Bewertung der Transparenzinitiativen im Verbraucherschutz aus rechtlicher Sicht

Bewertung der Transparenzinitiativen imVerbraucherschutz aus rechtlicher SichtDr. Markus Kraus: April 2012 | © meyer.rechtsanwälte Partnerschaft

dr. markus kraus | 24.04.2012

Gliederung

Ausgangspunkt: Aufgabe der Lebensmittelkontrolle

Kontrollbarometer: Transparenz von KontrollergebnissenAusgangspunkt: Smiley SystemKontrollbarometer als Alternative?

Lebensmittelwarnung.deZielsetzung und Inhalt des InformationstoolsKritische Würdigung

Lebensmittelklarheit.de1. Inhalt und Zweck der Informationsplattform2. Kritische Würdigung

Zusammenfassung


Lebensmittelkontrolle als traditioneller Verwaltungsvollzug

• Lebensmittelkontrolle stellt den Vollzug nationaler und europäischerVorschriften des Lebensmittelrechts sicher.

• Verordnung (EG) Nr. 882/2004 (und AVV RÜb) verpflichten zurrisikoorientierten Kontrolle.

Dies bedeutet, dass sich die Kontrolldichte nach dem

• betriebsbezogenen Risiko• produktbezogenen Risiko sowie• dem Hygienemanagement

des Betriebs bestimmt.



Sanktionen richten sich in Abhängigkeit der Schwere des Verstoßes nachdeutschem Recht

Zu den Sanktionsmechanismen zählen u.a.:

• Verwarnung• Ordnungswidrigkeiten-/Strafverfahren• Betriebsschließung• Rücknahme/Rückruf

Neben diesen klassischen Vollzugsaufgaben bzw.Sanktionsmechanismen soll die Lebensmittelüberwachung mit neuenAufgaben betraut werden.Diese betreffen die Information der Öffentlichkeit durch Veröffentlichungder Kontrollergebnisse.



Als Informationsinstrumente sollen

• das Kontrollbarometer (ehemals „Smiley“) ! Transparenz von Ergebnissen der Lebensmittelüberwachung

• das Internetportal „lebensmittelklarheit.de“! Indirekte Bewertung von Verbraucheranfragen im Internet

• das Internetportal „lebensmittelwarnung.de“dienen.

! Die Bewertung von Lebensmitteln führt zu einerWettbewerbsrelevanz (Produktvergleiche) und zu einem Eingriff inrechtlich relevante Bereiche der Unternehmen

! Hierzu bedarf es einer gesetzlichen Legitimation undbundeseinheitlicher Rahmenbedingungen



Ausgangssituation: Smiley System

Beschluss der Konferenz der Verbraucherschutzminister(VSMK) im September 2010:

• Bundesweite Einführung eines Systems, mit dem dieErgebnisse der amtlichen Kontrolle für den Verbrauchererkennbar werden sollen

• Arbeitsgruppe von Bund und Ländern soll zeitnahDurchführungsentwurf darlegen

• Beachtung folgender Kriterien:- Schaffung eines Rechtsrahmens- Geringer Verwaltungsaufwand für Lebensmittel

überwachungsbehörde- Kostenneutralität

Transparenz von Kontrollergebnissen



Antrag der Fraktion „Die Linke“:

Übernahme des dänischen Systems




Massive rechtliche Bedenken:

• Negative Bewertungen = Grundrechtseingriff (Art. 12 GG)• Eingriff in Grundrechte bedarf legitimierender Ermächtigung

durch Gesetz, das- Beurteilungskriterien,- Anhörung der Betroffenen,- Sofortvollzug und Rechtsschutzmöglichkeit sowie- Kontrollzyklen/Nachkontrollen (Problem: Widerspruch

risikoorientierter Kontrolle)festlegt.




! Regierungskoalition lehnte Projekt ab.

! Vorschlag LAV – Arbeitsgruppe:

„Kontrollbarometer“



Kontrollbarometer als Alternativkonzept?

• Projektgruppe LAV: Kontrollbarometer

• Verbraucher soll durch Pfeil über Farben (rot, gelb, grün) überHygienestatus informiert werden.

• Adressaten: - Gastronomie- Bäckereien und Metzgereien- Kantinen- Einzelhandel

• 2012: Einführung des Kontrollbarometers (so VSMK Mai 2011)

Zeitliche ErfassungTransparenz von Kontrollergebnissen



• Beurteilungsgrundlage sind die in der AVV RÜb niedergelegtenKriterien:

• Verhalten des Lebensmittelunternehmers

• Verlässlichkeit der Eigenkontrollen

• Hygienemanagement

• Kriterien bilden Basis für graphische Darstellung im Barometer:• 0 – 40 Punkte: „Anforderungen erfüllt“• 41 – 60 Punkte: „Anforderungen teilweise erfüllt“• 61 – 80 Punkte: „Anforderungen unzureichend erfüllt“




• Rechtliche Bedenken – ähnlich wie bei Smiley - bestehen auch hier.

