeführt

• Rückkopplung gibt es nicht

Alternativen

• Subsidiarität– Entscheidungskompetenz auf der untersten für die Problemlösung

geeigneten Ebene

– Finanzierung der Aufgabenlösung muss sichergestellt sein

• Plebiszit (Bsp. Schweiz)– Initiative

– Referendum

• Rat für Nachhaltige Entwicklung– LA 21

– Universität

– Veto-Recht?

• Selbstorganisierte Projekte

Partizipationsmodelle

• Plebiszit, Referendum

• Advokatenplanung

• Planungszelle

• Nichtregierungsorganisationen,– darunter: Lokale Agenda 21

Literatur• Scheuch, E. & U., 1992: Cliquen, Klüngel und Karrieren. Reinbek

• Roth, R. & H. Wollmann (Hg.) 1994: Kommunalpolitik. Opladen

• Nassmacher, H. & K.H. 1999: Kommunalpolitik in Deutschland. Opladen

• Krätke, S. 1991: Strukturwandel der Städte. Frankfurt

• Ries et al. (Hg.) Hoffnung Gemeinwesen. Neuwied 1997

• Dienel, P.: Die Planungszelle. Opladen 2002

• Siewert, H.J.: Lokale Elitesysteme. Meisenheim 1979

• Grunow, D. (Hg.): Verwaltungshandeln in Politikfeldern. Opladen 2003

• BMU: Handbuch Lokale Agenda 21. Bonn 1996

• Leif, T., R. Speth (Hg.): Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden 2003

• Archiv: Institutionen/Politik; Lokalperspektive/Kommunalpolitik