Der kommunale Finanzausgleich als Daueraufgabe

Der kommunale Finanzausgleich als DaueraufgabeReview by: Herbert TimmFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 39, H. 3 (1981), pp. 509-518Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911727 .

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Der kommunale Finanzausgleich als Daueraufgabe* von

Herbert Timm

Mit diesem Band setzt der AusschuB fur Finanzwissenschaft des Vereins fur Socialpolitik seine Publikation iiber den Finanzausgleich fort, die er mit dem ersten Band im Jahre 1978 begann1. Auch die Beitrage im vorliegenden Band wurden vor ihrer endgiiltigen Fassung im AusschuB beraten. Angesichts der Fiille der behandelten Probleme und des empirischen Materials miissen sich Information und Wiirdigung auf eine Skizze der behandelten Problemkreise, des Argumentationsganges und der wichtigsten Ergebnisse beschranken.

Obwohl die Uberschrift dieses Literaturaufsatzes eine Formulierung aus dem Beitrag von Seiler (S. 12) hervorhebt, ist diese m. E. kennzeichnend fur alle drei Beitrage, die sich im Unterschied zu den Beitragen im ersten Band - mit ihrem Schwergewicht auf theoretischen Grundkonzeptionen und verfas- sungsrechtlichen Fragen des Finanzausgleichs im allgemeinen - den konkreten Aufgaben und Gestaltungsmoglichkeiten des kommunalen Finanzausgleichs zuwenden. Seiler behandelt das gesamte Spektrum der Ziele und Mittel des kommunalen Finanzausgleichs, wahrend sich Smekal mit der Zielgerechtigkeit der Finanzzuweisungen, also eines seiner Instrumente, beschaftigt und Hansmeyer sich vor allem auf die Eignung der Finanzzuweisungen im Hin- blick auf ein Ziel, namlich die Forderung Zentraler Orte, konzentriert. Daher ist es zweckmaBig, die Beitrage in dieser Reihenfolge zu wiirdigen.

Der SEiLERsche Beitrag ist m. E. am anspruchvollsten, wird in ihm doch nicht nur die ganze Problematik des kommunalen Finanzausgleichs aufgerollt, sondern auch der ehrgeizige Versuch unternommen, den normierten Finanzbe- darf (NFB) einer Gemeinde zu definieren und das beste System fur seine Finanzierung (aus Steuern und Zuweisungen oder Umlagen) bei gegebener GroBe der Finanzausgleichsmasse und gegebener Struktur des kommunalen

* Zu: Gerhard Seiler: Ziele und Mittel des kommunalen Finanzausgleichs. Ein Rahmenkonzept fur einen aufgabenbezogenen kommunalen Finanzausgleich; Karl- Heinrich Hansmeyer: Der kommunale Finanzausgleich als Instrument zur Forderung Zentraler Orte; Christian Smekal: Transfers zwischen Gebietskdrperschaften (TG) - Ziele und Ausgestaltungsprobleme, in: Dieter Pohmer (Hrsg.): Probleme des Finanzaus- gleichs II. Schriften des Vereins fur Socialpolitik, N. F. Bd. 96/11. Duncker & Humblot. ' Berlin 1980. 220Seiten.

1 Vgl. dazu K. Reding: Probleme des Finanzausgleichs, in: Finanzarchiv , N. F. Bd. 38, (1980), S.336ff.

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Steuersystems sowie bei vorgegebenem Aufgabenra/*me« der Gemeinden zu finden (S. 1 1/12). Bevor Verfasser sich an diese Aufgabe heranmacht, wird der Leser nach einleitenden Bemerkungen des ersten Abschnitts im folgenden Abschnitt iiber die Ziele des kommunalen Finanzausgleichs informiert. Dabei wird auf den zentralen Konflikt zwischen der Gemeindeautonomie und der Einheitlichkeit der Lebensverhaltnisse hingewiesen (S. 18); ferner werden aus der Vielzahl denkbarer Grundmuster des kommunalen Finanzausgleichs elf solche Muster dargestellt (S. 20ff.), und es werden Grundsatze der Auswahl zwischen ihnen entwickelt, fur die der Grad der Einnahmen- und Ausgabenau- tonomie eine entscheidende Rolle spielt; schlieBlich wird insbesondere auf den Konflikt aufmerksam gemacht, der zwischen den Bestrebungen nach Finanz- ausstattungen einerseits zwecks Deckung eines gleichen Finanzbedarfs (pro Kopf) der Gemeinden, andererseits zwecks Gewahrleistung eines gleichen Ver- sorgungsniveaus (pro Kopf) besteht (S.27ff.). Die Fur und Wider beider Konzepte werden einander gegeniibergestellt. Obwohl Verfasser die Fragwiir- digkeit des zweiten Konzepts hervorhebt (S. 29), hat er - als Kommunalpoliti- ker einer GroBstadt in einem Ballungsgebiet - doch anscheinend groBere Bedenken gegen das erste Konzept mit seinen raumwirtschaftlichen Konse- quenzen (so u. a. der Benachteiligung der Gemeinden in Verdichtungsraumen). Zwar ist nach seiner Meinung der Finanzausgleich ,,ein nur sehr beschrankt einsetzbares Instrument fur die Losung raumordnungspolitischer Probleme" (S. 28), aber er halt es angesichts der interkommunalen ,,spill-over"-Effekte zumal im Zentralortenetz doch fur erforderlich, ,,die Aufgaben einer Gemeinde im Rahmen eines Raumordnungsplans und eine Normierung des Umfangs zur Bestimmung der Bedarfe bzw. Finanzbedarfe" festzulegen (S. 31).