• Kritik in tatsächlicher Hinsicht! Graphische Darstellung „verzerrt“ Kontrollergebnis, da emotional (rot,gelb, grün) gebunden.! Nennung von Unternehmen im Internet hat Dauerwirkung, die dem Anlassnicht gerecht wird.!Staat hat keine „Erziehungsfunktion“ ggü. Lebensmittelunternehmen.

• Fazit: Kontrollbarometer bedarf es nicht; existierende Kontrollmechanismen sindausreichend.

• Blockade zwischen VSMK und WiMK: Bund will von Rahmengesetzgebungs-kompetenz erst nach Einigung der Länder Gebrauch machen.



„Niedersächsicher Vebraucherschutzbeirat“ will Kompromiss erarbeiten:

• Freiwillige 3-jährige Übergangsfrist• Katalog soll Verbraucher leicht zugänglich sein (Internet)• Darstellung des Kontrollergebnisses durch Sonnensymbole (kein

emotionaler Bezug)

• Nur Veröffentlichung des aktuellen Ergebnisses (Historie frühererErgebnisse soll bei der Behörde geführt, nicht aber veröffentlichtwerden; Unternehmer kann aktuellen Bericht im Internetveröffentlichen).

• Nachkontrolle: - durch Überwachung binnen 4-6 Wochen - durch Sachverständigen (Auftrag: Unternehmer)

• Anhörung und Rechtsschutz nach § 123 VwGO



www.lebensmittelwarnung.de: Zielsetzung und Inhalt

• Veröffentlichung öffentlicher Warnungen oderInformationen i.S.v. § 40 LFGB

• Veröffentlichung durch Bundesländer oder BVL

• I.d.R. Hinweise über Rücknahme- oder Rückrufaktion oderInformationen über Lebensmittel und mit Lebensmittelnverwechselbarer Produkte

Publikation öffentlicher Warnungen



www.lebensmittelwarnung.de


Würdigung

• Benennung des Lebensmittels und Unternehmers zurGefahrenabwehr ! entspricht Systematik von § 40 LFGB

• Aber: Ist § 40 LFGB mit Art. 10 Verordnung (EG) Nr. 178/2002vereinbar und damit EU-rechtskonform?

• Art. 10 Verordnung (EG) Nr. 178/2002: Öffentliche Information nurbei hinreichendem Verdacht, dass ein Lebensmittel ein Risiko fürdie Gesundheit mit sich bringt.

• § 40 LFGB ermächtigt bereits zur Information bzgl. zum Verzehrungeeigneter (ekelerregender) Produkte, von denen keineGesundheitsgefahr ausgeht.



Würdigung

• Weitergehende Informationsrechte der Verwaltung dürften Art. 10Verordnung (EG) Nr. 178/2002 widersprechen ! Sperrwirkung vonArt. 10 Verordnung (EG) Nr. 178/2002.

• § 40 LFGB zudem kritisch wg. Normwiederholungsverbot

• EuGH, Rs. C-636/11 – Berger – (noch nicht amtlich veröffentlicht)Sollte der EuGH behördliche Warnungen vor Lebensmitteln, diekeine Gesundheitsgefahren zum Gegenstand haben, alsunionsrechtswidrig einstufen, wären diesbezügliche Informationenvon lebensmittelwarnung.de ebenfalls unionsrechtswidrig.



www.lebensmittelklarheit.de: Ausgangssituation

• Finanzierung: BMELV

• Träger: Verbraucherzentrale Bundesverband vzbv- Projektkoordination, -abwicklung- Mittelbewirtschaftung- begleitende Verbraucherforschung

• Erstellung und Betreuung des Internetportals:Verbraucherzentrale Hessen

Das Internetportal der Verbraucherzentrale



www.lebensmittelklarheit.de


Ziele des Projekts – Eigenwahrnehmung

• „Sammlung von Erkenntnissen über den Graubereich (?) zwischen offensichtlichem Rechtsverstoß und subjektiv wahrgenommener Täuschung“

• Vermeidung von Irreführung

• Verbesserungen im Lebensmittelrecht (LFGB,Lebensmittelbuch)

• Aufbau eines Diskussionsforums für alle Akteure



Informationsbereich

Hehres Ziel:Verbraucher sollen in die Lage versetzt werden, die Kennzeichnungauf Lebensmittelverpackungen zu verstehen und selbst beurteilenzu können.

