Deutscher Bundestag 14/8800dipbt.bundestag.de/dip21/btd/14/088/1408800.pdf · Seite Drucksache 14/8800 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode 3.2 Grundannahmen und Ergebnisse

*) eingesetzt durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 16. Dezember 1999 (Drucksache 14/2354).

Deutscher Bundestag Drucksache 14/880014. Wahlperiode 28. 03. 2002

Schlussbericht

der Enquête-Kommission „Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaftan den Einzelnen und die Politik“*)

Inhal tsverzeichnisSeite

Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

A Demographische Grunddaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2 Demographische Grunddaten 1991 bis 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2.1 Fertilität und Mortalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2.2 Lebenserwartung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2.3 Exkurs: Kohortensterbetafeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2.4 Wanderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.4.1 Außenwanderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.4.2 Binnenwanderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2.4.2.1 Wanderungen zwischen neuen und alten Bundesländern . . . . . . . . . . . 23

2.4.2.2 Wanderungen zwischen den alten Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.4.2.3 Bevölkerungsdichte und Altersstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.5 Bevölkerungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.5.1 Bevölkerungsstand nach Alter, Geschlecht und Staatsangehörigkeit . . . . 242.5.2 Kinder-, Jugend-, Alten- und Gesamtquotient . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3 Bevölkerungsentwicklung: Modellrechnungen bis 2050 . . . . . . . . . . . . 26

3.1 Modellrechnungen zur Bevölkerungsentwicklung als Grundlage fürPolitikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Seite

Drucksache 14/8800 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode

3.2 Grundannahmen und Ergebnisse ausgewählter Modellrechnungen . . . . 27

3.3 Bevölkerungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.3.1 Bevölkerungsstand nach Anzahl, Alter und Geschlecht . . . . . . . . . . . . . 313.3.2 Kinder-, Jugend-, Alten- und Gesamtquotient . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313.3.3 Durchschnittsalter und Medianalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

4 Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

5 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

B Generationenverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

1 Generationenverhältnisse und -beziehungen im demographischen undsozialen Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

1.1 Generationenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

1.2 Generationenvertrag: Solidarität und Ambivalenz . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

1.3 Generationenverhältnisse in der öffentlichen Diskussion . . . . . . . . . . . 38

2 Innerfamiliale und außerfamiliale Generationenbeziehungen im demographischen und sozialen Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

2.1 Innerfamiliale Generationenbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382.1.1 Neue Generationenstrukturen und Pluralisierung der generationellen

Familienstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382.1.2 Innerfamiliale Transfers und Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.2 Außerfamiliale Generationenbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3 Gesellschaftliche Generationenverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3.1 Generationenbalance und -perspektiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.1.1 Die Anliegen der jüngeren Generation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403.1.2 Bildung – Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.1.2.1 Kinderbetreuung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

3.1.2.2 Schule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

3.1.2.3 Berufliche Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3.1.2.4 Autonomie und Eigenverantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443.1.3 Familienstützende soziale Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

3.2 Zur Position des Alters in Generationenverhältnissen . . . . . . . . . . . . . . 473.2.1 Tradition und Innovation in der Unternehmenskultur . . . . . . . . . . . . . . 473.2.2 Produktivität des Alters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483.2.3 Das politische Machtpotenzial der älteren Generation . . . . . . . . . . . . . . 49

3.3 Generationenverhältnisse und soziale Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50


C Arbeit und Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

1 Die Ausgangslage des Arbeitsmarktes in Deutschland . . . . . . . . . . . . . 57

1.1 Die Entwicklung des Arbeitsmarktes bis zum Jahr 2000 . . . . . . . . . . . . 57

1.2 Die Ausgangslage bei ausgewählten Bevölkerungsgruppen auf dem Ar-beitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/8800

1.2.1 Jüngere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591.2.2 Ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601.2.3 Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631.2.4 Ausländische Beschäftigte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 651.2.5 Behinderte Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2 Der Einfluss des demographischen Wandels auf das Arbeitsangebot,die Nachfrage nach Arbeitskräften und die Beschäftigungssituation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.1 Auswirkungen des demographischen Wandels auf das Arbeitsangebot bis 2050 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.1.1 Umfang des Arbeitsangebotes bis 2050 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672.1.2 Altersstruktur des Arbeitsangebotes bis 2050 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702.1.3 Erwerbsbeteiligung von Frauen und Auswirkungen auf das

Arbeitsangebot bis 2050 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 712.1.4 Projektion des Qualifikationsbedarfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 732.1.5 Folgerungen aus dem Rückgang des Arbeitsangebotes . . . . . . . . . . . . . 75

2.2 Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Güternachfrageund die Nachfrage nach Arbeitskräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

2.3 Konsequenzen für die Beschäftigungschancen älterer Arbeitnehmerin-nen und Arbeitnehmer im wirtschaftlichen Strukturwandel . . . . . . . . . . 78

2.4 Exkurs: Internationaler Vergleich der jüngsten Beschäftigungsentwick-lung und von ausgewählten arbeitsmarktpolitischen Instrumenten, insbesondere hinsichtlich älterer Arbeitskräfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

2.5 Resümee und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3 Handlungsempfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

3.1 Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823.1.1 Mobilisierung von Beschäftigungspotenzialen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823.1.2 Arbeitsmarktreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833.1.3 Senken der Beschäftigungsschwelle für Geringqualifizierte . . . . . . . . . 833.1.4 Grundsatz der Nachrangigkeit der Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 833.1.5 Reform der Arbeitslosen- und Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843.1.6 Flexibilisierung der Arbeitszeit- und Entgeltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Replik der Mitglieder der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünenund der Sachverständigen Colla, Naegele, Pfaff, Rürup, Schmidt undZander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Replik der Mitglieder der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünenund der Sachverständigen Colla, Naegele, Pfaff, Rürup, Schmidt undZander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

3.2 Verbesserung von Bildung, Ausbildung; lebenslanges Lernen . . . . . . . 853.2.1 Ausrichtung auf eine alternde und lebenslang lernende Gesellschaft . . . . 85

Seite


3.2.2 Gleiche Zugangschancen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853.2.3 Zielgerichtete Erhöhung der Bildungsausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853.2.4 Lebenslanges Lernen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853.2.5 Weiterbildung älterer Beschäftigter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863.2.6 Erhöhung der Effizienz der Weiterbildungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . 863.2.7 Rechte der nachkommenden Generation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863.2.8 Bildungspolitischer Auftrag der Kindertageseinrichtungen . . . . . . . . . . 863.2.9 Verstärkte Kooperation von Kindergärten und Schulen . . . . . . . . . . . . . 863.2.10 Bildungspolitischer Auftrag der Schulen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Sondervotum der Mitglieder der Fraktionen CDU/CSU und FDP undder Sachverständigen Bomsdorf, Knappe, Schmähl und Wilbers . . . . . 87

3.2.11 Straffung von Schul- und Studienzeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873.2.12 Reformperspektiven der beruflichen Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

3.3 Gleichstellung der Frauen im Erwerbsleben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873.3.1 Erhöhung der Frauenerwerbsbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3.3.2 Gleichstellung von Frauen und Männern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 883.3.3 Maßnahmen der Unternehmen zur Vereinbarkeit von Familie

und Beruf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88Sondervotum der Mitglieder der Fraktionen CDU/CSU und FDP undder Sachverständigen Bomsdorf, Knappe, Schmähl und Wilbers . . . . . 88

3.3.4 Betreuungsangebote für Kinder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88Sondervotum der Mitglieder der Fraktionen CDU/CSU und FDP undder Sachverständigen Bomsdorf, Knappe, Schmähl und Wilbers . . . . . 89

3.3.5 Anreize für die Berufstätigkeit beider Eltern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU und derSachverständigen Bomsdorf, Schmähl und Wilbers . . . . . . . . . . . . . . . . 89Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

3.4 Vereinbarkeit von Beruf, Kinderbetreuung und Pflege . . . . . . . . . . . . . 89

3.5 Einstiegschancen für Jugendliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

3.6 Beschäftigungschancen älterer Erwerbspersonen . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.6.1 Förderung des Humankapitals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.6.2 Betriebliche Fort- und Weiterbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.6.3 Überwindung der Frühverrentungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.6.4 Überwindung der Altersdiskriminierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.6.5 Integrierte Politikkonzepte für alternde Belegschaften . . . . . . . . . . . . . 903.6.6 Paradigmenwechsel in der betrieblichen Personalpolitik . . . . . . . . . . . . 913.6.7 Maßnahmen der betrieblichen Personalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913.6.8 Neuorganisation von Lebensarbeitszeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU und derSachverständigen Bomsdorf, Schmähl und Wilbers . . . . . . . . . . . . . . . . 91

3.6.9 Modell der Dekomprimierung der Erwerbsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Seite


Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Replik der Mitglieder der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünenund der Sachverständigen Colla, Naegele, Pfaff, Rürup, Schmidt undZander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3.7 Integration von Migranten im Bildungs- und Beschäftigungssystem . . . . 92

4 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93


D Migration und Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

1 Migration und Integration aus der Sicht des Aufnahmelandes . . . . . . . . 107

2 Migrations- und integrationspolitische Gegebenheiten . . . . . . . . . . . . . 109

2.1 Wesentliche Aspekte im Migrationsgeschehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1092.1.1 Wanderungsbewegungen und ihr Einfluss auf die

Bevölkerungsentwicklung und -struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

2.1.1.1 Neue und alte Bundesländer, regionale Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . 115

2.1.1.2 Mögliche zukünftige Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

2.1.1.3 Wanderungen in europäischen Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1162.1.2 Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

2.1.2.1 Integration auf dem Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

2.1.2.2 Integration im Bildungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

2.1.2.3 Gesellschaftliche und politische Partizipation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

2.1.2.4 Gesundheit und Pflege bei Migrantinnen und Migranten . . . . . . . . . . . 126

2.1.2.5 Soziale Dienste für Migrantinnen und Migranten . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2.2 Auswirkungen des neuen Staatsangehörigkeitsrechts . . . . . . . . . . . . . . 128

2.3 Auf dem Weg zu einem vergemeinschafteten Asyl- und Einwanderungsrecht in der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129


3.1 Zuzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

3.2 Soziale und strukturelle Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

3.3 Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

3.4 Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

3.5 Kulturelle Identität, gesellschaftliche und politische Partizipation . . . . 135

3.6 Gesundheit und Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

3.7 Soziale Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

3.8 Europäische Harmonisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

3.9 Institutionelle Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU und derSachverständigen Schmähl und Wilbers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Sondervotum des Sachverständigen Bomsdorf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Seite


Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

4 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

5 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

E Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

1.1 Das bestehende System der Alterssicherung in Deutschland . . . . . . . . . 1491.1.1 Die Schichten der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1491.1.2 Finanzierung und Leistung der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1491.1.3 Besteuerung der Leistungen aus der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . 150

1.2 Ziele und Konzeptionen für die Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

2 Zur Ausweitung des Versichertenkreises der Gesetzlichen Rentenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

2.1 Derzeitiger Versichertenkreis der Gesetzlichen Rentenversicherung . . . . 155

2.2 Für und Wider einer Ausweitung des Versichertenkreises der Gesetzlichen Rentenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

2.2.1 Schutzbedürfnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562.2.2 Gleichbehandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562.2.3 Missbrauch der Befreiung von der Versicherungspflicht . . . . . . . . . . . 1572.2.4 Erhöhung der Beitragseinnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

2.2.4.1 Einbeziehung der Beamten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

2.2.4.2 Ausweitung der Versicherungspflicht auf alle Selbständige . . . . . . . . . 158

3 Altersgrenzen und die Verlängerung der Lebensarbeitsphase . . . . . . . . 159

4 Rentenanpassung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

4.1 Rentenanpassung bis zum Jahr 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

4.2 Rentenanpassung von 2000 bis 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

4.3 Rentenanpassung nach 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

4.4 Konsequenzen der gedämpften Rentenanpassung für andere Alterssicherungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

5 Funktion und Umfang steuerfinanzierter Rentenausgaben . . . . . . . . . . 166

5.1 Der Bundeszuschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

5.2 Die Hinterbliebenenversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

6 Generationengerechtigkeit, Generationenbilanzen und soziale Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167


7.1 Ziele und Konzeptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Seite


7.2 Private und betriebliche Altersvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

7.3 Rentenleistungen und Altersgrenzen in der GRV . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

7.4 Ausweitung des Versichertenkreises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

7.5 Rentenanpassung in der GRV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

7.6 Sachgerechte Finanzierung in der GRV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

7.7 Honorierung von Kindererziehungsleistungen in Alterssicherungssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

7.8 Alterssicherungsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

7.9 Beamtenpensionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachverständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

8 AnhangBeispiel einer langfristig orientierten Rentenanpassungsformel . . . . . . . 171


F Gesundheit, Pflege und soziale Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

1 Gesundheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

1.1 Herausforderungen an das Gesundheitssystem im demographischen Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

1.2 Zusammenfassung der Kapitel Gesundheit aus dem Ersten und Zweiten Zwischenbericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

1.3 Problemfelder des Gesundheitswesens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1821.3.1 Datengrundlage für eine systematische Gesundheitsforschung . . . . . . . 1831.3.2 Thesen zur Morbiditätsentwicklung im höheren Lebensalter . . . . . . . . 1841.3.3 Ausgewählte Aspekte der aktuellen Morbiditätsentwicklung . . . . . . . . 1851.3.4 Morbidität und soziale Lage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1861.3.5 Gesundheitsförderung und Prävention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1871.3.6 Struktur- und Versorgungsmängel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1881.3.7 Einnahmen- und Ausgabenentwicklung in der Gesetzlichen

Krankenversicherung und der privaten Krankenversicherung . . . . . . . . 189

1.3.7.1 Beitragssatzentwicklung in der GKV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Exkurs: Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Beitragssatzentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

1.3.7.2 Ausgaben und Einnahmen in der privaten Krankenversicherung . . . . . 1951.3.8 Die Bedeutung des medizinisch-technischen Fortschritts für die

Beitragssatzentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1961.3.9 Gesundheitswesen als Wirtschaftsfaktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

1.4 Zwei Sichtweisen für die Gestaltung des Gesundheitssystems in der Zukunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

1.4.1 Sichtweise 1: Alternative präventions-, versorgungs- und finanzpolitisch orientierte Handlungsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

1.4.1.1 Rahmen und Ziele der Handlungsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

1.4.1.2 Definition von gesundheitspolitischen Prioritäten (verbindlichenVersorgungszielen) zur Qualitätssicherung und Kosteneffektivität . . . . 199

Seite


1.4.1.3 Weiterentwicklung des Leistungskatalogs unter Berücksichtigung der evidenzbasierten Medizin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

1.4.1.4 Orientierung der Versorgung an den Bedürfnissen chronisch Kranker(Disease Management Programme) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

1.4.1.5 Kosteneinsparung durch Prävention und Gesundheitsverbesserung . . . . 200

1.4.1.6 Verzahnung ambulanter und stationärer Versorgung . . . . . . . . . . . . . . . . 201

1.4.1.7 Verbesserung der gesundheitspolitischen Informationsgrundlage . . . . . 202

1.4.1.8 Finanzierung der GKV und Finanzbeziehungen der Kassen . . . . . . . . . 203

1.4.1.9 Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs zur Umsetzung verbindlicher Versorgungsziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

1.4.1.10 Vertragsgestaltungen zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern: Honorierungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

1.4.1.11 Vertragsgestaltungen zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern: Leistungskatalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

1.4.1.12 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2061.4.2 Sichtweise 2: Gesundheitsordnungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

1.4.2.1 Konsequenzen aus den Beitragssatz-Projektionen für die Gesundheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

1.4.2.2 Schritte zu einem funktionsfähigen Kassenwettbewerb . . . . . . . . . . . . . 2091.4.2.2.1 Reformansätze auf der Leistungsseite: Die Versicherungsebene . . . . . . 2091.4.2.2.2 Reformansätze auf der Leistungsseite: Die Ebene der

Leistungserbringung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2111.4.2.2.3 Beziehungen zwischen Krankenversicherungen und

Leistungserbringern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2121.4.2.2.4 Finanzierung der Krankenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

1.5 Handlungsempfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2161.5.1 Festlegung einheitlicher und verbindlicher Versorgungsziele . . . . . . . . 2161.5.2 Schaffung einer nationalen Institution für Qualität in der Medizin

und Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2161.5.3 Weiterentwicklung des Leistungskatalogs unter Berücksichtigung

der Evidenzbasierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2161.5.4 Weiterentwicklung der Versorgungsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2161.5.5 Präventionsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2171.5.6 Verbesserung der gesundheitspolitischen Informationsgrundlage . . . . . 2171.5.7 Flexiblere Gestaltung der Vertragsbeziehungen zwischen

Krankenversicherungen und Leistungserbringern . . . . . . . . . . . . . . . . . 2171.5.8 Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2171.5.9 Honorierungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU und derSachverständigen Bomsdorf, Schmähl und Wilbers . . . . . . . . . . . . . . . . 218Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

1.6 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

Seite


2 Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

2.1 Aktualisierte Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse des Zweiten Zwischenberichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

2.2 Definition und Abgrenzung von Pflegebedürftigkeit: z. B. behinderteMenschen; Demenzkranke; Schwelle, bei der Pflegebedürftigkeit Leistungen auslöst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

2.3 Bedarfsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2322.3.1 Auswirkungen der erhöhten Lebenserwartung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2332.3.2 Änderung der Familienstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2372.3.3 Zukünftige Entwicklung des Verhältnisses von professioneller

und häuslicher Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2402.3.4 Differenzierung der pflegerischen Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

2.4 Finanzierung der Pflegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2472.4.1 Finanzielle Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2472.4.2 Optionen der Weiterentwicklung der Finanzierung der

Pflegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

2.5 Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung in der Pflege . . . . . . . . . 2492.5.1 Expertenstandards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2502.5.2 Perspektiven der Qualitätssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

2.6 Leistungserbringung und Impulse zur Weiterentwicklung der pflegerischen Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

2.6.1 Kooperation von Leistungsbereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2512.6.2 Überwindung der gegensätzlichen Steuerungslogiken von ambulanter

und stationärer Versorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2532.6.3 Objekt- versus Subjektförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2532.6.4 Entwicklung einer SGB XI-konformen Vergütungssystematik in der

vollstationären Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2552.6.5 Flexibilisierung des Leistungskatalogs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2552.6.6 Einsatz technischer Hilfsmittel bei Beratung und Leistungserbringung 256

2.7 Personalentwicklung und Personalgewinnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2572.7.1 Neue Anforderungen in der Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2572.7.2 Personalgewinnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257


3 Mögliche Integration von SGB V und SGB XI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

3.1 Unterschiedliche Ausgestaltung von Gesetzlicher Krankenversicherungund Sozialer Pflegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

3.2 Schnittstellen zwischen SGB V und SGB XI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

3.3 Diskussion einer Integration von SGB V und SGB XI . . . . . . . . . . . . . 264


4 Handlungsempfehlungen zu „Pflege“ und „Mögliche Integration vonSGB V und SGB XI“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

4.1 Dynamisierung der Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

4.2 Bedarfsgerechte Leistungsgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

4.3 Qualitätssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Seite


4.4 Weiterentwicklung der Versorgungsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

4.5 Kooperation von Leistungsbereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

4.6 Abstimmung zwischen Gesetzlicher Krankenversicherung und SozialerPflegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

4.7 Umsetzung des Grundsatzes ambulant vor stationär . . . . . . . . . . . . . . . 267

4.8 Personalgewinnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP und des Sachver-ständigen Knappe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS und der Sachver-ständigen Michel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

5 Handlungsempfehlungen „Stärkung der Alternsforschung“ . . . . . . . . . 269

6 Hospizdienste und Palliative Pflege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

6.1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

6.2 Zur Entstehung des aktuellen hospizlichen Gedankens . . . . . . . . . . . . . 270

6.3 Leitbilder und Praxis der Hospizarbeit und der Palliativen Pflege . . . . 271

6.4 Interdisziplinäres Organisationsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

6.5 Bedeutung des tertiären Sektors für die Hospizdienste . . . . . . . . . . . . . 271

6.6 Letzte Lebensorte – Sterbeorte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

6.7 Palliative Care und Hospizdienste in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

6.8 Planung hospizlicher Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

6.9 Finanzierung hospizlicher Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

6.10 Offene Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

6.11 Handlungsempfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277


7 Soziale Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

7.1 Zusammenfassung der Ergebnisse des Zweiten Zwischenberichts . . . . 279

7.2 Wesensmerkmale sozialer Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

7.3 Weiterentwicklung der sozialen Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2817.3.1 Koordination der Trägerstrukturen im Wohlfahrtsmix . . . . . . . . . . . . . . 2827.3.2 Vernetzung sozialer Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2827.3.3 Verrechtlichung und Abbau von Zugangsbarrieren . . . . . . . . . . . . . . . . 2837.3.4 Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2837.3.5 Nachfrageorientierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

7.4 Gestaltungsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2847.4.1 Option I: Stärkung der kommunalen Daseinsverantwortung und

Angebotssteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

7.4.1.1 Bedarfsplanung und Sozialberichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

7.4.1.2 Die Reichweite öffentlicher Finanzierungsverantwortung . . . . . . . . . . . 2857.4.2 Option II: Steuerung über personengebundene Budgets auf der

Grundlage von Case Management-Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

7.4.2.1 Quasi-Marktsteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

Seite


7.4.2.2 Impulse zur Ermittlung personengebundener Budgets . . . . . . . . . . . . . 286

7.5 Zur Bedeutung bürgerschaftlichen Engagements im Bereich sozialer Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287


8 Europäische Aspekte zu Gesundheit und sozialen Diensten . . . . . . . . . 287

8.1 Der Einfluss der europäischen Markt- und Wettbewerbsordnung aufdas nationale Sozialrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288

8.2 Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Leistungsgewährung durch nationale Krankenkassen . . . . . . . . . . . . . . 290

8.3 Europäische Markt- und Handelsstrukturen für ausgewählte Bereichedes Gesundheitswesens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290


Anhang: Einsetzung, Zusammensetzung und Arbeitsweise der Kommission 293

1 Einsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

2 Konstituierung und Zusammensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

2.1 Konstituierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

2.2 Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

2.3 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kommissionssekretariats . . . . . . 295

2.4 Fraktionsreferentinnen und -referenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

3 Durchführung der Kommissionsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

3.1 Themenbereiche und Arbeitsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

3.2 Kommissionssitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

3.3 Vergabe von Gutachten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

3.4 Verfahren des Schlussberichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Seite


Vorwort

„Das Schicksal der kommenden Generation hängt davon ab, ob wir wieder den Mut auf-bringen, glaubhafte Zukunftsbilder zu entwerfen und mit den besten Kräften für ihreVerwirklichung zu kämpfen.“(Gottlieb Duttweiler, Schweizer Unternehmer und Politiker)

Die Bevölkerungspyramide in der Bundesrepublik Deutschland steht auf dem Kopf.Während der Anteil der Älteren immer größer und der Anteil der Berufstätigen immer klei-ner wird, nimmt Deutschlands Bevölkerung drastisch ab.

Immer mehr Menschen erreichen ein immer höheres Lebensalter. So sehr diese Tatsachezu begrüßen ist, bedeutet dieser demographische Wandel eine große Herausforderung: eineHerausforderung für jeden Einzelnen, für die Familien, für die Gesellschaft, für die Wirt-schaft und den Arbeitsmarkt, für die sozialen Sicherungssysteme wie für die Politik ins-gesamt. Mit unserem bisherigen Verständnis von Sozialstaat werden wir diesen Anforde-rungen im weitesten Sinne nicht mehr begegnen können.

In Deutschland verzeichnen wir bei zunehmender Lebenserwartung eine auf niedrigem Ni-veau stagnierende Geburtenrate. Dies beeinflusst den Bevölkerungsaufbau so grundle-gend, dass neben quantitativen Veränderungen eine Reihe qualitativer Umstrukturierungendie Folge sein werden: Die Arbeitsstrukturen werden sich ändern, ebenso die Familien-strukturen. Der demographische Wandel wird in viele Bereiche menschlichen Lebens aus-strahlen, wobei die Konsequenzen noch nicht im einzelnen absehbar sind.

Er vollzieht sich in einer Zeit des wirtschaftlichen Wandels, der rapiden technischen undsozialen Veränderungen.

Bei zunehmender Spezialisierung und Qualifizierung erneuert sich das aktuelle Berufswis-sen in immer kürzeren zeitlichen Abständen. Vor dem Hintergrund eines enormen medizi-nischen Fortschritts, eines völlig veränderten beruflichen und privaten Alltags, aus dem tele-banking und tele-shopping nicht mehr wegzudenken sind, ein Leben ohne Internet unde-mail geradezu unvorstellbar scheint, verändert sich unser gesamtes Leben.

Vor zehn Jahren wurde in der 12. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, am 16. Okto-ber 1992, eine Enquête-Kommission eingesetzt, die seit dem 2. Dezember 1992 den Na-men „Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesell-schaft an den Einzelnen und die Politik“ trug.

Die Kommission bestand aus 16 Abgeordneten aller Fraktionen und Gruppen des Deut-schen Bundestages sowie 10 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern. Das Zusam-menwirken von politischer Arbeit und wissenschaftlicher Politikberatung hat sich hierbeials ideale, effektive Arbeitsmethode erwiesen.

Diese Kommission legte am 14. Juni 1994 ihren ersten Zwischenbericht vor, der auf diesemintensiven Dialog zwischen Politik und Wissenschaft basierte und auf eingehenden Analy-sen der Bevölkerungsentwicklung und deren Hochrechnung bis zum Jahre 2030 beruhte.

Kernpunkte des Zwischenberichtes waren die Bereiche Familie und soziales Umfeld, Wirt-schaft und Arbeitsmarkt sowie die Lebensweisen älterer Menschen unter besondererBerücksichtigung ihrer materiellen, räumlichen und gesundheitlichen Situation. Es wurdejedoch deutlich, dass nicht alle Fragen in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit be-antwortet werden konnten.

In der folgenden 13. Wahlperiode wurde die Kommission daher erneut eingesetzt mit demAuftrag, die gesellschaftlichen Rahmendaten über das Jahr 2030 hinaus aufzuarbeiten undzu bewerten. Am 29. September 1998 wurde ein sehr umfangreicher „Zweiter Zwi-schenbericht“ beschlossen, in dem erstmalig auch die Thematik „Migration und Integra-tion“ aufgegriffen wurde. Die Mitglieder der Kommission – wiederum Politiker aller im


Bundestag vertretenen Fraktionen und der Gruppe sowie die als Sachverständigen berufe-nen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler – waren sich einig in ihrer Einschätzung,dass die umfassende Problemstellung „Demographischer Wandel und seine Konsequen-zen“ auch in diesem zweiten Bericht nur annähernd aufgearbeitet werden konnte.

Insbesondere das Verhältnis zwischen den Generationen – sei es bezogen auf den fami-liären oder auf den gesamtgesellschaftlichen Bereich – verlangte eine eingehende Analyse,ebenso die veränderte Situation auf dem Arbeitsmarkt, die in Zukunft auch die Einbindungälterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Arbeitsprozess zwingend erforderlichmachen wird. Darüber hinaus sollten die Themenfelder „Gesundheit, Pflege und sozialeDienste“, „Alterssicherung“ und „Migration/Integration“ noch einmal aufgegriffen wer-den.

Eine diesbezügliche Ergänzung und gleichzeitige Abrundung des ersten und zweiten Zwi-schenberichts stellt der vorliegende Schlussbericht dar, den die vom Deutschen Bundestagin der 14. Wahlperiode am 16. Dezember 1999 eingesetzte Kommission jetzt vorlegt.

Der demographische Wandel ist immens und macht es erforderlich, über die Veränderungim Bevölkerungsaufbau intensiv nachzudenken und mögliche Konsequenzen aufzuzei-gen. Die sich abzeichnende Entwicklung ist eine Herausforderung, der von allen Seitenaus begegnet werden muss. Hier sind nicht nur Politiker in Bund, Ländern und Kommu-nen zum Handeln aufgerufen, sondern auch die Wirtschaft, das Gesundheitswesen, derWohnungsmarkt, die Städte- und Verkehrsplanung, aber vor allem auch Bildung und Wis-senschaft.

Der demographische Wandel und die enorme Verlängerung der durchschnittlichen Le-benszeit dürfen nicht primär als Problem, sondern müssen als Gewinn gesehen werden.

Der Wunschtraum der Menschheit, möglichst alt zu werden, scheint zunehmend erfüllbar.Im Jahr 2050 wird die statistische Lebenserwartung der Frauen 85, die der Männer 80 Jahresein. Diese Menschen sind weder der alte, graue Teil unserer Gesellschaft, noch sind sie alsRentnerberg anzusehen, wie es gelegentlich die veröffentlichte Meinung darstellt. Sie sindvielmehr Menschen einer Generation, deren altersbedingte Probleme wir in diesem Berichtaufzeigen und durch politische Handlungsvorschläge einer Lösung zuführen wollen.

Die gestiegene Lebenserwartung ist eine positive Auswirkung der Fortschritte in Medizin,Medizintechnik und Pharmakologie. Der demographische Wandel ist auch ein Ergebnisverbesserter Lebensbedingungen und einer gesundheitsbewussteren Lebensführung.

Wir dürfen die steigende Anzahl älterer Menschen nicht nur als Kostenfaktor diskutieren.Der „Nutzen“, der Gewinn, den gerade ältere Menschen der Gesellschaft durch ihr Enga-gement und ihre Erfahrung bringen können, muss herausgestellt werden.

Die ältere Generation stellt ein Humankapital dar, von dem unsere Gesellschaft lebt. Wirbrauchen eine Korrektur des negativ akzentuierten Altersbildes auch in Wirtschaft und In-dustrie, das die älteren Menschen auch in ihrer Funktion als wichtige Konsumenten undLeistungsträger erkennt.

Mögen die vorliegenden Ergebnisse der Enquête-Kommission, der analytische Teil und diepolitischen Handlungsempfehlungen, entsprechend notwendige Veränderungen initiierenund positiv beeinflussen.

Ich wünsche mir, dass die umfangreiche sachliche Analyse der beiden Zwischenberichteund des Schlussberichts sowie die politischen Handlungsempfehlungen zu einem verän-derten positiven Denken im Sinne der Chancen des demographischen Wandels beitragen.

Als Vorsitzender der Enquête-Kommission „Demographischer Wandel“ danke ich allenAbgeordneten des Deutschen Bundestages und allen Wissenschaftlerinnen und Wissen-schaftlern, die in der 12.,13. und 14. Wahlperiode an diesen umfangreichen Werken mit-gearbeitet haben, für den außergewöhnlichen Einsatz.


Mein Dank gilt ebenso den vielen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den drei Sekretariaten für ihre Arbeit.

Berlin, 27. März 2002

Walter Link (Diepholz), MdB

Vorsitzender der Enquête-Kommission„Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaftan den Einzelnen und die Politik“


1 EinleitungIm Zweiten Zwischenbericht der Enquête-Kommissionsind die demographische Entwicklung und die sie bestim-menden Einflussfaktoren für einen längeren Zeithorizont(ab 1950) ausführlich dargelegt worden. Ziel dieses Kapi-tels ist es, eine aktualisierte Übersicht der Grunddaten desdemographischen Wandels in Deutschland zu geben. Da-her wird hier im Einzelnen der Zeitraum von 1991 bis 2000beschrieben, als aktueller Rand neuer Bevölkerungsvor-ausschätzungen, die bis 2050 reichen. Das Jahr 1991 alsAusgangszeitpunkt der Aktualisierung wurde auch des-halb gewählt, weil ab diesem Zeitpunkt Daten für das ge-samte Deutschland vorliegen, welche – vor dem Hinter-grund der langfristigen Betrachtung in die Zukunft – in denMittelpunkt gestellt werden. Eine Differenzierung nach al-ten und neuen Bundesländern erfolgt vergangenheitsbezo-gen dann, wenn es gravierende Unterschiede in den Rah-menbedingungen gibt. In den Text sind zu den jeweiligenEckdaten Tabellen und Abbildungen eingefügt, die sichselbst erklären und daher nur knapp erläutert werden.

Die demographische Entwicklung ist wesentlich durchzwei Merkmale geprägt:

– durch eine zunehmende Alterung der Bevölkerung,die sich auf Grund des bisherigen Geburtenrückgan-ges auf ein Niveau von etwa einem Drittel unter demGenerationenersatz sowie auf Grund einer steigendenLebenserwartung ergibt; eine sinkende Anzahl und einabnehmender Anteil Jüngerer einerseits sowie einesteigende Anzahl und ein zunehmender Anteil Ältereran der Gesamtbevölkerung andererseits sind die Folge;

– durch Zuwanderungen, die in mehreren Phasen er-folgten; ohne Zuwanderungen wäre die Bevölkerungin Deutschland bereits seit Beginn der 1970er-Jahrezurückgegangen.

Ein derart skizzierter demographischer Wandel findetnicht allein in Deutschland statt. Er ist in der Tendenz füralle europäischen Staaten festzustellen.1

In Deutschland ist seit Jahrzehnten eine kontinuierlicheAbnahme der Geburtenzahlen zu beobachten. Ihr liegteine sich selbst verstärkende Entwicklung zu Grunde, dasowohl die Anzahl der potenziellen Eltern als auch die derGeburten je Frau zurückgegangen sind. Seit etwa dreißigJahren werden in Deutschland weniger Kinder geborenals zur zahlenmäßigen Bestandserhaltung der Bevölke-rung notwendig wäre. Aus der zusammengefassten Ge-burtenziffer2, die seit mehr als zwei Jahrzehnten zwischen

1,3 und 1,4 Geborene je Frau im Alter zwischen 15 und 50 Jahren liegt, ergibt sich, dass die Anzahl der in Deutsch-land geborenen Kinder um etwa ein Drittel je Generationabnimmt. Nach Modellrechnungen des Statistischen Bun-desamtes ist daher ein deutlicher Bevölkerungsrückgangzu erwarten. Im Jahr 2010 werden über 300 000, im Jahr2030 über 500 000 Personen in Deutschland mehr sterbenals geboren werden. Ohne weitere Zuwanderung wird dieBevölkerung in Deutschland bei gleich bleibender zu-sammengefasster Geburtenziffer bis zum Jahr 2050 aufunter 60 Millionen (Mio.), die Anzahl der Personen im er-werbsfähigen Alter von heute 46 auf dann 27 Mio. sin-ken.3

Gleichzeitig nimmt die Lebenserwartung der Menschenkontinuierlich zu. Bei Frauen ist sie nach den Periodenster-betafeln im früheren Bundesgebiet seit 1960 von 72 auf 81 Lebensjahre gestiegen, bei Männern von 67 auf 75 Jahre.Bis zum Jahr 2050 wird mit einer weiteren Zunahme derLebenserwartung in Deutschland um mindestens vier Jahregerechnet. Dann wird sich der Anteil der über 80-Jährigenan der Gesamtbevölkerung voraussichtlich vervierfacht ha-ben.4 Da weniger Kinder geboren werden, verschieben sichdie Proportionen im Altersaufbau deutlich zugunsten äl-terer Bevölkerungsschichten: 2040 wird die Hälfte derBevölkerung über 50 Jahre und älter sein.

Die geburtenstarken Jahrgänge führen zu zusätzlichen Un-gleichgewichten in der Altersverteilung der Bevölkerungund auch im Arbeitskräfteangebot. Letzteres wird zunächstnur gering absinken, da die geburtenstarken Jahrgänge vor-erst im erwerbsfähigen Alter bleiben. Allerdings ist diesezahlenmäßige Konstanz mit einer starken internen Alte-rung der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter verbun-den. Wenn diese Altersjahrgänge aus dem Erwerbslebenausscheiden, steht ein wesentlicher Teil des heutigen Ar-beitskräfteangebotes nicht mehr zur Verfügung und wirdauch nicht vollständig ersetzt werden.

Seit Beginn der Gastarbeiteranwerbung hatte die Bundesre-publik Deutschland zumeist einen positiven Wanderungs-saldo, der aber starken Schwankungen unterlag. Zwischen1954 und 1999 sind insgesamt mehr als 30 Mio. Personen

A Demographische Grunddaten

1 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 30.2 Zusammengefasste Geburtenziffern sind die Summe der altersspezi-

fischen Geburtenziffern der Frauen im Alter von 15 bis unter 50 Jah-

ren des jeweiligen Betrachtungsjahres (periodenspezifische Betrach-tungsweise). Sie geben an, wie viele Kinder von 1 000 Frauen im Ver-laufe ihres Lebens geboren würden, wenn sie ihr Leben lang sich denaltersspezifischen Geburtenziffern des Beobachtungsjahres entspre-chend verhielten und es keine Sterblichkeit gäbe. Wenn 1 000 Frauenim Laufe ihres Lebens durchschnittlich circa 2 080 Kinder bekämen,so würde die Bevölkerung auf Grund ihrer Geburtenhäufigkeit we-der wachsen noch schrumpfen.

3 Personen im erwerbsfähigen Alter in der Abgrenzung 20 bis 60 Jahre.Die Definition dieser Personengruppe und damit ihre Größenordnungwürde sich ändern, falls das (faktische) Renteneintrittsalter erhöhtwürde. Alle Zahlenangaben nach Statistisches Bundesamt (2001).

4 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000a), S. 9.


ins frühere Bundesgebiet zugewandert. Nur ein Teil der Zu-wanderer blieb allerdings dauerhaft in Deutschland. In denvergangenen Jahrzehnten kamen auf etwa 700 000 Zuzügevon ausländischen Staatsangehörigen jährlich rund 500 000Fortzüge; in der Summe waren es bis 1999 etwa 24,7 Mio.Fortzüge. Durchschnittlich betrug der Wanderungsüber-schuss – einschließlich der Außenwanderungen Deutscher –in den vergangenen 40 Jahren jährlich ca. 165 000 Personen.

Zugewanderte und ihre Kinder haben die Bevölkerungs-entwicklung in Deutschland erheblich beeinflusst. Die Be-völkerungszahl ist in den letzten 40 Jahren insgesamt von73 auf etwa 82 Mio. gestiegen, wenn man die Zahlen fürdie DDR und die Bundesrepublik Deutschland ab 1960 zu-sammenfasst; ohne Zuwanderung läge sie heute deutlichniedriger. Dabei hat Einbürgerung in der Vergangenheit inDeutschland eine vergleichsweise geringe Rolle gespielt.Ende 1999 lebten rund 920 000 eingebürgerte Deutschemit zwei ausländischen Eltern in Deutschland, was einenAnteil von 1,1 % der Gesamtbevölkerung ausmacht. 5

2 Demographische Grunddaten 1991 bis 2000

Im Jahr 2000 lebten über 82 Mio. Menschen in Deutschland:rund 67 Mio. in den alten und rund 15 Mio. in den neuenBundesländern. Darunter waren knapp 7,3 Mio. ausländi-sche Staatsangehörige. Gegenüber 1991 hat sich damit dieGesamtbevölkerung in Deutschland um rund 2,0 Mio. er-höht, bei einer regional unterschiedlichen Entwicklung:Während in den neuen Bundesländern zwischen 1991 und2000 ein Bevölkerungsrückgang um rund 670 000 Perso-nen zu verzeichnen war, kumulierten sich in den altenBundesländern positive Binnen- und Außenwanderungs-salden zu einer Bevölkerungszunahme um knapp 2,7 Mio.

Aus der natürlichen Bevölkerungsentwicklung (Geburtenund Sterbefälle) ergab sich im Betrachtungszeitraum einRückgang um rund 840 000 Personen. Dieser Rückgangfand ganz überwiegend in den neuen Bundesländern statt.Im selben Zeitraum verzeichnete Deutschland einen Wan-

Tabel le 1

Eckdaten zu Bevölkerungsstand und Bevölkerungsentwicklung in Deutschland1991 bis 2000

Veränderungen

Überschuss der Bevölkerungs-stand am Jah-

resanfang Geborenen (+) bzw. Gestorbe-

nen (–)

Zu- (+) bzw. Fortzüge (–)1)

Insgesamt2) Bevölkerungsstand

am Jahresende Jahr

in 1 000

1991 79 753 – 81 + 603 + 521 80 275

1992 80 275 – 76 + 782 + 700 80 975

1993 80 975 – 99 + 462 + 364 81 338

1994 81 338 – 115 + 315 + 201 81 539

1995 81 539 – 119 + 398 + 279 81 818

1996 81 818 – 87 + 282 + 195 82 012

1997 82 012 – 48 + 94 + 45 82 057

1998 82 057 – 67 + 47 – 20 82 037

1999 82 037 – 76 + 202 + 126 82 163

2000 82 163 – 72 + 167 + 95 82 260 1) Einschließlich Herkunfts-/Zielgebiet „ungeklärt“ und „ohne Angabe“.2) Zu- (+) bzw. Abnahme (-). Einschließlich Differenz zwischen vorläufigem und endgültigem Ergebnis der Statistik der natürlichen Bevölke-

rungsbewegung und Berichtigung von Gemeindeergebnissen. Im allgemeinen können sich bei der Summierung von Einzelangaben Abweichun-gen in der jeweiligen Summe ergeben.

Quelle: Statistisches Bundesamt (2001), Zahlen teilweise gerundet.

5 Vgl. Ulrich (2001), S. 8.


derungsgewinn von circa 3,3 Mio. Personen. Dieser hatden aus der natürlichen Bevölkerungsentwicklung sichergebenden Bevölkerungsrückgang mehr als kompensiertund somit zu einer weiterhin leicht steigenden Bevölke-rung beigetragen.

2.1 Fertilität und Mortalität

Die Anzahl der Lebendgeborenen schwankte im Betrach-tungszeitraum um 800 000 jährlich, von diesen waren bis1999 rund 100 000 ausländischer Staatsangehörigkeit6.

Tabel le 2

Eckdaten zur natürlichen Bevölkerungsbewegung in Deutschland1991 bis 2000

Lebendgeborene Gestorbene Überschuss der Geborenen bzw. Gestorbenen (–)

Deutsche Auslän-dische Deutsche Auslän-

dische Deutsche Auslän-dische

Jahr Ins-

gesamt Staatsangehörig-keit1)

Ins- gesamt Staatsangehörig-

keit1)

Ins-gesamt Staatsangehörig-

keit1)

1991 830 019 739 266 90 753 911 245 900 641 10 604 – 81 226 – 161 375 80 149 1992 809 114 708 996 100 118 885 443 874 176 11 267 – 76 329 – 165 180 88 851 1993 798 447 695 573 102 874 897 270 885 386 11 884 – 98 823 – 189 813 90 990 1994 769 603 668 875 100 728 884 661 872 278 12 383 – 115 058 – 203 403 88 345 1995 765 221 665 507 99 714 884 588 871 788 12 800 – 119 367 – 206 281 86 914 1996 796 013 689 784 106 229 882 843 869 449 13 394 – 86 830 – 179 665 92 835 1997 812 173 704 991 107 182 860 389 846 711 13 678 – 48 216 – 141 720 93 504 1998 785 034 684 977 100 057 852 382 838 624 13 758 – 67 348 – 153 647 86 299 1999 770 744 675 528 95 216 846 330 832 025 14 305 – 75 586 – 156 497 80 911 2000 766 971 716 766 50 205 838 667 823 806 14 861 – 71 696 – 107 040 35 344

je 1 000 Einwohner

1991 10,4 10,0 15,7 11,4 12,1 1,8 – 1,0 – 2,2 13,8 1992 10,0 9,5 15,8 11,0 11,7 1,8 – 0,9 – 2,2 14,0 1993 9,8 9,4 15,0 11,1 11,9 1,7 – 1,2 – 2,6 13,3 1994 9,5 9,0 14,3 10,9 11,7 1,8 – 1,4 – 2,7 12,6 1995 9,4 8,9 13,8 10,8 11,7 1,8 – 1,5 – 2,8 12,0 1996 9,7 9,2 14,3 10,8 11,6 1,8 – 1,1 – 2,4 12,5 1997 9,9 9,5 14,3 10,5 11,4 1,8 – 0,6 – 1,9 12,5 1998 9,6 9,2 13,6 10,4 11,2 1,9 – 0,8 – 2,1 11,7 1999 9,4 9,0 13,0 10,3 11,1 2,0 – 0,9 – 2,1 11,0 2000 9,3 ...2) ... 10,2 ... ... – 0,9 ... ...

1) Deutsche bzw. ausländische Staatsangehörigkeit nach der jeweiligen Legaldefinition: Bis einschließlich 1999 bestand ausländische Staatsan-gehörigkeit, wenn beide Elternteile ausländische Staatsangehörige und bei nichtehelichen Kindern die Mütter ausländische Staatsangehörige sind;seit dem 1. 1. 2000 erwerben diese Kinder auch die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit mindestens acht Jahren rechtmäßig inDeutschland lebt.

2) ... heißt Angabe fällt später an.Quelle: Statistisches Bundesamt (2001).

6 Deutsche bzw. ausländische Staatsangehörigkeit nach der jeweiligenLegaldefinition: Bis einschließlich 1999 bestand ausländische


Eine bessere Auskunft über die Fertilität geben die Ge-burtenziffern, in denen die Anzahl der Lebendgeborenenje 1 000 Einwohner derselben Bevölkerungsgruppe ange-geben sind, jedoch ohne die Berücksichtigung von Al-tersstruktureffekten. Hier ergibt sich bei den deutschenStaatsangehörigen ein Rückgang von zehn Lebendgebo-renen je 1 000 Einwohner im Jahre 1991 auf neun im Jahre1999, bei ausländischen Staatsangehörigen ein deutlichstärkerer Rückgang von 15,7 Lebendgeborene 1991 auf13 im Jahre 1999.

Die Anzahl der Gestorbenen nahm im Betrachtungszeit-raum ab und beträgt in 2000 etwa 840 000; dabei handelt

es sich ganz überwiegend um deutsche Staatsangehörige.Die Anzahl der im Bundesgebiet gestorbenen ausländi-schen Staatsangehörigen stieg von 10 000 im Jahre 1991auf knapp 15 000 im Jahre 2000.7 Die rohe Sterbeziffer8

der deutschen Staatsangehörigen nahm von 12,1 im Jahre1991 auf 11,1 in 1999 ab, die der ausländischen Staatsan-gehörigen von 1,8 im Jahre 1991 auf 2,0 in 1999 zu.

Im Zeitraum von 1991 bis 2000 ergab sich bei der deutschen Wohnbevölkerung ein Geburtendefizit von1,7 Mio., bei der ausländischen Wohnbevölkerung ein Ge-burtenüberschuss von circa 800 000.9 Je 1 000 Einwohnerist der Geburtenüberschuss bei ausländischen Staatsan-

Staatsangehörigkeit, wenn beide Elternteile ausländische Staatsan-gehörige und bei nichtehelichen Kindern die Mütter ausländischeStaatsangehörige sind; seit dem 1.1.2000 erwerben Kinder die deut-sche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seit mindestens achtJahren rechtmäßig in Deutschland lebt. Die Anzahl der Lebendge-borenen mit ausländischer Staatsangehörigkeit verringerte sich nachder Legaldefinition im Jahr 2000 auf etwa 50 000.

Tabel le 3

Eckdaten zur Geburtenentwicklung in Deutschland 1991 bis 2000

Lebendgeborene

Zusammengefasste Geburtenziffern

(Lebendgeborene je 1 000 Frau-en im Alter von 15 bis unter 50)

Nettoreproduktionsrate1)

Deutsche Ausländi-sche Deutsche2) Ausländi-

sche 3) Deutsche2) Ausländi-sche3) Insge-

samt Staatsangehörigkeit

Insge-samt

Staatsangehörigkeit

Jahr

Insge-samt

Staatsangehörigkeit Frauen im Alter von 15 bis unter 50 Jahren

1991 830 019 739 266 90 753 1 332 1 285 1 705 0,64 0,62 0,82 1992 809 114 708 996 100 118 1 292 1 236 1 693 0,62 0,59 0,81 1993 798 447 695 573 102 874 1 278 1 224 1 604 0,61 0,59 0,77 1994 769 603 668 875 100 728 1 243 1 193 1 505 0,59 0,57 0,72 1995 765 221 665 507 99 714 1 249 1 207 1 447 0,60 0,58 0,70 1996 796 013 689 784 106 229 1 316 1 276 1 496 0,63 0,61 0,72 1997 812 173 704 991 107 182 1 369 1 337 1 509 0,66 0,64 0,72 1998 785 034 684 977 100 057 1 355 1 337 1 426 0,65 0,64 0,68 1999 770 744 675 528 95 216 1 361 1 356 1 368 0,65 0,65 0,66 2000 766 971 716 766 50 205 ...4) ... ... ... ... ...

1) Die Nettoreproduktionsrate gibt die durchschnittliche Zahl der lebend geborenen Mädchen einer Frau an, für die während ihres ganzen Lebensdie altersspezifischen Geburtenziffern eines bestimmten Jahres und eine bestimmte Sterbetafel gelten. Als Sterbetafeln werden die AllgemeinenSterbetafeln 1986/88 verwendet. Liegt der Wert über 1, ist die Kindergeneration entsprechend stärker, liegt der Wert unter 1, ist die Kindergene-ration entsprechend schwächer besetzt als die vorangegangene Generation.

2) Lebendgeborene mit deutscher Staatsangehörigkeit bezogen auf deutsche Frauen.3) Lebendgeborene mit ausländischer Staatsangehörigkeit bezogen auf ausländische Frauen.4) ... heißt Angabe fällt später an.Quelle: Statistisches Bundesamt (2001).

7 Aufgrund dieser geringen Anzahl von Sterbefällen ausländischerStaatsangehöriger berechnet das Statistische Bundesamt keine diffe-renzierte Lebenserwartung nach deutscher bzw. ausländischer Staats-angehörigkeit.

8 Die rohe Sterbeziffer gibt die Zahl der Gestorbenen je 1 000 Ein-wohner an.

9 Dieser ist mit bedingt durch Rückwanderungen im Alter und Zu-wanderungen in jüngeren Altersjahrgängen.


gehörigen mit elf im Jahre 1999 gegenüber 14 im Jahre1991 rückläufig.

Die zusammengefassten Geburtenziffern (Total FertilityRate, TFR) sind im Betrachtungszeitraum nahezu kon-stant geblieben (1991: 1 332; 1999: 1 361). Es ergab sichein leichter Rückgang der TFR in den alten Bundeslän-dern (1991: 1 422, 1999: 1 406) und – von niedrigem Ni-veau aus – ein deutlicher Anstieg in den neuen Bundes-ländern und Berlin-Ost (1991: 977; 1999: 1148). Es wirderwartet, dass sich die Geburtenziffern in den neuen Bun-desländern zukünftig an das Niveau in den alten Bundes-ländern angleichen.

Die zusammengefassten Geburtenziffern bei ausländi-schen Staatsangehörigen gingen von 1 705 im Jahre 1991auf 1 368 im Jahre 1999 stark zurück und entsprechen da-mit derzeit etwa jener bei deutschen Staatsangehörigen.

Betrachtet man das letzte Jahrzehnt insgesamt, so zeigtsich eine relative Konstanz des sich in den zusammenge-fassten Geburtenziffern spiegelnden Geburtenverhaltensvon deutschen Staatsangehörigen in den alten Bundeslän-dern. In den neuen Bundesländern ist – ausgehend von ei-nem niedrigen Niveau – seit 1994 ein Anstieg der Gebur-tenziffern zu verzeichnen. Dies bedingt den leichtenAnstieg der zusammengefassten Geburtenziffern deut-scher Staatsangehöriger seit 1994 insgesamt. Bei der aus-ländischen Bevölkerung ist ein Rückgang der Fertilitätum etwa ein Fünftel ihres Ausgangswertes zu verzeich-nen.

Diese relative Konstanz im Geburtenverhalten ist nochdeutlicher ausgeprägt, wenn man allein die kohortenspe-zifischen Geburtenziffern für Deutsche betrachtet.10 Hierzeigt sich für die Geburtsjahrgänge der Mütter seit 1950ein gleichermaßen stattfindender Rückgang. Für die Ge-burtsjahrgänge der Mütter ab 1965 wird zukünftig eineetwa gleiche Höhe der Geburtenziffern erwartet.11

2.2 Lebenserwartung

Die Lebenserwartung eines neugeborenen Jungen liegtnach der abgekürzten Sterbetafel 1997/99 des Statisti-schen Bundesamtes bei 74,4 Jahren, für ein neugeborenesMädchen bei 80,6 Jahren. Nach der Sterbetafel 1991/93lag sie für Jungen bei 72,5 Jahren, für Mädchen bei 79,0 Jahren.

Auch die fernere Lebenserwartung in höheren Alters-gruppen steigt an: Nach der Sterbetafel 1997/99 ergibtsich für einen 60-jährigen Mann noch eine fernere Le-benserwartung von rund 19 Jahren, für eine gleichaltrigeFrau von über 23 Jahren. Die vorliegenden Angaben be-ruhen auf Periodensterbetafeln, die bei der Berechnungder Lebenserwartung eine Konstanz der jeweiligen ein-jährigen Sterbewahrscheinlichkeiten voraussetzen12.

Das Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschlandhat sich zwischen 1950 und 1990 von 34,7 auf 39,7 Jahre,also um fünf Jahre erhöht; bei Männern (33,6 und 37,6) mitvier Jahren weniger stark als bei Frauen (35,7 und 41,3)

10 Kohortenspezifische Geburtenziffern sind die Summe der altersspe-zifischen Geburtenziffern (Geburten je 1 000 Frauen in den jeweili-gen Altersjahren) der Frauen gleichen Geburtsjahrgangs.

11 Vgl. Schulz (2000), S. 5.12 Vgl. Exkurs in Abschnitt 2.3.

Tabel le 4

Durchschnittliche fernere Lebenserwartung in Deutschland (nach Sterbetafeln 1991/93 bis 1997/99)

bei Neugeborenen im Alter 60 im Alter 80

Abgekürzte Sterbetafel Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen

1991/93 72,5 79,0 17,8 22,1 6,2 7,7

1992/94 72,8 79,3 18,0 22,4 6,3 7,8

1993/95 73,0 79,5 18,1 22,5 6,4 7,9

1994/96 73,3 79,7 18,3 22,7 6,5 8,0

1995/97 73,6 80,0 18,5 22,9 6,6 8,1

1996/98 74,0 80,3 18,7 23,1 6,8 8,2

1997/99 74,4 80,6 19,0 23,3 6,9 8,4

Quelle: Statistisches Bundesamt (2001).


mit 5,6 Jahren. Seit 1991 ist es insgesamt um 1,5 Jahre ge-stiegen und beläuft sich 1999 auf 39,4 Jahre bei Männernund 43,0 Jahre bei Frauen. Das Durchschnittsalter alleinder deutschen Staatsangehörigen liegt um etwa ein Jahrhöher.

2.3 Exkurs: KohortensterbetafelnDie abgekürzten Sterbetafeln für Deutschland sind ebensowie die Allgemeinen Sterbetafeln des Statistischen Bundes-amtes Periodensterbetafeln, die auf den aktuellen einjähri-gen Sterbe- bzw. Überlebenswahrscheinlichkeiten aufbauen.In diesen Tafeln wird ausgehend von 100 000 weiblichenbzw. männlichen Neugeborenen angegeben, wie viele vondiesen das Alter von 1, 2, 3,... Jahren bei Konstanz derSterbewahrscheinlichkeiten erreichen. Aus der resultie-renden Verteilung der Sterbefälle errechnet sich die Le-benserwartung bei der Geburt bzw. die fernere Lebenser-wartung für jedes Alter. Die Periodentafeln geben somiteine Momentaufnahme der Sterblichkeitsverhältnisse ei-nes Landes. Die derart ermittelte Lebenserwartung setztalso voraus, dass die Sterbewahrscheinlichkeiten, die indem betrachteten Zeitraum ermittelt wurden, auch in Zu-kunft gelten. In der Vergangenheit sind die so genannteneinjährigen Sterbewahrscheinlichkeiten jedoch kontinu-ierlich zurückgegangen. Daher können die in Periodenta-feln angegebenen Werte für die (fernere) Lebenserwartungder Personen verschiedenen Alters nicht als Prognose fürdie Lebenserwartung der verschiedenen Lebensalter ver-wendet werden.

Für die Angabe der Lebenserwartung zukünftiger Jahr-gänge sowie für die Verwendung bei der Kalkulation vonLebens-, Renten-, Kranken- und Pflegeversicherungen istvorgeschlagen worden, aus methodischen Gründen auf so genannte Kohorten- bzw. Generationensterbetafelnzurückzugreifen, die von Längsschnittbetrachtungen aus-gehen.13 In amtlichen Modellrechnungen wie der 9. Koor-dinierten Bevölkerungsvorausberechnung des StatistischenBundesamtes (2000) oder denen des InterministeriellenArbeitskreises Bevölkerungsfragen (2000) wurde formalzwar nicht von einer Kohortensterbetafel ausgegangen,jedoch wurden in den Modellrechnungen Steigerungender Lebenserwartung um vier bzw. sechs Jahre (Variante2a) angenommen.

In einer vergangenheitsbezogenen Kohortensterbetafelwerden die tatsächlich eingetretenen einjährigen Sterbe-wahrscheinlichkeiten eines Geburtsjahrganges angegebenund zur Berechnung der Lebenserwartung dieses Geburts-jahrganges miteinander verknüpft. Für den Geburtsjahr-gang 1900 wird demnach die Säuglingssterblichkeit desJahres 1900 ebenso berücksichtigt wie die einjährige Ster-bewahrscheinlichkeit der 20-Jährigen im Jahr 1920 oderdie einjährige Sterbewahrscheinlichkeit der 50-Jährigenim Jahr 1950.

Die Konstruktion einer solchen Kohortensterbetafel für Ge-burtsjahrgänge, deren Mitglieder – zumindest zum Teil –

noch leben, erfordert, dass die zukünftigen alters- und ge-schlechtsspezifischen Sterbewahrscheinlichkeiten mo-delliert werden. Je jünger der Geburtsjahrgang noch ist,desto größer ist der Zeithorizont, für den die Modellrech-nungen vorgenommen werden müssen. Es wären bei-spielsweise für die Kohorte der im Jahr 2000 65-Jährigendie Sterbewahrscheinlichkeit der 65-Jährigen im Jahr 2000,die der 66-Jährigen im Jahr 2001 usw. zu schätzen. Ein sol-ches Modell führt dann zu einer Kohortensterbetafel fürden jeweils betrachteten Geburtsjahrgang.14 Die Angabeder Lebenserwartung hat in diesem Fall grundsätzlich mo-dellhaften Charakter und ist daher bei ihrer Verwendungals Prognosewert mit Unsicherheiten behaftet. Dies giltnatürlich auch für die Verwendung von Periodentafeln,bei denen die Konstanz der aktuellen Sterblichkeitsver-hältnisse unterstellt wird.

Aus Vergleichen der Ergebnisse von Perioden- und Ko-hortensterbetafeln ergibt sich, dass die LebenserwartungNeugeborener in Kohortenbetrachtung deutlich höherliegt als die nach der Periodenbetrachtung zu dem Zeit-punkt, an dem die betrachteten Lebendgeborenen zur Weltkamen. Da in der Vergangenheit die Sterbewahrschein-lichkeiten im Zeitablauf abnahmen, haben die in den Pe-riodentafeln angegebenen Lebenserwartungen die Ent-wicklung systematisch unterschätzt.15

Werden die auf der Basis von Perioden- bzw. Kohorten-sterbetafeln ermittelten Lebenserwartungen für den Ge-burtsjahrgang 2000 miteinander verglichen, so zeigen sichbeachtliche Unterschiede. In Tabelle 5 und Abbildung 1werden die auf der Periodensterbetafel des StatistischenBundesamtes für das Jahr 1997/9916 und der Kohorten-sterbetafel von Bomsdorf für den Geburtsjahrgang 2000beruhenden Werte für die Lebenserwartung Neugeborenereinander gegenübergestellt.17 Das Statistische Bundesamtgibt für Neugeborene eine Lebenserwartung von 80,6 Jah-ren (weibliche Neugeborene) sowie 74,4 Jahren (männli-che Neugeborene) an, nach der Kohortenbetrachtung vonBomsdorf liegen diese Werte bei 85,6 sowie 78,3 Jahren(Variante 1) bzw. 86,7 sowie 79,3 Jahren (Variante 2). Siesind damit um mindestens fünf bzw. vier Jahre höher alsnach der Periodenbetrachtung, wobei die Unterschiedezwischen Kohorten- und Periodenbetrachtung bei denweiblichen Neugeborenen sowohl absolut als auch relativüber den vergleichbaren Werten bei den männlichen Neu-geborenen liegen.

13 Vgl. Bomsdorf (1996).

14 Zur ausführlichen Darstellung dieses Ansatzes vgl. Bomsdorf(1993), S. 13 ff.

15 Vgl. Bomsdorf (1996).16 Da sich die letzte allgemeine Sterbetafel des Statistischen Bundes-

amtes auf die Periode 1986/88 bezieht, muss hier auf die aktuelle ab-gekürzte Sterbetafel zurückgegriffen werden, die wie alle abgekürz-ten Sterbetafeln unter anderem den Nachteil hat, dass sie nicht aufVolkszählungsdaten, sondern auf Fortschreibungen beruht.

17 Die Sterbetafel für 1997/99 wurde vom Statistischen Bundesamt zurVerfügung gestellt, die Angaben für die Kohortensterbetafeln beru-hen auf Bomsdorf (2001) sowie Angaben von Bomsdorf. Die Vari-ante 1 kann eher als Untergrenze für die zukünftige Entwicklung ge-sehen werden, daher wurde noch eine zweite Variante angegeben.Die beiden Varianten unterscheiden sich hinsichtlich der Annahmenüber den Rückgang der Sterblichkeit; vgl. Bomsdorf (1996), S. 9.


Tabel le 5

Lebenserwartung und Medianalter im Jahr 2000 Neugeborener nach Perioden- bzw. Kohortensterbetafel (in Jahren)

Lebenserwartung für Medianalter für

weibliche männliche weibliche männliche Nach

Neugeborene Neugeborene

Periodensterbetafel 1997/99 (Statistisches Bundesamt) 80,6 74,4 83,4 77,3

Kohortensterbetafel 2000 (Bomsdorf)

Variante 1 85,6 78,3 87,9 80,8

Variante 2 86,7 79,3 88,9 81,8

Quelle: Statistisches Bundesamt (2001), Bomsdorf (2001).

Abbi ldung 1

Lebenserwartung und Medianalter im Jahr 2000 Neugeborenernach Perioden- bzw. Kohortensterbetafel (in Jahren)


Interessant ist in diesem Zusammenhang auch ein Vergleichder Medianalter.18 Diese liegen nach der Periodentafel jenach Geschlecht bei 83,4 (Mädchen) bzw. 77,3 (Jungen)Jahren, die Kohortentafeln (Variante 1) geben hier Wertevon 87,9 bzw. 80,8 Jahren an, bei der Variante 2 der Kohor-tenbetrachtung liegen diese Werte sogar noch um ein Jahrhöher. Demnach werden 50 % der im Jahre 2000 geborenenMädchen (Jungen) mindestens 89 (82) Jahre alt. Die Men-schen könnten zukünftig wesentlich älter werden, als es diePeriodensterbetafel des Statistischen Bundesamtes für dasJahr 1997/99 ausweist. Das gesetzliche Rentenalter von der-zeit 65 Jahren erreichen nach der Periodentafel 84 % der imJahr 2000 Neugeborenen, nach der Kohortentafel liegt die-ser Wert bei 91 %. Damit würden nicht nur wesentlich mehrPersonen das Rentenalter erreichen, sondern diese Personenwürden auch länger als heute Rente beziehen. So liegt diefernere Lebenserwartung 65-Jähriger nach der Perioden-sterbetafel für das Jahr 1997/99 bei 19,1 (Frauen) bzw.15,4 Jahren (Männer). Nach der Kohortensterbetafel 2000ergibt sich für 65-Jährige eine fernere Lebenserwartung vonje nach Variante 22,6 bzw. 23,5 Jahren für Frauen sowie17,5 bzw. 18,0 Jahren für Männer.

2.4 Wanderungen2.4.1 Außenwanderungen

Die Entwicklung der Wanderungen in den letzten Jahrenzeigt, dass deren Umfang nur schwer vorherzusagen ist.

Gab es zu Beginn der 1990er-Jahre in Deutschland nochpositive Salden in der Höhe von mehreren 100 000, so ver-ringerten sie sich im Jahr 1997 auf knapp 94 000 und imJahr 1998 auf rund 47 000. 1999 beträgt die Nettowande-rung insgesamt rund 200 000, im Jahr 2000 nur noch etwa167 000.

Der Wanderungssaldo ist Resultat von Zu- und Fortzügen:Gab es 1991 noch knapp 1,18 Mio. Zuzüge und 582 000Fortzüge, so stehen 1998 rund 803 000 Zuzügen etwa755 000 Fortzüge gegenüber. 1999 belaufen sich die Zu-züge auf rund 874 000 Personen und die Fortzüge auf etwa672 000, im Jahr 2000 stehen 841 000 Zuzügen 673 000Fortzüge gegenüber.

Betrachtet man die Zu- und Fortzüge und den sich darausergebenden Saldo für deutsche und ausländische Staats-angehörige differenziert, so zeigt sich folgendes Bild:

Bei den deutschen Staatsangehörigen19 stehen im Jahre1997 225 000 Zuzügen 110 000 Fortzüge gegenüber, wasim Saldo ein Plus von 115 000 ergibt; 1998 ist die Anzahlder Zuzüge auf rund 197 000 gesunken, die Anzahl derFortzüge aber auf etwa 116 000 gestiegen, im Saldo einPlus von rund 80 000; 1999 ist die Anzahl der Zuzüge ge-genüber 1998 ungefähr konstant geblieben (200 000),ebenso die Anzahl der Fortzüge (116 000), was zu einemSaldo von 84 000 führt. Im Jahr 2000 sind bei rund192 000 Zuzügen etwa 111 000 Fortzüge und damit einWanderungsüberschuss von circa 81 000 zu verzeichnen.

18 Das Medianalter im Hinblick auf eine Sterbetafel ist das Alter, das50 % der betrachteten Personen mindestens erreichen.

Tabel le 6

Eckdaten zum Wanderungsgeschehen in Deutschland 1991 bis 2000

Jahr Zuzüge insgesamt

Davon Ausländer

Fortzüge insgesamt

Davon Ausländer Saldo Davon

Ausländer

1991 1 182 927 920 491 582 240 497 476 600 687 423 015 1992 1 489 449 1 207 602 701 424 614 747 788 025 592 855 1993 1 268 004 986 872 796 859 710 240 471 145 276 632 1994 1 082 553 777 516 767 555 629 275 314 998 148 241 1995 1 096 048 792 701 698 113 567 441 397 935 225 260 1996 959 691 707 954 677 494 559 064 282 197 148 890 1997 840 633 615 298 746 969 637 066 93 664 – 21 768 1998 802 500 605 500 755 400 639 000 47 100 – 33 500 1999 874 000 673 873 672 000 555 638 202 000 118 000 2000 841 000 649 000 673 000 562 000 167 000 86 000

insgesamt 10 436 805 7 936 807 7 071 054 5 971 947 3 364 751 1 963 625

Quelle: Statistisches Bundesamt (2001); ab 1998 liegen die Daten teilweise nur gerundet vor.

19 Die Zuzüge deutscher Staatsangehöriger schließen Aussiedlerinnenund Aussiedler, die im Kapitel „Migration und Integration“ differen-ziert dargestellt werden, ein.


Bei den ausländischen Staatsangehörigen stehen im Jahre1997 615 000 Zuzügen etwa 637 000 Fortzüge gegenüber,was einen Wanderungssaldo von minus 22 000 ergibt.1998 sind die Zuzüge auf 606 000 gesunken, bei einemgleichzeitigen leichten Anstieg der Fortzüge auf 639 000,im Saldo ein Minus von 33 000. 1999 sind die Zuzüge wie-der angestiegen (674 000), während die Fortzüge gleich-zeitig stark gesunken sind (556 000); das bedeutet einSaldo von plus 118 000. Im Jahr 2000 stehen etwa 649 000Zuzügen rund 562 000 Fortzüge gegenüber; damit sinktder Wanderungsüberschuss wieder auf circa 86 000.

2.4.2 Binnenwanderungen

Neben den Außenwanderungen spielen für die regionaleBevölkerungsentwicklung auch Binnenwanderungen einegroße Rolle. Hiervon beeinflusst werden neben dem Um-fang der Bevölkerung auch die jeweilige Altersstruktur,das Durchschnittsalter sowie die Geburtenziffern in denunterschiedlichen Regionen. Die Binnenwanderungen sindnach 1991 insbesondere durch die starken Wanderungsver-flechtungen zwischen den alten und neuen Bundesländernbestimmt.

2.4.2.1 Wanderungen zwischen neuen und alten Bundesländern20

Die außergewöhnlich hohen Fortzüge aus den neuen Bun-desländern21 zu Beginn der 1990er-Jahre haben sich in denfolgenden Jahren rasch verringert. Waren 1991 noch knapp250 000 Fortzüge zu verzeichnen (bei rund 80 000 Zuzü-gen), lag ihre Anzahl 1992 schon unter 200 000 bei rund111 000 Zuzügen. Zwischen 1993 und 1996 bewegte sichdie Anzahl der Fortzüge aus den neuen in die alten Bun-desländer jeweils etwa zwischen 160 000 und 170 000, beieinem gleichzeitigen Anstieg der Zuzüge (von rund 119 000im Jahre 1993 auf knapp 152 000 im Jahre 1996). Seit 1997erhöht sich die Anzahl der Fortzüge aus den neuen Bundes-ländern wieder, während die Anzahl der Zuzüge in dieseleicht zurückgeht bzw. stagniert. So stehen 1998 annähernd183 000 Fortzüge aus den neuen Bundesländern etwa152 000 Zuzügen gegenüber, 1999 sind es rund 195 000Fortzüge gegenüber nur noch knapp 152 000 Zuzügen. ImJahr 2000 stehen rund 215 000 Fortzügen etwa 153 000 Zu-züge gegenüber.

Die Wanderungsverluste der neuen Bundesländer zei-gen sich deutlich, wenn man den Wanderungssaldo je

20 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000b); vgl. Deutscher Bundestag(2000) zu differenzierteren Analysen der Effekte des demographi-schen Wandels auf die Siedlungsstruktur.

21 Einschließlich frühere Ost-Berliner Bezirke.

Tabel le 7

Wanderungen zwischen den alten und den neuen Bundesländern1) 1991 bis 2000

Zuzüge aus den neuen Bundesländern

Fortzüge in die neuen Bundesländer

Wanderungssaldo gegenüber den neuen Bundesländern

Jahr Insge-samt Deutsche Auslän-

der Insge-samt Deutsche Auslän-

der Ins-

gesamt Deutsche Auslän-der

1991 249 743 243 600 6 143 80 267 75 664 4 603 + 169 476 + 167 936 + 1 540

1992 199 170 189 964 9 206 111 345 101 927 9 418 + 87 825 + 88 037 – 212

1993 172 386 158 496 13 890 119 100 105 815 13 285 + 53 286 + 52 681 + 605

1994 163 034 147 206 15 828 135 774 119 989 15 785 + 27 260 + 27 217 + 43

1995 168 336 148 860 19 476 143 063 123 768 19 295 + 25 273 + 25 092 + 181

1996 166 007 144 813 21 194 151 973 133 849 18 124 + 14 034 + 10 964 + 3 070

1997 167 789 146 891 20 898 157 348 139 149 18 199 + 10 441 + 7 742 + 2 699

1998 182 478 161 959 20 519 151 750 135 767 15 983 + 30 728 + 26 192 + 4 536

1999 195 530 173 516 22 014 151 943 135 876 16 067 + 43 587 + 37 640 + 5 947

2000 214 456 ...2) ... 153 179 ... ... + 61 277 ... ... 1) Einschließlich frühere Ost-Berliner Bezirke.2) ... heißt Angabe fällt später an.Quelle: Statistisches Bundesamt (2000b), (2001).


1 000 Einwohner betrachtet: 1999 ergab sich für die neuenBundesländer und Berlin-Ost ein Wanderungsverlust vonminus 3,0 Personen je 1 000 Einwohner, in den alten Bun-desländern hingegen ein Wanderungsgewinn von plus 0,7 Personen je 1 000 Einwohner.22 In einer Regionalstudiefür Sachsen-Anhalt ermittelte das Institut für Wirtschafts-forschung in Halle (IWH), dass die wieder ansteigende Ab-wanderungsdynamik insbesondere von der Altersgruppeder 18- bis 25-Jährigen getragen wird; für die neuen Bun-desländer insgesamt lag im Jahr 1999 in dieser Alters-gruppe der Wanderungsverlust bei 19,1 je 1 000 Einwoh-ner.23

2.4.2.2 Wanderungen zwischen den alten Bundesländern

Auch die alten Bundesländer sind unterschiedlich vonFortzügen24 ihrer Bevölkerung betroffen. Im Jahr 1999 wei-sen Bayern und Nordrhein-Westfalen je 1 000 Einwohnerdie geringsten Fortzüge in ein anderes Bundesland auf(7,5 bzw. 8,0). Unter dem Durchschnitt der alten Bundes-länder liegen 1999 weiterhin noch Baden-Württemberg(10,9) und das Saarland (11,6). Weit über dem Durchschnittin den alten, aber auch in den neuen Bundesländern liegtdie Fortzugsquote der Stadtstaaten Berlin, Hamburg undBremen (25,7; 32,0; 35,8). Sie ergeben sich in erster Li-nie durch die Überlagerung der Fortzüge über die Kreis-grenzen mit Stadt-Umland-Wanderungen, die im Zusam-menhang mit dem schon seit Jahrzehnten andauerndenSuburbanisierungsprozess stehen. Dabei bleibt das Be-zugszentrum der fortgezogenen Bevölkerung weiterhindie jeweilige Stadt, auch wenn für das Wohnen die be-nachbarten Kreise bevorzugt werden. Aber selbst in denFlächenländern Niedersachsen und Schleswig-Holsteinsind 1999 über dem Durchschnitt selbst der neuen Bun-desländer liegende Fortzüge je 1 000 Einwohner erfolgt(19,9 bzw. 18,6).25 Wanderungsgewinne verzeichnen ins-besondere die Metropolen und Metropolregionen in denalten Bundesländern.

2.4.2.3 Bevölkerungsdichte und AltersstrukturDie Siedlungsstruktur Deutschlands ist geprägt durch Ver-dichtungsräume und dünn besiedelte ländliche Regionen. Inden alten Bundesländern führte der Suburbanisierungspro-zess zu hohen Bevölkerungsdichten in den Umländern derverdichteten Regionen, in den neuen Bundesländern hatdieser gerade erst begonnen.

Durch natürliche Bevölkerungsbewegungen (Geburten,Sterbefälle) sowie räumliche Bevölkerungsbewegungen(Zuzüge, Fortzüge) wird die regionale Bevölkerungsver-teilung auch zukünftig Änderungen unterworfen sein. Als

Grundtendenz dieser vier Komponenten der Bevölke-rungsentwicklung ergab sich in den ersten Jahren nach derEinigung eine Ost-West-Verlagerung der Bevölkerung:Der Anteil der neuen Bundesländer an der Bevölkerungsank von 1991 bis zum Jahresende 1997 von 22,8 % auf21,3 %. Ebenso ist eine Verstärkung des siedlungsstruktu-rellen Gefälles in den neuen Bundesländern (deutlicheZunahme der Verdichtungsräume zu Lasten der verstäd-terten und ländlichen Räume) und dessen Verringerung inden alten Bundesländern (Gewinne der verstädterten undländlichen Räume bei leicht sinkenden Anteilen der Ver-dichtungsräume) festzustellen. In den neuen Bundeslän-dern ist ein besonders starker Rückgang der Fertilität inden weniger verdichteten Regionen beobachtbar: Dort wirdder Alterungsprozess der Bevölkerung mittelfristig amstärksten eintreten, mit Konsequenzen insbesondere für dieBereitstellung einer altersspezifischen Infrastruktur.

2.5 Bevölkerungsstruktur

2.5.1 Bevölkerungsstand nach Alter,Geschlecht und Staatsangehörigkeit

Die Bevölkerungsstruktur ist durch die beschriebenenTendenzen der Bevölkerungsentwicklung beeinflusst wor-den: Die Anzahl der unter 20-Jährigen hatte sich seit demBeginn der 1970er-Jahre bis Ende der 1980er-Jahre starkverringert. Danach stieg sie, einerseits auf Grund von Zu-wanderungen, andererseits als Effekt der nun in das Altervon Familiengründungen tretenden geburtenstarken Jahr-gänge, wieder an und verharrt in Deutschland insgesamtseit Mitte der 1990er-Jahre bei etwa 17,5 Mio. Die Anzahlder 20- bis 60-Jährigen stieg in Deutschland insgesamt bis1993 auf rund 47 Mio. an und verringert sich seitdemleicht, und zwar auf 46 Mio. im Jahre 1999. Die Anzahlder über 60-Jährigen war in den 1970er-Jahren ungefährkonstant und stieg seit Beginn der 1980er-Jahre kontinu-ierlich an. Seit 1991 nahm sie in Deutschland insgesamtvon rund 16,3 Mio. auf etwa 18,3 Mio. im Jahr 1999 zu.

Setzt man die Ausgangsgröße des Jahres 1970 gleich100 %, so zeigen sich die Veränderungen in der Alters-struktur noch deutlicher.26 Während die Anzahl der unter20-Jährigen bis auf 71,7 % (im Jahre 1988) ihres Aus-gangswertes gefallen und seitdem wieder leicht auf rund80 % (1999) angestiegen ist, erhöhte sich die Anzahl der20- bis 60-Jährigen auf rund 125 % im Jahr 1995 und fälltseitdem jedoch leicht (1999: etwa 120 %). Die Relationder aktuellen Größe zur Ausgangsgröße blieb bei den über60-Jährigen bis 1979 in etwa gleich (um 100 %), und ver-schiebt sich seitdem stetig, auf etwa 110 % im Jahre 1989bis nahezu 130 % im Jahr 1999.

Die Bevölkerungsstruktur nach Geschlecht ist durch ei-nen Männerüberschuss in den Altersjahrgängen bis etwa55 und einen zunehmenden Frauenüberschuss in den Al-tersjahrgängen ab etwa 60 gekennzeichnet (vgl. Abbil-dung 2).22 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000b).

23 Vgl. Hardt/Kempe/Schneider (2001), S. 70 ff.24 Die Anzahl der Fortzüge ist nicht gleich bedeutend mit einem Wan-

derungsverlust bzw. -gewinn; hierfür aussagekräftig sind die ent-sprechenden Salden. Die notwendigen Daten liegen jedoch nicht vor.

25 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000b).26 Diese Angaben beziehen sich allein auf das Gebiet der alten Bun-

desländer; vgl. DZA (2000).


Abbildung 2

Altersaufbau der Bevölkerung Deutschlands am 1.1.2000

Quelle: Statistisches Bundesamt 2001.


Eine zusätzliche Betrachtungsweise nach deutscher undausländischer Staatsangehörigkeit zeigt eine deutlicheÜberrepräsentanz von ausländischen Staatsangehörigenin den jüngeren Altersjahrgängen und eine noch deutli-chere Unterrepräsentanz in den höheren Altersgruppen,wenn auch in der Altersgruppe der 60- bis 65-Jährigen seit1991 starke Zunahmen zu verzeichnen sind.27

2.5.2 Kinder-, Jugend-, Alten- und Gesamtquotient28

Anhand von Beziehungszahlen können die Verschiebun-gen im Altersaufbau deutlich gemacht werden: Der Kin-derquotient, verstanden als das Verhältnis der Personenim Alter von 0 bis unter 15 Jahren bezogen auf die Be-völkerung im Alter von 25 bis unter 65 Jahren, sinkt seit1991 kontinuierlich, und zwar von 29,2 (1991) auf 27,6(1999). Der Jugendquotient, verstanden als das Verhältnisder Personen im Alter von 15 bis unter 25 Jahren (also dieAltersgruppe, die sich im Wesentlichen in der Ausbildungoder beim Berufseinstieg befindet) bezogen auf die Bevöl-kerung im Alter von 25 bis unter 65 Jahren, sinkt seit 1991ebenso kontinuierlich, von 22,9 (1991) auf 19,6 (1999).

Hingegen stieg der Altenquotient (65/25) an, von 26,8 imJahre 1991 auf 28,6 im Jahre 1999. Zum Vergleich ist in

Tabelle 8 auch der Altenquotient (60/20) dargestellt, dadas gegenwärtige durchschnittliche Rentenzugangsalterbei etwa 60 Jahren liegt. Hier ist die Zunahme des Alten-quotienten (1991: 35,2, 1999: 41,3) noch deutlicher als inder vorher genannten Abgrenzung. Der Hochbetagtenquo-tient stieg zunächst in den 1990er-Jahren von 5,1 (1991)auf 5,5 (1994) an und sank bis 1998 wieder auf 4,7. Seit1999 ist wieder ein leichter Anstieg festzustellen.

3 Bevölkerungsentwicklung:Modellrechnungen bis 2050

3.1 Modellrechnungen zurBevölkerungsentwicklung alsGrundlage für Politikberatung

Umfang und Struktur der Bevölkerung sind wichtige Ori-entierungsgrößen in allen Bereichen von Politik, Wirtschaftund Gesellschaft. Zur langfristigen Bevölkerungsentwick-lung werden Modellrechnungen erstellt, die zeigen kön-nen, welche demographischen Entwicklungen sich unterbestimmten Annahmen über die Geburtenhäufigkeit, dieSterblichkeit und die Wanderungen ergeben würden.29

Das Hauptproblem jeder Bevölkerungsvorausberechnungliegt in der Festlegung und Begründung der ihr zu Grundeliegenden Annahmen. Die Alters- und Geschlechtsstruk-tur der Bevölkerung zum Ausgangszeitpunkt der Voraus-berechnung ist bekannt und muss entsprechend fortge-

Tabel le 8

Eckdaten zum Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland 1991 bis 1999

Jahr Kinder- quotient1)

Jugend-quotient1)

Alten- quotient (65/25)1)

Gesamt-quotient

(1)2)


Gesamt-quotient

(2)4)

Hochbetag-tenquo-tient5)

1991 29,2 22,9 26,8 78,9 35,2 72,3 5,1 1992 29,0 21,9 26,7 77,6 35,0 72,0 5,3 1993 28,9 20,9 26,8 76,6 35,1 72,2 5,4 1994 28,6 20,0 27,0 75,7 35,8 73,1 5,5 1995 28,4 19,6 27,3 75,2 36,6 74,1 5,4 1996 28,1 19,3 27,4 74,8 37,5 75,3 5,2 1997 27,9 19,2 27,6 74,7 38,6 76,6 4,9 1998 27,7 19,3 27,9 74,9 39,8 77,9 4,7 1999 27,6 19,6 28,6 75,8 41,3 79,6 4,8

1) Kinderquotient: Personen im Alter von 0 bis unter 15 Jahre, Jugendquotient: Personen im Alter von 15 bis unter 25 Jahre und Altenquotient(65/25): Personen im Alter von 65 Jahren und älter, jeweils bezogen auf die Bevölkerung im Alter von 25 bis unter 65 Jahren.

2) Summe aus Kinder-, Jugend- und Altenquotient (65/25). 3) Personen ab dem vollendeten 60. Lebensjahr bezogen auf 100 Personen im Alter von 20 bis unter 60.4) Summe aus Kinder- und Altenquotient (60/20).5) Personen ab dem vollendeten 80. Lebensjahr bezogen auf 100 Personen im Alter von 20 bis unter 80 Jahre. Quelle: Statistisches Bundesamt (2001).

27 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001); siehe auch Kapitel „Migrationund Integration“.

28 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998); Statistisches Bundesamt(2000a), (2001); DZA (2000). 29 Vgl. hierzu Deutscher Bundestag (1980), S. 42 ff.


schrieben werden. Hingegen ist die zukünftige Entwick-lung der Geburten, Sterbefälle und Wanderungen in plausi-blen Annahmen festzulegen, über die je nach Komponenteein mehr oder weniger großes Maß an Unsicherheit besteht.Da sich die Sterblichkeitsverhältnisse – bei Ausbleiben gra-vierender externer Ereignisse – erfahrungsgemäß nur lang-sam verändern, ist ihr Einfluss auf den Umfang der Ge-samtbevölkerung kurz- und mittelfristig eher gering30 undist die entsprechende Unsicherheit bei der Annahmenset-zung weniger bedeutsam. Hingegen besteht über die Ent-wicklung der Fertilität und damit über die Stärke dernachrückenden Jahrgänge größere Unsicherheit. OhneKenntnis der Stärke der zukünftigen Geburtsjahrgängekönnen aber keine Aussagen über Anzahl und Struktur derGesamtbevölkerung getroffen werden.

Diese Problematik verstärkt sich mit der Zunahme desZeithorizontes der Vorausberechnung: So sind z. B. dieJahrgänge, welche bis zum Jahr 2050 ihre „reproduktive“Lebensphase im Wesentlichen abgeschlossen haben dürf-ten, zum Teil heute noch nicht geboren. Für diese Jahr-gänge besteht eine doppelte Unsicherheit: Einerseits istihre Jahrgangsstärke noch nicht bekannt, andererseits sindAnnahmen zu den Bestimmungsfaktoren, die für ihr ge-neratives Verhalten dereinst maßgebend sein werden,stark spekulativ.

Größere Unsicherheit besteht auch über Ausmaß undRichtung der zukünftigen Wanderungen. Hier spielen dieEinschätzung der zukünftigen sozialen, politischen undwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland und der Eu-ropäischen Union eine wesentliche Rolle, ebenso die er-warteten, staatlicherseits zu setzenden Rahmenbedingun-gen für Wanderungen. Aus den genannten Gründen lassensich nur Annahmen formulieren, die aus heutiger Sichtplausibel erscheinen bzw. die mögliche extreme Entwick-lungen verdeutlichen sollen.

Alle Bevölkerungsvorausberechnungen sind daher alsModellrechnungen zu verstehen. Dennoch ist die Zuver-lässigkeit von Bevölkerungsvorausberechnungen deutlichgrößer als z. B. die von Prognosen zur wirtschaftlichenEntwicklung,31 da die Modellrechnungen zur Bevölke-rungsentwicklung stark von der gegebenen Altersstrukturder Bevölkerung beeinflusst sind und das demographischrelevante Verhalten der Bevölkerung weniger starkenSchwankungen unterliegt als beispielsweise wirtschaftli-che Investitionsentscheidungen oder Konjunkturverläufe.32

3.2 Grundannahmen und Ergebnisseausgewählter Modellrechnungen

Im Folgenden werden Annahmen und Ergebnisse der 9. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Sta-

tistischen Bundesamtes33 vom Juli 2000 herangezogenund im Vergleich zu Ergebnissen einer Modellrechnungdes Deutschen Institutes für Wirtschaftsforschung (DIW1999), Simulationsrechnungen von Birg/Flöthmann (IBS1998) sowie einer weiteren Modellrechnung, welche vomBundesministerium des Innern (BMI 2000) in Auftrag ge-geben wurde, synoptisch dargestellt.34

Der 9. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung desStatistischen Bundesamtes liegen bezüglich der Entwick-lung des Geburtenverhaltens folgende Annahmen zuGrunde: Für die alten Bundesländer wird für den Progno-sezeitraum bis zum Jahr 2050 von einer zusammengefass-ten Geburtenziffer von 1 390 ausgegangen. Für die neuenBundesländer wird eine Angleichung an das Geburtenver-halten in den alten Bundesländern erwartet, die im Jahre2005 erreicht werden wird. Bei den Annahmen über dieHöhe der Geburtenziffer erfolgt keine Differenzierungnach Frauen deutscher oder ausländischer Staatsangehörig-keit.35

Bezüglich der zukünftigen Entwicklung der Sterblichkeitwird erwartet, dass eine weitere Zunahme der Lebenser-wartung für Männer und Frauen bis zum Jahr 2050 er-folgt, bei Geburt um insgesamt vier Jahre gegenüber demAusgangszeitpunkt. Dies würde bedeuten, dass im Jahre2050 Männer bei Geburt eine Lebenserwartung von 78,1 Jahren, Frauen von 84,5 Jahren hätten.

Das Statistische Bundesamt berechnete erstmals aucheine weitere Variante (Variante 2a), in der eine zusätzlicheErhöhung der Lebenserwartung angenommen wird, uminsgesamt zwei Jahre für Männer und Frauen. Dies würdebedeuten, dass im Jahre 2050 die mittlere Lebenserwar-tung der Männer bei Geburt 80,1 und die von Frauen 86,4 Jahre betragen könnte. In den neuen Bundesländernerwartet das Statistische Bundesamt einen stärkeren An-stieg der Lebenserwartung als in den alten Bundeslän-dern. Langfristig werden dieselben Mortalitätsverhält-nisse in den unterschiedlichen Regionen Deutschlandsunterstellt.

Das Statistische Bundesamt geht somit bezüglich der deut-schen Bevölkerung von einer leicht höheren Fertilität aus,als sie in den letzten zehn Jahren vorgelegen hat. Gleich-zeitig wird jedoch – auch in Variante 2a – eine schwächereZunahme der Lebenserwartung angenommen, als die Ent-wicklung der letzten zehn Jahre erwarten lässt.36

30 Für die Besetzung der höheren Altersjahrgänge können diese Verän-derungen aber große Bedeutung haben: So hat der gegenwärtig fest-stellbare Rückgang der Sterblichkeit in mittleren und höheren Alters-jahrgängen erhebliche Folgen für Anzahl und Anteil der zukünftigenÄlteren ab 60 bzw. 80 Jahre.

