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Bürgerbeteiligung: Erkenntnisse aus Theorie und Praxis
Auftaktvortrag Ortwin Renn
24.02.2011
Teil I
Grundlagen
Bürgerinnen und Bürger durch Transparenz und Offenheit aktiv einzubinden.
Die Präferenzen und Wünsche der betroffenen Bevölkerung frühzeitig zu erfassen und mit zu berücksichtigen.
Öffentliche Planung so zu gestalten, dass mögliche Konfliktpunkte konstruktiv, sachgerecht und zukunftsweisend aufgelöst werden können.
Nachhaltigkeit setzt frühzeitige Bürgerbeteiligung voraus Beteiligung dient drei Zielen:
Die Lehren aus Stuttgart 21
Warum mehr Bürgerbeteiligung? Größere Unsicherheit über Entscheidungsfolgen und
komplexe Wirkungszusammenhänge.
Vertrauensverlust in die Problemlösungskapazität der Politik, in die Gerechtigkeit der Wirtschaft und in die Unabhängigkeit der Wissenschaft.
Mehr Legitimation durch Transparenz, Kommunikation und Rückkopplung.
Einbindung des systematischen, erfahrungsbasierten und lokalen Wissen.
Konfliktbewältigung durch Einbezug der Anliegen.
Neue Governance Struktur: Zusammenspiel von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft.
Vier Systeme der Gesellschaft
Soziale System
Verständigung und Beziehung
Politische System
kollektiv verbindliche Entscheidungen
Ökonomische System
(Re)produktion und Tausch
System von Wissen, Kultur und Religion
Wahrheit,
Sinn, Deutung
Soziales System
Politisches System System von Wissen, Kultur und Religion
Ökonomisches System
Systembezogene Lösungen
Effizienz
Legalität
Fairness und Sozial- verträglichkeit
Einsichten, Effektivität
Experten-System Einigung über
Wissen,
(Wahrheits- ansprüche)
Ökonomisches System Verhandeln von Interessen
Soziales System gegenseitiges
Verstehen,
(Werte und Präferenzen)
Politisches System Legitimation
(Normen und Programme)
Systembezogene Lösungen
Modelle und Simulationen
Ökonomisches System Verhandeln von Interessen
Effizienz
Legalität
Fairness und Sozial- verträglichkeit
Einsichten, Effektivität
Politisches System Legitimation
(Normen und Programme) Wissenschaftliche
Kommissionen Bürgerbeteiligung
Experten-System Einigung über
Wissen,
(Wahrheits- ansprüche)
Mediation und Schlichtung
Soziales System gegenseitiges
Verstehen,
(Werte und Präferenzen)
Analytisch-deliberative Partizipation
(US-National Research Council 1996)
Lösungen für komplexe Themen
Zwei zentrale Bestandteile I
Analytische Komponente Einbezug
interdisziplinären Sachverstandes
Gemeinsame Anstrengung zum “Fact Finding”
Klare Gütekriterien zur Überprüfung der Fakten
Vollständige Transparenz über alle Quellen
Zwei zentrale Bestandteile II
Deliberative Komponente Systematische
Erhebung von Werten und Präferenzen
Fairer Ausgleich von Interessen (Abkehr von Positionen)
Erweiterung der Perspektive (Verständigung/Respekt)
Entscheidungsfindung nach sorgfältiger und transparenter Abwägung von Argumenten
Umsetzung
Teil II
Zentrale Fragen der Umsetzung
Einbezug (Inclusion) Wer: org. Gruppen, betroffene Personen, Beteiligte Was: Optionen, Modifikationen, Teilaspekte Ebene: kommunal, regional, national, international Kontext: Raum, Zeit, Mandat, Verbindlichkeit
Schließung (Closure) Was zählt: faktische Grundlagen Was wiegt: Wettbewerb der Argumente Wie wird entschieden: Abstimmung, Konsens,
Mehrheits- und Minderheitsvoten
Formate der Beteiligung (Partizipationsleiter)
Konsensuskonferenz, World Cafe, Bürgergipfel, Zukunftswerkstatt, Delphi