AnschlieBend wird ein Rahmenkonzept fur einen aufgabenbezogenen Finanzausgleich mit seinen folgenden hervorstechenden Merkmalen vorgestellt (S. 31/32): - einem Finanzbedarf, in dem unterschiedliche Bedarfs- und Kostenstruktu-

ren sowie zentralortliche Aufgaben und gleiche Versorgungsniveaus in den wesentlichen kommunalen Angeboten (S. 31) anerkannt werden und der spater seinen Ausdruck im normierten Finanzbedarf flndet;

- der Ausgabenautonomie der Gemeinden, die auch bei der Erfullung zentralortlicher Aufgaben zu beachten sei, soil diese doch durch moglichst autono- miekonforme Mittel gesichert werden;

- der kommunalen Einnahmenautonomie - bei grundsatzlich vorgegebenem kommunalen Steuersystem -, d. h. einem Spielraum fur Steuersatzanspan- nungen mit signifikantem Niederschlag in der kommunalen Finanzausstat- tung. Nach einigen instruktiven Darlegungen zur Definition und zu den Kompo-

nenten des kommunalen Finanzbedarfs, der ,,als grundsatzlich gar nicht, schwierig oder nur in Teilbereichen als meBbar angesehen wird" (S. 33), bemuht sich Verfasser dennoch, die verschiedenen Methoden der Messung kommunaler Bedarfe und Finanzbedarfe darzustellen und zu wiirdigen



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(S. 33 ff.) und daraufhin das Konzept des normierten Finanzbedarfs (NFB) zu entwickeln, was sich als ein ebenso mutiges wie dornenvolles Unterfangen er- weist. Denn dieser Finanzbedarf ist ,,diejenige Ausstattung an Steuern und Finanzzuweisungen, die zur Erfullung der vom zentralen Gesetzgeber fur eine Gemeinde vorgesehenen oder besser: vorgeschlagenen Aufgaben auf einheit- lichen Versorgungsniveaus und normierten Bedarfen bei Kosten wirtschaft- licher Leistungserstellung erforderlich bzw. wunschenswert ware" (S. 39). Hier wird also die Rolle der ,,proposed welfare function" des zentralen Gesetzgebers ganz deutlich, aber es wird m. E. weniger klar, daB und welche Rolle die Gemeinden oder ihre Verbande im ProzeB der Ermittlung des normierten Finanzbedarfs spielen soil ten, wenn aus der ,,proposed welfare function" nicht eine ,,imposed welfare function" werden soil. Offensichtlich ist sich der Verfas- ser selbst uber die problem- und konflikttrachtige Aufgabe der Ermittlung des normierten Finanzbedarfs in der Praxis im klaren, erganzt er doch nicht nur den normierten Finanzbedarf ,,hilfsweise zusatzlich" durch einen Mindest- finanzbedarf und einen tolerablen oberen Finanzbedarf, sondern kommt er auch zu der sehr einschrankenden Feststellung, daB der ,,NFB (im Grunde) lediglich ein Anhaltspunkt (ist), gegen den konkrete Finanzausgleichsrege- lungen abgecheckt werden konnen" (S. 44). Die Uberlegungen zur Messung des normierten Finanzbedarfs leitet Verfasser mit der Bemerkung ein: ,,Den Hauptbeweis, namlich den Nachweis der Rechenbarkeit eines normierten Finanzbedarfs fur alle Gemeinden, bleibt diese Arbeit schuldig" (S. 46). Den Leser iiberzeugt dieses offene Eingestandnis, nachdem er die folgenden Darle- gungen des Verfassers zur Aufgabenenumeration und Aufgabenzuordnung und insbesondere zur Ermittlung der exemplarischen kommunalen Einzelbe- darfe (S.46ff.) verfolgt hat. Daher sucht Verfasser im vierten Abschnitt gewissermaBen nach einer ,,second best"-L6sung, indem er Uberlegungen zum optimalen Finanzierungssystem anstellt, das Platz greifen konnte, wenn der normierte Finanzbedarf fur jede Gemeinde ,,zwar ermittelt ist, aber ... keinen direkten Eingang in die Finanzausgleichsgesetze finden kann". Es ist das Finanzierungssystem, ,,das den normierten Finanzbedarf am besten approxi- miert und weitere Nebenbedingungen erfiillt" (S. 56), die im folgenden genannt werden und unter denen auch die Einnahmenautonomie und die Ausgabenau- tonomie der Gemeinden ihren gebuhrenden Platz haben (S. 56ff.).