31 Vgl. Höhn (1986), S. 209 ff.32 Vgl. Birg (1996), S. 1.

33 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000a).34 Vgl. DIW (1999); Birg/Flöthmann (1998); Bundesministerium des

Innern (2000).35 Dies entspricht der aktuellen Entwicklung (vgl. Tabelle 3).36 So weist das Statistische Bundesamt in seinen abgekürzten Sterbeta-

feln innerhalb von nur sechs Jahren eine Erhöhung der Lebenser-wartung Neugeborener selbst in den alten Bundesländern von 1,2 Jahren bei den Frauen und 1,7 Jahren bei den Männern aus. Fürdie neuen Bundesländer ergeben sich hier deutlich höhere Werte (2,8 Jahre bzw. 3,2 Jahre); jedoch besteht hier eine nachholende Entwicklung, die zu gegenüber den alten Bundesländern deutlichhöheren Steigerungen bei der Lebenserwartung führt.


Tabel le 9

Grundannahmen und Ergebnisse ausgewählter Modellrechnungenzur Bevölkerungsentwicklung in Deutschland37

Grundannahmen

Quelle Lebenserwartung Neugeborener Fertilität Migration

9. Koordinierte Bevölke-rungsvorausberechnung des Bundes und der Länder aus dem Jahr 2000, Variante 2 und 2a

Jungen Mädchen Alte Bundesländer 1998 74,4 80,5 Neue Bundesländer 1998 72,4 79,5 2005: 74,4 80,5 Deutschland insgesamt 2025: 76,2 82,6 2035: 77,0 83,5 2050: 78,1 84,5 Variante 2a: Endjahr 2050 80,1 86,4

Geburtenhäufigkeit: langfristig bei 139 Geburten je 100 Frauen.

Wanderungssaldo ausländischer Staats-angehöriger: bis 2003 auf 100 000/ Jahr ansteigend, bis 2008 auf 200 000/ Jahr ansteigend, ab dem Jahr 2008 konstant bei 200 000/Jahr.

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1999)

Ausgangspunkt 1995/97: Jungen Mädchen Alte Bundesländer 74,1 80,2 Neue Bundesländer 71,8 79,0 Variante A (niedrige Lebenserwartung) 2050: 75,5 81,7 Variante B (hohe Lebenserwartung) 2050: 81,4 86,4

Geburtenhäufigkeit: langfristig bei 130 Geburten je 100 deutsche Frauen, 153 Geburten je 100 ausländische Frauen.

Niedrige Zuwande-rung in Variante I entspricht 150 000 Personen/ Jahr, hohe Zuwanderung in Variante II entspricht 300 000 Personen/ Jahr.

Simulationsrechnungen des Institutes für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik (IBS) (1998) (mittlere Variante)

Jungen Mädchen 2010: 76,1 83,1 2020: 78,0 84,8 2030: 79,8 86,4 2040: 81,1 87,6 2050: 82,2 88,6

Geburtenhäufigkeit: langfristig bei 160 Geburten je 100 Frauen.

Wanderungssaldo: langfristig 225 000 Personen/ Jahr.

37 Angaben nach Deutscher Bundestag (2001), S. 27 f.; bei Bevölke-rungsgröße ergänzt um Birg/Flöthmann (1998); DIW (1999); Bun-desministerium des Innern (2000); Statistisches Bundesamt (2000a).Unter Geburtenhäufigkeit wird bei dieser Synopse die durch zehn di-vidierte zusammengefasste Geburtenziffer verstanden.


noch Tabelle 9

Grundannahmen und Ergebnisse ausgewählter Modellrechnungen

Grundannahmen

Quelle Lebenserwartung Neugeborener Fertilität Migration

Modellrechnungen zur Bevölkerungsentwick-lung in der Bundesrepu-blik Deutschland bis zum Jahr 2050 (Bundesministerium des Innern 2000), (mittlere Variante)

Deutsche: Jungen Mädchen Alte Bundesländer 1997 73,6 80,5 Neue Bundesländer 1997 71,8 79,6 2005: 73,6 80,5 Deutschland insgesamt 2025: 76,2 82,6 2035: 77,0 83,5 2050: 78,1 84,5 Ausl.: Sterblichkeit des Jahres 1997

Geburtenhäufigkeit: langfristig bei 135 Geburten je 100 deutsche Frauen, 150 Geburten je 100 ausländische Frauen.

Wanderungssaldo ausländischer Staats-angehöriger: bis 2003 auf 100 000/ Jahr ansteigend, bis 2008 auf 200 000/ Jahr ansteigend, ab dem Jahr 2008 konstant bei 200 000/Jahr.

noch Tabelle 9

Ergebnisse

Quelle Bevölkerungsgröße Altenquotient1)

9. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Bundes und der Länder aus dem Jahr 2000

2050 insgesamt: Variante 1: 65,0 Mio. Variante 2: 70,4 Mio. Variante 2a: 72,0 Mio.

Ausgangspunkt 1999: 39,8 Nach Variante 1 im Jahr 2010: 45,8 2020: 54,1 2030: 73,0 2040: 76,2 2050: 80,0 Nach Variante 2 im Jahr 2010: 45,6 2020: 52,8 2030: 69,6 2040: 71,7 2050: 74,7


noch Tabelle 9

Ergebnisse

Quelle Bevölkerungsgröße Altenquotient1)

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (1999)

2050 insgesamt: Variante IA: 60,1 Mio. Variante IB: 65,8 Mio. Variante IIA: 67,1 Mio. Variante IIB: 73,0 Mio.

Ausgangspunkt 1997: 38,6 Nach Variante IA (niedrige Zuwanderung, niedrige Lebenserwartung) im Jahr 2010: 47,2 2020: 58,6 2030: 80,5 2040: 83,9 2050: 88,5 Nach Variante IB (niedrige Zuwanderung, hohe Lebenserwartung) im Jahr 2010: 48,2 2020: 61,1 2030: 86,7 2040: 95,9 2050: 106,3 Nach Variante IIA (hohe Zuwanderung, niedrige Lebenserwartung) im Jahr 2010: 46,6 2020: 57,0 2030: 76,3 2040: 79,2 2050: 82,8 Nach Variante IIB (hohe Zuwanderung, hohe Lebenserwartung) im Jahr 2010: 47,7 2020: 59,4 2030: 82,4 2040: 90,5 2050: 99,1

Simulationsrechnungen des Institutes für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik (IBS) 1998 (mittlere Variante)

2050: 69,5 Mio. insgesamt, davon: 53,8 Mio. Deutsche, 15,7 Mio. Zugewanderte.

Ausgangspunkt 1996: 37,5 Im Jahr 2010: 47,4 2020: 58,5 2030: 79,6 2040: 80,0 2050: 83,5

Modellrechnungen zur Bevölkerungsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahr 2050, (Bundesministerium des Innern 2000) (mittlere Variante)

2050: 70,3 Mio. insgesamt, davon: 58,3 Mio. Deutsche, 12,0 Mio. ausländische Staatsangehörige.

Ausgangspunkt 1999: 39,8 Im Jahr 2010: 45,7 2020: 53,2 2030: 70,3 2040: 72,8 2050: 76,4

1) 60-Jährige und Ältere je 100 Personen im Alter von 20 bis unter 60 Jahren; entspricht dem Altenquotienten (60/20) in Abschnitt 2.5.2 und 3.3.2.Werte zum 01.01. des jeweiligen Jahres.


Bezüglich der Wanderungen nach Deutschland legt dasStatistische Bundesamt seiner Bevölkerungsvorausberech-nung ebenfalls 2 Varianten zu Grunde: In der Variante 1wird ein langfristiger jährlicher Saldo in den Jahren 2000bis 2050 von plus 100 000, in der Variante 2 von plus200 000 erwartet. Dies würde für den gesamten Zeitraumin der Variante 1 einen positiven Saldo von 5 Mio., in derVariante 2 von 10 Mio. bedeuten. Im Vergleich zu den inden vergangenen 50 Jahren stattgefundenen Wanderun-gen erscheint dieses als eine durchaus plausible und be-gründete Annahme.

Die in Tabelle 9 angeführten Modellrechnungen zur Be-völkerungsentwicklung bis zum Jahr 2050 zeigen überein-stimmend ein eindeutiges Bild: In allen Modellrechnun-gen wird die Bevölkerung bei den gesetzten Annahmeninnerhalb der nächsten Jahrzehnte stark zurückgehen. Fürdas Jahr 2050 ergibt sich, je nach Modellrechnung, eineBevölkerungsgröße zwischen 65 und 73 Mio. Gleichzei-tig verändert sich die Altersstruktur. Es werden immermehr Menschen 60 Jahre und älter sein, während die An-zahl und der Anteil Jüngerer in der Bevölkerung weiterzurückgehen wird. Der Altenquotient steigt auf Wertezwischen 74,7 und 106,3. Je nach verwendeter Annahmebezüglich der Lebenserwartung variieren insbesonderedie Anzahl und der Anteil der Älteren an der Gesamtbe-völkerung. Je nach Annahme bezüglich des Wanderungs-überschusses variiert der Umfang der Bevölkerung, aberauch die Geschwindigkeit des erwarteten Wandels in derAltersstruktur. Die Anzahl und der Anteil der 80 Jahre undälteren werden insbesondere durch den angenommenenZuwachs an Lebenserwartung beeinflusst. Insoweit sinddie Ergebnisse der vorgestellten Prognosen eindeutig inihrer Aussage. Unterschiede bestehen in der jeweiligenkonkreten Größenordnung, die erwartet wird, wobei nachallen Modellrechnungen zwischen 2020 und 2030 derstärkste Anstieg des Altenquotienten zu erwarten ist.

3.3 Bevölkerungsstruktur

3.3.1 Bevölkerungsstand nach Anzahl, Alter und Geschlecht

Im Folgenden werden die Ergebnisse der 9. KoordiniertenBevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundes-amtes zu Grunde gelegt. Danach wird der Bevölkerungs-umfang in Deutschland kontinuierlich abnehmen, da dasGeburtendefizit als Folge des niedrigen Geburtenniveauszunimmt. Beträgt das Geburtendefizit 1999 noch 76 000,so wird es im Endjahr der Vorausberechnung bei 640 000(bei Variante 2 mit jährlich 200 000 Nettozuwanderun-gen) liegen. Die Wanderungen über die Außengrenzen inden angenommenen Größenordnungen mindern den ausdem Geburtendefizit resultierenden Bevölkerungsrück-gang, heben ihn aber nicht auf. Bei höherer Zuwanderungsinkt die Bevölkerungszahl allerdings geringer: Die Be-völkerung wird bei einer jährlichen Nettozuwanderungvon 100 000 (Variante 1) vom Jahr 2000 an bis zum Jahr2050 um insgesamt etwa 17 Mio. Personen abnehmen, bei200 000 Personen jährlich (Variante 2) um etwa 12 Mio.Sollten sich zukünftig Zu- und Abwanderungen ausglei-

chen, ginge die Bevölkerung um insgesamt etwa 23 Mio.auf rund 59 Mio. im Jahr 2050 zurück.

Die Altersstruktur der Bevölkerung wird sich als Folgeder oben dargestellten Einflussfaktoren erheblich verän-dern. Die in der gegenwärtigen Struktur der Bevölkerungbesonders stark besetzten Jahrgänge der heute 30- bis45-Jährigen werden bis zum Jahr 2030 in höhere Altervorgerückt sein. Die nachfolgenden Altersjahrgänge sindum etwa ein Drittel weniger stark besetzt. Sollten dieseein ähnliches Geburtenverhalten wie ihre Elterngenera-tion aufweisen, werden die folgenden Kindergenerationenwiederum um etwa ein Drittel geringer besetzt sein. An-dererseits ist zu erwarten, dass die Altersgruppen der 60- bis 80-Jährigen sowie der über 80-Jährigen38 im Jahr2050 zahlenmäßig stärker als heute besetzt sind (vgl. auchAbbildung 3).

3.3.2 Kinder-, Jugend-, Alten- und Gesamtquotient39

Anhand von Beziehungszahlen können die zukünftig er-wartbaren Verschiebungen im Altersaufbau der Bevölke-rung deutlich gemacht werden (vgl. Tabellen 8 und 10):Nach der Variante 2 der 9. Koordinierten Bevölkerungs-vorausberechnung des Statistischen Bundesamtes wirdder Kinderquotient, der das Verhältnis der Personen imAlter von 0 bis unter 15 Jahren bezogen auf die Bevölke-rung im Alter von 25 bis unter 65 Jahren abbildet, voraus-sichtlich weiter sinken, und zwar von 27,6 1999 auf 23,0im Jahr 2020; danach steigt er zunächst wieder bis auf24,3 im Jahre 2030 an und sinkt dann erneut bis 2050 auf23,7.

Der Jugendquotient wird zunächst von 19,6 im Jahr 1999auf 20,5 im Jahr 2010 steigen, danach wieder sinken auf18,2 im Jahr 2020. Bis 2040 ist ein erneuter Anstieg auf19,5 zu erwarten, und danach wieder ein Sinken auf 18,5im Jahre 2050. Hingegen steigt der Altenquotient (65/25)weiter an, und zwar von 28,6 im Jahr 1999 auf 50,7 imJahr 2030 und 57,3 im Jahr 2050. Zum Vergleich wird inder Tabelle 10 auch der Altenquotient (60/20) angeführt,da das gegenwärtige Rentenzugangsalter durchschnittlichbei etwa 60 Jahren liegt. Hier ist die Zunahme des Alten-quotienten (1999: 41,3, 2050: 74,7) noch deutlicher. DerHochbetagtenquotient steigt ebenso kontinuierlich an,und zwar von 4,8 im Jahre 1999 auf 9,0 in 2030 und auf15,6 im Jahre 2050.

Selbst bei einem Wanderungsüberschuss von 200 000 Per-sonen jährlich wird somit ein erheblicher Anstieg des Al-tenquotienten (nahezu eine Verdoppelung) zu erwartensein. Zuwanderungen können den beschriebenen Alte-rungsprozess der Bevölkerung nicht aufhalten, sondern nurabschwächen. Der Gesamtquotient wird ebenso anstei-gen, unabhängig davon, in welcher Altersabgrenzungman diesen betrachtet.

38 Dabei handelt es sich um die heutigen 30- bis 45-Jährigen.39 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998); Statistisches Bundesamt

(2000a), (2001); DZA (2000).


Abbildung 3

Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland

Quelle: Statistisches Bundesamt 2000a.Häufig spricht man bei der graphischen Darstellung der Altersstruktur von einer Bevölkerungspyramide, bei der die neugeborenen Kinder den stärks-ten Jahrgang stellen und sich mit zunehmendem Alter, als Folge der Sterblichkeit, die Besetzungszahlen der Jahrgänge verringern. Der Altersaufbauim Deutschen Reich 1910 ergab eine solche Pyramide. 1950 waren dann in Folge der beiden Weltkriege und der Weltwirtschaftskrise deutliche Ker-ben in der Pyramide zu erkennen. Heute erinnert der Altersaufbau nicht mehr an eine Pyramide, sondern eher an einen Tannenbaum. Im Jahr 2050 wirdder Altersaufbau eher einem Pilz ähneln, indem die jüngeren Altersjahrgänge deutlich geringer besetzt sind als die fortgeschrittenen Altersjahrgänge.


3.3.3 Durchschnittsalter und MedianalterDie 9. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung desStatistischen Bundesamtes zeigt, dass sich die Alterstrukturder Bevölkerung in den nächsten 50 Jahren gravierend än-dern wird. Veranschaulichen lässt sich dies auch mit Hilfeder Entwicklung des Durchschnittsalters sowie des Medi-analters der Bevölkerung.40 Das Durchschnittsalter steigt,sowohl für Frauen als auch für Männer, von 41,1 Jahren in2000 kontinuierlich bis etwa zum Jahr 2045 auf 48,2 Jahrean, um dann auf dem erreichten Niveau zu verharren (vgl.Abbildung 4). Das um fast vier Jahre über dem Durch-schnittsalter der männlichen Bevölkerung liegende Durch-schnittsalter der weiblichen Bevölkerung spiegelt diehöhere Lebenserwartung der Frauen wider. Auffällig ist,dass das Medianalter der Bevölkerung, das gegenwärtigunter dem Durchschnittsalter liegt, ab 2006 das Durch-schnittsalter übersteigt (vgl. Abbildung 5). Dies ist eine

Folge der auf dem Geburtenrückgang und der Steigerungder Lebenserwartung beruhenden Änderung der Alters-struktur der Bevölkerung.

4 Resümee

Angesichts der zeitlichen Reichweite und der komplexenWirkungszusammenhänge sind Prognosen über die Aus-wirkungen des demographischen Wandels mit Unwägbar-keiten behaftet, doch können unter diesem Vorbehalt Ten-denzaussagen getroffen werden. Die demographischenRahmenbedingungen für die Zukunft lassen sich in fol-gender Weise zusammenfassen: Die Fertilität wird auf ei-nem niedrigen Niveau verharren, die Lebenserwartungzunehmen. Eine zahlenmäßig kleinere Bevölkerung wirdzu einer abnehmenden Bevölkerungsdichte führen mitstarken regionalen Disparitäten. Die Verschiebung der Al-tersstruktur der Bevölkerung ist voraussichtlich stärkerals noch vor einigen Jahren angenommen. Selbst bei wei-terhin kontinuierlich erfolgenden Zuwanderungen sindder Bevölkerungsrückgang und die Verschiebung der Al-tersstruktur nicht aufzuhalten, sondern allenfalls abzumil-dern. Immer weniger junge Menschen stehen immer mehrälteren Menschen gegenüber, und das Durchschnittsalterder Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sowie das derBevölkerung insgesamt werden deutlich zunehmen.

Tabel le 10

Eckdaten zum Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland2010 bis 2050

Jahr Kinder- quotient1)

Jugend-quotient1)


Gesamt-quotient

(1)2)

Alten-quotient (60/20)3)

Gesamt-quotient

(2)4)

Hochbetagten-quotient5)

2010 24,3 20,5 36,1 81,0 45,6 79,7 6,5

2020 23,0 18,2 39,1 80,3 52,8 85,3 8,7

2030 24,3 18,3 50,7 93,2 69,6 104,8 9,0

2040 24,0 19,5 57,8 101,2 71,7 105,9 11,6

2050 23,7 18,5 57,3 99,5 74,7 108,7 15,6 1) Kinderquotient: Personen im Alter von 0 bis unter 15 Jahre, Jugendquotient: Personen im Alter von 15 bis unter 25 Jahren und Altenquotient

(65/25): Personen im Alter von 65 Jahren und älter, jeweils bezogen auf die Bevölkerung von 25 bis unter 65 Jahren. 2) Summe aus Kinder-, Jugend- und Altenquotient (65/25). 3) Personen ab dem vollendeten 60. Lebensjahr bezogen auf 100 Personen im Alter von 20 bis unter 60.4) Summe aus Kinder- und Altenquotient (60/20).5) Personen ab dem vollendeten 80. Lebensjahr bezogen auf 100 Personen im Alter von 20 bis unter 80. Quelle: Statistisches Bundesamt (2001).

40 Das Durchschnittsalter einer Bevölkerung ist als arithmetisches Mit-tel der Altersverteilung, das Medianalter einer Bevölkerung als dasAlter, das die Bevölkerung in eine jüngere und eine ältere Hälfte teilt,definiert. Hier von zu unterscheiden ist das in Abschnitt 2.3 defi-nierte Medianalter von Neugeborenen im Hinblick auf Sterbetafeln.Die zuerst genannten Größen wurden nach der Variante 2 der 9. Ko-ordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bun-desamtes berechnet; vgl. Bomsdorf (2001).


Abbildung 4

Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschland2000 bis 2050

Abbildung 5

Medianalter und Durchschnittsalter der Bevölkerung in Deutschland2000 bis 2050

Quelle: Bomsdorf (2001), S. 145.

Quelle: Bomsdorf (2001), S. 144.


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Zweiter Zwischenbericht der Enquête-Kommission De-mographischer Wandel – Herausforderungen unsererälter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen unddie Politik –, Deutscher Bundestag, Drucksache13/11460, 05.10.1998.


1 Generationenverhältnisse und -beziehungen im demographischenund sozialen Wandel

1.1 GenerationenbegriffGeneration ist ein in Wissenschaft und Öffentlichkeit häu-fig gebrauchter Begriff, der zur Etikettierung unterschied-lichster Sachverhalte verwendet wird und dadurch in derGefahr steht, inhaltsleer zu werden. Es ist daher zunächstnotwendig zu klären, welche Bedeutungsdimensionen derBegriff „Generation“ hat und auf welche Dimensionen indiesem Kapitel Bezug genommen wird. Zunächst ist daraufhinzuweisen, dass es einen soziologischen Fachbegriff„Generation“ gibt, der von den Begriffen „Altersgruppe“und „Kohorte“ abgegrenzt werden muss. Bei Altersgrup-pen handelt es sich um durch Altersgrenzen zusammen-gefasste Gruppen, wobei die Grenzen variabel bestimmtwerden können. Vielfach wird die Gruppe der Menschen,die älter als 60 oder 65 Jahre sind, als die „ältere“ und dieGruppe der Menschen in einem Alter von unter 20 oder 25 Jahren als die Jugend-Generation bezeichnet. Die Zuge-hörigkeit zu einer Kohorte bestimmt sich demgegenüber al-lein nach dem Geburtsjahrgang. Alle Menschen, die inner-halb eines bestimmten Zeitraumes geboren sind, gehörenzu einer Geburtskohorte. Diese Kategorie ist vor allem imHinblick auf eine Längsschnittbetrachtung von Belang,indem etwa das Lebensschicksal einer Geburtskohortebetrachtet oder verschiedene Geburtskohorten in langfris-tiger Zeitperspektive verglichen werden können.

Grundlegend für den soziologischen Generationenbegriffist zunächst die Unterscheidung zwischen familialen Ge-nerationen auf der einen Seite und gesellschaftlichen Ge-nerationen auf der anderen Seite. Familiale Generationenbeziehen sich auf die Abfolge von Großeltern, Eltern, Kin-dern, Enkeln usw. Die verschiedenen Generationen zeich-nen sich dabei durch ihre wechselseitigen Beziehungen aus,die auf Unterstützungshandlungen, Gefühlshaltungen undKontakten basieren können. Während familiale Genera-tionen auf der Mikroebene angesiedelt sind, bezeichnengesellschaftliche Generationen Personengruppen auf derMakroebene. Ihnen ist zunächst nur gemeinsam, dass siein einem begrenzten Zeitraum geboren wurden und des-halb bestimmte historische Ereignisse in ähnlichem Le-bensalter erfahren haben.

Dabei kann wiederum zwischen drei Dimensionen, näm-lich der politischen, der kulturellen und der ökonomi-schen Generation, unterschieden werden. Politische Ge-

nerationen sind durch bestimmte historische Ereignisseoder Lebensweisen geprägt, die zur Entstehung eines Wir-Gefühls beigetragen haben können, das diese Generationzu einer bewussten gesellschaftlichen und politischen Ein-heit werden lässt. Kulturelle Generationen bilden demge-genüber keinen kollektiven Akteur, sondern zeichnen sichlediglich durch die Gemeinsamkeit spezifischer Werte,Einstellungen und Lebensstile aus. Ökonomischen Gene-rationen sind bestimmte ökonomische Chancen und Risi-ken gemeinsam, die auf der gleichen Betroffenheit vonstrukturellen Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt, durchden Staat oder durch die Familien basieren.

Verbindungen gibt es sowohl zwischen den verschiede-nen Dimensionen der gesellschaftlichen Generation alsauch zwischen Mikro- und Makroebene. Das Wir-Gefühlbestimmter Generationen ist um so intensiver ausgeprägt,je stärker sich eine Generation nicht nur in politischer,sondern auch in kultureller und ökonomischer Hinsichtvon den vorangehenden und nachfolgenden Generationenunterscheidet. Familiale und gesellschaftliche Generatio-nen sind in doppelter Hinsicht miteinander verknüpft.Zum einem können Probleme zwischen den familialenGenerationen zu politischen und kulturellen Generatio-nenkonflikten führen. Umgekehrt können familiale Gene-rationenkonflikte politisch oder kulturell bedingt sein.2Zum anderen gibt es ein Generationenverständnis, das sichauf die Schnittstelle von Makro- und Mikroebene bezieht.Hierbei kreuzt sich die Ebene der Arbeits- und Funktions-teilung zwischen den gesellschaftlichen Generationen mitder Ebene des generationellen Austausches von Dienstenund Unterstützungsleistungen im Bereich von Familie,Freundschafts- und Nachbarschaftsnetzwerken.3

Ebenso wie beim Generationenbegriff unterscheidet manauch im Hinblick auf das Verhältnis der verschiedenenGenerationen zueinander zwischen einer Mikroebene undeiner Makroebene. Übernimmt man die Definition Kauf-manns, so sind unter dem Begriff Generationenbeziehun-gen „... die beobachtbaren Folgen sozialer Interaktionenzwischen Angehörigen verschiedener, in der Regel fami-lial definierter Generationen ...“4 zu verstehen. Gemeintsind also die unmittelbaren Erfahrungen, welche die An-gehörigen verschiedener Generationen miteinander ma-chen. Generationenbeziehungen treten dabei sowohl alsinnerfamiliale als auch als außerfamiliale auf. Der Begriffdes Generationenverhältnisses beschreibt demgegenüberabstrakte Zusammenhänge zwischen den Lebenslagenund kollektiven Schicksalen unterschiedlicher Altersklas-sen oder -kohorten, die im Wesentlichen durch die Insti-

B Generationenverhältnis1

1 Einige Aspekte des Generationenverhältnisses werden nicht in die-sem, sondern in anderen Kapiteln des Schlussberichts behandelt, sofindet sich im Kapitel „Alterssicherung“ ein Abschnitt über „Gene-rationengerechtigkeit, Generationenbilanzen und soziale Siche-rung“.

2 Vgl. Kohli/Szydlik (2000), S. 7 ff.3 Vgl. dazu Abschnitt 3.1.3.4 Kaufmann (1993), S. 97.


tutionen des Sozialstaates vermittelt sind.5 Konkret stelltsich das Generationenverhältnis einerseits als Umvertei-lungszusammenhang, etwa zwischen Erwerbstätigen undRentnerinnen und Rentnern, und andererseits als unter-schiedliches Lebensschicksal einzelner Geburtskohortendar.6

Vor diesem Hintergrund wird in den folgenden Abschnit-ten kein einheitlicher Generationenbegriff verwendet.Vielmehr kommt je nach Analyseebene seine spezifischsoziologische Bedeutung zum Tragen, das heißt es sindentweder gesellschaftliche Generationen oder familialeGenerationen gemeint. In den Fällen, in denen sich Aussa-gen lediglich auf das Lebensalter oder den Geburtsjahr-gang von Personengruppen beziehen, wird nicht von Ge-nerationen, sondern von Kohorten oder von Altersgruppengesprochen.

1.2 Generationenvertrag: Solidarität und Ambivalenz

Zur Kennzeichnung der wechselseitigen, vor allem mate-riellen Abhängigkeiten und Leistungsverpflichtungen derverschiedenen Generationen hat sich der Begriff Genera-tionenvertrag eingebürgert. Er bezeichnet die entwederauf gesellschaftlichen Werten und Normen basierendeoder gesetzlich festgelegte Übereinkunft, derzufolge diemittlere Generation für den Unterhalt sowohl der nochnicht erwerbstätigen Kinder als auch der nicht mehr er-werbstätigen Älteren sorgt und dafür ihrerseits im Alterauf eine entsprechende Versorgung hoffen darf. Gegen-stand des Generationenvertrages ist ein Austausch vonLebensressourcen, der weder auf strikter Äquivalenz vonLeistung und Gegenleistung noch auf voller Reziprozitätberuht.7 Der Generationenvertrag traditioneller Prägungist im Mikrobereich der Familie angesiedelt. Bis weit ins19. Jahrhundert hinein haben soziale Reziprozitätsnor-men die verschiedenen Generationen innerhalb einer Fa-milie dazu verpflichtet, füreinander einzustehen. Der In-halt bestand dabei darin, dass die Eltern, im Gegenzug fürihre bei der Erziehung und Betreuung von Kindern er-brachten Leistungen, eine Versorgung durch die Kinderim Alter erwarten konnten.8 Demgegenüber hat der Gene-rationenvertrag moderner Prägung eine Umverteilungzwischen gesellschaftlichen Generationen im Lebenszy-klus zum Gegenstand. Idealtypisch wird dieses nach demPrinzip der intergenerationellen Solidarität ausgestalteteTauschverhältnis im Bereich der Rentenversicherung rea-lisiert. Die durch das Umlageverfahren konstituierte Be-ziehung zwischen Beitragszahlungen auf der einen undRentenleistungen auf der anderen Seite konstituiert zwarkein kollektives Vertragsverhältnis zwischen den Genera-tionen, basiert aber auf einem Mechanismus, wonach aktu-elle Beitragsleistungen zur Finanzierung der aktuellen Ren-tenleistungen verwendet werden, gleichzeitig aber auch die

Anwartschaft auf eigene zukünftige Rentenleistungen be-gründen.9

Generationenbeziehungen und Generationenverhältnissewerden normativ häufig unter dem Aspekt der Solidaritätbetrachtet. Sowohl der innerfamiliale Zusammenhang alsauch das Verhältnis zwischen den Altersgruppen in der Ge-sellschaft hängt davon ab, inwieweit intergenerationelleSolidarität tatsächlich geübt und als gesellschaftlicheNorm anerkannt wird. Auch bei der politischen Gestal-tung von Generationenverhältnissen geht es primär um dieFrage, wie im demographischen Wandel und in der Verän-derung der Familienstrukturen die Solidarität der Genera-tionen in Zukunft gesichert werden kann. Erschwerendkommt hinzu, dass in der Wissenschaft Uneinigkeit darüberherrscht, auf welche Weise Mikro- und Makroebene mitei-nander verbunden sind. So gibt es zum einen die Position,die von einem Mechanismus der wechselseitigen positivenVerstärkung ausgeht. Demzufolge würde die familiale Soli-darität eine der Grundbedingungen für die Herausbildungsolidarischer Orientierungen im Hinblick auf Generatio-nenverhältnisse darstellen. Andererseits wäre die Stabilitätdes gesellschaftlichen Generationenvertrages auch eine Voraussetzung für die Alltagssolidarität zwischen den Ge-nerationen.10 Von anderer Seite wird dieser Zusammenhangjedoch bestritten. Dieser Gegenposition zufolge könnensich auch dann Konflikte zwischen den gesellschaftlichenGenerationen entwickeln, wenn die Generationenbeziehun-gen, insbesondere die familialen Generationenbeziehungen,funktionsfähig bleiben.11 Welcher Position man auch zunei-gen mag: Aus beiden wird deutlich, dass Solidarität keineSelbstverständlichkeit ist.

Solidarität stellt somit eine mögliche, unter bestimmten Vor-aussetzungen herzustellende Form der Beziehungen undVerhältnisse zwischen den Generationen dar. Grund-sätz-lich ist eher von einer Ambivalenz im Verhältnis der Gene-rationen auszugehen, die die Möglichkeit enger Bindungenund Verpflichtungsnormen ebenso einschließt wie rationa-les Kalkül und Konflikthaftigkeit. Generationenbeziehun-gen sind daher letztlich das Resultat von Aushandlungspro-zessen, bei denen individuelle Präferenzen ebenso eineRolle spielen wie etwa familiale Verpflichtungsnormen.12

Solidarität zwischen den Generationen ist eine der Lösun-gen, die in der Auseinandersetzung mit Ambivalenz gefun-den werden kann, aber keine selbstverständliche Lösung.Fragmentierung von Familien, aber auch problematische,konflikthafte Konstellationen können danach ebenfalls einResultat familialer Entwicklungsprozesse sein.13 Diese Am-bivalenz setzt sich fort auf der Makroebene, wo das, was alsgenerationengerechte Verteilung angesehen wird, ebenfallsein Ergebnis von Aushandlungsprozessen darstellt. Auchhier kann es zu Konflikten kommen, in denen die Legiti-mität der einmal festgeschriebenen Verteilungsrelationen

5 Ebenda, S. 97.6 Ebenda, S. 100.7 Vgl. Kleinhenz (1997), S. 70.8 Vgl. Rürup (1999), S. 288.

9 Vgl. Kleinhenz (1997), S. 75; Rürup (1999), S. 289.10 Vgl. Naegele/Schmidt (1998), S. 117.11 Vgl. Bertram (2001).12 Vgl. Lüscher (1997).13 Vgl. Tesch-Römer/Motel-Klingebiel/Kondratowitz (2000), S. 12.


in Frage gestellt wird.14 Quantitative Verschiebungen imVerhältnis der Altersgruppen führen jedoch nicht automa-tisch zu einer Gefährdung des Generationenvertrages. Erstwenn die erwerbsfähige Generation annehmen würde,dass die jüngere Generation nicht mehr dazu in der Lagebzw. nicht mehr bereit ist, den Generationenvertrag ihrer-seits einzuhalten, hätte dies einen tief greifenden Genera-tionenkonflikt zur Folge.15

1.3 Generationenverhältnisse in deröffentlichen Diskussion

Vor diesem Hintergrund wird in den letzten Jahren in derÖffentlichkeit eine grundsätzliche Auseinandersetzungüber die Folgen des demographischen Wandels für dasGenerationenverhältnis geführt.16 Dabei wird als eine ex-treme Position die Ansicht vertreten, dass auf Dauer denJüngeren weder politische noch wirtschaftliche Gestal-tungsmöglichkeiten blieben, da die Älteren auf Kostender Jüngeren leben und sie um ihre Chancen bringen wür-den.17 Der daraus resultierende Konflikt zwischen Alt undJung sei bestimmt von der Erfahrung der Jüngeren, dassdie Älteren als die jetzt Herrschenden alles verbrauchthätten, was die Lebensgrundlage der Jüngeren für die Zu-kunft sein müsste.18

Diese Polarisierung dramatisiert die durchaus bestehen-den Probleme und Konflikte in den Generationenverhält-nissen in unzulässiger Weise. Denn sie skizziert ein Bildder Auseinandersetzung zwischen den Generationen, dasmit der Komplexität der Realität wenig gemein hat. So istzum einen auf Untersuchungen hinzuweisen, denen zu-folge zwar Kontakt- und Kenntnisdefizite zwischen denAltersgruppen, aber keine unüberbrückbaren Gegensätzebestehen.19 Zum anderen ist festzuhalten, dass die sozial-staatlichen Verteilungsprobleme nicht allein auf den de-mographischen Wandel zurückzuführen sind.20 Vor allemaber ist darauf hinzuweisen, dass die Älteren im Verlaufihres Lebens einen großen Beitrag für die Gesellschaftund damit gerade auch für die Jüngeren geleistet haben.So haben Ältere als Beitragzahlende die Renten ihrer Vor-gängergeneration finanziert und dabei eigene Rentenan-sprüche erworben, außerdem sind sie durch Erbringungvon Pflegeleistungen, als Konsumenten und Steuerzahlerweiterhin ökonomisch aktiv, und schließlich haben sieden enormen Realkapitalbestand erarbeitet, der den Jün-geren heute zur Verfügung steht.21 Um die für den Bestandder Gesellschaft notwendige Solidarität zwischen den Ge-

nerationen zu stärken, ist es daher notwendig, der Drama-tisierung des Generationenkonfliktes entgegenzuwirkenund in der Öffentlichkeit für ein differenziertes Bild vonden Beziehungen und Verhältnissen zwischen den Gene-rationen zu sorgen. Wenn sich die Ambivalenz nicht inEntsolidarisierung auflösen soll, ist die Politik insbeson-dere dazu aufgefordert, rentenpolitische Verunsicherun-gen der jüngeren Altersgruppen zu vermeiden und dasVertrauen der 20- bis 50-Jährigen in die dauerhafte Gül-tigkeit des Solidarpaktes zu stärken.22

2 Innerfamiliale und außerfamilialeGenerationenbeziehungen im demo-graphischen und sozialen Wandel

2.1 InnerfamilialeGenerationenbeziehungen

2.1.1 Neue Generationenstrukturen undPluralisierung der generationellenFamilienstrukturen

Infolge des demographischen Wandels zeichnen sich inden Familienstrukturen maßgebliche Veränderungen ab,die sich zu drei Trends zusammenfassen lassen: Erstenshaben mit der zunehmenden Anzahl von kinderlosen Ehe-paaren, Singles und neuen Formen des Zusammenlebensrein quantitativ die Gelegenheiten zur intergenerationel-len Begegnung und Hilfe abgenommen. Zweitens steigertdie zunehmende Lebensdauer die Wahrscheinlichkeit desgleichzeitigen Erlebens von mehr als zwei Generationen.23

Drittens schafft die Pluralisierung von Lebensformen dieMöglichkeit, intergenerationelle Beziehungen auch überdie traditionelle Form des Zusammenlebens in einemHaushalt hinaus zu entwickeln.24

Auf Grund dieser Trends kommt es zu neuen intergenera-tionellen und familialen Konstellationen mit typischen Er-scheinungsformen, für die sich mittlerweile Begriffe wie„multilokale Mehrgenerationenfamilie“ oder „Bohnenstan-genfamilie“25 eingebürgert haben. Die darin zum Aus-druck kommende Pluralisierung der familialen Lebens-formen und der demographische Wandel haben zwar zueiner Differenzierung von Kontaktchancen und Interakti-onsformen, nicht jedoch zu einem Zerfall des familialenZusammenhanges geführt. So zeigen neuere Untersuchun-gen zu den Generationenbeziehungen, dass die räumlicheMobilität und der Trend zum Leben in getrennten Haushal-ten die Chancen des Kontaktes zwischen den Generationenkaum vermindert haben.26 Die tatsächlichen Beziehungenzwischen den Generationen sind nach wie vor durch hoheKontakthäufigkeit und enge emotionale Verbindungen14 Ebenda, S. 4 f., 11 f.

15 Vgl. Naegele/Schmidt (1998), S. 103.16 Vgl. Schmähl (2001).17 Vgl. Übersicht über die zugespitzten Argumente bei Schmähl

(2001); im Einzelnen vgl. Gronemeyer (1997); Mohl (1993); Schül-ler (1997).

18 Vgl. Hornstein (1999), S. 62.19 Vgl. Brauchbar/Heer (1993); SIGMA (1999), S. 38; vgl. auch Ab-

schnitt 2.1 und 2.2.20 Vgl. Naegele/Schmidt (1998); Schmähl (2001).21 Vgl. Schmähl (2001).

22 Vgl. Rürup (1999), S. 302, 338.23 Im gesamten Abschnitt 2.1 wird „Generation“ als familiale Genera-

tion im Sinne des Verhältnisses zwischen Großeltern, Eltern undKindern verstanden.

24 Vgl. Alt/Bien (1994), S. 63.25 Bengtson/Rosenthal/Burton (1990), S. 263 ff.26 Vgl. Kohli et al. (2000), S. 186 f.


gekennzeichnet.27 Auch die abnehmende Kinderzahl wirktsich auf absehbare Zeit nicht negativ auf die objektivenChancen zu intergenerationellen Beziehungen aus, dennbis etwa zum Jahr 2030 ist eher mit einem Rückgang derdurchschnittlichen Kinderzahl als mit einem Anstieg derKinderlosigkeit zu rechnen. Da zugleich das Vorhanden-sein von Ehepartnerinnen oder Ehepartnern eher wahr-scheinlicher wird und die Anzahl der Geschwister zumin-dest keinen starken Rückgang aufweist, ist bis zu diesemZeitpunkt nicht mit einem weiteren gravierenden Wandelder innerfamilialen Beziehungen zu rechnen.28

2.1.2 Innerfamiliale Transfersund Dienstleistungen

In den innerfamilialen Beziehungen finden in einem erheb-lichen Maß finanzielle Transfers zwischen den Generatio-nen statt. Im Wesentlichen sind es die Älteren, die Geldund größere Sachgeschenke an die jüngeren Generationentransferieren, während der umgekehrte Fall eher selten ist.In der Altersgruppe der 70- bis 85-Jährigen leistet unge-fähr jede vierte Person materielle Transfers an eines sei-ner Kinder, aber nur etwa 3 % erhalten umgekehrt finanzi-elle Unterstützung von den Kindern.29 In den mittlerenAltersgruppen fließen finanzielle Ströme vor allem an Kin-der, die den elterlichen Haushalt verlassen haben.30

Für die nichtmonetären Hilfeleistungen lässt sich generellfeststellen, dass diese in beide Richtungen gehen, wobeiallerdings die Älteren stärker von den Jüngeren profitie-ren. Sofern Ältere Dienstleistungen für Jüngere erbringen,scheint es sich in der überwiegenden Anzahl der Fälle umKinderbetreuungsdienste zu handeln.31 Die Bedingungendafür haben sich aber durch den demographischen Wandelerheblich verändert. Auf Grund einer sich verlängerndenLebenszeit haben Großeltern heute die Chance, sowohleine relativ lange Lebenszeit zusammen mit ihren Enkelnzu verbringen als auch ein intensives Verhältnis zu ihnenzu entwickeln. Während für Personen, die im Jahre 1900geboren wurden, die Wahrscheinlichkeit, im Alter von 40noch beide Elternteile zu haben, etwa 22 % betrug, wird dieentsprechende Wahrscheinlichkeit für Personen, die imJahre 2000 geboren sind, fast 60 % betragen. Diese Aus-dehnung der gemeinsamen Lebenszeit hat die Intensitätder gefühlsmäßigen Solidarität zwischen den Generatio-nen eher gefördert als vermindert. Ebenso wie Anfang der1970er-Jahre nehmen auch Ende der 1990er-Jahre die meis-ten Familienmitglieder ihr Verhältnis zu Kindern, Elternund Großeltern als von Wärme, Verständnis und Kommu-nikation geprägt wahr. Da die Generationen heute in emo-tionaler wie ökonomischer Hinsicht stärker als je zuvormiteinander verflochten sind, werden die intergeneratio-

nellen Beziehungen aber auch anfälliger für Konflikte. Sogibt es durchaus Kommunikationsstörungen sowie Pro-bleme im Umgang mit den Gewohnheiten und Lebensstilender jeweils anderen Generation. Dies führt jedoch selten zueiner grundlegenden Infragestellung der engen emotionalenBindungen zwischen den Familienmitgliedern. Vielmehrbesteht angesichts der Tatsache, dass das längere Zusam-mensein in der Familie die Kinder einem größeren direk-ten Einfluss ihrer Eltern und Großeltern aussetzt, einehohe Wahrscheinlichkeit, dass spezifische Werte und Ver-haltensweisen innerhalb der Familie von einer Generationan die nächste weitergegeben werden.32 Dabei fungierendie Großeltern als Vermittelnde von spezifischen, von denelterlichen Einflüssen unterschiedenen Fähigkeiten und Er-fahrungen.33 Problematischer vollziehen sich solche Ver-mittlungsprozesse allerdings in den neuen verkomplizier-ten Großelternbeziehungen, die durch die Zunahme vonScheidungen und Wiederverheiratungen zustande kom-men.

Die mittleren Altersgruppen befinden sich im Hinblickauf die instrumentellen Hilfen gelegentlich in einer be-sonderen Situation, sofern sie mit den Ansprüchen sowohlihrer Eltern als auch ihrer Kinder und Enkel konfrontiertsind. Tatsächlich erbringt die mittlere Generation in er-heblichem Ausmaß Hilfeleistungen für die eigenen Eltern.Die daraus resultierenden Anforderungen werden abernicht unbedingt als Doppelbelastung empfunden. Denn so-fern es zu Beeinträchtigungen etwa im Hinblick auf daspsychische Befinden kommt, ist dies fast ausschließlichauf die für Ältere zu erbringenden Hilfeleistungen, insbe-sondere hauswirtschaftliche und Pflegeleistungen, zurück-zuführen. Demgegenüber empfindet die mittlere Genera-tion ihren Zeiteinsatz für die Kinder eher als persönlichbereichernd mit entsprechend positiven psychischen Aus-wirkungen.34

2.2 Außerfamiliale Generationen-beziehungen

Nach wie vor ist die Familie der wichtigste Ort für Begeg-nungen und Beziehungen zwischen den verschiedenen Al-tersgruppen. Außerhalb der Familie finden Kontakte vorallem im Berufs- und Alltagsleben statt. Häufigere inter-generationelle Begegnungen sind hier seltener als in derFamilie.35 Im Alltagsleben außerhalb der Familie habennur etwa 10 % der 21- bis 29-Jährigen und etwa 19 % der30- bis 59-Jährigen häufig mit Älteren zu tun, während die über 60-Jährigen untereinander intensiveren Kontakt

27 Vgl. Kohli et al. (2000), S. 188 ff., S. 205; Zweiter Zwischenbericht(1998), Kapitel „Familie und soziale Netzwerke“.

28 Vgl. Kühnemund/Holstein (2000), S. 231 ff.29 Vgl. Kohli et al. (2000), S. 194 f.30 Vgl. Borchers (1997), S. 169.31 Vgl. Tesch-Römer/Motel-Klingebiel/Kondratowitz (2000), S. 16;

Kohli et al. (2000), S. 195; Alt/Bien (1994), S. 66.

32 Vgl. Bengtson/Martin (2001), S. 209 ff.33 Vgl. Krappmann (1997).34 Vgl. Borchers (1997), S. 175.35 So haben 23 % aller vom Sozialwissenschaftlichen Institut für Ge-

genwartsfragen Mannheim, SIGMA (1999), in einer Studie zumThema „Generationenkonflikt und Generationenbündnis in der Bür-gergesellschaft“ Befragten zwischen 15 und 60 Jahren im Berufsle-ben, bei der Ausbildung, in Schule oder Hochschule häufig und wei-tere 13 % ab und zu mit über 60-Jährigen zu tun. Nicht ausgeführtwird in der Studie, um welche konkrete Art beruflicher oder ausbil-dungsmäßiger Kontakte es sich handelt.


haben.36 Begegnungen zwischen Alt und Jung außerhalbder Familie sind somit eher Gelegenheits- oder Zufalls-kontakte von geringerer Dauer und Stärke. PersönlicheBeziehungen entwickeln sich daraus selten.37 Die Gründedafür sind vielfältig. Neben äußeren Gegebenheiten wiealterskonzentrierte Wohnumwelten oder die zunehmendsegregierten Arbeitswelten, die schon per se die Kontakt-aufnahme erschweren38, sind es vor allem die altersspezi-fischen Einstellungen und Werthaltungen, die eine innereDistanz zwischen den verschiedenen Altersgruppen er-zeugen.39 Auch bestehen Befürchtungen, wegen des eige-nen Alters von der jeweils anderen Altersgruppe nicht ak-zeptiert zu werden.40

Da vor dem Hintergrund des demographischen und ge-sellschaftlichen Wandels Sozialbeziehungen nicht mehrallein im familialen Kontext gelebt werden, muss gelerntwerden, im höheren Lebensalter mit bekannten, aber nichtverwandten Personen neue Beziehungen aufzubauen. Ei-nen Anknüpfungspunkt dafür bildet die bei vielen Älterenbestehende Neigung, näher mit jüngeren Menschen zu tunhaben zu wollen. So würden gerne zwei Drittel der über70-Jährigen mit unter 30-Jährigen beim freiwilligen En-gagement zusammenarbeiten.41 Dabei darf allerdings nichtübersehen werden, dass sich junge Leute am liebsten mitGleichaltrigen engagieren wollen.42 Auch wenn hier dieWahrnehmung des persönlichen Verhältnisses zu den Äl-teren grundsätzlich positiv ausfällt43, ist doch die Bereit-schaft, aufeinander zuzugehen, den Älteren wesentlichwichtiger als den Jüngeren.

Da Familie unter den heutigen Voraussetzungen nicht län-ger allein das Muster intergenerationeller Begegnungenvorgeben kann und der Einzelne in Zukunft stärker auf

außerfamiliale Beziehungen angewiesen sein wird, wärees wünschenswert, das generationenübergreifende Mitei-nander und die Solidarität zwischen den Generationenaußerhalb der Familie verstärkt zu gestalten. Dass dies ge-lingen kann, zeigen neben dem traditionellen Engagementin Wohlfahrtsverbänden die sich bereits abzeichnendenneuen Formen von Solidarität und Engagement, wie z. B.in Sozialprojekten, unabhängigen Vereinen oder Freiwil-ligen-Agenturen.44

Das Alltagsleben ist geprägt von der Dominanz der jün-geren und mittleren Altersgruppen, die, eingebettet in dieZwänge des Erwerbslebens, der Gesellschaft den Rhythmusvorgeben. Die moderne Industrie- und Dienstleistungsge-sellschaft orientiert sich an Funktionsnotwendigkeiten, dievom Einzelnen Mobilität, Flexibilität, Schnelligkeit undReaktionsfähigkeit verlangen. Die jüngeren Alten verste-hen es gut, sich an die von diesem Alltagsleben ausge-henden Anforderungen anzupassen. Anders ist dies beiden älteren Alten (viertes Alter) auf Grund nachlassenderpsychologischer Anpassungsfähigkeit und oftmals einge-schränkter Alltagskompetenz.45 Jüngere und ältere Men-schen haben durchaus unterschiedliche Bedürfnisse, aufGrund deren sie sich gelegentlich im Alltagsleben wech-selseitig als Störfaktoren empfinden.

3 Gesellschaftliche Generationen-verhältnisse

3.1 Generationenbalance und -perspektiven

3.1.1 Die Anliegen der jüngeren GenerationDie gesellschaftliche Situation, in der sich die Erwartun-gen Jugendlicher gegenüber den Älteren ausprägen, istvon großen Unsicherheiten gekennzeichnet. Mit der Ent-wicklung hin zur „Risikogesellschaft“ sind neben denChancen auch die Risiken für die Biographien jüngererMenschen gestiegen.46 Einerseits haben die Auflösungvon traditionellen Bindungen und die größere Durchläs-sigkeit von Schichtgrenzen die Möglichkeiten für eineselbst bestimmte Lebensgestaltung erweitert, andererseitsbirgt aber der Verlust an sozialem Halt und sozialer Un-terstützung auch das Risiko des Scheiterns in sich. Ein inder Regel hoher Lebensstandard der Familien, ein vielfäl-tiges Bildungs- und Weiterbildungsangebot sowie ein dy-namischer Arbeitsmarkt bieten Jugendlichen historischfast einmalige Chancen zur freien Lebensgestaltung undauch zum beruflichen Aufstieg. Angesichts der individu-alisierten Lebensverhältnisse, des Verlustes von sozialenVerbindlichkeiten sowie des Anstieges der sozialen wieregionalen Mobilität kann es aber auch zu biographischenBrüchen kommen, die den Einzelnen außerstande setzen,den Anforderungen der Leistungsgesellschaft gerecht zuwerden. Die Unsicherheiten können einerseits dazu führen,dass Risiken überbetont und Chancen nicht mehr realis-

36 So haben 47 % der 60- bis 69-Jährigen und 45 % der 70-Jährigen unddarüber mit über 60-Jährigen zu tun; SIGMA (1999), S. 23. Auch dasVereinsleben, insbesondere in Sportvereinen, scheint nicht zur Inten-sivierung der Kontakte beizutragen. Es eröffnet zwar Begegnungs-und Kontaktmöglichkeiten, zumal sich 48 % der Seniorinnen und Se-nioren in Vereinen engagieren; vgl. Bundesministerium für Familie,Senioren, Frauen und Jugend (2000), S. 163. Jedoch sind Ältere undJüngere im Sportverein auf verschiedenen Ebenen aktiv, die Älterenam stärksten im Vorstand, die Jüngeren als Übungsleiter oder Helfer,so dass auch hier zwischen den Generationen eher eine größere Dis-tanz als Nähe existiert.

37 Vgl. hier und im Folgenden Filipp/Mayer (1999), S. 26.38 Vgl. Knopf (2000), S. 145.39 So sind etwa 60 % der vom SIGMA-Institut Befragten über 15-Jähri-

gen der Ansicht, dass die Aussage, Jugendliche und ältere Menschenlebten heute in zwei verschiedenen Welten, ganz genau bzw. eher zu-trifft, während nur etwa 40 % dieser Aussage skeptisch bis ablehnendgegenüberstehen; vgl. SIGMA (1999), S. 25.

40 So fürchten 35 % der 15- bis 20-Jährigen, als junger Mensch, und19 % der über 60-Jährigen, als älterer Mensch nicht akzeptiert zuwerden; SIGMA (1999), S. 73.

41 Vgl. SIGMA (1999), S. 60.42 95 % der 15- bis 20-Jährigen wollen sehr gerne oder gerne mit Leu-

ten ihrer eigenen Generation beim freiwilligen Engagement zusam-menarbeiten; SIGMA (1999), S. 60.

43 So bezeichnen etwa 60 % der 15- bis 20-Jährigen, 70 % der 21- bis 29-Jährigen und 80 % der 30- bis 59-Jährigen ihr Verhältniszur älteren Generation als sehr gut oder gut; SIGMA (1999), S. 31 f.

44 Vgl. Heinze/Olk (1999), S. 80 ff.45 Vgl. Die Berliner Altersstudie (1996).46 Vgl. Heitmeyer (1989).


tisch eingeschätzt werden. Andererseits verweisen dieUnsicherheiten darauf, dass Zukunftsängste durchaus ei-nen rationalen Hintergrund haben. Insgesamt führen dieambivalenten Lebensperspektiven dazu, dass Jugendlichehohe Erwartungen an die Gesellschaft, vor allem aber an diePolitik haben. Das gilt insbesondere für die Gestaltung drän-gender Zukunftsfragen. Sie formulieren den Anspruch, po-litische Entscheidungen vor allem in den Bereichen, vondenen Jugendliche unmittelbar betroffen sind, mitzuge-stalten.

Befunde zu Einstellungen und Werthaltungen von Ju-gendlichen zeigen, dass sie sich von dem Prinzip der Ge-nerationengerechtigkeit leiten lassen, dem zufolge „keineGeneration (...) bewusst von einer anderen bevorzugt oderbenachteiligt werden (soll).“47 Daraus ergibt sich die ge-nerelle Forderung nach einer nachhaltigen Politik für allegesellschaftlichen Bereiche. Dazu gehört auch, im Rah-men einer mittel- bis längerfristigen Politikfolgenabschät-zung, mögliche Implikationen politischen Handelns fürdas Generationenverhältnis zu überprüfen. An die Stelleeiner Politik, die sich am kurzfristigen wahlpolitischen Er-folg orientiert und der Wirtschaft Anreize für kurzfristigesGewinndenken gibt, soll eine Politik treten, die die drän-genden Gegenwartsprobleme nicht auf die nachfolgendenGenerationen abwälzt. Im ökologischen Bereich umfasstdies die Forderung nach einer nachhaltigen Energie- undUmweltvorsorge, die die endlichen Ressourcen schützt undzukünftigen Generationen einen möglichst unversehrtenLebensraum sichert. Aber auch im wirtschaftlichen undsozialen Bereich wünschen sich Jugendliche eine stärkereAusrichtung der Politik auf das Prinzip der Nachhaltigkeit.So sollen etwa durch einen Abbau der Staatsverschuldungdie finanzielle Belastung der nachfolgenden Generationenin Grenzen gehalten und im Bereich der Alterssicherungs-systeme Maßnahmen zur Sicherung der Äquivalenz, unddas heißt auch zur Einhaltung des Generationenvertrages,getroffen werden. In Bezug auf die Arbeitswelt richtetsich eine weitere Forderung gegen allzu starre Regelun-gen, die Jüngeren den Berufseinstieg erschweren.48

Nach Ansicht vieler Jugendlicher bleibt die Politik nichtnur inhaltlich hinter diesen Zielen weit zurück, sondernsie wählt auch Verfahrensabläufe, die dem von Jugendli-chen präferierten Politikstil zuwiderlaufen. Beides zu-sammen führt zu einer partiellen Entfremdung von derPolitik, wie sie sich in den Verfassungsorganen vollzieht.Dies äußert sich vor allem in einem geringen Vertrauengegenüber Politik sowie in einer ausgeprägten Distanz zuden etablierten Parteien. Glaubwürdiger und sympathi-scher erscheinen vielen Jugendlichen solche überwiegendneuen Akteure wie Menschenrechts- oder Umweltschutz-organisationen, die ungehindert von politischen Kompro-misszwängen agieren können, sich für weithin geteiltemoralische oder politische Langfristziele einsetzen und

die konkrete, auf Einzelziele hin ausgerichtete Partizipa-tionsmöglichkeiten, vor allem auch für Jüngere, bieten.Jugendliche legen grundsätzlich eine erwartungs- undhoffnungsvolle Haltung gegenüber den Grundwerten derDemokratie und gegenüber demokratischen Entschei-dungsverfahren an den Tag, sie empfinden aber gegen-über den Institutionen des demokratischen Staates häufigein Gefühl der Frustration und Ohnmacht.49 Die Gründedafür liegen nicht allein in schlechten Partizipationsange-boten der Politik, sondern, bei einem Teil der Jugendli-chen, ebenso an einem Desinteresse an etablierter Politikselbst. Dass auch bezüglich der Beteiligung an politischenProzessen staatsbürgerliche Rechte und Pflichten im Zu-sammenhang stehen, ist ihnen in geeigneter Form nahe zubringen.

Es erhebt sich daher die Frage, inwieweit Rechte auf ge-sellschaftliche und politische Partizipation von Jugendli-chen, aber auch von Kindern ausgeweitet werden sollten.Für eine solche Ausweitung sprechen nicht nur die Erwar-tungen und die kritische Haltung vieler Jugendlicher ge-genüber der etablierten Politik, sondern auch die Tatsache,dass Kinder und Jugendliche immer frühere Mündigkeit – insbesondere im soziokulturellen Bereich – entwickelnund auch immer früher und in immer umfassenderemMaße gesellschaftliche Pflichten auferlegt bekommen. Eskommt hinzu, dass es neben den Gewinnern der Risikoge-sellschaft auch Verlierer gibt, das heißt Jugendliche, die denAnforderungen der Risikogesellschaft im Hinblick aufSelbstdefinition und Eigensteuerung nicht gewachsen sind.Schließlich bedarf das durch den demographischen Wan-del abnehmende zahlenmäßige Gewicht von Kindern undJugendlichen eines Ausgleiches bei den politischen Artiku-lationschancen. Anknüpfungspunkte für eine stärkere An-erkennung und Berücksichtigung der Interessen der jünge-ren Generation bietet unter anderem die Konvention derVereinten Nationen über die Rechte des Kindes. Daran an-knüpfend wäre etwa an eine Erweiterung von Anhörungs-,Beratungs- und Vorschlagsrechten für Kinder und Jugend-liche im gesamten kommunalen Bereich, insbesondereaber im Bildungswesen, zu denken. Zu prüfen ist darüberhinaus eine direkte Übertragung von politischer Gestal-tungsmacht an Jugendliche etwa durch eine Absenkung desWahlalters. Jugendliche könnten so verbesserte Chancenhaben, ihre spezifischen Bedürfnisse, aber auch Ängste undEmpfindlichkeiten politisch zum Ausdruck zu bringen unddamit eine Art Warnfunktion für spezifische gesellschaft-liche Probleme und Konflikte übernehmen.50

Ein zentrales Anliegen der Jüngeren für ihre private Le-bensgestaltung ist die Verbindung von Familie und Beruf.Nach den Ergebnissen der 13. Shell-Jugendstudie51 wollendie meisten Jugendlichen nicht jenseits der traditionellenLebensformen von Beruf und Familie ein selbstbezogenesLeben führen, sondern gehen davon aus, beide Konzeptemiteinander verbinden zu können. Dabei reflektieren

47 Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen: Das „Prinzip Ge-nerationengerechtigkeit“: Leitbild für das 21. Jahrhundert, unter:http://www.srzg.de/was_wir_tun/positionen/positionspapier_gene-rationenge.html.

48 Vgl. Tremmel (1998), S. 916 ff.; Tremmel (1997).

49 Vgl. Hofmann-Göttig (2000), S. 28 f.50 Vgl. Hurrelmann (2001), S. 3 ff.51 Vgl. Deutsche Shell (2000).


Jugendliche auch die Schwierigkeiten und Konflikte, diebeim Versuch auftreten, die Verknüpfung zu realisieren.52

Jugendliche wissen, dass sich die Realität von den tradi-tionellen Idealen des lebenslangen Berufes und der le-benslangen Ehe eher entfernt. Dennoch bleibt zum einendie vorrangige Orientierung auf die Familie erhalten: Dieüberwiegende Mehrheit der Jugendlichen wünscht sichKinder.53 Zum anderen wird das Lebensziel Beruf und dieAufgabe, sich dafür zu qualifizieren und vorzubereiten,ernst genommen. Im Ergebnis stimmen drei Viertel derJugendlichen der Auffassung zu, dass Beruf und Familiegleich wichtig seien.54 Berufs- und Familienorientierungwerden also nicht als widerstreitende Alternative, sondernals zusammengehörige Elemente der Lebensplanung wahr-genommen.

Der mit einem solchen Lebenskonzept verbundene An-spruch ist heute insofern schwieriger als in der Vergan-genheit zu realisieren, als die Leitbilder und Normen derElternschaft in ihrer Bedeutung und Verpflichtung verbind-licher geworden sind.55 Zwischen dem Ideal verantwortli-cher Elternschaft und den gesellschaftlichen Möglichkeitenzu seiner Umsetzung tritt eine zunehmende Diskrepanz auf.Wesentliche Ursache dafür ist, dass die Gesellschaft an-dere Optionen der Lebensgestaltung eher befördert als dieElternschaft. In der Gesellschaft herrscht eine weitgehendeIndifferenz gegenüber Kindern und ihren Bedürfnissen. Diefehlende Anerkennung der Elternleistungen resultiert ausden unterschiedlichen Regeln, denen die verschiedenen Ge-sellschaftsbereiche folgen. Die Wahrnehmung der Eltern-verantwortung bedeutet vielfach Verzicht auf andere Le-bensmöglichkeiten. In diesem Zusammenhang wird auchvon der „strukturellen Rücksichtslosigkeit“56 der Gesell-schaft57 gegenüber der Familie gesprochen, die der Über-nahme der Elternschaft im Wege steht und eine Privile-gierung des Lebens ohne Kinder bewirkt. Insbesondereerwerbstätige Frauen haben im Zusammenhang mit derÜbernahme der Mutterrolle mit erheblichen Einschrän-kungen ihrer beruflichen Möglichkeiten zu rechnen. Diesergibt sich zum einen durch den Mangel an ganztägigenBetreuungsangeboten in Schulen und Kindergärten, häu-fig noch gepaart mit schlechten Verkehrsverbindungen,und zum anderen dadurch, dass Kinderlose auf Grund ih-rer größeren Disponibilität bessere Aufstiegschancen ha-ben.

Um die Chancen für Jugendliche, ihr gewünschtes Le-benskonzept zu realisieren, zu verbessern, bedarf es zumeinen geeigneter politischer Maßnahmen, die der struktu-rellen Benachteiligung von Erziehenden gegenüber Kin-derlosen entgegenwirken.58 Zum anderen sollten Erzie-hungsleistungen in der Gesellschaft größere Anerkennungfinden, weil dies die Legitimationsbasis für eine famili-enfreundlichere Politik darstellt. Nur wenn die ideelleWertschätzung der Familie auch in faktische Unterstüt-zung durch Gesellschaft und Politik umgesetzt wird, wer-den Jugendliche die Bedingungen vorfinden, die sie mo-tivieren, die mit der Verbindung von Familie und Berufentstehenden Risiken auf sich zu nehmen.

3.1.2 Bildung – AusbildungDie Herausforderungen des demographischen Wandelswerden sich verstärkt im Bildungssystem widerspiegeln,wenn es gelingen soll, einen unverstellten Zugang zu Bil-dung und Bildungsinstitutionen für die nachwachsendenGenerationen sicher zu stellen. Die notwendigen Qualifi-kationserfordernisse einer globalen Weltwirtschaft, neuerFormen der Arbeitsorganisation sowie differenzierte Vor-aussetzungen zur persönlichen Lebensbewältigung wer-den grundlegende Änderungen des Bildungssystems not-wendig machen.

Bildung, verstanden als ein lebenslanger reflexiver Lern-prozess zur Aneignung und Erschließung von Wissen,Kenntnissen und Fertigkeiten, bildet die Voraussetzung,die Souveränität individueller Biographiegestaltung imSpannungsfeld von Chancen und Risiken unter Anerken-nung und Respektierung von Heterogenität zu erlangen.Bildung ist zugleich Voraussetzung für eine rational be-gründbare verantwortungsvolle Handlungstätigkeit undLebensgestaltung in gesellschaftlichen Kontexten, sie im-pliziert die Notwendigkeit rechtsstaatlicher Sicherstel-lung von Partizipationsmöglichkeiten, besonders die derjunger Menschen.

Von der Bildung hängen schließlich entscheidend der Be-stand und die weitere Ausgestaltung einer rechtsstaatlichenKultur und gesellschaftlicher Solidarität, insgesamt die Ak-zeptanz verfassungsrechtlich geschützter Werte und Nor-men, ab, die ein achtungsvolles Miteinander der Bürgerin-nen und Bürger in einem souveränen Staat ermöglichen.Bildungsinhalte sollten neben den Lerninhalten ausdrück-lich auch mit den Erziehungszielen des Kinder- und Ju-gendhilfegesetzes (SGB VIII) abgestimmt werden, nachdenen jedes Kind ein Recht auf Erziehung zu einer eigen-verantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlich-keit hat.

3.1.2.1 KinderbetreuungIm Kontext des demographischen Wandels ist eine Re-form im Bereich der Kleinkinderbetreuung (Krippen, Kin-dergärten, Kinderhorte) sowohl durch eine quantitativeAusweitung des bestehenden Angebotes als auch durch

52 Vgl. Münchmeier (2000), S. 2.53 Nur 12 % der befragten Jugendlichen wollen keine Kinder; vgl.

Deutsche Shell (2000), S. 55.54 Vgl. Deutsche Shell (2000), S. 137.55 Vgl. Kaufmann (1995), S. 155.56 Vgl. hier und im Folgenden Kaufmann (1995), S. 174 ff.57 In finanzieller Hinsicht erfahren Familien durch den Staat eine aus

Transferleistungen und steuermindernden Leistungen zusammenge-setzte Förderung: Im Jahr 2000 beliefen sich die familienbezogenenTransferleistungen bei Bund und Ländern auf ca. 42,2 Mrd. DM; dieSteuermindereinnahmen des Staates durch Familienkomponentendes Einkommensteuerrechtes betrugen ohne Einbeziehung des Ehe-gattensplittings ca. 14,1 Mrd. DM; vgl. Bundesministerium für Fa-milie, Senioren, Frauen und Jugend (2000). 58 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.


inhaltliche Veränderungen der Betreuungsleistungen not-wendig. Denn in diesem Sozialisationsfeld werden dieFähigkeiten zum lebensbegleitenden Lernen gebildet undwichtige Beiträge zur kognitiven, emotionalen und sozia-len Bildung erbracht. Über die familienergänzenden Auf-gaben hinaus kommt sowohl den öffentlichen als auch denprivaten und betrieblichen Kindergärten ein eigenständi-ger Bildungsauftrag zu, der auch für die Kinder aus Mi-grantenfamilien allmählich erschlossen wird. Zukünftigkommt es verstärkt darauf an, den Lernwünschen von Kin-dern im Vorschulalter mehr Aufmerksamkeit zu widmen.Mittlerweile gilt als gesichert, dass Kinder dieser Alters-gruppe eine Fremdsprache akzentfrei lernen und auch immusikalischen und mathematischen Bereich spielerischgefördert werden können.59

Die Kinder, die im Kindergarten pädagogisch gut betreutwurden, beginnen mit besseren Lern- und Leistungsvoraus-setzungen den Besuch der Grundschule. Der Kindergarten-besuch vermittelt ihnen Gruppenerfahrungen, die auf Grunddes durch den demographischen Wandel bedingten Rück-ganges von Gleichaltrigen, sowohl im familialen als auchim Wohnumfeld, fehlen. Dies kann zu einer verbessertenLeistungsmotivation führen. Für die Erfüllung eines erwei-terten Bildungsauftrages ist unter anderem eine Reform derAusbildung der Erziehungsfachkräfte anzustreben.

Ein anderer Grund für den Ausbau institutionalisierterKinderbetreuung liegt in Zeiten des demographischenWandels darin, dass sich vor allem für Mütter Chancen inBezug auf berufliche Aus- und Weiterbildung, Studium,Aufnahme oder Erweiterung der Erwerbstätigkeit und ver-mehrte Teilnahme am gesellschaftlichen Leben eröffnen.60

Planerisch wird von einem Bedarf von 30 % Ganztagsplät-zen im Bereich der Kindergartenerziehung ausgegangen,um dem Wunsch der Mütter nach Teilhabe am Erwerbsle-ben bei ganztägiger Sicherstellung der Betreuungs- undErziehungsbedürfnisse der Kinder gerecht zu werden.Trotz der Empfehlung im Kinder- und Jugendhilfegesetzist diesbezüglich die Versorgung von Bundesland zu Bun-desland unterschiedlich. Es handelt sich jeweils um denungedeckten Bedarf, der besonders auffällig ist. In denneuen Bundesländern gibt es einen erkennbaren Versor-gungsvorsprung vor den alten Bundesländern, der unteranderem auf den unterschiedlichen Ausbau, unterschied-liche Rechtsansprüche und unterschiedliche Traditionenzurückgeht. Derzeit werden Ganztagsplätze mehrheitlichin Großstädten angeboten, und es bedarf großer Anstren-gung, sie zu einem Regelangebot werden zu lassen. Auchdie Öffnungszeiten müssen flexibler und orientiert an derErwerbsarbeit der Eltern/Mütter bedarfsgerecht gestaltetwerden. Das Sinken der Geburtenzahl und damit verbundendie Freisetzung von personellen Kapazitäten in Kindergär-ten dürfte es in Zukunft erleichtern, die Betreuungszeit inKindertagesstätten auszuweiten und die pädagogischen

Konzepte weiterzuentwickeln, damit der Gedanke derChancengleichheit schon mit Eintritt in die Schule zumTragen kommt.

3.1.2.2 SchuleNach der „Dritten internationalen Mathematik- und Na-turwissenschaftsstudie“ (TIMSS/III), die bereits 1997 ver-gleichsweise mittelmäßige Ergebnisse deutscher Schülerin Mathematik und Naturwissenschaften belegt hatte61,mahnt insbesondere die Studie „PISA 2000 – Basiskom-petenzen von Schülerinnen und Schülern im internationa-len Vergleich“ einen hohen und kurzfristigen Innovati-onsbedarf an.62 Es ist eine verbindliche Vermittlung vonGrundkenntnissen, verbunden mit Methodenkompetenz,Formen logischen Handelns und mit der Fähigkeit, dieZusammenhänge der Lerninhalte zu erkennen, erforder-lich. PISA 2000 liefert ausreichend Belege für die Not-wendigkeit einer qualitativ verbesserten Lehrerausbildungmit früherer Praxisphase und einer stärkeren Verzahnungvon Fachwissen und Fachdidaktik. Die aus der Studie ab-zuleitenden Forderungen sind je für sich genommen nichtneu, erhalten jedoch durch ihre bildungspolitische Zu-sammenfassung ein bedeutenderes Gewicht.

Die Bildungspolitik wird die strukturellen Disparitätenlangfristig aufzuarbeiten, die Schulen ihrerseits werdenauf die gesellschaftlichen Merkmale der Modernisierungeinzugehen haben. Das richtige Finden und Fördern vonBegabungen und der soziale Ausgleich herkunftsbeding-ter Lernvoraussetzungen sind als Bildungsauftrag derGrundschule festzuschreiben.

Zur Vermittlung von Kulturtechniken kommt der Aufbauvon Kompetenzen im Umgang mit neuen Informations-und Kommunikationssystemen hinzu. Die Individualitätder Lernenden sollte zunehmend die Auswahl und Gestal-tung der für den Einzelnen geeigneten Lernarrangementsbeeinflussen. Zukünftig werden Elemente der Selbstorga-nisation im Bildungssystem zunehmen. Die Basisbezie-hung der Bildung (Lehrender – Lernender) wird weiter er-gänzt durch wachsende Netzwerke des Lernens (moderneKommunikationstechnik). Die Schule wird neue Koope-rationen mit dem regionalen Umfeld und der Wirtschaftzu suchen haben. Die im Schulalltag sich häufenden Pro-bleme gesamtgesellschaftlicher Dynamik und die damiteinhergehenden Befindlichkeiten des alltäglichen Lebensvon jungen Menschen (Sinn-, Orientierungs- und Bewäl-tigungsprobleme), die sich vor allem auch in Schulangst,Leistungsangst und sozialauffälligem Verhalten äußernkönnen, bedingen eine enge Kooperation von Schule undSozialpädagogik bzw. sozialer Arbeit und ihren Handlungs-feldern, etwa in Form von schulbezogener Sozialarbeiteinschließlich der Aktivierung sozialer Unterstützung inlokal-gemeinschaftlichen Netzwerken (Familie, Gleich-altrige).63 Vor allem armutsbedingte schwierige Lebensla-gen können sich negativ auf die Lernmotivation, Schul-leistung, die sprachliche und intellektuelle Entwicklung

59 Vgl. Elschenbroich (1996); Elschenbroich (2001).60 Vgl. Roßbach (2000), S. 21 ff.; Bundesministerium für Familie, Se-

nioren, Frauen und Jugend (2002); Zweiter Zwischenbericht (1998),S. 340.

61 Vgl. Baumert/Bos/Lehmann (2000).62 Vgl. Deutsches PISA-Konsortium (2001).63 Vgl. Abschnitt 3.1.3.


auswirken. Dies zu beheben, ist ein gesellschaftspoliti-scher Auftrag, der nicht allein durch die Bildungspolitikaufgearbeitet werden kann.64

Eine weitere Gruppe von jungen Menschen bedarf gezielterAnstrengungen, um den Anforderungen des sozialen unddemographischen Wandels gerecht zu werden: junge Men-schen mit Behinderungen. Sie sind in besonderer Weise vonBenachteiligungen betroffen, da sie wesentlich häufiger alsandere Kinder in unvollständigen Familien aufwachsen.65

Die finanziellen Möglichkeiten dieser Haushalte liegenoft unter dem Durchschnitt aller Familien mit jungenMenschen ohne Behinderungen, bedingt durch geringereHaushaltseinkommen bei höheren Aufwendungen für denLebensunterhalt, einschließlich pflegerischer/therapeuti-scher Unterstützungsnotwendigkeiten. Die Bildungsange-bote verbesserten sich zwar in den letzten Jahren, dennochbedarf es großer Anstrengungen, um die Integration in denAlltag und das Berufsleben zu erreichen.66

Die Kinder- und Jugendhilfe hat im Fall von Schwierig-keiten bei der Einschulung mit Formen der kompensatori-schen Erziehung, bei schulischen Leistungsdefiziten mitHausaufgabenhilfe und bei Verhaltensauffälligkeiten mitbesonderen sozialpädagogischen Schülerhilfen reagiert,besonders durch ihre Angebote von Kinderhorten als Ta-geseinrichtungen (§ 22 SGB VIII) und Tagesgruppen (§ 32SGB VIII). Heute stehen Kinder- und Jugendhilfe sowieSchulen vor Herausforderungen, die sie nur durch eine ge-meinsame Organisation des Lernens und Lebens bewältigenkönnen, z. B. durch schulische Sozialarbeit. Die Funktionder Bereitstellung entsprechender Angebote geht aberweit über die Unterstützung einer Vereinbarkeit von Fa-milie und Beruf hinaus.

Gestützt auf die Empfehlungen des Deutschen Bildungsra-tes, der pädagogische, arbeitsmarktpolitische, frauenpoliti-sche und bildungspolitische Begründungen lieferte, forderteder Bildungsgesamtplan der Bund-Länder-Kommission be-reits 1973 einen massiven Ausbau von Ganztagsschulen.Der Ausbau des Angebotes von Ganztagsschulen blieb weithinter den Orientierungsmarken zurück. Die Qualität schu-lischer Bildungsangebote kann nur dann verbessert werden,wenn neben dem Ausbau von demokratischen und für Par-tizipation offenen Strukturen auch der pädagogische Auf-trag angemessen wahrgenommen wird.

3.1.2.3 Berufliche BildungIn den nächsten zehn bis 15 Jahren wird es einen Rück-gang der jungen Bevölkerung und einen gleichzeitig stei-genden Bedarf an hoch qualifizierten Fachkräften, insbe-sondere im Dienstleistungsbereich, geben. Eine Erhöhungder Erwerbsbeteiligung von Frauen – einhergehend mit derSicherstellung von Betreuung der Kinder berufstätiger El-tern – und eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit könnte

das Erwerbspersonenangebot zwar verbessern, dies dürfteaber nicht ausreichen.

Benötigt werden mehr Personen mit beruflichem Ab-schluss. Einfacharbeitsplätze werden zunehmend abge-baut werden, die Arbeitsmarktchancen für Ungelerntewerden rapide sinken. Die Berufsausbildung muss im In-teresse der Jugendlichen und der Wirtschaft konsequentund unter Berücksichtigung des zukünftigen Bedarfs mo-dernisiert werden, das heißt, sie wird zunehmend außerden fachlichen und fächerübergreifenden Qualifikationenauch Kooperations- und Kommunikationsprozesse, Ver-haltensweisen und die Entwicklung ethischen Urteilensund sozialen Lernens zu vermitteln haben.67

Die derzeit oft fehlende Abstimmung von betrieblicherund schulischer Ausbildung, mangelnde Praxisrelevanz dervermittelten Inhalte und die oft veraltete technische Aus-stattung der Schule erschweren inhaltliche Erneuerung,Kooperation und Vernetzung der verschiedenen Lernorte.

Europäische Integration und zunehmende weltwirtschaft-liche Verflechtung erfordern Abstimmung von Standardsund Qualifikationen zur wechselseitigen Anerkennungvon Ausbildungsabschlüssen in den EU-Ländern.

Qualität und Leistung der staatlichen Hochschulen sinddurch eine Modernisierung und höhere Flexibilität der internen Organisation von Forschung und Lehre, durchProfilbildung und Kooperation anzuheben, um damit ge-genüber privaten nationalen wie internationalen Bil-dungsangeboten konkurrenzfähig zu bleiben. Dabei ist eineVerbesserung der internationalen Kompatibilität der Ab-schlüsse, unter anderem durch eine stärkere Kooperationund umfassendere Austauschprogramme zwischen den eu-ropäischen Hochschulen, anzustreben. Benötigt werdenvielfältigere Studienangebote mit unterschiedlichen Ab-schlussgraden, damit Hochschulen die Studierenden be-darfsgerecht sowohl auf wissensbasierte und wissensinten-sive Berufe als auch auf wissenschaftliche Laufbahnenvorbereiten. Dabei ist besonderer Wert darauf zu legen, dasStudium insgesamt praxisorientierter zu gestalten, washöhere Anforderungen an die Qualifikation der Hochschul-lehrerinnen und Hochschullehrer stellt. Eine Erhöhung derAttraktivität von Fachhochschulen und die Vermehrungvon berufsbefähigenden abgestuften Abschlüssen an denUniversitäten, einschließlich entsprechender Angebote fürWeiterbildung, sind nötig. Hochschulen und Universitätenmüssen kulturelle Brennpunkte in ihrer Region für unter-schiedliche Alters- und Bevölkerungsgruppen sowie im eu-ropäischen Kontext sein. Bildungsangebote für Seniorenund Seniorinnen, die schon heute – soweit etabliert – um-fassend wahrgenommen werden, sollten an den Hochschu-len im Interesse der sozialen Integration und der Erhaltungkognitiver Kompetenzen ausgebaut werden.

3.1.2.4 Autonomie und EigenverantwortlichkeitDas Einbeziehen der Interessen der nachwachsenden Ge-neration sowie ihr Hinführen zu Autonomie und Eigen-64 Vgl. Hauser/Cremer-Schäfer/Nouvertné (1986); Ansen (1998);

Dangschat (2001); Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(2001).

65 Vgl. hierzu zusammenfassend Beck (2002).66 Vgl. Eiermann/Häußler/Helfferich (1999). 67 Vgl. Pätzold (2001), S. 153 ff.


verantwortlichkeit für die Lebensführung sollte auf derGrundlage einer gesellschaftlich zugestandenen subjekti-ven Rechtsposition erfolgen. Eine entsprechende Ände-rung des Artikels 6 GG könnte die dort festgelegten Eltern-rechte durch die Aufnahme der Rechte der Kinder („Kinderhaben das Recht auf Förderung und Entwicklung ihrer Per-sönlichkeit“) ergänzen, auch als Konsequenz aus der Ratifi-zierung des UN-Übereinkommens über die Rechte des Kin-des (UN-Kinderrechtskonvention) durch Deutschland.68

Dies würde die Subjektstellung des Kindes und damit dieProgrammatik eines erweiterten Artikels 6 Abs. 2 GGauch auf der einfach-gesetzlichen Ebene des Familien-rechts verdeutlichen sowie eine notwendige Ergänzung zudem im Kinder- und Jugendhilfegesetz geregelten Rechtdes Kindes auf Erziehung (§ 1 Abs. 1 und 2) herstellen.69

3.1.3 Familienstützende soziale DiensteSoziale Dienste werden im Folgenden unter dem Aspekt desGenerationenverhältnisses betrachtet; damit werden vor al-lem persönliche, professionelle Dienstleistungen (Bera-tung, Betreuung, Versorgung, Pflege) für Kinder und Ju-gendliche sowie für hilfe- und pflegebedürftige ältereMenschen in den Blick genommen.70 Persönliche Dienst-leistungen werden sowohl professionell als auch infor-mell erbracht; dies gilt für die Pflege ebenso wie für dieKinderbetreuung. Im informellen Bereich werden derar-tige Dienste vor allem im Generationenaustausch geleis-tet (das heißt auf der Mikro-Ebene: von der Elterngenera-tion für die Kinder, von der mittleren Generation für dieElterngeneration). Dabei wird von einem Generationen-begriff ausgegangen, der sich an einer funktionsbezoge-nen Dreiteilung von Lebensphasen oder Lebenszyklenorientiert:

– Kinder- und Jugendgeneration, die sich in der Bil-dungs- und Ausbildungsphase befindet,

– mittlere Generation, die einerseits in die Erwerbs-phase und andererseits – zumindest teilweise – in dieFamilienphase eingebunden ist,

– ältere Generation, die aus dem Erwerbsleben ausge-schieden ist71.

Die formell erbrachten Dienste werden gesellschaftlichorganisiert und teilweise über Versicherungsleistungensowie Steuermittel finanziert (Makro-Ebene). Insofern istdie Erbringung und Inanspruchnahme dieser Dienste aneiner Schnittstelle zwischen Generationenbeziehungenund Generationenverhältnissen angesiedelt, so dass sichdas eine Segment nicht losgelöst vom anderen betrachtenlässt. Da sich Art und Umfang von formeller und infor-meller Erbringung dieser Dienstleistungen zudem starkgegenseitig bedingen, gilt es vor allem, diese Wechselbe-ziehung im Auge zu behalten.72 Männer sind bei der Er-bringung dieser Dienste sowohl im professionellen alsauch im informellen Bereich weniger stark engagiert.

Soziale Dienste werden also von unterschiedlichen Gene-rationen genutzt, das heißt einerseits von der sehr jungenGeneration der Kinder und Jugendlichen und andererseitsüberwiegend von der älteren bis sehr alten Generation.Zuständig für die Erbringung dieser Dienste ist vorwie-gend die mittlere Generation; allerdings ist auch die ältereGeneration in nicht unerheblichem Maße daran beteiligt(jedenfalls informell, z. B. Hilfe- und Pflegeleistungen vonälteren Ehepartnerinnen und Ehepartnern sowie Kinderbe-treuungsleistungen von Großeltern für die Enkelgenera-tion).73 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die professionelleErbringung solcher Dienste im Rahmen von bezahlten Be-schäftigungsverhältnissen organisiert ist, das heißt, es„profitieren“ davon nicht nur diejenigen, die Dienste„konsumieren“, sondern auch diejenigen, die sie erbrin-gen, da letztere dafür ein entsprechendes Entgelt erhalten.In diesem Bereich gestaltet sich das Geben und Nehmenzwischen den Generationen doch wesentlich komplexerals z. B. im Bereich der sozialen Absicherung. Dies giltebenfalls für die Finanzierung dieser Dienste, die derzeit – und wohl auch für die Zukunft – über einen komplexenMix (von Markt und Sozialsystem) erfolgt. Das bedeutet,dass auch an der Finanzierung dieser Dienste nicht einseitigdie erwerbstätige Generation beteiligt ist – wie beispiels-weise bei der umlagenfinanzierten Rente –, sondern teil-weise auch die ältere Generation selbst (als Selbstzahlende).

Für die zukünftige Entwicklung der sozialen Dienste spieltdas zahlenmäßige Verhältnis zwischen den verschiedenenAltersgruppen im Sinne von Generationen eine wichtigeRolle, das heißt, wir werden in Zukunft einerseits einenabnehmenden Bedarf für Kinder und Jugendliche und an-dererseits einen zunehmenden Bedarf für hilfe- und pfle-gebedürftige Menschen haben. Allerdings greift eine der-artige – rein quantitativ demographische – Betrachtung zukurz, da es sich um ein sehr komplexes intergenerationel-les Austauschverhältnis handelt, das ganz entscheidenddurch gesamtgesellschaftliche Rahmenbedingungen undsoziokulturelle Entwicklungen mitgestaltet wird. So ist zuerwarten, dass mit Blick auf Kinder und Jugendliche zumeinen die Bildungsanforderungen steigen und zum ande-ren die Lebensverhältnisse von Familien, sowohl in Part-nerschaften als auch bei Alleinerziehenden, eine stärkere

68 Die Kinderrechtskonvention geht von vier Grundprinzipien aus:1. Anspruch auf persönliche Entwicklung: Kindgerechte Grundver-

sorgung mit sozialen Diensten soll die individuelle Entfaltunggarantieren.

2. Prinzip der Gleichbehandlung: Kein Kind darf aus Gründen desGeschlechtes, auf Grund von Behinderungen, wegen der Staats-bürgerschaft oder der Abstammung benachteiligt werden.

3. Prinzip des besten Interesses des Kindes: Politische und gesell-schaftliche Entscheidungen müssen die Belange und Bedürfnissedes Kindes vorrangig berücksichtigen.

4. Achtung der Meinung des Kindes: Jedes Kind soll seine Meinungfrei äußern dürfen, Gehör finden und seinem Alter entsprechendauch auf Entscheidungen Einfluss nehmen können.

69 Vgl. Borsche (2001), S. 949 ff.70 Vgl. auch das Kapitel „Gesundheit, Pflege und soziale Dienste“, Ab-

schnitte 7.1 und 7.2.71 Vgl. Zander (2001), S. 3.

72 Vgl. Blinkert/Klie/Roloff (2001), S. 12 ff.73 Vgl. Winkler (2001), S. 75.


Verzahnung schulischer und außerschulischer Bildungund Betreuung erfordern. Der quantitative Rückgang imAllgemeinen ist vermutlich begleitet von qualitativ stei-genden und differenzierteren Anforderungen im Besonde-ren. Entlastungen bei der Inanspruchnahme eröffnen daherGestaltungsräume im Hinblick auf die fachliche Qualifi-zierung und mehr lebensweltliche Passungsfähigkeit derAngebote.

Entscheidenden Einfluss auf dieses Wechselverhältniswird aber auch die Ausgestaltung anderer gesellschaftli-cher Bereiche haben, so z. B. die zukünftigen Entwick-lungen auf dem Arbeitsmarkt (insbesondere auch derFrauenerwerbstätigkeit) und die gesellschaftliche Gestal-tung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit.Die Etablierung von Maßnahmen zur Förderung der Ver-einbarkeit von familialer Betreuung und Pflege stellen da-mit eine besondere Herausforderung an die Politik, aberauch an die Wirtschaft, dar.74 Darüber hinaus dürfte vorallem die informelle Hilfs- und Pflegebereitschaft in sehrstarkem Maße durch die zukünftige qualitative Entwick-lung der Generationenbeziehungen im Bereich von Fami-lie und sozialen Netzwerken beeinflusst werden, die sichnur schwer prognostizieren lässt.75

Im Hinblick auf die schon aufgezeigte Wechselbeziehungzwischen dem formellen und informellen Bereich sindauch die sozio-kulturellen Entwicklungen von erheblicherBedeutung. Für die Ausgestaltung beider Bereiche wirdnormativ nach wie vor auf die zwischen den Generationenbestehende Generationensolidarität, das heißt auf eineentsprechende Verpflichtungskultur gesetzt. Neuere em-pirische Studien belegen, dass intergenerationelle Solida-rität weiterhin auch real praktiziert wird; sie lassen aberauch erkennen, dass sich intergenerationelle Solidarität inihren Ausprägungen stärker ausdifferenzieren wird. AlsFolge des sozialen, demographischen und sozio-kulturel-len Wandels sind Veränderungen der Familienstrukturenund von Familienbeziehungen, sowie diesbezügliche Am-bivalenzen, zu berücksichtigen. Diese erwachsen aus tradi-tionellen Verpflichtungsnormen, sich gestaltenden Bindun-gen sowie individuellen Präferenzen, rationalem Kalkülund daraus resultierender Konflikthaftigkeit.76 Diese Am-bivalenzen ergeben sich unter anderem aus dem Konfliktzwischen Selbstverwirklichungsperspektiven der mittlerenGeneration (insbesondere der Frauen) und Abhängigkeits-verhältnissen zwischen den Generationen. Daher wird eszukünftig vor allem darum gehen, den Bereich der for-mellen sozialen Dienstleistungen und deren Finanzierungso zu gestalten, dass sie förderliche Rahmenbedingungenfür eine Stabilisierung von solidarischen Generationenbe-ziehungen bilden.