Bürgertelefon, Ombudsperson, Web2.0
Runde Tische, Mediation, Schlichtung
Bürgerprojekte, Selbstverwaltung
Einweg-Kommunikation
Präferenzen der Bürger, Zweiweg-Kommunikation ist möglich, Entscheidung bleibt bei den Behörden
Anhörung, Planspiele, Interviews, Fokusgruppen, Umfragen
Bürgerforen, Planungszellen, Online-Partizipation
Gemeinsame Entscheidungen, Bürger sind (Mit-)Entscheidungs-träger oder Träger der Projekte
Flyer, Artikel, webbasierte Infos, Ausstellungen, Medienarbeit
Formate des analytisch-deliberativen Verfahrens
Organisierte Gruppen: Runde Tische, Foren, Mediation (bei Konflikt)
Workshops, Konsensuskonferenz,
Nicht organisierte Bürger(innen): Bürger- Konferenzen, Planungszellen, Bürgerforum, Deliberative Pollling
Analyse
Anhörung, Planspiele,
Gruppendelphi, Wertbaumverfahren
Deliberation
Gutachten
Spielregeln
Neutrale Moderation Freiwilligkeit der Teilnahme Ergebnisoffenheit des
Verfahrens Alle Informationen liegen
„auf dem Tisch“ Selbstbestimmtheit der
Verhandlungen der Parteien Zeitlicher Rahmen festgelegt , aber nicht zu eng Ziel: Optionen zu finden oder neu zusammenzustellen,
die von allen Beteiligten akzeptiert werden können
Was kann (darf) man erwarten? Fokus auf „echte“ Konflikte statt auf Scheinkonflikte Verständigungsmöglichkeiten auch bei Mischung von
Wissen, Interessen, Präferenzen und Bewertungen Ermöglichung von Respekt und Verständnis für die
Positionen der anderen Potenzial für die kreative Erkundung neuer Optionen
und Handlungsvorschläge Möglichkeit von Konsens oder Kompromiss Verbesserung der Akzeptanz von kollektiv bindenden
Entscheidungen (höhere Verfahrens-Legitimation) Möglichkeit eines langfristig wachsenden
Systemvertrauens
Praktische Ergebnisse
Teil III
Empirische Metastudien I Beierle and Cayford (2002)
850 Beteiligungsverfahren in den USA untersucht Alle im Bereich Umwelt und Infrastruktur Davon rund 70% erfolgreich (gemessen an
Zufriedenheit der Teilnehmer und der Organisatoren) Aber: Outcome (bessere Problemlösung) lässt sich
nicht messen Erfolgsfaktoren:
Konstruktive Einstellung aller Beteiligter Klares Mandat und Zeitvorstellung Professionelle Begleitung und Betreuung
US National Research Council (2008) Übersicht über bestehende Metastudien aus den USA
und Europa Alle im Bereich Umwelt und Infrastruktur Hohe Erfolgsquoten (zwischen 70-85%) Erfolgsfaktoren:
Ausreichende Ressourcen Klares „Commitment“ der Auftraggeber Konstruktive Haltung der Beteiligten Hohe Transparenz, aber geringe
Medienöffentlichkeit Angepasste Formate an Aufgabenstellung
Empirische Metastudien II
Dialogik/Universität Stuttgart (Goldschmidt u.a. 2008) Vier gesamteuropäische Dialogprojekte mit mehr als
1200 Teilnehmerinnen und Teilnehmern Kombination von nationalen und internationalen
Formaten (inklusiv on-line) Extrem hohe subjektive Zufriedenheit der
Mitwirkenden (mehr als 87%) Evaluierungskriterien:
Fairness: ++ Kompetenz: + Transparenz: + (0) Effizienz: 0 Legitimität: +
Empirische Metastudien III
Nachgewiesene Erfolgskriterien Bereitschaft und geeignete Rahmenbedingungen für
gegenseitige Lernprozesse Klares Mandat und ausreichendes, aber gleichzeitig
begrenztes Zeitbudget Offene Dialogführung Transparenz der Beteiligungsverfahren gegenüber
Außenstehenden Potentiale für neue win-win oder normativ überlegene
Lösungen Anschlussfähigkeit an legale Entscheidungsprozesse Rückkopplung der Entscheidungen an alle Beteiligte