AnschlieBend wird untersucht, ,,welche Kombinationen von MaBnahmen Aussicht haben, als optimales kommunales Finanzierungssystem ausgewahlt zu werden" (S. 58); es geht also um die adaquaten kommunalen Steuersysteme und kommunalen Finanzausgleichssysteme. Was die ersteren betrifft, so nennt Verfasser die bekannten Kriterien fur ein adaquates kommunales Steuersystem und weist vor allem auf das Kriterium der Korrespondenz hin (S. 59), nach dem dasjenige Steuersystem am ehesten geeignet sei, bei dem das Steuer- aufkommen pro Kopf eine Approximation an den Finanzbedarf pro Kopf gewahrleiste. Diesem Erfordernis werde das kommunale Steuersystem in der Bundesrepublik nicht gerecht. Zwar bemerkt Verfasser mit Recht, daB daran

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die Gewerbesteuer als Pfeiler dieses Systems schuld sei; aber er pladiert dennoch fur ihre Beibehaltung, solange ,,keine mit den Aufgaben dieser Stadte (d. h. der Kernstadte - H. T.) korrespondierende Ersatzsteuer gefunden wird" (S. 62). Ein zweites wichtiges Kriterium, das der Aquivalenz, verlange eine ,,kausale Verknupfung" zwischen der ortlichen Steueranspannung und dem ortlichen Versorgungsniveau. Eine weitgehende Steuerautonomie (Hebesatz- recht) sei jedoch nicht zu billigen, ,,solange . . . erhebliche raumliche Disparita- ten vorhanden sind und auch durch den kommunalen Finanzausgleich nicht ausgeglichen werden kdnnen"; andererseits stoBe eine Beschrankung des * Hebesatzrechts an die Grenzen, die durch das verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gezogen sind (S. 63).

Nach einer eindrucksvollen, durch Beispiele aus Baden- Wurttemberg beleg- ten Charakterisierung des Finanzausgleichs als eine Geheimwissenschaft (S. 63) und einer Darstellung der finanzausgleichspolitischen Eingriffspara- meter, namlich der Finanzzuweisungen, kommt Verfasser (S. 66/67) zu dem SchluB, daB zwar nicht festgestellt werden konne, ob die ,,Ergebnisse der der_ zeitigen Steuerausstattung und Finanzausgleichsregelungen . . . gut oder opti- mal im Sinne . . . der bestmoglichen Approximation der Finanzausstattung an den (normierten) Finanzbedarf der Gemeinden" sind, solange der letztere nicht bekannt ist, aber die Statistik liefere keinen Anhaltspunkt fur die Notwendig- keit solch ,,hochkomplizierter Finanzausgleichsmechanismen". Im Gegenteil: Eine Erweiterung des PopiTZschen Ansatzes auf die abundanten Gemeinden, d. h. die Heranziehung der Gemeinden mit iiberschussiger Steuerkraft zu Um- lagen, konne neben einem Vereinfachungseffekt mit der wohltuenden Wirkung verbunden sein, luxuriose Finanzausstattungen dieser Gemeinden zu vermei- den. Der Leser fragt sich allerdings, ob hinter der so einfach klingenden Regelungsformel auf S. 66 nicht die immer sehr kontr overs bleibende Ermitt- lung des ,,fiktiven Finanzbedarfs" steckt.

AbschlieBend deutet Verfasser ein ,,zweistufiges Optimierungsmodell . . . mit einem aufwendigen Formelapparat" an, in dem die Losung des Konflikts zwischen den Vorstellungen des zentralen Gesetzgebers und der jeweiligen Gemeinden von den gemeindlichen Versorgungsniveaus anzustreben sei und in dem es vor allem um die adaquate Ausstattung der Gemeinden mit Zweckzu- weisungen geht (S. 67 ff.). An einem Beispiel wird die Optimallosung fur eine Gemeinde illustriert. Auch hier kann das angebotene Optimierungskalkul nicht die fundamentalen Probleme verdecken, die durch die unterschiedlichen Vor- stellungen des zentralen Gesetzgebers einerseits und der einzelnen Gemeinden andererseits von den gemeindlichen Versorgungsniveaus hervorgerufen werden, so daB es nicht verwundert, wenn Verfasser seine Uberlegungen mit der Feststellung schlieBt: ,,Die Balance zwischen notwendigen Zweckzuweisungen bzw. deren Ausgestaltung, staatlichen Eingriffen und der Freiheit der kommunalen Selbstverwaltung herzustellen, ist die Kunst des zentralen Gesetzgebers" (S.70).