Die Veränderung innerfamilialer Generationenbeziehun-gen, insbesondere ihre Enttraditionalisierung, führt dazu,dass in Zukunft außerfamilialen Beziehungen – insbeson-

dere im Alter – eine wachsende Bedeutung zukommenwird. Solche Beziehungen können unter anderem im Rah-men von freiwilligem, bürgerschaftlichem Engagementgefördert werden. Im derzeitigen (fach-)politischen Dis-kurs wird im Hinblick auf die sozialen Dienste das frei-willige soziale Engagement als eine unverzichtbare, er-gänzende Ressource angesehen. Dies gilt auch für dieBetrachtung des Austauschverhältnisses zwischen den Ge-nerationen: Diesbezüglich lässt sich feststellen, dass frei-williges soziales Engagement zunächst in intra-generativeDienstleistungen fließt, das heißt, dass sich Kinder undJugendliche stärker in Bereichen engagieren, die von dereigenen Generation genutzt werden. Zukünftige Förder-maßnahmen sollten beachten, ob sich freiwilliges sozialesEngagement nicht stärker als „Austauschbörse“ zwischenden Generationen nutzen lässt.77

Die Ausgestaltung der Generationenbeziehungen und Ge-nerationenverhältnisse spielt für die Zukunft der sozialenDienste eine wichtige Rolle. Ziel sozialpolitischer Inter-ventionen in diesem Bereich müsste daher sein, angesichtsder sich abzeichnenden Ambivalenzen in den Generatio-nenbeziehungen gesellschaftliche Rahmenbedingungenzu schaffen, die intergenerationelle Solidarität fördern. Esempfiehlt sich daher, vor dem Hintergrund des demogra-phischen Wandels, der Veränderungen der Familien- undHaushaltsstrukturen und zunehmender Frauenerwerbsar-beit eine „demographiesensible“ Weiterentwicklung sozia-ler Dienste anzustreben mit dem Ziel, vorhersehbare Pro-blemstellungen und Anpassungsprozesse zu beeinflussen.

Eine „demographiesensible“ Weiterentwicklung sozialerDienste, die auf kommunaler Ebene eine Gestaltungsop-tion zur Bewältigung der Folgen von Fertilitätsentwick-lung, Mortalitätsrückgang und Migration darstellt, hat sichinsbesondere folgenden Anforderungen zu stellen: a) Her-stellung besserer Vereinbarkeit von Kindererziehung undErwerbstätigkeit, b) flexible Ausrichtung von Schule so-wie Kinder- und Jugendhilfe auf sich pluralisierende Le-bensformen im Allgemeinen und auf Alleinerziehende imBesonderen, c) Kompensation der verminderten Netz-werkressourcen von schlanken Verwandtschaftssystemen(„Bohnenstangenverwandtschaft“) in besonderen sozialenSituationen, d) differenzierte Integrationshilfen bei Migra-tion, e) Förderung der Vereinbarkeit von Pflege der An-gehörigen und Erwerbsarbeit, f) Flankierung von Hoch-betagtenhaushalten mit fehlenden oder fragilen sozialenNetzen zur Sicherung des Verbleibs in der eigenen Häus-lichkeit und g) Berücksichtigung des sich wandelndenKrankheitspanoramas und seiner Folgen für die selbstän-dige Lebensführung chronisch Kranker und behinderterMenschen. Eine solche Neuausrichtung sozialer Diensteschließt deren bessere Qualifizierung ein; diese Dienstewerden aktuell von Personen erbracht, die teils hauptamtlichund teils ehrenamtlich tätig sind. Ihr Qualifikationsspek-trum reicht von nicht spezifisch ausgebildeten Helferinnenund Helfern bis hin zu hoch qualifizierten Fachkräften. Da-

74 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.75 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 676 ff.76 Vgl. Lüscher (2000) und Tesch-Römer/Motel-Klingebiel/Kondrato-

witz (2000).

77 Vgl. auch die Ergebnisse der Enquête-Kommission „Zukunft desbürgerschaftlichen Engagements“ des Deutschen Bundestages (14. Wahlperiode).


bei macht sich erforderliche Professionalität vor allem ander Effektivität und Effizienz helfenden Handelns auf derGrundlage fachlich legitimierter und wissenschaftlich be-gründeter Leistungsstandards sowie zielgerichteter indi-vidueller Hilfeprozessplanung und -steuerung fest.

3.2 Zur Position des Alters inGenerationenverhältnissen

3.2.1 Tradition und Innovation in derUnternehmenskultur

In der Arbeitswelt zeichnet sich in den letzten Jahren einescheinbar paradoxe Entwicklung ab: Während die Bevöl-kerung insgesamt altert, werden die Belegschaften immerjünger.78 So hat sich etwa in der Industrie gerade in denletzten Jahren der Anteil der Älteren an den Beschäftigtendrastisch vermindert.79 Grund für diesen Trend ist die, wieschon im Zweiten Zwischenbericht festgestellt, „altersse-lektive und jugendzentrierte Personalpolitik“ der Be-triebe.80 Das Instrument der Frühverrentung eröffnete ih-nen die Möglichkeit, ohne rechtliche oder tarifvertraglicheSchutzbestimmungen und getragen von einem gesell-schaftlichen Konsens zu einem Personalabbau und somitzu einer schnellen Verjüngung und Veränderung der Quali-fikationsstruktur der Belegschaften zu gelangen.81 Dadurchsind die älteren Beschäftigten zunehmend zu einer Dispo-sitionsmasse geworden, über die im Rahmen betrieblicherPersonalstrategien flexibel verfügt und die zur Bewälti-gung unterschiedlicher betriebswirtschaftlicher Problemefast beliebig vermindert werden kann.82 Es ist aber bereitsmittelfristig absehbar, dass der demographische Wandelvor den Betrieben nicht halt machen wird. Ursachen dafürsind einerseits eine gegenüber den 1990er-Jahren gebrems-te Geschwindigkeit des Personalabbaus und andererseitsder unter anderem durch die Rentenreform 1992 bedingteverlängerte Verbleib von Älteren im Erwerbsleben.83 Wiesich mit Hilfe von Modellrechnungen zeigen lässt, führt be-reits ein leichter Rückgang des vorzeitigen Renteneintrittsvon älteren Beschäftigten zu einer betrieblichen Alters-struktur, in der die über 50-Jährigen dominieren.84 Die Be-triebe stehen daher vor der Herausforderung, ihre bisheri-gen personalpolitischen Strategien überdenken und einequalitative Antwort auf die Alterung der Belegschaftenfinden zu müssen.85 Auf Grund des demographischen Wan-dels müssen die Betriebe insbesondere überprüfen, ob siees sich wie bisher leisten können, das in den älteren Ar-beitskräften schlummernde Humankapital ungenutzt zulassen.86 In dem Maße, wie sich die Erwerbsbiographien

nach hinten verlängern, erscheint es unausweichlich, Stra-tegien zur Förderung und Erhaltung der Leistungsfähig-keit bzw. Arbeitsproduktivität der älteren Arbeitskräfte zuentwickeln.87

Bislang ist die Haltung vieler Unternehmen gegenüberden älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern eherabwartend und distanziert.88 Die Betriebe haben häufigweder ein Interesse an der Aufstockung des Anteils älte-rer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, noch verfügensie über Konzepte zum Umgang mit einer zukünftig al-ternden Belegschaft.89 Dahinter steht neben anderen Hin-derungsgründen z. B. die altersskeptische Annahme, derzufolge die geminderte Leistungsfähigkeit und damit ver-bunden geringere Innovationsfähigkeit der Älteren dieFlexibilität und die Wettbewerbsfähigkeit der Unterneh-men gefährde. Da neue technische und wissenschaftlicheErkenntnisse vorrangig über junge Leute Eingang in dieUnternehmen fänden, müsse sich eine Alterung der Be-legschaften negativ auf die Innovationsfähigkeit auswir-ken. Diese jugendzentrierte Sichtweise scheint heute einweitverbreiteter Bestandteil der Unternehmenskultur zusein.90 Aus wissenschaftlicher Perspektive erweist sichdiese Haltung jedoch als Vorurteil. Einschlägige empiri-sche Befunde liefern jedenfalls keinen Hinweis darauf,dass zwischen Lebensalter und Leistungsfähigkeit eineindeutig negativer Zusammenhang besteht.91 Menschenim Alter zwischen 50 und 64 Jahren sind zumindest imDurchschnitt nicht weniger leistungsfähig als jüngere.Mit dem Alter findet allenfalls ein Wandel in der Art derLeistungsfähigkeit im Sinne einer Verschiebung zwischenaltersspezifischen Stärken und Schwächen statt.92 Unter-suchungen in altersgemischten Unternehmen konnten zu-dem zeigen, dass die Lernfähigkeit und Innovationsbe-reitschaft sehr viel mehr von den Erfahrungen derMitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Umgang mit neuenHerausforderungen und unsicheren Situationen als mitdem Lebensalter zu tun hat. Vielfach verfügen gerade äl-tere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter über spezifische Er-fahrungen, die für den Erfolg von Unternehmen unver-zichtbar sind. Sie verlieren nur dann an Flexibilität undLeistungsfähigkeit, wenn sie lediglich mit Routineaufga-ben betraut und mit ihrer Arbeit unterfordert sind. Umge-kehrt können Flexibilität und Innovationsfähigkeit durchentsprechende Fördermaßnahmen und Strukturen erhal-ten und sogar erweitert werden.93

Bilanziert man angesichts dieser Erkenntnisse die Erfah-rungen mit den bisher vorherrschenden betrieblichen Per-sonalstrategien, so kommt man zu dem Schluss, dass diedurch die Frühverrentung ermöglichte Verjüngung der

78 Vgl. Naegele (2001), S. 3.79 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 97 f.80 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.81 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 138, 146 f.; Wolff/Spieß/

Mohr (2001), S. 99.82 Vgl. Alber/Schölkopf (1999), S. 65.83 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.84 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 102 f.85 Ebenda, S. 116.86 Vgl. Kistler/Hilpert (2001), S. 11.

87 Vgl. Naegele (2001), S. 4; Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 150 ff.88 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.89 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 148 f.90 Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 96.91 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 140.92 Vgl. Kistler/Hilpert (2001), S. 12.93 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 104 f., 107 f.; vgl. auch Kapitel

„Arbeit und Wirtschaft“.


betrieblichen Altersstrukturen nicht nur der innerbetriebli-chen Zusammenarbeit zwischen den Altersgruppen, sondernletztlich auch dem Unternehmenserfolg nicht zuträglichwar.94 Demgegenüber wäre im Sinne einer Optimierungder Unternehmenskultur ein innerbetrieblicher Generatio-nenvertrag anzustreben, der auf Kooperation der älterenErfahrungsträger mit den eher veränderungsorientiertenjüngeren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern angelegt ist.Reibungen zwischen jüngeren und älteren Beschäftigtensind dabei unvermeidlich, bilden aber letztendlich wenigerein Störpotenzial als vielmehr einen Motor für innovativeProzesse. Altersgemischte Belegschaften repräsentiereneine Kombination von Eigenschaften wie Erfahrungswis-sen, Engagement und fachliche Kompetenz, die für dieBetriebe ideale Voraussetzungen schaffen, um im Wettbe-werb zu bestehen. Der innerbetriebliche Generationen-vertrag leistet daher ebenso einen Beitrag für Kooperationund Solidarität zwischen den Generationen wie für wirt-schaftlichen Erfolg.95

Es gibt verschiedene Anhaltspunkte dafür, dass sich dieUnternehmenskultur in Richtung auf eine freundlichereHaltung gegenüber älteren Beschäftigten verändern lässtund auch bereits tatsächlich verändert. Während etwaamerikanische Manager ihre Mitarbeiterinnen und Mitar-beiter bis zum 60. Lebensjahr für voll leistungsfähig halten,trauen die deutschen Führungskräfte dies ihren Mitarbei-tern nur bis zum 51. Lebensjahr zu.96 Allerdings scheinenin Deutschland die jugendzentrierten Vorurteile vor allemein Phänomen der Großunternehmen zu sein. Denn inkleinen und mittelständischen Betrieben weiß man denWert der Berufserfahrung von älteren Mitarbeiterinnenund Mitarbeitern durchaus zu schätzen. Hier können dieVorgesetzten viel leichter als in Großbetrieben die indivi-duellen Fähigkeiten ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbei-ter differenziert wahrnehmen, und hier ist man auch inviel stärkerem Maße auf das Betriebs-Know-how einzel-ner älterer Beschäftigter angewiesen. Es ist daher zu hof-fen, dass sich dieses Wissen um die Bedeutung der älterenMitarbeiter auch in der Unternehmenskultur der Großun-ternehmen durchsetzt.

3.2.2 Produktivität des AltersNie zuvor waren die älteren und alten Menschen nach Be-endigung ihres Berufslebens im Durchschnitt in einer soguten körperlichen, seelischen und geistigen Verfassung,so gut materiell abgesichert und aktiv wie heute.97 Diederzeitige Altengeneration verfügt gegenüber den Vor-gängergenerationen über ein höheres Bildungsniveau, sieist wesentlich flexibler und pflegt mehr Austausch undBegegnung mit ihrer Umwelt.98 Die ihr verbleibendenachfamiliale und nachberufliche Lebensphase ist erheb-

lich länger als früher. Dies resultiert aus der so genannten„Entberuflichung des Alters“, dem seit den 1970er-Jahrenimmer weiter nach vorne verschobenen Berufsaustritts-zeitpunkt99 und aus der kontinuierlich steigenden Lebens-erwartung. Beide Faktoren haben die Altersphase zu ei-nem eigenständigen Lebensabschnitt werden lassen, dermittlerweile zwischen 20 und 30 Jahre dauert. Die Zu-nahme von Ressourcen und Kompetenzen älterer Men-schen und das erhebliche Ausmaß an freier Zeit zieheneine Erhöhung ihrer Aktivitätspotenziale nach sich. Dieshat angesichts der demographischen Verschiebungen undder daraus zwangsläufig entstehenden Belastungen dersozialen Sicherungssysteme zu einer Diskussion darübergeführt, ob und wie die personellen, ökonomischen undzeitlichen Ressourcen der Älteren100 gesellschaftlich ge-nutzt werden sollten. Es stellt sich mithin die Frage, obdieälterenMenscheneinenEigenbeitragzurEntschärfungderdurchdendemographischenWandelverursachtenVer-schiebungen im Belastungsgefüge der Generationen leis-tenkönnenundmüssen.101InderAuseinandersetzung überdie zukünftige Rolle der Älteren gewinnt damit die Fragenach der „Produktivität im Alter“ an Bedeutung.

Traditionellerweise wird der Begriff „Produktivität“ imZusammenhang mit Erwerbsarbeit verwendet.102 Einesolche Definition hat aber im Hinblick auf die Aktivitätenvon Älteren nur einen begrenzten Wert. Die Arbeitsfor-men in der traditionellen Arbeitswelt stehen den Älterenzum einen gar nicht zur Verfügung – schließlich hält derTrend zur Ausgrenzung dieses Personenkreises aus derErwerbsarbeit weiterhin an103 – und werden zum anderenvon ihnen vielleicht gar nicht mehr gewünscht bzw. kön-nen nicht mehr ausgefüllt werden. Viele ältere Menschenzeigen aber nach dem Berufsleben und der aktiven Fami-lienphase ein starkes persönliches Interesse an weiterenTätigkeiten.104 Die Aktivitäten, die ältere Menschen aus-üben wollen, sind eher durch menschliche und zwi-schenmenschliche Qualität als durch gesellschaftlichenStatus, Macht oder institutionalisierte Nützlichkeit ge-kennzeichnet.105 Produktivität im Alter kann daher nichteinfach eine Weiterführung der Erwerbsarbeit unter ver-änderten Vorzeichen sein. Vielmehr bedeutet produktivesLeben im Alter, Verantwortung für sich selbst und anderezu übernehmen.106 Dies spiegelt sich auch in dem wahr-zunehmenden „Aufbruch unter den älteren Menschen“107

wider. Darin drückt sich eine neue Alterskultur aus, dienicht in erster Linie auf ausschließliche Erfüllung indivi-dueller Bedürfnisse, sondern auf Verwirklichung von Le-

94 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 115.95 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 110 f., S. 114 f.; Mackensen

(1996), S. 60.96 Vgl. Wolff/Spieß/Mohr (2001), S. 97 ff.97 Vgl. Olbrich (1997), S. 175; Baltes (1996), S. 399.98 Vgl. Olbrich (1997), S. 178.

99 Vgl. Naegele/Rohleder (2001), S. 1.100 Vgl. Tews (1996), S. 187 f. 101 Vgl. Naegele/Rohleder (2001), S. 3.102 Vgl. hier und im Folgenden Baltes (1996), S. 402 ff.103 Vgl. Naegele/Rohleder (2001), S. 4.104 Vgl. Olbrich (1997), S. 178.105 Ebenda, S. 185.106 Vgl. Baltes (1996), S. 406.107 Hier und im Folgenden Olbrich (1997), S. 187.


benspotenzialen in einem vorgefundenen sozialen Um-feld ausgerichtet ist.

So sind auch die Tätigkeitsfelder, in denen Ältere pro-duktiv tätig sind, von sozialer Verantwortung gegenüberihrem Umfeld geprägt. Tews unterscheidet hier fünf For-men der Produktivität.108 Bei der individuellen Produkti-vität handelt es sich um die Aufrechterhaltung der eigenenUnabhängigkeit und Selbständigkeit. Häufig wird dieseForm der Produktivität im Sinne der Verantwortung ge-genüber sich selbst als Egozentrismus und Verantwor-tungsabwehr gegenüber der Gesellschaft gedeutet. Demist entgegenzuhalten, dass gerade durch die Übernahmeder Verantwortung für die eigene Person mögliche Belas-tungen von der Gesellschaft im Allgemeinen und vompersönlichen Umfeld im Konkreten ferngehalten wer-den.109 Die intergenerationelle und intragenerationelleProduktivität betreffen die inner- und außerfamilialenAustauschbeziehungen zwischen Älteren und Jüngerenoder innerhalb der Gruppe der Älteren. Dabei erbringendie Älteren bereits heute ein hohes Maß an sozialer Un-terstützung und sind ein unverzichtbarer Stabilitätsfaktorin der praktischen Sozialpolitik. Viele Ältere leisten imRahmen familialer und außerfamilialer Netzwerkbezie-hungen110 einen großen gesellschaftlichen Beitrag, dessenvolkswirtschaftliche Bedeutung nur näherungsweise ge-schätzt werden kann.111 Die Umfeld-Produktivität be-zeichnet insbesondere ehrenamtliche Tätigkeiten, die einewichtige Möglichkeit darstellen, sich im Alter am gesell-schaftlichen Leben aktiv zu beteiligen und seine Kompe-tenzen einzubringen.112 Allerdings zeichnen sich in denEngagementstrukturen Älterer Veränderungen ab, denenzukünftig Rechnung getragen werden muss. So gewinntein stärker projektorientiertes Engagement gegenüberdauerhaften Verbindlichkeiten zunehmend an Attrakti-vität, da dies dem Wunsch nach Selbstbestimmung und -organisation eher entspricht. Das vorhandene Potenzialan außerfamilialem bürgerschaftlichen Engagement giltkeineswegs als ausgeschöpft.113 Bei entsprechenden För-derstrategien ist also durchaus eine Ausweitung der Parti-zipation im Alter zu erwarten.114 Die gesellschaftlicheProduktivität in einem weiteren Sinne schließlich beziehtsich auf die Selbstorganisation der Alten und deren poli-tischen Einfluss. Sie könnte durchaus einen produktivenBeitrag zur Lösung gesellschaftlicher Probleme leisten,ist aber gemessen an ihren prinzipiellen Möglichkeiten

noch unterentwickelt. Da anzunehmen ist, dass zukünftigeÄltere noch kompetenter als die heutigen sein werden,wäre es sinnvoll, ihre Kompetenz gesellschaftlich besserzu nutzen. Ansätze hierfür finden sich in den Seniorenge-nossenschaften und den Bürgerbüros in Baden-Württem-berg sowie den bundesweit eingerichteten Seniorenbüros.115

Bereits heute leisten Ältere einen maßgeblichen Produk-tivitätsbeitrag zum Zusammenhalt der Gesellschaft. Auchaus diesem Grund sind Forderungen nach einer „Wieder-verpflichtung des Alters“ oder einer „Sozialzeit für Äl-tere“ kritisch zu beurteilen.116 Sie ignorieren nicht nur dieim großen Umfang praktizierte innerfamiliale Generatio-nensolidarität117 und die außerfamiliale soziale Unterstüt-zung, sondern auch die Unterschiede in den Lebenslagender heute Älteren. Viele ältere Menschen sind aus ge-sundheitlichen oder finanziellen Gründen zu gesellschaft-licher Produktivität gar nicht oder nur eingeschränkt in derLage. Deshalb müssen Überlegungen zur Produktivität imAlter auf die vielfältigen Facetten des Alters abgestimmtwerden. Insbesondere ist zu prüfen, wie die letzte Lebens-phase auszugestalten wäre, wenn sie individuellen und so-zialen Bedürfnissen in gleicher Weise genügen und wennsie Verantwortung sich selbst gegenüber sowie Beschei-dung als Form der Verantwortung gegenüber andereneinschließen soll.118

3.2.3 Das politische Machtpotenzial der älteren Generation

Im Zuge des demographischen Wandels bilden die Älte-ren in der Gesellschaft ein immer größeres politischesMachtpotenzial. Sie repräsentieren einen steigenden An-teil der Wahlberechtigten, stellen eine wachsende Minder-heit in Großverbänden wie den Gewerkschaften, gründenzunehmend eigene Organisationen und sind in Parteienund Seniorenbeiräten präsent. Inwieweit dieses Potenzialzu einem tatsächlichen Machtfaktor wird, hängt jedochdavon ab, ob die Älteren bzw. Teilgruppen unter ihnensich als eine Gesellschaftsgruppe mit eigenen Interessenbegreifen und ob ihnen die Mittel zur Verfügung stehen,diese Interessen auch durchzusetzen. Zwar fehlt den Äl-teren jenes ökonomische Drohpotenzial, das die verschie-denen Gruppen des Erwerbssystems im Konfliktfalle ein-setzen können, sie verfügen aber in zunehmendem Maßesowohl über die körperlichen und kognitiven als auchüber die materiellen Voraussetzungen eines politischenEngagements. Dies zeigt sich etwa an dem stark ausge-prägten politischen Interesse sowie an dem steigendenAnteil der in Gesellschaft oder Politik aktiven „neuen Al-ten“.119

Aus der Fähigkeit und Bereitschaft zum politischen En-gagement ergibt sich aber keineswegs zwangsläufig das

108 Vgl. hier und im Folgenden Tews (1996), S. 190 ff.109 Vgl. Baltes (1996), S. 406 und Tews (1996), S. 190.110 Vgl. Abschnitt 2.1.2.111 Vgl. Kleinhenz (1997), S. 809; vgl. zu den Leistungen Älterer Nae-

gele/Rohleder (2001), S. 5.112 Vgl. hier und im Folgenden Naegele/Rohleder (2001), S. 6 ff., die

darauf hinweisen, dass 1998 die Engagementquote bei den 55- bis69-Jährigen in Nordrhein-Westfalen bei 30 %, die der über 70-Jähri-gen bei knapp 19 % lag.

113 Ein Drittel der bereits engagierten 55- bis 69-Jährigen in Nordrhein-Westfalen gibt an, das Engagement ausdehnen zu wollen, wenn interessante Aufgaben gefunden würden, vgl. Naegele/Rohleder(2001), S. 9.

114 Vgl. Naegele/Rohleder (2001), S. 9.

115 Vgl. Tews (1996), S. 199–204.116 Vgl. hier und im Folgenden Naegele/Rohleder (2001), S. 4 ff.117 Vgl. Rosenmayr (1999), S. 160.118 Vgl. Baltes (1996), S. 407.119 Vgl. Kohli/Neckel/Wolf (1999); Winter (1997), S. 207.


Ziel, sich als Ältere schwerpunktmäßig für die Interessenanderer Älterer einzusetzen. Denn für sich genommenkonstituiert das Merkmal Alter keine Interessenlage120,sondern bildet allenfalls die Grundlage für eine hetero-gene Konstellation von altenspezifischen Problemla-gen.121 Für die Einzelnen sind die lebenslangen Prägun-gen durch die Erwerbstätigkeit bzw. den Sozialstatus imZweifel stärker als die an das Lebensalter geknüpften Be-lange.122

Von einem wenig ausgeprägten Interessenbewusstsein derÄlteren zeugen auch die geringen Organisationsgrade vonAltenorganisationen, die bis in die 1980er-Jahre immerwieder gescheiterten Versuche zur Bildung eines alten- undrentenpolitischen Dachverbandes sowie die geringe politi-sche Durchsetzungsfähigkeit der seit 1991 bestehendenBundesarbeitsgemeinschaft der Seniorenorganisationen(BAGSO).123 Die Schwäche dieser Organisationen erklärtsich aber auch damit, dass Ältere überwiegend den Ver-bänden und Organisationen angeschlossen bleiben, denensie schon als Erwerbstätige angehört haben.124 Dies gilt ins-besondere für die Gewerkschaften, deren Mitgliedschaftim Durchschnitt schon zu fast einem Fünftel, in einzelnenOrganisationen aber auch schon zu mehr als einem Drit-tel aus Rentnerinnen und Rentnern besteht. Zwar wird dieMitgliedschaft auch deshalb aufrecht erhalten, weil Ältereder Auffassung sind, dass sich die Gewerkschaften stärkerals andere Organisationen für ihre altenund rentenpoliti-schen Interessen einsetzen, das Hauptmotiv ist jedoch dieMöglichkeit, gesellschaftliches Engagement aufrecht zuerhalten und an Freizeit- und Geselligkeitsveranstaltun-gen teilnehmen zu können.125 Die Gewerkschaften ihrer-seits sind bislang zurückhaltend mit der Einrichtung vonPartizipationsmöglichkeiten für ihre Seniorinnen und Se-nioren. Da den Älteren der Zugang zu den gewerkschaft-lichen Entscheidungsgremien in der Regel verschlossenbleibt, findet gewerkschaftliche Politik für Ältere nachwie vor weitgehend ohne die Älteren selbst statt.126

Echter Lobbyismus für Ältere in ihrer Eigenschaft als Rent-nerinnen und Rentner bzw. Pensionärinnen und Pensionärewird am ehesten von Organisationen wie dem „Sozialver-band Deutschland“ und dem „Sozialverband VdK“127 einer-seits sowie dem Bund der Ruhestandsbeamten, Rentnerund Hinterbliebenen im Deutschen Beamtenbund ande-

rerseits betrieben.128 Demgegenüber hat man bei den inneuerer Zeit entstandenen Gremien wie Seniorenaus-schüssen oder besonderen Arbeitsgemeinschaften derParteien den Eindruck, dass sie eher Instrumente zur so-zialen Einbindung und symbolischen Partizipation alsManifestationen einer wachsenden Altenmacht in der Po-litik sind. Auch wenn die Parteien objektiv „altern“, wirdder Einfluss ihrer älteren Mitglieder nicht automatischgrößer, denn der Anteil der aktiv Engagierten geht mit zu-nehmenden Alter zurück. Die Spitzenpositionen in denParteien werden immer seltener mit Älteren besetzt. Eskommt hinzu, dass die Aktiven unter den Älteren sich of-fenbar eher für die von der jeweiligen Partei vertretenenallgemeinen politischen Ziele als für die spezifischen In-teressen der Älteren einsetzen.129

Bislang also stellen die Älteren politisch eher ein latentesMachtpotenzial dar.130 Altenspezifische Politikproblemewie die Alterssicherung oder die Krankenversicherungkönnen, wie das Beispiel der USA zeigt, grundsätzlich zueiner politischen Mobilisierung der Älteren auch in eige-nen Organisationen führen. In Deutschland ist dies jedochso lange unwahrscheinlich, wie politische Großorganisa-tionen wie Parteien und Gewerkschaften die Alten- undvor allem die Rentnerinteressen in einer für die Betroffe-nen zufriedenstellenden Art und Weise mit vertreten. Dienach wie vor positive Beurteilung des Rentenversiche-rungssystems sowohl durch Ältere als auch durch Jüngeredeutet darauf hin, dass dies bislang gelungen ist.131

3.3 Generationenverhältnisse und soziale Sicherung

Im Hinblick auf die Generationenverhältnisse und die so-ziale Sicherung bestehen in der politischen wie der wis-senschaftlichen Diskussion manche Einseitigkeiten undverengte Perspektiven. Ein Beispiel dafür liefert die Aus-sage, die (aktiv) Versicherten in der Gesetzlichen Kran-kenversicherung subventionierten die „Krankenversiche-rung der Rentner“. Dies wird abgeleitet aus der Tatsache,dass in einer früheren Lebensphase die Beitragszahlungendie „in Anspruch genommenen“ Krankenversicherungs-ausgaben übersteigen, während bei Älteren das Verhältnisgerade umgekehrt ist. Dabei wird allerdings verkannt,dass Menschen im Zeitablauf die verschiedenen Lebens-phasen durchlaufen und damit zeitweise „Nettozahlende“und zeitweise „Nettoempfangende“ sind.

Dies verdeutlicht, dass bei der Frage nach dem Verhältniszwischen den Generationen zum einen die Querschnitt-perspektive – die Situation in einzelnen Kalenderjahren –,zum anderen eine Längsschnittperspektive – die Entwick-lung im Lebensablauf – von Bedeutung ist. Angesichts deszunehmenden Anteils Älterer an der Gesamtbevölkerungwird – das obige Beispiel illustriert dies – zunehmend von

120 Vgl. Tews (1989), S. 175.121 Vgl. Zeman (1983), S. 139.122 Vgl. Winter (1997), S. 208 f.; Kohli/Neckel/Wolf (1999), S. 490 f.123 Vgl. Winter (1997), S. 196 ff.124 Vgl. Wolf/Kohli/Künemund (1994).125 Vgl. Künemund/Wolf (1993), S. 326 ff.126 Vgl. Winter (1997), S. 173 f.; Kohli/Neckel/Wolf (1999), S. 487.127 Die beiden Sozialverbände haben in den 1990er-Jahren einen Na-

menswechsel vorgenommen, der einen Wandel in der Rekrutierungs-strategie und im Selbstverständnis nachvollzieht. „Reichsbund“ und„VdK“ haben seit den 1970er-Jahren erfolgreich versucht, sich vonreinen Kriegsopferverbänden zu Sozialverbänden, die auch vermehrtandere behinderte Menschen und Sozialrentner organisieren, zuwandeln und damit dem drohenden Bedeutungsverlust durch natür-lichen Mitgliederschwund gegenzusteuern.

128 Vgl. Winter (1997), S. 183 ff.129 Vgl. Kohli/Neckel/Wolf (1999), S. 479 ff.130 Vgl. Winter (1997); Tews (1989). S. 141 ff.131 Vgl. Kohli/Neckel/Wolf (1999), S. 500 ff.


einer ökonomischen Belastung der Jüngeren durch die Äl-teren gesprochen, was sich in Begriffen wie „Alterslast“,„Rentnerberg“ oder gar „Rentnerschwemme“ widerspie-gelt. Dabei erfolgt häufig eine Gegenüberstellung zwischenden ökonomisch Aktiven in der Erwerbsphase und den öko-nomisch Inaktiven als Synonym für ältere Menschen jen-seits der Erwerbsphase. Allerdings wird dabei ökonomi-sche Aktivität allein auf die Erwerbstätigkeit beschränkt.Doch auch Ältere sind in vielfältiger Weise ökonomisch ak-tiv. So beteiligen sie sich am Prozess der Wertschöpfungdurch die Zurverfügungstellung von Finanzmitteln, die sieim Lebensablauf akkumuliert haben, und die zur Finan-zierung von Investitionen genutzt werden können. Da-rüber hinaus führen Ältere wichtige Arbeiten aus, auchwenn diese nicht monetär vergütet werden, folglich nicht indie Berechnung des Sozialproduktes eingehen und auchkeine Erwerbsarbeit darstellen. Beispiele dafür sind Kinder-betreuung oder die Versorgung von Familienangehörigenim Krankheits- oder Pflegefall. Derzeit wird beispielsweiseein Drittel aller Pflegebedürftigen von Ehepartnerinnenoder Ehepartnern gepflegt. Es sind in der Regel ältere Men-schen, die solche Pflegeleistungen erbringen.132 Würdensolche Aktivitäten nicht erfolgen und statt dessen profes-sionelle Dienstleistungen erforderlich, so würde das Aus-maß ökonomischer Aktivität unmittelbar deutlich werden.

Ältere Menschen sind zudem nicht nur Konsumenten,sondern sie beteiligen sich durch Steuerzahlungen an derFinanzierung von Staatsaufgaben, also z. B. der Finanzie-rung von Schulen, Hochschulen usw. Wenn und soweitsich die Struktur des Steueraufkommens hin zu indirektenSteuern verlagert, so sind die Älteren auf Grund ihrer ver-gleichsweise hohen Konsumquote, vor allem aber auchwegen ihres steigenden Anteils an der Bevölkerung – dasheißt auch an allen Konsumenten –, immer stärker an derFinanzierung von Staatsaufgaben beteiligt. Der zuneh-mende Anteil Älterer an der Finanzierung von Staatsauf-gaben kommt nicht zuletzt auch den Jüngeren zu Gute.

In der öffentlichen Diskussion wird in der Regel auf öf-fentliche Abgaben und Leistungen Bezug genommen.Hinzuweisen ist aber auch auf private intrafamiliäreTransfers. Dies sind zum einen laufende Transfers, vor al-lem Geldleistungen, zum Teil aber auch Realtransfers,z. B. durch den Einsatz von eigener Zeit bei der Betreuungvon Enkelkindern. In Deutschland – dies zeigt der Alters-survey133 – fließen intrafamiliäre Finanztransfers überwie-gend von Älteren zu Jüngeren.134 Neben solchen laufen-den intrafamiliären Transfers ist die Übertragung vonVermögen schon zu Lebzeiten oder im Todesfall (Verer-bung) bedeutsam. Dies wiederum kann auch durch Sozial-ausgabenprogramme beeinflusst werden, wie die sozialeSicherung bei Pflegebedürftigkeit durch die Pflegeversi-cherung zeigt, durch die der Einsatz eigenen Vermögens

zur Finanzierung von Pflegekosten in geringerem Maßeals ohne Pflegeversicherung erforderlich ist, so dass ge-gebenenfalls mehr Vermögen vererbt werden kann.135

Schließlich ist der gesamtwirtschaftliche öffentliche undprivate Realkapitalbestand, der den Jüngeren für ihre eige-nen Aktivitäten, für Ausbildung wie Produktion, aber auchzur Nutzung in der Freizeit zur Verfügung steht, maßgeb-lich durch Vorgängergenerationen geschaffen worden.

Dies macht deutlich, dass man im Zusammenhang von so-zialer Sicherung und Verteilung zwischen den Generationennicht isoliert einzelne Aspekte, wie beispielsweise die Ge-setzliche Krankenversicherung bzw. die Gesetzliche Ren-tenversicherung oder andere öffentliche Einrichtungen,betrachten kann, wie dies insbesondere in Ansätzen der„Generationenbilanzen“ erfolgt.136 Für das Verhältnis derGenerationen zueinander ist in ökonomischer Hinsicht dasBündel aller Einrichtungen, Maßnahmen und Aktivitätenvon Bedeutung.

An einem Beispiel der Gesetzlichen Rentenversicherungsei zudem illustriert, dass man nicht einfach Beiträge undRenten vergleichen kann, wenn man zu einer ausgewoge-nen Beurteilung kommen will. Wird beispielsweise be-klagt, dass die Beiträge in der Rentenversicherung heutehöher als früher seien, so ist – neben der Berücksichtigungdes durch die Rentenversicherung erbrachten Leistungsni-veaus – unter anderem zu beachten, dass früher für einenEntgeltpunkt in der Rentenversicherung erheblich längergearbeitet werden musste, sowohl auf die Woche als auchauf das Jahr bezogen. So betrug 1960 in der Bundesrepu-blik Deutschland das durchschnittliche jährliche Arbeits-volumen je Erwerbstätigem (einschl. der Selbständigen)2 200 Stunden, 1998 waren es (in den alten Bundesländern)nur noch 1 600 Stunden. Das durchschnittliche Jahresar-beitsvolumen ist also um mehr als ein Viertel gesunken. Daszur Erlangung eines Entgeltpunktes in der GesetzlichenRentenversicherung erforderliche individuelle Arbeitsvo-lumen hat sich im Zeitablauf also beträchtlich reduziert.

Die Frage des ökonomischen Verhältnisses von Genera-tionen wird oft auf die „Rendite“, die Rentabilität nomi-naler Beitragszahlungen im Bereich der Alterssicherungverengt. Dabei wird die „Rendite“ in der Gesetzlichen Ren-tenversicherung der privaten Alterssicherung gegenüberge-stellt, was ein verzerrtes Bild ergibt, da in der GesetzlichenRentenversicherung die Invalidität mit abgesichert wirdund auch eine Hinterbliebenenversorgung besteht. Beson-ders deutlich wird die verzerrte Sicht dann, wenn bei derAltersvorsorge Produkte ohne Absicherung biometrischerRisiken (also ohne Risikoausgleich) herangezogen werden,die ceteris paribus notwendigerweise zu einer höheren Ren-dite führen, da die Absicherung biometrischer Risiken nichtkostenfrei ist. Und selbst wenn jüngere Kohorten eineniedrigere Rendite als ältere haben, so ist ihr Einkom-mensniveau dennoch höher. Sie können unter anderem die

132 Vgl. Schneekloth/Müller (2000), S. 52.133 Vgl. Kohli/Künemund (2000) sowie zusammenfassend auch Deut-

scher Bundestag (2001).134 Insgesamt dürften private Transfers zu einer Minderung von Un-

gleichverteilung zwischen den Generationen beitragen. Vgl. fürFrankreich Attias-Donfut/Wolff (2000a).

135 Dies ist ein Beispiel für das Zusammenwirken öffentlicher und pri-vater Transfers. Für eine Diskussion am Beispiel französischer Da-ten siehe Attias-Donfut/Wolff (2000b).

136 Vgl. dazu Kapitel „Alterssicherung“, Abschnitt 6.


Produktions- und damit die Einkommenserzielungsmög-lichkeiten nutzen, die frühere Kohorten aus ihrem Kon-sumverzicht und ihrem Humankapitaleinsatz aufgebauthaben. Diese Aspekte – sowie die bereits erwähnten Vor-aussetzungen für den Anspruchserwerb – bleiben bei einerauf nominale Beiträge und Rentenzahlungen bezogenenVergleichsperspektive völlig ausgeklammert und führenzu einer einseitigen Darstellung.137

Im Hinblick auf die Zukunft wird diese einseitige Sichtbeispielsweise auch an solchen Aussagen deutlich, dassdie demographische Entwicklung vor allem die umlagefi-nanzierten Sicherungssysteme beeinflusse, dagegen kapi-talfundierte Einrichtungen in weit höherem Maße „demo-graphieresistent“ seien. Abgesehen von der unbestrittenenTatsache, dass steigende Lebenserwartung auch kapitalfun-dierte Systeme „teurer“ macht, werden dabei die möglichengesamtwirtschaftlichen Rückwirkungen zunehmender ka-pitalfundierter Sicherung – im Bereich der Alterssiche-rung, der Gesundheits- und Pflegeabsicherung – auf dieFinanzmärkte ausgeklammert. Von dort können sich Aus-wirkungen auf den Realwert der akkumulierten Vermögenin der Phase ergeben, in der immer mehr Menschen dieseVermögen zur Finanzierung des eigenen Lebensunterhal-tes oder von Gesundheits- bzw. Pflegeausgaben im Alterbenötigen, während nur noch schwächer besetzte Kohor-ten mit möglicherweise geringerem Sparvolumen nach-wachsen. Der Realwertrückgang führt dann über markt-wirtschaftliche Anpassungsprozesse zu einer Minderungdes Leistungsniveaus, wenn die Jüngeren nicht in höhe-rem Maße vorsorgen. Dies wird in umlagefinanziertenSystemen durch politische Entscheidungen ausgelöst, so-fern die Abgabenbelastung als zu hoch angesehen wird.138

Schließlich sollte neben der Verteilung zwischen Genera-tionen nicht vergessen werden, dass es sozial-, verteilungs-und gesellschaftspolitisch in hohem Maße auch um dieVerteilung innerhalb von Generationen geht, so zwischenMännern und Frauen, zwischen Familien und Kinderlo-sen, zwischen Personen bzw. Haushalten mit unterschied-lich hohem Einkommen und unterschiedlicher Zusam-mensetzung ihres Einkommens nach Einkunftsarten. Fürdie Zukunft ist hier zu erwarten, dass es zu einer stärkerenDifferenzierung von Einkommen kommt. Dieses beginntbereits in der Erwerbsphase durch veränderte Arbeits-marktbedingungen und veränderte Erwerbsverläufe. Es er-geben sich daraus auch Auswirkungen auf die Einkom-menslage im Alter, so über unterschiedliche Möglichkeitenzum Erwerb von Sozialversicherungsansprüchen und un-terschiedliche Möglichkeiten für private Vorsorge. Dabeispielen aber auch gesetzgeberische Maßnahmen einewichtige Rolle, wie die mit der partiellen Substitution derGesetzlichen Rentenversicherung durch private Vorsorgeeingeleitete Entwicklung.

Zudem ist zu beachten, dass angesichts der gestiegenenund vermutlich weiter steigenden Lebenserwartung im-

mer mehr Angehörige unterschiedlicher Altersjahrgängezur gleichen Zeit in der Nacherwerbsphase leben, was zu-sätzlich zur Differenzierung der Situation beiträgt. GroßeSkepsis ist also einfachen Vergleichen zwischen „Jung“und „Alt“ entgegenzubringen, vielmehr gehört es zu derAufgabe von Wissenschaft und Politik, hier zu einer dif-ferenzierten Sicht beizutragen.

4 Literaturverzeichnis

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1 Die Ausgangslage des Arbeitsmarktesin Deutschland

1.1 Die Entwicklung des Arbeitsmarktesbis zum Jahr 2000

Die Entwicklung des Arbeitsmarktes erschließt sich übereine Analyse der Entwicklung von Arbeitsangebot undArbeitsnachfrage sowie – als Ergebnis beider Entwick-lungen – der Beschäftigung und der Arbeitslosigkeit1. DasAngebot an Arbeit (Anzahl der nachgefragten Arbeits-plätze) hat sich im Zuge des Eintritts geburtenstarkerJahrgänge in das Erwerbsleben, der Zunahme der Frauen-erwerbstätigkeit sowie durch die Zuwanderung von Aus-siedlerinnen und Aussiedlern und Ausländerinnen undAusländern2 in den vergangenen Jahrzehnten deutlich er-höht.

Der Anstieg der Anzahl der beschäftigten Frauen führteallerdings nicht im gleichen Umfang zu einer Erhöhungdes Arbeitsvolumens. Während die Beschäftigung vonFrauen mit über 35 Wochenstunden durch den Abbau vonVollzeitarbeitsplätzen, aber zum Teil auf Grund tariflicherund betrieblicher Regelungen, zurückging, stieg die An-zahl der Arbeitsplätze mit kürzerer Arbeitszeit an; infol-gedessen stieg die Teilzeitquote der Frauen3. Das Arbeits-volumen ist gleich geblieben.4

Die Nachfrage nach Arbeit (Anzahl der Arbeitsplätze) hattrotz der merklichen Erhöhung der Anzahl der Beschäf-tigten in Westdeutschland, beginnend in den 1950er-Jah-ren, bis zum Jahr 2001 nicht mit der Ausweitung des Ar-beitsangebotes Schritt gehalten, was mit zum starkenAnstieg der Arbeitslosigkeit beigetragen hat.

Seit 1973 zeigt sich ein Trend zu höherer Arbeitslosigkeit.Herrschte zu Beginn der 1970er-Jahre noch Vollbeschäf-tigung, so hat sich seither der Sockel der Arbeitslosigkeitdeutlich erhöht. In den konjunkturellen Abschwüngenwurden jeweils etwa 800 000 Arbeitskräfte freigesetzt. Inden folgenden Aufschwüngen wurde die hierdurch ent-standene zusätzliche Arbeitslosigkeit nur zum Teil wieder

abgebaut.5 Infolge dieser Entwicklung nahm zudem dieLangzeitarbeitslosigkeit deutlich zu.

In den 1990er-Jahren gilt es für die neuen und altenBundesländer unterschiedliche Entwicklungen zu be-achten: In den alten Bundesländern war die erste Hälfteder 90er-Jahre geprägt von einer starken Zuwanderungvon Arbeitskräften. Nach der WiedervereinigungDeutschlands führte der nachfolgende strukturelle An-passungsprozess in den neuen Bundesländern zu einermassiven Freisetzung von Arbeitskräften und damit zueinem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit. Die höhereArbeitslosenquote6 der Frauen in den neuen Bundeslän-dern spiegelt die überdurchschnittliche Erwerbstätig-keit wider.

Dagegen liegt die Frauenerwerbsquote7 in den alten Bun-desländern im Verhältnis zum europäischen Umfeld aufeinem niedrigen Niveau. Bei den Männern sind die Er-werbsquoten in den alten und neuen Bundesländern dem-gegenüber fast gleich hoch.

Die Entwicklung des Arbeitsangebotes verlief in denneuen und alten Bundesländern nach der Vereinigung ent-gegengesetzt. Während in den alten Bundesländern dieAnzahl der Erwerbspersonen8 von 1991 bis 2000 von32,1 Mio. auf 36,1 Mio. Erwerbspersonen angestiegen ist,

C Arbeit und Wirtschaft

1 Arbeitslose sind Personen ohne Arbeitsverhältnis – abgesehen voneiner geringfügigen Beschäftigung –, die sich als Arbeitsuchendebeim Arbeitsamt gemeldet haben, eine wöchentliche Beschäftigungvon mindestens 15 Stunden (bis 1997: 18 Stunden) suchen, für eineArbeitsaufnahme sofort zur Verfügung stehen, nicht arbeitsunfähigerkrankt sind und das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.Vgl. Statistisches Bundesamt (1999), S. 100.

2 In den 1990er-Jahren gab es in Folge der Zuwanderung annähernd1 Mio. zusätzliche Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt. Vgl. DIW(2000), S. 811.

3 Vgl. dazu Bundesanstalt für Arbeit (2000), S. 389.4 Vgl. dazu auch Abschnitt 1.2.3.

5 Zu Arbeitslosen nach ausgewählten Strukturmerkmalen vgl. Ta-belle 8 im Anhang.

6 Die Arbeitslosenquote ist bezogen auf alle zivilen Erwerbspersonenund weicht damit von den überlicherweise dargestellten Arbeitslosen-quoten ab. Alle zivilen Erwerbstätigen sind die Summe aus den ab-hängigen zivilen Erwerbstätigen und Selbständigen sowie mithelfen-den Familienangehörigen. Vgl. Bundesanstalt für Arbeit (2000), S. 66.

7 Die Erwerbsquote drückt den prozentualen Anteil der Erwerbsper-sonen an der Wohnbevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 bis 65Jahre) aus. (Erwerbsquote: Mit 100 multiplizierter Quotient aus derAnzahl der Erwerbspersonen und dem Bevölkerungsstand).Altersspezifische Erwerbsquote: Erwerbsquote, bei der sich Zähler-und Nennergröße auf Personen desselben Alters beziehen.Geschlechtsspezifische Erwerbsquote: Erwerbsquote, bei der sichZähler- und Nennergröße auf Personen desselben Geschlechtes be-ziehen. Bomsdorf (1997), S. 185.

8 Erwerbspersonen sind alle Personen mit Wohnsitz in Deutschland(Inländerkonzept), die eine unmittelbar oder mittelbar auf Erwerbgerichtete Tätigkeit ausüben oder suchen (Selbständige, mithelfendeFamilienangehörige, Abhängige), unabhängig von der Bedeutungdes Ertrages dieser Tätigkeit für ihren Lebensunterhalt und ohneRücksicht auf die von ihnen tatsächlich geleistete oder vertrags-mäßig zu leistende Arbeitszeit. Erwerbspersonen setzen sich aus denErwerbstätigen und den Erwerbslosen zusammen. Vgl. Bundesmini-sterium für Arbeit und Sozialordnung (2000), S. 8.Erwerbslose sind Personen ohne Arbeitsverhältnis, die sich jedochum eine Arbeitsstelle bemühen, unabhängig davon, ob sie beim Ar-beitsamt als Arbeitslose gemeldet sind. Insofern ist der Begriff derErwerbslosen umfassender als der Begriff der Arbeitslosen. Statisti-sches Bundesamt (1999), S. 100.


verminderte sie sich in den neuen Bundesländern vonetwa 9 Mio. auf 8,3 Mio. Erwerbspersonen9.

Beim Erwerbspersonenpotenzial10 lässt sich in den neuenBundesländern – auch infolge der Abwanderung – derzeitnoch keine Umkehr dieses negativen Trends erkennen. Inden alten Bundesländern hält der Anstieg des Erwerbs-personenpotenzials unvermindert an.11 Der Grund liegtinsbesondere in der Konzentration der Zuwanderung aufdie alten Bundesländer sowie in der steigenden Erwerbs-beteiligung von Frauen.

In den alten Bundesländern geht die demographischeKomponente des Erwerbspersonenpotenzials schon seitJahren allmählich zurück, dies wird sich aus anderenGründen (Zuwanderung, Erwerbsneigung) auch weiter-hin fortsetzen. Der Zuwachs des Erwerbspersonenpoten-zials ist in den Jahren 1990 bis 2001 größer als die demo-graphisch bedingten Rückgänge.12

IndenneuenBundesländernhatessolcheEinflüssehingegenschon seit längerem nicht gegeben. Hier werden die demo-graphisch bedingten Rückgänge des Erwerbspersonen-potenzials durch eine insgesamt rückläufige Erwerbsbeteili-gung und einen negativen Wanderungssaldo noch verstärkt.

In den alten und neuen Bundesländern hat sich auch dieErwerbsbeteiligung der älteren Personen im erwerbsfähi-gen Alter (55 bis unter 65 Jahre) nach Angaben des Mi-krozensus leicht erhöht; dies wirkt ebenfalls der demo-graphischen Entwicklung entgegen.

Die Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials zeigtsomit in den einzelnen Komponenten unterschiedlicheRichtungen: Zwischen 1998 und 2000 hat sich das Erwerbs-personenpotenzial insgesamt betrachtet in den alten Bun-desländern um rund 450 000 erhöht. Wegen der deutlichenRückgänge in den neuen Bundesländern waren es bezogenauf ganz Deutschland rund 260 000 zusätzliche Personen.

Insgesamt gibt es beim Erwerbspersonenpotenzial lautIAB13 auch in den Jahren 2000/2001 immer noch einenAnstieg. Auch der Sachverständigenrat14 weist darauf hin,dass der demographisch bedingten Abnahme des Arbeits-

angebotes eine Zunahme des Arbeitskräfteangebotes in-folge höherer Erwerbsneigung gegenübersteht; beide Ef-fekte hielten sich zuletzt im Jahr 2001 die Waage.

Die Erwerbstätigenquoten15 in den neuen Bundesländernliegen bei den Männern mit 66,8 % unter dem westdeut-schen Wert von 74,3 %. Die Erwerbsquote ist hier mit79,8 % genauso hoch wie in den alten Bundesländern.

Die Erwerbstätigenquoten der Frauen sind mit 57,7 % inden alten und neuen Bundesländern gleich hoch. Dagegenist die Erwerbsquote der Frauen in den neuen Bundeslän-dern mit 72,2 % erheblich höher als in den alten Bundes-ländern (62,1 %). Die Differenzen spiegeln die Unter-schiede in der Frauenerwerbslosigkeit wider.

In den neuen Bundesländern verharrt die Arbeitslosigkeitauf kaum verändertem hohem Niveau. Die Arbeitslosen-quote war hier mit 17,4 % im Jahresdurchschnitt 2000mehr als doppelt so hoch wie in den alten Bundesländern(7,8 %). Diese Unterschiede haben sich in jüngster Zeitsogar noch verstärkt, da in den alten Bundesländern dieAnzahl der Arbeitslosen bereits seit 1997 rückläufig ist,während dieser Rückgang in den neuen Bundesländernerst seit 1999 zu beobachten ist und schwächer ausfällt.

Am Jahresende 2000 standen den knapp 4 Mio. Arbeitslo-sen auf dem deutschen Arbeitsmarkt 525 000 offene Stel-len gegenüber, die bei entsprechender Qualifikation sowieVerfügbarkeit der Arbeitnehmer und Zumutbarkeit derArbeitsplätze besetzt werden könnten. Wird berücksich-tigt, dass der Einschaltungsgrad der Arbeitsämter bei rundeinem Drittel liegt, so kann eine zusätzliche Million offe-ner, aber eben nicht gemeldeter Stellen veranschlagt wer-den – insgesamt gab es also über 1,5 Mio. offene Stellen.16

Beim Blick auf die Entwicklung des Arbeitsmarktes solltenicht übersehen werden, dass sich tief greifende Wand-lungen in den sektoralen Beschäftigungsstrukturen vollziehen. Änderungen in den Produktions- und Ferti-gungsverfahren, zunehmende Automatisierung und Ra-tionalisierung sowie die veränderte Nachfrage nach Gü-tern und Dienstleistungen haben zur Ausweitung destertiären Sektors geführt.17

9 Die vorliegenden Zahlen basieren auf der VGR-Revision durch dasStatistische Bundesamt im August/September 2000. Inzwischenliegt Mitte 2001 eine erneute Revision der VGR-Zahlen vor; aller-dings ist dabei die Aufteilung nach alten und neuen Bundesländernnur vorläufig geschätzt worden.

10 Das Erwerbspersonenpotenzial setzt sich zusammen aus den Er-werbspersonen und der Stillen Reserve. Die Stille Reserve umfasstsolche Personen, die sich nicht (weil die Leistungsansprüche fehlen)und/oder nicht mehr bei den Arbeitsämtern arbeitslos melden undwegen schlechter Verhältnisse am Arbeitsmarkt auf eine Erwerbsbe-teiligung verzichten, aber bei einer Besserung wieder arbeiten wür-den. Die Stille Reserve ergibt sich als Differenz zwischen dem Er-werbspersonenpotenzial, den Erwerbstätigen und den Erwerbslosen.

11 Unter Berücksichtigung der Korrektur der Erwerbstätigenzahlendurch das Statistische Bundesamt ist das Erwerbspersonenpotenzialin Deutschland seit 1992 kontinuierlich angewachsen. Vgl. Autoren-gemeinschaft (2001).

12 Vgl. Abschnitt 2.1.13 Vgl. Autorengemeinschaft (2001).14 Vgl. Deutscher Bundestag (2000), S. 79 ff.

15 Erwerbstätigenquote: In Prozent ausgedrückter Anteil der Erwerbs-tätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Dies sind nachder in Deutschland geltenden Konvention die 15- bis unter 65-Jähri-gen. Entsprechend der so definierten Gesamtquote, können auch Er-werbstätigenquoten für einzelne Altersgruppen, z. B. die 35- bis un-ter 40-Jährigen, ausgewiesen werden.Die Höhe der Erwerbstätigenquote ist abhängig:– vom Erwerbsverhalten der Bevölkerung, das im Anteil der Er-

werbspersonen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sei-nen Niederschlag findet,

– von der Anzahl der Arbeitslosen und– vom Umfang der Stillen Reserve.Bei steigender Arbeitslosigkeit nimmt die Erwerbstätigenquote ab,während die Erwerbspersonenquote hiervon zunächst nicht berührtist. Die Differenz zwischen Erwerbstätigenquote und Erwerbsperso-nenquote gibt Aufschluss über das Ausmaß der Unterbeschäftigungin der Gesamtwirtschaft.

16 Zahlenangabe nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-nung (2001).

17 Vgl. dazu Statistisches Bundesamt (2000), S. 90 ff und Tabelle 1.


Für die Zukunft wird mit einer weiteren Expansion desDienstleistungssektors gerechnet.18 Der tertiäre Sektor istder einzige Bereich, der seit den 1970er-Jahren überhauptein Beschäftigungswachstum aufzuweisen hatte, wohin-gegen die Anzahl der Erwerbstätigen19 in der Industrieund der Landwirtschaft geschrumpft ist. Die prognosti-zierte Tertiärisierung der deutschen Volkswirtschaft wirdjedoch nicht alle Dienstleistungsbranchen in der gleichenWeise betreffen. So geraten die klassischen Dienst-leistungszweige wie Banken, Versicherungen, Handelund öffentlicher Dienst zunehmend unter Rationalisie-rungsdruck. Dagegen werden für die sozialen, personen-bezogenen und unternehmensnahen Dienstleistungenweiterhin hohe Wachstums- und Beschäftigungspoten-ziale prognostiziert.20

1.2 Die Ausgangslage bei ausgewähltenBevölkerungsgruppen auf demArbeitsmarkt

Bei denen in diesem Abschnitt zu betrachtenden Arbeit-nehmergruppen können noch nicht ausgeschöpfte Er-werbspotenziale vermutet werden. Dabei geht es hiernicht um eine Prognose zukünftiger Entwicklungen, son-dern um die Skizzierung der Ausgangslage.

1.2.1 Jüngere Arbeitnehmerinnen undArbeitnehmer

Auf die Erwerbsbeteiligung junger Menschen (hier in derAbgrenzung 15 bis unter 25 Jahre) wirken unterschied-liche Faktoren ein, so unter anderem die jeweiligen Aus-bildungsmöglichkeiten und -entscheidungen, familiäreBedingungen sowie die allgemeine Lage auf dem Ar-beitsmarkt. Sie ist derzeit sowohl in den neuen wie in denalten Bundesländern tendenziell rückläufig.21 Die AnzahlJugendlicher im Erwerbsleben sinkt seit Jahren. Dies istbesonders auffällig bei den 20- bis unter 25-Jährigen: Gab

Tabel le 1

Erwerbstätige in Deutschland nach Wirtschaftsbereichen1

1960 bis 2000

Primärer Sektor Sekundärer Sektor Tertiärer Sektor Insgesamt Jahr

in 1 000 in % in 1 000 in % in 1 000 in % in 1 000 in %

alte Bundesländer

1960 3 450 13,2 12 810 49,1 9 850 37,7 26 100 100,0 1970 2 400 9,1 13 000 49,4 10 940 41,5 26 340 100,0 1980 1 440 5,3 12 170 45,3 13 260 49,3 26 870 100,0

1991 1 040 3,5 12 060 40,6 16 570 55,8 29 680 100,0 1998 790 2,7 10 010 34,1 18 510 63,1 29 320 100,0 1999 770 2,6 10 050 33,8 18 910 63,6 29 730 100,0 2000 750 2,5 10 050 33,5 19 210 64,0 30 010 100,0

neue Bundesländer und Berlin-Ost

1991 530 6,8 3 280 42,3 3 950 50,8 7 760 100,0 1998 230 3,6 2 120 32,4 4 190 64,0 6 540 100,0 1999 260 3,9 2 100 31,4 4 320 64,7 6 670 100,0 2000 240 3,6 2 060 31,2 4 300 65,2 6 590 100,0

1 Ergebnisse des Mikrozensus; in den Abgrenzungen gibt es kleinere Abweichungen, da es Veränderungen bei den zu Grunde liegenden Klassifi-kationen der Wirtschaftszweige im Zeitablauf gab.

Quelle: Statistisches Bundesamt (2000), S. 91 f. (Daten liegen teilweise nur gerundet vor).

18 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 140 f.; Gerstenberger(1998), S. 57 ff.

19 Erwerbstätige sind Personen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen(einschl. Soldaten und Soldatinnen sowie mithelfende Familienan-gehörige) oder selbständig ein Gewerbe oder eine Landwirtschaftbetreiben oder einen freien Beruf ausüben. Vgl. Bundesministeriumfür Arbeit und Sozialordnung (2000), S. 8.

20 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 140. 21 Vgl. Rössel/Schaefer/Wahse (1999), S. 42 ff.


es 1991 bundesweit noch 4,6 Mio. Erwerbspersonen die-ser Altersgruppe, so waren es 2000 nur noch 3,3 Mio. –mit einem Anteil an allen Erwerbspersonen von nur noch8 % gegenüber rund 15 % im Jahr 1991.

Im Jahr 2000 betrugen die Erwerbsquoten bundesweit fürdie 15- bis unter 20-Jährigen 32,6 % und für die 20- bisunter 25-Jährigen 73,2 %. Sie lagen damit jeweils unterden Erwerbsquoten der anderen Altersgruppen – mit Aus-nahme der 55-Jährigen und Älteren.22 Verglichen mitgleichaltrigen Frauen stehen jüngere Männer jeweils ineinem höheren Maße im Erwerbsleben. Allerdings gibt esdeutliche Ost-West-Unterschiede: In den neuen Bundes-ländern sanken im Beobachtungszeitraum die Erwerbs-quoten überdurchschnittlich stark. Sie waren 2000 – je-weils in beiden Altersgruppen – immer noch um rund4 Prozentpunkte (15 bis unter 20) bzw. 6 Prozentpunkte(20 bis unter 25) höher als in den alten Bundesländern.

Im Jahr 2000 waren im Durchschnitt bundesweit428 000 Personen unter 25 Jahre arbeitslos gemeldet.23

Dies entsprach einer Arbeitslosenquote von 6,8 % bei denunter 20-Jährigen bzw. 9,5 % bei den unter 25-Jährigen.Damit lagen sie jeweils unter der mit 10,7 % für alle Al-tersgruppen ermittelten Quote. Für den Rückgang kom-men mehrere Ursachen in Frage. Vor allem als Folge desdualen Systems der beruflichen Erstausbildung ist die Ju-gendarbeitslosigkeit im Vergleich zu anderen Ländern derEuropäischen Union in Deutschland geringer. Auch dieverschiedenen Lehrstelleninitiativen und Programme desBundes und der Länder sowie das „Sofortprogramm zumAbbau der Jugendarbeitslosigkeit“ (JUMP)24 haben dazubeigetragen.

Auch bei der Jugendarbeitslosigkeit gibt es signifikanteOst-West-Unterschiede: In den neuen Bundesländern lagdie Jugendarbeitslosigkeit deutlich höher und ist im Jahre2000 sogar noch gestiegen. Im Jahresdurchschnitt 2000gab es hier 48 000 Arbeitslose unter den 20-Jährigen und126 000 Arbeitslose bei den 20- bis unter 25- Jährigen.Dies entsprach einer Arbeitslosenquote von 16,0 % beiden 20-Jährigen und 24,1 % bei den 20- bis unter25-Jährigen. Dabei ist noch die hohe Abwanderung vonjungen Arbeitskräften in die alten Bundesländer zuberücksichtigen. Jugendarbeitslosigkeit bedarf auf Grundihres negativen Einflusses auf das weitere Erwerbsleben,aber auch wegen ungünstiger Auswirkungen auf die wei-

tere persönliche Entwicklung sowie die sozialen Orien-tierungen von Jugendlichen, besonderer Aufmerksamkeitder Politik.

Zukünftig dürften die Beschäftigungschancen jüngererMenschen noch enger an den erfolgreichen Abschluss ei-ner Berufsausbildung geknüpft sein, wenngleich auchdies in der Vergangenheit schon kein Garant für eine An-schlussbeschäftigung im Ausbildungsbetrieb war. Nachden Daten des IAB-Betriebspanels25 wurden 2000 in denalten Bundesländern nur 60,4 % der Jugendlichen, in denneuen Bundesländern mit 46,0 % sogar nur weniger alsdie Hälfte, von ihrem Ausbildungsbetrieb übernommen.Damit sind die Übernahmequoten in den alten Bundes-ländern gegenüber dem Vorjahr konstant geblieben. Inden neuen Bundesländern hingegen sind die Übernahme-quoten nach einem vorübergehenden Anstieg wieder ge-sunken. Darüber hinaus hängt die Übernahme nach derAusbildung in den neuen und alten Bundesländern glei-chermaßen stark von der jeweiligen Branche und derGröße der Betriebe ab.26

Unter Berücksichtigung des gegenwärtig zu beo-bachtenden Bildungs(wahl)verhaltens und vor dem Hintergrund vergleichsweise langer Bildungs- und Aus-bildungszeiten ist von einer weiter sinkenden Erwerbs-beteiligung Jugendlicher und von einem Einpendeln aufdem Mitte der 1990er-Jahre erreichten niedrigen Niveauauszugehen.27

1.2.2 Ältere Arbeitnehmerinnen undArbeitnehmer

Die Praxis, ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer(hier in der Abgrenzung ab 55 Jahre) vorzeitig aus demBeschäftigungssystem auszugliedern, hat in den vergan-genen Jahren dazu geführt, dass Ältere zunehmend zu ei-ner Problemgruppe des Arbeitsmarktes geworden sind.Die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungssituation ältererArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist – trotz in jüngs-ter Zeit wieder leicht ansteigender Erwerbstätigenquotenund sinkender Arbeitslosigkeit – nach wie vor von über-proportional hoher Arbeitslosigkeit und vielfältigen For-men der offenen und verdeckten, inner- wie außerbetrieb-lichen Benachteiligung gekennzeichnet. 28

Die rückläufige Erwerbsbeteiligung gilt für Männer be-reits vom 55. Lebensjahr an. Bei den Frauen ist die Situa-tion dagegen nicht ganz so eindeutig. Bei ihnen gibt esKohorteneffekte, nach denen im Zeitablauf bis in die Al-tersgruppen der 55- bis 59-Jährigen hinein Zuwachsratenzu erkennen sind. Allerdings wird verdeckt, dass dieseZahlen überdurchschnittlich viele arbeitslose Frauen ent-halten.

22 Erwerbsquoten nach Altersgruppen (Deutschland) insgesamt 1991bis 2000, vgl. Tabelle 9 im Anhang.

23 Zahlenangabe nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-nung (2001); vgl. dazu auch die Tabelle 8 im Anhang.

24 Um den Abbau der Jugendarbeitslosigkeit zu beschleunigen, hat dieBundesregierung im November 1998 das „Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit“ (JUMP) beschlossen, das am1. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Dieses Programm beinhaltetAusbildungsangebote für Jugendliche, die keinen Ausbildungsplatzgefunden haben, Qualifizierungs- und Beschäftigungsangebote so-wie Lohnkostenzuschüsse zur Eingliederung in den ersten Arbeits-markt für arbeitslose Jugendliche. In den Jahren 1999 und 2000 wur-den durch das Sofortprogramm zusätzlich 268 000 Jugendlichegefördert. Das Sofortprogramm wurde über das Jahr 2000 hinausverlängert. Im Jahr 2001 standen erneut 2 Mrd. DM zur Verfügung.

25 Vgl. IAB-Betriebspanel (2000), S. 13.26 Vgl. nähere Angaben Bundesministerium für Arbeit und Sozialord-

nung (2001).27 Vgl. Rössel/Schaefer/Wahse (1999), S. 45 f.28 Vgl. Naegele (2000), S. 436 ff.; Walker (1997), S. 36 ff.; Pack et al.

(1999), S. 12 ff.


Die Daten zeigen, dass sich in der Altersklasse 60 bis un-ter 65 Jahre die Erwerbsquoten gegenüber 1970 sowohlfür die Männer wie für die Frauen gleichermaßen nahezuhalbiert haben. Standen Anfang der 1970er-Jahre nochetwa drei Viertel der Männer und etwa ein Fünftel derFrauen im Alter von 60 bis unter 65 Jahren im Erwerbs-leben, so waren es Anfang der 1990er-Jahre nur nochetwa ein Drittel der Männer (35 %) und nur noch etwajede zehnte Frau dieser Altersgruppe. Diese Daten bezie-hen sich auf die alten Bundesländer. In den neuen Bun-desländern ist die Situation sogar noch dramatischer:Hier waren Anfang der 1990er-Jahre überhaupt nur nochetwa 16 % der Männer und nur noch 5 % der Frauen imAlter von 60 bis unter 65 Jahren erwerbstätig. Für dieseEntwicklung sind insbesondere in den alten Bundeslän-dern sozialrechtliche Regelungen und deren Veränderungvon Bedeutung, so die Einführung der flexiblen Alters-grenze im Jahr 1973 und verschiedene andere Formender Frühverrentung.29 Allerdings scheint sich seit Endeder 1990er-Jahre eine Wende anzudeuten: Laut Mikro-zensus sind die Erwerbsquoten der 60- bis unter 65-Jähri-gen in den alten Bundesländern von 23,2 % (1991) bisauf den Tiefststand von 22,8 % (1995) gefallen und dannbis 2000 wieder auf 24,0 % angestiegen. In den neuenBundesländern fiel die Erwerbsquote der 60- bis unter65-Jährigen von 14,7 % im Jahr 1991 auf einen Tiefst-stand von 8,8 % im Jahr 1992 und ist im Jahr 2000 wieder auf 14,8 % angestiegen. Auch für die Männer imAlter von 55 bis unter 60 Jahren steigen die Erwerbs-quoten seit 1997 wieder leicht, wobei zu berücksichtigenist, dass seit kurzem schwach besetzte Geburten-jahrgänge nachrücken. Ein leicht positiver Trend ist auchbei den Erwerbstätigenquoten dieser Altersgruppen fest-stellbar.30

Die Arbeitslosigkeit Älterer hat im Verlauf der 1990er-Jahre stark zugenommen. In den alten Bundesländern istder Anteil der über 55-Jährigen an allen Arbeitslosen von1991 bis 2000 von rund 20 % auf über 24 % angestiegen(jeweils Ende September). In den neuen Bundesländernist dieser Anteil im selben Zeitraum zwar überproportio-nal gestiegen – von knapp 5 % auf rund 22 % –, lag damitaber immer noch leicht unter dem entsprechenden Niveauder alten Bundesländer.31

Zählt man zu den registrierten älteren Arbeitslosen die58-Jährigen und älteren Empfänger von Arbeitslosenhilfeund Arbeitslosengeld nach § 428 Sozialgesetzbuch IIIhinzu, die der Arbeitsvermittlung nicht zur Verfügung ste-hen, so betrug die Anzahl der 55-jährigen und älteren Ar-beitslosen in Deutschland 2000 rund 1,05 Mio. und stelltdamit rund ein Viertel aller registrierten Arbeitslosen.Nicht enthalten ist die Anzahl der aus der Arbeitslosigkeitin die Frühverrentung übergewechselten Personen. DieseEntwicklung hat wesentlich dazu beigetragen, dass dieErwerbsquote der 50- bis unter 65-Jährigen im Jahr 2000

rund 16 Prozentpunkte unter der allgemeinen Erwerbs-quote der 15- bis unter 65-Jährigen lag.32

Die staatlichen Maßnahmen zur Frühverrentung ältererArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer haben einen oh-nehin schon seit langer Zeit zu beobachtenden Trend zuimmer früherem Ausscheiden aus dem Erwerbslebenforciert. Das Ausscheiden aus dem Erwerbsleben erfolgte häufig früher als der Bezugsbeginn einer Al-tersrente aus der Gesetzlichen Rentenversicherung. Diefolgende Abbildung zeigt die Entwicklung des durch-schnittlichen Zugangsalters bei Altersrenten33 aus derGesetzlichen Rentenversicherung (nur Arbeiter und An-gestellte) für Männer und Frauen nach Kohorten inWestdeutschland.

Seit den 1980er-Jahren (Kohorten 1923 und jüngere) hatsich der Zeitpunkt des Rentenzugangs kaum noch verän-dert. Allerdings haben sich erhebliche Verschiebungenzwischen den Rentenarten ergeben. Das durchschnittlicheRentenzugangsalter nach Zugangsjahren lag im Jahr 2000bei 59,8 Jahren (Männer) bzw. bei 60,5 Jahren (Frauen).Das durchschnittliche Rentenzugangsalter bei Altersren-ten betrug im Jahr 2000 62,2 Jahre bei den Männern und62,3 Jahre bei den Frauen. Bei Renten wegen verminder-ter Erwerbsfähigkeit betrug das Rentenalter im Jahr 2000bei den Männern 52,2 Jahre und bei den Frauen50,3 Jahre34.

Untersuchungen des Verbandes Deutscher Rentenversi-cherungsträger35 im Jahr 2000 ergaben, dass bei denMännern insbesondere die Frühinvaliditätsrente sowieseit Ende der 1980er-Jahre und Anfang der 1990er-Jahre die Altersrente wegen Arbeitslosigkeit, die mit 60 Jahren bezogen werden kann, eine immer größereBedeutung erlangt haben. Dabei hat insbesondere dieAltersrente wegen Arbeitslosigkeit Anreize zur Inan-spruchnahme von Leistungen aus der Arbeitslosenver-sicherung gegeben. Die Frühverrentung wurde und wirdteilweise noch immer als gezieltes arbeitsmarktpoliti-sches Instrument eingesetzt, um das Erwerbspersonen-potenzial durch die frühzeitige Ausgliederung ältererArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu reduzierenund die Arbeitslosigkeit anderer sozialer Gruppen zuvermeiden. Aus betrieblicher Sicht bildet die Frühaus-gliederung älterer Beschäftigter eine vergleichsweisekostengünstige und reibungslose Maßnahme der Perso-nalumschichtung und des Personalabbaus. Die Kostendieser betrieblichen Anpassungsstrategien werden da-bei weitgehend externalisiert, d. h. entweder auf die Be-troffenen oder auf die Renten- und Arbeitslosenversi-cherung überwälzt.36

29 Vgl. Schmähl/George/Oswald (1996), S. 69 ff.30 Vgl. Tabellen 9, 12 und 16 im Anhang.31 Vgl. dazu auch Bundesanstalt für Arbeit (1999).

32 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001).33 Das durchschnittliche Rentenzugangsalter ist nicht gleichzusetzen

mit dem Berufsaustrittsalter. 34 Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (2001), S. 65.35 Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (2000a),

S. 50 ff.36 Vgl. Bäcker et al. (2000), S. 237; Rosenow (1992), S. 144 ff.;

Rosenow/Naschold (1994).


In Zukunft müssen die Unternehmen angesichts der demo-graphischen Veränderungen ihre Aufgaben zunehmend mitälteren Belegschaften bewältigen. Dies erfordert ein Um-denken sowohl bei Arbeitgebern als auch bei Beschäftig-ten, denn es darf nicht übersehen werden, dass der Rückzugder älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus demErwerbsleben von diesen keineswegs nur negativ gesehenwird, sondern der Übergang in den Vorruhestand für vieleBetroffene Ergebnis einer freien Entscheidung war. Un-übersehbar ist das Interesse auf Seiten der Beschäftigten aneinem möglichst frühen Berufsaustritt, das lange Zeit auchdurch sozialrechtliche Anreize gefördert wurde. Ein frühesBerufsende hat sich im Bewusstsein der weitaus meisten zueiner Art „Errungenschaft“ im Sinne eines „sozialen Be-sitzstandes“ entwickelt.37

1996 wurde das Altersteilzeitgesetz beschlossen, nachdem Beschäftigte ab 55 Jahren die Möglichkeit erhaltenkönnen, ihre wöchentliche Arbeitszeit auf die Hälfte derregelmäßigen Arbeitszeit zu vermindern, wobei der Ar-beitgeber Arbeitsentgelt und Sozialversicherungsbeiträgeaufzustocken hat (und dies wiederum von der Bundesan-stalt für Arbeit erstattet bekommt, wenn der freiwerdendeArbeitsplatz mit einem Arbeitslosen oder Auszubildendenbesetzt wird). Aktuell sind mit Teilrente und AltersteilzeitFormen des „gleitenden Übergangs“ aus dem Erwerbsle-

ben geschaffen worden.38 Die Akzeptanz der Teilrente istallerdings äußerst gering.39 Dies gilt im Grundsatz auchfür die unverblockte, d. h. „reine“ Altersteilzeit.Allerdings sind hinsichtlich der Altersteilzeit mit den am1. Januar bzw. 1. Juli 2000 in Kraft getretenen ReformenRahmenbedingungen geschaffen worden, welche dieMöglichkeiten ihrer Inanspruchnahme verbessern sollen.Bislang überwogen offenbar die Nachteile der „reinen“Altersteilzeit, die sowohl für die betroffenen älteren Be-schäftigten (vorübergehende finanzielle Einbußen, antizi-pierter Statusverlust, wenig attraktive Teilarbeitsplätze)als auch für die Betriebe (finanzielle Belastungen sowiehoher technisch-organisatorischer Aufwand) damit ver-bunden waren.40 In Tarifverträgen und Betriebsvereinba-rungen wird denn auch der geblockten Altersteilzeit41 ge-

Abbildung 1

Entwicklung des durchschnittlichen Zugangsalters für Altersrenten nach Kohorten – Westdeutschland –

Quelle: Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (2000b), S. 117.

37 Vgl. Bäcker et al. (2000), S. 239.

38 Ebenda, S. 239.39 Vgl. Oswald/George/Viebrok (1996), 343 ff.; Deutscher Bundestag

(2001a), S. 137.40 Vgl. Deutscher Bundestag (2001a), S. 137; Forschungsgesellschaft

für Gerontologie e. V./Institut für Gerontologie an der UniversitätDortmund (2000), S. 32 ff., S. 159 ff.

41 Mit verblockter Altersteilzeit wird das Ziel einer sozialverträglichenPersonalanpassung schneller und übergangsloser erreicht – bereitsnach der halben Laufzeit scheidet der Arbeitnehmer komplett ausdem Arbeitsalltag aus. Vgl. dazu Forschungsgesellschaft für Geron-tologie e. V./Institut für Gerontologie an der Universität Dortmund(2000), S. 161 f.


genüber Altersteilzeit in unverblockter „reiner“ Form ein-deutige Priorität beigemessen. Die Ergebnisse einerschriftlichen Befragung von Betrieben in Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg veranschaulichen,dass der Tarifvertrag zur Altersteilzeit durchaus ange-nommen wird.42 Die tarifvertraglichen Regelungen erlau-ben trotz einiger (zum Teil begründeter) Vorbehalte hin-sichtlich ihrer Praktikabilität und offener Detailfrageneiner Vielzahl von Betrieben einen relativ großen Spiel-raum für die Berücksichtigung ihrer spezifischen betrieb-lichen Belange. Die überwiegend als Blockvariante gewählte Ausgestaltung der Altersteilzeit lässt jedoch ver-muten, dass tendenziell eher die Neigung besteht, Alters-teilzeit als Instrument vorzeitiger und vollständiger Ausgliederung Älterer zu nutzen als das gleichfalls vor-handene Potenzial dieser Regelung für einen tatsächlichgleitenden Übergang in den Ruhestand oder – soweit dieszu diesem Zeitpunkt beurteilt werden kann – für die Aus-weitung der Beschäftigung auszuschöpfen.43 WichtigeChancen des Altersteilzeitmodells – sofortige Halbierungder Arbeitszeit, Schaffung von Beschäftigung für jüngerearbeitslose Arbeitskräfte, Förderung generationenüber-greifender Zusammenarbeit und des Erfahrungstransfersim Betrieb von Älteren zu Jüngeren – können somit aller-dings nicht zum Tragen kommen.

1.2.3 FrauenGrundsätzlich stellt die Vereinbarkeit von Beruf und Fa-milie für Frauen und Männer ein Problem dar. Ursächlichsind vor allem fehlende Strukturen der bedarfsgerechtenGanztagsbetreuung (vor allem für Kinder unter drei Jah-ren) sowie fehlende familienfreundliche Arbeitszeitrege-lungen. Dies führt unter anderem dazu, dass in Deutsch-land die Teilzeitbeschäftigtenquote von Frauen mit einemAnteil von 86 % von allen Teilzeitbeschäftigten besondershoch ist.44

Charakteristisch für die hiesige Erwerbssituation vonFrauen ist im Grundsatz auch heute noch, dass sieschlechtere Aufstiegschancen als Männer haben und inFührungspositionen sehr viel weniger vertreten sind. Zu-dem sind Frauen deutlich weniger qualifikationsadäquatbeschäftigt45 und haben weniger Zugang zu zukunftsori-entierten Berufsfeldern und zu neuen Technologien. Im-mer noch besteht das Problem der nichtgleichen Entloh-nung für gleichwertige Arbeit46, immer noch gibt esProbleme und Benachteiligungen beim Wiedereinstieg inden Beruf nach familienbedingter Unterbrechung.

Dessen ungeachtet ist in den alten Bundesländern die Er-werbsquote der Frauen47 in der Vergangenheit angestie-gen. Sie lag 2000 für die 15- bis unter 65-Jährigen bei

62,1 % gegenüber 58,4 % im Jahr 199148. Die Zunahmeder Frauenerwerbstätigkeit – vor allem in den 1990er-Jah-ren – ist zum einen stark durch den sektoralen Struktur-wandel, dabei insbesondere durch den Bedeutungsanstiegdes Dienstleistungssektors, begünstigt worden. Ein Anstieg der Erwerbstätigenzahlen ist daher nicht gleich-bedeutend mit einem entsprechenden Anstieg ihres Ar-beitsvolumens, denn die Ausweitung der Frauenerwerbs-tätigkeit fand zum anderen – insbesondere in den altenBundesländern – im starken Maß durch die Ausweitungder Teizeitbeschäftigung statt.

Demgegenüber war die Erwerbsquote der Frauen in denneuen Bundesländern in den 1990er-Jahren stark rückläu-fig, allerdings von einem vergleichsweise hohen Niveauausgehend. Sie betrug 2000 72,2 % (ledige Frauen 63,1 %und verheiratete Frauen 77,6 %49), verglichen mit 77,2 %(ledige Frauen 67,8 % und verheiratete Frauen 81,5 %) imJahr 1991.50 Die Erwerbstätigenquote von Frauen ohneKinder im Haushalt betrug im Jahr 2000 bei alleinstehen-den Frauen 57,6 % und bei verheirateten Frauen 49,1 %.51

Frauen mit Kindern im Haushalt waren demgegenüber öf-ter erwerbstätig (Erwerbstätigenquote im Jahr 2000 derverheirateten Frauen 62,0 %, bei den alleinerziehendenFrauen 66,6 %).

Die Erwerbstätigkeit von Frauen mit Kindern ist vom Al-ter und der Anzahl der Kinder abhängig. So sind Frauenmit dem jüngstem Kind unter drei Jahren mit 48,3 % undFrauen mit dem jüngstem Kind unter sechs Jahren mit51,8 % generell stark unterdurchschnittlich erwerbstätig.Die Anzahl der Kinder beeinflusst die Erwerbstätigkeitvon verheirateten und alleinerziehenden Frauen unter-schiedlich: Während bei den verheirateten Frauen die Er-werbstätigkeit erst mit dem dritten Kind stark abnimmt,sinkt sie bei alleinerziehenden Frauen schon mit demzweiten Kind um drei Prozentpunkte.52

In den alten wie neuen Bundesländern lag die Erwerbs-tätigenquote von Frauen im Jahr 2000 bei jeweils 57,7 %.Der starke Rückgang in den neuen Bundesländern und diefaktische Annäherung an das Niveau der alten Bundes-länder spiegeln nicht zuletzt die massive Verdrängung ost-deutscher Frauen vom Arbeitsmarkt im Gefolge desTransformationsprozesses wider. Zieht man die Erwerbs-tätigenquoten für Männer (im Jahr 2000 74,3 % in den al-ten Bundesländern bzw. 66,8 % in den neuen Bundes-ländern) als Vergleichsmaßstab heran, wird deutlich, dassinsgesamt auch zukünftig ein beträchtliches Potenzial fürdie Ausweitung der Erwerbstätigkeit von Frauen be-steht.53

42 Ebenda, S. 162 ff.43 Ebenda, S. 162 ff.44 Vgl. Engelbrech/Jungkunst (2001b), S. 2 f.45 Ebenda, S. 2 f.; Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen

und Jugend (1998), S. 21 ff., S. 51 ff., S. 109 ff.46 Vgl. Deutscher Bundestag (2001b), S. 101.47 Erwerbstätigkeit von Frauen nach Familienstand und mit im Haus-

halt lebenden ledigen Kindern nach Alter und Anzahl der Kinder(Frauen zwischen 15 bis unter 65 Jahren); vgl. Tabelle 10 im Anhang.

48 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001).49 Vgl. Tabelle 9 im Anhang. Dass ledige Frauen eine niedrigere Er-

werbsquote aufweisen als verheiratete Frauen, ergibt sich durch dieUnterschiede in der Altersstruktur. Die ledigen Frauen sind häufigjünger und noch in der beruflichen Ausbildung.

50 Angaben nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(2002).

51 Vgl. Tabelle 10 im Anhang.52 Ebenda.53 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001).


Wird die Entwicklung der Frauenarbeitslosigkeit in den1990er-Jahren 54 betrachtet, so ergibt sich ein für die altenund neuen Bundesländer gespaltenes Bild. Während sichin den alten Bundesländern die Arbeitslosenquoten vonFrauen und Männern stark angeglichen haben, sind in denneuen Bundesländern Frauen nach wie vor stärker von Ar-beitslosigkeit betroffen, was ebenfalls die Verdrängungder Frauen vom Arbeitsmarkt widerspiegelt: Verglichenmit den Männern (15,9 %) war die Arbeitslosenquote ost-deutscher Frauen im Jahr 2000 mit 18,8 % weiterhin deut-lich höher. In den alten Bundesländern gab es demge-genüber jeweils keine Unterschiede (Männer und Frauenjeweils 7,7 %).55

Die Veränderung in der Erwerbsneigung der Frauen in denalten Bundesländern gilt als eine der deutlichsten ökono-mischen Verhaltensänderungen. Projektionen des Er-werbspersonenpotenzials gehen in aller Regel davon aus,dass diese Entwicklung auch weiter anhalten wird unddass es dadurch allmählich zu einer Angleichung der Er-werbsverhaltensmuster an die der Männer kommen wird.Ähnliche Entwicklungen haben in anderen Industrie-nationen, wie den skandinavischen Ländern, den USAund dem Vereinigten Königreich, stattgefunden. Die ost-europäischen Länder, darunter die DDR, wiesen vor 1990ähnliche Muster auf. Allerdings sind auch in diesen Ländern bei differenzierterer Betrachtung geschlechts-spezifische Unterschiede in den Erwerbschancen, Er-werbsbeteiligungen, Aufstiegschancen, Arbeitszeiten, Er-werbseinkommen und dynamischen Verlaufsmustern bisin die Alterssicherungseinkommen zu beobachten.56

Die Dynamik der Erwerbsbeteiligung zeigt zwar, dassschon lange die überwiegende Anzahl der Frauen – auchdie der heutigen Rentnerinnen – irgendwann am Er-werbsleben teilgenommen hat. Allerdings haben sich dieLebenserwerbsmuster (mindestens der Frauen der Mittel-standes57) dahingehend verändert, dass zunehmend diePerioden der Erwerbsbeteiligung ausgedehnt wurden:Während früher Frauen anlässlich ihrer Verheiratung,später bei der Geburt des ersten Kindes, häufig auf Dauerihre Erwerbsarbeit beendeten, kehrten später geboreneKohorten immer früher nach der Geburt ihrer Kinder – oftteilzeitbeschäftigt – in die Erwerbstätigkeit zurück58.Frauenerwerbsverläufe sind auch deswegen häufig viel-fältig und diskontinuierlich (Patchwork-Biographien).Das heißt, dass viele Frauen wiederholt die Erwerbstätig-

keit – vor allem wegen der Wahrnehmung familialer Aufgaben der Kindererziehung und Pflege sowie im Zu-sammenhang mit beruflicher Mobilität des Partners – un-terbrechen. Hinzu kommt bei Frauen eine häufigere Unterbrechung der Erwerbstätigkeit durch Phasen der Ar-beitslosigkeit.

Neuere Untersuchungen zeigen insbesondere bei jünge-ren Frauen, dass sich ihre Erwerbstätigkeit zunehmendverstetigt. Oftmals werden Aufgaben aus Familie und Be-ruf gleichermaßen wahrgenommen bzw. solche aus demhäuslichen Bereich an andere Personen übertragen. VieleFrauen reduzieren den Umfang ihrer Erwerbstätigkeit da-bei zeitweise oder dauerhaft.

Im Vergleich der europäischen Mitgliedsstaaten liegt dieFrauenerwerbsquote in Deutschland allenfalls im Mittel-feld. Nur in Belgien und Irland liegt sie etwas, in den EU-Südstaaten sehr deutlich darunter. Auch bei der Teilzeit-beschäftigung der Frauen weist Deutschland mit 39,7 %nur ein durchschnittliches Niveau auf. Im europäischenVergleich liegen die Niederlande mit einer Teilzeitquotevon 70,6 % deutlich an der Spitze.59

Betrachtet man den Zeitraum 1995 bis 2000, so hat in denmeisten EU-Ländern die Erwerbsbeteiligung zugenom-men – in Deutschland nur wenig. Allerdings wird letzte-res von der Zunahme der Frauenerwerbsbeteiligung inden alten Bundesländern getragen – hier lag die Erwerbs-quote der 15- bis unter 65-Jährigen bei 62,1 % im Jahr1991, im Jahr 2000 bei 64,0 % und wird für das Jahr 2002bereits mit einem Wert von 65,0 % prognostiziert60. Dem-gegenüber war die der Männer (wie in Dänemark, demVereinigten Königreich, Österreich und Schweden) sogarrückläufig61. Regional betrachtet dominiert die Zunahmeder Frauenerwerbsbeteiligung in den alten Bundesländern(von 1991 58,4 % auf 1998 60,5 % und 2000 62,1 %), da-gegen in den neuen Bundesländern die Abnahme (von1991 77,2 % auf 1998 73,5 % und 2000 72,2 %). In derFolge nimmt auch der „gender gap“, die Differenz der Er-werbsquoten von Männern und Frauen, ab bzw. der Anteilder Frauen an den Erwerbspersonen nimmt zu. Ähnlicheswar im geschlechtsspezifischen Unterschied der Arbeits-losenquoten zu beobachten: Die höheren Arbeitslosen-quoten der Frauen nähern sich in den neuen Bundeslän-dern an die der Männer an und waren imJahresdurchschnitt 2000 in den alten Bundesländern so-gar gleich hoch wie die der Männer62. Insgesamt fallen inDeutschland geschlechtsspezifische Unterschiede in denArbeitslosenquoten jedoch geringer aus als in vielen an-deren EU-Ländern.