Beteiligung und Dialoge
Fallbeispiele
Teil IV
Welche Beispiele gibt es? ca. 125 durchgeführte Verfahren im Bereich
Umweltplanung seit 1985 bis heute Ähnliche Verfahren
in der Stadt- und Landschaftsplanung
Abfallwirtschaftliche Fragestellungen, wie Standortsuche, Sicherung und Sanierung von Altlasten in ca. ¾ der Fälle
Geringerer Anteil Naturschutz, Einrichtung von Schutzgebieten, Verkehrsinfrastruktur, Mobilfunk-Maste, Ansiedlung von Industrieanlagen
Eigene Fallbeispiele
Ölplattformen in der Barentsee Fischerei-Politik in der EU Abfallkonzept für den
Nordschwarzwald Stadtplanung Esslingen Lärmminderung in Ravensburg REGENA: Gemeinsamer
Gewerbeflächenpool in der Region Neckar-Alb
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Parkgebühren verdoppelnEinführung einer City Maut
Bau von Tunnels und LärmschutzwändenTempo 30
Mehr GeschwindigkeitskontrollenMehr verkehrsberuhigte Bereiche
Mehr Platz für FahrradfahrerAusbau des ÖPNV
LKW-Durchfahrtsverbot
Fasst man die Antwortkategorien „bin sehr dafür“ und „bin eher dafür“ zusammen, so ergibt sich nachfolgendes Stimmungsbild. So sind immerhin 81% für ein LKW-Durchfahrtsverbot,
wohingegen sich nur 17% für eine deutliche Erhöhung der Parkgebühren aussprechen.
Wie stehen die Bürger zu verschiedenen möglichen Lärmminderungsmaßnahmen?
Kommunikation in der Umsetzung
„Da würde ich mir schon wünschen, dass man von offizieller Seite schaut, was ist passiert, gibt es Dinge, die umgesetzt wurden. Das wäre für mich wichtig, dass man
nach einer gewissen Zeit noch mal draufschaut und guckt, was ist umgesetzt worden. Dann hätte ich auch das Gefühl, jemand guckt sich das auch mal an. Das
wäre für mich schon wichtig.“ (I08: 23)
Im Sinne der Zukunftsfähigkeit von Bürgerbeteiligungsverfahren ist es wichtig, dass den Teilnehmern nach Abschluss der Beteiligung aufgezeigt wird, welche Maßnahmen umgesetzt wurden, und vor allem welche Maßnahmen aus welchen Gründen nicht umgesetzt werden konnten
.
Ergebnisse der Leitfadeninterviews
Zentrale Aspekte der Umsetzung Früherkennung von Themen, bei denen
eine Bürgerbeteiligung angemessen und notwendig ist
Auswahl der passenden Formate für das Planungsverfahren
Kombination aus Kommunikation, Rückkopplung von Präferenzen und aktiver Gestaltung
Anschlussfähigkeit an legale Entscheidungsprozesse
Evaluation der Prozesse
Zusammenfassung I Beteiligung benötigt ein klares
Mandat, ausreichende aber begrenzte Zeiträume und professionelle Planung/Begleitung
Für Infrastrukturplanungen bietet sich das Modell des analytisch- deliberativen Diskurses an:
Analytischer Wissensdiskurs: Faktengrundlage Deliberativer Reflexionsdiskurs: Abwägung nach Fairness, Legitimität, Effektivität, Effizienz, Nachhaltigkeit und Akzeptabilität
Bürgerbeteiligung ist kein Ersatz für die repräsentative Demokratie sondern eine Bereicherung
Es ist notwendig, geeignete Verfahren nach Maßgabe des Problemzuschnitts, der Kontextbedingungen und des Mandats maßzuschneidern
Die eingesetzten Formate müssen an den Bedürfnissen und Vorerfahrungen der Beteiligten ausgerichtet werden
Erfolgsfaktoren sind: Commitment der Organisatoren, ausreichende Ressourcen, professionelle Betreuung, Anschlussfähigkeit und „guter“ Willen von allen Seiten
Zusammenfassung II
Zitat
„Wer den Bürgern zutraut, dass Sie Ihre eigenen Belange vernünftig regeln können, wird selten enttäuscht. Aber den Politkern fehlt es meist an diesem Zutrauen.“
John Dryzek