Im ganzen ist dieser Beitrag, in dem die Erfahrung des Kommunalpolitikers



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ebenso zum Zuge kommen wie theoretische Analysen, eindrucksvoll, sowohl was seine Anlage und Systematik als auch was seine Vorschlage betrifft, mit dem Finanzausgleich als Daueraufgabe fertigzuwerden, so sehr sie auch in tiefe Wasser fuhren mogen. Uberrascht hat mich allerdings, daB Verfasser nicht einen Gedanken weiterverfolgt hat, den er selbst mit der Bemerkung andeutete:

,,Gabe es eine Steuer, deren Bemessungsgrundlagen raumlich genauso verteilt sind wie die Finanzbedarfe, dann konnte man die restliche Finanz- masse, also insbesondere die Zuweisungen, dieser Steuer quotal zuschlagen" (S. 59/60). Zwar sollte man sich m. E. nicht auf eine Steuer beschranken, sondern eher ein System von einigen wenigen Gemeindesteuern in Betracht ziehen, etwa von nebeneinander erhobener Wertschopfungsteuer und Ver- brauch- oder Einkommensteuer, gegebenenfalls flankiert durch die beiden Grundsteuern. Aber ein solches System - unterstiitzt durch eine regionalwirt- schaftlich orientierte Infrastrukturpolitik des Staates zwecks Reduktion der Unterschiede in den regionalen Standortbedingungen - brachte das kommunale Steueraufkommen pro Kopf in unmittelbare Verbindung zur privaten Wirtschaftsaktivitat in den Gemeinden und damit auch zu einem wesentlichen Teil des kommunalen Finanzbedarfs pro Kopf. Jedenfalls wurden die heutigen Probleme des kommunalen Finanzausgleichs, die ja nicht zuletzt auf die unbe- friedigende Streuung des Steueraufkommens pro Kopf infolge des groBen Gewichts der Gewerbesteuer zuruckzufiihren sind, auf diese Weise nicht unerheblich entscharft werden konnen.

Damit konnten auch jene Mangel reduziert werden, die mit dem komplexen System der Transfers zwischen Gebietskorperschaften (TG) verbunden sind und auf die Smekal am Beginn seines Beitrages mit Recht hinweist (S. 151/ 152), namlich: die Unvereinbarkeit des ausgiebig verwendeten Instruments der Finanzzuweisungen im Finanzausgleich mit einem foderalistisch organisierten Staatswesen, der Verzicht auf die notwendige Anpassung im System der (steuerlichen) Einnahmenverteilung und/oder der Aufgabenverteilung und die Ineffizienz des gesamten Systems der Transferzahlungen (TG) innerhalb des offentlichen Sektors. Angesichts dieser Mangel hatte es m. E. nahegelegen, zunachst das adaquate System der Steuer- und Aufgabenverteilung und somit den fur den Einsatz der TG verbleibenden Raum zu umreiBen und daraufhin die angemessene Ausgestaltung der TG herauszuarbeiten. Smekal beschrankt sich stattdessen im wesentlichen auf die Analyse der zielgerechten Ausgestal- tung von TG im vorgegebenen System der (primaren) Einnahmen und Ausga- ben der Gemeinden. Er pruft zunachst (im dritten Abschnitt seines Beitrags) die Instrumentqualitat von TG unter besonderer Beriicksichtigung der ,,speziellen Wirkungen der wichtigsten Ausgestaltungsformen von TG im Empfan- gerhaushalt" (S. 176ff.) und daraufhin im folgenden Abschnitt die zielgerechte Ausgestaltung von TG im Hinblick auf vorgegebene Ziele. Der Leser muB sich freilich gedulden, bis er Smekal bei dieser Priifung folgen kann; denn vorerst bemuht sich Verfasser im zweiten Abschnitt ausgiebig um die Klarung des Be- griffs und der Arten von TG und um ihre Abgrenzung im Rahmen des offent-



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lichen Einnahmensystems (S. 152-168) sowie am Beginn des dritten Abschnitts um ihre Ausgestaltungsmoglichkeiten, insbesondere um die Bindung von TG an Auflagen (S. 172-176). Fur den Uneingeweihten ist diese lange Vorberei- tung gewiB nutzlich; andere Leser drangt es, zu den konkreten und inhaltlich ins Gewicht fallenden Fragen gefuhrt zu werden. Der Weg dazu ist frei, nachdem Verfasser den Begriff der TG fur die weitere Untersuchung festgelegt hat: - TG werden als Instrumente der sekundaren Einnahmenverteilung zwischen

gebietskorperschaftlichen Haushalten definiert. - Die Untersuchung wird auf monetare direkte TG (d. h. auf Transferzah-

lungen) eingeschrankt. - Es werden nur vertikale TG behandelt.