Die Verhaltenskomponente in der Entwicklung der Er-werbsbeteiligung von Frauen, ihre Erwerbsneigung, ist al-

54 Zur Arbeitslosigkeit der Frauen vgl. Tabelle 8 im Anhang.55 Angaben nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung

(2001).56 Vgl. European Commission (2001); Anxo/Flood/Rubery (2000),

S. 48 ff.57 Die Frauen aus dem einfachen Arbeitermilieu haben in der Regel

durchgängig einer Erwerbstätigkeit nachgehen müssen, auch wennsie gleichzeitig oft mehrere Kinder hatten. Allerdings sind sie, wieRentenzugangsdaten zeigen, in der Vergangenheit oft nach Auf-nahme der Erwerbstätigkeit ihrer Kinder und deren Ausscheiden ausdem elterlichen Haushalt verfrüht (im Alter von etwa 50 Jahren) ausdem Erwerbsleben ausgeschieden.

58 Zu Längsschnittbetrachtungen vgl. z. B. Holst/Schupp (1996),S. 162 ff.

59 Vgl. EU-Arbeitskräfteerhebung (2000).60 Vgl. European Commission (2001), S. 100; die Quellen European

Commission und Statistisches Bundesamt/WSI etc. weisen leichteUnterschiede in den Werten auf.

61 Ebenda, S. 20, S. 37 f.; Klammer et al. (2000), S. 50 ff.62 Vgl. WSI/INIFES/Tondorf (2001).


tersabhängig: Während die Anzahl der weiblichen Er-werbspersonen in der gesamten EU in den letzten fünfJahren deutlich anstieg, ging sie demographisch bedingtund auf Grund höherer Bildungspartizipation bei den un-ter 25-Jährigen zurück. Sowohl demographisch bedingtals auch auf Grund der gestiegenen Erwerbsneigung nahmvor allem die Anzahl der 25- bis 54-jährigen erwerbstäti-gen Frauen in den alten Bundesländern stark zu.63

Der Anteil der Teilzeitbeschäftigten ist bei den Frauen – wie in allen EU-Ländern – deutlich höher als bei denMännern, wobei der Anteil der Teilzeitbeschäftigten inden letzten zehn Jahren insgesamt zugenommen hat64. ImJahr 2000 waren 38,3 % der erwerbstätigen Frauen, abernur 4,8 % der erwerbstätigen Männer teilzeitbeschäftigt.Der Anteil lag allerdings bei den Frauen aus den neuenBundesländern mit 22,8 % deutlich unter dem der Frauenaus den alten Bundesländern mit 41,9 %. Dabei arbeitetenin den alten Bundesländern rund 30 % der Frauen nur biszu 20 Stunden wöchentlich, in den neuen Bundesländernlag dieser Anteil bei nur 10 %. Mehr als die Hälfte derFrauen in den alten Bundesländern und mehr als 70 % inden neuen Bundsländern arbeiteten 36 oder mehr Stundenwöchentlich. 65 Ein Unterschied in der Teilzeitbeschäfti-gung von Frauen zu anderen EU-Ländern lag somit in ei-nem vergleichsweise geringem zeitlichen Volumen. Dieswar in den alten Bundesländern vornehmlich auf familialeVerpflichtungen, in den neuen Bundesländern aber auchdarauf zurückzuführen, dass hier oft keine anderen Ar-beitsverhältnisse zur Verfügung standen. Insofern ist beiFrauen stets auch ein hohes Maß an verdeckter Unterbe-schäftigung zu beachten.66

Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass die Zu-nahme der Frauenerwerbsbeteiligung, insbesondere beiverheirateten Frauen und bei Müttern, ausgeprägt war. Soist in Deutschland die Erwerbsbeteiligung der verheirate-ten Frauen während der 1990er-Jahre von 59,7 % (1991)auf 62,9 % (2000) gestiegen67. Zu diesem Zeitpunkt hat-ten 45 % der erwerbstätigen Frauen in den alten Bundes-ländern und 55 % in den neuen Bundesländern zugleichKinder im Haushalt.

Angesichts der Tatsache, dass die Mehrzahl der Frauenim erwerbsfähigen Alter verheiratet ist, prägen vor allemderen Verhaltensweisen die Erwerbsmuster der Fraueninsgesamt. Die negativen Anreize auf das Erwerbsver-halten für Verheiratete haben deshalb besondere Bedeu-tung für die Erwerbsmuster aller Frauen. Vielfach wirddie Auffassung vertreten, dass steuerliche Regelungen(Ehegattensplitting und Steuerklasse V) sowie soziale Si-cherung in der Gesetzlichen Krankenversicherung undden Alterssicherungssystemen dazu führen, dass die zu-sätzlich erwirtschafteten Nettoerwerbseinkommen der

verheirateten Frauen einerseits und die durch die Er-werbsbeteiligung zusätzlich erworbenen sozialen Siche-rungsansprüche andererseits vergleichsweise geringsind. Dies bedeutet, dass sich auf Grund der hohenGrenzabgabenbelastung für verheiratete Frauen folglicheine geringere Nettoquote (Bruttoarbeitsentgelt zu Net-toarbeitsentgelt) ergibt.68

Zudem sind die Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Be-ruf und Familienaufgaben, vor allem wenn Kinder unterdrei Jahren oder im Schulalter versorgt werden, insbe-sondere in den alten Bundesländern äußerst mangelhaftund häufig teuer.69 Frauen weisen deshalb im Durch-schnitt eine geringere durchschnittliche Arbeitszeit, ei-nen wesentlich höheren Anteil Teilzeitbeschäftigter undin der Folge wesentlich geringere Bruttoentgelte alsMänner auf.

Schlechtere Erwerbstätigkeitschancen, geringere Ar-beitseinkommen, eine geringere Nettoquote und höhereNebenkosten der Erwerbstätigkeit stellen die Rahmenbe-dingungen für die Erwerbssituation vieler verheirateterFrauen und Mütter dar. So ist es nicht erstaunlich, dass in-zwischen die Neigung, Kinder zu haben, bei den jungenFrauen – auch in Folge der nach wie vor ungelösten Ver-einbarkeitsproblematik – sinkt.

So ist die Vollzeitbeschäftigung von Müttern in den altenBundesländern eher die Ausnahme, in den neuen Bundes-ländern eher die Norm70. Die Väter reagieren auf die Re-duzierung der Erwerbsarbeit der Frauen eher mit einerAusweitung der eigenen, um den Einkommensverlust zukompensieren. Alleinerziehende Frauen – insbesondere inden neuen Bundesländern ist ihr Anteil höher – haben mitbesonderen Problemen zu kämpfen, da sie die größtenSchwierigkeiten bei der Vereinbarkeit von Erwerbstätig-keit und Familienaufgaben haben.71

Auf Grund der Zunahme der Erwerbsbeteiligung verhei-rateter Frauen ist die Einverdienerfamilie mit nicht er-werbstätiger Ehefrau heute keineswegs mehr die Norm:Immerhin sind Mitte der 1990er-Jahre schätzungsweise64 % der Ehen Zweiverdienerehen, mehr als die Hälftedavon mit zwei Vollzeitbeschäftigten. In weniger als ei-nem Drittel der Familien ist der Mann Alleinverdiener72.Bei differenzierterer Betrachtung bei Verheirateten hat je-doch die Erwerbstätigkeit der verheirateten Frau auchhäufig Zubrotcharakter.

1.2.4 Ausländische BeschäftigteFür die 1990er-Jahre ergeben sich folgende Trends:

– Im Jahr 2000 betrug die Ausländererwerbsquote65,9 %, verglichen mit einer Erwerbsquote insgesamt

63 Vgl. European Commission (2001).64 Vgl. WSI/INIFES/Tondorf (2001), S. 8.65 Ebenda, S. 26 f.66 Vgl. Bosch/Wagner (2001), S. 277–299.67 Vgl. Tabelle 9 im Anhang.

68 Vgl. WSI/INIFES/Tondorf (2001), S. 199 ff.69 Vgl. Spiess/Wagner/Kreyenfeld (2000); Kreyenfeld/Hank (2000),

S. 317 ff.; Engelbrech/Jungkunst (1998).70 Vgl. WSI/INIFES/Tondorf (2001), S. 14.71 Vgl. Engelbrech/Jungkunst (2001a).72 Vgl. Anxo/Flood/Rubery (2000), S. 65.


von 72,1 % (bezogen auf die 15– bis unter 65-Jähri-gen). Im Laufe der 1990er-Jahre hat die Ausländerer-werbsquote jedoch abgenommen. 1991 betrug sienoch 69,0 %, verglichen mit der Erwerbsquote insge-samt von 72,6 %. Diese Auseinanderentwicklung istmöglicherweise eine Folge der veränderten Alters-und Geschlechtsstruktur der ausländischen Bevöl-kerung.

– Die Anzahl der sozialversicherungspflichtig beschäf-tigten Ausländerinnen und Ausländer nahm in den1990er-Jahren zunächst ab, seit 1999 verharrt der An-teil bei 7 %. In den alten Bundesländern lag ihr Anteilan allen sozialversicherungspflichtig Beschäftigtenim Juni 2000 bei 8,4 % und in den neuen Bundes-ländern bei 0,8 %; dies entspricht auch der ungleichenregionalen Verteilung der ausländischen Wohnbevöl-kerung.

– Ausländische Beschäftigte sind insgesamt stärkervon Arbeitslosigkeit betroffen als Deutsche. Die Ar-beitslosenquote der Ausländerinnen und Ausländerbetrug 17,3 %, die Gesamtarbeitslosenquote dage-gen 10,7 %. Im Jahresdurchschnitt 2000 waren471 000 Personen ausländischer Staatsangehörigkeitarbeitslos gemeldet, verglichen mit 222 000 Jahr1991. Für die 1990er-Jahre lassen sich bei der Aus-länderarbeitslosigkeit zunächst überdurchschnittlicheZuwachsraten erkennen. Seit 1998 ist jedoch auch fürAusländerinnen und Ausländer eine leichte Entspan-nung auf dem Arbeitsmarkt spürbar, allerdings mit re-gionalen Unterschieden: In den alten Bundesländernsinkt ihre Arbeitslosenquote entsprechend der Ge-samtarbeitslosenquote.

– Die überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit derausländischen Beschäftigten kann u. a. mit ihren vergleichsweise geringeren Qualifikationen erklärtwerden, aber auch mit ihnen gegenüber bestehenden – manifesten oder latenten – Vorbehalten. Hinzukommt, dass sie häufiger in solchen Wirtschaftszwei-gen (wie z. B. der verarbeitenden Industrie) beschäf-tigt waren, die besonders stark vom wirtschaftlichenStrukturwandel betroffen gewesen sind.73

– Nach Wirtschaftsbereichen differenziert sind aus-ländische Staatsangehörige besonders oft in der Land-, Forstwirtschaft und Fischerei, im Bergbau, imverarbeitenden Gewerbe, im Baugewerbe sowie auchbei den Dienstleistungen mit niedriger Qualifikation erwerbstätig. Bei den Dienstleistungen überwiegen Be-schäftigungen im Hotel- und Gaststättengewerbe sowiein der Reinigung und Körperpflege. Unterdurch-schnittliche Anteile weisen ausländische Staats-angehörige in der Energiewirtschaft sowie bei Kredit-instituten und im Versicherungswesen, in der Rechts-und Wirtschaftsberatung sowie bei Gebietskörper-schaften und Sozialversicherungen auf.74

1.2.5 Behinderte MenschenEine weitere Option zur Erhöhung des Erwerbsperso-nenpotenzials könnte in der Ausschöpfung der Ressour-cen von Menschen mit Behinderungen liegen. Die An-zahl der beschäftigten behinderten Menschen und der ih-nen Gleichgestellten lag 199975 in den alten Bundes-ländern bei 737 000 und in den neuen Bundesländern bei 121 00076; ihre Erwerbsquote betrug 1999 33,8 % inDeutschland, bei nur geringfügigem Unterschied zwi-schen alten und neuen Bundesländern. Im Jahr 1995 wa-ren demgegenüber 829 000 in den alten Bundesländern.bzw. 110 000 in den neuen Bundesländern beschäftigt,ihre Erwerbstätigenquote lag bei 35,9 % in Deutschland(alte Bundesländer: 36,9 %; neue Bundesländer:29,9 %).

Seit Beginn der 1990er-Jahre hat sich bei den behinder-ten Menschen die Arbeitslosigkeit deutlich erhöht. 2000gab es unter ihnen 179 000 Arbeitslose, ihre Arbeits-losenquote lag bei 17,1 %. Demgegenüber waren es199277 erst 156 000 arbeitslose behinderte Menschen, dieArbeitslosenquote lag noch bei 13,7 %. Diese Zahlenüberraschen nicht zuletzt deswegen, weil seit 1974 Ar-beitgeber mit mindestens 16 Arbeitsplätzen verpflichtetsind, 6 % ihrer Arbeitsplätze mit behinderten Menschenzu besetzen oder andernfalls eine Ausgleichsabgabe (vonzur Zeit monatlich DM 200,- für jeden nicht besetztenPflichtplatz) zu zahlen. Würde dem bundesweit entspro-chen, gäbe es de facto keine arbeitslosen behinderte Men-schen. 1999 lag die Erfüllungsquote nur bei 3,8 %, imJahr 1992 dagegen noch bei 4,3 %. Die Ursachen derNichterfüllung der Beschäftigungspflicht sind vielfältig.Unter anderem werden als Gründe angeführt: Vorurteileund Informationsdefizite auf Seiten der Betriebe über dastatsächliche Leistungspotenzial und über faktische Ein-satzmöglichkeiten sowie geringer Bekanntheitsgrad derFörderangebote der Bundesanstalt für Arbeit und der be-ruflichen Rehabilitationsträger, höheres Alter der behin-derte Menschen und zu geringe Anreizwirkung der För-dermaßnahmen.

Strittig ist, ob die besonderen Schutzbestimmungen imSchwerbehindertengesetz (wie z. B. der bestehende beson-dere Kündigungsschutz, Sonderurlaub) sowie ein unter-stelltes höheres Krankheitsrisiko78, das Arbeitslosigkeits-risiko erhöhen oder die Arbeitslosigkeit verhindern79.

73 Näheres hierzu vgl. Kapitel „Migration und Integration“.74 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 414 f.

75 Das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung hatte bei Re-daktionsschluss für das Jahr 2000 noch keine Zahlen für die be-schäftigten behinderten Menschen veröffentlicht. Die auf die neuenBundesländer bezogenen Zahlen sind erst ab 1995 verfügbar. AlsVergleichszeitraum für die beschäftigten behinderten Menschen istfolglich der Zeitraum von 1995 bis 1999 gewählt worden.

76 Vgl. Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, Arbeits-markt 2000, Tabelle 27.

77 Laut Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung sind keineZahlen für das Jahr 1991 verfügbar.

78 Vgl. Knappe/Walger (1993), S. 421 ff.79 Vgl. näheres dazu Niehaus/Montada (1998).


2 Der Einfluss des demographischenWandels auf das Arbeitsangebot, dieNachfrage nach Arbeitskräften und die Beschäftigungssituation ältererArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

2.1 Auswirkungen des demographischenWandels auf das Arbeitsangebot bis 2050

2.1.1 Umfang des Arbeitsangebotes bis 2050

Der demographische Wandel beeinflusst Umfang undStruktur des Erwerbspersonenpotenzials. Er kann über diegrößenmäßige Entwicklung von innovationsfreudigenbzw. innovationsschwachen Bevölkerungsgruppen mit-telbar auch Einfluss auf die Innovationsfähigkeit in derWirtschaft und damit auf den technischen Fortschritt ha-ben, sofern die gegenwärtig geltenden Bedingungen un-verändert bleiben. Im Folgenden wird zunächst auf dieglobale und strukturelle Entwicklung des Erwerbsperso-nenpotenzials in quantitativer Hinsicht und anschließendauf einige qualitative Effekte des demographischen Wan-dels eingegangen.

Die Veränderung des Erwerbspersonenpotenzials ist ab-hängig von der demographischen Entwicklung und derErwerbsbeteiligung der Bevölkerung. Die demographi-sche Entwicklung wird bestimmt durch die natürliche Be-völkerungsentwicklung – Fertilität und Mortalität – sowiedurch grenzüberschreitende Wanderungen. Auf die Er-werbsbeteiligung wirken mehrere Faktoren ein: Sie wirdunter anderem beeinflusst durch den Zeitpunkt des Ein-tritts in das Erwerbsleben, den Zeitpunkt des Ausschei-dens aus dem Erwerbsleben sowie die geschlechtsspezifi-schen Muster des Erwerbsverhaltens.

Die nachfolgenden Ausführungen basieren auf den Er-gebnissen einer aktuellen Modellrechnung des DeutschenInstituts für Wirtschaftsforschung (DIW).80 Dieser liegendie folgende Annahmen über die zukünftige Bevölke-rungsentwicklung zu Grunde:81

– Spätestens nach 2020 wird auf Grund des natürlichenBevölkerungsrückgangs das Angebot an Arbeitskräf-ten deutlich zurückgehen.

– Auch die Anzahl der Personen im erwerbsfähigen Al-ter (15 bis unter 65 Jahre) geht zurück, selbst bei Net-towanderungsüberschüssen. Der Zeitpunkt des Be-ginns dieses Rückgangs ist in der vorgestelltenPrognose abhängig von den zu Grunde gelegten Wan-derungsannahmen.

– Parallel dazu steigt das Durchschnittsalter des Er-werbspersonenpotenzials.

– Diese langfristigen Trends gelten für die alten wie fürdie neuen Bundesländer.

In der Prognose werden die nachstehenden zwei Szena-rien unterschieden, nach denen der Prognose des Er-werbspersonenpotenzials jeweils unterschiedliche Prä-missen hinsichtlich der Entwicklung der Erwerbsquotensowie der Nettozuwanderung (Zuwanderung abzüglichAbwanderung) zu Grunde gelegt werden.

In der letzten Bevölkerungsvorausschätzung des DIW biszum Jahre 2050 sind in zwei Varianten die Auswirkungenvon Zuwanderungen auf Bevölkerungsstand und Bevöl-kerungsstruktur errechnet worden.82 Bei einer weiterhindeutlich unter dem für die Bestandserhaltung notwendi-gen Niveau liegenden Geburtenrate und einer steigendenLebenserwartung ist im Zeitraum 1998 bis 2050 in der Va-riante I mit durchschnittlichen jährlichen Nettozuwande-rungen von 140 000 und in der Variante II von 260 000 ge-rechnet worden.83

Während in der Variante I die Einwohnerzahl in Deutsch-land bereits bis zum Jahre 2020 unter die Marke von 80 Mio.fällt und bis 2050 weiter auf rund 66 Mio. sinkt, entsprichtbei den höheren Zuzügen der Variante II die Einwohnerzahlin Deutschland im Jahre 2020 dem Ausgangsniveau von1998; sie sinkt erst danach, und zwar auf 73 Mio.

Zur Abschätzung des zukünftigen Arbeitskräfteangebotesist insbesondere die Entwicklung der Anzahl der Personenim erwerbsfähigen Alter von Bedeutung. Dazu werden inder Prognose die 20- bis unter 60-Jährigen gezählt.84

Die Anzahl der Personen im erwerbsfähigen Alter geht bis2020 in der Variante I auf 41,4 Mio. und in der Variante IIauf 42,9 Mio. zurück. Im Jahre 2050 beträgt die Anzahlder Personen im erwerbsfähigen Alter 27,5 Mio. (Vari-ante I) bzw. 31,4 Mio. (Variante II).85

Die jährlichen höheren Zuwanderungen – insbesonderejüngerer Erwerbspersonen – haben langfristig einen merk-lichen Effekt auf die Anzahl der Personen im erwerbsfähi-gen Alter. Dennoch ist auch bei jährlich rund 260 000 Net-tozuzügen mit einem starken Rückgang der Anzahl derPersonen im erwerbsfähigen Alter nach 2020 zu rechnen.

Um die Entwicklung des Arbeitskräfteangebot abzuschät-zen, ist neben der Anzahl der Personen im erwerbsfähigenAlter die Erwerbsbeteiligung zu berücksichtigen. Die Erwerbsbeteiligung war in der Vergangenheit vor allemzwischen deutschen und ausländischen Frauen recht un-terschiedlich. Während die Erwerbsbeteiligung der deut-schen Frauen zugenommen hat, ist sie bei Ausländerinnengesunken (Tabelle 3). Im Gegensatz zu der Erwerbsbetei-ligung der Frauen weicht die der ausländischen Männerkaum von jener der deutschen Männer in Westdeutsch-land ab.

80 Vgl. DIW (2000); diese Modellrechnung wird hier verwendet, da dasDIW – im Gegensatz zum Statistischen Bundesamt – konkret auf denArbeitsmarkt und dessen zukünftiger Entwicklung bis 2050 Bezugnimmt.

81 Ebenda.

82 Vgl. zur langfristigen Bevölkerungsentwicklung in Deutschland –Modellrechnungen bis 2050, DIW (1999), S. 745–757; DIW (2000),S. 809–817.

83 Vgl. DIW (2000), S. 812 ff.84 Ebenda, S. 813.85 Ebenda.


Das zukünftige Erwerbsverhalten wird von drei Einflüssengeprägt: den Regelungen in Bezug auf die Altersgrenzebeim Rentenzugang, den Neuregelungen der Erwerbsmin-derungsrente sowie der zunehmenden Erwerbstätigkeit derdeutschen als auch der ausländischen Frauen.86

Bei den Männern wird die Erwerbsbeteiligung insbeson-dere in der Altersgruppe der 60- bis unter 65-Jährigen stei-gen. Hier wird bei den Deutschen bis zum Jahre 2020 miteiner Zunahme der Erwerbsquote auf 75 % und bei denAusländern auf 70 % gerechnet.87 Nach dem Jahr 2020 wirddie dann erreichte Erwerbsbeteiligung für den restlichenVorausberechnungszeitraum bis 2050 konstant gehalten.

Bei den Frauen wird in dieser Altersgruppe bis zum Jahre2020 die Erwerbsquote bei den Deutschen auf 25 %, beiden Ausländerinnen auf 28 % wachsen. Zukünftig wirdmit einer weiteren Zunahme der Erwerbsbeteiligung derFrauen dieser Altersgruppe gerechnet88, nicht zuletzt aufGrund der Altersgrenzenanhebung für Frauen auf das65. Lebensjahr. Die Änderung des Erwerbsverhaltenswird sich insbesondere bei Frauen mit einem oder zweiKindern bemerkbar machen. Bis zum Jahre 2020 wird dieErwerbsquote der Frauen insgesamt bis zur Altersgruppeder 25- bis unter 30-Jährigen auf gut 85 % steigen. In dendarauf folgenden Altersgruppen wird die Erwerbsquoteniedriger sein, weil Frauen vielfach ihre Erwerbstätigkeitzugunsten der Kindererziehung vorübergehend aufgeben.

Da immer mehr Frauen jedoch die Erwerbstätigkeit garnicht oder nur für kurze Zeit unterbrechen, wird der Rück-gang wesentlich geringer ausfallen als gegenwärtig. In derAltersgruppe der 40- bis unter 45-Jährigen wird die Er-werbsbeteiligung wieder auf rund 85 % steigen. Ein Zu-wachs wird ebenso bei der Erwerbsbeteiligung der aus-ländischen Frauen bis zum Jahre 2020 unterstellt.89

Unter den genannten Annahmen bleibt das Arbeitskräf-teangebot in der Variante I in den nächsten 10 Jahren überdem Ausgangsniveau von 40,6 Mio. Danach verringertsich die Anzahl der Erwerbspersonen bis zum Jahre 2020auf 39,9 Mio. und bis 2050 auf 27,3 Mio. Die Anzahl derausländischen Erwerbspersonen wird sich in Variante Iund Variante II bis 2050 erheblich erhöhen: in Variante Ivon 3,7 Mio. 1998 auf 5,9 Mio. 2050 und in Variante IIvon 3,7 Mio. 1998 auf 9,5 Mio. 205090 (Tabelle 4).

Bei jährlichen Nettozuwanderungen von durchschnittlich260 000 (Variante II) bis zum Jahre 2050 steigt die Anzahlder Erwerbspersonen zunächst bis 2014 auf 41,7 Mio. undgeht anschließend bis 2020 auf rund 41,3 Mio. zurück.

Die Entwicklung nach 2020 zeigt den rein demographi-schen Effekt, da die Erwerbsbeteiligung nach 2020 kon-stant gehalten wurde. Auch bei den unterstellten hohenZuzügen ist mit einer raschen Abnahme des Arbeitskräf-teangebotes zu rechnen.91 Bis zum Jahr 2030 wird sich die Erwerbspersonenzahl auf 36,9 Mio., bis 2040 auf33,7 Mio. und bis 2050 schließlich auf 31,0 Mio. verrin-gern (Tabelle 4). Die höheren Nettozuwanderungen in Variante II bewirken somit, dass der Rückgang des Ar-beitskräfteangebotes um rund fünf Jahre hinausgezögertwird und insgesamt nicht ganz so deutlich ausfällt.

Tabel le 2

Bevölkerungsentwicklung in Deutschland nach Altersgruppen

Niedrige Zuzüge (Variante I) Hohe Zuzüge (Variante II) Altersgruppe

1998 2010 2020 2050 2010 2020 2050

Bevölkerung in Mio.

Unter 20 17,58 14,84 13,05 9,09 15,06 13,61 10,46 20 bis unter 60 46,09 45,01 41,36 27,48 45,65 42,92 31,41

60 und älter 18,36 21,70 25,28 29,21 21,76 25,51 31,14 Insgesamt 82,04 81,55 79,69 65,78 82,46 82,05 73,00

Altersstruktur in %

Unter 20 21,43 18,20 16,38 13,82 18,26 16,59 14,32 20 bis unter 60 56,18 55,19 51,90 41,78 55,36 52,31 43,02

60 und älter 22,38 26,61 31,72 44,40 26,38 31,10 42,66

Quelle: DIW (2000), S. 813.

86 Ebenda, S. 814 f.87 Neben der Erhöhung des Rentenzugangsalters wird die Neuregelung

der Erwerbsminderungsrente, die den Zugang zu dieser Rentenart er-heblich einschränkt, zu einem verstärkten Verbleiben älterer Erwerbs-personen im Arbeitsmarkt führen. Es werden mehr Personen als heutegezwungen sein, ihre Lebensarbeitszeit zu verlängern. Insgesamtwerden die Neuregelungen langfristig zu einer höheren ErwerbsquoteÄlterer führen. Dies betrifft sowohl Männer als auch Frauen, sowohlDeutsche als auch Ausländer. Vgl. dazu DIW (2000), S. 815.

88 Vgl. DIW (2000), S. 815.

89 Ebenda.90 Ebenda, S. 815 f.91 Ebenda, S. 816.


Tabel le 3

Erwerbsquoten in Westdeutschland*

(in Prozent), 1962 bis 2020*

Deutsche Ausländer Alter von ... bis unter ...

Jahren 1962 1972 1982 1992 1998 2020 1972 1982 1992 1998 2020

Männer

15–20 74,0 51,6 46,2 39,2 33,6 40,0 81,3 43,4 40,7 30,3 42,0 20–25 88,7 83,2 80,2 77,5 76,9 80,0 90,8 82,5 79,2 74,8 82,0 25–30 95,7 91,5 88,9 86,8 87,2 88,0 96,1 89,4 87,5 84,1 88,0 30–35 98,2 97,9 96,7 96,4 96,3 97,0 98,3 94,9 89,4 89,5 95,0 35–40 98,0 98,7 97,9 97,8 97,1 98,0 99,1 96,7 94,5 91,9 96,0 40–45 97,3 98,5 97,8 97,5 96,7 98,0 99,3 98,3 96,3 91,2 98,0 45–50 96,4 97,0 96,4 96,1 95,4 97,0 98,6 97,7 94,1 91,8 98,0 50–55 94,2 94,3 93,2 93,0 91,4 95,0 93,7 95,3 91,9 86,9 95,0 55–60 89,6 87,3 82,1 81,5 78,4 88,0 93,9 86,7 82,2 78,4 85,0 60–65 75,3 72,0 43,0 34,2 32,5 75,0 75,1 65,4 48,9 38,8 70,0 65–70 34,3 27,2 9,7 7,8 8,2 15,0 – – 11,2 9,7 18,0 70–75 20,6 13,9 6,3 4,4 4,8 5,0 – – – – 5,0

75 und älter 10,9 6,8 3,4 2,1 1,8 2,5 – – – – 3,0 Insgesamt 62,5 58,3 58,8 59,4 56,8 58,4 76,3 61,9 62,6 58,5 63,6

15–65 90,9 87,4 82,6 82,2 80,5 86,7 95,6 87,6 82,5 78,0 86,5

Frauen

15–20 71,9 50,6 39,6 34,6 26,2 35,0 68,2 33,1 32,6 26,4 35,0 20–25 71,2 69,1 72,5 75,0 70,2 78,0 72,7 54,4 54,4 51,4 62,0 25–30 51,1 54,7 65,2 74,7 78,1 85,0 70,2 56,6 52,0 48,0 59,0 30–35 44,8 48,2 58,7 69,2 75,3 82,0 69,1 59,4 53,1 51,4 64,0 35–40 46,2 48,8 58,8 71,5 74,8 83,0 71,5 58,9 60,2 54,9 67,0 40–45 46,9 49,3 56,7 73,6 77,7 85,0 73,6 58,8 65,3 59,7 73,0 45–50 43,5 50,9 54,0 69,7 76,2 82,0 62,9 64,1 59,8 62,3 70,0 50–55 39,6 47,5 48,6 60,9 67,8 73,0 57,8 62,9 58,2 53,3 62,0 55–60 33,7 36,8 39,6 45,2 51,5 59,0 49,0 51,0 51,3 45,8 55,0 60–65 21,7 20,2 12,1 11,7 13,7 25,0 0,0 29,3 17,9 18,6 28,0 65–70 12,0 10,0 4,4 4,0 3,8 6,0 – – 8,2 4,7 9,0 70–75 7,3 5,7 2,7 1,9 2,1 3,0 – – – – –

75 und älter 3,0 2,5 1,3 0,7 0,6 1,0 – – – – – Insgesamt 32,5 30,8 33,7 39,4 40,0 41,9 49,2 36,8 39,1 37,1 39,8

15–65 46,9 47,5 50,7 60,1 61,9 67,3 68,9 54,9 53,1 49,4 58,5 * 2020 Deutschland insgesamt.– = Keine Angaben, da Zahlenwert nicht sicher genug.Quellen: Ergebnisse des Mikrozensus, DIW (2000), S. 814.


Höhere Zuwanderungen können zwar die Alterung des Ar-beitskräfteangebotes abschwächen, aber nicht verhindern.So wird in Variante II ebenfalls der Anteil der 60-jährigenund älteren Erwerbspersonen zunehmen und zwar auf rund9 % im Jahre 2020 und auf fast 12 % im Jahre 2050.

Einer rapiden Verringerung des Arbeitskräfteangeboteskann also nur durch Maßnahmen zur weiteren Erhöhungder Erwerbsbeteiligung und/oder einer stärkeren Zuwan-derung begegnet werden.92

Die beschriebenen Szenarien stellen die Entwicklung fürWestdeutschland dar. Die demographischen Trends aberunterscheiden sich zwischen den alten und neuen Bun-desländern nur geringfügig.93 Unterschiede sind vor allembeim Erwerbsverhalten der Frauen festzustellen. Ausge-hend von diesen Prognosen wird das künftige Erwerbs-personenpotenzial in Gesamtdeutschland in etwa ab denJahren 2010/2015 zahlenmäßig insgesamt rückläufig unddurchschnittlich älter sein, zudem kann es auch hinsicht-lich der kulturellen Herkunft und der Anteile beider Ge-schlechter anders zusammengesetzt sein. Es werden da-nach insgesamt mehr Frauen und mehr ausländischeArbeitskräfte zum Erwerbspersonenpotenzial zählen.

Auch innerhalb der zugewanderten Erwerbsbevölkerungdürfte es weitere Differenzierungen geben: Anteilmäßigerheblich mehr Erwerbspersonen im Vergleich zu heute

werden höher qualifiziert sein und sie werden im Ver-gleich zu den hier bereits Ansässigen gleichwertigere undzum Teil berufsbezogenere Aus- bzw. Bildungsabschlüsseals heute haben.94

2.1.2 Altersstruktur des Arbeits-angebotes bis 2050

Die Entwicklung der Altersstruktur des Erwerbspersonen-potenzials wird in erster Linie durch die demographischeEntwicklung der heute bereits hier lebenden Wohnbevöl-kerung in Deutschland bestimmt. Nach Modellrechnun-gen95 wird sich das Durchschnittsalter des Erwerbsperso-nenpotenzials von 39,8 Jahren (1996) über 40,7 (2010) bisauf 42,1 Jahre (2030) erhöhen. Hervorzuheben sind fol-gende Entwicklungstrends96, die sich in beiden Variantenin ihrem Ausmaß kaum unterscheiden:

– Der Anteil der Altersgruppe der 15- bis unter 30-Jähri-gen am Erwerbspersonenpotenzial, der im Jahre 1998noch bei 22,8 % lag, wird bis 2020 leicht auf 20,4 %sinken und danach im Wesentlichen auf diesem Ni-veau verharren (2050 20,8 %).

– Die 30- bis unter 45-Jährigen stellten im Jahre 199843,3 % der Erwerbspersonen. IhrAnteil wird infolge derdemographischen Veränderungen rückläufig sein. Im

Tabel le 4

Entwicklung der Anzahl der Erwerbspersonen in Deutschland nach Alter1998 bis 2050

Alter von ... bis unter ... Jahren 1998 2010 2020 2030 2040 2050

Variante I (Erwerbspersonen in Millionen) Insgesamt 40,6 40,8 39,9 34,7 30,7 27,3

dar. Ausländer1) 3,7 5,0 6,0 6,1 6,0 5,9 Erwerbspersonen in %

15–30 22,77 22,10 20,43 19,75 20,80 20,75 30–45 43,26 34,63 32,45 34,10 31,56 31,86 45–60 30,47 36,91 37,64 33,94 37,25 35,53

60 und älter 3,51 6,36 9,49 12,21 10,38 11,86 Variante II (Erwerbspersonen in Millionen)

Insgesamt 40,6 41,3 41,3 36,9 33,7 31,0 dar. Ausländer1) 3,7 5,6 7,4 8,4 8,9 9,5

Erwerbspersonen in % 15–30 22,77 22,22 20,47 19,85 20,88 20,81 30–45 43,26 34,84 32,91 34,25 31,82 32,35 45–60 30,47 36,64 37,34 34,07 37,07 35,30

60 und älter 3,51 6,30 9,28 11,82 10,23 11,54 1) Migranten und deren Kinder und Kindeskinder, wobei das bis 1999 geltende Staatsangehörigkeitsrecht unterstellt wurde.Quelle: DIW (2000), S. 817.

92 Ebenda.93 Vgl. dazu näheres Fuchs/Thon (1999), S. 2 f.

94 Näheres vgl. Kapitel „Migration und Integration“.95 Vgl. Rössel/Schaefer/Wahse (1999), S. 26 f.96 Vgl. DIW (2000), S. 816 f.


Jahre 2020 beträgt der Anteil ca. 32,5 %. Der Tiefpunktwird voraussichtlich im Jahre 2040 bei ca. 31,6 % liegen.

– Die Altersgruppe der 45- bis unter 60-Jährigen betrug1998 ca. 30,5 % des Erwerbspersonenpotenzials. IhrAnteil wird bis 2020 stark zunehmen (auf circa37,6 %) und in den Folgejahren bis 2050 wieder leichtrückläufig sein.

– Der Anteil der Altersgruppe der 60-Jährigen und Älte-ren am Erwerbspersonenpotenzial steigt kontinuier-lich bis 2050 auf fast 12 % (Tabelle 4).

Bedeutsam bleibt somit der stark und nachhaltig steigendeAnteil der älteren Beschäftigten am Erwerbspersonenpo-tenzial. Es wird deutlich, dass die künftige Erwerbsbetei-ligung älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Ein-fluss auf die Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzialshat. Gelingt es, sie wirksam anzuheben, dann könnte da-durch ein Teil der Lücken ausgefüllt werden, die durchden Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials entstehen.Freilich setzt dies ein grundsätzliches Umdenken auf bei-

den Seiten, bei den Unternehmen und den älteren Arbeit-nehmerinnen und Arbeitnehmern, voraus.

2.1.3 Erwerbsbeteiligung von Frauen undAuswirkungen auf das Arbeitsangebotbis 2050

Wie bereits dargestellt97 und in einer früheren Untersuchungdes IAB98 projiziert, ist für Deutschland auf Grund einesnachhaltigen Wandels von Einstellungen und Rolleverhal-ten ein weiterer Anstieg der Erwerbsquoten der Frauen immittleren Lebensalter zu erwarten. Bei den Frauen im höhe-renAlter, den 55- bis unter 65-Jährigen, ergibt sich – wie beiden gleichaltrigen Männern – ein Anstieg der Erwerbsquo-ten, insbesondere infolge des geänderten Rentenrechts so-wie durch erwerbsbezogene Verhaltensänderungen. Beideskann als längerfristiger Trend angesehen werden.

Aufbauend auf den Untersuchungen des IAB hat das Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung unter Einbeziehung derneuesten statistischen Daten die Erwerbsquoten derFrauen bis 2050 wie folgt modelliert (Tabelle 5):

Tabel le 5

Erwerbsquoten Frauen nach Altersgruppen in Deutschland 1991 bis 20501)

Angaben in Prozent Jahr

15–19 20–54 55–64 65 und älter 1991 9,3 73,2 27,0 1,7 1992 8,8 74,0 26,6 1,6 1993 8,2 73,8 27,8 1,5 1994 7,5 74,3 30,2 1,4 1995 7,1 74,2 32,9 1,5 1996 6,9 74,0 34,3 1,6 1997 7,3 74,8 35,8 1,7 1998 7,4 75,3 35,4 1,6 1999 7,7 76,5 35,3 1,7 2000 7,8 76,5 37,0 1,7 2005 7,4 78,8 41,7 1,7 2010 5,8 81,5 46,0 1,5 2015 5,9 81,6 48,1 1,3 2020 5,8 81,9 50,8 1,4 2025 5,7 82,4 50,2 1,4 2030 5,8 82,8 48,9 1,4 2035 5,9 82,7 53,0 1,3 2040 5,9 82,7 54,0 1,1 2045 5,8 82,6 54,3 1,0 2050 5,8 82,6 51,4 1,1

1) Quelle: bis 1999: tatsächliche Zahlen lt. Mikrozensus; ab 2000: Projektion des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung auf der Basis des Statisti-schen Bundesamtes zusammengestellt vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (2001).

97 Vgl. Abschnitt 2.1.1.98 Vgl. Fuchs/Thon (1999), S. 4 f.


Auf lange Sicht dürfte sich die Erwerbsbeteiligung derFrauen in Gesamtdeutschland auf einem Niveau stabili-sieren, das deutlich über dem heutigen Niveau in den al-ten Bundesländern und etwa auf gleicher Höhe mit dennordeuropäischen Staaten liegt. Dabei ist zu erwarten,dass sich die niedrigere Erwerbsquote der Frauen in denalten Bundesländern an die höhere Erwerbsquote derFrauen in den neuen Bundesländern annähern wird.99 Da-mit wird sich die gesamtdeutsche Erwerbsquote derFrauen wohl an die höheren Quoten vergleichbarer Indus-triestaaten annähern.100

Dafür spricht die anhaltende Tendenz zur schnellerenRückkehr verheirateter, zeitweilig nicht berufstätigerFrauen in das Berufsleben. Während sie in den altenBundesländern in den siebziger und achtziger Jahrenerst nach circa elf Jahren in den Beruf zurückkehrten,sind heute 78 % in den neuen Bundesländern bzw. 59 %in den alten Bundesländern bereits nach drei Jahrenwieder erwerbstätig101, verbunden mit einer stärkerenTeilzeitquote. Empirische Befragungsbefunde102 beiweiblichen Heranwachsenden lassen auf ein grundsätz-liches Umdenken der jungen Frauen bezüglich der Be-deutung der Teilnahme am Berufsleben für die persön-liche Entwicklung und der Vereinbarkeit von Familieund Beruf schließen. Die Jugendlichen (15- bis unter25-jährige) gehen im Allgemeinen davon aus, dass esihnen gelingen wird, Familie und Beruf miteinander zuverbinden.103

Bei Frauen ist die Wahrscheinlichkeit der Erwerbstätig-keit insgesamt geringer als bei Männern, wobei diese Un-terschiede im Alter zwischen 20 und 30 Jahren besondersdeutlich werden.104 Im europäischen Vergleich sind dieFrauenerwerbsquoten sehr unterschiedlich; sie reichenvon weniger als 30 % in Spanien bis auf über 70 % in Dä-nemark, Schweden, Finnland und Norwegen.105 Die Er-werbsbeteiligung von Frauen hängt – neben der Er-werbsneigung – auch vom kulturellen Hintergrund derFrauen ab.

Zur Zeit ist die Erwerbsneigung hier lebender ausländi-scher Frauen noch geringer als die der deutschen Frauen,was sich jedoch bei künftigen Kohorten ausländischerFrauen ändern könnte. Insgesamt gilt jedoch, dass geradebei hoher Zuwanderung der Frauenanteil an den Erwerbs-personen durch Fördermaßnahmen langfristig erhöht wer-den kann.

Unter den Wiedereinsteigerinnen106 wären derzeit ledig-lich 25 % bereit, innerhalb der nächsten fünf Jahre eineVollzeitbeschäftigung107 aufzunehmen. Dies liegt zum einen an der ungenügenden Abstimmung zwischen Kin-derbetreuungsangeboten und den allgemein üblichen Ar-beitsplatzangeboten und zum anderen am Zugang zu Voll-zeitarbeitsplätzen.108 Die Wirtschaft wird zukünftig stärkerals bisher darauf angewiesen sein, Frauen als qualifizierteArbeitskräfte zu gewinnen. Dies bedeutet aber auch, denInteressen der weiblichen Beschäftigten nach einer Ver-einbarkeit von Erwerbstätigkeit und Familie, d. h. sowohlvon Erwerbstätigkeit und Kindererziehung als auch vonErwerbstätigkeit und Pflege, entgegenzukommen. Aberauch Männer wollen und müssen zukünftig verstärkt fa-miliale Aufgaben und Pflichten übernehmen.109

Für den Wiedereinstieg der Frauen in das Berufslebensind die Qualifikation und Flexibilität der Bewerberinnenmaßgeblich. Obwohl nahezu die Hälfte der Wiederein-steigerinnen Berufserfahrungen von zehn und mehr Jah-ren angeben können, ist die zu Grunde gelegte Berufs-tätigkeit bei 30 % der Frauen mit fünf und mehr Jahrenunterbrochen110 gewesen. Bei Männern liegt der entspre-chende Anteil bei unter 15 %.111 Andererseits suchen unter den Wiedereinsteigerinnen nur 10 % ein befristetesArbeitsverhältnis, wenngleich die Anforderungen an Be-rufserfahrung und Mobilität bei unbefristeten Arbeitsver-hältnissen entsprechend höher sind.112

Von Wiedereinsteigerinnen wird entgegen dem vorherr-schenden, auf Vollzeitbeschäftigung ausgerichteten Ar-beitszeitmodell mit überwältigender Präferenz (65 %)eine Teilzeittätigkeit113 gewünscht, bis die Kinder heran-gewachsen sind.114 Hierzu ist ein Wandel in der Arbeits-marktpolitik nötig, der sowohl in das vorherrschende Ar-beitszeitmodell eingreift als auch die Betreuung derKinder umfassend gewährleistet.115 Der Europäische Rathat in diesem Zusammenhang die Erleichterung der Ver-

99 Bundesanstalt für Arbeit (2000), S. 388.100 Zum europäischen Vergleich der Erwerbsquoten bis 2050 vgl. Ta-

bellen 13 bis 15 im Anhang.101 Vgl. Engelbrech/Jungkunst (2001b), S. 2 f.102 Vgl. Deutsche Shell (Hrsg.) (2000), Bd. 1, S. 14 ff.103 Ebenda, S. 15.104 Bei Erreichen des mittleren Lebensabschnitts sind 90 % der Männer,

hingegen aber nur zwei Drittel der Frauen erwerbstätig. Vgl. Euro-päische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedin-gungen (2000a), S. 2.

105 Vgl. Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Ar-beitsbedingungen (2000b), S. 2.

106 Frauen, die nach Unterbrechung ihrer Berufstätigkeit wieder einerErwerbstätigkeit nachgehen wollen. Sie haben bereits Berufserfah-rung und haben ihre Erwerbstätigkeit für mindestens ein Jahr unter-brochen. Eine kürzere Unterbrechung wird nur dann berücksichtigt,wenn die Auskunftsperson den letzten Arbeitsplatz auf Grund einerSchwangerschaft oder für die Betreuung alter, kranker oder behin-derter Menschen aufgegeben hat.

107 Vollzeitbeschäftigung = 35 Wochenstunden und darüber.108 Vgl. Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Ar-

beitsbedingungen (2000a), S. 5.109 Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

(2001), insbesondere S. 7 ff.110 Vermutlich durch Kinderbetreuung.111 Vgl. Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Ar-

beitsbedingungen (2000a), S. 3.112 Ebenda, S. 5.113 Teilzeit = weniger als 35 Wochenstunden, allerdings bevorzugen die

meisten dieser Frauen eine längere Teilzeittätigkeit (zwischen 20 und35 Wochenstunden).

114 Vgl. Europäische Stiftung zur Veyrbesserung der Lebens- und Ar-beitsbedingungen (2000a), S. 5.

115 Vgl. dazu Winkler (2001), S. 191 f.; Deutscher Bundestag (2001b),S. 89.


einbarkeit von Arbeits- und Familienleben gefordert.116

Zum anderen wurde das übergeordnete Ziel fixiert, dieBeschäftigungsquote von Frauen bis 2010 auf über 60 %anzuheben.117

Um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu fördern,schlägt der Europäische Rat118 vor:

– Es ist für ein ausreichendes und hochwertiges Betreu-ungsangebot für Kinder und pflegebedürftige Personenzu sorgen, um Frauen und Männern den Zugang zumArbeitsmarkt und eine dauerhafte Erwerbstätigkeit zuerleichtern. Eine wesentliche Voraussetzung hierfür isteine ausgewogene Aufgabenteilung in der Familie;

– den geschlechtsspezifischen Auswirkungen der Steuer-und Sozialsysteme besondere Aufmerksamkeit zu wid-men; etwaige Mechanismen in den Steuer- und Sozial-leistungssystemen,diesichnegativaufdieErwerbsquoteder Frauen auswirken können, sollten überprüft werden;

– insbesondere dafür zu sorgen, dass die Anwendungdes Grundsatzes des gleichen Entgelts bei gleicheroder gleichwertiger Arbeit gewährleistet ist;

– besondere Aufmerksamkeit den Hindernissen zu wid-men, denen sich Frauen und Männer gegenübersehen,wenn sie ein Unternehmen gründen oder sich selb-ständig machen wollen;

– der Situation von Frauen und Männern, die nach einerBerufspause ins Erwerbsleben zurückkehren wollen,besondere Aufmerksamkeit zu widmen und zu prüfen,wie sich Hindernisse bei der Wiedereingliederungschrittweise beseitigen lassen.119

2.1.4 Projektion des QualifikationsbedarfsDie skizzierten Veränderungen der Struktur des Erwerbs-personenpotenzials und der sich wandelnde Qualifikati-onsbedarf bringen neue Herausforderungen an die Bil-dungs- und Qualifizierungspolitik des Staates und derUnternehmen mit sich. Besondere Aufmerksamkeit ver-dient eine Weiterqualifizierung der Arbeitnehmerinnenund Arbeitnehmer im mittleren Alter, die es diesen ermög-licht, längerfristig mit der technologischen EntwicklungSchritt zu halten. Zugleich ist für die technische und aufdie Vermittlung sozialer Kompetenzen abstellende Quali-fikation der ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeit-nehmer Sorge zu tragen, die ihnen eine bessere Integrationin die Arbeitswelt ermöglicht. Insbesondere sind die Qua-lifizierungsanforderungen zu berücksichtigen, die aus denInformations- und Kommunikationstechniken und derverstärkten Globalisierung der Produktion erwachsen.120

Die Prognosen zeigen121, in welche Richtung sich dieTätigkeits- und Qualifikationsstruktur des Arbeitsmarktesin Zukunft entwickeln könnte:

– Die Tertiärisierung der Arbeitslandschaft wird sich wei-ter fortsetzen. Dabei wird insbesondere hinsichtlich derhaushalts-, unternehmens- und personenenbezogenenDienstleistungstätigkeiten ein weiterer Beschäftigungs-anstieg erwartet. Die produktionsorientierten Tätigkei-ten verzeichnen einen weiteren Anteilsrückgang an derGesamtbeschäftigung.

– Der Trend geht zu immer anspruchsvolleren Tätigkei-ten mit der Folge weiter steigender Qualifikationsan-forderungen. So wird der Bedarf an Hoch- und Fach-hochschulabsolventen in Deutschland auch weiterhinwachsen.122

– Personen mit Ausbildungs- oder Fachschulabschlusswerden zusammen zwar noch leichte Beschäftigungs-gewinne erzielen, allerdings mit einer deutlichen Ge-wichtsverlagerung zugunsten der Fachschulebene.

– Erwerbstätige mit mittlerer Reife und Lehre werdenkünftig die am stärksten besetzte Qualifikations-gruppe stellen.

– Die Qualifizierung aller Erwerbspersonen und lebens-langes Lernen werden zu Schlüsselgrößen für diezukünftige Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwick-lung.123

Dass die Qualifikationsanforderungen in der Arbeitsweltimmer weiter zunehmen, ist auch empirisch belegbar.Forschungsergebnisse hierzu hat das Institut für Arbeits-marktund Berufsforschung (IAB) vorgelegt und zu-gleich eine Projektion des Qualifikationsbedarfs bis zumJahre 2010 versucht.124 Eine Zusammenfassung der Er-gebnisse ergibt sich aus den beiden nachstehenden Abbil-dungen 2 und 3.

Was die Veränderungen nach Tätigkeitsfeldern anbe-langt, zeigten die sekundären Dienstleistungstätigkeitenbereits in der Vergangenheit die größte Wachstumsdyna-mik auf. Bis zum Jahre 2010 wird in diesen Tätigkeits-feldern mit weiter steigenden Beschäftigungsanteilenvon 5,3 Prozentpunkten gerechnet.125 Bei den primärenDienstleistungstätigkeiten hat die Entwicklung zwischen1991 und 1995 stagniert. Bis 2010 wird hier jedoch einleichter Anteilsgewinn von 1,4 Prozentpunkten erwartet.Wie bereits in der Vergangenheit werden die produkti-onsorientierten Tätigkeiten auch in Zukunft an Bedeu-tung verlieren. Für diese Tätigkeitsfelder wird bis 2010ein weiterer Beschäftigungsrückgang um 6,7 Prozent-punkte erwartet.

116 Gefordert wird auch die Reduzierung der geschlechtsspezifischenUnterschiede im Beschäftigungsbereich, insbesondere durch dieFestlegung einer neuen Benchmark für bessere Maßnahmen zur Kin-derbetreuung, vgl. hierzu Europäischer Rat (2000), S. 10.

117 Bei einer Steigerung der Beschäftigungsquote insgesamt auf mög-lichst nahe an 70 %, vgl. hierzu Europäischer Rat (2000), S. 10.

118 Vgl. Europäischer Rat (2000), S. 20 f.119 Ebenda, S. 21 f.120 Vgl. Dostal/Reinberg (1999), S. 3 ff.

121 Vgl. hierzu Schüssler et al. (1999); Dostal/Reinberg (1999), S. 3 ff;auf die unterschiedliche Abgrenzung der Dienstleistungstätigkeitenbzw. der Differenzierung nach Branchen wird hier nur hingewiesen.

122 Vgl. Dostal/Reinberg (1999), S. 4.123 Ebenda, S. 4.124 Vgl. Reinberg (2001), S. 8 ff.125 Ebenda, S. 8.


Einen weiteren Hinweis auf Veränderungen des Qualifi-kationsbedarfs sowie zur Entwicklung der Tätigkeitsland-schaft zeigt Abbildung 3. Die Feingliederung der Tätig-keitsfelder enthält auch eine Niveaukomponente, die eineEinschätzung der Veränderungen von Arbeitsplatzanfor-derungen ermöglicht. Dabei ist ein Trend zu anspruchs-volleren Anforderungsprofilen unübersehbar.

– Der Anteil der Arbeitskräfte, die hoch qualifizierteTätigkeiten ausüben, ist in Deutschland bereits zwi-schen 1991 und 1995 um 0,9 Prozentpunkte angestie-gen und dürfte bis 2010 um weitere 3,9 Prozentpunktezunehmen.126

– Die Bedeutung von Fachtätigkeiten mit Führungs-aufgaben dürfte in Zukunft noch stärker steigen als in der Vergangenheit (1991: 14,4 %; 1995: 14,6 %;2010: 16,4 %).

– Geringer wird das Entwicklungspotenzial für Tätig-keiten mit mittlerem Anforderungsprofil eingeschätzt.Der Anteil an Arbeitskräften, die qualifizierte Fach-tätigkeiten ausüben, dürfte in Deutschland bis 2010um 0,9 Prozentpunkte zunehmen.

– Der Beschäftigungsanteil derjenigen, die einfacheTätigkeiten ausüben, ging bereits zwischen 1991 und1995 um 1,3 Prozentpunkte zurück. Bis 2010 wird miteinem weiteren Rückgang von 3 Prozentpunkten ge-rechnet.

– Am gravierendsten wird sich der Strukturwandel je-doch auch weiterhin auf die Hilfstätigkeiten auswir-ken. Bis 2010 wird hier ein weiterer Anteilsrückgangvon fast 4 Prozentpunkten erwartet.

Auch aus dem Blickwinkel der Veränderungen der Tätig-keitsniveaus ist die Tendenz eindeutig: Je höher die Ar-beitsplatzanforderungen, desto größer die Wachstumsdy-namik auch bei der Beschäftigung.

Abbildung 2

Erwerbstätige (ohne Auszubildende) nach Tätigkeitsfeldern in Deutschland (in Prozent), 1991, 1995 und 2010

Quelle: Schüssler et al. (1999).

126 Ebenda, S. 11 f.


Deutschland ist in der Hochschulausbildung im internatio-nalen Vergleich gegenwärtig zurückgefallen, wie dieOECD (2001) feststellt.127 Die Anzahl der Hochschulab-solventen liegt mit 16 % eines Jahrgangs deutlich unter demOECD-Mittel von 25 %. Die Studiendauer liegt mit durch-schnittlich sechs Jahren über dem OECD-Mittel (4,7Jahre).

In den OECD-Staaten und den USA entfallen von den indiesen Ländern verliehenen Studienabschlüssen rund zweiDrittel auf die drei- bis vierjährigen Bachelorstudiengänge.In die Hochschulabsolventenstatistik einiger OECD-Staa-ten gehen auch Abschlüsse ein, die in Deutschland nichtals Hochschul- bzw. Fachhochschulabschluss gelten (z. B.in einigen technischen und pädagogischen Berufen). Imrealistischeren Vergleich der vergleichsweise langen deut-schen Studiengänge (mit Abschluss Magister oder Di-plom) mit den angelsächsischen Masterabschlüssen fälltdie Diskrepanz dagegen wesentlich geringer aus. Die Un-tersuchung bestätigt den Trend, den bereits die OECD-Stu-die 2000128 zeigte: Es gibt einen Mangel an hoch qualifi-zierten Ausgebildeten, vor allem in der Hightech-Brancheund den Ingenieurwissenschaften.

Der derzeitige Engpass könnte sich in Zukunft durch diedemographische Entwicklung noch verstärken.

Während fast überall in der OECD der Anteil von Frauenin der Hochschulausbildung gestiegen ist (durchschnittlich53 % der Abschlüsse), sind es demgegenüber in Deutsch-land nur 45 %.129 Hierbei ist auch die unterschiedliche Ver-teilung in den Studienfächern zu berücksichtigen. Frauensind insbesondere in technischen Studiengängen unterre-präsentiert (z. B. im Studienfach Informatik beträgt derFrauenanteil nur 11 %). Beim Anteil der Bildungsausga-ben am Bruttoinlandsprodukt liegt Deutschland mit 5,5 %leicht unter dem OECD-Mittel (5,7 %).

2.1.5 Folgerungen aus dem Rückgang des Arbeitsangebotes

Das Erwerbspersonenpotenzial wird in Deutschland lang-fristig aus demographischen Gründen etwa ab 2010/2015sinken – trotz verlängerter Lebensarbeitszeit, steigenderFrauenerwerbsbeteiligung und bei weiterer positiver Net-towanderung von Erwerbspersonen (unter der Vorausset-zung, dass die Zuwanderungsüberschüsse bei ca. 200 000pro Jahr liegen werden).

Da nach allen einschlägigen Befunden eine Steigerungder Geburtenhäufigkeit wenig wahrscheinlich ist, hängtdas Ausmaß des Rückgangs wesentlich von künftigenWanderungsbewegungen und der Erwerbsbeteiligung ab:Je niedriger der Wanderungsüberschuss sein wird, destostärker und schneller wird sich das Potenzial verringern

Abbildung 3

Erwerbstätige (ohne Auszubildende) nach Tätigkeitsniveaus in Deutschland (in Prozent), 1991, 1995 und 2010

Quelle: Schüssler et al. (1999).

127 Vgl. OECD (2001).128 Vgl. OECD (2000a). 129 Ebenda.


und dessen Durchschnittsalter ansteigen. Je größer derWanderungsüberschuss sein wird, desto länger werdenAbnahme und Alterung des Erwerbspersonenpotenzialshinausgezögert; ab einer Größenordnung von 400 000 bis500 000 pro Jahr würden die aus der Geburtenentwick-lung herrührenden Einflüsse auf das Erwerbspersonen-potenzial annähernd ausgeglichen. Eine so hohe Zu-wanderung würde andererseits erhebliche ökonomischeund gesellschaftliche Integrationserfordernisse mit sichbringen.

Die Alterung des Erwerbspersonenpotenzials wird Wirt-schaft und Gesellschaft vor neue Herausforderungen stel-len; dies betrifft die Beschäftigung von Frauen, von älte-ren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und dieBeschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern. Einedeutliche Entlastung des Arbeitsmarktes von der Ange-botsseite ist auf Grund des Arbeitskräfterückgangs langfristig absehbar.130 Damit würden dann auch Be-schäftigungspotenziale bei Arbeitslosen und in der StillenReserve aktiviert, die heute brachliegen. Voraussetzungist allerdings, dass die Rückwirkungen des demogra-phischen Wandels auf die Arbeitsnachfrage (steigendeLohnnebenkosten, Lohnsteigerungen nach dem Seniori-tätsprinzip et cetera) diesen Entlastungseffekt nicht kom-pensieren.

Die beschriebenen demographischen Veränderungenkönnen sich auf das Wirtschaftswachstum in den kom-menden Jahrzehnten auswirken.131 Zu berücksichtigen istjedoch, dass unter Wohlfahrtsgesichtspunkten vor allemdas Pro-Kopf-Wachstum und nicht die Wachstumsratedes Sozialproduktes entscheidend ist. In einigen Bran-chen werden bereits angebotsseitige Wachstumsbeein-trächtigungen sichtbar, die allerdings zum Teil auch aufandere Ursachen zurückzuführen sind. Um angebotssei-tige Wachstumsbeeinträchtigungen zu vermeiden, solltedem Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials entge-gengewirkt werden.

Alterung und Rückgang des Erwerbspersonenpotenzi-als können über mehrere Kanäle wachstumsdämpfendwirken:

– Erstens über den ab dem Jahre 2010 ausgeprägtenRückgang des Erwerbspersonenpotenzials – bei gege-benen Produktionsbedingungen –, der für sich alleinezu einem Wachstumsverlust von etwa einem Prozent-punkt pro Jahr führen würde.132 Allerdings ist die An-nahme unveränderter Produktionsbedingungen in derZukunft unrealistisch.

– Zweitens dadurch, dass bei einem Rückgang des Er-werbspersonenpotenzials der Faktor Arbeit knappwürde und damit die Reallöhne steigen könnten. Fürdas Arbeitsangebot ist jedoch nicht allein die Anzahlder potenziellen Erwerbspersonen maßgebend, son-dern auch die Entwicklung der Arbeitszeit insgesamt,

somit also das Arbeitsvolumen. Der Realzins des in-vestierten Kapitals könnte abnehmen und so die Inves-titionsbereitschaft sinken.

– Drittens wird befürchtet, dass auf Grund der Alterungund Schrumpfung der Bevölkerung ein Teil des Kapi-talstocks obsolet wird. Da es sich dabei aber um lang-fristige Probleme der Umstrukturierung des Kapital-stocks handelt, sind die Auswirkungen aus heutigerSicht allerdings unklar.

Zwar kann ein schrumpfendes Erwerbspersonenpotenzialeine „Wachstumsbremse“ darstellen, doch ist eine sicherelangfristige Voraussage auf Grund des nicht prognosti-zierbaren technischen Fortschritts und damit der Produk-tivitätsentwicklung nicht möglich.

Die Geschwindigkeit, mit der sich die technologischeEntwicklung vollzieht, führt zu einer sich beschleuni-genden Alterung des einmal erworbenen Wissens und derQualifikationen. Dies erfordert den Aufbau eines Sys-tems kontinuierlicher Weiterbildung sowie insgesamt einer stärkeren (institutionellen) Verzahnung von Bil-dungswesen und Arbeitswelt. Allerdings ist die Integra-tion älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in einsolches System lebenslangen Lernens, das heute allen-falls ansatzweise existiert, keinesfalls selbstverständlichund mit erheblichen Problemen behaftet. Deshalb bedarfes eines stärkeren Zuschnitts der Weiterbildungsange-bote auf die spezifischen Bedingungen der Älteren. Be-triebswirtschaftliche Überlegungen stehen diesem Zieloft entgegen. Je kürzer die verbleibende Erwerbsphase,um so weniger lohnen sich Investitionen in die Qualifi-kation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Da-rüber hinaus betreiben viele Unternehmen eher einekurzfristige Personalplanung und Personalentwicklung.Eine verlängerte Beschäftigung älterer Arbeitnehmerin-nen und Arbeitnehmer würde zweifellos auch die Weiter-bildung für Beschäftigte wie Arbeitgeber lohnender er-scheinen lassen.

Der Faktor „Wissen“ wird neben dem Faktor „Kapital“ inzunehmendem Maße zum entscheidenden Produktions-faktor. Vielfach wird befürchtet, dass die Produktivitätälterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer hinter dervon jüngeren zurückbleibt. Daraus werden negative Kon-sequenzen für den Innovationsprozess und das Wirt-schaftswachstum abgeleitet, sofern – wie unter den ge-genwärtigen Bedingungen des Weiterbildungssystems –überwiegend jüngere Arbeitskräfte die Träger des neuenWissens sind, von dem man sich in besonderer Weise positive Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum er-wartet.133 Dies unterstreicht die Notwendigkeit einerProduktivitätserhöhung auch bei älteren Erwerbstätigendurch Weiterbildungsaktivitäten, um den befürchtetennegativen Effekten entgegenzuwirken. Darüber hinaushängt die Intensität möglicher negativer Wachstumsef-fekte entscheidend auch von der Ausgestaltung derArbeitsplätze ab.

130 Vgl. Fuchs/Thon (1999), S. 5.131 Vgl. Rürup (2000), S. 77.132 Ebenda. 133 Vgl. Rürup (2000), S. 77.


2.2 Auswirkungen des demographischenWandels auf die Güternachfrage unddie Nachfrage nach Arbeitskräften

Wie im Zweiten Zwischenbericht dargestellt wurde, wirddie Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften vonArbeits- und Kapitalkosten, Produktivität, Veränderungender Arbeitszeit, Entwicklung auf den Waren- und Dienst-leistungsmärkten und allgemein der wirtschaftlichen Ent-wicklung (Wirtschaftswachstum) bestimmt. Diese Fakto-ren sind allerdings nicht unabhängig voneinander zusehen. Über die Veränderungen des Verhältnisses der Fak-torpreise für Arbeit und Kapital (Lohn und Zins) zueinan-der kann auch die Veränderung von Niveau und Strukturdes Arbeitsangebotes Auswirkungen auf die Arbeitsnach-frage haben.

Der demographische Wandel hat unter anderem über dieAuswirkungen auf soziale Sicherungssysteme und derenFinanzierung Konsequenzen für die Lohnkosten der Un-ternehmen. Hier ist die Entwicklung der Arbeitgeber-beiträge zur Sozialversicherung als Teil der Lohnkostenvon besonderer Bedeutung. Die Auswirkungen hängenvon den Überwälzungsmöglichkeiten ab. Allerdings sindfür die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens nichtallein die Kosten entscheidend, die mit der Produktionvon Gütern verbunden sind, sondern zugleich auch dieProduktivität und folglich die Lohnstückkosten. SozialeSicherungssysteme wirken sowohl auf die Kosten alsauch auf die Produktivität und können Auswirkungen aufdie Güternachfrage haben (insbesondere im Gesund-heitsbereich).134 Die Veränderungen des Arbeitsangebo-tes, die im vorangegangenen Abschnitt diskutiert wur-den, können auch zu Änderungen der Relation derFaktorpreise von Arbeit und Kapital (Lohn und Zins)führen und die Arbeitsnachfrage beeinflussen. Allerdingssollte der Blick nicht allein auf die Nachfrage nach „ab-hängiger Arbeit“ gerichtet werden, sondern es geht auchum die Aufteilung zwischen den verschiedenen Tätig-keitsformen, so insbesondere zwischen selbständiger undnichtselbständiger Arbeit in der statistisch erfassten offi-ziellen Wirtschaft.

Für die Konsumgüternachfrage sind sowohl die Bevölke-rungsgröße als auch die Bevölkerungsstruktur von Be-deutung. Der Rückgang der Bevölkerungszahl führt aller-dings nicht in gleicher Weise zu einem Rückgang derrealen, d. h. preisbereinigten Konsumgüterausgaben.Zwar wird auch die Anzahl der Haushalte zurückgehen,doch nicht in gleichem Maße wie die Bevölkerungszahl,da mit einem zunehmenden Anteil kleinerer Haushalte zurechnen ist.135

Ein Teil der Ausgaben eines Haushalts bezieht sich aufgemeinschaftlich genutzte Güter (Miete, Gebrauchsge-

genstände). Die Tendenz zu kleineren Haushalten führtdazu, dass – wenngleich in begrenztem Maße – dielangsamere Abnahme der Anzahl der Haushalte im Ver-gleich zur Abnahme der Bevölkerungszahl den sonstkonsumdämpfenden Effekt des Bevölkerungsrückgangsreduziert.

Auch die veränderte Altersstruktur der Bevölkerung hatAuswirkungen auf Höhe und Struktur von Konsumaus-gaben. Dafür spielt die Entwicklung der Einkommens-und Vermögenssituation eine wichtige Rolle. Unterstelltman, dass die Konsumquote136 älterer Menschen imDurchschnitt höher ist als die von jüngeren, so wirkt dieVeränderung der Altersstruktur tendenziell in Richtungauf eine Stärkung der Konsumgüternachfrage pro Kopf.Dem wirken allerdings die geringeren Einkünfte im Alterim Vergleich zu den Einkünften in der Erwerbsphase ent-gegen.

Die zukünftige Einkommenslage wird von Entwicklun-gen auf dem Arbeitsmarkt, den Beschäftigungsmöglich-keiten und der Entlohnung, aber auch durch Abgaben undTransferzahlungen maßgeblich bestimmt. Dies berührtdie verschiedenen Bevölkerungsgruppen in der Erwerbs-phase, trägt aber maßgeblich auch dazu bei, wie sich dieEinkommens- und Vermögenslage in der Nacherwerbs-phase entwickelt.137

Die Einkommenslage im Alter wird maßgeblich durchden Erwerb von Ansprüchen im sozialen Sicherungssys-tem, durch die Fähigkeit und Bereitschaft zur Vermö-gensbildung und damit die Höhe von Vermögenseinkünf-ten beeinflusst. Allerdings hängt die Einkommenslage imAlter auch von gesetzgeberischen Maßnahmen ab, die so-wohl die Leistungen von sozialen Sicherungssystemen(Alterssicherung, Gesundheit und Pflege) betreffen, alsauch die direkten und indirekten Abgaben. Es ist zu er-warten, dass sich eine stärkere Einkommensdifferenzie-rung im Alter herausbilden wird, u. a. durch Reduktiondes Leistungsniveaus in öffentlichen Systemen, durch Ar-beitszeitdifferenzierung und die Tendenz zu vermehrterprivater Vorsorge.

Zu berücksichtigen ist aber auch, dass viele ältere Haus-halte im Vergleich zu jüngeren über höheres Vermögenverfügen. Da sich Vermögen im Lebensablauf (abgese-hen von Vererbungsprozessen) erst allmählich durchSparen aufbaut, ist dies nicht verwunderlich. Vermutlichdürften in Zukunft – auch angesichts der Veränderungenim Sozialleistungssystem – in verstärktem Maße Ver-mögensauflösungen im Alter erfolgen. Das neue Alters-vermögensgesetz sieht explizit dieses durch die Verren-tung des angesammelten Vermögens vor. Insgesamt istdurch den bevölkerungsstrukturellen Wandel zu erwar-ten, dass die Konsumquote der Haushalte steigt. Wiestark dadurch die Konsumgüternachfrage ausgeweitet

134 Vgl. Schmähl (2001) S. 181 f. Auf Folgerungen des demographi-schen Wandels für die sozialen Sicherungssysteme wird in den Ka-piteln „Migration und Integration“, „Alterssicherung“, „Gesundheit“und „Pflege“ eingegangen.

135 Vgl. Deutscher Bundestag (1994), S. 141 ff.; Dorbritz/Gärtner(1995), S. 339 ff.

136 Die Konsumquote wird hier definiert als Anteil der Ausgaben fürKonsum am Einkommen.

137 Vgl. dazu Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1998)– der Alterssicherungsbericht 2001 wird derzeit vorbereitet – sowieDeutscher Bundestag (2001a), Kapitel 5.


wird, hängt nicht zuletzt vom Niveau des Einkommensim Alter ab.

Mit den Auswirkungen des bevölkerungsstrukturellenWandels gehen nicht nur Auswirkungen auf die Höheder Konsumgüternachfrage einher, sondern auch auf dieKonsumgüterstruktur. Hierauf wirken Alters-, Peri-oden- und Kohorteneffekte ein, die eine verlässlicheVoraussage über die künftige Entwicklung erschwe-ren.138

Insgesamt dürften dem dämpfenden Effekt der sinken-den Bevölkerungszahl auf die Konsumnachfrage kom-pensierende Effekte entgegenwirken, so insbesonderedie höhere Konsumquote der Haushalte älterer Men-schen. Dies wirkt auch mit ein auf die Arbeitsnach-frage, ohne dass dieser Effekt bislang hinlänglich imVergleich zu anderen Effekten quantifiziert werdenkann.

2.3 Konsequenzen für die Beschäftigungs-chancen älterer Arbeitnehmerinnenund Arbeitnehmer im wirtschaftlichenStrukturwandel

Der demographische Wandel kann unterschiedlicheAuswirkungen auf die zukünftige Beschäftigungssitua-tion der älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmerhaben. Einerseits müsste die Alterung des Erwerbsper-sonenpotenzials die Unternehmen zu einer Veränderungeiner bislang stark jugendzentrierten Personalpolitikveranlassen. Andererseits ist ungewiss, ob eine stärkereNachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften undder damit verbundene Abbau der Arbeitslosigkeit auchtatsächlich zu einem Anstieg der Beschäftigungs-chancen älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmerführen wird. Bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit hin-gegen bleibt die Gefahr bestehen, dass ältere Arbeitneh-merinnen und Arbeitnehmer weiterhin zu den Problem-gruppen des Arbeitsmarktes gehören werden und dieweithin zu beobachtende Benachteiligung anhält. Solltesich indes die Arbeitsmarktlage entspannen und zumin-dest in einzelnen Sektoren oder Berufsgruppen ein Man-gel an geeignet qualifizierten Arbeitskräften auftreten,könnte auch die Beschäftigung vor allem qualifizierterälterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für die Un-ternehmen zunehmend interessant werden. Bislang al-lerdings reagieren die Unternehmen noch zu zögerlichauf die langfristig zu erwartenden demographischenVeränderungen, und die Diskussion um Maßnahmen zurVerbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitssituation

älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer blieb bis-her eher akademischer Natur.

Empfehlungen zur Verbesserung der Beschäftigungs-situation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmerwurden vom Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbe-werbsfähigkeit139 beschlossen. So haben sich die Partner im Frühjahr 2001 darauf verständigt, die Alters-beschäftigung zu fördern. Hierzu soll, ähnlich der lang-jährigen Praxis europäischer Nachbarstaaten, das alterndeErwerbspersonenpotenzial durch einen Ausbau der be-trieblichen Weiterbildung und eine generelle Sensibilisie-rung für das Prinzip des lebenslangen Lernens qualifiziertwerden. Die aus Dänemark stammenden Verfahren derAufstellung individueller Eingliederungspläne für Ar-beitslose und der Förderung der Jobrotation sind ebenfallsaufgegriffen worden.140 Des weiteren sehen die Vor-schläge zur besseren Einbindung älterer Beschäftigtereine Herabsetzung der Altersgrenze für Eingliederungs-zuschüsse von 55 auf 50 Jahre, eine finanzielle Beteili-gung der Bundesanstalt für Arbeit bei der Weiterbil-dungsfinanzierung in Kleinbetrieben von Beschäftigten,die älter als 50 sind, und die Zahlung eines Eingliede-rungszuschusses bereits dann vor, wenn nach Auffassungdes Arbeitsamtes Langzeitarbeitslosigkeit droht.

Die Arbeitsmarktpolitik soll nunmehr stärker als bisherälteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern eine län-gere Erwerbstätigkeit ermöglichen. Damit werden schonlange von Wissenschaftlern erhobene Forderungen aufge-griffen.

2.4 Exkurs: Internationaler Vergleich derjüngsten Beschäftigungsentwicklungund von ausgewählten arbeitsmarkt-politischen Instrumenten, insbesonderehinsichtlich älterer Arbeitskräfte

Die Übertragung von beschäftigungspolitischen Maßnah-men anderer Staaten auf Deutschland ist grundsätzlich nurbegrenzt möglich, da jedes Land andere gesellschaftlicheTraditionen sowie andere Steuer- und Transfersystemehat. Ein Blick über die Grenzen kann im Einzelfall gleichwohl dazu beitragen, wertvolle Anregungen für die Modernisierung der deutschen Arbeitsmarktpolitik zu er-halten.

Der Arbeitsmarkt hat sich in Deutschland in den 1990er-Jahren deutlich ungünstiger entwickelt als in anderen EU-Ländern – z. B. den Niederlanden, Dänemark und Öster-reich oder mittlerweile auch Frankreich. Deutschlandnimmt derzeit in der Europäischen Union bezüglich des

138 Um beispielsweise Effekte unterschiedlichen Einkommens-verwendungsverhaltens zu identifizieren, wären idealerweiseLängsschnittdaten erforderlich, doch lassen sich auch auf der Basis der Einkommens- und Verbrauchsstichproben durch„synthetische Kohorten“ Anhaltspunkte gewinnen, die inSimulationsmodellen für Aussagen über die künftige Entwicklungder Konsumausgaben verwendet werden könnten. Allerdings be-steht hierzu noch erheblicher Forschungsbedarf, vgl. Fachinger(1999).

139 Vgl. Gemeinsame Erklärung des Bündnisses für Arbeit, Aus-bildung und Wettbewerbsfähigkeit (2001); vgl. dazu auch das Förderprogramm „Demographischer Wandel – Zukunft der Er-werbsarbeit“ des Bundesministeriums für Bildung und Forschung,zum oben genannten Förderprogramm, vgl. Buck/Schletz (2001),S. 7 ff.

140 Vgl. dazu das Job-AQTIV-Gesetz und das Gesetz zur Einführung desarbeitsmarktpolitischen Instrumentes „Jobrotation“ im Rahmen desSozialgesetzbuches III.


Ausmaßes der Arbeitslosigkeit eine mittlere Positionein.141 Es bestehen weiterhin markante Unterschiede zwi-schen der Arbeitsmarktentwicklung in Deutschland bzw.der Europäischen Union einerseits und den VereinigtenStaaten und Kanada andererseits. Die Arbeitslosenquote istz. B. in der EU mehr als doppelt so hoch wie in den Verei-nigten Staaten (1999: 9,2 % zu 4,2 %). In den USA entstan-den die neuen Arbeitsplätze vor allem im Dienstleistungs-sektor. Das amerikanische „Beschäftigungswunder“142

zeichnet sich zum einen durch ein vergleichsweise niedri-ges Produktivitätswachstum im unteren Einkommens-und Niedriglohnbereich aus. Zum anderen sind aber ge-rade im mittleren und oberen Lohnbereich eine große An-zahl anspruchsvoller Arbeitsplätze geschaffen worden.Die Einkommen haben sich dadurch weiter gespreizt,während die Durchschnittslöhne weitgehend stagnieren.Im Vergleich zu Europa ist darauf hinzuweisen, dass tra-ditionell auch bei den mittleren und besseren Arbeitsplät-zen die Arbeitskonditionen anders als in Europa ausge-staltet sind. So beträgt der durchschnittliche Urlaub nur

etwa zwei Wochen. Insgesamt sind Arbeitszeit und damitArbeitsvolumen in den USA größer.

Arbeitslosenzahlen und -quoten sind jedoch ein nurschwer zu interpretierender Indikator. Sie sagen wenigaus, wenn man ihnen nicht „offene Stellen“ und die Ent-wicklung der Beschäftigung gegenüberstellt. Hohe Ar-beitslosigkeit kann einmal (kurzfristig) auf vorüberge-hende, konjunkturelle Probleme hindeuten. Langfristigkann das aber auch ein Hinweis auf schnellen Struktur-wandel, steigende Erwerbsbeteiligung und eine wach-sende Bevölkerung sein (wie z. B. in den USA bis Anfangder 1990er-Jahre oder in Kanada bis heute). Andererseitskann eine hohe Arbeitslosenquote aber auch Folge gerin-ger Mobilität, geringer Flexibilität und ein Zeichen für ge-ringe Standortqualität, Kapital- und Arbeitsplatzmangelund zu schnell steigende Arbeitskosten sein.

Der internationale Vergleich zeigt, welche unterschied-liche Dynamik die einzelnen Arbeitsmärkte über langeZeiträume hinweg aufweisen.143 Während z. B. die

141 In dem Zusammenhang sind allerdings die Arbeitsmarktprobleme imZuge der deutschen Wiedervereinigung zu berücksichtigen.Die Arbeitsmarktbilanz Deutschlands in den 1990er-Jahren bis heutehatte unter den Vereinigungsfolgen (hohe Abgabenlast mit Auswir-kungen auf verfügbare Realeinkommen und die Konsumnachfrage,hohe strukturell bedingte Arbeitslosigkeit in den neuen Bundeslän-dern) zu leiden. Die alten Bundesländer – für sich genommen – hat-ten im Jahr 2000 eine jahresdurchschnittliche Arbeitslosenquote von7,8 % nach nationaler Definition. Nach der Definition von Eurostatdürfte die Arbeitslosenquote bei rund 6,5 % gelegen haben. Dies liegtdeutlich unterhalb der Arbeitslosenquote des EU-Durchschnitts undist nicht weit von derjenigen Großbritanniens entfernt.

142 Vgl. näheres dazu Ochel (1998), S. 262 ff.

143 Dabei ist allerdings auch der Faktor Arbeitsintensität in den ver-schiedenen Ländern zu berücksichtigen. Der Vergleich mit den Ar-beitslosenzahlen anderer Länder ist selbst im Rahmen von standar-disierten Arbeitslosenquoten nicht unproblematisch. So resultiert einTeil des niederländschen Arbeitsmarkterfolgs aus einem umfangrei-chen Frühverrentungsprogramm.

Tabel le 6

Erwerbstätige in der Europäischen Union und den USA (in 1 000),1970, 1980, 1990 und 1999

Belgien Däne-mark

Deutsch-land1

Finn-land

Frank-reich

Grie-chen-land

Groß- britan-

nien Irland Italien

1970 3 020 1 964 22 246 1 741 16 551 1 251 22 838 748 13 259 1980 3 141 2 147 23 897 1 885 18 525 1 668 23 065 898 14 078 1990 3 119 2 396 25 460 2 048 19 728 1 947 23 123 883 13 719 1999 3 197 2 535 33 939 1 966 21 129 2 219 24 089 1 269 16 315

Luxem-burg

Nieder-lande Österreich Portugal Schweden Spanien EU 151 USA

1970 112 4 286 2 389 2 391 3 425 7 795 104 015 70 879 1980 136 4 563 2 789 2 500 3 882 7 910 111 084 90 406 1990 170 5 026 2 929 3 144 4 166 9 614 117 471 109 403 1999 165 6 736 3 247 3 466 3 946 12 562 136 779 128 615

1 Zum jeweiligen Gebietsstand, Jahresdurchschnittswerte. Quelle: Jahresgutachten 2000/01 des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (BT-Drs. 14/4792

vom 29.11.2000, S. 300–301).


Beschäftigung in Belgien von 1970 bis 1998 nahezu kon-stant geblieben ist, hat sie in Kanada144 von 1970 bis 1996um fast 70 %, in den USA um 60 % zugenommen. Aberauch in den Niederlanden ist die Beschäftigung deutlichgestiegen. Bei hoher Arbeitslosigkeit kann die Beschäfti-gung stark zunehmen (Beispiel Kanada), aber auch na-hezu stagnieren (Beispiel Deutschland, Italien), umge-kehrt kann geringe Arbeitslosigkeit von steigenderBeschäftigung (USA) oder stagnierender Beschäftigung(Dänemark) begleitet sein.

Der positiven Arbeitsmarktentwicklung in den USA undKanada sind in den 1980er- und 1990er-Jahren weitrei-chende Reformen des Systems der Arbeitslosenversiche-rung und der Sozialhilfe vorausgegangen, welche maß-geblich zu den beobachteten Arbeitsmarktrigiditätenbeigetragen hatten. Zugleich wurden die Rahmenbedin-gungen für die unternehmerische Betätigung durch eineReform des Steuersystems und der Finanzinstitutionensowie durch Deregulierungsmaßnahmen wesentlich ver-bessert.145 Weitere Einflussfaktoren sind die Geld- und Fi-nanzpolitik sowie die Wechselkursentwicklung.

Der Vergleich der Arbeitsmarktentwicklung innerhalb derEU führt zu ähnlichen Ergebnissen.146 Während die Ar-beitslosigkeit in den meisten EU-Ländern wie in Deutsch-land in jüngster Zeit kaum zurückgegangen ist, gelang esGroßbritannien und einigen kleineren Mitgliedsländernder EU – Dänemark, Irland und den Niederlanden –, dieArbeitslosigkeit deutlich zu reduzieren. Diese Unter-schiede sind nicht auf Unterschiede in der konjunkturel-len Entwicklung zurückzuführen, sondern auf strukturelleUrsachen. Die Verringerung der Arbeitslosigkeit in denerfolgreicheren EU-Ländern ging mit einer starken Aus-weitung der Beschäftigung einher. Von der Reduzierungder Arbeitslosigkeit haben die „Problemgruppen“ des Ar-beitsmarktes jeweils besonders profitiert. Die Ursachenfür die unterschiedliche Entwicklung in Deutschland undden oben erwähnten EU-Ländern sind nach Analysebefun-den der OECD147 in der größeren Bereitschaft dieser Län-der zu suchen, sich auf institutionelle Reformen der Ar-beitsmarktinstitutionen einzulassen. Zu erwähnen sindhierbei insbesondere eine Erhöhung der Flexibilität des Ar-beitseinsatzes (u. a. Teilzeitarbeit), die Reform des Systemsder Arbeitslosenversicherung und der Altersvorsorge sowiedie hiermit verbundene Minderung der Lohnzusatzkostensowie eine Beseitigung von Arbeitsmarktrestriktionen, wo-durch die Löhne lokale Gegebenheiten und unterschiedli-che Qualifikation stärker widerspiegeln.148 Hervorzuheben

ist, dass derartige Reformen nach den Erfahrungen der ge-nannten Länder erst einige Jahre nach ihrer Einleitung zueiner nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsmarktsitua-tion geführt haben.

Diese Reformbereitschaft wirft in Bezug auf die Beschäf-tigung älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, z. B.in den Niederlanden, Probleme auf. So wird dort der früh-zeitige Rückzug älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeit-nehmer aus dem Erwerbsleben – begünstigt sowohl durchdie Berufsunfähigkeitsversicherung, als auch durch zwi-schen den Tarifpartnern vereinbarte Frühverrentungen –mittlerweile als Problem angesehen. Erstens hat der um-fassende Rückzug aus der Erwerbsarbeit zu hohen Kos-tensteigerungen bei den sozialen Sicherungssystemen unddamit zu Finanzierungsproblemen des Sozialstaates ge-führt. Zweitens besteht auf dem Arbeitsmarkt ein Fach-kräftemangel mit mittleren und höheren Qualifikationen.Deshalb hat die niederländische Regierung den Verbleibder älteren Menschen in der Erwerbstätigkeit zu ihrem Zielerklärt. Um dieses zu erreichen, mussten die Fehlanreize,welche ein vorzeitiges Ausscheiden begünstigt hatten, be-seitigt werden. Dazu wurde 1991 die Berufsunfähigkeits-versicherung durch den Gesetzgeber reformiert: Zur Be-schäftigungsförderung wurde ein Bonus-Malus Systemeingeführt. Betriebe, die einen Teilerwerbsunfähigen min-destens ein Jahr beschäftigten, erhielten einen Zuschussvon bis zur Hälfte des Bruttojahreslohnes. Betriebe, dieüberdurchschnittlich vielen Arbeitnehmern eine Erwerbs-unfähigkeitsrente ermöglichten, mussten einen finanziel-len Ausgleich zahlen. Da dieses Modell durch eine rich-terliche Anordnung beanstandet wurde, wurde 1996 einGesetz verabschiedet, in dem der beanstandete Malus ab-geschafft und dafür das Bonusprinzip ausgebaut wurde. Ineinem zweiten Schritt wurden die Kriterien, welche einenZugang zur Invalidenrente ermöglichten, verschärft unddie Leistungen eingeschränkt.149

Die Politik der Integrationsförderung älterer Arbeitneh-merinnen und Arbeitnehmer wurde auch nach 1996 fort-gesetzt: So sieht eine Regelung von 1999 vor, dass derfreiwillige Vorruhestand mit Einkommenseinbußen ver-bunden ist. Die Steuerbegünstigung des Vorruhestandeswurde abgeschafft, stattdessen wird nun der Verzicht aufein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben steu-erlich begünstigt. Auch in den kommenden Jahren soll,nach Aussage des Nationalen Aktionsplanes, die Ein-schränkung der Invaliditätsrenten weiter verfolgt wer-den.150 Dies ist auch nötig, denn trotz dieser Maßnahmenist die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer mit35,3 % im Jahr 1999 immer noch recht niedrig. Allerdingsist der positive Trend an ihrer Steigerung um 5,3 % seit1996 erkennbar.151

Auch in Dänemark wurde bis zum Jahr 1990 durchgroßzügige Vorruhestandsregelungen der Anteil älterer

144 Vgl. Knappe (1997), S. 503.145 Vgl. OECD (2000b), S. 75 ff.146 Vgl. Elmeskov (2000), S. 40 ff.; vgl. dazu auch die Tabelle 17 im An-

hang.147 Vgl. Elmeskov (2000), S. 41–43.148 Bei näherem Hinsehen zeigt sich, dass derartige Maßnahmen in den

genannten EU-Ländern in sehr unterschiedlichem Maße durchge-führt worden. Die verfolgten Politiken und ihre Ergebnisse stellensich im Detail wesentlich differenzierter dar, als hier summarischdargestellt. Zu Licht- und Schattenseiten der niederländischen Ar-beitsmarktpolitik vgl. z. B. Schrader (2000), S. 89 ff.