Auf welche Weise?Kennzeichnungselemente (freiwillige und verpflichtende)werden anhand von Produkt-Dummys erläutert

Themen?Klassiker: Imitate, Klebefleisch, Zusatzstoffe („frei von“),Nährwertkennzeichnung, Herkunftsangaben




www.lebensmittelklarheit.de


Verfahren bei der Veröffentlichung eines Produkts

Die Veröffentlichung eines konkreten Produkts im Internetportalerfolgt durch die Portalredaktion der Verbraucherzentrale Hessennach Ablauf einer Frist, innerhalb derer der Hersteller zum Anliegender Verbraucher Stellung beziehen kann. Sie enthält:

• Produktfoto

• Zitat des Verbraucheranliegens

• Einordnung und Bewertung des Anliegens durchFachredaktion (hierbei soll unter anderem erläutert werden, wassich hinter bestimmten Begriffen verbirgt bzw. was bestimmteBegriffe nicht beinhalten)

• Stellungnahme des Herstellers (eine evtl. später nach der Fristeintreffende Stellungnahme würde auf der Produktseite ergänzt)



Online gestellt werden folgende Fallgruppen:

!Fälle mit

Beispiele:

- Imitate: Pizza Margherita mit Analog-Käse ohneklärenden Hinweis

- Fruchtabbildungen ohne Fruchtzusatz- Kinder-Lebensmittel (vgl. Projekt „Kinderkampagne“

2004)- gesundheits- und nährwertbezogene Angaben- (Qualitäts-) Siegel/Zeichen- clean labelling („frei von“ Zusatzstoffen)- Natürlichkeit, Idylle, traditionelle Herstellung

! es sei denn:

[Typ: „Schwarzwälder Schinken“]


„Täuschungspotenzial“ (?)

legale Täuschung


Nicht online gestellt werden sollen dagegen folgende Fallgruppen:

• Anfrage ist nicht Thema des Portals- Rechtsverstöße [! „gefühlte Täuschung“?]- Beanstandungen im Bereich derLebensmittelhygiene- Lebensmittelsicherheit (Lebensmittelunverträglichkeiten)

• Täuschungsvorwurf ist nicht ernst gemeint oder abwegigBsp: „Wo sind die Studenten im Studentenfutter?“

• Anfrage ist durch Verbraucherzentrale nicht überprüfbarRechtsprüfung setzt Klärung technischer (Vor-)fragen

voraus (Laboruntersuchungen, sensorische Prüfungen)



Was passiert bei parallelem Verwaltungs- bzw. Wettbewerbsverfahren?

• Anfrage ist nicht Thema des Portals

! Rechtsverstöße [! „gefühlte Täuschung“!]

! Produkt wird dennoch online gestellt.

• Thematisierung gerichtlicher Auseinander-setzungen führt zu nicht zu rechtfertigenderPrangerwirkung.

! BMELV als Fördermittelgeber in der Pflicht.



Was passiert bei gefestigter Verkehrs-/Branchenauffassung?

• „Alkoholfreies“ Bier hat 0,4% Restalkoholgehalt

• Zum Schaden der gezeigten Marke werden Vorbehaltetrotz Branchenauffassung problematisiert.

• Derartige Produkte sind – wenn überhaupt – alsanonymisierte Dummy-Abbildungen in das Portaleinzustellen.

! BMELV als Fördermittelgeber in der Pflicht.



Diskussionsbereich

Hehres Ziel: Verbraucher erhalten die Möglichkeit, über aktuelleKennzeichnungsfragen zu diskutieren

Wie?• moderierte Chats und Foren• zusätzliche „Expertenforen“ (?) für spezielle Fragen

Einzige Vorgaben:• keine Produktwerbung• keine Verunglimpfung von Produkten oder Herstellern



! Rechtsstaatlich nicht legitimierter Sekundärstandards bedarf esnicht, da die bestehenden Kontrollmechanismen genügen.

• Amtliche Kontrolle stellt die Einhaltung der gesetzlichenRegelungen/Lebensmittelsicherheit sicher.

• Überwachungsbehörden verfügen über eine Vielzahl vongerichtlich überprüfbaren Kontrollinstrumenten.

• Ferner ergreift die Lebensmittelwirtschaft eine Vielzahlqualitätssichernder privatrechtlicher Maßnahmen:

• Betriebliches Eigenkontrollensystem

• Externe, unabhängige Audits (wie IFS, GlobalGAP)

• Weitergehende stigmatisierende Maßnahmen durchVeröffentlichung von Kontrollergebnissen sind nicht nur rechtlichhöchst bedenklich, sondern überflüssig.

Zusammenfassung


Kontakt

Dr. Markus Kraus

meyer.rechtsanwälte PartnerschaftSophienstraße 5, Etage 3D-80333 MünchenFon +49 (0) 89 - 85 63 88 0 - 0Fax +49 (0) 89 - 85 63 88 0 - 22E-Mail: [email protected]: www.meyerlegal.de

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