Im iibrigen wird die primare Einnahmenverteilung unter den Gebietskorper- schaften (d. h. die Verteilung der Einnahmen aus Steuern, Erwerbseinkunften sowie Gebiihren und Beitragen) als gegeben unterstellt, und es wird angenom- men, daB TG-Empfanger und -Geber hinlanglich bestimmt werden konnen (S. 168).

Dankenswerterweise wird der Analyse der speziellen Wirkungen der wichtigsten Ausgestaltungen von TG im Empfangerhaushalt ein relativ breiter Raum gewidmet (S. 176-185); denn vom Verhalten der Empfangerhaushalte hangt wesentlich ab, ob und in welchem MaBe die mit den TG angestrebten Ziele erreicht werden. Konkret geht es einmal um ,,allgemeine" TG, bei denen die empfangende Gebietskorperschaft frei entscheiden kann, ob und wieweit sie die TG fur zusatzliche Ausgaben oder fur die Senkung ihrer Steuern verwen- det, sodann um den EinfluB der TG - bei gegebenen Steuereinnahmen - auf die Produktion offentlicher Guter durch die empfangende Gebietskor- perschaft. Dabei wird der ,,Lenkungseffekt" in Abhangigkeit von Verwen- dungsauflagen und Finanzierungsauflagen seitens der die TG gewahrenden Gebietskorperschaft, z. T. in Ablehnung an entsprechende Uberlegungen in der Literatur, untersucht. Dieser seitens der Geberhaushalte beabsichtigte Effekt bringt die Beschrankung der Finanzautonomie der empfangenden Ge- bietskorperschaften, also praktisch der Gemeinden, zum Ausdruck, sei es, daB ihnen bei den ,,allgemeinen" TG durch entsprechende Vorschriften der Geber- haushalte die Variierung der Besteuerung ganz oder zum groBen Teil verwehrt ist, sei es, daB ihr Spielraum bei der Wahl und Durchfuhrung ihrer Ausgaben- programme durch spezielle, mit der Gewahrung der TG verkniipfte Auflagen eingeengt wird. Die SMEKALschen Uberlegungen und Ergebnisse anhand des Indifferenzkurvensystems, die m. E. in einigen Detailpunkten mit Fragezeichen zu versehen sind, hatten den weniger eingeweihten Leser vor MiBverstandnis- sen bewahrt, wenn zum Ausdruck gebracht worden ware, daB es sich in den Figuren 3, 5 und 6 um alternative Indifferenzkurvensysteme, also um verschie- dene Praferenzstrukturen der empfangenden Gebietskorperschaft, handelt. Abgesehen davon, und das hat Verfasser sicher auch mit seinem Hinweis, ,,daB ... die theoretischen Annahmen (seiner Modelle - H. T.) nur eingeschrankt mit




der Wirklichkeit ubereinstimmen" (S. 180), gemeint: Die von ihm unterstellte ,,beliebige Teilbarkeit von offentlichen Giitern" (S. 177) liegt in der Realitat nicht vor. In dieser Hinsicht jedenfalls sind die Uberlegungen Seilers, der mit einer lexikographischen Anordnung von Ausgabenprogrammen arbeitet (S. 69), realitatsnaher.

Zu Beginn des vierten Abschnitts uber die Ausgestaltungseffizienz von TG im Hinblick auf vorgegebene Ziele beklagt Verfasser (S. 185), daB die TG ,,in der Praxis durch ein hohes MaB an Zielungenauigkeit ... gekennzeichnet (sind)", da sie ,,meist fur mehrere Ziele eingesetzt werden" - eine Feststellung, fur die Verfasser einige Beispiele aus der osterreichischen TG-Praxis im funften Abschnitt bringt (S.204ff.). Ausfuhrlich untersucht Smekal (S. 187ff.), unter Verwertung der einschlagigen Literatur, die zieladaquate Ausgestaltung von TG bei mehreren mit ihnen verfolgten Zielen: der Internalisierung externer Effekte, der Beeinflussung (,,Meritorisierung") des Leistungsangebots des Empfangers, der Unterstiitzung von Konsumentenpraferenzen (Demokratisie- rung), der Bedarfsgerechtigkeit : Finanzkraft-Finanzbedarfsausgleich, der Sta- bilisierung: gleichmaBige und hohe Ressourcenausnutzung, der Veranderung bzw. Erhaltung regionaler Strukturen und schlieBlich der ,,politischen Ziele".