149 Vgl. Visser/Hemerijck (1998), S. 195 ff.150 Vgl. Europäische Kommission (2000), S. 164 ff.151 Ebenda, S. 169.


Erwerbstätiger reduziert. Ähnlich wie in den Niederlan-den hat sich diese Politik über einen längeren Zeitraum alsproblematisch erwiesen, da mittlerweile ein Mangel anqualifizierten Arbeitskräften besteht. Deshalb gilt seit ei-nigen Jahren die Integration älterer Arbeitnehmerinnenund Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt als Ziel. Infolge-dessen wurde die 1992 eingeführte Übergangsleistung,welche Personen über 50 Jahre den Vorruhestand ermög-lichte, wieder abgeschafft. Die seit den späten 1970er-Jahren bestehende Vorruhestandsregelung für Personenab 60 Jahre wurde 1999 eingeschränkt. Anstatt den allge-meinen Rückzug aus dem Erwerbsleben zu begünstigen,zielt die dänische Beschäftigungspolitik heute auf dieQualifizierung der älter werdenden Erwerbsbevölkerungim Rahmen kürzerer Abwesenheit vom Arbeitsplatzdurch Jobrotation ab. Dieses Prinzip ermöglicht es denBeschäftigten, sich weiterzubilden, ohne das Anrecht aufden Arbeitsplatz zu verlieren. Die frei gewordene Stellekann von einem Arbeitslosen übergangsweise übernom-men werden. Durch Jobrotation können sowohl Arbeits-lose als auch Beschäftigte, die einen durch die Erlangungvon Berufspraxis, die anderen durch Weiterqualifizie-rung, ihre Beschäftigungsfähigkeit erhöhen.152 Die Wirk-samkeit der Jobrotation hängt ab von der Ausgestaltungrechtlicher und finanzieller Regelungen sowie von denImplementationsbedingungen.153 Arbeitsmarktpolitischhat sich die Jobrotation – wie die dänische Praxis zeigt –zu einem wirksamen Instrument bei der Fortbildung derBerufstätigen, der Weiterbildung der Arbeitslosen und derStärkung ihrer Verbindung zum Arbeitsmarkt entwickelt.Die Relation freigestellter Beschäftigter und Stellvertreterverdeutlicht, dass durch Jobrotation in Dänemark wesent-lich mehr Beschäftigte weitergebildet als Arbeitslose ein-gestellt werden154. Insgesamt jedoch erhöht die Jobrota-tion kurzfristig nicht die Anzahl der Arbeitsplätze,sondern verteilt die vorhandene Arbeit lediglich auf mehrPersonen155, dadurch dass vorübergehend Arbeitslose aufdie Stellvertreter-Position gesetzt werden.

Unter den angeführten Länderbeispielen ist auch die fin-nische Praxis hervorzuheben. Mit Hilfe des von 1998 bis2002 laufenden „Finnish Programme for Ageing Wor-kers“ soll ein politischer Konsens darüber geschaffenwerden, dass erstens das Erfahrungspotenzial älterer Ar-beitskräfte besser genutzt und zweitens der Eintritt in dieRente auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wird.Durch das Programm sollen die Integration älterer Ar-beitsloser in den Arbeitsmarkt gefördert und Arbeitsbe-dingungen gewährleistet werden, die es den bereits Be-schäftigten ermöglichen, länger ohne gesundheitlicheEinschränkungen zu arbeiten.156 Die Besonderheit desProgramms besteht in seiner integrativen, ressortüber-greifenden Gestaltung und gemeinsamen Verantwortung.Bei der Umsetzung arbeiten das Sozial- und Gesund-heits-, Arbeits-, Bildungs- und das Handels- und Indus-trieministerium zusammen. Die Hauptverantwortungträgt das Ministerium für Soziales und Gesundheit. AufBasis der langjährigen Längsschnittuntersuchungen imRahmen des „Finn-Age-Programms“ werden derzeit – alsjoint-venture aller oben genannter Ministerien – neue Pro-jekte lanciert, bei denen es insbesondere um das Zusam-menwirken von Gesundheitsschutz, Qualifizierung undArbeitsumfeldgestaltung geht.157

2.5 Resümee und AusblickEine Vorstellung über die zukünftige Entwicklung des Ar-beitsmarktes kann man nur gewinnen, wenn man gleich-zeitig die wahrscheinliche Entwicklung des Arbeitsange-botes und der Arbeitsnachfrage in den Blick nimmt.

Die zukünftige Entwicklung des Arbeitsangebotes ergibtsich aus dem demographischen Wandel, dem wahr-scheinlichen Schrumpfen der Bevölkerung im erwerbs-fähigen Alter und der Erwerbsbeteiligung der Frauen undMänner im erwerbsfähigen Alter. Bei aller Problematikvon Langzeitprojektionen stehen die Voraussagen zurEntwicklung des Arbeitsangebotes auf vergleichsweisesicherem Boden.

Tabel le 7

Erwerbsquoten älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (55 bis unter 65 Jahre),1996 bis 1999 (in Prozent)

B DK D GR E F IRL IT LUX NL A P FIN SE UK EU

1996 21,8 47,5 37,9 40,7 33,0 29,1 40,5 27,3 22,6 30,0 29,4 46,3 34,3 62,2 47,7 35,9 1997 22,0 51,4 38,2 40,7 33,5 28,9 40,3 27,3 23,7 31,4 28,5 47,5 35,7 61,6 48,5 k.A. 1998 22,5 50,4 37,7 39,0 34,8 28,3 41,6 27,7 25,0 33,0 28,0 50,0 36,3 64,6 48,3 k.A. 1999 24,7 54,2 37,8 39,1 34,9 28,3 43,8 27,5 26,3 35,3 29,2 50,7 38,8 64,5 49,4 36,9

Quelle: Eurostat (2000).

152 Vgl. Hygum (1999), S. 15 ff.; Kruhoffer (1999), S. 17 ff.153 Vgl. Oschmiansky/Schmid/Uhrig (2001), S. 9 ff. und 18 ff.154 Ebenda, S. 22.155 Vgl. Döhrn et al. (1998), S. 322.

156 Vgl. European Foundation for the Improvement of Living and Wor-king Conditions (1999), S. 17 ff.

157 Ebenda, S. 39 ff.


Demgegenüber ist die Nachfrage nach Arbeit in weitgrößerem Umfang variabel, weil sie von so veränderli-chen Größen wie Niveau und Struktur der Konsumnach-frage, technischem Fortschritt, Arbeitsproduktivität, Ka-pitalkosten (Zinsen) und Arbeitskosten (Lohnkosten,Lohnnebenkosten, Regulierungskosten) abhängig ist. DieKonsumnachfrage wird im Zuge der Alterung nicht imgleichen Maße zurückgehen, wie die Bevölkerung ab-nimmt. Allerdings lassen sich die genauen Auswirkungendes demographischen Wandels auf die Konsumausgabennicht voraussagen, da die zu erwartenden Effekte gegen-läufiger Natur und das Konsumverhalten der Verbraucherwahrscheinlich starken, nicht konkret voraussagbarenVeränderungen unterworfen sein wird. Außerdem kommtes darauf an, was Ältere zukünftig aus ihrem Einkommenz. B. für Gesundheit ausgeben müssen. Dies hängt starkvon politischen Entscheidungen in diesem Bereich ab.

Die in den nachfolgenden Abschnitten behandelten Pro-jektionen in den verschiedenen Zweigen der Sozialversi-cherung zeigen, dass langfristig in Renten-, Kranken- undPflegeversicherung mit steigenden Beitragssätzen zurechnen ist. Bei unveränderter Aufteilung zwischen Ar-beitgeber- und Arbeitnehmeranteil führt dies zu einer Zu-nahme der Lohnnebenkosten.158 Welche Auswirkungensich daraus für die Arbeitskräftenachfrage ergeben, hängtunter anderem von den Überwälzungsmöglichkeiten ab,die u. a. wiederum von der internationalen Wettbewerbs-situation beeinflusst werden.

Im demographischen Wandel wird sich für den deutschen(aber auch für den europäischen) Arbeitsmarkt längerfris-tig eine deutliche Entlastung von der Angebotsseite herergeben. Von dieser Seite besteht die Chance, die Arbeits-losigkeit zu überwinden, um sich der Vollbeschäftigunganzunähern. Dem sollten die Arbeitsnachfrage reduzie-rende Belastungen möglichst wenig entgegenwirken.

Gelingt das nicht, verringert sich langfristig auch nicht diegesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit. Dann aber bleibtes auch bei der überproportionalen Betroffenheit der Pro-blemgruppen (ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeit-nehmer, behinderte Menschen u. a.). Auch spezielle För-derprogramme für diese Problemgruppen können zwar – falls erfolgreich – die Arbeitslosigkeit dieser Gruppensenken; da diese Sonderprogramme jedoch nicht kosten-los sein können, belasten sie ihrerseits wiederum den Ge-samtarbeitsmarkt.

Beschäftigungsprogramme für Ältere sollten daher einge-bettet sein in allgemeine, die Arbeitsnachfrage stärkendeMaßnahmen. Auf der Seite der Kapitalkosten wären nied-rigere Realzinsen nützlich, um Investitionen zu verbilli-gen. Auf der Seite der Arbeitskostenbelastung kommt eswesentlich darauf an, den Anstieg der Abgabenschere(weiterhin) zu bremsen und die Flexibilität der Arbeits-märkte sozialverträglich zu erhöhen. Auf der Seite der Ar-beitsproduktivität bestehen die Möglichkeiten, die Leis-tungsfähigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

zu fördern, sei es durch Aus- und Weiterbildung, sei esdurch die Förderung von Innovationen und Investitionenin die technische und organisatorische Ausstattung derArbeitsplätze.

3 HandlungsempfehlungenDie Bewältigung des demographischen Wandels musseingebettet sein in eine Gesamtstrategie, die zur Lösungder anderen großen Herausforderungen beiträgt:

– Erhöhung der Beschäftigung und Abbau der Arbeits-losigkeit,

– Verbesserung der Einstiegschancen für Jugendliche,

– Erhöhung der Beschäftigungschancen Älterer,

– Verbesserung von Bildung, Ausbildung; lebenslangesLernen,

– Gleichstellung der Frauen im Erwerbsleben,

– Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf, Kinderbe-treuung und Pflege,

– verbesserte Integration von Migranten im Bildungs-und Beschäftigungssystem.

Zur Bewältigung dieser Herausforderungen ist es vonausschlaggebender Bedeutung, dass die Anforderungender Arbeitswelt der Zukunft von einem insgesamt kleine-ren und älteren Erwerbspersonenpotenzial bewältigt wer-den müssen. Im zweiten Jahrzehnt unseres Jahrhundertswird auf Grund des natürlichen Bevölkerungsrückgangsdas Arbeitskräfteangebot kontinuierlich abnehmen.

Andererseits wird die Arbeitskräftenachfrage auf Grundverschiedener Faktoren ebenfalls sinken. Wenn auch aufabsehbare Frist ein hoher Sockel an Arbeitslosigkeit er-halten bleibt, wird jedoch insgesamt das sinkende Ar-beitsangebot voraussichtlich die sinkende Arbeitsnach-frage überkompensieren, so dass zukünftig verstärktBeschäftigungspotenziale mobilisiert werden müssen.Der demographische Wandel trägt einerseits zur Lösungder Probleme bei, verschärft aber auch andererseits dieProblemlage.

3.1 Beschäftigungs- undArbeitsmarktpolitik

3.1.1 Mobilisierung vonBeschäftigungspotenzialen

Die künftige Arbeitsmarktpolitik hat zunächst die Ar-beitsmarktnachfrage abzuschätzen. Dazu bedarf sie bes-serer und zielgenauerer Instrumente. Darüber hinaus gehtes bei der Steuerung des Arbeitskräfteangebotes um dieMobilisierung von Beschäftigungspotenzialen und dieSchaffung jeweils entsprechender Voraussetzungen undRahmenbedingungen. Da zukünftige Belegschaften nichtnur älter, sondern vor allem auch anders zusammengesetztsein werden (u. a. mehr Frauen und mehr Arbeitskräfteausländischer Herkunft), müssen sich Arbeitsmarkt- undPersonalentwicklungspolitik stärker auf unterschiedlicheBeschäftigtengruppen und deren je spezifische Präferen-158 Vgl. Kapitel „Alterssicherung“.


zen und Bedarfslagen einstellen. Für berufstätige Eltern(-teile) besteht besonderer Handlungsbedarf in Bezug aufdie Rahmenbedingungen für eine bessere Vereinbarkeitvon Erwerbstätigkeit und Familie. Wie europäische Er-fahrungen gezeigt haben (z. B. Frankreich), kann diesübrigens auch eine positive Geburtenentwicklung begün-stigen. Ein besonderer Handlungsbedarf hinsichtlich derIntensivierung von Bildungs- und beruflichen Qualifizie-rungsmaßnahmen besteht für alle Frauen, Ältere, behin-derte Menschen und bereits hier lebender Ausländerinnenund Ausländer. Um die tatsächliche Gleichstellung vonFrauen und Männern zu erreichen, ist es erforderlich, allearbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im Vorfeld auf ihregeschlechtsspezifischen Auswirkungen zu überprüfen.

3.1.2 ArbeitsmarktreformenVor dem Hintergrund der sich rasch entwickelnden undstark differenzierten Arbeitsmärkte sind zur Ausschöp-fung des Erwerbspersonenpotenziales als eine Antwortauf den demographischen Wandel Arbeitsmarktreformennotwendig mit dem Ziel, Beschäftigungshemmnisse ab-zubauen und den Übergang von Erwerbslosen in sozial-versicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse insbesonderebei den Zielgruppen der niedrigqualifizierten bzw. älterenArbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu fördern.

Nach dem Grundsatz „Fördern und Fordern“ muss inten-siv auf die individuellen Potenziale und Probleme der Ar-beitsuchenden und die Bedürfnisse der Unternehmen ein-gegangen werden, um Erwerbspotenziale in konkreteBeschäftigung einmünden zu lassen, Fehlsteuerungenmüssen abgebaut werden. Die mit dem Job-AQTIV-Ge-setz erfolgte Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung mussdurch weitere, vor allem praxisbezogene Reformstufenzur Verbesserung des Überganges in sozialversicherungs-pflichtige Arbeitsverhältnisse weiter voran getrieben wer-den. Im Rahmen eines umfassenden Gesamtansatzes gehtes unter anderem um folgende Bereiche:

– Abbau unnötiger Regulierungen, die Fehlsteuerun-gen verursachen oder als Beschäftigungshemmnissewirken,

– Verzahnung der Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe mitder Perspektive, die Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfefür die erwerbsfähigen Sozialhilfebezieher nach einereingehenden Prüfung zusammenzuführen,

– regelmäßige Überprüfung des Abstandes zwischenSozialhilfe und Nettolöhnen (in unterdurchschnittlichbezahlten Tarifbereichen) im Hinblick auf Fehlan-reize,

– verstärkte Realisierung der gesetzlich vorgesehenenMitwirkung der Leistungsempfänger bei der Stellen-suche sowie die Weiterentwicklung der Anreize zurEigeninitiative und Mithilfe,

– Verbesserung der Kombinationsmöglichkeiten zwi-schen Transferleistungen und Arbeitseinkommen,

– Ausbau von gezielten Maßnahmen, um benachteilig-ten Jugendlichen den Übergang in das Arbeitsleben zuerleichtern,

– bedarfsgerechte und zukunftsträchtige Qualifizie-rungsmaßnahmen für Arbeitslose, insbesondereFrauen, Ausländer und Niedrigqualifizierte, unterBerücksichtigung von betrieblichen Erfordernissen,wobei eine Einengung auf einzelbetriebliche Verhält-nisse vermieden werden soll.

Die Vermittlung von Arbeitslosen und die Registrierungder Arbeitskräfte suchenden Unternehmen muss effizien-ter und leistungsorientierter gestaltet werden. Eineschnelle und effiziente Eingliederung von Arbeitsuchen-den in den Arbeitsmarkt setzt folgende Grundkonzeptionfür die Bundesanstalt für Arbeit voraus:

– Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten Dienst-leistungsanbietern,

– Konzentration auf Kernaufgaben mit der Arbeitsver-mittlung im Zentrum,

– modernes kundenorientiertes Unternehmensmanage-ment mit hoher Leistungsfähigkeit.

Um die Vermittlung von Arbeitslosen effizienter und leis-tungsorientierter zu gestalten, sollte das Vermittlungsge-schäft stärker als bislang um private Dienstleister ergänztwerden. So genannte Jobzentren sollten ähnlich wie inKanada oder den Niederlanden eingerichtet werden, umeine unbürokratische Zusammenarbeit zu gewährleisten.In diesen Zentren wären öffentliche und private Vermitt-ler, Personaldienstleister in der Zeitarbeit oder Büros vonBildungsträgern unter einem Dach zusammengefasst.Alle Arbeitsuchenden könnten hier Beratungs-, Vermitt-lungs- und Arbeitsförderungsleistungen sowie die erfor-derlichen Sozialleistungen aus einer Hand erhalten.

3.1.3 Senken der Beschäftigungsschwellefür Geringqualifizierte

Ein Ziel einer zukünftigen Arbeitsmarktpolitik muss essein, die Beschäftigungsschwelle für Geringqualifiziertezu senken. Bislang haben geringqualifizierte Arbeitslo-sen- und Sozialhilfeempfänger nur wenig Anreize, eineArbeit aufzunehmen, weil die staatlichen Transferzahlun-gen in bestimmten Konstellationen und gegebenenfallsunter Einbezug von Schwarzarbeit nahezu bei dem liegen,was Geringqualifizierte verdienen können. Deshalb soll-ten steuerfinanzierte Anreize zur Arbeitsaufnahme imNiedriglohnbereich bundesweit und flächendeckend ein-geführt werden, jedoch so ausgestaltet sein, dass Mitnah-meeffekte möglichst vermieden werden. Finanzielle An-reize sollten je nach Zielrichtung und Wirksamkeit inForm von Kombilöhnen, Einstiegsgeldern, degressivgestaffelten steuerfinanzierten Zuschüssen oder der nega-tiven Einkommensteuer zu den Sozialversicherungs-beiträgen gewährt werden.

3.1.4 Grundsatz der Nachrangigkeit der Sozialhilfe

Der Grundsatz der Nachrangigkeit der Sozialhilfe sollteso vereinheitlicht werden, dass der Rückgriff auf eigenesVermögen sowie der Rückgriff auf unterhaltspflichtigeAngehörige vom Alter und der Dauer der bisherigen


Erwerbstätigkeit abhängig gemacht wird. So sollten zurAltersversorgung dienende Vermögenswerte älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die bereits längererwerbstätig gewesen sind, großzügiger geschützt werden.

3.1.5 Reform der Arbeitslosen- und Sozialhilfe

Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe sollten verzahnt und dieinhaltlichen Regelungen angeglichen werden. Beide Hil-fen sollten unter der Vorgabe reformiert werden, dass ef-fektivere Anreizmöglichkeiten für und Einwirkungsmög-lichkeiten auf Arbeitsfähige eingeführt werden.

3.1.6 Flexibilisierung der Arbeitszeit- und Entgeltpolitik

Auf dem Gebiet der Arbeitszeit- und Entgeltpolitik sindmehr Flexibilisierungsmöglichkeiten bei der Arbeitszeitvor allem in Bezug auf Jahres- und Lebensarbeitszeit zuentwickeln. Die Einführung von Langzeitkonten sowiedie Differenzierungen des individuellen Arbeitszeitvolu-mens, etwa nach dem Lebensalter, sind wünschenswert.Dies ist auch im Interesse der Beschäftigten, die je nachLebensalter häufig sehr unterschiedliche Wünsche hin-sichtlich der Dauer ihrer Arbeitszeit haben.

Im Rahmen flexibler tarifvertraglicher und betrieblichvereinbarter Regelarbeitszeiten und Arbeitskorridorekönnen mit jüngeren und älteren Mitarbeiterinnen undMitarbeitern flexible und beschäftigungswirksame Ar-beitszeiten vereinbart werden.

In der Tarifpolitik und der betrieblichen Einkommensge-staltung ist zu prüfen, ob das gegenwärtige Seniorität-sprinzip, dort wo es besteht, zu einem Leistungsprinzipweiterentwickelt werden kann.

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der FDP unddes Sachverständigen Knappe

Überdies sollten verstärkt variable Elemente in die Entgelt-tarifverträge eingeführt werden. Die Überprüfung variablerEinkommensbestandteile wie z. B. Leistungsentgelte undErfolgsbeteiligungen im Rahmen von Bonussystemen sowiedie Möglichkeit von Einsteigertarifen ist wünschenswert.Unabhängig davon müssen unter Umständen die gesetzli-chen Möglichkeiten geschaffen werden, falls die Tarifver-tragsparteien die notwendige Flexibilität in der Arbeits-zeit und Arbeitsvergütung nicht zustande bringen.

Replik der Mitglieder der Fraktionen SPD undBündnis 90/Die Grünen und der SachverständigenColla, Naegele, Pfaff, Rürup, Schmidt und Zander

Bereits heute kooperieren Belegschaften und Betriebsrätein arbeitsplatzgefährdenden betrieblichen Krisensituatio-nen mit der Unternehmensleitung auf vielfältige und ef-fektive Weise. Eine generelle Beseitigung von Tarifnor-men ist dafür nicht erforderlich. Die Koalition lehnt alleVorschläge ab, die den Tarifvertrag und die Tarifautono-mie zur Disposition stellen.


In Bezug auf die Arbeitsorganisation und Arbeitsmarkt-bedingungen ist es erforderlich, die Eigenverantwortungvon Arbeitgeberinnen/Arbeitgebern und Arbeitnehmerin-nen/Arbeitnehmern zu stärken, indem ihnen Wahl- undOptionsmöglichkeiten eröffnet werden. So sollte eine Re-form des Kündigungsschutzes angestrebt werden, um dieEingangsschwelle in den ersten Arbeitsmarkt für Lang-zeitarbeitslose, Berufsanfänger und Arbeitsuchende zusenken. Notwendig hierbei ist, dass die Arbeitnehmerin-nen und Arbeitnehmer weiter gegen willkürliche Kündi-gungen geschützt bleiben.


Das deutsche Kündigungsschutzrecht sichert die Balancezwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen. Esgilt für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unab-hängig von ihrem Alter. Nach einer OECD-Analyse ausdem Jahr 1999 hat die Ausgestaltung des Beschäfti-gungsschutzes wenig oder gar keine Auswirkungen aufden Umfang der Arbeitslosigkeit.

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der PDS undder Sachverständigen Michel

Die demographische Entwicklung wird nicht ausreichen,um in der mittleren Frist (2020) die Massenarbeitslosig-keit zu beseitigen oder sogar zu einem allgemeinen Ar-beitskräftemangel führen. Die Arbeitskräftenachfragewird bestenfalls stagnieren.

In den neuen Bundesländern wird der Trend der demo-graphischen Entwicklung zusätzlich durch die Wande-rung vorrangig junger Menschen und der geringeren An-zahl der Geburten in den Jahren nach 1990 verstärkt.

Die Summe der nachgefragten Güter und Dienstleistun-gen wird sinken und damit die Arbeitskräftenachfrage.

In diesem Spannungsfeld wird es in den kommenden Jah-ren vor allem um die Verringerung der bestehenden Ar-beitslosigkeit gehen. Die dazu notwendigen Maßnahmenmüssen mit gesetzlichen Maßnahmen verbunden werden,die eine Gleichstellung von Frau und Mann im Berufsle-ben erreicht, die Integration von Menschen mit Behinde-rungen fördert und ältere Erwerbstätige nicht ins Abseitsstellt.

Deshalb muss eine solche emanzipatorische Politik durchMaßnahmen flankiert werden, die zum einen die effektiveNachfrage und damit die nachgefragte Arbeitsmenge er-höhen und zum anderen jedem Menschen in der Gesell-schaft, der dies will, einen Zugang zur nachgefragten Ar-beitsmenge ermöglicht. Die Instrumente dafür sind einesteuerfinanzierte Ausdehnung der staatlichen Ausgabenund gesetzlichen Regelungen, die eine gerechtere Vertei-lung der bestehende Arbeitsmenge fördern.


In einem ersten Schritt sollen durch ein kommunales In-vestitionsprogramm, bei dessen regionaler Verteilungdie spezielle Situation in den neuen Bundesländernberücksichtigt werden soll, und ein öffentliches Förder-programm für ältere Arbeitslose ab 55 Jahre aufgelegtwerden.

Die tariflich vereinbarte Arbeitszeit deckt sich nicht mitder tatsächlichen Arbeitszeit des einzelnen Erwerbstäti-gen. Eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von 40 Stundenist deshalb das wirksamste Mittel zum Abbau der geleiste-ten Überstunden. Das Arbeitszeitgesetz ist darum so zu än-dern, das die 40-Stunden-Woche zur gesetzlichen Höchst-arbeitszeit wird.

Darüber hinaus muss ein mittelfristig angelegtes beschäf-tigungspolitisches Gesamtprogramm aufgelegt werden,das neben der Ausweitung der öffentlichen InvestitionenMaßnahmen zur Reform der Unternehmensförderung, zurFörderung der regionalen Infrastruktur, zum Ausbau desöffentlich geförderten Beschäftigungssektors, zum Über-stundenabbau und zur Arbeitszeitverkürzung, zur Arbeits-marktpolitik und zum Aufbau Ost enthalten sollte.

Eine Reform des Arbeitsmarktes allein schafft keineArbeitsplätze. Die heutige Hauptfrage Massenarbeitslo-sigkeit wird die zukünftige Hauptfrage bleiben, solangeexistenzsichernde Arbeitsplätze fehlen.

Die Lösung wird auch nicht in der Absenkung des Ab-standes der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe liegen,da der Abstand zum existenzsichernden Arbeitsentgeltschon heute ausreichend ist und so ein Anreiz zur Ar-beitsaufnahme nicht gegeben ist.

Dazu ist die Tätigkeit der Bundesanstalt für Arbeit aufihre Kernbereiche zu konzentrieren, ohne dass wichtigeAufgaben aufgegeben werden. Ihre Tätigkeit muss quali-fiziert werden.

Ihre Hauptaufgaben muss die Verhütung und den Abbauder Arbeitslosigkeit sowie die Gewährung von Unterstüt-zungshilfen bei Arbeitsausfall umfassen. Der Aufgaben-katalog hat daher auch in Zukunft folgende Bereiche zubeinhalten:

– Arbeits- und Ausbildungsstellenvermittlung,

– Arbeits- und Berufsberatung,

– Arbeitsmarktpolitik/aktive Förderung,

– Zahlung von Unterstützungsleistungen/Leistungsge-währung.

Darüber hinaus muss die Bundesanstalt für Arbeit weiter-hin einen Beitrag zur Ordnung des Arbeitsmarktes leisten,etwa durch die Vermeidung von Bezahlung unter Tarif. ImRahmen der aktiven Förderung nicht zu unterschätzen istdabei ihr Wirken für die Verknüpfung von Arbeitsmarkt-und Strukturpolitik sowie ihre Rolle beim Überstundenab-bau und der Teilzeitförderung. Besonders wichtig bleibt – insbesondere in den neuen Bundesländern – der von derBundesanstalt organisierte 2. Arbeitsmarkt. Entfiele er,würde der Druck auf Erwerbslose, für einen Hungerlohnzu arbeiten, noch zunehmen.

3.2 Verbesserung von Bildung, Aus-bildung; lebenslanges Lernen

3.2.1 Ausrichtung auf eine alternde undlebenslang lernende Gesellschaft

In der Wissensgesellschaft des 21. Jahrhunderts wird be-sonders in einer alternden Gesellschaft das lebensbeglei-tende Lernen für alle unerlässlich werden. Deshalb müs-sen sich alle öffentlichen und privaten Träger unsererBildungseinrichtungen sowie aus- und weiterbildendeUnternehmen auf eine lernende und alternde Gesellschafteinstellen.

3.2.2 Gleiche ZugangschancenAlle Personen haben in der Bundesrepublik Deutschlandunabhängig von ihrer Herkunft, ihres Geschlechtes, ihrerReligion und Kultur Anspruch auf gleiche Zugangschan-cen zu Bildungsmöglichkeiten und -institutionen. DieGleichstellung von Frauen und Männern muss, dort wo esnoch immer Defizite gibt, weiterhin verwirklicht werden.

3.2.3 Zielgerichtete Erhöhung derBildungsausgaben

Die Qualifikation unserer Bevölkerung ist der wichtigste„Rohstoff“ unseres Landes. Bildungspolitik muss deshalbim Zentrum der politischen Aufmerksamkeit stehen. Siemuss insbesondere bei der Finanzplanung Priorität ge-nießen. In allen Ausbildungsbereichen müssen die Bil-dungsausgaben zielgerichtet erhöht werden.

3.2.4 Lebenslanges Lernen„Lebenslanges Lernen“ muss zu einem bestimmendenPrinzip im Erwerbsleben für alle Beschäftigten-, Berufs-und Altersgruppen werden. Dabei sind und bleiben bei allerstaatlicher Verantwortung die Unternehmen und jeder Ein-zelne für sich die entscheidende Handlungsebene. JederEinzelne muss in jeder Lebensphase bedarfs- und bega-bungsgerechte Weiterbildungsangebote wahrnehmen kön-nen, um sich flexibel auf neue Herausforderungen im Be-ruf einstellen zu können. Der Politik sollte dabei die Rollezufallen, Prozesse zu initiieren, zu moderieren und gege-benenfalls gesetzliche Rahmenbedingungen für Verände-rungen zu schaffen. Die lebenslange Qualifizierung stelltbesondere Anforderungen an individuelle Ressourcen,und zwar sowohl im Hinblick auf die Lernfähigkeit alsauch auf das soziale Umfeld. Selbst wenn für die Mehr-zahl der Erwerbsfähigen eine bessere betriebliche undüberbetriebliche Qualifizierung durch geeignete Maßnah-men erreicht werden kann, wird dennoch ein Teil der Er-werbsfähigen nicht ausreichend qualifiziert werden kön-nen, um angesichts des rasanten technologischen Wandelsauch mit zunehmendem Alter auf dem Arbeitsmarkt be-stehen zu können. Für diesen Personenkreis fehlt es bis-her an geeigneten Konzepten, mit denen verhindert wer-den kann, dass eine angestrebte generelle Verlängerungder Erwerbsphase dazu führt, dass Geringqualifiziertenoch weiter als bisher an den Rand gedrängt werden. Da-bei wird von besonderer Bedeutung sein, solche betrieb-lichen Arbeitsstrukturen zu entwickeln oder zu erhalten,


die auch Geringqualifizierten Arbeitsmöglichkeiten bie-ten. Die Kommission regt an, die Forschung in dieserHinsicht zu intensivieren.

3.2.5 Weiterbildung älterer BeschäftigterIn Zukunft sind verstärkt Maßnahmen zur Weiterqualifi-zierung der Beschäftigten zu ergreifen. Diese sollten be-reits bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mittlerenAlters besonders intensiviert werden. Erforderlich ist aberauch eine Weiterqualifizierung bereits älterer Arbeitneh-merinnen und Arbeitnehmer. Hier sind staatliche Anreiz-mechanismen zu prüfen, um die Weiterbildung älterer Ar-beitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu fördern.

3.2.6 Erhöhung der Effizienz derWeiterbildungsmaßnahmen

Eine Erhöhung der Fachqualifikationen in allen Alters-gruppen ist erforderlich, soll die auf dem Hintergrund vonGlobalisierung notwendige Innovations- und Anpas-sungsfähigkeit der Volkswirtschaft nicht ernsthaft beein-trächtigt werden. Die durch die Bundesanstalt für Arbeitgeförderten beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen sol-len zielgenauer auf die Marktbedürfnisse der Arbeits-marktnachfrage und Eigenschaften der Teilnehmerinnenund Teilnehmer zugeschnitten werden.

Im Bereich der von der Arbeitsverwaltung organisiertenWeiterbildung sollten Qualifizierungsgutscheine, ähnlichden Vermittlungsgutscheinen in der Arbeitsvermittlung,eingeführt werden, die ein verbrieftes Anrecht auf einenbestimmten Zuschuss für eine Bildungsmaßnahme bein-halten und zur relativ freien Auswahl von Kurs und Trä-ger der Weiterbildungsmaßnahme berechtigen. Als ein Si-gnal an potenzielle Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber imHinblick auf die erworbene Qualifikation der Teilnehme-rinnen und Teilnehmer könnten Zertifikate nach einer be-standenen Abschlussprüfung fungieren. Von einer hieraufbezogenen verstärkten Zusammenarbeit zwischen Ar-beitsämtern, Weiterbildungsträgern, Industrie- und Han-delskammern sowie Handwerkskammern könnten sowohldie Arbeitgeber profitieren, die dadurch möglicherweisemehr Einfluss auf Lehrinhalte haben und so eventuellemFachkräftemangel begegnen können, als auch die Teilneh-merinnen und Teilnehmer, deren Eingliederungsaussichtendadurch gesteigert werden. Schließlich sollten Weiterbil-dungsträger grundsätzlich eine Beteiligung an der Arbeits-vermittlung erlaubt sein.

Schließlich sollten alle arbeitsmarktpolitischen Pro-gramme stärker nach den Prinzipien der Wirtschaftlichkeitund Effizienz öffentlich ausgeschrieben werden. Projekt-träger müssen zukünftig im Wettbewerb untereinander ste-hen. Durch ständige Leistungsvergleiche sollte der Qua-litätswettbewerb zusätzlich verstärkt werden.

3.2.7 Rechte der nachkommendenGeneration

Das Einbeziehen der Interessen der nachkommenden Ge-neration sowie das Hinführen zur Autonomie und Eigen-verantwortlichkeit für ihre Lebensführung sind im Rah-

men ihrer subjektiven Rechtspositionen mit den gesell-schaftlichen Notwendigkeiten in Einklang zu bringen(vgl. dazu auch den 11. Kinder- und Jugendbericht derBundesregierung 2002).

Eine entsprechende Erweiterung des Art. 6 GG könnte diedort festgelegten Elternrechte durch die Regelung derRechte der Kinder ergänzen, z. B. nach dem Muster derUN-Kinderrechtskonvention.

3.2.8 Bildungspolitischer Auftrag derKindertageseinrichtungen

Der bildungspolitische Auftrag der Kindertageseinrich-tungen muss sich auf die erste spielerische Vermittlungvon Lerninhalten richten. Denn Bildung ist essenzielleVoraussetzung für Chancengleichheit in unserer Gesell-schaft. Der Grundstein dafür muss bereits in ganz jungenJahren gelegt werden. Dabei sind altersspezifische Ent-wicklungsbedarfe und Lebensweltorientierung zu berück-sichtigen.

3.2.9 Verstärkte Kooperation vonKindergärten und Schulen

Kindergärten und Schulen sollen verstärkt kooperieren,um dadurch den Einstieg in das schulische Lernen fließendzu gestalten. Vorschulen oder Schulkindergärten könnenbei dieser Aufgabe einen sinnvollen Beitrag leisten.

3.2.10 Bildungspolitischer Auftrag der Schulen

Vor dem Hintergrund des demographischen Wandels istder bildungspolitische Auftrag der Schulen neu zu disku-tieren. Künftige Reformperspektiven liegen unter anderenin folgenden Punkten:

– Verlässliche Schulzeiten müssen sichergestellt, einausreichendes Angebot an Ganztagsbetreuung gilt esmittelfristig aufzubauen, z. B. in Form von bedarfs-orientierten und freiwilligen Ganztagsschulen. Da-durch kann auch ein Beitrag zur Verbesserung der Ver-einbarkeit von Familie und Berufstätigkeit und damitzur Förderung der Frauenerwerbstätigkeit geleistetwerden.

– Formen dualen Lernens sollten in der Schule frühzei-tig eingeführt werden, so dass Lernphasen, in denenKinder und Jugendliche sich auch erprobend dem„Ernstfall“ stellen müssen, mit „reinen“ Lernphasenwechseln. Dies entwickelt und fördert die Handlungs-und Sozialkompetenz.

– Die Ausbildung der Lehrer und Schüler muss in neuenInformations- und Kommunikationstechnologienstets dem neuesten Standard angepasst werden. Not-wendig sind neue Lehr- und Lernkonzepte, die Com-puter und Internet in den Unterricht verschiedenerFächer systematisch einbinden.

– Zukunftsaufgabe mit hoher Priorität ist die Förderungvon Migrantenkindern in den Schulen. UnabdingbareVoraussetzung für die Chancengerechtigkeit gegen-


über den hier lebenden Migrantenkindern ist die ver-stärkte Vermittlung von Deutschkenntnissen durch dieGrundschulen und Schulen, die den Kenntnissen ihrerAltersgenossen entsprechen. Weiter sollte unter ande-ren die interkulturelle Kompetenz des in der Bildungtätigen Personals verstärkt werden. Lehrende mit ei-nem eigenen Migrationshintergrund sollten vermehrtin den Regelschulen beschäftigt werden.

– Die Förderung der Gesundheit aller Kinder und Ju-gendlichen und die Integration von Kindern und jun-gen Menschen mit Behinderungen muss im Sinn einergemeinsamen Aufgabe von Schule und Kinder- undJugendhilfe verstanden werden. Es bedarf einer ver-stärkten Integration junger Menschen mit Behinde-rungen in den Regeleinrichtungen und einer Verbesse-rung ihrer individuellen Förderung, soweit dies fürbeide Seiten sinnvoll ist.

– Soziale Problemlagen sollten durch eine enge Koope-ration von Schule und schulischer Sozialarbeit abge-baut werden. Die demographische Situation sollte alsChance genutzt werden, die Klassenstärke zu reduzie-ren, um eine intensivere Förderung der Schüler zu er-reichen.

– Angesichts der PISA-Studie 2000, die deutlich macht,dass in Deutschland die soziale Herkunft entscheidendauf die Bildungsabschüsse durchschlägt, gehört dasdeutsche Schulwesen erneut auf den Prüfstand.

Sondervotum der Mitglieder der Fraktionen CDU/CSUund FDP und der Sachverständigen Bomsdorf,Knappe, Schmähl und Wilbers

Das gegliederte, differenzierte und begabungsgerechteSchulsystem ist die beste Grundlage, bei weitgehenderGleichheit der Startchancen ein Höchstmaß an Chancen-gerechtigkeit zu verwirklichen, den Einzelnen gemäß sei-ner Anlagen und Neigungen bestmöglich zu fördern unddie Leistungsfähigkeit unseres Wirtschafts- und Gesell-schaftssystems dauerhaft zu sichern. Eine Abkehr vom ge-gliederten Schulsystem wäre ein bildungspolitischer Irr-weg und wird daher abgelehnt.

– Aufbauend auf ihrer jeweiligen fachspezifischen Aus-bildung sollten sich die Lehrkräfte durch Fort- undWeiterbildung, gegebenenfalls auch durch ein Sabbat-jahr, fundierte Kenntnisse der modernen Arbeitsweltaneignen.

3.2.11 Straffung von Schul- und Studienzeiten

Die Verlängerung der Lebensarbeitszeit kann – unabhän-gig von einem höheren Renteneintrittsalter – durch denfrüheren Beginn der Erwerbstätigkeit erreicht werden.Aus diesem Grund sollte die Schulzeit bis zum Abitur aufgenerell 12 Jahre reduziert werden. Gleichzeitig solltendie faktischen Studienzeiten verkürzt werden. Die studi-enbegleitenden Lebensumstände der Studierenden müssenvon ihnen so gestaltet werden können und die Studi-engänge so organisiert werden, dass die Regelstudienzei-ten eingehalten werden können.

3.2.12 Reformperspektiven der beruflichen Ausbildung

Im Interesse der beruflichen Entwicklungschancen der Ju-gendlichen, des Bedarfs des Arbeitsmarktes und unterBerücksichtigung der künftigen Qualifikatonserforder-nisse muss zukünftig auch die berufliche Bildung refor-miert werden. Neben den berufsfachlichen Qualifikatio-nen muss sie auch soziale Kompetenzen sowie dieFähigkeit zur Arbeit in internationalen Zusammenhängenvermitteln. Ein weiteres Ziel sollte die Vollausbildungaller Jugendlichen, also auch behinderter Jugendliche,sein. Im Sinn der Forderung nach lebenslangem Lernensind die Voraussetzungen für eine permanente arbeits-und berufsbegleitende Weiterbildung zu schaffen. Insge-samt ist das Weiterbildungskonzept zu modernisieren inRichtung einer Modularisierung. Zu den erforderlichenInnovationen gehören:

– Erweiterung der Wahlmöglichkeiten der Auszubilden-den und Ausbildungsbetriebe durch Wahlpflichtbau-steine, Zusatzqualifikationen und Kooperation vonAusbildungsbetrieben,

– Weiterentwicklung der Qualität der Ausbildung vonJugendlichen, die besonderer Förderung bedürfen,

– systematische Vermittlung von Berufspraxis durchBetriebspraktika und Hilfen beim Übergang in eineBeschäftigung,

– regionalspezifische Verbesserung des Ausbildungs-angebotes sowie die Kooperation aller Beteiligten auflokaler und regionaler Ebene,

– Entwicklung einheitlicher Module zur Nachqualifi-zierung,

– Förderung von Qualitätssicherung in der betrieblichenund schulischen Ausbildung,

– enge Zusammenarbeit der Hochschulen mit Schuleund Arbeitswelt. Hochschulen und Universitäten müs-sen zu kulturellen Brennpunkten in ihrer Region wer-den.


Einführung einer solidarischen Umlagefinanzierung.Durch den quantitativen und qualitativen Ausbau der Be-rufsausbildung außerhalb des „Dualen Systems“ erhältdie finanzielle Beteiligung der Unternehmen alshauptsächliche Nutzer dieser in der Regel öffentlich ge-förderten Ausbildung eine noch größere Bedeutung.

3.3 Gleichstellung der Frauen im Erwerbsleben

3.3.1 Erhöhung der Frauen-erwerbsbeteiligung

Das Ziel der Gleichstellung von Frauen und Männern imErwerbsleben und die Notwendigkeit, im Zuge des demo-graphischen Wandels Arbeitskräfte hinzu zu gewinnen,


erfordert eine Erhöhung der Frauenerwerbsbeteiligung.Dazu ist die Schaffung entsprechender Rahmenbedingun-gen notwendige Voraussetzung.


Dazu ist es zwingend erforderlich, neben finanziellen undorganisatorischen Maßnahmen gesetzliche Regelungenzu schaffen, mit denen die Gleichstellung von Frauen undMännern gewährleistet wird.

Neben finanziellen und organisatorischen Maßnahmenerfordert dies vor allem ein Umdenken in der Gesell-schaft. Solange in weiten Teilen von Gesellschaft, Politikund Wirtschaft die Vorstellung von der Unvereinbarkeitder Lebensbereiche Familie und Beruf vorherrscht, wer-den immer weniger junge Menschen ihren grundsätzlichvorhandenen Kinderwunsch umsetzen, weil Eltern immerweniger im Stande sein werden, den in weiten Teilen fa-milienunverträglichen Anforderungen der Arbeitswelt ge-recht zu werden.

3.3.2 Gleichstellung von Frauen undMännern

Unternehmen müssen geeignete Maßnahmen zur Gleich-stellung von Frauen und Männern im Erwerbsleben schaf-fen. Solche Maßnahmen sind beispielsweise:

– die Förderung der Gleichstellung von Frauen undMännern und der Vereinbarkeit von Familie und Be-ruf als Aufgabe für Führungskräfte zu etablieren,

– Erhöhung des Frauenanteils in Führungspositionendurch Weiterbildungs-, Mentoring- und Coachingpro-gramme sowie das Angebot von Führungspositionenals Teilzeitarbeitsplätze,

– das Gewinnen junger Frauen für zukunftsorientierteBerufe,

– Förderung der Akzeptanz der Gesellschaft für dieWahrnehmung von Familienaufgaben durch Männer,

– bessere Nutzung der familienbedingten Unterbre-chungsmaßnahmen für Fort- und Weiterbildung.

3.3.3 Maßnahmen der Unternehmen zurVereinbarkeit von Familie und Beruf

Damit Unternehmen das Arbeitskräftepotenzial von Elternnutzen können, müssen sie auch zur Schaffung entspre-chender Rahmenbedingungen zur Vereinbarkeit von Fa-milie und Beruf bereit sein. Dazu gehören unter anderem:

– eine variable Gestaltung der Arbeitszeit hinsichtlichDauer und Lage, d. h. eine entsprechende Neuorganisa-tion verschiedener Arbeitszeitmodelle über den gesam-ten Lebenslauf bezogen (z. B. Gleitzeitarbeit, Arbeits-zeitkonten, Sabbatjahre, Bildungsurlaub, Telearbeit),

– Unterstützung berufstätiger Eltern bei der Kinderbe-treuung, z. B. durch Einrichtung von Betriebskinder-gärten, Kooperationen mit außerbetrieblichen Kinder-

betreuungsangeboten, durch Hilfen bei der Suchenach einem entsprechenden Betreuungsarrangement,Hausaufgabenbetreuung oder Einrichtung innerbe-trieblicher Betreuungsangebote,

– flexible Gestaltung und Verkürzung familienbedingterUnterbrechungsphasen, z. B. durch Weiterbildungs-möglichkeiten, Urlaubsvertretungen, spezielle Wieder-eingliederungsprogramme sowie entsprechende Ar-beitszeit- und Kinderbetreuungsmaßnahmen,

– Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Berufs-tätigkeit und Pflege behinderter und älterer Familien-angehöriger (vgl. die Handlungsempfehlungen zumKapitel Pflege).

Mit der Vereinbarung zur Förderung der Chancengleich-heit von Frauen und Männern in der Privatwirtschaft vom2. Juli 2001 haben sich die Bundesregierung und die Spit-zenverbände der deutschen Wirtschaft erstmals auf ge-meinsame Ziele im Bereich der beruflichen Gleichstel-lung verständigt. Die Vereinbarung hat verpflichtendenCharakter. Es bleibt trotzdem abzuwarten, inwieweit siezur Herstellung von Chancengleichheit in den Unterneh-men beitragen wird. Gesetzliche Maßnahmen sind daherfür die Zukunft nicht auszuschließen.


Die Chancengleichheit von Frauen und Männern mussverbessert werden. Dies sollte jedoch wie bislang auf frei-williger Basis erfolgen. Gesetzliche Maßnahmen, die Un-ternehmen zu stark in ihrer personalpolitischen Flexibi-lität und ihrer Wettbewerbsfähigkeit einschränken, werdenabgelehnt, weil sie sich für Beschäftigungschancen vonFrauen nachteilig auswirken können.

3.3.4 Betreuungsangebote für KinderVoraussetzungen für eine Verbesserung der Vereinbarkeitvon Beruf und Familie für Frauen und Männer ist dieSchaffung eines bedarfsdeckenden, qualitativ hochwerti-gen, flexiblen und nachfrageorientierten Betreuungsange-bots für Kinder aller Altersgruppen. Neben einer bedarfs-deckenden Versorgung mit Kindergartenplätzen müssenGanztagsbetreuungsangebote für Kinder aller Altersgrup-pen hinzukommen, um eine optimal auf den persönlichenBedarf abgestimmte außerfamiliale Kinderbetreuung zuerreichen. Werden Familien zur Finanzierung herangezo-gen, so ist bei der Gebührengestaltung die finanzielle Be-lastungsfähigkeit der Familien zu berücksichtigen.

Die Kosten für die Kommunen sind im Bund-Länder-Fi-nanzausgleich zu berücksichtigen. Im Hinblick auf denBildungsauftrag der Kinderbetreuung sollte im Rahmendes Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz – Halb-tags zwischen dem dritten und sechsten Lebensjahr – dieEinführung einer kostenlosen Kinderbetreuung geprüftwerden.

In diesem Zusammenhang könnte auch über individuelleSteuerungsmöglichkeiten wie z. B. die Einführung von


Kita-Cards oder Betreuungsgutscheine nachgedacht wer-den. Das Angebot an Ganztagsschulen muß bedarfsorien-tiert und in enger Abstimmung mit den Schulträgern aus-gebaut werden.


Betreuungskosten

Zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf müssenanfallende und nachgewiesene Betreuungskosten wieKiTa-Gebühren, Kosten für Tagesmütter, et cetera im Falleder Berufstätigkeit der allein erziehenden Mütter oder bei-der Elternteile für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmerals Werbungskosten und für Selbständige als Betriebsaus-gaben über die steuerlichen Pauschalbeträge hinaus absetzbar sein. Die steuerliche Abzugsfähigkeit von haus-wirtschaftlichen Beschäftigungsverhältnissen ist einzu-führen, um sowohl sozialversicherungspflichtige Arbeits-verhältnisse in Privathaushalten zu schaffen als aucheinen Markt für familiale Betreuungsformen zu etablieren.

3.3.5 Anreize für die Berufstätigkeit beider Eltern

Die Steuer-, Abgaben- und Sozialsysteme müssen so um-gestaltet werden, dass sie sich im Hinblick auf verschie-dene familiale Lebensformen – Einverdienerehe, Berufs-tätigkeit beider Elternteile bei gleichzeitiger externerKinderbetreuung – zumindest neutral verhalten und dienegativen Anreize für die Berufstätigkeit beider Eltern ab-gebaut werden. Grundsätzlich dürfen Eltern nicht – auchnicht mittelbar – im Erwerbsleben benachteiligt werden.Unterschiedliche Behandlungen ausschließlich nach demFamilienstand (nicht der Elternschaft) sind zu vermeiden,insbesondere dann, wenn sie zu einer Benachteiligungvon Familien mit Kindern führt.

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion derCDU/CSU und der Sachverständigen Bomsdorf,Schmähl und Wilbers

Das Ehegattensplitting ist der steuerrechtliche Ausdruckdes besonderen Schutzes, den Ehe und Familie in unseremGrundgesetz genießen. Das Splitting überlässt den Ehe-partnern die freie Entscheidung darüber, welcher TeilKinderbetreuung und Familienfürsorge übernimmt. EineEinschränkung oder Abschaffung des Ehegattensplittingshätte zur Folge, dass gerade die Familien benachteiligtwürden, bei denen ein Elternteil zugunsten der Kinderer-ziehung auf eine Erwerbstätigkeit verzichtet. GeradeFrauen, die sich in erster Linie um die Familien kümmernmöchten, würde in der Konsequenz klar benachteiligtwerden.

Eine Einschränkung der finanziellen Leistungsfähigkeitder Familien und – als Konsequenz – eine Behinderungdes Kinderwunsches von Familien kann angesichts einerbereits sehr niedrigen Geburtenhäufigkeit nicht ge-wünscht werden. Die Modifikation des Ehegattensplit-tings wird daher abgelehnt.


Eine Einschränkung des Ehegattensplittings ist ein unsys-tematischer und kontraproduktiver Eingriff in die staatli-che Förderung der Familie. Überlegenswert ist jedocheine völlige Neustrukturierung der steuerlichen Behand-lung der Familien. So könnte zur Freistellung des Exis-tenzminimums für jeden Bürger, also auch für jedes Kind,ein einheitlicher Grundfreibetrag von 7 500 Euro ange-setzt werden. Der besonderen Belastung von Familien – einschließlich der Alleinerziehenden – wird durch dieseVerdoppelung des Freibetrags für Kinder Rechnung ge-tragen. Das Kindergeld wird entsprechend erhöht.

3.4 Vereinbarkeit von Beruf,Kinderbetreuung und Pflege

Die Kindertageseinrichtungen können einen entscheiden-den Beitrag zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Fa-milie und Berufsarbeit leisten. Die derzeitige Praxis beiKindertageseinrichtungen bedarf dringend Innovationen.Dazu zählen unter anderem:

– bedarfsgerechte Verbesserung der inhaltlichen, orga-nisatorischen und personellen Förderbedingungen fürKindertagesstätten mit hohem Anteil aus sozial be-nachteiligten Familien und von Kindern mit Migrati-onshintergrund,

– Intensivierung der Zusammenarbeit vor Ort zwischenKindertagesstätten, Schulen, Einrichtungen der Be-rufsausbildung und den vorhandenen sozialen Dien-sten,

– Familien- und frauenfreundliche Angebotsgestaltung,z. B. durch Berücksichtigung der Arbeitszeiten der El-tern bei den Öffnungszeiten,

– verstärkte frühzeitige Förderung der Zweisprachig-keit,

– Angleichung des Ausbildungsniveaus der Mitarbeite-rinnen und Mitarbeiter an europäische Standards,

– Aufwertung und Reform der Aus- und Weiterbildungder Erzieherinnen und Erzieher,

– Gewinnung von mehr Männern für die Arbeit in Kin-dertageseinrichtungen,

– Schaffung geeigneter Transfer- und Beratungsstruktu-ren, um Forschungswissen und vorbildliche Erfahrun-gen auch aus dem Ausland für die deutsche Praxis zuerschließen.

3.5 Einstiegschancen für Jugendliche

Der Arbeitsmarktzugang für Jugendliche wird sich nichtalleine auf Grund des demographischen Wandels verbes-sern. Für Jugendliche mit prekären Ausgangsbedingun-gen werden ganz besondere Integrations- und Qualifizie-rungsbemühungen erforderlich sein – insbesondere mitBlick auf die Anforderungsprofile für den Arbeitsmarkt.


Dabei gilt für die Qualifizierungsbemühungen, dass ne-ben der Vermittlung von Basiswissen und Fachkompetenzauch in der beruflichen Aus- und Weiterbildung die Fähig-keit, sich neues Wissen zu erschließen und damit neuenHerausforderungen kompetent entgegentreten zu können,zu fördern ist (vgl. 2.12 Reformperspektiven der berufli-chen Ausbildung).

Die schwer vermittelbaren leistungsschwächeren Jugend-lichen müssen wie die besonders Begabten eine auf sie ge-richtete berufliche Förderung erhalten, die auf dem Ar-beitsmarkt verwertbar ist. Daher ist die Förderung vonBenachteiligten in Verbindung mit der für diese Ziel-gruppe wichtigen sozialpädagogischen Betreuung weiterauszubauen. Um auch solchen Jugendlichen mit schlech-teren Startchancen den Weg in einen Beruf mit Entwick-lungschancen zu ebnen, müssen alle Möglichkeiten fürneue Berufe auch mit weniger komplexen Anforderungenvoll ausgeschöpft werden. Wer trotz aller Hilfen eine Aus-bildung nicht abschließen kann, dem sollten die erbrach-ten Leistungen so bescheinigt werden, dass sie für einespätere Fortführung der Ausbildung aber auch auf dem Ar-beitsmarkt verwertbar sind. Arbeitsplatzsuche für Jugend-liche ohne Berufsabschluss sollte durch Lohnkostenzu-schüsse und Vermittlungsgutscheine erleichtert werden.

In Regionen, in denen Jugendliche heute nach Abschlussder Berufsausbildung auf einen nicht aufnahmefähigenersten Arbeitsmarkt stoßen, sind besondere Integrations-maßnahmen notwendig. Denn gerade dort wird sich in ab-sehbarer Zeit der Fachkräftemangel durch die jetzt inFolge der Beschäftigungsblockade stattfindenden Ab-wanderung besonders bemerkbar machen. Dieser wach-sende Fachkräftebedarf, den die Betriebe in wenigen Jah-ren nicht mehr in der Lage sein werden auszugleichen,bietet gerade für junge Leute in solchen Regionen inter-essante Lebens- und Erwerbschancen.

Um heute Abwanderung zu verhindern und damit denfließenden Übergang von einem Überangebot an Arbeits-kräften hin zum Fachkräftemangel zu sichern, ist eineVerzahnung der Arbeitsmarkt- und der Strukturpolitik ge-boten. Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur,die mit der Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen fürjunge Menschen verbunden werden müssen, sowie eineVerknüpfung von Altersteilzeit mit Jugendteilzeit sinddafür geeignete Instrumente.

Bei ausländischen Jugendlichen entscheidet vor allem dieSprachkompetenz über Erfolg und Misserfolg in Ausbil-dung und Beruf und damit auch über ihre Integrations-chancen. Daher müssen Sprachförderprogramme so frühwie möglich einsetzen. Darüber hinaus sollten spezifischeMaßnahmen der Berufsvorbereitung für ausländische Ju-gendliche durchgeführt werden.

3.6 Beschäftigungschancen ältererErwerbspersonen

3.6.1 Förderung des HumankapitalsZukünftige Belegschaften werden im Durchschnitt ältersein. Um die von einigen befürchteten negativen Auswir-kungen auf die Innovationskraft der Belegschaften wie

auf die Innovationsfähigkeit der Betriebe und den techni-schen Fortschritt zu verhindern, muss vermehrt und lang-fristig in das Humankapital alternder Belegschaften unddamit in ihre Beschäftigungsfähigkeit („employability“)investiert werden. Von daher sind verstärkte allgemeineund berufsspezifische Bildungsinvestitionen während desgesamten Erwerbslebens bis in das fortgeschrittene Altererforderlich. Zur Bildung des Humankapitals gehörenauch Investitionen in den Gesundheitszustand durch ent-sprechende Vorsorgemaßnahmen. Dies gilt im Grundsatzfür alle Altersgruppen gleichermaßen.

3.6.2 Betriebliche Fort- und WeiterbildungDie betriebliche Fort- und Weiterbildung muss stärker aufältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ausgerichtetwerden. Die Unternehmen müssen diese mit ihren Fähig-keiten bei der Personalentwicklung angemessen berück-sichtigen. Um zusätzliche Anreize zur Qualifizierung inkleinen und mittleren Unternehmen zu schaffen, habenetwa die Bundesländer die Möglichkeit, im Rahmen desneuen Zieles 3 des Europäischen Sozialfonds (Förderpe-riode 2000 bis 2006) auch förderfähige Projekte finanzi-ell zu unterstützen, die auf die Qualifizierungsbedürfnisseälterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer eingehen –allerdings unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips.

3.6.3 Überwindung derFrühverrentungspraxis

Ziel muss die Überwindung der weit verbreiteten Früh-verrentungspraxis sein. Renten- und Altersgrenzenpolitikallein bieten dazu keine hinreichenden Anknüpfungs-punkte. Eine zentrale Rolle bei der Umsetzung der Forde-rung nach Ausweitung der Alterserwerbsarbeit kommtdabei den Betrieben und den dort tätigen Akteuren zu. Da-rüber hinaus gilt es auch, die bestehenden sozialrechtli-chen Anreize zur Frühverrentung abzubauen.

3.6.4 Überwindung derAltersdiskriminierung

Bei vielen älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmerntritt eine Häufung von Benachteiligungen auf. Es gilt, diejahrzehntelang geförderte und praktizierte Altersdiskrimi-nierung in den Betrieben und auf dem Arbeitsmarkt zuüberwinden. Allerdings wird zukünftig nicht für alle Er-werbspersonen bis in das vorgeschrittene Alter eine Er-werbstätigkeit bis zur normalen Verrentungszeit möglichsein, das gilt insbesondere für gesundheitlich Beeinträch-tigte, zu denen viele Menschen mit Behinderungenzählen. Von daher müssen auch zukünftig unterschiedli-che Optionen des Ausscheidens aus dem Erwerbsleben insozial akzeptabler Weise zur Verfügung gestellt werden.Zukünftige Altersgrenzenregelungen müssen diesen un-terschiedlichen Bedarfslagen Rechnung tragen. Dies giltauch für die bislang praktizierten pauschalen Kürzungenvon Frührenten.

3.6.5 Integrierte Politikkonzepte für alternde Belegschaften

Gefordert sind integrierte Politikkonzepte unter Beteili-gung der für die Zukunft der Beschäftigungssituation al-


ternder Belegschaften maßgeblich Teilpolitiken. Dies be-trifft zum einen die Bereiche der betrieblichen Beschäfti-gungs-, Humanisierungs-, Qualifizierungs- und Laufbahn-politik, zum anderen die staatliche Bildungs-, Sozial- undGesundheitspolitik sowie – wegen der zukünftig anderenZusammensetzung des Erwerbspersonenpotenziales – dieGleichstellungs-, Familien- und Migrationspolitik. DiesePolitikfelder sind dabei nicht substitutiv, sondern komple-mentär zu sehen. Insbesondere in der betrieblichen Praxisgilt es zukünftig, vermehrt unterschiedliche Maßnahmety-pen in sinnvoller Weise zu kombinieren.

3.6.6 Paradigmenwechsel in derbetrieblichen Personalpolitik

Übergreifendes Ziel muss sein, künftig die Arbeits- und Be-schäftigungsfähigkeit alternder Belegschaften zu erhaltenund zu erhöhen. Betriebliche Personal- und Bildungspoli-tik sollte zukünftig stärker auf soziale und ökonomische„Nachhaltigkeit“ ausgerichtet sein. Dazu gehört sowohl dieNachwuchsförderung wie der Erhalt der Gesundheit undLeistungsfähigkeit der Beschäftigten insgesamt. Dabei istallerdings darauf zu achten, dass dieses nicht als Mittel füreine Ausgliederung aus dem Erwerbsleben bzw. einen so-zialen Abstieg genutzt wird.

Zur rechtzeitigen Vermeidung von altersspezifischen Be-rufsrisiken sind betriebliche Früherkennungssysteme(z. B. Gesundheits-, Qualifikationszirkel) erforderlich.Präventive Gesundheits- und Qualifizierungskonzeptesollten idealerweise in Maßnahmen der Arbeitszeitpolitikeingebunden sein. Grundvoraussetzung dafür ist ein stra-tegischer Wechsel in der betrieblichen Personalpolitik,weg von „Jugendzentrierung“ und hin zu einer alters-gruppenübergreifenden integrierten Personalpolitik. Die„ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Politik“sollte zukünftig in eine mehr lebenslaufbezogene Politikder Beschäftigungsförderung alternder Belegschaftenüberführt werden. Derartige Förderkonzepte sollten zu-gleich präventiv sein. Sie sollten darüber hinaus auch aufdie Eröffnung „zweiter“ oder „dritter Karrieren“ und/oderauf die Förderung von selbständiger Tätigkeit ausgerich-tet sein.

3.6.7 Maßnahmen der betrieblichenPersonalpolitik

Um präventiv das Entstehen alterstypischer Beschäfti-gungsprobleme wie die Dequalifizierung älterer Arbeit-nehmerinnen und Arbeitnehmer oder den vorzeitigen Ver-lust der physisch und psychischen Leistungsfähigkeit zuverhindern und sie gleichberechtigt mit anderen Beschäf-tigtengruppen in die betriebliche Personalpolitik zu inte-grieren, sind insbesondere folgende Handlungsebenen zuberücksichtigen:

– Institutionalisierung von lebenslangem Lernen,

– kontinuierliche Vermittlung von arbeitsplatzbezoge-nen wie -übergreifenden Qualifikationen,

– Schaffung einer lernfördernden Arbeitsplatzorganisa-tion und -gestaltung,

– systematische Planung von Lernprozessen über inner-und zwischenbetriebliche Mobiltätsförderung und Ar-beitsplatzwechsel,

– Ausbau der präventiven Gesundheitsförderung,

– Ausweitung des betrieblichen Arbeits- und Gesund-heitsschutzes,

– Ausbau der Berufslaufbahngestaltung,

– Sensibilisierung wichtiger betrieblicher und überbe-trieblicher Akteure sowie Schaffung einer demogra-phiesensiblen Unternehmenskultur,

– Berücksichtigung von Branchen- und Betriebsgrößen-unterschieden.

3.6.8 Neuorganisation vonLebensarbeitszeit

Für alle Gruppen gleichermaßen gilt, dass künftige Kon-zepte eingebettet sein müssen in eine Neuorganisation derLebensarbeitszeit. Dabei geht es zunehmend darum, dassdas Nacheinander von Ausbildung, Erwerbsarbeit und„Freizeit“ durch veränderte Muster abgelöst wird, bei denen Lebensphasen spezifische Präferenzen realisiertwerden können. Es wird zukünftig vermehrt darauf ankommen müssen, lebenszyklisch unterschiedliche Zeit-bedürfnisse und -präferenzen in lebensbiographischer Dimension zu berücksichtigen, z. B. in Form von Erzie-hungs- und Pflegeurlauben, Sabbatjahre und Weiterbil-dungszeiten bzw. Lernzeitkonten. In diesem Zusammen-hang kann auch der gleitende Übergang in den Ruhestandbzw. die Altersteilzeit eine neue Attraktivität gewinnen.Nicht zuletzt dient eine stärkere Fokussierung der Ar-beitszeitpolitik auf Lebenslauf und Lebensarbeitszeit – möglichst in Verbindung mit innerbetrieblicher Lauf-bahnplanung – auch der frühzeitigen Planung der Abfolgeder verschiedenen Familien-, Bildungs- und Erwerbspha-sen und fördert über diesen Weg ebenfalls die Erwerbsbe-teiligung nicht nur älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeit-nehmer. Einer solchen langfristigen Planbarkeit stehtallerdings die Entwicklung zu befristeten Beschäfti-gungsverhältnissen entgegen.


Der letzte vorstehende Satz ist zu streichen.

3.6.9 Modell der Dekomprimierung der Erwerbsarbeit

Diese Überlegungen führen zu einem Modell der Dekom-primierung der Erwerbsarbeit, in dem die Altersgrenzeweiter hinausgeschoben bzw. offen gehalten oder flexibi-lisiert wird.

Längere Bildungsphasen, Teilzeitbeschäftigung und Unterbrechungsphasen sind dann möglich, wenn das Le-bensarbeitsvolumen im Lebenslauf zeitlich weiter ge-streckt werden kann. Anstelle einer weiteren Verdichtungder Erwerbsphase kann hier zum Teil ein zeitliches


Nebeneinander unterschiedlicher Aktivitäten (wie Wei-terbildung, Teilzeitbeschäftigung) treten, also von Pha-sen unterschiedlicher Ausbildungs- und Erwerbsinten-sität. Solche Vorstellungen haben nur dann eine Chance,wenn in der Gesellschaft, im Beschäftigungssystem undbei der sozialen Sicherung stabile Rahmenbedingungengegeben sind, und zwar nicht nur für die abhängige Be-schäftigung, sondern auch in anderen Erwerbsformen.Von daher gilt es, mögliche soziale, finanzielle und si-cherungsmäßige Folgerisiken der Neuorganisation vonLebensarbeitszeit rechtzeitig zu erkennen und präventivzu vermeiden.


Erhöhung der Arbeitsmarktchancen für ältere Arbeitneh-merinnen und Arbeitnehmer

Auch für ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer hatsich das Kündigungsschutzrecht zunehmend zu einer Be-schäftigungsbarriere entwickelt. Viele auch tarifvertrag-liche Regelungen – etwa verlängerte Kündigungsfristenoder Zustimmungsbedürfnisse – greifen nach 10 bis 15Jahren Betriebszugehörigkeit. Dies trifft besonders häu-fig auf Beschäftigte ab dem 50. bis 55. Lebensjahr zu. Dasich diese Regelungen immer mehr gegen die eigentlichBegünstigten richtet, sollte über ihre Modifizierung nach-gedacht werden.

Es sollten Erleichterungen beim Abschluss befristeter Ar-beitsverträge, speziell für ältere Arbeitnehmerinnen undArbeitnehmer, geschaffen werden. Um die Chancen älte-rer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am Arbeits-markt zu erleichtern, sollte die Möglichkeit einer Befris-tung ohne sachlichen Grund schon ab dem 50. Lebensjahrmöglich sein. In der 14. Wahlperiode ist die Altersgrenzeschon vom 60. auf das 58. Lebensjahr gesenkt worden. ImHinblick auf die hohe Arbeitslosigkeit insbesondere abdem 55. Lebensjahr erscheint es aber sinnvoll, durch dieErleichterung bei der Befristung älteren Arbeitnehmerin-nen und Arbeitnehmern größere Chancen am deutschenArbeitsmarkt zu eröffnen.

Ein Arbeitsloser, der älter als 45 Jahre ist, hat bei ent-sprechender Dauer der versicherungspflichtigen Berufs-tätigkeit einen 14-monatigen Anspruch auf Arbeitslosen-geld, also auf 60 bzw. 67 Prozent des pauschaliertenNettoentgelts. Dieser Anspruch erhöht sich progressiv bisauf 32 Monate für einen 57-Jährigen. Daran schließt sichdie ebenfalls am vorherigen Einkommen orientierte Ar-beitslosenhilfe an. Die Instrumente des Arbeitsförde-rungsrechts im Hinblick auf ältere Arbeitnehmerinnenund Arbeitnehmer sollten überdacht werden.

Schließlich werden gerade bei älteren Erwerbspersonendie Kriterien der Berechtigung gelockert: So ist die Mög-lichkeit des Arbeitslosengeldbezugs für mindestens 58-jäh-rige unter erleichterten Voraussetzungen – Einschrän-kung der subjektiven Verfügbarkeit – ein klassisches

Hilfsmittel für Frühverrentung. Diese Ausgestaltung derArbeitslosenversicherung behindert eine angemesseneReaktion auf die demographische Entwicklung.


Das Lebensalter eines Arbeitnehmers für sich genommenstellt weder nach dem Kündigungsschutzgesetz noch nachden bestehenden tarifvertraglichen Kündigungsschutzre-gelungen eine zusätzliche Beschäftigungsbarriere dar. ImGegenteil: Ohne den tarifvertraglichen Kündigungs-schutz wäre das Altersarbeitslosigkeitsrisiko noch höher.Zudem greift der tarifvertargliche Kündigungsschutz fürältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Allgemei-nen erst bei einem Mindestalter von 40 bis 55 Jahren undeiner Betriebszugehörigkeitsdauer von 10 bis 20 Jahren.Der Vorschlag, die Altersgrenze für besondere Befris-tungserleichterungen bei älteren Arbeitnehmerinnen undArbeitnehmern auf das 50. Lebensjahr herabzusetzen,würde den betreffenden Arbeitnehmerinnen und Arbeit-nehmern bis zum Ende ihres Berufslebens faktisch denKündigungsschutz nehmen.

3.7 Integration von Migranten imBildungs- und Beschäftigungssystem

Auch vor dem Hintergrund des demographischen Wan-dels wird es erhebliche strukturelle Probleme für die be-rufliche Integration und Beschäftigung von Ausländerin-nen und Ausländern geben, auf die sich eine aktiveQualifizierungs- und Beschäftigungspolitik auszurichtenhat. Da gerade Ausländerinnen und Ausländer in der Ver-gangenheit nur für einen ganz spezifischen Arbeitsplatzangeworben wurden, ist zukünftig darauf zu achten, dassQualifizierungsmaßnahmen vermehrt arbeitsplatzüber-greifend gestaltet werden müssen. Die Ausgangsbedin-gungen sind in Hinblick auf den jeweiligen Migrations-hintergrund unterschiedlich zu sehen:

Bei den bereits hier länger lebenden Ausländerinnen undAusländern sowie ihren Kindern wird es vor allem darumgehen, die Qualifizierung mit Blick auf den wirtschaftli-chen Strukturwandel voranzutreiben, die Quote derSchul- und Ausbildungsabbrecherinnen und Ausbildungs-abbrecher zu senken und die Erwerbsbeteiligung derFrauen zu erhöhen.

Bei den Zugewanderten, auch jenen, aus den neu hinzu-tretenden osteuropäischen Staaten, geht es vor allem da-rum, ihre Kenntnisse der deutschen Sprache zu verbessernund ihre vorhandenen Qualifikationen an die Anforderun-gen des hiesigen Arbeitsmarktes anzupassen.

Bei der Zuwanderung aus Drittstaaten ist eine arbeits-marktpolitische Steuerung in quantitativer und qualitati-ver Hinsicht entsprechend der hiesigen Erfordernisse not-wendig (vgl. die Handlungsempfehlungen zum KapitelMigration und Integration).


4 Anhang

Tabel le 8

Arbeitslose nach ausgewählten Strukturmerkmalen Männer und Frauen (1995 bis 2000)

Bestand an Arbeitslosen

2000 1999 1998 1997 1996 1995 Arbeitslose insgesamt 3 684 790 3 943 236 3 965 328 4 308 094 3 848 449 3 521 044 Männer 1 899 240 2 013 022 2 046 779 2 220 509 1 996 144 1 764 901 Frauen 1 785 550 1 930 214 1 918 549 2 087 585 1 852 305 1 756 143 Deutsche 3 244 539 3 461 298 3 462 296 3 777 684 – – Ausländer 440 251 481 938 503 032 530 410 – – Angestelltenberufe 1 443 773 1 560 246 1 547 442 1 679 328 1 469 417 1 356 573 übrige Berufe (Arbeiter) 2 241 017 2 382 990 2 417 886 2 628 766 2 379 032 2 164 471 Arbeitszeit Vollzeitarbeit 3 343 982 3 593 007 3 626 959 3 971 032 – – Teilzeitarbeit 340 808 350 229 338 369 337 062 – – Heimarbeit 294 419 506 935 – – Berufsausbildung ohne abgeschlossene Berufs-ausbildung

1 394 602

1 481 952

1 531 035

1 629 537

1 511 468

1 374 041

mit abgeschlossener Berufsausbildung 2 290 188 2 461 284 2 434 293 2 678 557 2 336 981 2 147 003 betriebliche Ausbildung 1 921 589 2 045 488 2 013 569 2 196 592 1 908 703 1 738 728 Berufsfach-/Fachschule 192 344 217 864 222 425 254 925 220 947 20 394 Fachhochschule 50 344 55 499 56 047 63 561 59 171 59 868 Universität/Hochschule 125 911 142 433 142 252 163 479 148 160 146 013 Status vor Arbeitslosmeldung Beschäftigungsverhältnis 1 627 768 1 747 196 1 771 897 2 131 738 2 030 475 1 945 294 Nichtfacharbeiter 707 706 756 826 751 293 914 874 866 928 828 223 Facharbeiter 435 839 436 881 426 102 473 619 454 652 428 159 Angestellte mit einfacher Tätigkeit 364 114 396 233 389 141 432 852 398 613 377 925 Angestellte mit gehobener Tätigkeit 120 109 157 256 205 361 310 393 310 282 310 987 betriebl./sonstiges Ausbildungs-verhältnis

89 445

92 099

98 585

89 452

75 984

71 497

sonstige Erwerbstätigkeit 75 581 79 108 74 932 46 546 38 183 31 372 Erwerbstätigkeit unterbrochen 1 724 783 1 825 147 1 778 851 1 771 587 1 451 031 1 235 116 ohne bisherige Erwerbstätigkeit 167 213 199 686 241 063 268 771 252 776 237 765 Alter unter 20 Jahre 119 875 121 105 126 401 137 884 119 111 107 176 20 bis unter 25 Jahre 326 506 325 691 348 281 386 079 358 748 329 495 25 bis unter 30 Jahre 310 768 343 795 373 467 452 449 434 669 414 559 30 bis unter 35 Jahre 418 170 457 978 476 999 549 131 500 072 461 290 35 bis unter 40 Jahre 467 552 491 796 483 480 526 351 450 049 402 964 40 bis unter 45 Jahre 427 076 440 314 424 979 464 827 397 824 361 768 45 bis unter 50 Jahre 419 213 437 690 422 260 445 446 366 931 315 573 50 bis unter 55 Jahre 402 894 401 016 386 704 415 824 396 222 387 613 55 bis unter 60 Jahre 635 054 773 822 793 017 818 925 746 014 640 573 60 bis unter 65 Jahre 157 682 150 029 129 740 111 178 105 809 100 033 in Arbeitslosigkeit seit unter 1 Monat 449 672 454 673 465 179 473 435 441 190 419 222 1 bis unter 3 Monate 684 553 722 895 749 748 768 238 741 812 704 145 1 bis unter 2 Jahren 645 454 621 467 718 115 812 487 620 609 582 216 2 Jahren und länger 697 732 757 229 737 186 654 496 575 324 542 656 gesundheitliche Einschränkungen 963 056 986 519 951 621 968 519 875 686 797 883 Schwerbehinderte 178 981 191 166 189 633 196 190 180 462 173 440 Familienstand Verheiratet 1 936 102 2 130 570 2 147 082 2 335 091 2 099 426 1 929 888 nicht verheiratet 1 748 688 1 812 666 1 818 246 1 973 003 1 749 023 1 591 156 Aussiedler 73 792 92 054 116 871 148 365 – – – = keine AngabenQuelle: Bundesanstalt für Arbeit (2001), BMA – Ib3, Jahresdurchschnittswerte.


Männer

Frauenledig

Frauenverheiratet

Altersgruppe

von...bis ...

Jahren

1991

1992

1995

1996

1997

1998

1999

2000

19911992199519961997199819992000

19911992199519961997199819992000

Deutschland

15–20

44,6

41,7

36,1

34,9

34,9

35,3

36,4

36,3

36,9

35,8

28,5

26,8

27,6

27,3

28,3

28,5

49,7

46,4

41,3

35,3

38,8

37,4

40,2

35,8

20–25

79,7

79,4

77,7

78,0

77,4

77,9

78,2

77,5

77,8

76,8

74,0

71,9

71,1

71,2

71,7

71,2

70,1

67,5

58,7

56,5

55,4

54,0

56,7

55,5

25–30

88,5

88,2

87,2

86,3

87,5

87,5

88,2

88,4

85,3

85,8

84,7

83,8

84,4

84,5

85,1

84,8

68,7

69,6

67,0

66,3

66,9

65,4

66,6

66,7

30–35

96,3

96,2

95,9

95,4

95,5

95,6

96,0

95,9

90,5

90,6

90,5

89,9

89,9

91,1

91,8

91,4

67,4

68,3

67,3

67,8

68,5

69,5

70,6

70,3

35–40

97,7

97,6

97,1

96,4

96,6

96,6

97,1

96,8

92,0

91,3

91,5

90,3

91,8

90,7

91,3

92,1

71,2

72,3

71,5

71,7

72,0

72,8

73,8

74,6

40–45

97,6

97,6

97,2

96,4

96,5

96,3

96,2

96,3

90,2

91,7

91,7

91,1

91,3

90,6

90,5

91,9

72,1

73,9

75,8

75,3

76,1

76,8

78,0

78,1

45–50

96,4

96,2

96,1

95,3

95,6

95,2

95,4

95,3

88,4

88,7

88,6

85,9

88,3

89,5

88,7

90,6

69,4

70,4

72,4

72,8

74,6

75,4

76,7

77,6

50–55

93,4

93,3

92,6

91,5

91,3

91,2

91,5

91,7

83,3

82,6

83,9

82,8

84,0

83,6

83,8

83,8

61,8

63,6

65,7

65,3

66,7

67,3

69,1

70,0

55–60

79,7

74,2

75,8

76,4

78,1

79,1

79,5

78,7

66,9

65,5

69,5

70,6

70,9

70,2

71,0

71,7

39,3

38,2

46,5

48,7

51,8

52,9

54,5

55,0

60–65

33,5

31,3

29,5

29,3

29,8

30,1

31,3

31,4

16,3

14,4

16,1

16,6

17,4

15,6

14,6

16,7

9,5

9,1

9,9

10,5

10,9

11,3

11,9

12,3

15–65

82,9

82,0

81,0

80,3

80,3

80,2

80,3

79,9

67,467,665,664,364,364,365,065,4

59,760,260,860,961,761,962,862,9

West

15–20

40,7

39,4

34,8

33,2

32,8

33,1

34,5

35,0

34,6

34,1

28,0

25,9

26,3

26,0

27,5

28,2

43,4

43,1

39,7

33,9

37,3

35,0

38,8

35,4

20–25

77,8

77,7

75,7

76,2

75,9

76,5

76,6

76,3

76,9

76,0

72,7

70,6

70,2

70,5

71,2

70,7

61,9

60,9

54,6

53,5

53,4

51,8

54,8

54,5

25–30

86,8

86,9

86,0

85,3

86,5

86,7

87,6

87,8

84,2

84,9

84,0

83,2

84,0

84,0

84,5

84,7

60,5

62,4

61,6

62,2

63,6

62,3

63,7

63,3

30–35

95,7

95,6

95,4

95,0

95,4

95,4

95,8

95,8

90,2

90,2

90,3

89,6

89,7

90,7

91,4

91,1

59,2

60,4

60,5

61,8

63,2

64,6

66,6

65,8

35–40

97,4

97,4

96,8

96,2

96,5

96,5

97,1

96,8

91,6

91,1

90,9

90,1

91,5

90,7

91,6

92,2

63,7

65,4

65,3

66,1

66,5

67,4

69,3

70,4

40–45

97,2

97,3

97,1

96,3

96,5

96,2

96,1

96,3

90,1

91,7

92,2

91,6

91,8

90,8

90,5

92,2

66,6

68,6

70,6

70,2

71,3

72,3

73,7

74,2

45–50

95,9

95,8

96,1

95,3

95,5

95,1

95,2

95,0

88,0

88,5

89,3

86,7

89,1

90,4

90,0

91,4

63,0

64,6

67,9

68,6

70,2

71,1

72,6

74,0

50–55

92,9

92,9

92,2

91,1

91,0

90,8

91,2

91,5

83,7

82,8

84,3

83,8

84,4

84,5

84,6

84,2

54,2

56,8

59,6

59,8

61,7

62,7

65,0

65,8

55–60

81,4

81,5

79,0

78,0

78,2

78,4

78,6

77,9

74,2

75,1

73,4

72,7

72,2

71,2

72,4

72,4

40,0

41,1

44,5

44,4

46,4

47,1

49,2

49,4

60–65

35,0

34,8

33,0

32,5

32,8

32,9

33,1

33,2

18,8

17,5

19,1

19,7

19,4

17,4

16,3

19,1

10,7

10,6

11,6

12,2

12,4

12,7

13,2

13,6

15–65

82,2

82,2

81,3

80,5

80,5

80,2

80,3

80,0

67,367,866,264,864,864,765,466,0

54,055,456,456,757,658,059,459,7

Ost

15–20

59,5

50,7

40,5

40,5

41,8

42,2

42,5

41,0

45,6

42,3

30,2

29,9

31,6

31,3

31,0

29,6

93,4

––

––

––

–20–25

88,9

87,6

86,5

85,8

83,2

83,6

84,2

82,0

82,9

81,2

79,9

77,5

75,1

74,4

73,6

73,1

94,7

92,9

85,6

81,9

74,8

74,3

74,6

64,8

25–30

96,2

94,9

93,1

91,4

92,2

91,4

90,8

91,2

94,1

92,4

89,0

87,5

86,1

86,7

87,5

85,3

96,5

96,1

91,8

87,8

86,5

84,8

86,2

83,4

30–35

98,8

98,5

98,1

97,1

96,4

96,5

96,8

96,4

93,2

93,4

91,7

91,7

90,7

93,3

93,9

92,6

97,6

97,5

95,2

94,0

92,7

92,9

91,9

90,7

35–40

99,1

98,6

98,3

97,0

96,7

97,1

97,2

97,2

94,5

92,8

95,9

91,5

93,5

90,6

89,7

91,5

97,8

97,5

96,3

95,5

95,3

95,5

93,8

93,9

40–45

99,2

98,6

97,7

96,9

96,8

97,0

96,7

96,3

91,2

92,0

88,7

88,6

88,8

89,3

90,3

90,7

97,0

96,8

96,8

95,7

95,6

95,5

95,7

95,3

45–50

98,6

98,2

96,3

95,4

95,8

95,7

96,0

96,1

90,7

90,2

83,7

81,3

83,5

85,2

81,9

86,8

95,6

95,7

94,1

93,0

93,6

93,3

93,5

93,2

50–55

95,3

94,7

94,0

93,2

92,9

93,0

93,2

93,0

81,9

81,5

82,1

77,4

81,3

77,8

78,4

80,7

91,6

90,5

89,9

88,5

88,8

88,9

89,0

89,8

55–60

72,8

44,0

62,4

96,8

77,7

82,2

83,3

82,1

35,0

26,9

52,7

61,4

65,0

66,0

64,8

63,5

36,5

26,5

54,4

65,9

72,8

75,9

75,7

77,4

60–65

26,8

16,0

15,7

71,0

17,5

18,2

21,4

23,6

––

––

––

––

4,6

2,8

3,2

3,9

5,2

5,7

6,5

7,1

15–65

86,0

80,2

79,7

79,3

79,7

80,2

80,4

79,8

67,866,362,962,162,162,663,363,1

81,579,179,379,179,579,378,677,6

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erbs

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1991

bis

200

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nung

(200

1).

Tabel le 9


Tabel le 10

Erwerbstätigkeit von Frauen in Deutschland nach Familienstand und mit im Haushalt lebenden ledigen Kindern nach Alter bzw. Anzahl der Kinder

(Frauen zwischen 15 und unter 65 Jahren, in Prozent)

Erwerbstätigenquoten der Frauen (Anteil der erwerbstätigen Frauen an allen Frauen der Gruppe)

insgesamt ohne im Haushalt lebende Kinder

mit im Haushalt lebenden Kindern Jahr

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleinerz./ Alleinst.

alle Frauen

Ver-heiratete

Allein-stehende

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleiner-ziehende

1991 57,1 54,4 61,9 56,5 51,1 60,5 57,9 56,2 67,9 1992 56,1 53,2 61,0 55,4 49,4 58,8 57,0 55,4 65,7 1993 55,1 52,4 59,5 54,4 48,7 58,7 55,8 54,5 62,9 1994 55,1 52,7 58,9 54,0 48,7 58,1 56,9 56,0 61,7 1995 55,2 53,3 58,2 53,9 49,4 57,5 56,8 55,7 62,4 1996 55,5 54,1 57,6 53,5 49,5 56,5 58,0 57,1 62,7 1997 55,3 54,1 57,2 53,0 49,0 56,0 58,2 57,4 62,4 1998 55,6 54,5 57,3 52,9 48,7 56,0 59,2 58,4 63,1 1999 57,0 56,0 58,5 53,6 49,1 57,0 61,5 60,8 64,9 2000 57,8 56,7 59,4 54,0 49,1 57,6 62,8 62,0 66,6

mit Kindern unter 3 Jahren mit Kindern unter 6 Jahren mit Kindern unter 18 Jahren alle

Frauen Ver-

heiratete Alleiner-ziehende

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleiner-ziehende

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleiner-ziehende

1991 45,2 43,4 58,2 50,1 48,4 62,1 59,1 57,3 70,7 1992 43,0 41,8 51,6 48,4 47,1 57,1 58,2 56,6 67,7 1993 39,9 39,1 45,8 45,9 44,8 52,8 56,8 55,5 64,5 1994 40,9 40,4 44,0 46,3 45,5 51,4 57,4 56,2 63,7 1995 39,7 39,4 41,9 45,1 44,5 48,4 57,6 56,5 63,3 1996 43,1 43,1 43,4 46,6 46,2 49,0 59,0 58,1 63,8 1997 44,2 44,3 43,0 46,8 46,7 48,1 59,0 58,2 63,3 1998 46,4 46,5 46,1 48,5 48,2 50,5 59,8 58,9 64,0 1999 49,0 49,1 48,2 51,3 51,2 52,2 62,3 61,5 65,9 2000 48,3 48,6 46,5 51,8 51,7 52,4 63,3 62,5 67,2

mit 1 Kind mit 2 Kindern mit 3 Kindern alle

Frauen Ver-

heiratete Alleiner-ziehende

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleiner-ziehende

alle Frauen

Ver-heiratete

Alleiner-ziehende

1991 60,7 58,4 69,6 58,3 57,3 67,5 48,5 47,8 56,4 1992 59,5 57,4 67,6 57,5 56,7 65,3 47,5 47,2 51,6 1993 58,3 56,7 64,7 56,5 55,8 62,8 46,0 45,7 49,4 1994 58,8 57,4 64,0 57,4 56,8 62,2 45,8 45,7 47,0 1995 59,4 57,9 64,7 58,1 57,7 61,3 46,0 45,9 47,4 1996 60,5 59,2 65,3 59,5 59,2 61,9 47,8 47,7 48,6 1997 60,6 59,4 64,7 59,9 59,5 62,6 48,5 48,7 47,1 1998 61,7 60,6 65,5 60,7 60,4 62,8 48,8 48,8 48,6 1999 63,8 62,8 67,1 63,1 62,9 64,5 51,9 52,0 51,6 2000 65,5 64,2 69,1 64,2 64,0 66,1 52,8 53,1 50,7

Quelle: Statistisches Bundesamt (2000), Fachserie 1, Reihe 3.


Tabel le 11

Erwerbsquoten nach Altersgruppen in Deutschland,1992 bis 1999

Alter von ... bis unter ... Jahren

Jahr Ins-ge-

samt

unter 15 15–20 20–25 25–30 30–35 35–40 40–45 45–50 50–55 55–60 60–65 65–70 70–75

75 und

mehr

Erwerbsquoten (Erwerbspersonen in % der Bevölkerung)

1992 49,9 – 39,0 77,1 82,6 85,1 86,8 87,5 85,1 80,3 57,9 20,2 5,0 2,5 1,0 1993 49,5 – 36,7 75,8 81,7 85,2 86,5 87,6 85,2 80,6 57,6 19,7 4,6 2,4 0,9 1994 49,4 – 34,5 75,8 81,8 85,6 86,7 87,9 85,6 80,7 60,3 19,6 4,5 2,3 0,8 1995 49,1 – 32,6 74,4 81,5 85,0 86,5 87,9 86,0 80,9 62,9 20,0 4,5 2,4 0,9 1996 48,9 – 31,1 73,5 80,8 85,0 86,3 87,5 85,5 80,0 64,3 20,2 4,9 2,5 1,0 1997 49,1 – 31,5 72,8 81,8 85,4 86,6 87,9 86,4 80,6 66,7 20,7 5,1 2,8 1,0 1998 49,1 – 31,4 73,2 81,5 86,0 87,0 88,0 86,6 80,7 67,7 21,0 5,2 2,7 0,9 1999 49,4 – 32,6 73,8 82,4 86,3 87,8 88,5 87,3 81,7 68,7 21,3 5,4 2,8 0,9

Quelle: Statistisches Bundesamt (2000), Fachserie 1-4.1.1.