In dem Schaubild 5 werden die gewonnenen Ergebnisse dieser instruktiven Uberlegungen ubersichtlich zusammengefaBt, bevor abschlieBend die Ausge- staltungseffizienz einiger ausgewahlter TG-Programme im osterreichischen Finanzausgleich kritisch unter die Lupe genommen wird. Diese Ergebnisse konnen im einzelnen nicht referiert werden, und es muB dahingestellt bleiben, ob die vom Verfasser geforderte Ausgestaltung der TG den jeweiligen Zielen immer angemessen ist. Er selbst hat auf zwei Punkte hingewiesen, mit denen seine Resultate relativiert werden: Je mehr von einer ,,mehrfachen Zielbe- setzung von TG auszugehen ist", desto mehr ,,kommt den ... ausgewiesenen Eignungsbewertungen idealtypischer Charakter zu" (S. 203). Wenn also ,,meist" Zielkomplexitat in der Praxis vorliegt (s. o.) und wenn die ,,behandelten Ziele" keinen ,,dominanten Stellenwert in der konkreten Zielrangordnung einnehmen" (S. 203), wird die ganze Problematik der zielgerechten Ausgestal- tung der TG in der Realitat sichtbar. Zweitens: Selbst wenn in der Praxis die zielgerechte Ausgestaltung von TG zu ermitteln ware, sei noch nichts uber die ,,Kostenefflzienz", d. h. uber die wirtschaftliche Verwendung der Ressourcen beim Einsatz von TG, gesagt. Diese Effizienz sei wegen ,,nicht quantifizier- barer BewertungsmaBstabe im nichtmarktlichen Bereich der politischen Ziel- verfolgungen schwer abzuschatzen", bei denen ,,nicht in erster Linie oko- nomische, sondern politische Kosten-Nutzen-Uberlegungen" zum Zuge kamen (ebenda).

Ein Passus drangt mich dazu, auch hier eine kritische Frage anzubringen: Verfasser spricht mit Recht davon, daB ,,durch TG die Beziehung zwischen Finanzierung und Konsum einer offentlichen Leistung noch starker mediati- siert wird als im Falle steuerfmanzierter Staatsausgaben" (S. 203). Hatte es da nicht nahegelegen, vor der Analyse der effizienten Ausgestaltung der TG zu-



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mindest zu priifen, inwieweit die sekundaren Einnahmen durch primare Ein- nahmen, also vor allem durch geeignete Gemeindesteuern, ersetzt werden konnten, wenn schon die Verteilung der Aufgaben

' zwischen den Gebiets- korperschaften der verschiedenen Ebenen als gegeben unterstellt wird? Konn- ten dadurch nicht jedenfalls einige der oben aufgefuhrten Ziele effizienter erreicht werden - etwa die der Internalisierung externer Effekte und der Bedarfs- gerechtigkeit - als durch die TG?

Sowohl Seiler als auch Smekal und - wie noch ersichtlich werden wird - Hansmeyer stehen anscheinend so sehr unter dem Eindruck des bei uns gegebenen Gemeindesteuersystems - und auch der gegebenen Aufgabenverteilung zwischen den Gebietskorperschaften -, daB sie diese Vorfrage nicht verfolgen, so daB sie sich der wahrlich schwierigen Aufgabe unterziehen, unter diesen Umstanden Konzepte fur einen adaquaten kommunalen Finanzausgleich und die Finanzzuweisungen als sein wichtigstes Instrument zu entwerfen.