Tabel le 12

Erwerbsquoten nach Altersgruppen (Deutschland, Bundesgebiet West, Bundesgebiet Ost),1991 bis 2000

Altersgruppe von ... bis unter ... Jahren

1991 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Deutschland insgesamt

15–20 41,0 39,0 32,6 31,1 31,5 31,4 32,6 32,6 20–25 77,9 77,1 74,4 73,5 72,8 73,2 73,8 73,2 25–30 82,2 82,6 81,5 80,8 81,8 81,5 82,4 82,3 30–35 84,7 85,1 85,0 85,0 85,4 86,0 86,3 86,8 35–40 86,4 86,8 86,5 86,3 86,6 87,0 87,8 88,2 40–45 86,6 87,5 87,9 87,5 87,9 88,0 88,5 88,8 45–50 84,8 85,1 86,0 85,5 86,4 86,6 87,3 87,7 50–55 79,5 80,3 80,9 80,0 80,6 80,7 81,7 82,2 55–60 61,2 57,9 62,9 64,3 66,7 67,7 68,7 68,4 60–65 21,6 20,2 20,0 20,2 20,7 21,0 21,3 22,2 15–65 72,6 72,4 71,9 71,4 71,7 71,7 72,2 72,1

Bundesgebiet West

15–20 37,9 37,0 31,7 29,8 29,7 29,7 31,2 31,7 20–25 75,7 75,2 72,3 71,6 71,4 71,7 72,4 72,0 25–30 79,0 79,9 79,4 79,1 80,3 80,1 81,1 81,1 30–35 81,4 81,9 82,4 82,7 83,5 84,2 85,3 85,3 35–40 83,1 83,9 83,9 84,0 84,5 84,9 86,0 86,5 40–45 84,1 85,1 85,6 85,3 85,9 86,1 86,7 87,1 45–50 81,9 82,5 84,2 83,7 84,6 84,8 85,5 86,0 50–55 76,1 77,3 78,2 77,6 78,4 78,6 79,8 80,4 55–60 63,0 63,6 64,1 63,6 64,7 65,0 66,1 65,8 60–65 23,2 23,1 22,8 22,8 23,1 23,3 23,9 24,0 15–65 70,5 71,1 70,7 70,2 70,5 70,5 71,1 71,1

Bundesgebiet Ost

15–20 53,1 46,8 35,7 35,5 37,0 37,0 37,0 35,5 20–25 88,0 86,2 83,9 82,3 79,6 79,5 79,4 77,6 25–30 96,2 95,0 91,9 89,7 89,5 88,9 89,1 88,2 30–35 98,1 97,8 96,4 95,4 94,5 94,9 94,8 94,1 35–40 98,4 97,9 97,3 96,0 95,8 96,0 95,3 96,5 40–45 98,1 97,6 96,9 95,9 95,9 95,9 95,9 95,6 45–50 97,1 96,9 95,1 93,9 94,4 94,2 94,5 94,5 50–55 93,3 92,5 91,8 90,5 90,6 90,6 90,8 91,0 55–60 54,4 35,3 58,0 67,3 74,7 78,4 79,0 79,2 60–65 14,7 8,8 9,2 10,2 11,1 11,6 13,6 14,8 15–65 81,5 77,8 76,8 76,4 76,7 76,9 76,8 76,1

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (2001).


Entwicklung der Erwerbsquoten in derEuropäischen Union bis 2050

Die nachfolgenden Tabellen stellen die Entwicklung derErwerbsquoten (Erwerbstätige plus Arbeitslose) fürDeutschland und die EU-Mitgliedstaaten bis zum Jahre2050 dar, wie sie im Standard-Szenario des Wirtschafts-politischen Ausschusses der Europäischen Union verwen-det worden sind. Sie beruhen auf Vorarbeiten der Interna-

tional Labor Organization (ILO) sowie der OECD undwurden von den nationalen Experten an die plausiblenEntwicklungstrends angepasst.

Die Erwerbsquoten beziehen sich auf die Bevölkerung imerwerbsfähigen Alter (15 bis 64 Jahre). Sie spiegeln daherdie Veränderung der altersspezifischen Erwerbsquoteebenso wie die veränderte Altersstruktur mit ihren gegen-läufigen Effekten wider.

Tabel le 13

Erwerbsquoten der Bevölkerungen in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 15 und 64 Jahren, 2000 bis 2050

2000–2004 2005–2009 2010–2014 2020–2024 2030–2034 2040–2044 2050

B 65.8 65.8 65.7 66.1 67.0 67.6 67.8 DK 78.0 76.1 74.8 75.5 76.0 77.7 77.5 D 73.7 75.7 75.6 74.4 75.1 75.6 75.4 GR k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. E1 66.4 68.2 69.5 70.4 71.2 73.1 74.6 F2 68.9 68.5 67.9 67.9 68,2 69.4 69.9 IRL 66.7 67.6 68.1 68.7 69.4 71.5 75.1 I 60.1 62.1 63.5 64.8 66.5 69.2 69.9 L k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. NL 68.2 68.8 69.4 70.5 70.5 70.5 70.5 AU 67.6 69.0 69.0 69.5 73.2 77.7 78.9 P 73.1 73.4 73.6 73.2 73.6 75.2 76.5 FI 75.0 73.4 72.8 74.0 74.7 74.4 74.5 S3 79.0 80.1 81.8 82.5 82.8 83.4 83.4 UK4 73.7 73.1 73.5 73.3 73.2 73.9 74.2

1 Erwerbsquoten der Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.2 Zu Beginn des Referenzjahres.3 Erwerbsquoten der Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.4 Erwerbsquoten der Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.k.A.= Keine Angabe


Tabel le 14

Erwerbsquoten der männlichen Bevölkerungen in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 15 und 64 Jahren, 2000 bis 2050

2000–2004 2005–2009 2010–2014 2020–2024 2030–2034 2040–2044 2050

B 71.7 70.1 68.8 68.2 68.9 69.5 69.7 DK 82.4 80.0 78.3 78.6 78.6 79.5 78.7 D 80.9 81.6 80.9 79.0 79.3 79.6 79.4 GR k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. E1 79.5 80.2 80.1 78.8 77.9 78.7 79.5 F2 75.6 74.3 73.1 72.7 72.3 72.7 72.5 IRL 79.7 81.0 81.5 80.5 79.9 79.8 80.2 I 73.8 75.5 76.3 76.0 75.1 75.0 74.7 L k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. NL – – – – – – – AU 76.0 76.8 76.6 77.1 80.0 83.5 84.7 P – – – – – – – FI 77.1 75.1 74.2 75.2 75.9 75.3 75.2 S3 81.3 82.5 84.1 84.1 83.8 83.8 83.5 UK4 81.9 80.2 79.5 79.3 79.1 79.2 79.0

1 Erwerbsquoten der männlichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.2 Zu Beginn des Referenzjahres.3 Erwerbsquoten der männlichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.4 Erwerbsquoten der männlichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.k.A.= Keine Angabe


Tabel le 15

Erwerbsquoten der weiblichen Bevölkerungen in den EU-Mitgliedstaaten zwischen 15 und 64 Jahren, 2000 bis 2050

2000–2004 2005–2009 2010–2014 2020–2024 2030–2034 2040–2044 2050

B 59.9 61.5 62.6 64.0 65.0 65.6 65.8 DK 73.6 72.1 71.2 72.4 73.3 75.8 76.2 D 66.3 69.7 70.1 69.6 70.8 71.4 71.1 GR k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. E1 53.2 56.1 58.9 62.0 64.3 67.3 69.5 F2 62.2 62.6 62.7 63.1 64.1 66.0 67.2 IRL 53.5 54 54.6 54.7 58.6 63.0 69.9 I 46.4 48.6 50.5 53.3 57.6 63.3 64.8 L k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. NL – – – – – – – AU 59.2 61.0 61.5 61.7 66.0 71.1 72.9 P – – – – – – – FI 72.8 71.5 71.2 72.4 73.5 73.5 73.8 S3 76.5 77.6 79.4 80.7 81.7 82.9 83.3 UK4 65.2 65.9 67.4 67.0 67.1 68.3 69.1

1 Erwerbsquoten der weiblichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.2 Zu Beginn des Referenzjahres.3 Erwerbsquoten der weiblichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.4 Erwerbsquoten der weiblichen Bevölkerung zwischen 16 und 64 Jahren.k.A.= Keine Angabe


Männer

Frauen

Insgesamt

Altersgruppe

von...bis

unter...Jahren1991

1992

1995

19961997

1998

19992000

1991

19921995

1996

19971998

1999

20001991

1992

19951996

1997

19981999

2000

D15–20

41,9

39,2

33,1

31,8

31,5

31,9

33,3

33,4

34,1

33,3

25,6

24,1

24,3

24,3

25,6

25,9

38,1

36,3

29,5

28,1

28,0

28,2

29,6

29,7

20–25

75,1

74,0

70,2

69,2

67,5

68,5

69,8

69,4

70,2

67,7

63,0

61,5

60,5

61,3

62,8

62,5

72,8

70,9

66,7

65,5

64,1

65,0

66,4

66,1

25–30

83,5

82,6

79,7

78,1

78,4

78,9

79,7

81,0

68,9

68,3

67,1

67,9

68,1

68,0

69,6

70,1

76,4

75,7

73,6

73,2

73,4

73,6

74,8

75,6

30–35

91,4

90,7

88,8

87,9

87,2

87,4

88,3

89,3

65,9

65,0

65,0

66,6

66,6

68,0

70,1

70,6

78,8

78,0

77,2

77,5

77,2

77,9

79,4

80,1

35–40

92,9

92,1

90,2

89,2

88,3

88,5

89,8

90,0

69,5

68,0

66,8

68,1

67,3

68,3

70,4

71,8

81,2

80,1

78,7

78,9

78,0

78,6

80,4

81,2

40–45

93,3

92,5

90,3

89,2

88,3

88,0

88,6

89,1

70,3

70,1

70,8

71,0

71,0

71,2

72,9

74,5

81,9

81,4

80,5

80,2

79,7

79,7

80,8

81,8

45–50

92,1

91,5

89,2

88,2

87,4

86,6

87,4

87,6

67,8

67,1

67,1

68,1

68

,869,8

71,6

73,1

80,1

79,4

78,4

78,2

78,1

78,2

79,5

80,3

50–55

88,9

88,1

84,8

83,2

82,4

82,1

82,8

83,4

59,9

59,1

60,2

60,4

60,5

61,1

63,2

64,6

74,6

73,9

72,6

71,9

71,6

71,7

73,1

74,1

55–60

73,0

67,0

64,1

63,5

63,4

64,1

64,7

66,0

37,4

35,9

40,1

41,9

43,0

43,6

45,3

46,8

55,1

51,5

52,2

52,7

53,3

53,9

55,1

56,5

60–65

31,1

28,4

26,2

26,3

26,9

27,0

27,4

27,8

9,9

9,2

10,1

10,6

10,9

11,3

11,8

12,2

20,0

18,5

17,9

18,3

18,8

19,0

19,5

19,9

15–65

78,4

76,9

73,9

72,7

71,9

71,8

72,4

72,8

57,0

56,0

55,1

55,4

55,2

55,5

56,9

57,7

67,8

66,6

64,6

64,2

63,7

63,8

64,8

65,4

West

15–20

38,7

37,1

31,8

29,9

29,2

29,8

31,5

32,2

32,6

31,9

25,2

23,3

23,0

23,0

24,7

25,6

35,7

34,6

28,6

26,7

26,2

26,5

28,2

29,0

20–25

74,3

73,7

68,9

68,1

66,8

68,3

69,2

69,8

69,6

68,5

62,8

61,2

60,2

61,0

62,8

62,8

72,1

71,2

66,0

64,7

63,6

64,8

66,1

66,4

25–30

82,7

82,5

79,1

78,0

78,3

79,3

80,4

81,7

66,0

67,7

66,6

67,6

68,1

68,0

69,3

69,9

74,6

75,4

73,0

72,9

73,4

73,8

74,9

75,8

30–35

91,6

91,2

88,9

88,2

87,7

88,3

89,4

90,6

61,4

62,6

62,6

64,6

65,0

66,7

69,1

69,9

76,8

77,2

76,1

76,7

76,7

77,8

79,5

80,4

35–40

93,2

93,0

90,5

89,9

89,4

89,8

91,1

91,4

64,5

65,6

64,3

66,2

65,7

67,0

69,1

70,9

78,9

79,3

77,7

78,2

77,8

78,6

80,3

81,4

40–45

93,8

93,5

90,9

90,1

89,4

89,4

89,9

90,7

66,9

68,6

68,9

69,4

69,7

70,3

71,9

73,5

80,5

81,2

79,8

79,8

79,5

79,9

80,9

82,1

45–50

92,2

92,2

90,0

89,2

88,8

88,2

88,9

89,3

63,5

65,2

65,8

67,0

67,8

68,9

70,5

72,5

78,2

79,0

78,1

78,2

78,3

78,5

79,7

80,8

50–55

89,2

89,1

85,5

84,2

83,5

83,3

83,9

84,7

54,8

57,0

58,5

58,7

59,3

60,3

62,3

63,8

72,3

73,5

72,2

71,7

71,5

71,9

73,2

74,3

55–60

74,8

74,5

67,5

66,3

66,0

66,1

66,4

67,8

39,6

40,4

41,5

42,3

43,2

43,7

45,5

46,6

57,3

57,6

54,7

54,4

54,7

55,1

56,2

57,3

60–65

32,9

32,2

29,6

29,4

29,9

29,9

29,9

30,1

11,4

11,1

12,0

12,5

12,6

12,9

13,5

13,9

21,8

21,4

20,6

20,8

21,2

21,3

21,6

21,9

15–65

78,4

78,1

74,7

73,7

73,1

73,1

73,6

74,3

54,6

55,6

54,5

54,9

54,8

55,3

56,7

57,7

66,7

67,1

64,8

64,5

64,1

64,3

65,3

66,1

Ost

15–20

53,9

47,2

37,7

38,1

38,6

38,7

39,3

37,2

40,0

38,6

27,3

27,1

28,8

28,7

28,7

26,7

47,1

43,0

32,8

32,9

33,9

33,8

34,2

32,1

20–25

78,8

75,1

75,8

74,2

70,5

69,2

71,9

68,1

73,2

63,5

63,9

63,2

62,0

62,3

62,9

61,4

76,1

69,6

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30–35

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50–55

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55–60

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60–65

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15–65

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Tabel le 16


Tabel le 17

Erwerbstätigenquoten der 15- bis unter 65-Jährigen in der Europäischen Union und den USA(in Prozent)

Jahr Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Großbritan-nien Irland

1970 59,8 77,5 68,8 75,2 66,5 55,4 71,8 64,6 1971 60,0 76,9 68,4 74,3 66,2 55,9 71,1 63,7 1972 59,6 77,8 68,3 74,2 66,0 55,5 70,9 62,8 1973 59,7 78,3 68,5 74,9 66,3 55,9 72,1 62,5 1974 60,3 77,4 67,4 74,7 66,4 55,7 72,5 62,3 1975 59,0 76,4 65,7 73,3 65,4 55,2 72,4 60,5 1976 58,3 77,6 65,4 72,3 65,4 55,2 71,5 59,0 1977 57,7 77,1 65,2 70,8 65,5 54,9 71,2 59,1 1978 57,4 77,3 65,4 69,9 65,3 54,4 71,7 59,6 1979 57,6 77,5 65,9 71,1 65,2 54,3 72,4 60,4 1980 57,1 76,4 66,1 72,9 64,7 54,3 71,8 60,3 1981 55,8 74,8 65,1 73,3 63,5 56,3 68,6 58,9 1982 54,8 74,5 63,4 73,5 62,7 55,0 67,0 58,1 1983 53,8 74,2 61,9 73,3 61,8 54,7 65,7 56,3 1984 53,5 75,0 61,6 73,3 60,9 54,0 66,4 54,6 1985 53,6 76,4 62,0 73,1 60,0 54,9 67,0 52,8 1986 53,9 77,9 62,8 72,7 59,9 54,7 66,8 52,9 1987 54,2 77,8 63,2 73,0 60,0 54,3 67,8 53,1 1988 55,0 76,9 63,5 73,8 60,2 54,9 70,1 53,1 1989 55,6 76,1 63,9 74,4 60,9 54,7 71,9 53,1 1990 56,1 75,2 64,8 73,8 61,2 55,0 72,6 55,0 1991 56,1 74,5 69,9 69,2 61,1 52,9 70,3 54,2 1992 55,8 73,6 68,5 64,1 60,6 53,0 68,6 53,9 1993 55,3 72,3 67,2 59,9 59,6 53,1 67,6 53,4 1994 55,0 71,8 67,0 59,0 59,4 53,8 67,8 54,4 1995 55,4 72,1 67,0 59,9 59,7 54,1 68,5 56,3 1996 55,6 72,7 66,7 60,6 59,6 53,7 69,0 57,3 1997 56,0 73,5 66,4 62,4 59,4 53,4 70,1 59,7 1998 56,7 74,4 67,1 63,4 60,1 55,1 70,7 62,5 1999 57,3 75,0 67,8 64,5 60,9 54,7 70,9 65,1 2000 58,2 75,5 68,8 65,3 62,0 55,1 71,4 67,0

Italien Luxemburg Niederlande Österreich Portugal Schweden Spanien EU15 USA 1970 55,4 63,6 69,9 78,1 89,9 74,7 64,4 66,8 68,4 1971 55,3 64,9 69,6 78,8 93,3 74,3 64,3 66,5 67,0 1972 54,8 65,5 68,1 78,8 93,6 74,6 64,0 66,3 67,4 1973 55,8 65,7 67,7 79,5 93,2 75,1 64,6 66,8 68,9 1974 56,6 66,1 67,2 80,0 91,0 76,7 64,5 66,8 68,9 1975 56,4 65,8 66,1 79,7 86,2 78,2 62,8 65,8 66,6 1976 57,0 65,0 65,5 79,6 83,2 78,3 61,4 65,5 67,1 1977 57,3 64,7 65,1 79,9 82,6 78,2 60,2 65,2 67,8 1978 57,3 64,0 65,0 79,6 80,6 78,4 58,3 65,0 70,4 1979 57,7 64,3 65,4 79,5 81,4 79,0 56,6 65,2 71,7 1980 58,4 64,6 65,2 79,5 79,7 79,6 54,3 64,8 71,0 1981 57,8 64,2 64,0 78,3 79,2 79,4 52,2 63,5 70,9 1982 57,5 63,6 62,2 76,2 76,8 79,0 51,2 62,4 69,3 1983 57,1 62,9 60,8 74,7 75,2 79,0 50,4 61,3 69,3 1984 56,5 62,8 60,6 73,9 73,4 79,5 48,7 60,9 71,7 1985 56,7 63,1 61,0 73,8 72,9 80,3 47,6 60,8 72,7 1986 56,9 64,3 61,9 73,8 70,6 80,7 47,8 61,0 73,2 1987 56,8 65,5 62,4 73,6 72,0 81,2 49,6 61,5 74,7 1988 57,2 67,0 63,4 73,7 73,4 81,9 50,9 62,3 76,3 1989 57,4 68,8 64,4 74,5 74,6 82,7 52,2 63,1 77,6 1990 58,1 71,2 65,8 74,8 75,7 82,9 53,7 63,8 78,2 1991 59,1 73,3 66,5 74,9 77,6 81,3 53,8 64,7 76,9 1992 58,7 74,5 67,2 74,7 76,0 77,4 52,6 63,6 76,3 1993 57,2 75,1 66,8 72,9 74,0 73,1 50,7 62,3 77,1 1994 56,2 76,3 66,9 72,6 72,8 72,1 50,1 62,0 78,2 1995 56,2 77,5 67,6 72,5 71,9 72,7 50,8 62,3 79,0 1996 56,6 78,7 68,9 72,0 67,4 72,2 51,3 62,3 79,5 1997 56,8 80,4 70,9 72,2 68,4 71,2 52,7 62,7 80,4 1998 57,4 83,0 72,7 72,6 70,0 71,9 54,6 63,7 81,2 1999 58,2 86,1 74,3 73,3 71,1 73,4 56,4 64,5 81,7 2000 59,2 89,9 75,8 73,9 72,2 74,7 58,3 65,5 81,5

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1 Migration und Integration aus derSicht des Aufnahmelandes

Zuwanderungspolitik kann nach unterschiedlichen Ansät-zen gestaltet werden, die sich zwischen einer humanitär-menschenrechtlichen und einer ökonomischen Betrach-tungsweise bewegen.

Eine humanitär-menschenrechtlich orientierte Zuwande-rungspolitik stellt auf das Schutzbedürfnis existentiell be-drohter Menschen ab, z. B. bei Bedrohung durch (Bürger-)Krieg, (Natur-)Katastrophen und bei politischer, religiöseroder ethnisch begründeter Verfolgung. Ein großer Teil derhier angesprochenen Zuwanderung erfolgt auf der Basisvon geltendem Völker-, Europa- und Verfassungsrecht1; diejeweilige Zuwanderung ist daher nur steuerbar, soweit diediesbezüglichen rechtlichen Regelungen beachtet werden.

Eine ökonomisch begründete Zuwanderungspolitik (skillmigration2) orientiert sich an erwünschten ökonomischenWirkungen im Aufnahmeland. Sie stellt die Auswirkun-gen der Zuwanderung auf Wachstum, Innovation, Wirt-schaftsstruktur, Lohnentwicklung, Arbeitsmarkt sowieauf soziale Sicherungssysteme in den Mittelpunkt. DieNotwendigkeit einer bewussten Auswahl der Migrantin-nen und Migranten3 wird betont: ihr Bildungsniveau, ihreberufliche Qualifikation und Erfahrung, das Bestehen vonBeschäftigungsverhältnissen, aber auch Sprachkennt-nisse und Innovationspotenziale werden als Kriterien he-rangezogen. Gestaltungsanforderungen, die sich aus derdemographischen Entwicklung (Rückgang und verän-derte Altersstruktur der Bevölkerung) hinsichtlich einergesteuerten Zuwanderung ergeben, sind überwiegendökonomisch begründet.

Zwischen beiden Ansätzen sind Überschneidungen mög-lich, z. B. hinsichtlich des Familiennachzuges oder der Er-möglichung von Pendel- und Besuchswanderungen beigetrennt lebenden Familien und Verwandtschaften; hierist ebenso das geltende Völker-, Europa- und Verfas-sungsrecht zu beachten.4 Auch können Zugewanderte, dieaus humanitären Gründen zunächst eine befristete Auf-nahme in Deutschland erhalten, den aus ökonomischerSicht formulierten Zuwanderungskriterien entsprechen.5

Diesen Ansätzen nicht unmittelbar zuzuordnen sind dieZuwanderungen deutschstämmiger Aussiedlerinnen undAussiedler und auch nicht die von Angehörigen jüdischenGlaubens aus dem Gebiet der früheren Sowjetunion. Siewerden mit der Zugehörigkeit zum deutschen Volk bzw.historischen Verpflichtungen begründet. Eine Steuerungüber Zugangskriterien ist wegen des bestehenden verfas-sungsrechtlichen Schutzes (Artikel 16 Abs. 1 GG) beideutschstämmigen Aussiedlerinnen und Aussiedlern nurbedingt möglich.6 Auch Rückwanderungen von ehemalsin Deutschland ansässigen deutschen Staatsangehörigen,die aus den unterschiedlichsten Gründen in andere Länderausgewandert waren, sind kaum steuerbar.7

Insgesamt nimmt die Mobilität der Menschen in Folge dersich verdichtenden, transnationalen Waren- und Finanz-ströme, höherer Austauschintensitäten, weltweiter Zirku-lation von „Wissen“, grenzüberschreitendem Angebot anDienstleistungen und international operierenden Unter-nehmen zu.8 Eine sich ökonomisch globalisierende Welt

D Migration und Integration

1 Rechtsgrundlagen: Allgemeine Erklärung der Menschenrechte; In-ternationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte; Interna-tionaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte;Schlussakte der Konferenz zum Genfer Abkommen von 1951 überdie Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention,GFK); Dubliner Übereinkommen vom 15. Juni 1990; EG-Vertrag,Titel IV; Vertrag von Amsterdam, Titel IV; Art. 16, 16 a GG.

2 Zur Migration qualifizierter Fachkräfte im Zusammenhang mit derGlobalisierung vgl. International Journal of Manpower (2001), so-wie Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001), Kapitel II„Langfristig Wohlstand sichern“, S. 23 ff.

3 Der Sprachgebrauch zur Bezeichnung der Menschen, die aus unter-schiedlichen Motiven ihr Geburtsland verlassen und in einem ande-ren Land leben, ist uneinheitlich; im Folgenden wird an die Termi-nologie des Zweiten Zwischenberichts (1998, S. 380 f.) angeknüpft,wo mit „Zugewanderte“ dauerhaft ansässige Migrantinnen und Mi-granten bezeichnet werden, unabhängig davon, ob eine Einwande-rungsabsicht besteht. Es gibt national und international keine allge-mein verbindliche Terminologie bezüglich der Sachverhalte imZusammenhang mit „Migration und Integration“; in den jeweiligenBezeichnungen drückt sich das Selbstverständnis des Zuwande-rungslandes aus. Vgl. hierzu auch die kritische Analyse der ge-bräuchlichen Begrifflichkeit bei Terkessidis (2000), S. 6 ff. und Be-ger (2000), S. 8 ff.

4 Rechtsgrundlagen: Übereinkommen über die Rechte des Kindesvom 20.11.1989; Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)von 1950, Art. 8, Art. 12; Europäische Sozialcharta von 1961; Euro-päisches Übereinkommen von 1977 über die Rechtsstellung derWanderarbeitnehmer; EG-Vertrag, Titel IV; Vertrag von Amsterdam(1997), Titel IV; GG Art. 6. Beim Familiennachzug kann über die Be-stimmung der Personen, welche als nachzugsberechtigte Familien-angehörige anerkannt werden, eine Steuerung erfolgen.

5 Zweiten Zwischenbericht (1998), Kapitel VII, 8.1, Ziffer 3.6 Die Aussiedleraufnahme wird seit dem 19.05.1953 durch das Bun-

desvertriebenengesetz geregelt. Eine Steuerung erfolgt über das Aussiedleraufnahmegesetz vom 28.06.1990 (schriftliches Aufnah-meverfahren im Aussiedlungsgebiet) sowie das Kriegsfolgenberei-nigungsgesetz vom 31.12.1992 (Kontingentierung des Zuzuges).Seit 1997 werden zusätzlich deutsche Sprachkenntnisse als Voraus-setzung der Erteilung eines Aufnahmebescheides im Aussiedlungs-gebiet flächendeckend überprüft. Zuletzt (2000) wurde über dieHälfte der Antragsteller auf Grund mangelnder Sprachkenntnisse ab-gewiesen.

7 Die Auswanderungen deutscher Staatsangehöriger lagen in den1990er-Jahren bei etwa 80 000 jährlich.

8 „Die vertiefte Integration der Weltwirtschaft löst in naher Zukunfteine Zunahme der Migration aus“. Dieses ist der Kernbefund von In-ternational Labour Organization (ILO) (2000). Die Untersuchungenthält eine erste, umfassende Darstellung der Interdependenz vondurch die Globalisierung ausgelösten Anpassungsreaktionen undweltweitem Migrationspotenzial; vgl. hierzu Köppen (2000), S. 26.


führt auch zur häufigeren Begegnung von Menschen mitunterschiedlichen kulturellen Prägungen und unterschied-lichen Lebensweisen.

Das Wanderungsgeschehen im Aufnahmeland kann nichtlosgelöst von den Umständen und Auswirkungen im Her-kunftsland betrachtet werden. Der Zusammenarbeit mitden Herkunfts- und Transitländern von Migrationen wirdauch bei der Formulierung einer gemeinsamen europä-ischen Einwanderungspolitik ein hoher Stellenwert ein-geräumt.9 Ein umfassendes Migrationskonzept erfordertdaher ebenso eine Politik für Demokratie, Menschen-rechte und sozioökonomischer sowie wirtschaftlich-tech-nologischer Entwicklung in den Herkunfts- und Transit-ländern und -regionen.

Die Zuwanderung ausländischer Staatsangehöriger stelltStaat und Gesellschaft des Aufnahmelandes vor erhebli-che Herausforderungen. Gerade in den Großstädten stehtden Zuwanderungen eine Abnahme der einheimischenBevölkerung gegenüber. Bei einer bundesweiten Er-höhung des Anteils ausländischer Staatsangehöriger wirdsich ihr Anteil in den Ballungszentren der BundesrepublikDeutschland voraussichtlich überproportional erhöhen,insbesondere auch in den jüngeren Altersgruppen. Es istein hoher Anteil von Kindern und Jugendlichen mit Mi-grationshintergrund jetzt schon zu verzeichnen undzukünftig verstärkt zu erwarten, was sich in Kindergarten,Schule und bei der Berufsausbildung bemerkbar machenwird.

Zuwanderungspolitik muss daher ein umfassendes Inte-grationskonzept einschließen: Die Integration der Zuge-wanderten in den Aufnahmeländern ist eine wichtige ge-sellschaftspolitische Aufgabe. Deutschland verzeichnetseit Jahrzehnten in verschieden hohem Maße Zuwande-rung. Eine umfassende Integrationspolitik ist daher überdas vorhandene Maß hinaus unumgänglich. Bei der Ge-staltung der Integrationspolitik ist die Gesamtzahl der Zu-züge zu berücksichtigen, nicht nur der Wanderungssaldo.Integrationskonzepte müssen Vorstellungen formulieren,wie das Zusammenleben von Menschen unterschiedlicherHerkunft gelingen kann. Dabei lassen sich wiederum zweigrundsätzliche Prinzipien unterscheiden: Zum einen stehtdie Einpassung und Einordnung der Zugewanderten instrukturell vorgegebene gesellschaftliche Handlungsmus-ter im Mittelpunkt, zum anderen die gesellschaftlicheTeilhabe (Nichtausgrenzung, Partizipation) der Zugewan-derten im Sinne einer Reduzierung bisher oft einge-schränkter und einer notwendigen Erweiterung selbstbe-stimmter Handlungsspielräume.10 Während im ersten Falldas Konzept einer Assimilation der Zugewanderten an diein der Aufnahmegesellschaft bestehenden Normen undWerte Handlungsmustern, Strukturen etc. leitend ist, wirdim zweiten Fall an bereits bestehende Handlungspoten-ziale und kulturelle Prägungen der Migrantinnen und Mi-

granten angeknüpft. Die Integrationsverläufe in andereneuropäischen Staaten mit einer längeren Migrationsge-schichte, z. B. in Frankreich, dem Vereinigten König-reichoder den Niederlanden, aber auch die bisherigen Erfah-rungen in Deutschland zeigen, dass die Orientierung aneinem Ziel „Assimilation“ der Integrationsrealität nichtgerecht wird. Empirisch erweist sich darüber hinaus, dassbei einer stärkeren Berücksichtigung der kulturellen Tra-ditionen und individuellen Handlungspotenziale der Zu-wandernden das Integrationsziel oftmals eher erreichtwerden kann11: Zugewanderte gestalten ihr Schicksal unddamit auch die Gesellschaft zu einem beträchtlichen Teilselbst mit. Sie sind z. B. in „Selbstorganisationen“ aktivund schaffen sich damit soziale Räume. Hiermit tragen sieentscheidend zum eigenen Erfolg in Bildung und Berufbei, aber auch zur Weiterentwicklung der Gesellschaftinsgesamt. In einer pluralistischen Gesellschaft, in dereine Vielzahl von Lebensstilen und Lebensentwürfen ne-beneinander existieren, kann „Integration nur als ein be-ständiger Prozess der Verständigung über die gemeinsa-men Grundlagen und Regeln des Zusammenlebens ineinem Gemeinwesen“12 verstanden werden. Dieser Pro-zess ist nicht irgendwann abgeschlossen, sondern immerwieder neu zu fördern. Die Anforderungen, die aus demZiel „Integration“ folgen, richten sich nicht allein an diezugewanderte Bevölkerung, sondern beziehen sich letzt-lich auf jeden Einzelnen in unserer Gesellschaft. Integra-tion kann daher nur gelingen, wenn sie nicht einseitig alsAufgabe der Deutschen oder als Aufgabe der Migrantin-nen und Migranten gesehen wird.

Integrationspolitik kann und muss eindeutige Ansprüchean beide Seiten formulieren, muss Kriterien für Integra-tion definieren: Zentral sind dabei die Anerkennung derWerte des Grundgesetzes (z. B. in Bezug auf die Gleich-berechtigung von Mann und Frau) und der Normen derRechtsordnung sowie die Bereitschaft und Chance, diedeutsche Sprache zu erlernen. Andererseits muss aberauch gewährleistet sein, dass diese Ansprüche erfüllt wer-den können. In einer Balance von Rechten und Pflichtenmüssen in der Integrationspolitik klare und erfüllbare Er-wartungen klaren und garantierten Ansprüchen für Zu-wandernde und Zuwanderungsland gegenüberstehen.

Zur Sicherung wissenschaftlicher Spitzenleistungen, ho-her Innovationskraft und wirtschaftlicher Dynamik musseine Gesellschaft insbesondere offen sein für hoch quali-fizierte ausländische Fachkräfte, Unternehmerinnen undUnternehmer sowie Wissenschaftlerinnen und Wissen-schaftler. Weltoffenheit ist Voraussetzung für herausra-gende Leistungen in allen Bereichen. Nicht nur in Sport

9 Vorsitz des Europäischen Rates von Tampere (1999), Schlussfolge-rungen, Abschnitt A I; auch Zweiter Zwischenbericht (1998), Kapi-tel 8.1, Ziffer 4.

10 Vgl. Sorg (2000).

11 Vgl. Thränhardt/Hunger (2000); vgl. auch die Ergebnisse für Kölndes europaweiten Forschungsprojekts „Lebenspraktisches Miteinan-der innerhalb fortgeschrittener Industriegesellschaften“, FIST(1999); Fijalkowski/Gillmeister (1997). Vgl. auch das weltweitdurchgeführte Projekt der UNESCO – MPMC (Multicultural Poli-cies and Modes of Citizenship in European Cities), dessen Ergeb-nisse im City-Template-Book (2000) veröffentlicht sind.

12 Beck (2000), S. 8. Dieses Konzept einer interaktionistischen Inte-gration ist auch im Zweiten Zwischenbericht (1998), Kapitel VII, 1.2zu Grunde gelegt.


und Kultur, sondern auch in vielen Bereichen von For-schung, Technologie, Handel und Wirtschaftsleben ent-wickelt sich immer mehr ein globaler Arbeitsmarkt.

Bezüglich der Integration von Zugewanderten unterschei-den sich in den neuen und alten Bundesländern die Rah-menbedingungen: Unterschiede in der wirtschaftlichenund gesellschaftlichen Ausgangssituation (sozioökono-mische Disparitäten, historisch bedingte, unterschiedlicheErfahrungen mit dem Leben in einer pluralistischen Ge-sellschaft) haben Auswirkungen auf das Zusammenlebenvon Einheimischen und Zugewanderten. Ebenso sind un-terschiedliche Erfahrungen mit Migration vorhanden, sodass eine Übertragung von Konzepten, die in den altenBundesländern erfolgreich sein können, auf die neuenBundesländer nicht ohne weiteres möglich ist.

2 Migrations- und integrationspolitischeGegebenheiten

2.1 Wesentliche Aspekte imMigrationsgeschehen

2.1.1 Wanderungsbewegungen und ihrEinfluss auf die Bevölkerungs-entwicklung und -struktur

Wanderungsbewegungen13 prägen seit jeher die Bevölke-rungsentwicklung in Deutschland wie in Europa. Sie sindheute eingebettet in ein weltweites Migrationsgeschehen,das durch zwei wesentliche Tendenzen gekennzeichnetist:

– Die absolute Anzahl der Migrantinnen und Migrantenist in den vergangenen Jahrzehnten angestiegen;

– die Wanderungen zwischen den Industrieländern glei-chen sich weitgehend aus, während die Wanderungeninnerhalb der weniger entwickelten Staaten und ausdiesen Staaten ansteigen.

Seit den 1970er-Jahren haben weltweit Fluchtwanderun-gen zugenommen, aber auch Arbeitsmigration ist konti-nuierlich erfolgt. Immer bedeutsamer werden Wanderun-gen zur Familienzusammenführung; insgesamt ist einesteigende Mobilität zu erwarten.

Wanderungen, Fertilität und Mortalität bestimmen dieBevölkerungsentwicklung und Bevölkerungsstruktur. ImZuwanderungsgebiet und im Abwanderungsgebiet ist dieAnzahl der Zu- und Fortziehenden für die jeweilige Be-völkerungsgröße und Bevölkerungsverteilung von großerBedeutung; aus der Alters- und Geschlechtsstruktur derWandernden resultieren unterschiedliche Effekte für Ge-sellschaft und Wirtschaft. In Deutschland ist der Alte-rungsprozess der Bevölkerung (geringere Besetzung derjüngeren und höhere Besetzung der älteren Lebensalters-

gruppen) durch Zuwanderungen kontinuierlich abge-schwächt worden.

Seit 1950 gab es in der Bundesrepublik Deutschland14 so-wohl Phasen, in denen Abwanderungen überwogen (inden 50er-Jahren, zu Beginn der 80er-Jahre und 1997/98),als auch Phasen hoher Zuwanderung (Beginn der 60er-Jahre, Anfang der 70er-Jahre, Ende der 80er- bis Mitte der90er-Jahre). Insgesamt ergab sich zwischen 1950 und2000 eine Nettozuwanderung deutscher und ausländi-scher Staatsangehöriger von rund 8 Mio. Personen. Dieseresultiert aus über 32 Mio. Zuzügen und knapp 24 Mio.Fortzügen.

Bei Betrachtung allein der Zu- und Fortzüge ausländi-scher Staatsangehöriger ergibt sich im gleichen Zeitraum– bei knapp 26 Mio. Zuzügen und etwa 19 Mio. Fortzü-gen – eine Nettozuwanderung von 6,7 Mio. Personen. DerAnteil ausländischer Staatsangehöriger am Wanderungs-saldo insgesamt beträgt im Betrachtungszeitraum durch-schnittlich etwa 75 %; er erreichte Mitte der 1960er- bisMitte der 70er-Jahre Anteile von rund 90 %. In den Jahrendes starken Zuzugs von Aussiedlerinnen und Aussiedlernsank der Anteil, 1997 und 1998 war der Wanderungssaldoausländischer Staatsangehöriger negativ, das heißt es zo-gen mehr ausländische Staatsangehörige aus Deutschlandfort als zu. 1999 und 2000 waren mit 118 000 bzw. 86 000wieder positive Wanderungssalden zu verzeichnen (vgl.Tabelle 5 im Anhang).

Ende 200015 wurden knapp 7,3 Mio. Personen mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit im Bundesgebiet regis-triert, rund 50 000 weniger als ein Jahr zuvor. Der Anteilausländischer Staatsangehöriger an der gesamten Wohn-bevölkerung lag bei etwa 8,9 %. Unter den annähernd7,3 Mio. ausländischen Staatsangehörigen waren knapp1,9 Mio. EU-Staatsangehörige. Über die Hälfte (knapp4 Mio.) der ausländischen Staatsangehörigen lebt bereitslänger als zehn Jahre im Bundesgebiet.

Knapp 2 Mio. der ausländischen Staatsangehörigen, dieEnde 2000 in Deutschland registriert waren, besaßen dietürkische Staatsbürgerschaft; davon sind etwa ein Drittelin Deutschland geboren. Knapp 663 000 waren jugosla-wische Staatsangehörige (Serbien und Montenegro). Wei-tere quantitativ bedeutende Gruppen waren italienische(619 000), griechische (rund 365 000) und polnische(etwa 300 000) Staatsangehörige. Aus Kroatien stammtenannähernd 217 000, aus Bosnien und Herzegowina rund156 000 Personen. Zusammen hatten knapp zwei Drittelaller Ausländerinnen und Ausländer in der Bundesrepu-blik Deutschland eine Staatsangehörigkeit dieser siebenLänder.

13 Hier wird bewusst von „Wanderungsbewegungen“ gesprochen, weil das Migrationsgeschehen in Deutschland von hoher Fluktua-tion (Zu- und Abwanderungen) gekennzeichnet ist. Die Migrationsursachen und -motive sind vielfältig; Zweiter Zwi-schenbericht (1998), Kap. VII, 2.1.

14 Die Außenwanderungsverflechtungen der DDR waren gering undsind hier nicht berücksichtigt. Ebenfalls nicht enthalten sind dieÜbersiedelungen aus dem Gebiet der DDR ins Bundesgebiet. Zah-lenangaben nach der Wanderungsstatistik des Statistischen Bundes-amtes.

15 Zahlenangaben des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialord-nung (2001).


Die Altersstruktur der Migrantinnen und Migranten un-terscheidet sich erheblich von jener der ansässigen Be-völkerung. Neuzuwandernde sind im Durchschnitt jün-ger als die ansässige Bevölkerung: in der Altersgruppevon 20 bis 35 Jahre beträgt der Anteil ausländischerStaatsangehöriger an der Gesamtbevölkerung 15,6 %,während er in der Altersgruppe der über 65-Jährigen nur2,5 % beträgt; der Anteil der unter 30-Jährigen an der je-weiligen Gesamtpopulation beträgt bei der deutschen Be-völkerung rund 34 %, bei der Bevölkerung mit ausländi-scher Staatsangehörigkeit aber fast 52 %.16 AusländischeStaatsangehörige leben oftmals als junge Familien mitKindern in Deutschland; außerdem ist im Vergleich zuansässigen Familien bei Migrantenfamilien einiger Her-kunftsgruppen eine etwas höhere Kinderzahl festzustel-

len. Dieses zeigt sich bei der Gegenüberstellung der Ge-borenen mit deutscher und ausländischer Staatsan-gehörigkeit in Relation zu ihren jeweiligen Anteilen ander Gesamtbevölkerung: in den letzten Jahren beträgt derAnteil der mit ausländischer Staatsangehörigkeit Gebo-renen etwa 13 %, während der Anteil der ausländischenStaatsangehörigen an der Gesamtbevölkerung lediglichknapp 9 % ausmacht.

Die Entscheidung, auch im Alter in Deutschland zu ver-bleiben, hat zu einem allmählich steigenden Anteil von äl-teren Zugewanderten in Deutschland geführt: waren imJahre 1970 nur 0,7 % aller ausländischen Staatsangehöri-gen 65 Jahre und älter, sind es 1997 bereits 2,5 %. 1999lebten etwa 570 000 ausländische Staatsangehörige im Al-ter von 60 und mehr Jahren in Deutschland; weitere820 000 waren zwischen 50 und 60 Jahre alt. Nach einerModellrechnung des Bundesministeriums des Innern(BMI) wird die Anzahl der über 60-jährigen Migrantinnen

Tabel le 1

Ausländische Wohnbevölkerung in Deutschland am Jahresende 1994, 1997, 2000

Staatsangehörige aus 31. Dezember 1994 31. Dezember 1997 31. Dezember 2000 Türkei 1 966 000 2 107 000 1 999 000 BR Jugoslawien1) 835 000 721 000 663 000 Italien 572 000 608 000 619 000 Griechenland 356 000 363 000 365 000 Kroatien 176 000 207 000 217 000 Bosnien-Herzegowina 249 000 281 000 156 000 Portugal 118 000 132 000 134 000 Spanien 132 000 132 000 130 000 Marokko 82 000 84 000 80 000 Tunesien 27 000 25 000 24 000 Mazedonien 22 000 43 000 52 000 Slowenien 16 000 18 000 19 000 Anwerbestaaten insgesamt2) 4 552 000 4 721 000 4 456 000 Polen 263 000 283 000 301 000 Österreich 185 000 185 000 188 000 USA 108 000 110 000 114 000 Iran 104 000 114 000 108 000 Vietnam 97 000 88 000 84 000 Libanon 54 000 56 000 51 000 Sri Lanka 49 000 60 000 51 000 Sonstige Nationalitäten 1 577 000 1 748 000 1 944 000 Ausländer insgesamt 6 991 000 7 366 000 7 297 000

1) Serbien, Montenegro.2) Als Anwerbestaaten werden alle Länder bezeichnet, mit denen die Bundesrepublik Deutschland in den 1950er- und 1960er-Jahren zwi-

schenstaatliche Vereinbarungen zur Anwerbung von Staatsangehörigen abgeschlossen hat.Quelle: Zahlenangaben des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung (2001), gerundet.

16 Zahlen für 1997 nach Deutscher Bundestag (2000), Kapitel III.6,S. 64 ff.


und Migranten bis 2010 auf etwa 1,1 Mio. und bis 2030auf 2,6 Mio. ansteigen.17

(1) Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten

Seit Mitte der 1950er-Jahre wurde die Zuwanderung von„Gastarbeitern“ in die Bundesrepublik Deutschland einge-leitet, da in einigen westdeutschen Branchen Arbeitsplätzenicht mehr besetzt werden konnten.18 1955 schloss dieBundesrepublik Deutschland mit Italien ein entsprechen-des Anwerbeabkommen; es folgten solche 1960 mit Spa-nien und Griechenland, 1961 mit der Türkei, 1963 mitMarokko, 1964 mit Portugal, 1965 mit Tunesien und 1968mit Jugoslawien. 1970 lebten 3 Mio. (5 % der Wohnbe-völkerung) ausländische Staatsangehörige im Bundesge-biet, 1973 erreichte die Anzahl der beschäftigten auslän-dischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer 2,6 Mio.;12 % aller unselbständig Beschäftigten waren ausländi-sche Staatsangehörige. Insgesamt lebten 1973 knapp4 Mio. ausländische Staatsangehörige in der Bundesrepu-blik Deutschland. Davon waren etwa drei Viertel im er-werbsfähigen Alter (15 bis 65 Jahre); von diesen wiederumwaren etwa 90 % erwerbstätig. Es besteht zu diesem Zeit-punkt fast ausschließlich Arbeitsmigration in die Bundes-republik Deutschland.

Hier wie in den Herkunftsländern unumstrittener Zweckdieser Zuwanderung war nicht die Organisation und Steue-rung von Einwanderung wie in Frankreich und den USA,sondern die temporäre Überbrückung konjunktureller unddemographischer Engpässe auf dem Arbeitsmarkt. Ange-worben wurden Personen, die überwiegend gering be-zahlte und wenig attraktive Arbeit verrichten sollten. Diebei der Anwerbung ausgestellten Arbeits- und Aufenthalts-erlaubnisse waren in der Regel nur für ein Jahr gültig, undes gab zunächst tatsächlich Rotation. Eine hohe Anzahlvon Zu- und Fortzügen war die Folge.19 So stehen im Zeit-raum von 1960 bis 1999 insgesamt knapp 3,9 Mio. Zuzü-gen aus Italien etwa 3,5 Mio. Fortzüge gegenüber. Fastausgeglichen ist die Wanderungsbilanz mit Griechenland(1,3 Mio. Zuzüge bei fast 1,2 Mio. Fortzügen), Spanien

(etwa 900 000 Zuzüge bei fast 830 000 Fortzügen) und Tu-nesien (jeweils etwa 56 000).20 Bezüglich der Türkei (rund3,5 Mio. Zuzüge bei über 2,3 Mio. Fortzügen) und Jugo-slawien (etwa 3 Mio. Zuzüge bei knapp 2 Mio. Fortzügen)bestehen größere Wanderungsüberschüsse, die sich zumTeil durch die Überlagerung der zunächst stattgefundenenArbeitsmigration durch Flucht- und Asylmigration erklä-ren lassen, aber auch durch die Tatsache, dass die Wieder-einreise nach kurzzeitiger Rückkehr bei Personen, die nicht EU-Staats-angehörige sind, erheblich erschwert ist. Auch haben sichdie sozio-ökonomischen Unterschiede des Aufnahmelan-des Deutschland gegenüber diesen Staaten in der Vergan-genheit nicht in dem Maße verringert, wie es bezüglich derEU-Staaten der Fall ist.

Wanderten zunächst vor allem Arbeitskräfte in die Bun-desrepublik Deutschland, die unmittelbar Beschäftigungfinden konnten und in der Mehrheit die Absicht hatten,nach einiger Zeit in ihre Herkunftsländer zurückzugehen,so zeigte sich nach dem Anwerbestopp ab Mitte der1970er-Jahre, dass ein großer Teil der Zugewanderten einelängerfristige oder dauerhafte Ansässigkeit in Deutschlandanstrebte. Unter anderem erhöhte die daher rührende Poli-tik der Familienzusammenführung den Anteil von auslän-dischen Nichterwerbspersonen.

Mit dem Inkrafttreten der Freizügigkeitsverordnung in derEuropäischen Union zum 1. Januar 1993 können Unions-bürgerinnen und Unionsbürger ihren Arbeitsplatz und Auf-enthaltsort innerhalb der EU frei wählen. Eine Erhöhungder Arbeitsmigration nach Deutschland ist seit dem nichtfestzustellen.21 Nach der EU-Osterweiterung könnte sichdiese Entwicklung allerdings nachhaltig ändern.22

In den Jahren nach 1973 fand auf der Grundlage der An-werbestopp-Ausnahmeverordnung eine geringe jährlicheZuwanderung in bestimmten Berufsgruppen statt. Ab An-fang der 1990er-Jahre ist die verstärkte temporäre Rekru-tierung von Arbeitsmigrantinnen und -migranten auf derGrundlage von Werkverträgen, als Saisonarbeiternehmerin-nen und -arbeitnehmer oder in speziellen Berufsgruppen zubeobachten. Diese neuen Formen der Arbeitsmigration sindzum Teil an Kontingente gebunden und dienen der gezieltenErgänzung spezifischer Arbeitsmarktsegmente (Pflegebe-reich, Erntehelfer, Bau). So wurden 1995 bis 2000 jährlichüber 400 000 Arbeitserlaubnisse zur erstmaligen Beschäfti-gung erteilt, jährlich über 300 000 nach der Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung. Hierbei handelt es sich überwie-gend um Arbeitserlaubnisse für Saisonarbeitnehmerinnenund -arbeitnehmer sowie zur Aus- und Weiterbildung.23

17 Bundesministerium des Innern (2000a), S. 41. Die Familienbezie-hungen in der zweiten und dritten Ausländergeneration haben sichstark verändert, so dass ältere Migrantinnen und Migranten sich imFalle der Hilfebedürftigkeit nicht mehr auf die soziale Versorgungdurch ihre Familien verlassen können, sondern zunehmend auf dieDienste der offenen, ambulanten und stationären Altenhilfe ange-wiesen sein werden. Die Lebenssituation älterer Migrantinnen undMigranten und die sich aus den zukünftig steigenden Anzahlen undAnteilen dieser Personengruppe ergebenden Handlungsanforderun-gen, insbesondere für die sozialen Dienste, wurden ausführlich imZweiten Zwischenbericht dargestellt; Zweiten Zwischenbericht(1998), Kapitel VII, 5.6.

18 Vgl. zu folgendem Abschnitt Münz (1999).19 Ähnlich wie in der Bundesrepublik war auch die Entwicklung in der

DDR, in der ab den 1960er-Jahren Vertragsarbeiternehmerinnen und-arbeitnehmer aus anderen sozialistischen Ländern Europas, späteraus Kuba, Mozambique und Vietnam beschäftigt wurden, bei konse-quenter Einhaltung des Rotationsprinzips. Quantitativ spielte hier je-doch die Ausländerbeschäftigung nie eine so große Rolle wie in derBundesrepublik; in den späten 1980er-Jahren lag die Anzahl der Ver-tragsarbeitnehmerinnen und Vertragsarbeitnehmer in der DDR beietwa 60 000; vgl. Isoplan (2000a).

20 Zahlen nach Isoplan (2000b), S. 10 f.21 Die Wanderungsbilanzen zwischen den EU-Mitgliedsstaaten sind

seit Jahren nahezu ausgeglichen.22 Vgl. Abschnitt 2.1.1.2 sowie die dort angeführten Gutachten des

Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung und des Rheinisch-Westfälischen-Instituts für Wirtschaftsforschung.

23 Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (2001); Unabhän-gige Kommission Zuwanderung (2001), S. 62. Als Wanderungsfallregistriert wird jeder Grenzübertritt, dem ein Aufenthalt von mindes-tens drei Monaten folgt.


Seit dem 1. August 2000 ist die befristete Anwerbung vonhoch qualifizierten ausländischen Fachkräften der Infor-mations- und Kommunikationstechnologie zur kurzfristi-gen Behebung des Fachkräftemangels in der Informati-onstechnik (Green-Card) möglich. Bis September 2001sind auf der Grundlage dieser Verordnung rund 10 000 Ar-beitserlaubnisse erteilt worden24, darunter rund 1 400 fürausländische Staatsangehörige, die in Deutschland stu-diert haben.

(2) Asylsuchende und Flüchtlinge

Die Bundesrepublik Deutschland gehört seit Jahren zuden bedeutendsten Aufnahmeländern von Flüchtlingenund Asylsuchenden in Europa. Seit 1980 stellte ihr Zuzugeinen beträchtlichen Teil des Gesamtzuzugs ausländi-scher Staatsangehöriger in unser Land. Anfang der90er-Jahre gab es zeitweise einige Hunderttausend Asyl-anträge jährlich; bis 1997 hat sich die Anzahl der Erstan-träge auf Asyl auf etwa 100 000 jährlich verringert, vor al-lem begründet durch die Neuregelung des Asylrechts imJahre 1993. Seitdem ist die Anzahl weiter rückläufig:1999 wurden rund 95 000 Erstanträge gestellt, im Jahr2000 etwa 78 000. Der Anteil der Anerkennungen nachArtikel 16/16a GG betrug in den letzten Jahren jeweils un-ter 5 %.25 Etwa ebenso viele Personen erhielten Abschie-beschutz nach § 51 (1) Ausländergesetz (AuslG) zugebil-ligt; etwa jeder dritte Asylsuchende stellte nachAblehnung seines Erstantrags einen Folgeantrag (vgl. Ta-belle 2).

Abbildung 1 zeigt, vom Jahr 1992 an gerechnet bis 2000,dass die Anzahl der Erstanträge deutlich rückläufig ist.Auch die Anzahl der anhängigen Verfahren hat sich ver-ringert.

Die Alters- und Geschlechtsstruktur der Asylsuchendenunterscheidet sich von der anderer Migrantengruppen:Der Anteil von Männern ist vergleichsweise höher, und esüberwiegen die Altersjahrgänge 20 bis 40. Angesichts derhohen Fluktuation in dieser Migrantengruppe ist allerdingsauch die Frage relevant, wie viele von ihnen tatsächlich inDeutschland verbleiben: da sie nach erfolgter Anerken-nung oder nach Legalisierung statistisch in die ausländi-sche Bestandsbevölkerung eingehen bzw. eingebürgertwerden können, sind Aussagen hierzu nur durch reprä-sentative Befragungen zu gewinnen.

Nach Auskunft des UN-Flüchtlingskommissars (UNHCR)27 war Deutschland 1999 im europäischen Ver-gleich nach wie vor der Staat, in dem in absoluten Zahlenam meisten Asylanträge gestellt werden (circa 95 000),wenn auch der Anteil an den insgesamt in Europa gestell-ten Asylanträgen von 26,9 % im Jahre 1998 auf 21,8 % in1999 gesunken ist. Zweitwichtigstes Aufnahmeland vonAsylsuchenden nach absoluten Zahlen war das VereinigteKönigreich (91 390), in dem fast jeder fünfte Asylantragin Europa gestellt wurde. Weitere bedeutende Asylländersind die Schweiz (46 130), die Niederlande (39 300) undBelgien (35 780). Wird die Anzahl der Asylanträge in Re-lation zur Anzahl der Einwohner des jeweiligen Staatesgesetzt, so zeigt sich ein gänzlich anderes Bild: Je 10 000Einwohner werden in der Schweiz in der Relation diemeisten Anträge gestellt (64,8), etwa sechsmal so vielewie z. B. in Deutschland (11,6); in Belgien, wo 35 Asyl-anträge je 10 000 Einwohner verzeichnet werden, sind esetwa dreimal so viele wie in Deutschland, in den Nieder-landen und Österreich (je 24,9) mehr als doppelt so viele.Norwegen (20,3), Irland (20,9) und das Vereinigte König-reich (15,5) verzeichneten 1999 in Relation zur Bevölke-rung ebenfalls höhere Antragszahlen als Deutschland.

Tabel le 2

Asylanträge in Deutschland 1991 bis 2000

Asylanträge Jahr

Zugang Bestand1) 1991 256 000 380 000 1992 438 000 610 000 1993 323 000 550 000 1994 127 000 415 000 1995 128 000 372 000 1996 116 000 330 000 1997 104 000 320 000 1998 99 000 286 000 1999 95 000 264 000 2000 79 000 200 000

1) Anhängige Verfahren gemäß Ausländerzentralregister zum 31.12.des jeweiligen Jahres. Die höheren Bestandszahlen erklären sich mitder Dauer einzelner Verfahren.26

Quelle: Zahlenangaben nach Bundesministerium für Arbeit und So-zialordnung (2001), gerundet.

24 Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte aus-ländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstech-nologie vom 11.07.2000 (BGBl I S. 1146) sowie Verordnung überAufenthaltserlaubnisse für hoch qualifizierte ausländische Fach-kräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie vom25.07.2000 (BGBl I S. 1176); Zahlen nach Bundesministerium fürArbeit und Sozialordnung (2001). Im ersten Jahr haben auf derGrundlage dieser Verordnung mehr zugewanderte IT-Spezialistendem Arbeitsmarkt zur Verfügung gestanden als entsprechende Ab-solventinnen und Absolventen inländischer Studiengänge.

25 Der Anteil der Anerkennungen in einem Jahr bezieht sich auf die Ge-samtzahl der Entscheidungen in demselben Jahr, die nicht der Anzahlder Erstanträge entsprechen muss.

26 Die Abbildung zeigt die Anzahl der Asylanträge, nicht der Asylan-tragsteller (also von Personen); seit 1995 werden Erst- und Folgean-träge gesondert erfasst: Die Zugangszahlen enthalten also bis einsch-ließlich 1994 sowohl Erst- als auch Folgeanträge, ab 1995 nur nochErstanträge. Die Folgeanträge, zwischen 32 000 und 47 000 jährlich,sind seit dem in den Bestandszahlen enthalten. Von den noch nichtentschiedenen Asylanträgen fallen durchschnittlich über ein Drittelbis zur Entscheidung unter „sonstige Erledigungen“ weg; ausführ-lich Zweiter Zwischenbericht (1998), Kapitel VII, 3.2.3, Anmerkun-gen 1067 bis 1071 und Beger (1998).

27 Vgl. UNHCR (2000).


Abbildung 1

Asylanträge in Deutschland,1992 bis 2000

Quelle: Zahlenangaben nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (2001).

Tabel le 3

Zuzug von Aussiedlerinnen und Aussiedlern nach Herkunftsgebieten 1950 bis 1999

Berichtszeitraum 1950–1959 1960–1969 1970–1979 1980–1989 1990–1999

Herkunftsgebiete: Polen 292 183 110 618 202 712 632 799 204 069 Sowjetunion bzw. Nachfolgestaaten

13 580

8 571

56 585

176 565

1 630 041

Rumänien 3 454 16 294 71 417 151 157 186 340 CSSR bzw. Nachfolgestaaten

20 361

55 733

12 775

12 727

3 437

Ungarn 4 400 3 815 3 757 6 620 2 865 Jugoslawien bzw. Nachfolgestaaten

57 512

21 108

6 205

3 282

2 179

Sonstige Gebiete 46 732 5 377 2 415 937 245 Insgesamt 438 222 221 516 355 866 984 087 2 029 176

Quelle: Bundesverwaltungsamt (2000).


(3) Aussiedlerinnen und Aussiedler

1950 bis einschließlich 1999 sind insgesamt über 4 Mio.Aussiedlerinnen und Aussiedler nach Deutschland zuge-wandert. Im Jahr 2000 wanderten weitere knapp 96 000Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedler zu.

Die meisten Aussiedlerinnen und Aussiedler wandertennach 1985 ein; Hauptherkunftsgebiete waren die Sowjet-union bzw. ihre Nachfolgestaaten, Polen und Rumänien.Seit 1990 kamen Aussiedlerinnen und Aussiedler in derMehrzahl aus der Sowjetunion bzw. ihren Nachfolgestaa-ten. Seit dem Inkrafttreten des Kriegsfolgenbereinigungs-gesetzes am 1. Januar 1993, in dem geregelt ist, dass mitAusnahme der Deutschstämmigen aus der vormaligenUdSSR alle Ausreisewilligen aus den Staaten Osteuropasindividuell glaubhaft machen müssen, dass sie auf Grundihrer nationalen Zugehörigkeit benachteiligt werden,stammen über 90 % der Aussiedlerinnen und Aussiedleraus dem Gebiet der vormaligen UdSSR. Diese Verände-rung ist bei der Analyse ihrer Integration in Deutschlandseit den 1990er-Jahren zu beachten.28

Bei Aussiedlerfamilien wandern auf Grund des geregeltenAufnahmeverfahrens anteilig am meisten Kinder und Ju-gendliche unter 18 Jahren zu (etwa ein Drittel). Der Anteilan Frauen und Männern gleicht hier etwa dem der ansässi-gen Bevölkerung (rund 52 % Frauen), wohingegen er beiden Zuwandernden mit ausländischer Staatsangehörigkeitweniger ausgewogen ist (etwa 40 % Frauen). Der AnteilÄlterer liegt weit niedriger als bei der ansässigen Bevöl-kerung, aber höher als bei den Zuwandernden mit auslän-discher Staatsangehörigkeit.

(4) Migrantinnen und Migranten jüdischerReligionszugehörigkeit

Die Zuwanderung von Migrantinnen und Migranten jüdi-schen Glaubens aus der Sowjetunion wurde von der Re-gierung der DDR 1990 eingeleitet und erfolgt nach derDeutschen Einheit auf der Grundlage des nach wie vormaßgeblichen Beschlusses der Ministerpräsidentenkon-ferenz vom 09.01.1991. Dieser Migrantengruppe soll dieEinreise und ein dauerhafter Aufenthalt in der Bundesre-publik Deutschland ermöglicht werden mit dem Ziel, dieLebensfähigkeit jüdischer Gemeinden in Deutschland zuerhalten sowie Familienzusammenführung und Regelun-gen in sonstigen Härtefällen zu ermöglichen. Ebensosollte eine Revitalisierung des jüdischen Beitrages zumKultur- und Geistesleben in Deutschland erfolgen. Vor-aussetzung für die Aufnahme ist der Nachweis über dieZugehörigkeit zum Judentum (Abstammung). Mit denPersonen jüdischer Abstammung werden auch nicht-jüdi-sche Ehepartner und Kinder aufgenommen. Ein konkretesVerfolgungsschicksal ist nicht entscheidend.

Bis 1989 gab es in Deutschland rund 30 000 jüdische Ge-meindemitglieder. Die Anzahl der (keiner Gemeinde an-

gehörenden) Jüdinnen und Juden war höher. Im Zeitraumvon 1991 bis März 2001 hat Deutschland rund 130 000 Mi-grantinnen und Migranten jüdischer Religionszugehörig-keit aus der ehemaligen Sowjetunion aufgenommen.29

Bis März 2001 sind insgesamt rund 213 000 Aufnahme-anträge gestellt worden. Die jährlichen Antragszahlenschwanken. Zwischen 1991 und 1995 sind durchschnitt-lich 21 000 Anträge pro Jahr gestellt worden, seit 1996rund 18 000 jährlich.

Unter den Migrantinnen und Migranten jüdischer Religi-onszugehörigkeit sind zunehmend mehr ältere Menschen.Nach Angaben der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden inDeutschland (ZWST) bestand im Jahre 1999 folgende Al-tersstruktur bei den Mitgliedern der jüdischen Gemein-den: Im Alter bis 21 Jahre waren 19 % (gegenüber 21 %bei der ansässigen Bevölkerung insgesamt), im Alter von22 bis 50 Jahre waren 36 % (43 %), 51 Jahre und älter wa-ren 45 % (36 %).30

(5) Illegal Zugewanderte

Als „Illegale“ werden ausländische Staatsangehörige be-zeichnet, die sich nichtregistriert in Deutschland aufhal-ten, in dem sie nach Deutschland einreisen, ohne die hier-für erforderliche Aufenthaltsgenehmigung zu besitzen,nach Ablauf ihrer Aufenthaltsgenehmigung nicht ausrei-sen oder nach unanfechtbarer Ablehnung ihres Asylver-fahrens untertauchen.31

Die Anzahl oder Größenordnung der in Deutschland leben-den „Illegalen“ ist nicht bekannt. Schätzungen schwankenzwischen 100 000 und einer Million Menschen. Erkennt-nisse der Grenzbehörden lassen vermuten, dass illegale Mi-gration zunimmt.32

(6) Wanderungen zur Familienzusammenführung

Infolge von Flucht- und Arbeitswanderungen, die zunächstzeitlich begrenzt geplant waren, sich jedoch zu dauerhafterNiederlassung im Aufnahmeland der Migration verfesti-gen, treten Wanderungen zum Zweck der Familienzusam-menführung auf. Diese sind in vielen Aufnahmeländern

28 Zu den unterschiedlichen Aspekten der Integration (soziale, ökono-mische, kulturelle, altersgruppen- und geschlechtsspezifische, Fami-lienbeziehungen etc.) vgl. Bade (1999).

29 Zahlenangaben des Bundesverwaltungsamts, zitiert nach Unabhän-gige Kommission Zuwanderung (2001). Die (personenbezogene)Registrierung der Einreisenden erfolgt durch das Bundesverwal-tungsamt; über ihren Verbleib in Deutschland oder eine möglicheWeiterwanderung, z. B. nach Israel oder in die USA, gibt es keinegesonderten Daten.

30 Zahlenangaben der ZWST, zitiert nach Bericht und Vorschläge derProjektgruppe Zuwanderung des Niedersächsischen Innenministeri-ums (2001), S. 27 ff.

31 Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001), S. 196 ff. Von „Il-legalen“ zu unterscheiden sind „geduldete“ ausländische Staatsan-gehörige; diese sind zwar ebenfalls zur Ausreise verpflichtet, bei ih-nen wird jedoch für die Dauer der Duldung auf eine Abschiebungverzichtet.

32 Vgl. zu den Schätzungen Lederer/Nickel (1997), Beauftragte derBundesregierung für Ausländerfragen (2000), Beauftragte der Bun-desregierung für Ausländerfragen (1999); zum gesamten Thema il-legaler Zuwanderung siehe den von Eichenhofer (1999) herausgege-benen Sammelband, Bade (2001) sowie Alt (2000).


derzeit schon quantitativ die bedeutendste Form der Zu-wanderung; sie dürften in Zukunft noch zunehmen, da ineinem typischen Wanderungsmuster zunächst Einzelper-sonen (z. B. zur Arbeitsaufnahme) in ein anderes Gebietoder Land wandern, mit Verfestigung des Aufenthaltes imAufnahmegebiet der Migration dann Familienangehörigenachgeholt werden oder auch im Herkunftsland nach Ehe-partnern gesucht wird. In der Bundesrepublik Deutsch-land trug der Ehegatten- und Familiennachzug seit demAnwerbe-Stopp 1973 erheblich zu der insgesamt ver-zeichneten Nettozuwanderung bei. Schätzungen zufolgeumfasste der Nachzug von Familienangehörigen in den1970er- und 1980er-Jahren mehr als die Hälfte des Zuzu-ges ausländischer Staatsangehöriger. Seit 1996 kann an-hand der Visastatistik des Auswärtigen Amtes die Anzahlder familienbedingten Zuzüge von Ehegatten und min-derjährigen Kindern angegeben werden: sie stieg vonetwa 55 000 im Jahre 1996 auf über 75 000 im Jahre2000.33

Auch international spielt Migration zur Familienzusam-menführung eine herausragende Rolle. In Einwande-rungsländern wie Australien, Kanada und den USA be-steht ein großer Teil der regulären Zuwanderung nachKontingenten in Ehegatten- und Familiennachzug. In denUSA lag der Anteil in den 1980er- und 1990er-Jahren stetsbei circa 50 % aller Zuzüge, in Australien zwischen 40 und 50 %, in Kanada zwischen 30 und 40 %. Aber auchFrankreich und Schweden weisen diesbezüglich Anteilevon etwa 50 % aller Zuzüge aus, im Vereinigten König-reich lag er Mitte der 1990er-Jahre sogar bei über 80 %.34

2.1.1.1 Neue und alte Bundesländer, regionale Unterschiede

Zum Jahresende 1989 hielten sich rund 190 000 ausländi-sche Staatsangehörige in der DDR auf, gemessen an derWohnbevölkerung insgesamt also erheblich weniger alsin der Bundesrepublik Deutschland. Davon verfügtenetwa 35 000 über einen ständigen Wohnsitz und damitüber einen sicheren Aufenthaltsstatus in der DDR. Etwa55 000 Ausländerinnen und Ausländer absolvierten eineAusbildung an den Hochschulen oder waren als Fachar-beiterinnen und Facharbeiter in den Betrieben tätig undkehrten nach einem befristeten Aufenthalt in ihre Her-kunftsländer zurück.

Die Anzahl der ausländischen Staatsangehörigen in denneuen Bundesländern und Berlin-Ost hat sich bis 1999 aufrund 360 00035 erhöht; ihr Anteil ist, gemessen an den in

den alten Bundesländern vorfindlichen Anteilen der aus-ländischen Wohnbevölkerung, mit durchschnittlich unter3 % weiterhin sehr gering. Nur in Bezirken Ostberlins, ineinzelnen Stadt- und Landkreisen in Brandenburg undSachsen sowie in den Ballungsgebieten von Halle-Leip-zig, Dresden, Chemnitz, Cottbus und Jena lebt ein höhe-rer Anteil (zwischen 3 und 6 %) ausländischer Staatsan-gehöriger. Dagegen erreicht selbst in westdeutschenFlächenländern die ausländische Wohnbevölkerung mitt-lerweile Anteile von etwa 10 % und mehr. In den Groß-städten der alten Bundesländer sind Ausländeranteile vonüber 20 % nicht ungewöhnlich.36

Neben dieser historisch bedingten Ungleichverteilung derausländischen Wohnbevölkerung in den alten und neuenBundesländern bestehen regionale Disparitäten: Regio-nen und Regionstypen sind vom Wanderungsgeschehenunterschiedlich berührt. Die so genannten „Regionen mitgroßen Verdichtungsräumen“ (Agglomerationsräume37)sind bevorzugtes Wanderungsziel, da es sich dabei vor al-lem um die Wirtschafts- und Arbeitsmarktzentren handelt.Innerhalb der Verdichtungsräume vermindert sich der An-teil der Zugewanderten mit wachsender räumlicher Dis-tanz von den Ballungskernen: In den Kernstädten betrugim Jahr der letzten Volkszählung (1987) der Anteil derausländischen Bevölkerung durchschnittlich rund 11 %,in den hochverdichteten Umlandkreisen 8 % und im länd-lichen Umland der großen Verdichtungsräume nur noch4 % – wobei dies nicht unbedingt heißt, dass Integrati-onsbedarfe im ländlichen Raum geringer wären als in Bal-lungszentren. Insbesondere die Metropolen und Metro-polregionen Berlin, Hamburg, München, Rhein-Main,Rhein-Ruhr und Stuttgart sind unverändert attraktiv fürMigrantinnen und Migranten; hier kumulieren Außen-und Binnenwanderungen.

2.1.1.2 Mögliche zukünftige EntwicklungenDie Entwicklung der jährlichen Nettozuwanderung in denletzten Jahrzehnten zeigt, dass Wanderungsbewegungen diskontinuierlich und sprunghaft verlaufen können.38 Somitkann über die zukünftige Größenordnung keine planungs-relevante Aussage getroffen werden. Es kann lediglich derVersuch einer Zuwanderungssteuerung durch Politik ge-staltet werden; ob und in welcher Größenordnung Zuwan-derung dann tatsächlich erfolgt, ist letztlich eine Frage derindividuellen Entscheidungen potenziell Zuwandernder,die von unterschiedlichen Rahmenbedingungen abhängigsind. Vorliegenden Bevölkerungsvorausberechnungen für

33 Zahlenangaben des Auswärtigen Amtes, zitiert nach UnabhängigeKommission Zuwanderung (2001).

34 Vgl. OECD (1997): Statistical Annex. Die Vergleichbarkeit ist aller-dings nur eingeschränkt gewährleistet, da die Definition der Perso-nen, die als nachzugsberechtigte Familienmitglieder gelten, starkdifferieren: in den USA gehören z. B. Geschwister von Immigran-tinnen und -migranten dazu, in Deutschland nicht. In Schweden wirddie Zuwanderung aus anderen skandinavischen Staaten in der Statis-tik nicht eingerechnet, im Vereinigten Königreich wird der Famili-ennachzug von Flüchtlingen hierbei nicht berücksichtigt.

35 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001a).

36 Isoplan (2000a), S. 10 f., Statistisches Bundesamt (2001a).37 Zu den Agglomerationsräumen gehören alle Raumordnungsregionen

mit einem Oberzentrum von mindestens 300 000 Einwohnerund/oder einer Bevölkerungsdichte von über 300 E/qkm.

38 Nachdem die Bundesrepublik Deutschland 1970 einen Wanderungs-saldo von plus einer halben Million Menschen aufwies, war der Wan-derungssaldo 1975 minus 200 000 Personen, 1980 betrug er wiederplus 300 000, 1984 minus 200 000 Personen. Im Jahre 1990 kamenknapp 700 000 Menschen mehr in die Bundesrepublik Deutschlandals von dort wegzogen. Im Jahre 1992 verzeichnete Deutschlandnoch eine Nettozuwanderung von fast 800 000 Personen; bis 1998sank die jährliche Nettozuwanderung wieder auf unter 50 000.


Deutschland sind meist mehrere Wanderungsvariantenbzw. -szenarien unterlegt, die einen jährlichen Wande-rungssaldo in der Bandbreite zwischen Null und 800 000annehmen. Das Statistische Bundesamt verwendet in der9. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung vomJuli 200039 drei Wanderungsvarianten, in denen ein ausge-glichener Wanderungssaldo (es wandern so viele Personenab wie zu) oder ein langfristig positiver Saldo von konstant100 000 bzw. 200 000 Personen pro Jahr angenommenwerden. In der interministeriellen „Arbeitsgruppe Bevöl-kerungsfragen“ wird in einem weiteren Szenario eine po-sitive Nettowanderung von 300 000 Personen jährlich an-genommen; in Untersuchungen von Münz40 werden nacheiner ausführlichen Analyse der vergangenen Trends undder Abschätzung der Zusammensetzung möglicher zukünf-tiger Wanderungsbewegungen (nach Staatsbürgerschaftund Herkunftsland) unterschiedliche Szenarien definiert,die in der Größenordnung den genannten Annahmen desStatistischen Bundesamtes sehr ähnlich sind. Auch denprobabilistischen Bevölkerungsprognosen, die im Zwei-ten Zwischenbericht der Enquête-Kommission Demogra-phischer Wandel wiedergegeben wurden, sind jährlichepositive Wanderungsalden von 100 000, 200 000 und300 000 Personen zu Grunde gelegt.41 Anzahl, Alters- undGeschlechtsstruktur sowie Herkunftsgebiete möglicherNeuzuwandernder entziehen sich aber einer differenzier-ten Prognose. Vielfach wird erwartet, dass im Zuge derEU-Osterweiterung zunächst mit zunehmenden Ost-West-Migrationen zu rechnen sein wird:42 Vermutet werdenkann, dass die Heterogenität der Zuwandernden insgesamtzunehmen wird und sich daher – ganz überwiegend in denStädten – entsprechend unterschiedliche Herausforderun-gen stellen werden: Es dürften hoch qualifizierte Arbeits-kräfte verstärkt am internationalen Mobilitätsgeschehenbeteiligt sein, aber auch die internationalen Armutswan-derungen und illegale Migrationen werden voraussicht-lich weiter zunehmen.43

2.1.1.3 Wanderungen in europäischen StaatenDie Außenwanderungsverflechtungen Deutschlands sindTeil einer überregionalen Entwicklung in Europa. Kenn-zeichen dieser gesamteuropäischen Entwicklung ist der

Wandel Europas von einer Auswanderungsregion (bis indie 1930er-Jahre des 20. Jahrhunderts44) zu einer Einwan-derungsregion. Derzeit sind die meisten Staaten EuropasDe-facto-Zuwanderungsländer, nicht auf Grund politi-scher, wirtschaftlicher oder demographischer Erwägun-gen, sondern als Resultat überwiegend nicht geregelterZuwanderungen. Selbst Staaten, die vor kurzer Zeit nochAuswanderungsländer waren, wie Italien, Portugal oderSpanien, verzeichnen heute ein erhebliches Ausmaß anZuwanderung. Auch Herkunftsländer potenzieller Ost-West-Wanderungen nach der Erweiterung der EU (Polen,Tschechien, Ungarn) sind heute selbst Zielländer von Mi-gration. Die Remigration ethnischer Russinnen und Rus-sen aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion stellte inder zweiten Hälfte der 1990er-Jahre einen der quantitativbedeutendsten Wanderungsströme in Europa dar. In Rela-tion zur ansässigen Bevölkerung verzeichneten in Europadie höchsten Migrationsraten Irland, gefolgt von Norwe-gen, dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden,dann erst folgen Italien und Deutschland.

2.1.2 IntegrationDie amtliche Statistik unterscheidet nach deutscher und aus-ländischer Staatsangehörigkeit. Hiernach sind keine diffe-renzierten Aussagen zur Integration der angeführten Haupt-zuwanderungsgruppen möglich. Hierfür sind auchempirische Erkenntnisse aus der Migrations- und Integrati-onsforschung heranzuziehen.45 Personenbezogen werdenzuwandernde Aussiedlerinnen und Aussiedler, Asylbewer-berinnen und Asylbewerber sowie Migrantinnen und Mi-granten jüdischer Glaubenszugehörigkeit zum Zeitpunkt ih-rer Einreise registriert, so dass zu diesen Gruppen gewissesoziodemographische Daten vorliegen. In den Abschnitten2.1.2.1 und 2.1.2.2 kann auf Grund der Datenlage dann le-diglich nach Staatsangehörigkeit unterschieden werden.

(1) Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten

Der Aufenthalt der in den 1950er- und 1960er-Jahren an-geworbenen Arbeitskräfte war zunächst befristet und ihreIntegration in die Gesellschaft wurde nur vorübergehendgeplant. Die anfängliche Akzeptanz des Rotationsmodellszur Gestaltung der Arbeitsmigration verlor sich aber raschmit dem zunehmenden Sichtbarwerden seiner geringenPraktikabilität. Auf Seiten der betroffenen Arbeitsmigran-tinnen und Arbeitsmigranten stellten sich z. B. die ange-strebten Sparziele als unrealistisch heraus und die Unter-nehmen erkannten die hohen betrieblichen Folgekosten der

39 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000a).40 Vgl. Münz (1999).41 Zweiten Zwischenbericht (1998), S. 81.42 Vgl. etwa DIW (2000a), die in einem Basisszenario für Deutschland

einen Wanderungsüberschuss von etwa 220 000 im Jahr 2002 er-warten, der dann bis 2010 auf knapp 100 000 zurückgehe. HöhereNettozuwanderungen im Zusammenhang mit der EU-Osterweite-rung erwartet das IfO-Institut (2001). Siehe im Einzelnen Tabelle 7im Anhang. Vgl auch RWI (1998).

43 Vgl. Bade (2001).44 Zwischen 1815 und 1939 wanderten mehr als 50 Mio. Europäer nach

Übersee aus, darunter fast 30 Mio. in die USA. Gleichzeitig kamenjedoch auch Hunderttausende polnische und ukrainische Arbeiterin-nen und Arbeiter in die neu entstehenden Zentren der Kohle-, Eisen-und Stahlindustrie Frankreichs, Deutschlands und Englands; Hun-dertausende Irinnen und Iren zogen auf Arbeitsuche nach Englandund Schottland, Italienerinnen und Italiener nach Frankreich, in dieSchweiz und nach Österreich.

45 Eine Differenzierung nach Migrantengruppen sieht z. B. das So-zioökonomische Panel (SOEP), eine jährliche Längsschnittbefra-gung der ansässigen Bevölkerung in Deutschland, die beim DIW,Berlin, seit 1984 durchgeführt wird, vor; die deutschsprachige, auchausländische, Bevölkerung ist in der Allgemeinen Bevölkerungsbe-fragung Sozialwissenschaften (ALLBUS) repräsentiert, die vonZuma, Mannheim, und dem Zentralarchiv Empirische Sozialfor-schung (ZA), Köln, seit 1980 zweijährig erhoben wird. Die Her-kunftsgruppen aus den früheren Anwerbeländer werden in der MARPLAN-Studie von Isoplan, Saarbrücken, regelmäßig befragt.Daneben gibt es eine Vielzahl weiterer Einzelerhebungen auf natio-naler, europäischer und internationaler Ebene, die im Zentralarchivfür Empirische Sozialforschung, Köln, recherchiert werden können.


Rotation (z. B. bei immer neuer Einarbeitung etc.). In derFolge wurde der Aufenthalt der Arbeitsmigrantinnen und -migranten schrittweise verlängert. Mit Erleichterungen beider Verlängerung von Aufenthaltsgenehmigungen seitensder Bundesregierung 1971 begann für viele Arbeitsmigran-tinnen und -migranten eine Verfestigung ihres Aufenthal-tes; Familiennachzug setzte verstärkt ein. Nach dem An-werbestopp 1973 beschleunigte sich diese Entwicklung.Ziel war es nun, mit begleitenden Maßnahmen entwederdie Rückkehr von ausländischen Arbeitnehmerinnen undArbeitnehmern in ihre Herkunftsländer zu fördern oderaber ihre umfassende Integration in Deutschland vorzuse-hen. Die Zuwanderung in die Bundesrepublik im Bereichder Arbeitsmigration wurde so begrenzt, gleichzeitig än-derte sich die Struktur der Zugewanderten durch den stei-genden Anteil der Familienangehörigen. Aus den Arbeits-migrantinnen und -migranten wurden so Zugewanderte miteiner dauerhaften Aufenthaltsperspektive. Insgesamt istihre Integration weitgehend erfolgreich verlaufen. Eine we-sentliche Voraussetzung hierfür lag sicherlich in ihren über-durchschnittlich hohen Beschäftigungsquoten. Die Akzep-tanz der Zugewanderten in der Aufnahmegesellschaft stiegmit der Zunahme persönlicher Kontakte. Die Zweite Gene-ration der hier geborenen Kinder aus Migrantenfamilienverzeichnete tendenziell bessere Bildungsabschlüsse alsihre Eltern. Bei Kindern und Jugendlichen mit Migrations-hintergrund ist aber seit Mitte der 1990er-Jahre im Hinblickauf ihre Integration im Bildungswesen teilweise ein Rück-schritt festzustellen.46 Hierbei handelt es sich überwiegendnicht um Kinder und Jugendliche aus Migrantenfamilien,die im Zuge der Arbeitsmigration nach Deutschland kamenund hier schon länger leben, sondern um Kinder und Ju-gendliche der in den 1990er-Jahren zugewanderten Flücht-lings- und Aussiedlerfamilien.

(2) Asylsuchende und Flüchtlinge

Die Rahmenbedingungen für die Integration von Asylsu-chenden und Flüchtlingen unterscheiden sich von denjeni-gen anderer Zuwanderergruppen erheblich, da ihr Aufent-halt temporär ist bzw. über die Berechtigung ihresAufenthaltes zunächst entschieden werden muss. Bis zu ei-ner Entscheidung sind Asylsuchende zumeist in Gemein-schaftsunterkünften untergebracht und sie erhalten lediglicheine Grundversorgung. Im ersten Jahr nach ihrer Einreise istihnen die Arbeitsaufnahme verwehrt. Der Schulbesuch vonKindern und Jugendlichen, Qualifikationserwerb, Sprach-förderung u. ä. sind nicht überall vorgesehen.

Anerkannte Asylbewerber haben einen Anspruch auf eineunbefristete Aufenthaltserlaubnis und Eingliederungsleis-tungen. Das gilt auch für ihre Ehegatten und minderjähri-gen Kinder. Aus integrationspolitischer Sicht ist ein mög-lichst kurzer Zeitraum für die Entscheidung über einenAsylantrag wünschenswert47.

(3) Aussiedlerinnen und Aussiedler

Kinder und Jugendliche in Aussiedlerfamilien haben inihrem Herkunftsland überwiegend Volksschulen besucht.Zugezogene Erwerbspersonen waren in ihrem Herkunfts-land hauptsächlich als Angestellte sowie als Arbeiterin-nen und Arbeiter beschäftigt und haben in Industrie- undHandwerksberufen, in land- und forstwirtschaftlichen Be-rufen, im Bergbau sowie in Dienstleistungsberufen gear-beitet. In der Qualifikationsstruktur sind technisch-hand-werkliche Ausbildungen häufig vorfindlich, ein Teil vonihnen erzielte im Herkunftsland einen Abschluss aufFachhochschulniveau. Insbesondere dieser Personenkreisist bei der Integration in den Arbeitsmarkt oft einem Pro-zess der Dequalifikation ausgesetzt.48

Da in der amtlichen Statistik Aussiedlerinnen und Aus-siedler ab einem Jahr nach ihrem Zuzug nicht mehr vonden ansässigen Deutschen unterschieden werden, müssenzu den Fragen der sozialen, kulturellen und ökonomi-schen Integration von Aussiedlerinnen und AussiedlernSpezialerhebungen herangezogen werden.49 Deren Ergeb-nisse sind nicht immer mit den amtlich erhobenen Arbeits-marktund Bildungsstatistiken vergleichbar; sie greifenweitergehende Daten zu spezifischeren Lebensaspektenauf.50

Aussiedlerinnen und Aussiedler müssen nach ihrer An-kunft in Deutschland oft lange auf den Bezug einer eige-nen Wohnung warten. Etwa zwei Drittel von ihnen findendiese letztlich mit Unterstützung von kommunalen Ein-richtungen (Wohnungsamt, Sozialberatung etc.). DieWohneigentumsquote ist bei dieser Migrantengruppezunächst niedrig.

Mit der Platzierung der Aussiedlerinnen und Aussiedlerauf dem deutschen Arbeitsmarkt geht oft eine erheblicheberufliche Dequalifizierung einher. Es findet, bei einervergleichsweise hohen Arbeitsmarktintegration, überwie-gend ein beruflicher Abstieg statt, bei höher Qualifizier-ten oft auf Grund der Nichtanerkennung ihrer Bildungs-abschlüsse.

(4) Migrantinnen und Migranten jüdischerReligionszugehörigkeit51

Die Aufnahme jüdischer Glaubensangehöriger erfolgt nachdem Ministerpräsidenten-Konferenz-Beschluss in entspre-chender Anwendung des Gesetzes über Maßnahmen für imRahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flücht-linge (Kontingentflüchtlingsgesetz). Ihre Rechtsstellungorientiert sich an § 1 Kontingentflüchtlingsgesetz (unbefris-tete Aufenthaltserlaubnis, Ausbildungsförderung, freier

46 Vgl. Abschnitt 2.1.2.2.47 Vgl. ausführlich Kapitel 5 im Zweiten Zwischenbericht der Enquête-

Kommission Demographischer Wandel sowie das in ihrem Auftragerstellte Gutachten vom Zentrum für Europa und Dritte Welt der Uni-versität Saarbrücken (1997).

48 Vgl. Mammey/Schiener (1998). Siehe auch Colla (2000), S. 50 ff.49 Z. B. das Sozio-ökonomische Panel (SOEP).50 Die folgenden Aussagen stützen sich auf eine Längsschnittstudie von

Mammey/Schiener (1998).51 Vgl. hierzu Bericht und Vorschläge der Projektgruppe Zuwanderung

des Niedersächsischen Innenministeriums (2001), S. 27 ff.; Beauf-tragte der Bundesregierung für Ausländerfragen (1999), S. 23 f.;(2000), S. 28.


Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Selbständigkeit, Sprach-förderung, Eingliederungsgeld in den ersten sechs Mona-ten nach Einreise).

Zuwanderungsberechtigt sind Personen, die nach staat-lichen Personenstandsurkunden jüdischer Glaubenszu-gehörigkeit sind bzw. von denen ein Elternteil jüdischerGlaubenszugehörigkeit ist. Zum aufnahmeberechtigtenPersonenkreis gehören auch Ehegatten, minderjährigeKinder sowie auch die im Haushalt der Zuwanderungsbe-rechtigten lebenden volljährigen Kinder. Statistische Er-hebungen über die einzelnen Personengruppen sind nichtbekannt. Nach Angaben der Zentralwohlfahrtsstelle derJuden in Deutschland sind rund 30 bis 40 % der Zuwan-dernden nicht-jüdische Familienmitglieder. Der Nachzugvon nicht-jüdischen Ehegatten erfolgt nach den allgemei-nen Bestimmungen des Ausländergesetzes, wenn die Ehenach der Einreise geschlossen wird (§ 17 ff. Ausländerge-setz).

Über die Eingliederung der Migrantinnen und Migrantenjüdischer Religionszugehörigkeit liegen bisher nur ein-zelne Studien vor. Eine Untersuchung des Moses Mendels-sohn Zentrums für europäisch-jüdische Studien (1999)sieht den Integrationserfolg gefährdet: Rund 80 % der Be-fragten schätzten hiernach ihre Situation eher skeptischein. Davon sähen 58 % ihre Hauptprobleme im Eingliede-rungsprozess (Wohnung, Arbeit, soziale Integration) alsnoch nicht gelöst an, 23 % hätten bereits resigniert. Hinzukämen Identitätsprobleme der Migrantinnen und Migran-ten, die in der Herkunftsgesellschaft keine jüdische Iden-tität im religiös-kulturellen Sinn mehr besessen haben unddiese oft im Aufnahmeland erst wieder neu entdeckten.Die jüdischen Gemeinden investieren nach eigenen An-gaben die meiste Kraft nicht in die Pflege des Judentums,sondern in die Integration der neuen Gemeindemitglie-der.52

(5) Zur Lebenssituation „Illegaler“53

Aus illegalem Aufenthalt ergeben sich keine Rechtsan-sprüche auf Integration. Die deutsche Bischofskonferenz(2001) stellt ungeachtet dessen fest, dass der Status derUngesetzlichkeit keine Abstriche bei den Menschenrech-ten rechtfertigt.