Hansmeyer greift - wie oben angedeutet - einep Aspekt des kommunalen Finanzausgleichs heraus, dem Seiler und Smekal keine besondere Aufmerk- samkeit schenken konnten. In den ersten drei Abschnitten seines Beitrags geht es um einen allgemeinen ProblemaufriB, namlich vor allem um den kommunalen Finanzausgleich und die Raumordnung, um fmanztheoretische Uberlegun- gen zum Ausgleich zentralortlicher Leistungen und um die Steuerungsmog- lichkeiten der Finanzmittelverteilung an Zentrale Orte innerhalb des kommunalen Finanzausgleichs. Festgehalten werden sollten daraus folgende Pramis- sen und Thesen: Es wird nicht nach der Eignung vorhandener Zentralitats- abstufungen, sondern ausschlieBlich danach gefragt, wie diese mit Hilfe des kommunalen Finanzausgleichs unterstiitzt werden konnen (S. 87), daB aber auf jeden Fall die Beteiligung der Gemeinden am Verfahren der Zentralitatsbe- stimmung zu fordern sei (S. 88) - eine Forderung, der nichts hinzuzufugen ist. Ferner: In Anlehnung an den von der Ministerkonferenz fur Raumordnung ausgearbeiteten Ausstattungskatalog Zentraler Orte umreiBt Verfasser das Grundproblem des Ausgleichs zentralortlicher Leistungen. Es besteht in der angemessenen Abgeltung der interkommunalen ,,spill-overs" von Nutzen und Kosten, insbesondere aber der ,,spill-outs", die mit den Lieferungen offentlicher Giiter seitens der Zentralen Orte an andere Gemeinden verbunden sind. Dabei konne prinzipiell nach dem Aquivalenzprinzip und - in Erganzung dazu - nach dem Leistungsfahigkeitsprinzip verfahren werden. Das erste Prinzip sei weniger anspruchsvoll, jedenfalls wenn man darauf verzichte, den Nettoeffekt aller externen Effekte zu ermitteln und auszugleichen, und wenn die Aus- gleichszahlungen ,,sehr viel enger" an der Hohe der Belastungen orientiert wiirden, die den Zentralen Orten allein durch die Kosten zentralortlicher Ein- richtungen entstehen. Diesem Prinzip wiirde auch die Erhebung von Gebiihren gerecht (S. 98) - iibrigens ein Hinweis, dem wohl im folgenden mehr Beachtung hatte geschenkt werden sollen, da er andeutet, daB auch auf diesem Wege der Finanzausgleich via Finanzzuweisungen erleichtert werden konnte. Ausfuhr- lich wird auf die Komplizierung des Finanzausgleichs und auf die Vertei-




lungskampfe aufmerksam gemacht, mit denen gerechnet werden miisse, wenn und soweit die Ausgleichszahlungen auch nach dem Leistungsfahigkeitsprinzip bemessen werden, kommen in diesem Prinzip doch die Wohlstandssituation der von den ,,spill-overs" betroffenen Gemeinden sowie distributive Vorstel- lungen der Raumordnungspolitik zum Zuge (S. 98 ff.).

Nach einem Uberblick im dritten Abschnitt uber die Steuerungsmoglichkei- ten und -parameter der Finanzmittelverteilung an Zentrale Orte, insbesondere uber die Verteilungsverfahren bei allgemeinen und bei zweckgebundenen Zu- weisungen (S. 103 ff.), wendet Verfasser sich im vierten Abschnitt den konkreten Problemen des Ausgleichs zentralortlichen Bedarfs im Finanzausgleich zu. Zunachst werden die Begriindungen fur die Hauptansatzstaffelung bei den Schliisselzuweisungen gepriift, die wesentlich an der (veredelten) Einwohner- zahl orientiert sind. Was Verfasser informativ und kritisch zu den ersten beiden von ihm auf S. 114 aufgefuhrten Begriindungen bemerkt, namlich zu der Hauptansatzstaffelung wegen progressiver Kostenverlaufe und - mehr als Anmerkung - wegen des mit der GemeindegroBe ansteigenden Versorgungs- niveaus, ist zwar lehrreich, tragt aber nur indirekt zu der Antwort auf die Frage bei, ob die Hauptansatzstaffelung dem Ausgleich zentralortlichen Bedarfs angemessen ist. Das wird sehr deutlich aus den Uberlegungen und einigen Berech- nungen des Verfassers, auch anhand von Statistiken aus Nordrhein-Westfalen, zur Korrelation von GemeindegroBe einerseits und zentralortlichen Belastun- gen andererseits. Sie fuhren schlieBlich zu der Vermutung, daB ,,die Haupt- ansatzstaffelung das unterschiedliche AusmaB zentralortlicher Belastungen nur unzulanglich beriicksichtigt, weil eben lediglich die (veredelte) Einwohnerzahl als einziger Zentralitatsindikator zugrundegelegt wird" (S. 124). Auch innerhalb gleicher Zentralitatsstufen sei die Hauptansatzstaffelung in ihrer derzeiti- gen Form ein zur Abgeltung zentralortlichen Bedarfs ungeeignetes Instrument, so daB schlieBlich das Ergebnis lautet: ,,Als Instrument zur Abgeltung zentralortlichen Bedarfs ist die Staffelung des Hauptansatzes mit zunehmender Ge- meindegroBe daher nicht geeignet" (S. 125). Somit drangt sich die Frage auf, ob und wie eine Ausgestaltung von Nebenansatzen dem Ausgleich des zentralortlichen Bedarfs gerecht werden kann, insbesondere ob dieser Ausgleich durch einen pauschalen Nebenansatz oder durch mehrere spezifische Nebenan- satze angestrebt werden sollte und ob - unabhangig davon - solche Nebenan- satze innerhalb der Schlusselzuweisungen nach mangelnder Steuerkraft oder uber getrennte Zuweisungen aus einer Sonderschlusselmasse Platz greifen soil- ten - Verfahren, die, wie Verfasser zeigt, schon in die Finanzausgleichsgesetz- gebung einiger Bundeslander Eingang gefunden haben (S. 130ff.). Nach sorg- faltiger Abwagung der Fur und Wider, vor allem auch unter dem Aspekt der Transparenz und Genauigkeit der jeweiligen Regelungen, und unter Beriick- sichtigung der Forderung nach einer weitergehenden Differenzierung des Zen- tralitatsgrades kommt Verfasser zu dem Resultat, daB ,,je nachdem, welche Beurteilungskriterien in den Vordergrund gestellt werden, ... ein pauschaler Zentrale-Orte-Ansatz ... oder ein spezifischer Ansatz ... als die geeignetere