Zur Lebenssituation von Personen, die sich illegal inDeutschland aufhalten, gibt es wenig gesicherte Informa-tionen. Aus der kirchlichen Beratungsarbeit und einzelnenFeldstudien (z. B. Alt 1999, Fodor 2001) ergeben sich ei-nige empirische Befunde: „Illegale“ sind auf Grund ihrerLebens- und Arbeitsbedingungen besonderen Gefahrenfür ihre Gesundheit ausgesetzt und ihre Grundbedürfnisse

sind oftmals nicht gesichert. Aus Angst vor einer Auf-deckung ihres unrechtmäßigen Aufenthaltes mit darauffolgender Ausreiseaufforderung oder Ausweisung ver-meiden sie oft im Bedarfsfalle die Inanspruchnahme me-dizinischer Hilfe.

Zur Sicherung ihres Lebensunterhaltes gehen sie unter-schiedlichen Arbeiten insbesondere im Dienstleistungs-sektor (in Restaurants, im Zimmer- und Etagenservicevon Hotels, in der Büro- und Gebäudereinigung, aberauch in Bau- und Handwerksbetrieben, in der Landwirt-schaft sowie in Privathaushalten) nach, ohne im Besitz ei-ner hierfür erforderlichen Arbeitserlaubnis zu sein. IhreEntlohnung ist in der Regel stark untertariflich. Im Kon-fliktfall sind sie der Willkür ihrer Arbeitgeber weitgehendausgeliefert.

Manche der in Deutschland sich illegal aufhaltenden Er-wachsenen haben minderjährige Kinder, die mit ihnenihren tatsächlichen, gewöhnlichen Aufenthalt an einemfesten Ort in Deutschland haben. Die Eltern wagen meis-tens nicht, ihre Kinder an einer öffentlichen Schule anzu-melden. Dies hat zur Konsequenz, dass diese Kinder inder Regel an keinerlei schulischer Erziehung teilhabenund deswegen oftmals kaum lesen, schreiben und rechnenlernen.

2.1.2.1 Integration auf dem Arbeitsmarkt54

Das Arbeitskräftepotenzial ausländischer Staatsangehöri-ger entwickelt sich erheblich dynamischer als bei Deut-schen, denn trotz der Stabilisierung des Zuwachses derGesamtbevölkerung mit ausländischer Staatsangehörig-keit gibt es (insbesondere bei Türkinnen und Türken, et-was geringer auch bei Personen aus dem früheren Jugos-lawien) auf Grund ihrer spezifischen Altersstrukturvergleichsweise hohe Zugänge zum Arbeitsmarkt.55 So-mit wird auch die Anzahl jugendlicher Ausländerinnenund Ausländer, die neu auf den Arbeitsmarkt kommen, inden nächsten Jahren wesentlich steigen. Wie vom Deut-schen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW, Berlin) be-reits mehrfach beschrieben wurde56, ist die Eingliederung

52 Vgl. Moses Mendelssohn Zentrum für europäisch-jüdische Studien(1999).

53 Die jeweilige Bezeichnung von Menschen in der Illegalität variiertin Europa sehr stark: So gibt es in den größten Aufnahmeländern Eu-ropas nach der jeweiligen Landessprache folgende Begriffe: „irre-gular migrants“ und „undocumented persons“, „clandestini“, „sanspapiers“ und „Illegale“. Vgl. Deutsche Bischofskonferenz (2001),S. 1. Zur Definition in Deutschland vgl. Abschnitt 2.1.1 (5).

54 Vgl. Isoplan (2000b), S. 13 ff. Die folgenden Analysen zur Situationder Ausländerinnen und Ausländer auf dem Arbeitsmarkt inDeutschland stützen sich überwiegend auf Daten für die alten Bun-desländer, da 97 % aller Ausländerinnen und Ausländer hier lebenund arbeiten. Bei der Analyse der Arbeitsmarktsituation von Zuge-wanderten und deren Kinder wäre es in Deutschland eigentlich not-wendig, auch die Situation von Aussiedlerinnen und Aussiedlern indie Untersuchung einzubeziehen. Diese haben häufig ähnliche Pro-bleme wie ausländische Staatsangehörige. Da Aussiedlerinnen undAussiedler ein Jahr nach ihrer Ankunft in Deutschland jedoch statis-tisch zu den ansässigen Deutschen gezählt werden, sind sie in denhier verwendeten Statistiken nicht mehr getrennt erfasst.

55 Die Altersgruppen der unter 15-Jährigen sind bei den Ausländerin-nen und Ausländern und vor allem bei den Türkinnen und Türken an-teilsmäßig wesentlich stärker besetzt als bei der Gesamtbevölkerung.Das bedeutet, dass in den nächsten Jahren wesentlich mehr Auslän-derinnen und Ausländer (vor allem Türkinnen und Türken) in den Ar-beitsmarkt eintreten (also eine Arbeit oder eine Lehrstelle suchen) alsausländische Arbeitskräfte aus Altersgründen aus dem Arbeitsmarktausscheiden werden.

56 Vgl. z. B. DIW (1998); (2001).


ausländischer Kinder und Jugendlicher in die Systeme derallgemeinen und beruflichen Bildung derzeit im Durch-schnitt eher rückläufig. Eine gute Schulbildung und einesolide berufliche Qualifikation sind jedoch wichtige Vor-aussetzungen für bessere Chancen auf dem Arbeitsmarkt.Auf Grund der hohen Bevölkerungsanteile der heute un-ter sechs Jahre alten Kinder mit ausländischer Staatsan-gehörigkeit (wiederum insbesondere von Kindern mit tür-kischer Staatsangehörigkeit) sind auch für die nächstenzehn bis 15 Jahre überproportional hohe Neuzugänge die-ser Gruppe auf dem Arbeitsmarkt absehbar. Dabei ist zuberücksichtigen, dass junge ausländische Arbeitskräfte(oder Arbeitskräfte ausländischer Herkunft) unter ande-rem wegen ihrer potenziellen Mehrsprachenkompetenzeine gute Chance für eine exportorientierte Wirtschaft wiedie Deutschlands sein können.

Die Anzahl der sozialversicherungspflichtig beschäftig-ten ausländischen Staatsangehörigen blieb seit 1997(knapp 2 Mio.) nahezu konstant: 1999 wurden eben soviele Beschäftigte gezählt. Da die Anzahl der sozialversi-cherungspflichtig Beschäftigten insgesamt seit 1997 aberleicht anstieg, nahm der Anteil der ausländischen Staats-angehörigen an ihnen leicht ab: von 9 % 1997 auf 8,9 %im Jahr 1999.57 Bis 2000 ist ein Rückgang um etwa 60 000und eine Verringerung des Anteils auf nun 8,4 % zu ver-zeichnen.58

Die Entwicklung der Erwerbsbeteiligung59 ist in den ver-gangenen zwei Jahrzehnten bei Deutschen und bei Auslän-derinnen und Ausländern in eine grundsätzlich verschie-dene Richtung gegangen. Während bei den Deutschen dieErwerbsbeteiligung tendenziell steigt (insbesondere we-gen zunehmender Erwerbsorientierung von Frauen), fälltsie bei Ausländerinnen und Ausländern mit einem Rück-gang von 10 Prozentpunkten, allerdings von einem höhe-ren Ausgangsniveau im Jahr des Trendumbruchs (1982).60

Die Anzahl ausländischer Erwerbspersonen hat in dersel-ben Zeit trotzdem – durch natürliches Bevölkerungswachs-tum und durch Nettozuwanderungen – um circa 1 Mio., dieder erwerbsfähigen ausländischen Bevölkerung jedochnoch wesentlich stärker, nämlich um circa 2 Mio. zuge-nommen. Noch deutlicher ist das Auseinanderfallen derEntwicklung bei Deutschen und bei Ausländerinnen undAusländern beim Zugang zu einer Erwerbstätigkeit. DieErwerbstätigenquote61 liegt für Deutsche im Jahre 1998immerhin um circa drei Prozentpunkte über der des Jah-

res 1982, bei den Ausländerinnen und Ausländern ist siejedoch in der gleichen Zeit um 13 Prozentpunkte zurück-gefallen.

Der Zugang zum Arbeitsmarkt und zu einer Beschäftigunghat sich für Ausländerinnen und Ausländer – bei einer er-heblichen Zunahme des Arbeitskräfteangebotes – wesent-lich verschlechtert, vor allem weil ausländische Beschäf-tigte vom sektoralen Strukturanpassungsprozess sehr vielstärker betroffen sind als deutsche Beschäftigte.62 Auslän-dische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer waren vonBeginn der Gastarbeiteranwerbung an überwiegend füreine Beschäftigung in den produzierenden Bereichen(Bergbau, Verarbeitendes Gewerbe, Bau) mit weniger qua-lifizierten Tätigkeiten und mit erschwerten Arbeitsbedin-gungen eingestellt worden. Auf Grund des technologie-und wettbewerbsbedingten Strukturanpassungsprozesseswurden Arbeitsplätze gerade in diesen Bereichen abge-baut. Dieser Prozess hat somit Ausländerinnen und Aus-länder sehr viel stärker betroffen als Deutsche. 1974 wa-ren fast 80 % aller Ausländerinnen und Ausländer(Beschäftigte insgesamt: circa 56 %) im produzierendenBereich tätig. 1998 waren es nur noch circa 53 % (insge-samt circa 40 %). Die Differenz zwischen der Beschäfti-gung von Ausländerinnen und Ausländern im produzieren-den Bereich und der Gesamtbeschäftigung ist deutlichgeringer geworden. Gleichzeitig sind die entsprechendenAnteile der Beschäftigung in den Dienstleistungsbereichenstark gestiegen. In der sektoralen Struktur der Beschäfti-gung fand also eine tendenzielle Angleichung statt, währendallerdings weiterhin Ungleichentwicklungen hinsichtlichder erforderlichen Qualifikationen bestehen blieben. Einedetailliertere Analyse der Beschäftigungsentwicklung nacheinzelnen Zweigen des Dienstleistungssektors zeigt, dasszumindest derzeit auch bei der Tertiärisierung der Be-schäftigung für Ausländerinnen und Ausländer wieder einähnliches Muster abläuft wie früher bei der Beschäftigungim Produktionsbereich: Während für Deutsche Arbeits-plätze vor allem in Dienstleistungsbereichen mit einerqualitativ höherwertigen Beschäftigung entstanden sind(z. B. in unternehmensbezogenen Dienstleistungen), sindes zum Teil wiederum eher Arbeitsplätze mit weniger qua-lifizierten Tätigkeiten (und wiederum eher ungünstigerenArbeitsbedingungen), auf denen Ausländerinnen und Aus-länder beschäftigt sind (z. B. personenbezogene Dienst-leistungen ohne Qualifikationserfordernisse, wie z. B. inder Wäscherei oder bei Reinigungstätigkeiten). Wesent-licher Hintergrund für die Perpetuierung der Ungleichheitist die ungünstigere Qualifikationsstruktur der ausländi-schen Arbeitskräfte. Der Anteil von Personen mit niedri-gem Qualifikationsniveau liegt bei Ausländerinnen undAusländern noch immer mehr als doppelt so hoch wie beiDeutschen. Andererseits ist der Anteil von ausländischenBeschäftigten mit einem mittleren Qualifikationsniveauetwa halb so hoch wie der vergleichbare Anteil bei dendeutschen Beschäftigten. Auch bei jüngeren Beschäftig-ten unterscheidet sich diese Situation nicht wesentlich.

57 Zahlen nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(2001).

58 Zahlen nach Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung(2001); Stichtag jeweils im Juni des betreffenden Jahres.

59 Dargestellt durch die Erwerbsquote; dies ist der Anteil der Erwerbs-personen (Erwerbstätige und Erwerbslose) an den Personen im er-werbsfähigen Alter (15- bis unter 65-Jährige).

60 Einen Sonderfall stellt der starke Rückgang von 20 Prozentpunktender Erwerbsbeteiligung bei den Personen aus dem früheren Jugosla-wien dar; dieser wurde vor allem durch die umfangreiche Zuwande-rung von Bürgerkriegsflüchtlingen beeinflusst.

61 Die Erwerbstätigenquote ist der Anteil der abhängig und selbständigErwerbstätigen an den jeweiligen Personen im erwerbsfähigen Alter(15- bis unter 65-Jährige).

62 Für diese Aussagen wurden Daten der sozialversicherungspflichtigBeschäftigten ausgewertet, vgl. Bundesanstalt für Arbeit (2000b).


Hier liegt eine der Ursachen für die höhere Betroffenheitder ausländischen Staatsangehörigen von Arbeitslosigkeit,die vor dem Hintergrund des Strukturanpassungsprozessesmit einer steigenden Nachfrage nach gut qualifizierten Ar-beitskräften weniger Chancen auf Arbeitsplätze haben.Ihre Arbeitslosenquote liegt im Vergleich zur Gesamt-quote etwa doppelt so hoch.

Nach einzelnen Nationalitäten betrachtet sind es Arbeit-nehmer und Arbeitnehmerinnen aus der Türkei, die mitcirca 21 % (Dezember 2000) die höchste Arbeitslosen-quote aufweisen. Die Arbeitslosenquote für Arbeitnehmerund Arbeitnehmerinnen aus Portugal, Spanien und demehemaligen Jugoslawien liegt zwischen 11 und 12,4 %,die für Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen aus Italienund Griechenland bei etwa 16 %.

Unter anderem als Reaktion auf die schwierige Integra-tion am Arbeitsmarkt ist die vermehrte Selbständigkeitvon ausländischen Staatsangehörigen zu erklären.63 DieAnzahl der selbständigen Ausländerinnen und Ausländerhat sich seit 1982 mehr als verdoppelt, bei Türkinnen undTürken sogar fast verfünffacht. Zum Teil handelt es sichhier auch um die Realisierung eines Nachholbedarfes, daviele Ausländerinnen und Ausländer sich noch bis vor ei-nigen Jahren wegen der fehlenden rechtlichen Vorausset-zungen nicht selbständig machen konnten. Die Entwick-lung zu mehr Selbständigkeit ist positiv zu bewerten, daExistenzgründungen in der Regel nicht nur eine Arbeit fürdie Existenzgründenden selbst, sondern auch für weiterePersonen (aus der eigenen Familie und darüber hinaus)

schaffen.64 Die Streuung der neu gegründeten Betriebeüber die Wirtschaftszweige ist mittlerweile recht breit,wie Untersuchungen unter anderem des Zentrums für Tür-keistudien (Essen) belegen. Neben dem Beitrag zur Wirt-schaftsentwicklung ist auch das Ausbildungspotenzial indiesen Unternehmen zu beachten, das allerdings nochstärker genutzt werden könnte. Andererseits bestehen ins-besondere in jener Art von Selbständigkeit, die eher eineAusweichreaktion auf die Arbeitslosigkeitssituation ist,nicht unerhebliche Risiken. Häufig fehlen hier die ökono-mische Basis und die qualifikatorischen Voraussetzungenfür einen dauerhaften Bestand der neuen Existenz.

Die Ergebnisse von Untersuchungen zur zukünftigen Be-schäftigungsentwicklung sind eindeutig (vgl. Kapitel Ar-beit und Wirtschaft): Arbeitsplätze im produzierenden Be-reich werden weiter abnehmen, die Bedeutung derDienstleistungsbereiche für die Beschäftigung wird wei-ter zunehmen. Während im Jahre 1995 bereits circa 62 %aller Erwerbstätigen im Dienstleistungssektor gearbeitethaben, wird dieser Anteil nach Ergebnissen von neuenProjektionen des IAB bis zum Jahre 2010 auf circa 69 %steigen. Damit einhergehend werden so genannte produk-tionsorientierte Tätigkeiten (mit eher geringeren Qualifi-kationsanforderungen) weiter zurückgehen. An Gewichtgewinnen werden Tätigkeiten der so genannten sekun-dären Dienstleistungen, wie Beratung, Management undForschung/Entwicklung. Hierfür werden hoch qualifizierteArbeitskräfte benötigt. Es ergibt sich daher ein geringerwerdender Bedarf an wenig qualifizierten Arbeitskräften.

Tabel le 4

Arbeitslose Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland 1991, 1996, 2000 (Jahresdurchschnitte)

1991 1996 2000

Frauen 76 000 160 000 157 000

Männer 132 000 322 000 314 000

Insgesamt 208 000 482 000 471 000

Arbeitslosenquote1) 10,7 % 18,9 % 17,3 %

1) Anzahl der Arbeitslosen bezogen auf abhängige zivile Erwerbspersonen.Quelle: Bundesanstalt für Arbeit (2001), gerundet.

63 Vgl. die zahlreichen Untersuchungen und Befragungen zum Thema„Selbständigkeit“ und „Gründungen“ des Zentrums für Türkeistu-dien, Essen, in den 1980er- und 1990er-Jahren sowie RWI (1994),Erstes Kapitel, 2.3.3. Determinanten der ausländischen Selbständig-keit. Dort werden neben dem oben angeführten „Reaktionsmodell“zur Erklärung der zunehmenden Selbständigkeit weiterhin das so ge-nannte „Nischenmodell“ und das so genannte „Kulturmodell“ he-rangezogen. Auch die zunehmend längere Aufenthaltsdauer sowieverbesserte berufliche Qualifikation können – im Sinne einer Auf-stiegsmobilität – zur Erklärung beitragen.

64 Das RWI (1994), Kapitel 2, errechnete für das Jahr 1992 im Durch-schnitt bei 100 ausländischen Selbständigen 234 abhängig Beschäf-tigte.


Gleichzeitig wird der Bedarf an Hoch-, Fachhochschul-und Fachschulabsolventinnen und -absolventen bis zumJahr 2010 deutlich zunehmen.

Die in den vorangestellten Ergebnissen verwendeten statis-tischen Angaben verdecken, dass es innerhalb der zuge-wanderten Erwerbsbevölkerung weitere Differenzierungenund Kohorteneffekte in den verschiedenen „Ausländerge-nerationen“ gibt: erheblich mehr sind höher qualifiziert alsfrüher, haben vergleichbare und berufsbezogene Bildungs-und Ausbildungsabschlüsse. Andererseits verbleiben ei-nige Gruppen in unterdurchschnittlichen Qualifikationenund unsicherem Beschäftigungsstatus. Etwa ein Viertelder ausländischen Schülerinnen und Schüler von heutewerden in einigen Jahren voraussichtlich immer noch we-niger qualifiziert als ihre deutschen Mitschülerinnen undMitschüler das Bildungssystem verlassen und dannSchwierigkeiten haben, eine Lehrstelle bzw. einen Ar-beitsplatz zu finden. Dies erfordert zusätzliche Bildungs-und Ausbildungsanstrengungen für diese Gruppe sowieder Jugendlichen selbst.

2.1.2.2 Integration im BildungsbereichDie Bevölkerung mit ausländischer Staatsangehörigkeitzeichnet sich gegenüber der deutschen durch stärker be-setzte Jahrgänge in den jüngeren Altersgruppen aus. DieAnzahl junger Ausländerinnen und Ausländer ist bis 1997deutlich gestiegen, hat sich in den letzten Jahren etwasverringert und wird vermutlich wieder zunehmen.65 ImJahre 1999 erreichte die Bildungsbeteiligung66 jungerausländischer Staatsangehöriger im Alter von 15- bis un-ter 20-Jahren 65 % (bei gleichaltrigen Deutschen lag siebei 92 %), im Alter von 20- bis unter 25-Jahren 14,5 %, inder Altersgruppe von 25- bis unter 30-Jahren rund 3 %.Junge ausländische Staatsangehörige sind zu einem ge-ringeren Anteil als Deutsche in allgemeinbildenden oderberuflich weiterführenden Bildungswegen, in beruflichenAusbildungen oder in einem Studium vertreten.67 Immernoch ist die Bildungsbeteiligung von Frauen mit auslän-discher Staatsangehörigkeit etwas geringer als die derMänner; zuletzt betrug der Abstand noch etwa zwei Pro-zentpunkte. Auch beim Besuch berufsbildender Schulenund vor allem der Hochschulen ist ein beträchtliches Ge-fälle zulasten der ausländischen Staatsangehörigen fest-zustellen. Wegen der großen Bedeutung von Bildung und

Ausbildung für die weiteren Chancen und Perspektivenvon Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrundsowie auch wegen der Notwendigkeit des Bildungssys-tems, hierauf angemessen zu reagieren, werden im Fol-genden einige Aspekte ihrer Integration ins Bildungswe-sen differenziert beschrieben.

Im Schuljahr 1999/2000 besuchten insgesamt 930 000ausländische Kinder und Jugendliche die allgemeinbil-denden Schulen in Deutschland. Der Ausländeranteil, der1970 bei 2 % (alte Bundesländer) gelegen hatte, nahm bis1999 auf 9,3 % zu. Es ist anzunehmen, dass hauptsächlichinfolge der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung68,aber auch durch den weiterhin zunehmenden Übergangausländischer Schülerinnen und Schüler auf weiter-führende Schulen, Abendschulen und Kollegs, ihr Anteilweiter steigen wird. Zuletzt erhöhte dieser sich insbeson-dere in den Sonder- und Gesamtschulen sowie in denAbendschulen und Kollegs. Von den ausländischen Schü-lerinnen und Schülern besuchte knapp ein Viertel weiter-führende Real- und Gesamtschulen sowie Gymnasien,während es bei den deutschen Schülerinnen und Schülernetwas mehr als zwei Fünftel waren. An Gesamtschulenwar der Anteil von Kindern und Jugendlichen aus Mi-grantenfamilien überdurchschnittlich hoch. An Abend-schulen und Kollegs lag der Anteil ausländischer Staats-angehöriger nicht nur beträchtlich über dem Durchschnitt,er stieg auch bis heute weiter an. Von nicht zu unterschät-zender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass aus-ländische Staatsangehörige verstärkt Schulen der allge-meinen Fortbildung, Abendschulen und Kollegsbesuchen, um allgemeinbildende Abschlüsse nachträglichzu erlangen – oft auch nach einem Scheitern in den allge-meinbildenden Regelschulen. Diese höheren Anteile sindAnzeichen dafür, dass die ausländische Bevölkerung dieBedeutung weiterführender Abschlüsse für einen Bil-dungsaufstieg und für eine qualifizierte Berufsausbildungüberwiegend erkannt hat.69

Die in der Migrationsforschung übliche Klassifizierungder ausländischen Schülerinnen und Schüler als Zu-gehörige zur zweiten oder dritten Ausländergeneration istAusdruck der längeren Aufenthaltsdauer der meisten aus-ländischen Staatsangehörigen in Deutschland. Nach demMikrozensus wurde der überwiegende Teil der ausländi-schen Kinder und Jugendlichen in Deutschland geboren,wuchs hier auf und wurde mit beginnender Schulpflichteingeschult.70 Dies trägt dazu bei, dass Sprach- und Ver-haltensbarrieren geringer sind und die ausländischen Fa-milien bei längerer Aufenthaltsdauer besser über die Bil-dungswege im hiesigen Schulsystem informiert sind.Zudem führt die schulische Förderung zu besseren

65 Insbesondere wegen der vergleichsweise höheren Geburtenzahlenauf Grund der jüngeren Altersstruktur der Migrantinnen und Mi-granten sowie wegen des Familiennachzugs, wobei ab dem Jahr2000 das neue Staatsangehörigkeitsrecht für Neugeborene zu beach-ten ist; vgl. Kapitel „Demographische Grunddaten“, Tabelle 2.

66 Diese Kennziffer bezeichnet den Anteil von ausländischen Staatsan-gehörigen am Besuch von allgemeinbildenden und beruflichenSchulen (einschließlich Berufsvorbereitungsjahr) sowie Hochschu-len, gemessen an der gleichaltrigen Bevölkerung insgesamt. Bei denausländischen Studentinnen und Studenten sind nur Bildungsinlän-der berücksichtigt. Vgl. zu der längerfristigen Entwicklung Kapitel5.3 des Zweiten Zwischenberichts. Im Folgenden handelt es sich umeine Fortschreibung der dort angesprochenen Entwicklungen. AlleDaten nach DIW (2001).

67 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000b).

68 Vgl. Schulz (1999), S. 745 ff.69 Vgl. Zentrum für Europa und Dritte Welt der Universität Saar-

brücken (1997). Im sechsten Familienbericht der Bundesregierungwird diese Entwicklung ausdrücklich gewürdigt: es wird festgestellt,dass die Realisierung hoher Bildungsziele für die Kinder oft ein Mi-grationsgrund sei, vgl. Deutscher Bundestag (2000), S. 180.

70 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001b), S. 163. Zum 1. Januar 2000waren es 68,8 % der unter 18-Jährigen.


Sprach- und Fachkenntnissen. Dies zusammen ermög-licht auch den zunehmenden Schulbesuch von ausländi-schen Kindern und Jugendlichen in Bildungsgängen anweiterführenden Schulen.

Bildungs-, Sprach- oder Leistungsdefizite aus schulischerSicht treten vor allem bei Seiteneinsteigern auf, bei Schü-lerinnen und Schülern aus neuzugewanderten Migranten-gruppen oder aus solchen mit spezifischen Bildungsbe-nachteiligungen. Bei Seiteneinsteigern handelt es sich umausländische Kinder und Jugendliche, die erst in einemhöheren Alter zuwandern und den Schulbesuch hier wiederaufnehmen. Für diesen Personenkreis sind oft umfangrei-che schulische Stütz- und Fördermaßnahmen notwendig,insbesondere dann, wenn die sprachlichen Kenntnisse undFertigkeiten anfangs so gering sind, dass dem Regelunter-richt nicht gefolgt werden kann. Eher noch schwieriger ge-staltet sich die Integration der Schülerinnen und Schüler,wenn neben sprachlichen Defiziten auch Lücken bei denfachlichen Kenntnissen vorhanden sind, sei es, dass es imHerkunftsland noch kein ausreichend differenziertes Bil-dungssystem gab, oder dass die zugewanderten Kinderund Jugendlichen dort keinen Zugang zu den Schulen hat-ten. Die Einbindung dieser Kinder und Jugendlichen inden Unterricht an den Schulen gestaltet sich vor allemdann als langwierig, wenn beispielsweise zu wenig ent-sprechend geschulte Lehrkräfte vorhanden sind oder ge-eignete Unterrichtsmaterialien fehlen.

Schülerinnen und Schüler mit ausländischer Staatsan-gehörigkeit gingen 1999 zwar seltener als früher von denallgemeinbildenden Schulen ohne Abschluss ab, doch be-steht auch weiterhin ein hoher Unterschied in Relation zudeutschen Staatsangehörigen. Es verließ immer noch einknappes Fünftel der ausländischen Jugendlichen die allge-meinbildenden Schulen ohne Hauptschulabschluss (1983:34 %, 1992: 21 %, 1999: 18,7 %); ihr Anteil war mehr alsdoppelt so hoch wie bei deutschen Schulabgängern. Vonden ausländischen Schulabsolventinnen und Schulabsol-venten mit Abschluss erzielte 1999 gut die Hälfte einenHauptschulabschluss; etwa ein Drittel schaffte einen mitt-leren Abschluss, fast jede/r siebte die Hochschulreife. DerUnterschied bei den Abschlussarten zwischen deutschenund ausländischen Absolventinnen und Absolventen hatsich gegenüber 1998/99 weiter verkleinert. Gleichwohlbesteht weiterhin eine erhebliche Ungleichheit: 73 % derdeutschen, aber nur 48 % der ausländischen Schulabgän-ger mit Abschluss verließen 2000 die allgemeinbildendenSchulen mit Abitur oder mittlerer Reife.

An berufsbildenden Schulen lag der Anteil ausländischerStaatsangehöriger 1999/2000 nur noch bei 8 %; er war da-mit wieder niedriger als der an den allgemeinbildendenSchulen. Zwei Jahre zuvor war er noch gleich hoch ge-wesen, weitere zwei Jahre früher größer. Dieses ist einAnzeichen für zunehmende Schwierigkeiten bei der Ein-gliederung junger ausländischer Staatsangehöriger in dieAusbildung an berufsbildenden Schulen und in eineLehre. An den Berufsfachschulen blieb die Anzahl derjungen ausländischen Staatsangehörigen fast konstant;die Schülerzahlen nahmen in jenen Bildungsgängen zu,die zu keinem Berufsabschluss führen, keine Ausbil-

dungsberufe nach dem Berufsausbildungsgesetz sind undkaum Berechtigungen für den Zugang zu höherwertigenBildungsgängen vermitteln.71 Vielmehr werden dort vorallem wirtschaftsnahe Assistenz- sowie Helferberufe,z. B. im Gesundheitswesen, angeboten.

Die meisten Schülerinnen und Schüler berufsbildenderSchulen sind zugleich Auszubildende. Dennoch gibt eshier ein deutliches Gefälle zulasten junger ausländischerStaatsangehöriger. Bei steigender Nachfrage der auslän-dischen Jugendlichen nach einer Lehrstelle sank ihr An-teil in Ausbildungsverhältnissen. 1999 gab es nur nochrund 100 000 ausländische Auszubildende, fünf Jahre zu-vor betrug die Anzahl noch 126 300.72 Somit waren bezo-gen auf die Altersgruppe der 18- bis unter 21-Jährigen na-hezu zwei Drittel der Deutschen, aber weniger als einDrittel der ausländischen Staatsangehörigen dieser Al-tersgruppe Auszubildende. Die ausländischen Auszubil-denden wurden in Deutschland 1999 hauptsächlich bei In-dustrie und Handel sowie im Handwerk beschäftigt. Mitjeweils deutlichem Abstand folgten die Bereiche derfreien Berufe und des öffentlichen Dienstes. Auch 1999lernten ausländische Auszubildende im Unterschied zudeutschen noch überwiegend in Fertigungsberufen; aller-dings waren sie erstmals auch in den Dienstleistungsbe-rufen überdurchschnittlich vertreten. Dagegen waren siein technischen Ausbildungsberufen und vor allem in land-und forstwirtschaftlichen sowie Gartenbauberufen weitunterdurchschnittlich beschäftigt. Von den rund 100 000ausländischen Jugendlichen, die 1999 von den berufsbil-denden Schulen in Deutschland abgingen, erreichte mehrals ein Drittel keinen Abschluss (gegenüber etwa 17 % derdeutschen Vergleichsgruppe).

Im Wintersemester 1998/99 studierten rund 57 000 Bil-dungsinländer73 mit ausländischer Staatsangehörigkeit anden Hochschulen in Deutschland, davon ein DrittelRechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, ein knap-pes Viertel Ingenieurwissenschaften und ein SechstelSprach- und Kulturwissenschaften. Die Verteilung auf dieFachbereiche wich bei ihnen deutlich von jener der deut-schen und auch der übrigen ausländischen Studierendenab. Insbesondere bei den Ingenieurwissenschaften, aberauch bei Rechts- und Wirtschaftswissenschaften, in derMedizin und im Bereich Kunst waren sie relativ stärkervertreten als die Studentinnen und Studenten beider Ver-gleichsgruppen.

2.1.2.3 Gesellschaftliche und politische Partizipation

Nach dem Selbstverständnis demokratischer Systeme sol-len Bürgerinnen und Bürger über umfassende Möglichkei-ten der aktiven politischen Teilnahme und Teilhabe verfü-gen. Dieser Anspruch ist gerade auch im Kontext einer

71 Vgl. DIW (2000b), (2001).72 Vgl. Bundesanstalt für Arbeit (2000a).73 Absolventinnen und Absolventen des allgemeinbildenden Schulsys-

tems in Deutschland.


Einwanderungsgesellschaft, sowohl für die Zugewander-ten als auch für die Aufnahmegesellschaft, von erheblicherBedeutung. Durch erfolgte Einwanderungsprozesse sindnämlich in Deutschland, wie auch in den anderen Mit-gliedsstaaten der EU, in einem quantitativ erheblichen MaßeBevölkerungsgruppen entstanden, deren Angehörige sichzwar dauerhaft im Lande aufhalten, die vielfach aber nichtüber die Staatsangehörigkeit des Aufnahmelandes verfügenund sich somit in einem besonderen „Ausländerstatus“ be-finden. Als Nicht-Unionsbürgerinnen und -bürger gelten fürsie zwar in verschiedener Hinsicht gleiche Rechte, insbe-sondere die Menschenrechte sowie Ansprüche auf beson-deren Rechtsschutz, andererseits verfügen sie auf Grunddes Fehlens der inländischen Staatsangehörigkeit nichtüber die (vollen) Bürgerrechte.74

Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland haben wieDeutsche grundsätzlich Meinungs-, Versammlungs- undVereinigungsfreiheit. Sie können Mitglied in politischenParteien und Gewerkschaften werden.75 Gesellschaftlicheund politische Partizipation gestalten zugewanderte aus-ländische Staatsangehörige zunächst in ihrer unmittelba-ren Wohnumgebung: in den Städten, Stadtteilen undKommunen. Hier ist ihnen eine politische Mitwirkung inAusländerausschüssen oder -beiräten76 möglich. Sie kön-nen (sofern das Landesrecht diese vorsieht) an Bürgerin-nenund Bürgerversammlungen teilnehmen und/oder als„sachkundige Einwohner“ Mitglieder in Ratsausschüssenoder Stadtteilvertretungen sein, die mit beratender Stimmeauf die kommunale Willensbildung einwirken. Sie habendas passive und aktive Wahlrecht im Rahmen der Be-triebsverfassung und der Unternehmensmitbestimmung,sozialversicherte Ausländerinnen und Ausländer ebensofür Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Sozial-versicherungsträger. Die politische Betätigung eines aus-ländischen Staatsangehörigen kann allerdings nach § 37des Ausländergesetzes beschränkt werden.

Ausländische Staatsangehörige aus Drittstaaten habennach der Rechtssprechung des Bundesverfassungsge-richts aus dem Jahre 1990 kein aktives und passives Wahl-recht bei Kommunalwahlen, da dieses unvereinbar mitArtikel 28 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Artikel 20 Abs. 2 des Grundgesetzes ist.77 Mit „Volk“ im Sinne des inArtikel 20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Prinzips der Volks-souveränität ist das deutsche Volk gemeint, das nur deutscheStaatsangehörige umfasse. Ausländische Staatsangehörigeaus Drittstaaten besitzen somit im Unterschied zu EU-

Bürgerinnen und EU-Bürgern keinen Anteil an der deut-schen Staatsgewalt.

Die unterschiedlichen Möglichkeiten der politischen Par-tizipation, aber auch andere, die Integration erschwe-rende, Rahmenbedingungen wie mangelnde Akzeptanzim gesellschaftlichen Alltag (siehe unten), zeigen, dassdie zugewanderten Bevölkerungsgruppen zwar die glei-chen Pflichten wie die ansässige Bevölkerung haben,nicht aber die gleichen Rechte. Sie sind in zahlreichen Be-teiligungsprozessen faktisch immer noch ausgegrenzt.78

(1) Förderung der Akzeptanz von Zuwanderung inder Aufnahmegesellschaft

Eine wichtige Rahmenbedingung für die gesellschaftlicheIntegration, die staatsbürgerliche Identifikation der Zuge-wanderten mit ihrer neuen Heimat und ihre politische Parti-zipation ist das Bekenntnis aller wichtigen gesellschaftli-chen und politischen Kräfte zur Akzeptanz vonZuwanderung. Dazu gehört, in der Öffentlichkeit zu vermit-teln, dass gezielte Zuwanderung im wohlverstandenenEigeninteresse Deutschlands liege. Zugewanderte können sodie Überzeugung gewinnen, dass sie nicht nur als Gäste, z. B.zur Deckung eines vorübergehenden Arbeitskräftebedarfsder Wirtschaft, in Deutschland sind, sondern als zukünftiggleichberechtigte Bürgerinnen und Bürger willkommen geheißen werden. Erst dann können sie für ihre Lebenspla-nung langfristig disponieren, ein neues Zugehörigkeitsge-fühl entwickeln und eine positive staatsbürgerliche Identi-fikation mit ihrem neuen Heimatland ausbilden.79

Identifikative Integration erfordert von Seiten der Auf-nahmegesellschaft ein klares Identifizierungsangebot.Das kann erfolgen auf der Basis der grundlegenden Ak-zeptanz der Einwanderungssituation, eines klaren Leitbil-des der Integration und mit einem Bild von Deutschen, dienicht deutscher Herkunft sein müssen.

Auf kommunaler Ebene, insbesondere in Stadtteilen mithohen Anteilen Zugewanderter, sind verstärkte Anstren-gungen nötig, um das Zusammenleben von Ansässigenund Zugewanderten zu fördern und interkulturelle Kon-fliktlösungen zu entwickeln. Die Verhinderung der Bildung von so genannten „Parallelgesellschaften“ ist er-klärtes Ziel vieler kommunaler Stadtentwicklungsplanun-gen.80 In den zur Koordination der notwendigen Integra-tionsarbeit und zur besseren Kooperation der beteiligtenOrganisationen verstärkt auszubauenden Netzwerkstruk-turen sind auf kommunaler Ebene auch Repräsentantender betroffenen Zielgruppen zu beteiligen. Die Akzeptanzzugewanderter Bevölkerungsgruppen und ihre Identifika-tion mit ihrer neuen Heimat ist nach verbreiteter Auffas-sung der kommunalen Ausländerbeauftragten auch durchdie stärkere personelle Berücksichtigung von Personen

74 Vgl. Diehl/Urbahn/Esser (1998), Assimenios (1999); zu den europä-ischen Aspekten vgl. Schulte (1998), (1999).

75 Die Mitgliedschaft in Gewerkschaften und Berufsorganisationen istbei zugewanderten ausländischen Staatsangehörigen im Durch-schnitt höher als bei ansässigen Deutschen; vgl. Diehl/Urbahn/Esser(1998), S. 41.

76 Die Wahlbeteiligung zu den Ausländervertretungen schwankt regio-nal stark, ist aber im Vergleich zur Beteiligung der EU-Bürgerinnenund EU-Bürger an Kommunalwahlen niedriger.

77 Vgl. Bundesverfassungsgericht (1997), S. 259 ff.

78 Vgl. Yildiz (1998).79 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 439 ff.80 Vgl. hierzu kritisch die Diskussion der auf Elwert (1982) zurückge-

henden positiven Bewertung der so genannten „Binnenintegration“im Zweiten Zwischenbericht, S. 439 ff.


mit Migrationshintergrund auf allen Ebenen der öffentli-chen Verwaltung zu erreichen.81

(2) Bekämpfung von Fremdenfeindlichkeit

Akzeptanz- und Identifikationsgefühle der Zugewander-ten mit ihrer neuen Heimat entwickeln sich nicht in einemgesellschaftlichen Umfeld, in dem diskriminierende Vor-behalte zu ihrem Erfahrungsalltag gehören und fremden-feindliche Gewalt existiert. In der Forschung wird viel-fach auch auf Formen institutioneller Diskriminierung(z. B. im Bildungswesen, bei Behörden und anderen) hin-gewiesen.82 Die erfolgreiche Bekämpfung von Fremden-feindlichkeit durch Staat und Gesellschaft ist eine Grund-voraussetzung für die Integration von Zugewanderten.

Ausmaß und Entwicklungstrends fremdenfeindlicherTendenzen in Deutschland zeigen ein ambivalentes Bild:einerseits ist eine Zunahme von fremdenfeindlichen undoft äußerst gewalttätigen Aktionen seit dem Beginn der1990er-Jahre feststellbar83; andererseits lassen Längs-schnittanalysen erkennen, dass distanzierende und frem-denfeindliche Haltungen der deutschen Bevölkerung ge-genüber ausländischen Staatsangehörigen seit Beginn der1980er-Jahre insgesamt seltener und schwächer gewor-den sind,84 wobei allerdings seit Mitte der 1990er-Jahrewieder eine klare Verschlechterung des Meinungs- undEinstellungsklimas erkennbar wird.

In einer aktuellen Erhebung des Eurobarometers (SORA2001) werden für Deutschland folgende Werte ermittelt:18 % der Deutschen lassen auch in Befragungen offenstarke Vorurteile und Vorbehalte erkennen sowie einehohe Bereitschaft zur Diskriminierung von Zugewander-ten. 24 % weisen eine positive, fremdenfreundlicheGrundhaltung und eine hohe Integrations- und Toleranz-bereitschaft auf. Bemerkenswert ist der feststellbare Zu-sammenhang von persönlichen Kontakten zu ausländi-schen Staatsangehörigen und Resistenz gegenüberfremdenfeindlichen Einstellungen.85

Auch in den meisten Mitgliedsstaaten der EU sind diesebeiden Grundtendenzen in der Einstellung gegenüber Zu-gewanderten feststellbar: einerseits eine Gruppe so ge-nannter „aktiv toleranter“ Personen, die fremdenfreundli-che Einstellungen zeigen (21 %), andererseits eine Gruppemit ausgeprägt fremdenfeindlichen Einstellungen (14 %).Die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung in den Mit-

gliedsstaaten der EU ist in ihren Einstellungen zu Zuwan-derung ambivalent, bei allerdings mehrheitlich positiverBewertung der Zuwanderung. Die Teilergebnisse dieserStudie für die Bundesrepublik Deutschland zeigen über-dies, dass es quantitativ keine erheblichen Unterschiedebezüglich fremdenfeindlicher Einstellungen der Bevölke-rung zwischen den alten und den neuen Bundesländerngibt; allerdings unterscheidet sich die Altersstruktur derPersonen mit fremdenfeindlichen Einstellungen zwischenden alten und den neuen Bundesländern: Während es inden neuen Bundesländern überwiegend jüngere Men-schen sind, die stark fremdenfeindliche Einstellungen zei-gen, sind es in den alten Bundesländern überwiegend äl-teren Menschen.

Fremdenfeindliche Gewalttäter verbindet oft wenigereine verfestigte rechtsextreme Ideologie oder ausgeprägteOrganisation, sondern eine diffuse Fremdenfeindlichkeit.Nach Koopmanns/Statham86 ist die fremdenfeindlicheGewalt in Deutschland in erster Linie Ausdruck einwan-derungs- und ausländerpolitischer Konflikte. Als Ergeb-nis ihrer Studie wird eine Integrationspolitik empfohlen,die auf einem verfassungsrechtlich gebotenen Pluralis-mus beruhen solle; eine solche sei am besten geeignet,wirkungsvoll Fremdenfeindlichkeit zu bekämpfen.

(3) Stärkung des zivilgesellschaftlichen Zusammenhalts

Die gesellschaftliche Integration und die politische Parti-zipation von Zuwandernden orientiert sich an den ge-wachsenen Strukturen des Aufnahmelandes. Eine ge-meinsame, von Zuwandernden und Ansässigen geteiltegesellschaftliche und politische Identität setzt voraus,dass die Verfassungsordnung, Sprache und Kultur respek-tiert werden. Integrationskurse87 können auch Wissenüber Recht und Politik (Grundwerte der Verfassung: Frei-heit, Gleichheit, Sozial- und Rechtsstaatlichkeit, Grund-rechte) vermitteln. Eine kontinuierliche Auseinanderset-zung über plurale Identitäten in Deutschland ist allerdingsebenso notwendig.

Insgesamt darf Integrationspolitik als Teil der Gesellschafts-politik Mentalitätsprobleme nicht ausblenden; denn Einwan-derungsprozesse können für Mehrheit wie für Minderheitenmit erheblichen Identitäts- und Identifikationsproblemenverbunden sein. Gebraucht wird eine übergreifende Solida-rität in der Gesellschaft, die zu einem wachsenden Teil auchaus Einwanderern und deren Nachkommen besteht.88

Letztlich ist eine Stärkung des gesellschaftlichen Zusam-menhalts zentral. Zivilgesellschaftliches Engagement istKernbestandteil einer pluralistischen Integration. Integra-tion ist weder einseitige Assimilation noch unverbunde-

81 Vgl. Stellungnahme der Ausländerbeauftragten von Berlin, (2001);Bundeskonferenz der Ausländerbeauftragten des Bundes, der Länderund der Gemeinden (2000).

82 Vgl. Schulte (2000); Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 440.83 Seit Mitte der 1990er-Jahre verharrt die Anzahl fremdenfeindlicher

Gewalttaten auf einem Niveau, das erheblich höher liegt als in den1980er-Jahren; in den neuen Bundesländern fand eine Stabilisierungfremdenfeindlicher Gewalttaten auf einem besonders hohen Niveaustatt. Vgl. Koopmanns/Statham (2000), S. 23.

84 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 432 f.85 Ebenda und die dort vorgenommene Auswertung der Allgemeinen

Bevölkerungsumfrage Sozialwissenschaften (ALLBUS); bestätigtauch in Esser/Ganter (1998), S. 57 ff.

86 Vgl. Koopmanns/Statham (2000).87 Vgl. zu den niederländischen Integrationskursen Landeszentrum für

Zuwanderung NRW (2000); ein die Migrations- und Integrations-realität in Deutschland berücksichtigendes Konzept für Integrations-kurse hat die Beauftragte der Bundesregierung für Ausländerfragenerarbeitet und im März 2001 vorgestellt.

88 Vgl. Rat für Migration (2000), S. 12.


nes Nebeneinander auf Dauer89, sondern ein Prozess, der– sowohl von den Zuwandernden, als auch von den An-sässigen – Anerkennung, Aufeinanderzugehen und Ver-antwortung verlangt. Ziel ist dabei die Achtung des imGrundgesetz beschriebenen Wertesystems und das Errei-chen einer „Kultur der Toleranz und des Miteinanders“.Zur Gestaltung dieses Prozesses und zur Erreichung derbeschriebenen Ziele ist das Engagement aller beteiligtenMenschen nötig. Die Bedeutung kommunikativer Struk-turen im Alltag sowie die Förderung eines bewusst ge-stalteten interkulturellen Dialoges ist zu unterstreichen.

(4) Einbürgerung

Von großer Bedeutung für die politische Partizipation von Zugewanderten ist unter den gegebenen rechtlichenRahmenbedingungen der Erwerb der deutschen Staatsan-gehörigkeit. Letztlich wird nur so eine gleiche Rechtsstel-lung erreicht werden. Erleichterungen bei der Einbürge-rung sind seit Beginn der 1990er-Jahre erlassen worden;zum 1. Januar 2000 ist eine weitgehendere Neuregelungdes Staatsangehörigkeitsrechtes in Kraft getreten.90

(5) Soziale, kulturelle und politische Selbstorganisationen Zugewanderter91

In der Diskussion um die Bürgergesellschaft (civil so-ciety)92 kommen Zugewanderte bisher kaum vor. Auchund gerade ausländische Staatsangehörige leisten aber ei-nen bedeutsamen Beitrag zur Stärkung bürgerschaftlichenEngagements, da ihnen auf Grund ihres fehlenden (politi-schen) Staatsbürgerstatus diese Form als eine der wenigenund vielversprechenden Möglichkeiten der (politischen)Partizipation offen steht. Freiwillige Organisation undEhrenamt gerade auch Zugewanderter sind aus Gründender demokratischen Entwicklung, aber auch im Hinblickauf ihren Integrationserfolg bedeutsam.93

Selbstorganisationen von Zugewanderten wurden zunächstvon Initiativgruppen getragen, die den NeuankommendenHilfsangebote im Integrationsprozess stellten, bestehendeDefizite staatlicher- und kirchlicherseits angebotener Inte-grationshilfen (insbesondere im Kindergarten- und Schul-bereich) kompensierten und den Aufbau von Selbsthilfebe-

strebungen der Zugewanderten unterstützten. Der Aufbauvon Selbsthilfestrukturen führte zu einem Netz von Migrantenorganisationen, die sich in bürgerschaftlicherEigenverantwortlichkeit vorrangig um die Probleme derLebensgestaltung von ausländischen Staatsangehörigenkümmerten.

Das Integrationspotenzial dieser Selbstorganisationenkann am Beispiel der spanischen Elternverbände demon-striert werden: Durch vielfältige und kontinuierliche Ange-bote im Bildungsbereich sind keine signifikanten Unter-schiede in der Bildungsbeteiligung und im Bildungserfolgzwischen den ansässigen deutschen und den zugewander-ten Kindern und Jugendlichen mit spanischer Staatsan-gehörigkeit festzustellen. Insgesamt dienen Selbstorgani-sationen der Zugewanderten aber eher als Instrumente zuralltäglichen Lebensbewältigung von Zugewanderten.94

Inzwischen wurden verschiedene Migrantenvereinigun-gen auf Bundesebene gegründet, deren Ziel es ist, als In-teressenverband der jeweiligen Zuwanderungsgruppe an-erkannt zu werden. Im internationalen Vergleich ist derEntwicklungsstand von Interessenverbänden Zugewan-derter in Deutschland allerdings relativ gering.

(6) Kulturelle Integration

Kulturelle Integration setzt voraus, dass Zugewandertedie im Aufnahmeland anzutreffenden kulturellen Prägun-gen und Traditionen anerkennen und respektieren. Aberauch ihre kulturellen Werte und Überlieferungen sind, imRahmen der für alle Bürgerinnen und Bürger gültigen Ge-setzgebung und Verfassung, anerkannt und respektiertund können gegebenenfalls ein Teil der Nationalkulturwerden.

Der Europarat präsentierte zu seinem fünfzigjährigen Be-stehen im Jahre 1999 das „diversity and cohesion“ – Kon-zept zur Vermeidung kultureller Konflikte in seinen Mit-gliedsstaaten.95 Es basiert auf einer Ausbalancierung vonGleichbehandlung und Akzeptanz kultureller Unterschiedesowie Erfordernissen gesellschaftlichen Zusammenhaltes.Es wird einerseits veränderten demographischen Gegeben-heiten besser gerecht und bildet andererseits einen dyna-mischen Prozess ab, von dem pluralistische Gesellschaf-ten zunehmend profitieren können. Grundstein fürIntegrationspolitiken und Minderheitenschutz ist hierbeider Gleichheitsgrundsatz. Das Konzept umfasst die ge-samte Gesellschaft, also die ansässigen und die jeweiligenzugewanderten Bevölkerungsgruppen.

Europa ist schon immer ein Kontinent der Vielfalt gewesen.Auch Minderheiten sowie Migrantinnen und Migranten ha-ben hierzu über Jahrhunderte ihren besonderen Beitrag ge-leistet. Verbesserte Kommunikations- und Transportmög-lichkeiten erhöhen nun die Chancen für den Austauschverschiedener Kulturen und interkulturellem Lernen. Die

89 Vgl. Deutscher Bundestag (1999).90 Vgl. Abschnitt 2.2.91 Vgl. Thränhardt/Hunger (2000), S. 32 ff.92 Nach Dahrendorf (1992) eine Gesellschaft, „... in der eine Vielfalt

autonomer Institutionen und Organisationen aufrechterhalten wirddurch den Bürgersinn ihrer mit Rechten ausgestatteten Mitglieder,die daher Bürger im weitesten und tiefsten Sinne sind“. In Frage stehthierbei, ob ausländische Staatsangehörige, da sie kein Wahlrecht ha-ben, überhaupt als „Bürger im weitesten und tiefsten Sinne“ anzuse-hen sind. In der Migrationsforschung werden Dauerresidenten mit si-cherem Aufenthaltsstatus in einem Staat, dessen Staatsangehörigkeitsie nicht besitzen, „Denizen“ genannt, um ihren intermediären Sta-tus zwischen „Staatsbürger“ und „Fremden“ auszudrücken; Hammar(1989), S. 84.

93 Es gibt allerdings auch herkunftslandorientierte Partizipationsfor-men, welche der Integration in der neuen Heimat entgegenstehen;vgl. hierzu die Diskussion über die Auswirkungen der verschiedenenPartizipationsformen bei Diehl/Urbahn/Esser (1998), S. 54 ff.

94 Vgl. Fijalkowski/Gillmeister (1997), S. 303, sowie Zentrum für Tür-keistudien (1999), S. 75 ff.

95 Vgl. Europarat (2000), S. 35.


Vielfalt wird durch die Globalisierung kontinuierlichgenährt.

Kultureller Pluralismus gründet auf dem Respekt von Un-terschieden. Nicht das Verleugnen, sondern die Anerken-nung von Unterschieden fördert die Gemeinschaft. OhneRespekt vor Unterschieden würden sich Gemeinschaftenin sich selbst zurückziehen (so genannte Reethnisierung),was letztendlich zu Desintegration, Niedergang oderihrem Verschwinden führen würde – oftmals begleitet vonAggressionen gegen andere.

In einer globalen Gesellschaft ist Vielfalt kein Hindernis,sondern ein Erfordernis für die persönliche und gesell-schaftliche Entwicklung. Der soziale Zusammenhalt unddie Möglichkeit zur Teilnahme und Teilhabe am gesell-schaftlichen Leben wird gestärkt, wenn Unterschiede an-erkannt und respektiert werden.

Der Fähigkeit von Staaten und Gesellschaften, mit Viel-falt umzugehen, sind erfahrungsgemäß Grenzen gesetzt.Es geht daher darum, eine Balance zu finden im Sinne ei-ner Förderung von Vielfalt unter Beibehaltung des sozia-len Zusammenhalts. Die Akzeptanz von Vielfalt und dieWechselwirkungen zwischen den Kulturen fördern diegesellschaftlichen Beziehungen zwischen Menschen; sokann der soziale Zusammenhalt durch die Aufwertungvon Vielfalt gestärkt werden.

Interkulturellem Lernen in der Schule kommt dabei einebesondere Bedeutung zu. Interkulturelles Lernen ist dasgemeinsame Lernen von Kindern und Jugendlichen un-terschiedlicher nationaler oder ethnischer Herkunft. Esnimmt Bezug auf die jeweiligen, auch kulturell geformtenErfahrungen. Interkulturelles Lernen orientiert sich anGemeinsamkeiten auf der Basis der Akzeptanz von Un-terschieden und versucht zur Gestaltung neuer Lern- undLebensmöglichkeiten beizutragen.96 Es setzt sich mit For-men der Abwertung und Ausgrenzung anderer kulturellerPrägungen auseinander und hat zum Ziel, ethnozentrischeWelt- und Menschenbilder zu reflektieren und zu über-winden. Interkulturelle Pädagogik sensibilisiert auchdafür, dass Kindern und Jugendlichen mit Migrationshin-tergrund Hilfestellungen gewährt werden müssen, um ih-nen Perspektiven zu erschließen, das heißt Wege in die ge-meinsame Gesellschaft zu finden. Die Vermittlungunterschiedlicher Perspektiven, z. B. auch eines positivenEinflusses nichteuropäischer Zivilisationen auf EuropasEntwicklung, und die Erhöhung der Dialogfähigkeit derSchülerinnen und Schüler tragen zu einem reicheren kul-turellen und sozialen Leben aller bei.

2.1.2.4 Gesundheit und Pflege beiMigrantinnen und Migranten

Die als Arbeitsmigrantinnen und -migranten angeworbe-nen ausländischen Staatsangehörigen stellten zu Beginnihres Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland ei-nen überdurchschnittlich gesunden Bevölkerungsteil dar

(healthy-migrant-effect).97 Zurückzuführen ist dies da-rauf, dass ein guter Gesundheitszustand eines der Anwer-bekriterien war. Mit zunehmender Aufenthaltsdauer hatsich dieser healthy-migrant-effekt jedoch abgeschwächt;heute wird der Gesundheitszustand bei den ins Rentenal-ter eintretenden Migrantinnen und Migranten eher alsschlechter als bei der ansässigen Bevölkerung einge-schätzt.98 Als Gründe hierfür werden soziale, arbeitsbe-dingte und schichtspezifische Faktoren (körperlichschwere und gefährliche Arbeit, geringes Einkommens-und Bildungsniveau, schlechtere Wohnbedingungen),aber auch Faktoren, die mit der durch die Migration aus-gelösten psychischen Belastungen (wie z. B. dem Gefühlder Fremdheit) einhergehen, angeführt.99 Die Erkran-kungsrisiken sind für Migrantinnen und Migranten, be-ginnend bei Schwangerschaft und im Kindesalter bis hinzum früheren Altern und früheren Auftreten chronischerErkrankungen, wesentlich höher als bei der ansässigenBevölkerung, eine Folge der Kumulation der angeführtenRisikofaktoren.

Die sich verstärkenden Fluchtwanderungen in den ver-gangenen zwei Jahrzehnten führten zu einem steigendenAnteil von Personengruppen unter den Zugewanderten,die durch traumatisierende und gesundheitsbeeinträchti-gende Migrationsumstände geprägt sind. Ein höherer An-teil von Frauen und Kindern im Gefolge des Familien-nachzuges schafft zudem veränderte Anforderungen derzugewanderten Bevölkerungsgruppen an die gesundheit-lichen Versorgungsstrukturen in Deutschland. Die ge-sundheitliche Situation der deutschstämmigen Zugewan-derten aus Osteuropa, die nicht in der Ausländerstatistikaufgeführt sind, entspricht in vieler Hinsicht der andererzugewanderter Bevölkerungsgruppen.100 „Illegal“ inDeutschland sich aufhaltende Personen sind im Krank-heitsfalle kaum versorgt, da sie der Behandlung in insti-tutionalisierten gesundheitlichen Versorgungsstrukturen – auf Grund ihrer Furcht vor einer möglichen Aufent-haltsbeendigung – ausweichen.101

96 Vgl. Kiper (1992), S. 25.

97 Vgl. Lechner/Mielck (1998).98 Die Datenlage zur gesundheitlichen Situation von älteren Migran-

tinnen und Migranten ist insgesamt als dürftig zu bezeichnen. Dieamtliche Statistik lässt zur Gesundheits- und Krankheitssituation derZugewanderten nur punktuelle Aussagen zu; zur Inanspruchnahmevon Versorgungsleistungen und zur Morbiditätsentwicklung liegennur wenige empirische Untersuchungen vor. Die folgenden Aus-führungen beruhen vor allem auf dem „Dritten Bericht zur Lage derälteren Generation in der Bundesrepublik Deutschland“ (2001),S. 29 f. und dem „Ersten Armuts- und Reichtumsbericht“ (2001),S. 206 f.

99 Migration ist durchschnittlich mit einer mehr als zehnfachen Steige-rung von Risiken verknüpft, wenn einschneidende Lebensereignisse(life events), chronische Belastungen und tägliche Ärgernisse (dailyhassless) analysiert werden. Vgl. Collatz (1999), S. 2.

100 Vgl. Junghanss (1999).101 Vgl. Alt (1999), S. 16 ff.; Deutscher Bundestag (2001b), S. 207.

Nach einem Rechtsgutachten – Fodor (2001) – haben diese beiKrankheit, Schwangerschaft und Geburt Ansprüche auf Leistungendes staatlichen Gesundheitswesen nach § 4 in Verbindung mit § 1Absatz 1 Nummer 5 und 6 Asylbewerberleistungsgesetz, hilfsweiseaus § 120 Absatz 1 Satz 1 Bundessozialhilfegesetz.


Die Wahrnehmung von Krankheit und Gesundheit, dieDeutung von Krankheitsursachen und damit auch die Be-handlungserwartungen sind auch durch soziokulturelleKontexte geprägt. Der Zugang zu medizinischen Versor-gungsstrukturen ist für Zugewanderte auf Grund von Ver-ständigungsschwierigkeiten sprachlicher und kulturellerArt ein nicht unerhebliches Problem. Ähnliche Ursachenerschweren auch oft die Aufklärung der Krankheitsge-schichte sowie die daraus folgende Diagnose, Therapieoder Rehabilitation. Bei Ärztinnen und Ärzten sowie auchbei Pflegepersonal sind im Allgemeinen zu wenig inter-kulturelles Wissen und „Kenntnisse über migrationsspe-zifische Problematiken vorhanden“102, um eine angemes-sene gesundheitliche Versorgung von Migrantinnen undMigranten sicher stellen zu können. Die Berücksichti-gung der unterschiedlichen kulturellen und sprachlichenHintergründe sowie der sich aus den Migrations- und In-tegrationsprozessen ergebenden spezifischen Lebensbe-dingungen können auch im Sinne einer evidenzbasiertenMedizin Effizienzgewinne erbringen, indem Fehldiagno-sen, Mehrfachuntersuchungen und Chronifizierung vonErkrankungen vermieden werden.103

Die Nachfrage von älteren Migrantinnen und Migrantennach pflegerischen Leistungen ist auf Grund der spezifi-schen Altersstruktur dieser Bevölkerungsgruppe, mit ei-nem im Vergleich zur übrigen Wohnbevölkerung geringe-ren Anteil an über 60-Jährigen und insbesondere anhochbetagten alten Menschen, derzeit noch gering. Einweiterer Grund, der zur eher verhaltenen Inanspruchnahmevon Pflegeleistungen beiträgt, ist in den hohen familialenSolidarpotenzialen zu sehen.104 Auf der einen Seite be-steht bei vielen Migrantengruppen der ausgeprägteWunsch, innerhalb der Familie gepflegt zu werden, womitauf der anderen Seite eine überdurchschnittlich hohe Pfle-gebereitschaft der Angehörigen, insbesondere der Frauen,zu korrespondieren scheint. Diese Situation dürfte sich inZukunft verändern. Nicht nur auf Grund sich wandelnderdemographischer Strukturen, sondern auch, weil die vonalten Migrantinnen und Migranten bislang nutzbaren fa-milialen Solidar- und Unterstützungspotenziale vermut-lich nicht mehr im heutigen Umfang zur Verfügung stehenwerden, ist mit einem Anstieg des Bedarfs an professio-neller Hilfe zu rechnen. So deutet sich an, dass der Wunschälterer Migrantinnen und Migranten nach familialer Un-terstützung im Fall von Hilfe- und Pflegebedürftigkeit inden nachfolgenden Generationen – bedingt durch verän-derte soziale Normen, Lebensstile und Lebensentwürfe –auf Grenzen stoßen wird. Schon heute geht in den jünge-ren Migrantengenerationen die Pflegebereitschaft zurück.

Zugleich gibt es für ältere Migrantinnen und Migrantenoft Barrieren im Zugang zu pflegerischen Leistungsange-boten.105

– Informationsdefizite auf Seiten der älteren Migrantin-nen und Migranten über existierende Angebote;

– Sprachbarrieren: unter den älteren Migrantinnen undMigranten finden sich hohe Anteile von Personen mitgeringen Deutschkenntnissen, bei vielen Älteren ver-ringern sich die Kenntnisse nach Ausscheiden aus demErwerbsleben wieder;

– die Tendenz zum Rückzug in die eigene Ethnie verhin-dert unter den gegebenen Bedingungen ein Zurück-greifen auf formalisierte Dienstleistungen, da ethnischorientierte Dienste bislang kaum bestehen;

– Probleme im Begutachtungsverfahren;

– rechtliche Hindernisse, die eine Inanspruchnahme vonLeistungen verhindern oder erschweren.

Selbst wenn die Zugangsbarrieren überwunden sind,eröffnen sich weitere Herausforderungen bei der Nut-zung ambulanter Pflege. Die Pflegekräfte begegnen beiMigrantinnen und Migranten Umgangsformen, Interakti-onsweisen, Lebensgewohnheiten und Krankheits- undPflegeverständnissen, die ihnen vielfach wenig vertrautsind und mitunter in Konflikt zu dem professionellenSelbstverständnis und eigenen Norm- und Wertvorstel-lungen stehen. Das Versorgungssystem ist auf diese Pro-bleme bislang nicht hinreichend ausgerichtet. Um ihnengerecht zu werden, sind verstärkte Bemühungen zur Er-leichterung des Zugangs zu Leistungsangeboten, zur An-passung bestehender Angebote an die besonderen Be-lange und Bedarfssituationen von älteren Migrantinnenund Migranten sowie die Orientierung an den zukünftigzunehmenden Bedarfslagen im Hinblick auf professio-nelle Hilfe und Pflege dieser Bevölkerungsgruppen er-forderlich.

2.1.2.5 Soziale Dienste für Migrantinnen und Migranten

Um zukünftig eine bedarfsgerechte Versorgung zu ge-währleisten, sind Überlegungen und Strategien erforder-lich, die sich an der Lebens- und Alltagswelt von Migrantinnen und Migranten orientieren und deren spe-zifischer Situation Rechnung tragen. Lebensweltbezugder sozialen Arbeit meint vor allem Wahrnehmung undBeachtung von Lebensstilen, Vorstellungen und Per-spektiven der Migrantinnen und Migranten und derenRessourcen zur Gestaltung ihres persönlichen, familia-len und sozialen Umfeldes (in den verschiedenen Abschnitten des Lebenslaufes).106 Dabei ist zu berück-sichtigen, dass Migrantinnen und Migranten keine ho-mogene Gruppe bilden, sondern kulturell, religiös undsprachlich unterschiedliche Hintergründe haben. Fol-genden, in der Praxis sozialer Dienste erprobten, Gestal-tungsansätzen107 dürfte zukünftig besonderes Gewichtzukommen:

102 Deutscher Bundestag (2001a), S. 18.103 Vgl. Deutscher Bundestag (2001b), S. 207; vgl. auch Zweiter Zwi-

schenbericht (1998), S. 444 f.104 Ebenda S. 54, 58, und 72.105 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), Kapitel 5.6.

106 Vgl. Vahsen (2000), S. 120.107 Vgl. Lüking (1994), S. 268 ff.


– Dezentralisierung, Stadtteilorientierung, Bürgernähe;

– aktives Aufsuchen der Klientinnen und Klienten;

– klientenadäquater Zugang zu Versorgungsinstitutio-nen;

– Vernetzung der verschiedenen Versorgungs- und In-formationsorte;

– Kooperation und Koordination der Fachbasis;

– Einbeziehung der ausländischen Staatsangehörigenselbst;

– Beachtung der Ethnizität.

Im Einzelnen sind dabei folgende Punkte von Bedeu-tung108:

– Öffnung der Regelsysteme der Kinder-, Jugend- undAltenhilfe

Grundsätzlich müssen soziale Dienste auf eine Öff-nung der Regelsysteme für Migrantinnen und Mi-granten ausgerichtet sein. Ein wesentlicher Schritt indiese Richtung ist die verstärkte Ausbildung und Ein-bindung von Fachkräften der verschiedenen ethni-schen Gruppen in die bestehenden Dienste und Ein-richtungen.

– Aufbau von ethnischen Schwerpunkten in der sta-tionären Altenhilfe

Ein besonderer Handlungsbedarf besteht im Hinblickauf die stationäre Versorgung älterer Migrantinnen undMigranten. Um einer sozialen und kulturellen Isolationvon Heimbewohnerinnen und Heimbewohnern mit Mi-grationshintergrund vorzubeugen, könnte z. B. in Bal-lungszentren mit hohen Anteilen Zugewanderter derAufbau von ethnischen Schwerpunkten in ausgewähltenAltenheimen mit entsprechend qualifiziertem Personalund spezifischen Angeboten hilfreich sein. Das zukün-ftige Klientel dieser Zielgruppe besteht in erster Linieaus alleinstehenden Männern und pflegebedürftigen,hochaltrigen Frauen mit zum Teil sehr geringenKenntnissen der deutschen Sprache.

– Ziel- und altersgruppengruppenorientierte Eweiterun-gen der Angebotsinhalte und -formen

Will man den spezifischen sozio-kulturellen Belangenvon Migrantinnen und Migranten Rechnung tragen,erscheinen zudem ziel- und altersgruppenorientierteErweiterungen bzw. Modifikationen der Angebotsin-halte und -formen unumgänglich.

– Qualifizierung von einheimischen Fachkräften

Für den Umgang mit Kindern und Jugendlichen sowieÄlteren mit Migrationshintergrund sind Fortbildungenund Supervision notwendig, in denen Fachkräfte in-

terkulturell bzw. fremdheitskompetent109 qualifiziertwerden.

– Muttersprachliche Beratung und Information

Voraussetzung für die Gewährleistung der Inan-spruchnahme von Sozialleistungen und Angebotendurch Migrantinnen und Migranten ist oftmals einemuttersprachliche Beratung und Information. Durchdie Bereitstellung von Dolmetscherdiensten für Be-ratungsgespräche in deutschen Behörden und Institu-tionen, spezifische, muttersprachliche Informations-materialien und die Nutzung der ethnischen Medienund Kommunikationskanäle könnten Informationsde-fizite verringert werden.

– Beachtung geschlechtsspezifischer Bedürfnisse

Zu beachten ist ferner – trotz insgesamt höherer Män-neranteile – die besondere Situation von Frauen mitMigrationshintergrund. Die Älteren unter ihnen tragenz. B. ein erhöhtes Risiko der sozialen Isolation. Geradefür Migrantinnen und Migranten der ersten Genera-tion gilt, dass ihre Geschlechterrollen stärker tradi-tionell festgeschrieben sind und großen Einfluss aufdas Arbeits- und Freizeitverhalten haben. Viele älterezugewanderte Frauen sind damit mehr oder wenigerstark vom außerhäuslichen Leben ausgeschlossen undbrauchen Orte, an denen sie sich untereinander treffenkönnen.

– Vernetzung von Kinder-, Jugend- und Altenhilfe, Aus-ländersozialarbeit und Ausländerberatung

Um eine adäquate Versorgung und Betreuung der Mi-grantinnen und Migranten gewährleisten zu können,bedarf es der systematischen Vernetzung zwischen insti-tutionalisierten Bildungs- und Hilfestrukturen und Aus-ländersozialarbeit. Kompetenzen aus verschiedenenBereichen müssen in die jeweilige Arbeit einfließen. Hierzu bedarf es eines weiteren und kontinuierlichen Er-fahrungsaustauschs zwischen Fachkräften der Auslän-derarbeit sowie der Kinder-, Jugend- und Altenhilfe,der z. B. in gemeinsamen Fortbildungsveranstaltun-gen realisiert werden könnte.

Auch die in anderem Zusammenhang vorgeschlagenenIntegrationskurse können Elemente einer systematischenMigrationssozialberatung mit Hinweisen auf weitere In-formations- und Anlaufstellen einschließen.

2.2 Auswirkungen des neuenStaatsangehörigkeitsrechts

Nach der Zustimmung des Bundesrates zur Reform desStaatsangehörigkeitsrechts am 21. 05. 1999 wurde diesezum 01. 01. 2000 wirksam. Von diesem Zeitpunkt an wirddie deutsche Staatsangehörigkeit nicht nur durch Abstam-mung von Deutschen, sondern auch durch Geburt inDeutschland erworben, wenn bestimmte Voraussetzungen

108 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 430.109 Vgl. Handschuck/Schröer (2000), Lange/Pagels (2000), Lüking

(1994).


erfüllt sind: Ein Kind ausländischer Eltern erwirbt diedeutsche Staatsangehörigkeit durch Geburt in Deutsch-land, wenn sich der Vater oder die Mutter seit acht Jahrenrechtmäßig in Deutschland aufhält und eine Aufenthaltsbe-rechtigung oder eine seit drei Jahren unbefristete Aufent-haltserlaubnis besitzt. Für Kinder, die bei Inkrafttreten desGesetzes noch nicht das zehnte Lebensjahr vollendet hat-ten, galt eine Übergangsregelung: Sie hatten einen An-spruch auf Einbürgerung, der bis zum 31. 12. 2000 geltendgemacht werden musste. Kinder, die nach der Geburtsorts-regelung sowohl die deutsche als auch über ihre Eltern de-ren ausländische Staatsangehörigkeit haben (Mehrstaater),müssen sich nach Vollendung des 18. Lebensjahres binnenfünf Jahren zwischen der deutschen und der ausländischenStaatsangehörigkeit entscheiden (so genannte „Options-pflicht“): Die deutsche Staatsangehörigkeit behält nur,wer die Aufgabe oder den Verlust der ausländischenStaatsangehörigkeit nachweist. Wird dieser Nachweisnicht bis zur Vollendung des 23. Lebensjahres geführt, sowird der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit vonAmts wegen festgestellt. Wenn die Aufgabe oder der Ver-lust der ausländischen Staatsangehörigkeit für den Opti-onspflichtigen nicht möglich oder nicht zumutbar ist, wirdauf Antrag eine Genehmigung zur Beibehaltung der deut-schen Staatsangehörigkeit erteilt mit der Folge, dass dieMehrstaatigkeit fortbesteht. Der Antrag auf Beibehal-tungsgenehmigung muss vor Vollendung des 21. Lebens-jahres gestellt werden. Bei Einbürgerungen nimmt dasAusländergesetz schon bislang Mehrstaatigkeit hin, wennein ausländischer Staat ein Ausscheiden aus seiner Staats-angehörigkeit nicht vorsieht, willkürlich verweigert oderandere Härtefälle vorliegen.

Neben dieser Neuregelung des Staatsangehörigkeitser-werbs für Kinder ausländischer Eltern auf Grund einesdeutschen Geburtsortes, der mit einer späteren Options-pflicht verknüpft ist, wurde auch die Einbürgerung erleich-tert; hierfür ist die Frist, nach deren Ablauf ein ausländi-scher Staatsangehöriger einen Anspruch auf Einbürgerunghat, von 15 auf acht Jahre verkürzt worden.

Dabei sind weitere Voraussetzungen zu beachten:

– Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grund-ordnung,

– Besitz einer Aufenthaltserlaubnis oder -berechtigung,

– Bestreitung des Lebensunterhalts des Einbürgerungs-willigen und der (möglichen) Unterhaltsberechtigenohne Inanspruchnahme von Sozial- oder Arbeitslo-senhilfe (es sei denn, es liegt hierfür ein Grund vor,den der Einbürgerungswillige nicht zu vertreten hat),

– Aufgabe oder Verlust seiner bisherigen Staatsan-gehörigkeit, es sei denn, dass Ausnahmegründe nach § 87 Ausländergesetzes vorliegen,

– keine rechtsgültige Verurteilung wegen einer Straftat.

Kein Anspruch auf Einbürgerung (Ausschlussgrund) be-steht nach dem Reformgesetz, wenn die Person, die ein-gebürgert werden möchte, nicht über ausreichende Kennt-nisse der deutschen Sprache verfügt oder die Annahme

gerechtfertigt ist, dass sie Bestrebungen unterstützt, diesich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnungder Bundesrepublik richten.

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht ist zum 01. 01.2000 inKraft getreten. Im Jahr 2000 ist die Anzahl der Einbürge-rungen ausländischer Staatsangehöriger gegenüber 1999um etwa ein Drittel gestiegen.110 Hauptherkunftsland dereingebürgerten Personen war die Türkei (82 278); aus demIran wurden 14 245, aus Jugoslawien 9 688 Personen ein-gebürgert. Insgesamt knapp 84 000 der eingebürgertenPersonen waren bis 23 Jahre alt, rund 90 000 im Alter von24 bis 50, und rund 12 000 über 50 Jahre alt.

Bei Befragungen zur Einbürgerungsbereitschaft zeigt sich,dass für die meisten Befragten Aufenthaltssicherung, recht-liche Vorteile und der Gewinn politischer Rechte ausschlag-gebend für eine Einbürgerung sind.111 Ein geringes Interessean der deutschen Staatsangehörigkeit haben Personen, dieeinen dauerhaften Aufenthaltstitel besitzen. AusländischeStaatsangehörige mit einer unbefristeten Aufenthaltser-laubnis oder Aufenthaltsberechtigung streben in der Re-gel die Einbürgerung nur dann an, wenn sie zusätzlich ihrebisherige Staatsangehörigkeit behalten können.

Die Einbürgerung von Kindern im Rahmen der Über-gangsregelung räumte einem Großteil der in den letztenzehn Jahren im Inland geborenen rund 700 000 nicht-deutschen Kinder einen Anspruch auf die deutscheStaatsbürgerschaft ein. Bis Ende des Jahres 2000 hattenausländische Eltern die Möglichkeit, einen entsprechen-den Antrag in ihren Kommunen zu stellen. Diese wurdewenig genutzt; insgesamt sind in 2000 etwa 20 000 Ein-bürgerungen von Kindern im Rahmen der Übergangsre-gelung erfolgt.

2.3 Auf dem Weg zu einem vergemein-schafteten Asyl- und Einwanderungs-recht in der Europäischen Union

Mit der Vereinheitlichung der Asyl-, Einwanderungs- undVisapolitik und damit der Harmonisierung der entspre-chenden rechtlichen Grundlagen soll ein Beitrag zurSchaffung eines „Raumes der Freiheit, der Sicherheit unddes Rechts“ in Europa (Art. 61 EGV) geleistet werden.Dieses Ziel erschließt sich aus den vier Grundfreiheitendes Binnenmarktes (freier Waren-, Dienstleistungs-, Per-sonen- und Kapitalverkehr). Voraussetzung für die Öff-nung der Binnengrenzen ist eine gemeinsame Politik ge-genüber Nicht-EU-Bürgern an den Außengrenzen derEuropäischen Union (EU) und ein einheitliches Vorgehenin der Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik.112

Das Asyl-, Einwanderungs- und Visarecht in der EU istdurch eine komplexe Entwicklung von sich überlappenden

110 Vgl. Deutscher Bundestag (2001c), S. 2; vgl. Statistisches Bundes-amt (2001d).

111 Vgl. Sen (2001).112 Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europä-

ischen Gemeinschaft, Dritter Teil, Titel IV, Art. 61–69.


und ineinandergreifenden Rechtsgrundlagen bestimmt.Mit der Vertragsrevision von Amsterdam wurde das Asyl-, Einwanderungs- und Visarecht vergemeinschaftet(Art. 61–69 EGV). Die allgemeinen Rechtsprinzipien derEU (unmittelbare Wirkung, Vorrang des Gemeinschafts-rechts, rechtliche Kontrolle und andere) finden Anwen-dung, und eine Kontrolle des Europäischen Gerichtshofsist ermöglicht.

Innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren nach Inkraft-treten des Vertrages von Amsterdam (also bis 2004) sindMaßnahmen zur Gewährleistung des freien Personenver-kehrs in Verbindung mit „unmittelbar damit zusammen-hängenden flankierenden Maßnahmen in Bezug auf dieKontrollen an den Außengrenzen, Asyl und Einwande-rung (...)“ sowie „sonstige Maßnahmen in den BereichenAsyl, Einwanderung und Schutz der Rechte von Staatsan-gehörigen dritter Länder nach Artikel 63“ vom Rat zu er-lassen (Art. 61 a, b EGV).

Die Harmonisierung des Asyl- und Flüchtlingsrechts113 istin Art. 63 EGV vorgesehen. Hier finden sich Ermächti-gungsgrundlagen zum Erlass von Asylverfahrensrecht, aberauch von Voraussetzungen für die Flüchtlingsanerkennungund Mindestnormen für die Aufnahmebedingungen. Einenweiteren Schwerpunkt bildet das Flüchtlingsrecht: auchhierzu erlässt der Rat Mindestnormen zur Gewährung vonvorübergehendem und subsidiärem Schutz, fördert eineausgewogene Verteilung auf das Gemeinschaftsgebietund legt Modalitäten eines längerfristigen Aufenthaltesfest. In einem vorliegenden Richtlinienentwurf (vom 20. September 2000) der Europäischen Kommission zureuropaweiten Vereinheitlichung der Verfahren zur Aner-kennung von Asylsuchenden114 wird dem Rat als Mindest-anspruch ein Recht der Asylsuchenden auf Rechtsbeistandim Anerkennungsverfahren, auf persönliche Anhörung undauf ein Berufungsverfahren im Falle der Ablehnung desAsylgesuchs vorgeschlagen. Asylsuchenden soll Rechts-schutz in zwei Instanzen zur Überprüfung der Ablehnungihres Gesuches gewährt werden. Die Mitgliedsstaaten sol-len jeweils besondere Regeln für den Umgang mit so ge-nannten „offensichtlich unbegründeten“ Asylgesucheneinführen bzw. bereits eingeführte Verfahren, wie sie inDeutschland mit dem Prinzip des „sicheren Herkunfts-staates“ und dem „Flughafenverfahren“ gelten, beibehal-

ten können, wenn diese die zu beschließenden Mindest-normen nicht unterlaufen.

Die gemeinsame europäische Einwanderungspolitik be-schäftigt sich mit den Voraussetzungen des Zuzugs vonDrittstaatsangehörigen in die EU-Mitgliedsstaaten. Ihregemeinschaftsrechtliche Grundlage bildet Art. 63, Nr. 3EGV115; sie erlaubt den Erlass eines gemeinsamen euro-päischen Einwanderungsrechts. Im Einzelnen sind dortangesprochen:

– Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen,

– Normen für die Verfahren zur Erteilung von Visa füreinen langfristigen Aufenthalt,

– Normen für die Verfahren zur Erteilung von Aufent-haltstiteln, einschließlich solcher zur Familienzusam-menführung,

– Regelungen bezüglich illegaler Einwanderung und il-legalem Aufenthalt,

– Rückführung von Personen, die sich illegal in einemMitgliedsstaat aufhalten.

Allerdings bleibt es den Mitgliedsstaaten vorbehalten,solche innerstaatlichen Bestimmungen beizubehaltenoder einzuführen, die mit dem EG-Vertrag und internatio-nalen Übereinkünften vereinbar sind.

In der EU-Visapolitik wird die Vereinheitlichung derrechtlichen Voraussetzungen für einen kurzzeitigen Auf-enthalt von Drittstaatsangehörigen angestrebt. Zur Verein-fachung des gemeinsamen europäischen Visarechts wurdeim Jahr 2000 ein „Vorschlag für eine Verordnung des Ra-tes zur Aufstellung der Liste von Drittländern, derenStaatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzenim Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste vonLändern, deren Staatsangehörige von dieser Visumspflichtbefreit sind“ (2000/C 177 E/09, von der Kommission vor-gelegt am 26. Januar 2000) vom Rat angenommen116.Gemäß Art. 61 des Vertrages zur Gründung der Europä-ischen Gemeinschaft gehört die Aufstellung dieser Listenzu den flankierenden Maßnahmen, die unmittelbar mitdem freien Personenverkehr in einem „Raum der Freiheit,der Sicherheit und des Rechts“ im Zusammenhang ste-hen.117 Die Bestimmung der Drittländer, deren Staatsan-gehörige visumspflichtig sind bzw. von der Visumspflichtbefreit sind, soll durch eine fallweise gewichtete Bewer-tung von Kriterien im Zusammenhang mit illegaler Ein-wanderung, der Aufrechterhaltung von öffentlicher Ord-nung und Sicherheit sowie den Beziehungen mit113 Einen groben Überblick zu den verschiedenen Asylrechtsregelungen

der EU-Mitgliedsstaaten (Flüchtlingsanerkennung, soziale Rechteund Rechtsschutz) bietet Department of Justice, Equality and LawReform der Universität Dublin (1999).

114 Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen fürVerfahren in den Mitgliedsstaaten zur Zuerkennung oder Aberken-nung der Flüchtlingseigenschaft (KOM 2000 578 endgültig, von derKommission vorgelegt am 20.09.2000) sowie Vorschlag für eineRichtlinie des Rates über Mindestnormen für die Gewährleistungvorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Ver-triebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Ver-teilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen undden Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaa-ten (KOM 2000 303 endgültig, von der Kommission vorgelegt am24.05.2000).

115 Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europä-ischen Gemeinschaft, Art. 63 sowie den vorgängigen Vorschlag derEuropäischen Kommission für einen Rechtsakt des Rates über dieAusarbeitung des Übereinkommens zur Regelung der Zulassung vonStaatsangehörigen dritter Länder in das Hoheitsgebiet der Mitglied-staaten (Amtsblatt Nr. C 387 vom 07.11.1997, S. 9).

116 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (L 81/1) vom21.03.2001. Die Verordnung des Rates (EG Nr. 539/2001) ist zum15.03.2001 ergangen.

117 Ebenda, Präambel (1).


Drittländern erfolgen.118 Die Verordnung sieht eine voll-ständige Harmonisierung bezüglich der Drittländer vorund ersetzt insofern das geltende Gemeinschaftsrecht indiesem Bereich; es sind 44 Staaten genannt, gegenüber de-nen von einer Visumspflicht abgesehen werden soll. Da-runter sind auch alle Staaten, die im Zuge einer Osterwei-terung der Europäischen Union zum erweiterten Kreis derBeitrittskandidaten zählen mit Ausnahme der Türkei.119

Die primärrechtlichen Änderungen durch die Amsterda-mer Vertragsrevision haben eine Neuausrichtung der EU-Politik in Bezug auf Einwanderung und Asyl bewirkt: DieGemeinschaft verfügt nun über die Möglichkeit zur Rege-lung von Sachbereichen, die bislang zum Kern der natio-nalen Souveränität gehörten. Die Prioritäten werden ins-besondere in der Verminderung illegaler Einwanderungund der Integration rechtmäßig ansässiger Drittstaatsan-gehöriger im Rahmen einer umfassenden Migrationsstra-tegie gesehen. Dies lässt erwarten, dass längerfristig einEU – Einwanderungsrecht erreicht wird.

In den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europä-ischen Rates von Tampere (15./16. Oktober 1999) ist eineEU – Einwanderungspolitik skizziert. Es wird das Ziel un-terstrichen und bekräftigt, die Europäische Union zu ei-nem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtsauszubauen und dabei die im Vertrag von Amsterdam vor-gesehenen Möglichkeiten umfassend zu nutzen. Die Frei-zügigkeit der Unionsbürgerinnen und -bürger ist durch dieAnpassung rechtlicher Rahmenbedingungen zu sichern.Diese Freiheit soll „jedoch nicht als ausschließliches Vor-recht für die Bürger der Union betrachtet werden“.120

Das Ziel sei „eine offene und sichere Europäische Union,die uneingeschränkt zu ihren Verpflichtungen aus derGenfer Flüchtlingskonvention und aus anderen einschlä-gigen Menschenrechtsübereinkünften steht und die in derLage ist, auf der Grundlage der Solidarität auf humanitäreAnforderungen zu reagieren. Desgleichen sei ein gemein-sames Konzept auszuarbeiten, um die Integration jenerDrittstaatsangehörigen, die rechtmäßig ihren Wohnsitz inder Union haben, in unsere Gesellschaft zu gewährleis-ten“.121

Die gesonderten, aber eng miteinander verbundenen Be-reiche Asyl und Migration machten die Entwicklung einergemeinsamen Politik der EU erforderlich, die folgendeElemente einbeziehen soll:

– Partnerschaft und Zusammenarbeit mit den Her-kunfts- und Transitländern von Migrantinnen und Mi-granten: Bekämpfung der Armut, Verbesserung derLebensbedingungen und der Beschäftigungsmöglich-keiten, Verhütung von Konflikten, Sicherstellung derAchtung der Menschenrechte, insbesondere von Min-derheiten, Frauen und Kindern.

– Achtung des Rechts auf Asyl: der Europäische Rat istübereingekommen, auf ein Gemeinsames Europä-isches Asylsystem hinzuwirken, das sich auf die un-eingeschränkte und allumfassende Anwendung derGenfer Flüchtlingskonvention stützt, wodurch sicher-gestellt wird, dass niemand dorthin zurückgeschicktwird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, das heißt derGrundsatz der Nichtzurückweisung gewahrt bleibt.

– Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen, diesich im Hoheitsgebiet ihrer Mitgliedsstaaten rechtmäßigaufhalten: eine energischere Integrationspolitik solle da-rauf hinwirken, ihnen vergleichbare Rechte und Pflich-ten wie EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern zuzuerken-nen. Hierzu gehören auch die Förderung derNichtdiskriminierung im wirtschaftlichen, sozialen undkulturellen Leben sowie die Förderung von Maßnahmenzur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlich-keit. Letzteres soll auf der Grundlage des „Aktionsplansgegen Rassismus“ geschehen. Die Mitgliedsstaaten sol-len hierzu – in Zusammenarbeit mit der EuropäischenStelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremden-feindlichkeit und dem Europarat – auf die besten Kon-zepte und Erfahrungen zurückgreifen.

– Annäherung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriftenüber die Bedingungen für die Aufnahme und den Auf-enthalt von Drittstaatsangehörigen auf der Grundlageeiner gemeinsamen Bewertung der wirtschaftlichenund demographischen Entwicklungen innerhalb derUnion sowie der Lage in den Herkunftsländern unterBerücksichtigung der Aufnahmekapazität jedes Mit-gliedsstaates und seiner jeweiligen historischen undkulturellen Bindungen mit den Herkunftsländern.

– Annäherung der Rechtsstellung von Drittstaatsan-gehörigen an die der Staatsangehörigen der Mitglieds-staaten: eine Person, die sich während eines noch zubestimmenden Zeitraums in einem Mitgliedsstaatrechtmäßig aufgehalten hat und einen langfristigenAufenthaltstitel besitzt, sollte in ihrer Rechtsstellungso nah wie möglich an diejenige der EU-Bürgerinnenund -Bürger herangeführt werden, z. B. in Bezug aufWohnsitznahme oder bezüglich des Rechts auf Bil-dung und Ausübung einer nichtselbständigen oderselbständigen Arbeit.

Zu weiteren Regelungsbereichen liegen Richtlinienent-würfe der Europäischen Kommission vor bzw. sind solchebereits vom Rat verabschiedet:

– Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungs-grundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethni-schen Herkunft (2000/C 116 E/12, von der Kommissionvorgelegt am 7. Januar 2000, vom Rat verabschiedetam 29. Juni 2000)122.

Zweck dieser Richtlinie ist die Verwirklichung des Grund-satzes der Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse

118 Ebenda, Präambel (2).119 Ebenda, Anhang II.120 Vorsitz des Europäischen Rates von Tampere (1999), Nummer 3.121 Ebenda, Nummer 4.