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Losung (erscheint)" (S. 138). Eindeutig fallt dagegen seine Entscheidung zu der zweiten oben erwahnten Frage aus: ,,Die Trennung in eine Finanzmasse fur Schlusselzuweisungen nach mangelnder Steuerkraft und eine Finanzmasse fur Sonderschliisselzuweisungen an Zentrale Orte ist . . . einer Integration des Zen- trale-Orte-Ansatzes in die Schlusselzuweisungen nach mangelnder Steuerkraft vorzuziehen" (S. 139).

Im letzten Abschnitt wird die Eignung der Zweckzuweisungen als Instru- ment zum Ausgleich zentralortlichen Bedarfs gepriift. Einerseits wiesen sie Eigenschaften auf, die fur diese Eignung sprachen. Andererseits hatten Zweck- zuweisungen aber groBe Mangel, so den der Intransparenz des Verteilungs- mechanismus sowie der fehlenden Ubersehbarkeit und Kontrollierbarkeit der Verteilungseffekte; ferner boten sie Raum fur VerstoBe gegen die verfassungs- maBige Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden, so daB den Zweckzuwei- sungen nur die Funktion zugewiesen werden sollte, den ,,zusatzliche(n), er- ganzende(n) Ausgleich verbleibender Bedarfsunterschiede aufgrund von Unzu- langlichkeiten der Schlusselzuweisungen" vorzunehmen (S. 142). Dieser Funk- tion angemessen sei einmal eine ,,Beschrankung auf die generelle Verwen- dungsauflage fur zentralortliche Einrichtungen ..., ohne im einzelnen die Aufgabenerfiillung innerhalb dieses Bereichs zu reglementieren" (S. 143); ferner sei Rucksicht zu nehmen auf die Finanzkraft der empfangenden Gemein- den, falls deren Eigenbeteiligungen vorzusehen seien.

Der Leser wird von der kenntnisreichen, durch manche empirische Daten angereicherten Argumentation Hansmeyers ebenso beeindruckt sein wie von der Abgewogenheit des Urteils, auch wenn dieses manche Entscheidungen offenlassen muB. Ich hatte es allerdings fur erwiinscht gehalten, wenn Verfasser zwei Fragen aufgegriffen hatte: Zum einen die naheliegende, ob nicht der Aus- gleich zentralortlichen Bedarfs durch ein adaquates Gemeindesteuersystem anzustreben und dadurch die entsprechende Aufgabe des Finanzausgleichs zu er- leichtern ware. Wenn unterstellt werden darf, daB die Lieferungen offentlicher Giiter durch die Zentralen Orte ziemlich eng korreliert sind mit ihren Lieferun- gen privater Guter an andere Gemeinden, dann konnte eine Gemeindever- brauchsteuer, als Besteuerung des Verkaufs von Konsumgutern und -leistungen, den Zentralen Orten Steuereinnahmen verschaffen, die auch mit von den belieferten Gemeinden aufgebracht werden, so daB auf diese Weise jedenfalls eine partielle Deckung des zentralortlichen Bedarfs erreicht werden konnte. Die zweite Frage greift freilich wesentlich weiter: Soweit die Lieferungen mit zentralortlichen Gixtern durch Gebiihren entgolten werden konnen, die externen Effekte also internalisiert werden, wird der zentralortliche Bedarf insoweit gedeckt. GewiB hatte dieser Weg zur Voraussetzung, daB zwecks Vermeidung unsozialer Belastungen pari passu Transferzahlungen seitens des Zentralstaa- tes an diejenigen Einkommensschichten zu gewahren waren, denen anders die Belastung mit Gebiihren nicht zuzumuten ist. Auch wenn die Problematik dieses Weges unverkennbar ist, ware es m. E. wiinschenswert gewesen, wenn er im Beitrag von Hansmeyer beriicksichtigt worden ware.



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