122 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (C 116 E/56) vom24.07.2000.


oder der ethnischen Herkunft in den Mitgliedsstaaten derEuropäischen Union (Art. 1) sowie die Ausschließung un-mittelbarer wie mittelbarer Diskriminierung123 (Art. 2).

– Errichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds (imSeptember 2000 vom Rat verabschiedet).

Durch diesen werden von 2000 bis 2004 mit einem Ge-samtvolumen von 216 Mio. Euro Leistungen der Mit-gliedsstaaten unterstützt, die im Zusammenhang mit derAufnahme von Flüchtlingen und Vertriebenen124 erbrachtwerden. Gefördert werden namentlich Strukturmaß-nahmen im Bereich der Aufnahme sowie der Integrationin die Gesellschaft und Maßnahmen zur freiwilligenRückkehr. Die Integration der Flüchtlinge in die Gesell-schaft des Landes, in dem sie sich niedergelassen haben,gehört zu den Zielen der Genfer Konvention und zu diesem Zweck ist es erforderlich, auch Maßnahmen der Mitgliedsstaaten zur Förderung ihrer sozialen undwirtschaftlichen Integration zu unterstützen (Präam-bel 4, Art. 3).

– Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindest-normen für die Gewährung des vorübergehendenSchutzes im Falle eines „Massenzustroms“ von Ver-triebenen und Maßnahmen zur Förderung einer aus-gewogenen Verteilung der Belastungen, die mit derAufnahme dieser Personen und den Folgen dieserAufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedsstaaten.125

Zweck dieser Richtlinie ist es, in Massenfluchtsituationendurch gemeinsame Mindestnormen zum vorübergehen-den Schutz eine Überlastung der einzelstaatlichen Asyl-systeme zu vermeiden und den betroffenen Personen un-verzüglich die gleichen Rechte innerhalb der EU zugewähren.

– Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend dasRecht auf Familienzusammenführung (Com. 1999-258, vom Dezember 1999)126.

Ziel dieser Richtlinie ist nach dem bisherigen Textvor-schlag die Begründung eines Rechts auf Familienzusam-menführung127 für Drittstaatsangehörige, die sich recht-mäßig im Gebiet der Mitgliedsstaaten aufhalten (Art. 1).128

Nach dem Amsterdamer Vertrag sind vom EuropäischenRat bis spätestens 2004 die vorliegenden Regelungsberei-che einmütig zu beschließen; danach könnte – bei vorheri-ger Zustimmung des Rates – die Einführung des europä-ischen Einwanderungs- und Asylrechts mit qualifizierterMehrheit beschlossen werden. Im Einzelnen noch nichtabsehbar ist, ob und inwieweit die in den vorgestelltenRichtlinienentwürfen geplanten Regelungen in den Mit-gliedsstaaten angenommen werden.

Die Notwendigkeit einer abgestimmten Migrationspolitikin der Europäischen Union ergibt sich nicht nur aus derdemographischen und ökonomischen Entwicklung desKontinents und seiner Umgebung, sondern auch ausrechtspolitischen Erwägungen zur Schaffung von Rechts-sicherheit gegenüber wanderungswilligen Drittstaatsan-gehörigen. Eine vollständige Vergemeinschaftung derEinwanderungspolitik kommt in Bereichen in Betracht,die von den ökonomischen Erfordernissen einzelner Ziel-staaten unabhängig sind und die von menschenrechtli-chen Erwägungen getragen werden: das Asyl- und Flücht-lingsrecht sowie das Familiennachzugsrecht.

3 HandlungsempfehlungenAllgemeine Grundsätze

In der Migrations- und Integrationspolitik hat ein Para-digmenwechsel stattgefunden. Im Kontext des demogra-phischen Wandels besteht über die Notwendigkeit einergesteuerten Zuwanderung zur Erhaltung der Zukunfts-fähigkeit unserer Gesellschaft eine große Übereinstim-mung. Ebenso unbestritten ist, dass gesteuerte Zuwande-rung nur erfolgen kann, wenn diese von entsprechendenIntegrationsmöglichkeiten und -angeboten begleitet wirdund die Aufnahmegesellschaft sich zu einem aktiven Zu-sammenleben bereit erklärt.

Eine arbeitsmarktbezogene Zuwanderung sollte dann er-folgen, wenn keine Arbeitskräfte für die Besetzung vonArbeitsplätzen vorhanden sind. Die Aus- und Weiterbil-dung der Inländer hat Vorrang vor weiterer Zuwanderung.Eine Konkurrenz um ökonomische oder soziale Teilhabemuss vermieden werden. Existenzängste, die diese Aus-einandersetzungen begleiten würden, könnten Toleranzund Offenheit der bereits ansässigen Bevölkerung gegen-über den Zuwandernden belasten.

123 Ebenda, Art. 2, Abs. 2. Unmittelbare Diskriminierung liegt hiernachvor, wenn eine Person auf Grund ihrer Rasse oder ethnischen Her-kunft eine weniger günstige Behandlung als eine andere Person er-fährt, erfahren hat oder erfahren würde, mittelbare, wenn dem An-schein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren einePerson oder Personengruppe benachteiligen können.

124 „Flüchtlinge (sind) alle Staatsangehörigen eines Drittstaates oderStaatenlose, die den in der Genfer Konvention über die Rechtsstel-lung der Flüchtlinge vom 28.07.1951 definierten Status erhalten ha-ben und in dieser Eigenschaft in einem der Mitgliedsstaaten aufent-haltsberechtigt sind, sowie, soweit erforderlich, Personen, die fürsich die Anerkennung dieser Rechtsstellung beantragen“; „Vertrie-bene sind vorübergehend Schutzsuchende, sowie Personen, die fürsich einen solchen Schutz beantragen“. Vgl. ebenda, Artikel 2.

125 Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen fürdie Gewährleistung vorübergehenden Schutzes im Falle eines „Mas-senzustroms“ von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung ei-ner ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Auf-nahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbundensind, auf die Mitgliedstaaten (KOM 2000 303 endg., von der Kom-mission vorgelegt am 24.05.2000).

126 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Vorschlag„Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammen-führung“ (COM 99-638, vom 01.12.1999).

127 Familienzusammenführung wird in der Richtlinie definiert als „Ein-reise und Aufenthalt der Familienmitglieder eines Unionsbürgersoder eines sich rechtmäßig in einem Mitgliedsstaat aufhaltendenDrittstaatsangehörigen, mit dem Ziel, eine Familiengemeinschaft zubilden oder aufrechtzuerhalten, unabhängig davon, ob die familiärenBindungen vor oder nach der Einreise des sich Aufhaltenden ent-standen sind“. Vgl. ebenda, Art. 2e.

128 Ebenda, Art. 1.


Unmutsbezeugungen und kritische Äußerungen sind ge-rade in Gebieten mit prekären Sozialstrukturen ernst zunehmen und sollten nicht voreilig mit Fremdenfeindlich-keit oder Rassismus gleichgesetzt werden. Rassistische Ak-tionen oder Haltungen, oft einhergehend mit psychischeroder physischer Gewalt, sind entschieden zu bekämpfen.

Toleranz als eine Bereitschaft zum Zusammenleben mussvon klein auf vermittelt und in der Gesellschaft durchge-setzt werden. Diese Aufgabe ist nicht nur auf der politi-schen Ebene durch die Schaffung konsultativer oder be-ratender Gremien zu verordnen, vielmehr bedarf es auchim Alltag nachvollziehbarer Informationen und niedrig-schwelliger Kommunikationsangebote.

Eine Förderung und Vernetzung von Selbstorganisationender Migrantinnen und Migranten und der Ausbau der In-stitution kommunaler Ausländerbeauftragter ist wün-schenswert.

Der Zuzug nach und der Aufenthalt in Deutschland kannnur Personen ermöglicht werden, wenn die Verfassungs-prinzipien einer freiheitlichen und rechtsstaatlichen Ord-nung respektiert und die verfassungsrechtlich geschütztenWerte und Normen (z. B. Gleichberechtigung der Ge-schlechter, Selbstbestimmung und Eigenverantwortlich-keit, Recht auf Bildung, Schutz der Minderheiten, Gewis-sens- und Religionsfreiheit) akzeptiert werden und eineGefährdung der öffentlichen Sicherheit auszuschließen ist.

Die Handlungsempfehlungen betreffen zum Teil auch denHoheitsbereich der Bundesländer und kommunale Aufga-ben. Sie stehen deshalb unter Finanzierungsvorbehalt.Eine Verständigung zwischen Bund und Ländern über dieVerteilung der notwendigen (Mehr-)Kosten für Integrati-onsmaßnahmen ist herbeizuführen.

Diese Handlungsempfehlungen konzentrieren sich aufPersonen und ihre Familien, die zum dauerhaften Aufent-halt in Deutschland zuwandern. Gleichzeitig berücksich-tigen sie die Situation der bereits Eingewanderten.

3.1 ZuzugDas Grundrecht auf politisches Asyl und der Aufenthaltaus humanitären Gründen in Deutschland stehen nicht zurDisposition. Die Fluchtursachenbekämpfung vor Ort hatin der Migrationspolitik einen zentralen Stellenwert, einean Menschenrechten orientierte Außenpolitik ist hierzunotwendig. International abgestimmte Maßnahmen zurBekämpfung des „Schlepperwesens“ sind zu verstärken.

Der verfassungsmäßig garantierte Familiennachzug wirdweiterhin einen Teil des Neuzuzuges ausmachen. Bei derEntscheidung über den Kindernachzug muss das Kindes-wohl vorrangig berücksichtigt werden.

Allen Zuwanderungswilligen sind die Erwartungen, diedas Aufnahmeland Deutschland gegenüber seinen Bür-gern hat, insbesondere die Respektierung der bestehendendemokratischen Kultur und ihrer Institutionen, zu ver-deutlichen sowie die sich bei einem dauerhaften Aufent-halt in Deutschland ergebenden Integrationsvorausset-zungen, z. B. Spracherwerb, nahe zu bringen.

Bei der Aufnahme von Spätaussiedlern geht es nicht nurum humanitäre Maßnahmen, sondern auch um die Be-achtung verfassungsrechtlicher Vorgaben und historischerVerpflichtungen. Das Bestehen verfassungsrechtlich be-gründeter Zuwanderungsansprüche schließt eine Begren-zung der Zuwanderung nicht aus. Die jüngere Generationder ausreisewilligen Spätaussiedler bedarf einer gezieltensprachlichen Förderung und einer präziseren Aufklärungüber die Situation in der Bundesrepublik.

Die Bundesrepublik Deutschland steht weiterhin zu ihrenbesonderen Verpflichtungen gegenüber Migrantinnen undMigranten jüdischer Religionszugehörigkeit aus Osteu-ropa. Im Hinblick auf die Aufnahme jüdischer Emigran-tinnen und Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunionsollte sich die jetzige Rechtslage und Aufnahmepraxisnicht ändern. Bei ihrer Integration sind die jüdischen Or-ganisationen wichtige Partner. Die Neubürgerinnen undNeubürger müssen sowohl in die jüdischen Gemeindenals auch in unsere Gesellschaft insgesamt integriert werden.

Eine gesetzliche Regelung der Zuwanderungssteuerungkann zu einer Verbesserung gegenüber der derzeitigen Si-tuation führen und eine Auswahl von Zuwanderungswil-ligen transparent und überprüfbar gestalten. Die Auswahlkönnte durch ein Punktesystem erfolgen, in dem indivi-duelle Voraussetzungen wie Qualifikation, Sprachkennt-nisse u. ä. als Kriterien herangezogen werden. Frauen sindbei der Zuwanderung entsprechend ihres Anteils an denBewerbungen zu berücksichtigen. Die Übernahme vonFamilienpflichten darf sich weder bei der Zuwanderungvon Frauen noch bei der Aufenthaltsverfestigung nachtei-lig auswirken.

Bei einer künftig möglicherweise notwendig werdendenaktiven „Anwerbung“ von Arbeitskräften können auf dieHerkunftsgruppen ausgerichtete und geschlechtsspezifi-sche Integrationsstrategien sinnvoll sein. Vorrangig soll-ten Zuwanderungswillige aus künftigen EU-Mitglieds-ländern berücksichtigt werden. Auf Grund der globalenKonkurrenz um Spitzenkräfte muss das deutsche Auslän-derrecht ebenso wie das Arbeitserlaubnisrecht flexiblerund praktikabler werden, um attraktive Angebote gestal-ten zu können.

Durch das Angebot einer geregelten Zuwanderung, die imHerkunftsland beantragt werden muss, soll „illegale“ Zu-wanderung verringert werden. Bei der Betreuung vondennoch „illegal“ sich in Deutschland aufhaltenden Aus-länderinnen und Ausländern in Notsituationen sollte aufSanktionen und auf eine Meldepflicht als Folge vonSchulbesuch oder ärztlicher Betreuung verzichtet werden.

Die Rückkehrprogramme der Vergangenheit waren keineangemessene Lösung. Bei Ausreisepflichtigen ist Bera-tung und ggf. Hilfe richtig und wichtig.

3.2 Soziale und strukturelle IntegrationUnabhängig von der Frage, ob und welche Zuwanderungin Zukunft erfolgen wird, sollte die Integration der rechtmäßig und auf Dauer in Deutschland lebenden


Migrantinnen und Migranten verstärkt werden, um ihrePerspektiven zu verbessern. Dazu ist Integrationsbereit-schaft auf Seiten der Aufnahmegesellschaft wie der Zu-gewanderten notwendig.

Die Einrichtung von Integrationskursen, in denen nebender Vermittlung von Sprachkenntnissen auch Grundlagender bundesrepublikanischen und europäischen Staats- undGesellschaftsordnung vermittelt werden, trägt zu einemgleichberechtigten und friedlichen Miteinander bei. Neu-zuwanderer sollen einen Anspruch auf Integrationskursehaben. Auch bereits ansässigen, früher zugewandertenPersonen sollte eine Teilnahmemöglichkeit eröffnet werden.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen sollten einen gesi-cherten Aufenthalts- und Arbeitsmarktstatus für recht-mäßig in Deutschland sich aufhaltende Ausländerinnenund Ausländern ermöglichen und dadurch die persönlicheLebensplanung der Migrantinnen und Migranten erleich-tern.

Das Engagement von Organisationen, Vereinen und Akti-vitäten, die sich für Integration einsetzen, sind stärker zuwürdigen.

Auch Stadtentwicklungs- und Wohnungsbaupolitik ist be-züglich der Integration gefordert; im Mittelpunkt solltedabei das Miteinander der Kulturen stehen. In Zukunftbedarf es neuer politischer Konzepte für die Aufwertungstädtischer Räume als Integrationspole, bauliche und so-ziale Ghettostrukturen sind zu vermeiden.

Die Kommunen müssen die ihnen schon nach heutigemRecht gegebenen Eingliederungsmöglichkeiten verstärktwahrnehmen. Sie müssen dafür die für die Integration derZuwandernden notwendigen Kompetenzen und Ressour-cen im föderalen System erhalten.

3.3 ArbeitsmarktEs ist wünschenswert, dass alle legal in Deutschland le-benden nicht-deutschen Personen im erwerbsfähigen Al-ter eine Arbeitserlaubnis erhalten.

Jugendlichen Flüchtlingen ist eine Arbeitserlaubnis zurAufnahme einer Ausbildung im dualen Ausbildungssys-tem zu erteilen.

Im Zusammenhang mit der Integration in den Arbeits-markt ist die Zusammenarbeit der wichtigsten Akteure(Kammern, Länder, Kommunen, Wirtschaft und Gewerk-schaften, Arbeitsverwaltung, Vereine, Verbände und Or-ganisationen) in kommunalen Netzwerken zu intensivie-ren bzw. neu aufzubauen.

Es sollte nach Wegen gesucht werden, die strukturelle Un-terrepräsentanz von Zugewanderten in Bereichen des öf-fentlichen Dienstes abzubauen.

Die Beratungs- und Unterstützungsprogramme für aus-ländische Unternehmensgründer sind zu verstärken.

Durch eine gezielte Informationspolitik sollte bei auslän-dischen Selbständigen für die Einrichtung von Ausbil-

dungsplätzen und für die Einstellung ausländischer sowiedeutscher Auszubildender geworben werden.

Zugewanderte sollten durch spezielle, auf ihren Bedarfzugeschnittene Arbeitsförderungsmaßnahmen geschultwerden. Falls erforderlich, muss diese Förderung durchFachsprachkurse ergänzt werden.

Berufliche Qualifikationsmaßnahmen für Zugewandertesind zu verstärken; dabei ist insbesondere auch die Teil-nahme von Frauen zu fördern. Die Zahl der zur Verfügungstehenden Weiterbildungsplätze ist zu erhöhen.

Die gegenwärtige Praxis der Anerkennung von berufli-chen Qualifikationen sollte mit dem Ziel überprüft wer-den, auf Dauer Zugewanderten den Zugang zu bisherschwer zugänglichen Gewerben und Berufen, z. B. im Ge-sundheitswesen, zu erleichtern.

Die Information und Beratung Zugewanderter und ihrerFamilien über Möglichkeiten beruflicher Qualifikationsowie adäquater Fort- und Weiterbildung, über entspre-chende Sozial- und Förderleistungen sowie die Angebotesozialer Dienste sind in ihrer Effektivität zu verstärken.

Schon in den Schulen sollte gezielt Aufklärungsarbeit ge-leistet werden, die sich speziell auf die Ausbildungsmög-lichkeiten Jugendlicher mit Migrationshintergrund bezieht.Auch die Eltern der Jugendlichen sollten miteinbezogenwerden.

3.4 BildungEine Schlüsselfunktion für das Gelingen der Integrationkommt dem gesamten Bildungs- und Ausbildungssystemzu. Brach liegende Bildungsreserven bei Jugendlichenmit Migrationshintergrund sind zu erschließen.

Vor dem Hintergrund einer abnehmenden Bildungsbetei-ligung von Teilgruppen der Kinder und Jugendlichen mitMigrationshintergrund sind erhebliche bildungspolitischeAnstrengungen erforderlich, um ihre Lebenslagen undLebensverhältnisse und damit gleichzeitig ihre zukünfti-gen Arbeitsmarktchancen zu verbessern.

Die Ausbildung von Lehrerinnen und Lehrern, die selbstaus den jeweiligen Zugewandertengruppen stammen,könnte hierfür hilfreich sein und ist daher zu fördern.

Bildungsmöglichkeiten, die auf die Bedürfnisse der Zu-gewanderten zugeschnitten sind und die Mehrsprachig-keit und interkulturelle Begegnung fördern, müssen inno-vativ entwickelt und – nach ihrer Evaluation – verstärktangeboten werden.

Es empfiehlt sich die Eingliederung der Kinder und Ju-gendlichen aus Migrantenfamilien in Regelklassen; einethnisch separiertes Bildungssystem oder ethnisch sepa-rierte Klassen benachteiligen Kinder und Jugendliche ausMigrantenfamilien und verstärken ethnische Segmenta-tionen.

Die Förderung der Eingliederung von Kindern und Ju-gendlichen aus Migrantenfamilien ist durch die Verbesse-rung ihrer Sprachkenntnisse und ihrer schulischen Bil-dungschancen zu erreichen, z. B. durch Vorschulerziehung


oder in Grundschulen mit zusätzlichem Betreuungsange-bot; auch könnten individuelle Betreuungsangebote dien-lich sein.

Die Ausweitung interkultureller Kompetenz der Beschäf-tigten in den Bereichen Bildung und Betreuung (Kinder-tageseinrichtungen und Schulen), der Kinder- und Ju-gendhilfe (offene Jugendarbeit) und der Sozialen Arbeit(wie z. B. Familienhilfe, Gemeinwesenarbeit) ist sinnvoll.Im Bereich der Jugendhilfe ist davon auszugehen, dassalle Kinder und Jugendlichen, die in Deutschland leben,gleichberechtigt in die Angebote und Förderungen einbe-zogen werden.

Für erwachsene Zuwandernde sind Sprach- und Integrati-onskurse einzurichten, wie sie zum Beispiel in den Nie-derlanden obligatorisch sind; dabei ist insbesondere auchdie Teilnahme von Frauen zu fördern. Hierzu können in-tegrierte Bildungsangebote für Eltern und Kinder hilf-reich sein.

Die von den Migrantinnen und Migranten z T. gepflegteMehrsprachigkeit ist andererseits als Ressource anzuer-kennen und zu fördern. Sie ist angesichts der zunehmen-den Internationalisierung von hohem Wert, auch für diedeutsche Gesellschaft.

Die Bedingungen für ausländische Wissenschaftlerinnenund Wissenschaftler und Studierende sind so zu gestalten,dass die Bundesrepublik Deutschland wieder zu einem in-ternational attraktiven Ort für Lehre und Forschung wird.

3.5 Kulturelle Identität, gesellschaftlicheund politische Partizipation

Integration erfordert aktives Handeln der einheimischenwie der zugewanderten Bevölkerung zum Abbau gegen-seitiger Vorurteile. Dazu sind Offenheit, Zusammenarbeitin allen gesellschaftlichen Bereichen und Bereitschaft zugemeinsamer Konfliktbewältigung notwendig. Einheimi-sche und Zugewanderte schulden sich gegenseitig Tole-ranz und Respekt vor kulturellen Unterschieden.

Migrantinnen und Migranten sind Freiräume zur Bewah-rung ihrer kulturellen Identität innerhalb einer demokrati-schen Kultur zu gewähren. Zweisprachigkeit und Bi-Kul-turalität können die Integration fördern. Migrantenvereine,deren Aktivitäten zur Binnenintegration und nicht zurVerstärkung ethnischer Unterschiede und Segregationbeitragen, sollten in die Integrationsarbeit einbezogenwerden.

Muttersprachlicher Unterricht und beispielsweise islami-sche Unterweisung, sofern von den jeweiligen Migranten-gruppen gewünscht, sollten von in Deutschland ausge-bildeten Lehrkräften in deutscher Sprache in derVerantwortung deutscher Institutionen angeboten werden.

Es ist in der Bundesrepublik Deutschland ein für Einhei-mische und Zugewanderte verbindlicher Konsens der kul-turellen Integration – unter Beachtung der Werteordnungdes Grundgesetzes – zu formulieren. Migrantinnen undMigranten können dabei Aspekte ihrer Kultur, soferndiese mit dem demokratischen Grundkonsens kompatibelsind und ihrer Partizipation am gesellschaftlichen Lebennicht im Wege stehen, beibehalten und pflegen.

Staat, Politik und Gesellschaft müssen der Bekämpfungvon Vorurteilen, Rassismus und Diskriminierung in allenBereichen des täglichen Lebens höchste Priorität geben.

Entsprechende EU-Richtlinien müssen zügig in nationa-les Recht umgesetzt werden.

Wie in der Mehrzahl der EU-Staaten bereits vorgesehen,sollte die Erweiterung des kommunalen Wahlrechts auchauf Zugewanderte aus Drittstaaten, die sich dauerhaft in Deutschland aufhalten, nach fünf Jahren vorgesehenwerden.

Da die Integration eine gesamtgesellschaftliche Aufgabeist, sollte geprüft werden, ob Integration als Staatszielbe-stimmung in das Grundgesetz aufgenommen werden kann.

3.6 Gesundheit und PflegeDurch Kultur und Tradition bedingt werden von Migran-tinnen und Migranten Gesundheit und Krankheit häufiganders empfunden als von Deutschen. Daher können beiNichtbeachtung dieser Besonderheiten die Diagnostikund Therapie von niedergelassenen Ärztinnen und Ärztenund in Krankenhäusern zu Missverständnissen führen, diezu erheblichen Beeinträchtigungen der Befindlichkeit undder Heilungsprozesse bei Migrantinnen und Migrantenführen können. Daher ist der weitere Ausbau und die über-regionale Streuung von ethno-medizinischen Zentren, indenen diesbezügliche, spezifische Anforderungen vonMigrantinnen und Migranten an das Gesundheitssystemberücksichtigt werden, wünschenswert.

Darüber hinaus wäre die verstärkte Zulassung von aus-ländischen Ärztinnen und Ärzten und insbesondere auchvon Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten, dieoftmals an der Erteilung von Arbeitserlaubnissen oder derAnerkennung der im Ausland erworbenen Ausbildungscheitert, zu begrüßen.

Die Beachtung von Interkulturalität ist auch im Hinblickauf die Fort- und Weiterbildung inländischer Ärztinnenund Ärzte, Psychotherapeutinnen und Psychotherapeutensowie des Pflegepersonals zu fördern.

3.7 Soziale DiensteSpezifische Angebote für Zugewanderte sowie Beratungund Information im Bereich der Jugend- und Altenhilfesollten in Zusammenarbeit mit den Betroffenen, mitSelbstorganisationen, bi-kulturell qualifizierten und mut-tersprachlichen Beschäftigten sowie unter Aktivierungbestehender Selbsthilfestrukturen entwickelt und durch-geführt werden. Selbsthilfe einzelner Gruppen sollte inkommunale Einrichtungen eingebunden sein und mit ih-nen kooperieren.

Die Vernetzung der Ausländerberatung und -sozialarbeitmit bestehenden Angeboten der Jugend- und Altenhilfe istanzustreben; dafür sind die organisatorischen Vorausset-zungen zu schaffen.

Für alleinstehende ältere Migrantinnen und Migranten derersten Generation, die oftmals ohne weitere verwandt-schaftliche Bezüge in Deutschland verblieben und daher


besonders von Isolation im Alter bedroht sind, ist das vor-handene sozialintegrative Angebot (Tagesstätten u. ä.)nutzbar zu machen und auszubauen.

Die Verbesserung der Lebenssituation älterer Migrantin-nen und Migranten ist grundsätzlich verbunden mit derentsprechenden Gestaltung der übergeordneten sozial-rechtlichen Rahmenbedingungen in der Migrationspoli-tik. Dazu können unter anderem auch aufenthaltsrechtli-che Bestimmungen gehören. So muss bezüglich derRückkehr ins Heimatland eine freiwillige und reversibleEntscheidung gesichert werden. Zur Unterstützung vonmehr Entscheidungsfreiheit von älteren Migrantinnen undMigranten aus Drittstaaten wäre z. B. ein Dauervisummöglich.

3.8 Europäische HarmonisierungDie europäische Harmonisierung der Asyl- und Migrati-onspolitik ist zu unterstützen und zügig voranzubringen.Verabschiedete Richtlinien, wie z. B. die Anti-Diskrimi-nierungsrichtlinie, sind zügig umzusetzen. Eine ausgewo-gene innereuropäische Lastenverteilung der Folgekostennach der Aufnahme von Asylsuchenden und Flüchtlingenist ebenso notwendig wie eine rechtliche Harmonisierungder Zuzugs- und Aufenthaltsbestimmungen.

3.9 Institutionelle UmsetzungZur Umsetzung der empfohlenen Maßnahmen erscheinteine Überprüfung der Aufgaben der für Migrations- undIntegrationspolitik zuständigen Ministerien und Verwal-tungen auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene undeine Harmonisierung der Kompetenzen und Zuständig-keiten sinnvoll. Die Aufwertung des Amtes der Auslän-derbeauftragten in Richtung eines/einer Integrationsbe-auftragten ist erforderlich.

Die Einrichtung eines Bundesamtes für Migration und In-tegration ist zur Umsetzung einer gesteuerten Zuwande-rungspolitik notwendig. Dabei ist zu beachten, dass Migra-tions- und Integrationspolitik eine Querschnittsaufgabedarstellen, was in der institutionellen Umsetzung deutlichwerden muss.

Zur Sicherstellung zuverlässigen Wissens für politischeEntscheidungen im Bereich von Migration und Integra-tion benötigt Deutschland einen Ausbau entsprechenderForschungsinstitutionen sowie Mittel für die benötigtenForschungsprogramme.

Die Einrichtung eines Sachverständigenrates für Zuwan-derung und Integration ist wünschenswert.

Sondervotum der Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU und der Sachverständigen Schmähl und Wilbers.

1 Zuwanderung

1.1 Ein Ausgleich des demographischen Wandels, ins-besondere eine Kompensation des Alterungspro-zesses und den daraus erwachsenden Problemenfür die sozialen Sicherungssysteme durch Zuwan-derung ist nicht möglich. Zuwanderung kann al-

lenfalls einen Beitrag zur Abmilderung dieser Ent-wicklung leisten.

1.2 Ziel künftiger Zuwanderungspolitik muss es sein,das bisherige Nebeneinander unterschiedlicherZuwanderungstatbestände zu beenden und ein Ge-samtkonzept zu entwickeln. Anzustreben ist ein po-litisches Gesamtkonzept, dass vier Zielsetzungenmiteinander verbindet:

– Die Begrenzung der Zuwanderung durch dasMaß der Integrationsfähigkeit der Bundesre-publik Deutschland.

– Die Steuerung der Zuwanderung unter Berück-sichtigung der nationalen Interessen und dernationalen Identität.

– Die Ausgestaltung der Zuwanderung nachZahl und Profil in einer Weise, dass die Inte-grationsziele erreicht werden.

– Die Wahrnehmung der humanitären Verpflich-tungen durch die Bundesrepublik Deutschland.

1.3 Die Aufnahme von Spätaussiedlern entspricht ei-ner historischen Verpflichtung der Bundesrepublikzur Kriegsfolgenbewältigung. Die Zuwanderungvon Spätaussiedlern muss daher im Rahmen festerKontingente weiterhin möglich sein. Dabei kommtder Integrationsperspektive und damit deutschenSprachkenntnissen auch bei den Familienan-gehörigen große Bedeutung zu. Deshalb ist eineVerpflichtung zur Teilnahme an Integrations- undSprachkursen nach der Einreise in die Bundesre-publik für den Fall nötig, sollten keine ausreichen-den Deutschkenntnisse vorliegen. Spätaussiedlerweisen eine sehr günstige Altersstruktur auf, nur 7 Prozent sind älter als 60 Jahre alt.

1.4 Die illegale Zuwanderung nach sowie der illegaleAufenthalt und die illegale Beschäftigung inDeutschland sollten konsequent und intensiviertbekämpft werden. Die Bekämpfung der internationa-len Schleuserkriminalität sollte EU-weit geführt wer-den und bereits in den Herkunftsländern beginnen.

2 Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt

2.1 Die Enquête-Kommission hat festgestellt, dass spä-testens ab 2015 ein Rückgang des Erwerbsperso-nenpotenzials aus demographischen Gründen ein-treten wird. Zukünftige Zuwanderung auf denArbeitsmarkt setzt den Bestand eines echten Ar-beitsmarktbedürfnisses voraus. Hierzu ist dieCDU/CSU-Fraktion der Ansicht, dass Maßnahmenwie Arbeitszeitverlängerung, Ausbildung und Qua-lifizierung sowie Steigerung der Arbeitsprodukti-vität und Erwerbsquote den Umfang des arbeits-marktbedingten Bedarfs an Zuwanderungbestimmen. Vorrangig ist die Ausschöpfung des ein-heimischen Erwerbspersonenpotenzials. Dies do-kumentiert die Notwendigkeit flexibler Gestaltungim Bereich der Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt.


2.2 Der bereits heute in einzelnen Bereichen festzu-stellende Mangel an Fachkräften und die sich ab-zeichnende Entwicklung des Erwerbspersonenpo-tenzials erfordern für den Arbeitsmarkt einequalifikationsabhängige Betrachtung des Bedarfsan Zuwanderung.

2.2.1 Im Bereich geringqualifizierter und saisonalerTätigkeit besteht kein dauerhafter Zuwanderungs-bedarf. Arbeitserlaubnisse sollten zur Behebungaktueller Engpässe grundsätzlich nur befristet er-teilt werden.

2.2.2 Im Bereich qualifizierter Tätigkeit sind Defizite,die auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht ausge-glichen werden können, durch flexible Zuwande-rungskontingente für qualifizierte Fachkräfte auf-zufangen.

2.2.3 Im Bereich der Höchstqualifizierten solltengroßzügige Aufnahmebedingungen und Sonder-kontingente für dauerhafte bzw. zeitlich unbefris-tete Zuwanderung attraktive Perspektiven schaf-fen. Besonders qualifizierte ausländischeAbsolventen deutscher Hochschulen sollten aufDauer in Deutschland arbeiten können, wenn inihrem Beruf ein besonderer Bedarf besteht, der aufdem heimischen Arbeitsmarkt nicht gedeckt werdenkann. Ein zukunftsfähiges Zuwanderungskonzeptmuss diesen Voraussetzungen Rechnung tragen.

2.3 Eine wirtschafts- und arbeitsmarktbegründete Zu-wanderung sollte sich im Rahmen von jährlichfestzulegenden Quoten halten. Diese Quoten wer-den von der Bundesregierung durch Rechtsverord-nung mit Zustimmung des Bundesrates festgesetzt.Dabei ist die Situation des Heimatlandes zuberücksichtigen.

2.4 Die Auswahl der auf die Quoten anzurechnendenPersonen erfolgt auf der Basis eines Punktesy-stems, das nach Alter, Schulausbildung, Beruf,Sprachkenntnissen, Berufserfahrung, garantier-tem Beschäftigungsangebot, bisheriger Beruf-stätigkeit in Deutschland, Integrationsfähigkeitund -bereitschaft sowie persönlicher Eignung dif-ferenziert. Ein Bonussystem gilt für Angehörigevon EU-Beitrittsländern, Höchstqualifizierte, In-vestoren und Führungskräfte.

3 Asylpolitik

3.1 Wer politisch verfolgt wird und schutzbedürftig ist,genießt Asylrecht.

3.2 Um zu vermeiden, dass sich zu Unrecht auf dasAsylrecht berufen wird, müssen alle gesetzlichenMöglichkeiten unterhalb der Ebene des Verfas-sungsrechts zur Verfahrensbeschleunigung undder Rückführung nach rechtskräftiger Ablehnunggenutzt werden.

3.3 Die Anerkennungsverfahren sind möglichst inner-halb eines Jahres abzuschließen. Der Klagewegbleibt auf eine Gerichtsinstanz beschränkt.

3.4 Die Ausgestaltung der Transferleistungen sollte ineiner Weise zu erfolgen, die keine eigenständigenZuwanderungsanreize begründet. Hinsichtlich ih-rer Ausgestaltung muss die Versorgung mit Sach-statt Geldleistungen und die zumindest anfängli-che Unterbringung in Sammelunterkünften konse-quenter umgesetzt werden. Die Versorgung derAsylbewerber sollte für die gesamte Dauer des An-erkennungsverfahrens nach dem Asylbewerber-leistungsgesetz erfolgen.

3.5 Lässt sich mit gesetzlichen Maßnahmen unterhalbder Ebene des Verfassungsrechts eine deutlicheReduzierung des Asylmissbrauchs nicht erreichen,ist zu überprüfen, wie das Grundrecht auf Asylnach Artikel 16a, Abs. 1 GG in eine institutionelleGarantie umgewandelt werden kann.

3.6 Für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge gilt derGrundsatz der nur vorübergehenden Aufnahme.Dabei ist eine gerechte europäische Lastenvertei-lung anzustreben. Nach Beendigung der Krisensi-tuation ist der Aufenthalt auch im Interesse derHeimatländer grundsätzlich zu beenden.

4 Europäische Asylpolitik

4.1 Das Ziel einer europäischen Asylpolitik sollte sein,im gesamten Raum der EU gleiche Regelungen fürAufnahme, Aufenthalt und Aufenthaltsbeendigungfür Asylbewerber zu schaffen, die nicht hinter denRegelungen des deutschen Asylkompromisseszurückstehen.

4.2 Unverzichtbar ist außerdem eine gerechte europä-ische Verteilung bei der Aufnahme von Asylbewer-bern und Flüchtlingen. Erforderlich ist eine Vertei-lung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichenLeistungsfähigkeit und der Bevölkerungszahl derjeweiligen Mitgliedstaaten. Einheitliche Standardsder Sozialleistungen sind anzustreben, um einedurch unterschiedliche Transferniveaus ausgelösteSogwirkung auszuschließen.

4.3 Auf europäischer Ebene ist es notwendig, dieFluchtursachen in den Ländern der Dritten Weltintensiver zu bekämpfen, um den Zuwanderungs-druck nach Europa zu reduzieren. Armutsbekämp-fung leistet am bestem Hilfe zur Selbsthilfe. Dazuzählt die Schaffung besserer Rahmenbedingungenim politischen und wirtschaftlichen Bereich, imBildungssystem, die Sicherung einer ausreichen-den Ernährungsbasis und die Unterstützung beimAufbau interner Wirtschaftskreisläufe. Notwendigist auch eine partnerschaftliche Ausgestaltung derinternationalen Wirtschaftsbeziehungen.

4.4 Armut und Bildungsmangel sowie durch demokra-tische, rechtsstaatliche und marktwirtschaftlicheStrukturdefizite entstehende Perspektivlosigkeitund Frustration, begünstigen oder bedingen gardie Entstehung von Extremismus und Terrorismus.Die Entwicklungspolitik muss deshalb strategischstärker auf die Bekämpfung der Ursachen vonweltweitem Extremismus und Terrorismus ausge-richtet werden. Hierzu zählen eine Fokussierung


der Entwicklungskooperation auf Konfliktpräven-tion und Konfliktbewältigung, auf die Unterstüt-zung beim Aufbau rechtsstaatlicher Institutionenund eine Förderung ethnischer und religiöser Dia-logansätze. Hierbei sollte die Arbeit der politi-schen Stiftungen , die sich in diesem Feld bereitsgroße Verdienste erworben haben, zukünftig stär-ker gefördert werden.

5 Integration

5.1 Zuwanderung und Integration gehören untrennbarzusammen. Dabei ist Integration ein zweiseitigerProzess. Integration bedeutet einerseits die gleich-berechtigte Möglichkeit der Teilhabe am sozialen,ökonomischen, politischen und kulturellen Lebenin Deutschland. Hierzu sollte der deutsche StaatIntegrationskurse anbieten, die helfen, ausländi-sche Mitbürger in die Gesellschaft einzugliedern.Hierbei ist es erforderlich, neben der deutschenSprache auch Grundkenntnisse unserer Rechts-und Gesellschaftsordnung vermittelt werden.

5.2 Andererseits sind Zuwanderer verpflichtet, sichaktiv um die Einordnung und Teilnahme am Zusammenleben in Deutschland zu bemühen. Inte-gration bedeutet deshalb mehr als die Beherr-schung der deutschen Sprache und die Anerken-nung unserer Rechtsordnung. Sie verlangt vonZuwanderern Toleranz und Rücksichtnahme aufdie Normen und Gepflogenheiten, denen sich dieeinheimische Bevölkerung verpflichtet fühlt. Diesheißt nicht Aufgabe der eigenen kulturellen und re-ligiösen Prägung, aber Zustimmung für und Ein-ordnung in den bei uns für das Zusammenlebengeltenden Werte- und Ordnungsrahmen.

5.3 Trotz großer Fortschritte bei der Integration vonAusländern gibt es weiterhin Defizite und insbe-sondere bei Angehörigen fremder KulturkreiseTendenzen zur Bildung von Parallelgesellschaften.Die Teilnahme an den Integrationskursen muss da-her grundsätzlich obligatorisch sein. Die Teil-nahme ist durch eine Verbesserung der Aufent-halts- und Arbeitserlaubnissituation zu belohnen,eine Nichtteilnahme entsprechend zu sanktioniern.

5.4 Die Kosten der Kurse sind bei Leistungsfähigkeitgrundsätzlich durch die Zuwanderer und die Be-triebe, die künftig Ausländer für einen längerfristi-gen Arbeitsaufenthalt einstellen wollen, zu tragen.

5.5 Im Rahmen des Ehegatten- und Familiennachzugssollten die Integrationsvoraussetzungen deutlichverbessert werden. Dabei ist stärker auf das Vor-liegen von deutschen Sprachkenntnissen zu ach-ten, da dies eine Eingliederung erheblich erleich-tert. Um die schulische und berufliche Integrationvon Kindern zu verbessern, sollten diese so jungwie möglich nach Deutschland einreisen. EinNachzugsalter von 10 Jahren oder jünger ist dabeizu empfehlen. Späteinreisende Jugendliche habenerfahrungsgemäß kaum eine Chance, einen Schul-abschluss und damit den Einstieg in eine Berufs-ausbildung zu schaffen.

5.6 Der Familiennachzug muss auf die Kernfamiliebegrenzt bleiben.

6 Bekämpfung des internationalen Terrorismus

Mit den Terrorangriffen in den USA ist eine neueDimension der Bedrohung unserer Sicherheit er-kennbar geworden. Die Enquête-Kommission hatsich mit dieser Thematik nicht mehr ausführlichbeschäftigen können. Die CDU/CSU-Fraktion istjedoch der Ansicht, dass auch dieser Punkt wich-tig für alle kommenden migrations- und integrati-onspolitischen Belange ist. Denn der internatio-nale Terrorismus bedroht nicht nur die Freiheitund Sicherheit der Bürger in unserem Land, son-dern alle offenen Gesellschaften der freien Welt.Aus diesem Grund ist auch die innere Sicherheitals ein Gesichtspunkt im Ausländer- und Asylrechtunerlässlich. Dabei muss jedoch klar sein, dass je-dem Generalverdacht und entsprechenden Vorur-teilen entschieden entgegenzutreten ist.

6.1 Im Asylverfahren ist – bei Herkunft aus Problem-staaten – eine Regelanfrage beim Verfassungs-schutz und dem Bundesnachrichtendienst durchzu-führen. Analog sollte beim Verfassungsschutz unddem BND eine Regelanfrage sowohl bei der Ertei-lung von Aufenthaltstiteln als auch bei der Einbür-gerung erfolgen. Im Asylverfahren ermittelte Er-kenntnisse über extremistische Aktivitäten solltenunaufgefordert den Verfassungsschutzbehörden so-wie dem BND zur Verfügung gestellt werden.

6.2 Die Möglichkeiten, Ausländer bei extremistischenHandlungen auszuweisen, sollten ausgeweitet wer-den. Extremistische Organisationen müssen konse-quent verboten werden, um die öffentliche Sicherheitund Ordnung in der Bundesrepublik zu gewährleis-ten. Hierzu ist es u. a. wichtig, diesen Organisatio-nen ihre finanzielle Grundlage – z. B. die Finanzie-rung über Geldwäsche – den Boden zu entziehen.

Sondervotum des Sachverständigen Bomsdorf Prinzipiell kann ich mich mit Ausnahme von Punkt 5.5,Sätze 3 bis 5 dem vorstehenden Sondervotum der Mitglie-der der Fraktion der CDU/CSU und der Sachverständi-gen Schmähl und Wilbers anschließen.

Bezüglich des Nachzugsalters der Kinder von Zugewan-derten schlage ich jedoch folgendes vor:

Kinder von Zugewanderten haben Anspruch auf Nachzug,sofern zum Zeitpunkt der beabsichtigen Zuwanderung desKindes das Alter des Kindes und drei Viertel des Zeit-raums, der seit der Zuwanderung des zuletzt zugewan-derten Elternteils vergangen ist, zusammen18 Jahre nichtübersteigen.

Beispiel:

Nachzug uneingeschränkt möglich bei

– Kindern bis zum Alter von 10 Jahren,

– 12-Jährigen, sofern sie nicht später als 8 Jahre nachden Eltern nachziehen,


– 15-Jährigen, sofern sie nicht später als 4 1/2 Jahrenach den Eltern nachziehen,

– 17-Jährigen, sofern sie nicht später als 1 1/3 Jahrenach den Eltern nachziehen wollen.

Mit dieser Regelung wird vermieden, dass Kinder länger als10 Jahre ohne Eltern außerhalb Deutschlands leben underst dann nachziehen; gleichzeitig wird ein baldiger Nach-zug bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres ohne Ein-schränkung auf bestimmte Personengruppen ermöglicht.

Der Vorschlag verknüpft gewissermaßen das Recht aufNachzug mit dem Recht auf optimale Integration.

Ausnahmen von der genannten Regelung sind möglich;beispielsweise sofern die Kinder bei einem Elternteil imAusland verblieben sind und dieser Elternteil zwischenzeit-lich verstorben ist.

Unabhängig von der Festlegung des Nachzugsalters vonKindern ist Artikel 6 – insbesondere Absatz 3 – des Grund-gesetzes zu beachten.


Die Steuerung der Zuwanderung ist angesichts der demo-graphischen Herausforderung eine herausragende Zu-kunftsaufgabe, der verantwortungsvolle Politik nicht aus-weichen darf. Unabdingbar ist ein Dreiklang ausstärkerer Ausrichtung der Zuwanderung am eigenen Inte-resse unseres Landes, Wahrung der humanitären Ver-pflichtungen Deutschlands und Verbesserung der Inte-grationsbemühungen. Zuwanderung muss langfristig undvorausschauend aktiv gestaltet werden. Dies gilt sowohlfür die zu beschließende gesetzliche Regelung als auch fürdie gesellschaftliche Einbettung. Ohne die Aufnahmebe-reitschaft der Bevölkerung in Deutschland wird der er-forderliche Dreiklang nicht gelingen. Die Politik darf sichdabei aber nicht auf eine Beobachterrolle beschränken.Sie hat vielmehr die Pflicht, die entsprechenden Voraus-setzungen zu schaffen, indem sie auch unbequeme Wahr-heiten nicht verschweigt, tatsächlich bestehende Pro-bleme und Sorgen ernst nimmt und Vorurteile abbaut.Eine klare und transparente Regelung trägt dazu bei, teil-weise noch vorhandene Ängste in der Bevölkerung abzu-bauen und das Klima für die Integration der bereits hierlebenden und der künftig zuwandernden Ausländer zuverbessern.

1 Zuwanderung im Interesse Deutschlands: einunverzichtbarer Wachstums- und Wohlstandsfaktor

Zuwanderung kann Wirtschaftswachstum und Wohl-standsentwicklung in Deutschland festigen und fördern,indem sie den in vielen Branchen bestehenden Arbeits-kräftemangel ausgleicht. Sie kann darüber hinaus helfen,das demographische Problem einer alternden undschrumpfenden Bevölkerung zu lösen, indem sie den Alte-rungsprozess der Gesellschaft und damit die kommendenBelastungen für die sozialen Sicherungssysteme zumin-dest abmildert.

Im einzelnen ist daher notwenig:

– eine möglichst flexible und unbürokratische an denBedürfnissen des Arbeitsmarktes ausgerichtete Zu-wanderung,

– eine quotierte Zuwanderung junger, qualifizierterMenschen, die sich an der demographischen Entwick-lung ausrichtet,

– bessere Bedingungen für ausländische Wissenschaft-ler und Studierende,

– die sofortige Arbeitsmöglichkeit mitwandernder Ehe-gatten,

– die Konzentration der Zuständigkeiten bei einem Bun-desamt für Zuwanderung,

– einen Zuwanderungsrat, der die Bundesregierung inallen Zuwanderungsfragen berät und Quoten für dieZuwanderung aus demographischen Gründen vor-schlägt.

2 Zuwanderung aus humanitären Gründen: bessererSchutz für Hilfsbedürftige

Zuwanderung aus wirtschaftlichen oder anderen nichthumanitären Gründen und die Schutzsuche wegen politi-scher oder sonstiger Verfolgung sind – jedenfalls ausge-hend von der Hauptmotivation – zwei sich ausschließendeTatbestände. Das muss sich auch in einer gesetzlichen Zu-wanderungsregelung widerspiegeln. Zuwanderung undAsyl müssen im Sinne eines „Zwei-Türen-Modells“ ei-nander grundsätzlich ausschließen. Das kann zu einerweiteren Entlastung der Asylverfahren führen, weil einZuwanderungswilliger sich nicht in ein aussichtslosesAsylverfahren begeben wird.

Im einzelnen ist daher notwendig:

– den gegenseitigen Ausschluss von Zuwanderung undAsyl,

– die Beibehaltung des Grundrechts auf Asyl und dergrundgesetzlichen Rechtsweggarantie,

– das „Kleine Asyl“ für nichtstaatlich oder geschlechts-spezifisch Verfolgte,

– eine konsequente Rückführungspolitik gegenüber aus-reisepflichtigen Personen,

– eine verlässlichere Verfestigung des Aufenthaltsstatusim Sinne einer Altfallregelung anstelle von keine Per-spektive vermittelnden Kettenduldungen,

– eine Härtefallregelung im Ausländerrecht,

– die konsequente Bekämpfung der illegalen Einreiseund des Schleuserwesens,

– Sanktionslosigkeit bei der Betreuung von illegal auf-hältigen Ausländern in Notsituationen und Abschaf-fung der Meldepflicht als Folge von Schulbesuch undärztlicher Betreuung,

– die Abschaffung des Erfordernisses der Arbeitser-laubnis.


3 Integration: durch Anreize schneller zurgleichberechtigten Teilhabe

Zuwanderung bedeutet sowohl für die Zuwanderer als auchfür die aufnehmende Gesellschaft eine Herausforderung,die beiden Seiten Anstrengungen abverlangt. Die Vergan-genheit, also insbesondere die Anwerbezeit der 50er- und60er-Jahre, hat gezeigt, dass eine bloße Zuwanderung vonArbeitskräften ohne flankierende Integrationsmaßnahmenteilweise zu großen gesellschaftlichen Problemen führt.Die Attraktivität Deutschlands für künftige Zuwandererund die Akzeptanz der Zuwanderung hängen wesentlichdavon ab, wie Zuwandernde und Einheimische miteinan-der umgehen. Auch für die Eingliederung der bereits Zu-gewanderten muss mehr als bisher getan werden. Integra-tion ist ein gesamtgesellschaftlicher Prozess, an dem sichPolitik, Wirtschaft, Medien, Wissenschaft, Kirchen, Ver-eine und Verbände beteiligen müssen, bei dem der Staataber die Rahmenbedingungen setzen kann und muss. Auf-gabe und Ziel der staatlichen Integrationspolitik ist es, zueiner gleichberechtigten Teilnahme am politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben auf der Basis derfreiheitlich-demokratischen Grundordnung des Grundge-setzes hinzuführen. Die Reform des Staatsangehörigkeits-rechts war hierzu ein wichtiger Beitrag.

Im Einzelnen ist daher notwendig:

– eine Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationskursen,

– statt Sanktionen ein Anreizsystem, an dessen Ende derAnspruch auf frühzeitigen Erwerb der deutschenStaatsangehörigkeit steht,

– die Aufnahme der Integrationspolitik als Staatsziel indas Grundgesetz,

– die Beibehaltung des derzeitigen Nachzugsalters fürKinder,

– ein kommunales Wahlrecht für Ausländer mit dauer-haftem Aufenthalt,

– eine schnelle Verständigung zwischen Bund und Län-dern über die Verteilung der notwendigen Mehrkostenfür Integrationsmaßnahmen.


Grundsätze

Es ist Zeit für einen Paradigmenwechsel in der Einwan-derungspolitik.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Einwanderungs-land. Jahrzehntelang haben sich Regierung und Parla-ment geweigert, diese Realität anzuerkennen.

Gerade der demographische Wandel und seine Konse-quenzen für die deutsche Wirtschaft und Gesellschaft be-wirken jedoch inzwischen einen Stimmungswandel: Immermehr Menschen begreifen, dass mit Einwanderung nichteine Bedrohung, sondern eine Chance verbunden ist.

Allerdings können die Konsequenzen aus einer veränder-ten Altersstruktur durch Einwanderung nur gemildert,

nicht aber aufgehalten werden: Auch Einwanderinnenund Einwanderer altern. In ihrem Geburtenverhalten pas-sen sie sich der Mehrheitsgesellschaft an.

Schlechtere Entlohnung für eingewanderte Menschenmag kurzfristig die Lohnkosten von Unternehmen senken,die Inlandsnachfrage würde aber zurückgehen, die Lastenfür die Sozialsysteme würden wachsen. Mängel in der be-ruflichen Qualifizierung können durch Zuwanderungnicht wirklich behoben werden, sondern nur, wenn dieUnternehmen ihre Verpflichtung zur Ausbildung erfüllen.

Der Missbrauch der Einwanderung zur Deregulierung desArbeitsmarkts und zum Abbau sozialer Rechte ist demnachnicht nur inhuman, er ist zugleich politisch kurzsichtig.

Auch deshalb dürfen sich Einwanderungsregelungen nichtzuerst oder gar allein an Nützlichkeitserwägungen orientie-ren. Geboten ist eine neue Politik mit menschenrechtlichemLeitbild: Das individuelle Interesse der Menschen an Ein-wanderung in die Bundesrepublik Deutschland hat dabei imMittelpunkt zu stehen. Ein individueller Rechtsanspruch aufEinwanderung, geknüpft an klar umrissene gesetzliche Vor-aussetzungen, muss geschaffen und gewährleistet werden.Dabei haben der Schutz von Menschen in Not und derSchutz von Kindern und Familien Vorrang.

Der Einwanderung soll die Integration folgen. Integra-tion bedeutet dabei nicht „Assimilation“, nicht einseitigeAnpassung. Integration ist ein zweiseitiger Prozess, derzugleich Anforderung an die einwandernden Menschenund an die bereits hier lebenden Menschen stellt.

Voraussetzung für einen erfolgreichen Integrationspro-zess sind wechselseitiger Respekt und die Möglichkeit derKommunikation miteinander. Verschiedene Lebensstileund Kulturen in einer Gesellschaft müssen in ihrer Unter-schiedlichkeit als gleichwertig akzeptiert, nicht gegenein-ander abgegrenzt werden. Kommunikationsfähigkeit undIntegration in die Arbeitswelt sollen durch Angebote undAnreize für die eingewanderten Menschen gefördert wer-den, die deutschen Sprache zu erlernen. Die Pflege derMuttersprache und ihr Erlernen durch Deutschsprachigekönnen das ergänzen.

Konsequenzen für die einzelnen Politikfelder

Integration

Integration erfordert, die jeweils anderen zu tolerierenund zu akzeptieren. Entsprechend den verfassungsmäßi-gen Grundrechten und den Prinzipien von Demokratie,Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit dürfen Frem-denfeindlichkeit und Rassismus, die oft einhergehen mitpsychischer oder physischer Gewalt, in der Gesellschaftkeinen Platz haben. Die Würde aller Menschen, das Rechtauf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit, die Gleichbe-rechtigung und Gleichstellung der Geschlechter, Gewis-sens- und Religionsfreiheit, das Recht auf Bildung und derSchutz von Minderheiten sind Grundwerte, denen sichalle hier lebenden Menschen, unabhängig von ihrer Her-kunft, verpflichten müssen.

Um die gesellschaftlichen Voraussetzungen für eine Inte-gration zu verbessern, ist auf der Grundlage der euro-päischen Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehand-


lungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder derethnischen Herkunft ein wirksames Antidiskriminierungs-recht zu schaffen, das Migrantinnen und Migranten auf zi-vilrechtlichem Gebiet Schutz vor Benachteiligung bietetund auf strafrechtlichem Gebiet gegen die Diskriminieren-den Sanktionen verhängt.

Als Einzelmaßnahmen werden zudem vorgeschlagen:

– obligatorische Beratung über die Möglichkeiten derIntegration,

– Angebot kostenloser öffentlich geförderter Sprach-und gesellschaftlicher Orientierungskurse mit Kin-derbetreuung und der Möglichkeit, an reinen Frauen-kursen teilzunehmen,

– Angebot von Beratungen zur beruflichen Integration,

– gezielte Förderkurse für eingewanderte Kinder undJugendliche zur Vorbereitung auf das reguläre Bil-dungs- und Ausbildungssystem,

– Förderung und Verstärkung interkultureller Angebotein Kinderbetreuungseinrichtungen, Grundschulenund weiterführenden Schulen,

– Angebote zu mehrsprachiger Alphabetisierung, Bil-dung und Erziehung für eingewanderte wie für inlän-dische Kinder,

– Überarbeitung der Lehrpläne von Grund- und weiter-führenden Schulen unter dem Aspekt der interkultu-rellen Pädagogik,

– Aufhebung der Diskriminierung von Ausländer-vereinen,

– Schaffung von Einrichtungen der Betreuung undPflege älterer Migrantinnen und Migranten.

Im Sinne von politischer Integration sollen Migrantinnenund Migranten im Rahmen der verfassungsrechtlichenMöglichkeiten die gleichen politischen Rechte wie deut-sche Staatsangehörige erhalten. Ihre Einbürgerung ist,auch bei bloßem Abschiebungsschutz, weiter zu erleich-tern, das Einbürgerungsrecht noch stärker vom Abstam-mungsprinzip zu lösen. Mehrfachstaatsangehörigkeitensind hinzunehmen.

Schutz für Menschen in Not

Menschen, die aus politischen Gründen, wegen ihrerRasse, ihrer Religion, ihres Geschlechts, ihrer sexuellenOrientierung, wegen Kriegs oder Bürgerkriegs um Ge-sundheit, Leben und Freiheit fürchten müssen, haben inDeutschland Anspruch auf Schutz und Aufnahme.

Das Recht auf Asyl muss als individuelles Grundrecht er-halten, in vollem Umfang wieder hergestellt und in seinerWirkung auf nichtstaatliche und geschlechtspezifischeVerfolgung erweitert werden. Auch Kriegsdienstverwei-gerer müssen als politisch Verfolgte anerkannt werden,wenn sie wegen der Kriegsdienstverweigerung oder derDesertion mit Bestrafung zu rechnen haben.

Die strikte Drittstaatenregelung ist entsprechend den Vor-schlägen der Europäischen Kommission zu einer im Ein-

zelfall widerlegbarer Regelvermutung umzugestalten. DasAsylbewerberleistungsgesetz, die Residenzpflicht, die Ab-schiebungshaft und die sogenannten Flughafenregelungmüssen aufgehoben werden.

Die Beseitigung von Fluchtursachen in den Herkunfts-ländern der Flüchtlinge erfordert die Durchsetzung einergerechten Weltwirtschaftsordnung, die Verstärkung derfinanziellen Mittel für Entwicklungshilfe und eine Außen-politik, die Konflikte bewältigen, wenn nicht vermeidenhilft. Krieg ist dazu kein Mittel, sondern Auslöser neuerMassenflucht.

Familiennachzug

Der hohe Stellenwert, den der Schutz des Familien- undPrivatlebens sowohl nach deutschem Verfassungsrecht(Artikel 6 des Grundgesetzes) als auch nach europäischemRecht (Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskon-vention) genießt, muss sich auch in der Gestaltung desEinwanderungsrechts niederschlagen. Integration wirderschwert, wenn familiäre Bindungen zerrissen werden.

Familie ist dabei nicht auf die Kernfamilie klassischen Ver-ständnisses zu beschränken. Familienzusammenführungmuss jedenfalls die Lebenspartner und Lebenspartnerin-nen sowie die minderjährigen und die noch nicht achtzehnJahre alten volljährigen Kinder umfassen. In diesem Zu-sammenhang hat die überfällige Rücknahme des Vorbehaltsgegenüber der UN-Kinderrechtskonvention zu erfolgen. An-deren Angehörigen soll der Nachzug zur Abwendung einersozialen oder humanitären Härte ermöglicht werden.

Familiennachzug muss auch dann möglich sein, wenn die oder der bereits in Deutschland lebende Angehörigenoch keinen unbefristeten Aufenthaltsstatus besitzt oderder Lebensunterhalt der nachziehenden Familienmitglie-der nicht ohne Inanspruchnahme von Sozialleistungen ge-sichert werden kann. Durch den Familiennachzug wird un-mittelbar ein eigenständiges Aufenthaltsrecht begründet.

Sonstige Einwanderung

Außerhalb des Flüchtlingsschutzes und des Familien-nachzuges bzw. unabhängig von völkerrechtlichen Rege-lungen begründen folgende Umstände einen Anspruch aufEinwanderung:

– Arbeitsaufnahme, sofern eine sozialversicherungs-pflichtige Beschäftigung zu ortsüblichen oder Tarif-löhnen nachgewiesen werden kann,

– Suche nach Beschäftigung für die Dauer von sechsMonaten,

– Ausbildung,

– Studium,

– Unternehmensgründungen.

Arbeitsgenehmigungspflicht und Bevorrechtigten-regelung sind abzuschaffen: Wer im Besitz eines Aufent-haltstitels ist, hat damit Zugang zum Arbeitsmarkt. Arbeitsrechtliche Mindeststandards, einschließlich derMindestlöhne, sind festzulegen.


Legalisierung des „illegalen“ Aufenthalts

Die Umsetzung einer menschenrechtlich orientierten Ein-wanderungspolitik wird verhindern, dass auch zukünftigin Deutschland Hunderttausende Menschen ohne Aufent-haltsstatus in ständiger Angst und materieller Not einmenschenunwürdiges Leben fristen und Opfer skrupello-ser Ausbeuter und Geschäftemacher werden.

Für alle sich jetzt tatsächlich in Deutschland aufhalten-den Menschen ohne Aufenthaltstatus muss die Möglich-keit geschaffen werden, auf Antrag nach zügiger undwohlwollender Einzelfallprüfung aus sozialen und huma-nitären Gründen einen Aufenthaltstitel zu erhalten. Ent-sprechende Legalisierungen sind periodisch für die auchnach den neuen Einwanderungsreglungen noch ohne Auf-enthaltsstatus in Deutschland lebenden Migrantinnen undMigranten durchzuführen.

Personen und Stellen, an die sich Menschen ohne Aufent-haltstatus zur Behebung ihrer Notlagen wenden, sollenkeine Daten an Ausländerbehörden übermitteln müssen.Hierzu zählen vor allem Mitarbeiterinnen und Mit-arbeiter in den Breichen der Sozialarbeit, der Justiz, desGesundheitswesens sowie solche Stellen der Polizei, andie Menschen wenden können, um Schutz vor Verbrechenzu erlangen. Dasselbe gilt für Beschäftigte in Schulen undanderen Bildungseinrichtungen, an denen Menschenohne Aufenthaltsstatus ihr Recht auf Bildung wahrneh-men.

Alle Personen, die mit humanitären Notlagen solcherMenschen konfrontiert werden und nach Abhilfe suchenoder ihnen bei der Wahrnehmung ihrer Rechte helfen, sol-len vom Straftatbestand der Beihilfe zum unerlaubten Auf-enthalt ausgenommen werden.

4 Anhang

Tabel le 5

Wanderungen über die Grenzen Deutschlands1)

(in 1 000 Personen)1989 bis 2000

Deutsche Ausländer Insgesamt Darunter Zuzüge von Zuzüge Fort-

züge Saldo Zuzüge Fort-

züge Saldo Zuzüge Fort-

züge Saldo Aus-

siedlern Asylbe-werbern

1989 367 102 265 767 438 329 1134 540 594 377 121

1990 421 109 312 836 465 370 1256 574 682 397 193

1991 274 99 175 921 498 423 1183 582 601 222 256

1992 291 105 186 1208 615 593 1490 701 788 231 438

1993 288 105 183 987 710 277 1268 797 471 219 323

1994 305 138 167 778 629 148 1083 768 315 223 127

1995 303 131 173 793 567 225 1096 698 398 218 128

1996 252 118 133 708 559 149 960 677 282 178 116

1997 225 110 115 615 637 - 22 841 747 94 134 104

1998 197 116 81 606 639 - 34 803 755 47 103 98

1999 200 116 84 674 556 118 874 672 202 105 95

2000 192 112 81 649 562 86 841 673 167 96 79

Insge-samt 3 315 1 361 1 955 9 542 6 875 2 662 12 829 8 184 4 641 2 503 2 078

1) In den Grenzen vom 3.10.1990.Quelle: Statistisches Bundesamt (2001d); eigene Berechnungen. Im allgemeinen können sich bei der Summierung von Einzelangaben Abwei-

chungen in der jeweiligen Summe ergeben.


Tabel le 6

Bevölkerungsentwicklung in Deutschland1970 bis 2000

Bevölkerung am Jahresanfang

Saldo der natürlichen Bevölkerungsentwicklung Wanderungssaldo1)

Jahr Bundes-

republik2) bzw. alte Bundes-länder

DDR bzw. neue

Bundes-länder

insgesamt

Bundes-republik2) bzw. alte Bundes-länder

DDR bzw. neue

Bundes-länder

insgesamt

Bundes-republik2) bzw. alte Bundes-länder

DDR bzw. neue

Bundes-länder

insgesamt

in Mio. in 1 000 in 1 000

im Zeitraum 1970 bis einschließlich 1979 1970 60,35 17,08 77,43 – 781 – 237 – 1 018 1 794 – 98 1 696

im Zeitraum 1980 bis einschließlich 1988 1980 61,39 16,74 78,13 – 772 58 – 714 1 051 – 112 939

im jeweiligen Jahr 1989 61,72 16,66 78,38 – 16 – 7 – 23 980 – 344 636 1990 62,68 16,31 78,99 14 – 30 – 16 1 030 – 350 730 1991 63,73 16,03 79,75 13 – 95 – 81 750 – 147 601 1992 64,49 15,79 80,28 26 – 102 – 76 780 2 788 1993 65,29 15,69 80,97 6 – 105 – 99 438 24 471 1994 66,74 15,60 81,34 – 12 – 103 – 115 280 35 315 1995 66,01 15,53 81,54 – 25 – 94 – 119 362 36 398 1996 66,34 15,48 81,82 – 6 – 81 – 87 253 29 282 1997 66,58 15,43 82,01 19 – 67 – 48 85 8 94 1998 66,69 15,37 82,06 – 6 – 61 – 67 65 – 18 47 1999 66,75 15,29 82,04 – 21 – 55 – 76 220 – 18 202 2000 66,95 15,22 82,17 – 23 – 49 – 72 195 – 28 167

Veränderung 1989–2000: insgesamt

5,23 – 1,44 3,79 – 31 – 849 – 880 5 438 – 771 4 667

1) Einschließlich Ost-West-Wanderungen.2) Für 1971 bis 1986 revidierte Daten auf Grund der Volkszählungsergebnisse 1987.Quellen: Statistisches Bundesamt; Statistische Jahrbücher der DDR; Berechnungen des DIW; eigene Berechnungen. Im allgemeinen können sich

bei der Summierung von Einzelangaben Abweichungen in der jeweiligen Summe ergeben.


Tabel le 7

Vergleich der Wanderungsannahmen verschiedener Bevölkerungsprojektionen(Nettozuwanderung in 1 000)

2010 bis 2050

Bundesregierung 20001) DIW 20005) Jahr

I II III

Euro-stat/Ifo2)

2000 Eurostat 20003) VN

1998/994) V1 V2

2010 130 230 330 200 150 200 250 200 140 260

2020 115 215 315 200 150 200 250 200 140 260

2030 105 205 305 200 150 200 250 200 140 260

2040 100 200 300 200 150 200 250 200 140 260

2050 100 200 300 200 150 200 250 200 140 260

1) Bundesministerium des Innern (2000a).2) Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften(Eurostat)/Ifo-Institut (2000).3) Eurostat (2000).4) Vereinte Nationen (VN) (1999).5) Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) (2000).Jeweils ausländische und deutsche (im Wesentlichen Spätaussiedlerinnen und -aussiedler) Staatsangehörige insgesamt, außer in– Bundesregierung (2000): von den Gesamtzahlen sind deutsche Staatsangehörige im Jahr 2010 30 000, im Jahr 2020 15 000, 2030 5 000;– DIW (2000): von den Gesamtzahlen sind deutsche Staatsangehörige im Jahr 2010: 30 000, 2020: 10 000 und 2030: – 5 000.Die Wanderungsannahmen der 9. Koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes entsprechen den der Modellrechnun-gen der Bundesregierung (2000), jedoch ohne Variante III.Alle Projektionen berücksichtigen noch nicht die EU-Osterweiterung, da die Jahre der Beitritte und die Ausgestaltung von Übergangsregelungennoch ungewiss sind. Die zusätzliche Nettozuwanderung aus Osteuropa beträgt nach Schätzungen in den ersten drei Jahren nach Beginn der Freizü-gigkeit zwischen 179 000 im Jahr (DIW) und 273 000 (Eurostat/Ifo), danach abnehmend. In den ersten 15 Jahren nach Öffnung der Arbeitsmärktefür EU-Osteuropäer könnten dies netto zwischen 2,1 Mio. (DIW) und 3,2 Mio. bzw. 4 Mio. (Eurostat/Ifo) zusätzliche Zuwanderer sein.


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Zentrum für Türkeistudien (1999): Bestandsaufnahmeder Zahl und Struktur der Selbstorganisation türki-scher, kurdischer, bosnischer und maghrebinischerMigrantInnen unter besonderer Berücksichtigung ih-res Integrationspotenzials; in: Ministerium für Arbeit,Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport(Hrsg.), Selbstorganisationen von Migrantinnen und

Migranten in NRW. Wissenschaftliche Bestandsauf-nahme, Düsseldorf, S. 75–127.



1 Einleitung

1.1 Das bestehende System derAlterssicherung in Deutschland

1.1.1 Die Schichten der AlterssicherungDas System der Alterssicherung1 in Deutschland hat zumZiel, Erwerbstätigen im Alter anschließend an ihre Er-werbstätigkeit Einkommen zu sichern, die in ihrer Ge-samtheit gestatten, den Lebensunterhalt in ausreichendemMaße zu bestreiten. Dieses Ziel soll mit Hilfe verschiede-ner Säulen oder Schichten erreicht werden, die sich hin-sichtlich Finanzierung, Leistung und des Grades der Frei-willigkeit unterscheiden (vgl. Abbildung 1).

Die erste Schicht (erste Säule) besteht aus einer gesetzlichvorgeschriebenen Versicherungspflicht, die in den meis-ten Fällen auch die Mitgliedschaft in einer Pflichtversi-cherung beinhaltet. Die Gesetzliche Rentenversicherung(GRV) ist die wichtigste Einrichtung der ersten Schicht. Sieumfasst in erster Linie Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh-mer, in geringem Umfang auch selbständige Erwerbstätige.2Geringfügige Beschäftigungen sind nur noch unter sehrengen Voraussetzungen versicherungsfrei (kurzfristige Be-schäftigung: Saisonbeschäftigung von längstens zwei Mo-naten oder maximal 50 Arbeitstagen im Jahr; geringfügigentlohnte Beschäftigung: regelmäßig weniger als 15 Stun-den pro Woche bei einem Arbeitsverdienst von nicht mehrals 325 Euro pro Monat). Liegt ausschließlich eine gering-fügig entlohnte Beschäftigung3 vor oder wird neben einergeringfügig entlohnten Beschäftigung keine versicherungs-pflichtige Hauptbeschäftigung ausgeübt, so hat der Arbeit-geber Pauschalbeiträge in Höhe von 10 % des Bruttoentgel-tes an die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) bzw.von 12 % an die GRV zu zahlen. Die beschäftigte Personselbst gilt als versicherungsfrei.4 Weitere wesentliche Ver-

sorgungssysteme sind die Beamtenversorgung, die Alters-sicherung für Landwirte sowie die berufsständischen Ver-sorgungswerke. Dabei ist es einigen Berufsgruppen – z. B.angestellten Rechtsanwälten und Ärzten – möglich, ob-wohl sie als Arbeitnehmer grundsätzlich der Versiche-rungspflicht in der GRV unterliegen, sich bei Vorliegen be-stimmter Voraussetzungen von dieser zugunsten einerMitgliedschaft in einem berufsständischen Versorgungs-werk befreien zu lassen. Selbständige werden – sofern sienicht als Freiberufler tätig sind – in keiner Einrichtung derersten oder zweiten Schicht abgesichert.

Die zweite Schicht (zweite Säule) umfasst die Zusatzver-sorgung für Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst5sowie die betriebliche Altersvorsorge im Bereich der Pri-vatwirtschaft.6 Die zweite Schicht enthält damit nicht dieVersicherung von Selbständigen. Für diese kommt als wei-tere bzw. alleinige Altersvorsorge die dritte Schicht (dritteSäule), die private Altersvorsorge, in Frage. Diese Art derVorsorge ist auch von Nichtselbständigen in der Vergangen-heit in großem Umfang genutzt worden. In Zukunft wird dieprivate Altersvorsorge für die in der GRV Versicherten unddie Beamten mit bis zu 4 % der Beitragsbemessungsgrenzein der Rentenversicherung staatlich gefördert.7 Damit wirdsie auch für diesen Personenkreis attraktiver.

1.1.2 Finanzierung und Leistung der Alterssicherung

Bis auf die Beamtenversorgung finanzieren sich alle Ein-richtungen prinzipiell aus Beiträgen. Einige Bereiche – vorallem die GRV – erhalten darüber hinaus Bundeszu-schüsse. In der ersten Säule werden die Beiträge, soweit essich bei den Versicherten um Arbeitnehmer handelt, zu-meist je zur Hälfte von Arbeitnehmern und Arbeitgeberngezahlt, die betriebliche Altersvorsorge wird überwiegenddurch Beiträge der Arbeitgeber oder Rückstellungen imUnternehmen finanziert.

Mit Ausnahme der Versorgungswerke der freien Berufesind die Einrichtungen der Basissicherung und die Zu-satzversorgung im öffentlichen Dienst grundsätzlich um-lagefinanziert; bei einigen Zusatzversorgungskassen und

E Alterssicherung

1 Eine ausführliche Darstellung enthält bereits der Zweite Zwi-schenbericht (1998), S. 325 ff.; darüber hinausgehende Informatio-nen finden sich unter anderem in Bäcker et al. (2000), S. 242 ff.; zueinem Vergleich der Alterssicherungssysteme der DDR und der Bun-desrepublik Deutschland vgl. Maydell (2001).

2 Vgl. auch Abschnitt 2.1; selbständige Handwerker sind in der GRV,selbständige Künstler und Publizisten bei Vorliegen bestimmter Vor-aussetzungen nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz pflichtver-sichert. Nicht pflichtversicherte Selbständige können innerhalb vonfünf Jahren nach Aufnahme der selbständigen Tätigkeit die Pflicht-versicherung in der GRV beantragen. Landwirte sind nicht in der GRV,sondern in der Alterssicherung der Landwirte pflichtversichert.

3 Die Geringfügigkeitsgrenze ist zum 1. April 1999 auf 630 DM bei ei-ner regelmäßigen Arbeitszeit von weniger als 15 Stunden wöchentlichfestgeschrieben worden; eine Dynamisierung ist nicht vorgesehen.

4 Die Beitragszeiten zählen nur dann als normale Pflichtbeitragszei-ten, wenn Arbeitnehmer die Differenz zum vollen Beitragssatz in derGRV zusätzlich zahlen; in diesem Fall müssen die geringfügig Be-schäftigten gegenüber dem Arbeitgeber auf die Versicherungsfreiheitverzichten.

5 Bei der Beamtenversorgung und in der Knappschaftsversicherung be-steht die Altersvorsorge im Grunde aus Basissicherung und Zusatz-versorgung. Insoweit ist ein Teil auch zur zweiten Schicht zu zählen.

6 Hierzu zählen auch berufsständische (Zusatz-)Versorgungswerke(beispielsweise im Bereich der Presse), die als Zusatzversorgung zurGRV konzipiert sind.

7 Diese Förderung durch staatliche Zuschüsse bzw. Steuerbefreiunglöst später bei Leistungen aus diesem Bereich eine Besteuerung derLeistungen aus; sie ist letztlich damit eine Art Steuerstundung. Da-durch unterscheidet sich diese staatliche Förderung privater Alters-vorsorge deutlich von Förderungen, wie sie z. B. beim Kauf einer ei-gengenutzten Immobilie möglich sind.


kommunalen Beamtenversorgungskassen gibt es allerdingszum Teil beträchtliche Rücklagen. Für die Beamtenversor-gung ist seit 1999 eine Eigenbeteiligung der Beamten durchverminderte Besoldungs- und Versorgungsanpassungenvorgesehen, die zu einer begrenzten Kapitalansammlungführt, mit deren Hilfe Versorgungskosten zeitlich gestrecktund teilweise aus Zinserträgen finanziert werden sollen.8Die betriebliche Altersversorgung und die Versorgungs-werke weisen eine volle oder teilweise Kapitaldeckung auf.Private Altersvorsorge ist üblicherweise kapitalfundiert.

Die Bedeutung der drei Schichten in Deutschland gibt Ab-bildung 2 wieder. Die umlagefinanzierten Systeme domi-nieren, 80 % aller Alterseinkommen werden nach demUmlageverfahren, nur 20 % nach dem Kapitaldeckungs-verfahren finanziert. Mehr Kapitaldeckung wird mit derstaatlichen Förderung privater Altersvorsorge angestrebt.

Die Leistungen der Alterssicherungssysteme orientierensich an der relativen Höhe und der Dauer der Beitragszah-lungen. Altersbezüge sollen im Regelfall in den Pflicht-versicherungssystemen ab Vollendung des 65. Lebensjah-res gewährt werden.9 Die Höhe der Leistungen kann auch

davon abhängen, ob ein Umlage- oder ein Kapitalde-ckungsverfahren Verwendung findet. So gewähren gegen-wärtig bei gleichen Einzahlungsverläufen einige berufs-ständische Versorgungswerke um mehr als 50 % höheremonatliche Renten als die GRV.10 In der Altersversorgungder ersten Schicht ist eine Dynamisierung der Leistungenbei den Beamtenpensionen durch die Kopplung an die Be-soldungsanpassungen, bei der GRV durch die Anwendungeiner bruttolohnorientierten Anpassungsformel gewährleis-tet. Die berufsständischen Versorgungswerke folgen einemeigenen Anpassungsmechanismus, der das Verhältnis vonEinnahmen und Ausgaben in langfristiger Perspektive be-rücksichtigt.

1.1.3 Besteuerung der Leistungen aus der Alterssicherung

Nach geltendem Recht werden die Renten aus der Ge-setzlichen Rentenversicherung mit ihrem Ertragsanteilzur Einkommensteuer herangezogen. Dahinter steht die Überlegung, dass Rentenzahlungen überwiegend dieRückzahlung früher eingezahlter Beiträge – gleichsam alswäre es angespartes Kapital – darstellen. Dieser Teil iststeuerfrei. Nur die (fiktiven) Zinsen, die auf das fiktiv an-gesparte Kapital anfallen, unterliegen als Ertragsanteil derSteuerpflicht. Die Höhe des Ertragsanteils ist abhängigvom Rentenzugangsalter und der ferneren Lebenserwar-tung sowie dem unterstellten Rechnungszinsfuß. Bei Zeit-

Abbildung 1

Schichten der Alterssicherung in Deutschland

Quelle: Schmähl (2000), S. 54.

8 Ursprünglich sollte die Eigenbeteiligung von 3 % schon bis 2013 er-reicht werden. Durch die Ende 2001 verabschiedete und ab 2010 vollwirksam werdende Kürzung der Pensionsansprüche um knapp 5 %wurde diese Eigenbeteiligung zeitlich zum großen Teil auf die Zeit nach2010 verschoben. Die Hälfte der aus der Kürzung der Pensionsan-sprüche folgenden Einsparungen wird einem Vorsorgefonds zugeführt.

9 Die Höhe der Leistungen hängt auch von biographischen Zeiten ab,für die trotz fehlender Beitragszahlung Leistungen erbracht werden(z. B. Ausbildungszeiten, Kindererziehungszeiten).

10 Z. B. das Versorgungswerk der Rechtsanwälte in Baden-Württem-berg; vgl. Versorgungswerk (2000), S. 19.

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 151 – Drucksache 14/8800A

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renten tritt an die Stelle der ferneren Lebenserwartung dieLaufzeit der Rente. Beim Rentenbeginn mit 65 Jahren liegtder Ertragsanteil, mit dem die Bruttorente steuerlich er-fasst wird, beispielsweise bei 27 % (beim Rentenbeginnmit 63 Jahren bei 29 %). Dieser Ertragsanteil wurde von20 % (22 %) im Jahre 1980 auf 24 % (26 %) im Jahre 1994bis auf die derzeitigen Werte heraufgesetzt.

Leistungen der betrieblichen Altersversorgung werden je nach Durchführungsweg unterschiedlich behandelt:Renten aus Direktzusagen und Unterstützungskassenwerden steuerlich wie Versorgungsbezüge behandelt, d. h.grundsätzlich voll besteuert. Die Zuwendungen des Ar-beitgebers an Unterstützungskassen sowie Rückstellungenfür Direktzusagen bleiben mangels eines Zuflusses beimArbeitnehmer im steuerrechtlichen Sinne weiterhin unbe-grenzt steuerfrei. Renten aus Direktversicherungen undPensionskassen unterliegen dagegen – wie die Renten ausder ersten Säule – der Ertragsanteilsbesteuerung. Im Fallder Pauschalbesteuerung der Beiträge an Direktversiche-rungen und Pensionskassen ist die spätere Auszahlungebenfalls lediglich mit dem Ertragsanteil zu versteuern.

Beamtenpensionen werden als Ruhegehälter wie Arbeits-einkommen steuerlich voll erfasst, aber durch einen Versorgungsfreibetrag von 40 % der Bezüge, höchstens3 072 Euro jährlich, entlastet. Andere im Alter erzielteEinkünfte werden ebenfalls steuerlich voll erfasst, abernur mit einem Altersentlastungsbetrag in Höhe von 40 %der betreffenden Einkünfte, höchstens 1908 Euro jährlich,entlastet.

1.2 Ziele und Konzeptionen für die Alterssicherung

Das deutsche Alterssicherungssystem war in der jüngstenZeit in verschiedener Hinsicht erheblichen Veränderun-gen unterworfen. Besonders deutlich wird dies an denEnde des Jahres 2000 und im ersten Halbjahr des Jahres2001 vom Gesetzgeber beschlossenen Maßnahmen zurGesetzlichen Rentenversicherung sowie zur betrieblichenund privaten Alterssicherung, die unter anderem als Reak-tion auf ökonomische und demographische Strukturände-rungen ergriffen wurden.11 Hierdurch haben sich die Bedin-gungen für die Alterssicherung in Deutschland gewandelt.Bevor gegebenenfalls weitere Maßnahmen in diesem Be-reich vorbereitet oder entschieden werden, sollte vor allemgeklärt werden, welche Konzeptionen und Ziele für die Al-terssicherung zukünftig maßgebend sein sollen.

Die Enquête-Kommission hatte bereits in ihrem zweitenZwischenbericht einen Überblick über Zielsetzungen ge-geben, die zumeist als relevant angesehen werden.12 Aussozialpolitischer Sicht sind vor allem verteilungspoliti-

sche Zielvorstellungen von Bedeutung. Verbunden damitist auch die Frage, in welchem Umfang Alterssicherungdurch staatliche, betriebliche und private Aktivitäten er-folgen soll.

Die staatliche Alterssicherungspolitik sollte für langjährigVersicherte eine Sicherung des früheren Lebenshaltungs-niveaus (Lebensstandardsicherung) zum Ziel haben. Dieskann auf unterschiedlichen Wegen und auf der Basis unter-schiedlicher Finanzierungsverfahren erfolgen. Im Regelfallsollte das erwähnte Ziel durch Kombination verschiedenerMaßnahmen der Alterssicherungspolitik angestrebt wer-den (durch Regelsicherungssysteme und ergänzende For-men der Altersvorsorge). Die Beurteilung, welche Maß-nahmen und Träger dafür als geeignet angesehen werden,kann in Zeit und Raum Wandlungen unterworfen sein.

Eine zentrale Rolle im Alterssicherungssystem spielenstaatlich organisierte Alterssicherungssysteme. Bei diesengeht es zum einen darum, ob sie primär der Armutsver-meidung dienen oder aber eine am früheren Einkommenorientierte Alterssicherung, unter anderem eine Versteti-gung des Lebenshaltungsniveaus bei Wegfall des Erwerbs-einkommens im Alter (wie auch bei Invalidität und Toddes Ehepartners), anstreben sollen. In Deutschland domi-nierte zumindest seit der tief greifenden Rentenreform desJahres 1957 die Vorstellung, dass die Gesetzliche Renten-versicherung es abhängig Beschäftigten durch die Versi-chertenrente ermöglichen soll, im Alter in bestimmtemUmfang das in der Erwerbsphase durch Arbeitseinkünftefinanzierbare Lebenshaltungsniveau aufrecht zu erhalten.Für die Zukunft stellt sich zunächst die Frage, ob daranfestgehalten werden soll oder ob sich die GesetzlicheRentenversicherung zunehmend in Richtung einer primärder Armutsvermeidung dienenden Gestaltung nähern soll.Wenn – wie erwähnt – tatsächlich das Ziel einer Lebens-standardsicherung erreicht werden soll, dann müssten zu-nehmend ergänzende Systeme hinzukommen, um den Be-zug zur früheren Einkommenssituation hinreichend zurealisieren. Die Entwicklung der Gesetzlichen Rentenver-sicherung hat folglich Konsequenzen für die Entwicklunganderer Einrichtungen der Alterssicherung. Die vom Ge-setzgeber in jüngerer Zeit beschlossenen Maßnahmen zurNiveaureduktion und partiellen Substitution von gesetzli-cher Alterssicherung durch private Formen der Alterssi-cherung werfen zumindest die Frage nach der Entwick-lungsrichtung der Gesetzlichen Rentenversicherung wieauch des Alterssicherungssystems insgesamt auf.

Die gesetzliche Alterssicherung sollte auch in Zukunft beilängerer Zugehörigkeit zum System für die in sie einbe-zogenen Personen eine Absicherung erreichen, die amfrüheren (Erwerbs-)Einkommen orientiert ist und deutlichüber dem armutsvermeidenden Sozialhilfeniveau liegt.

Um zu überprüfen, inwieweit eine solche Zielvorstellung er-reicht wird oder in Gefahr gerät, verfehlt zu werden, bedarfes geeigneter Indikatoren. In dieser Hinsicht herrscht aller-dings in der öffentlichen wie oft auch in der wissenschaftli-chen Diskussion eine verengte Sichtweise. So wird für dieGesetzliche Rentenversicherung vielfach allein auf das sogenannte Eckrentenniveau als verteilungspolitischen In-dikator Bezug genommen. Hierbei wird eine Rente, die

11 Vgl. Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbs-fähigkeit, BGBl. I Nr. 57 vom 23.12.2000, S. 1827 ff.; Altersvermö-gens-Ergänzungsgesetz, BGBl. I Nr. 13 vom 26.03.2001, S. 403 ff.;Altersvermögensgesetz, BGBl. I Nr. 31 vom 29.6.2001, S. 1310 ff.;Gesetz zur Verbesserung des Hinterbliebenenrentenrechtes, BGBl. INr. 36 vom 23.07.2001, S. 1598 ff.

12 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 345 ff.


auf 45 Entgeltpunkten basiert, zu einem durchschnittli-chen Arbeitsentgelt in Beziehung gesetzt. Das Arbeitsent-gelt kann entweder eine Bruttogröße sein oder – wie vorallem in jüngerer Zeit – eine Nettogröße. So lag dem Ren-tenreformgesetz 1992 als explizite Zielvorstellung zuGrunde, dass ein Eckrentner stets (rund) 70 % des jeweili-gen durchschnittlichen Nettoarbeitsentgeltes als Rente er-halten solle (Netto-Eckrentenniveau).13

Abgesehen von dem methodischen Aspekt, dass hier einbestimmter Rentenfall (Eckrente mit 45 Entgeltpunkten)zu einer Durchschnittsgröße (Arbeitsentgelt) in Bezie-hung gesetzt wird, handelt es sich um einen Indikator vongrundsätzlich sehr begrenztem Aussagewert, wenn damitetwas über die tatsächliche Rentenhöhe im Vergleich zumArbeitsentgelt oder über die Vermeidung von Einkom-mensarmut im Alter durch das Alterssicherungssystemausgesagt werden soll. Denn während 50 % der Renten anmännliche GRV-Versicherte auf weniger als 45 Entgelt-punkten basieren, sind dies bei Frauen 95 %.

In welchem Ausmaß Versicherte in der Gesetzlichen Ren-tenversicherung Entgeltpunkte erwerben können, hängtvon der Erwerbsbiographie (insbesondere Länge und Aus-maß sozialversicherungspflichtiger Erwerbstätigkeit) – da-mit von Entwicklungen im Erwerbsverhalten und auf demArbeitsmarkt – ab, aber auch von den sozialrechtlichen Be-dingungen. Dabei ist zu beachten, dass sich viele sozial-rechtliche Veränderungen – wie z. B. eine verringerte An-rechnung von Ausbildungszeiten im Rentenrecht – garnicht auf die Eckrente auswirken, da diese ja stets auf derBasis von 45 Entgeltpunkten berechnet wird.

Neben diesen schon lange bekannten Problemen, die hin-sichtlich der Aussagekraft des Eckrentenniveaus als ver-teilungspolitischen Indikators bestehen14, wurde die Aus-sagekraft in jüngster Zeit durch den Gesetzgeber nochweiter vermindert. Zukünftig wird zur Berechnung desdurchschnittlichen Nettoarbeitsentgeltes abweichend vonstatis-tischen Konventionen neben den direkten Abgaben(Lohnsteuer, Arbeitnehmeranteile an den Sozialversiche-rungsbeiträgen) ein fiktiver (d. h. der maximal geförderte)Vorsorgebeitrag zur privaten Alterssicherung vom Arbeits-entgelt in Abzug gebracht. In Phasen, in denen dieser fik-tive Beitrag erhöht wird, mindert sich der Anstieg des sodefinierten Durchschnittsentgeltes. Damit wird das neudefinierte Eckrentenniveau einen höheren Wert annehmenals nach bisheriger Messung bzw. unter Berücksichtigungtatsächlicher statistischer Werte. Diese Veränderung min-dert zusätzlich den Aussagegehalt des Indikators.

Geht man vom gegenwärtigen Niveau eines vollen Sozial-hilfeanspruchs für eine Einzelperson aus – der etwa 40 %des durchschnittlichen Nettoarbeitsentgeltes entspricht –,kann man errechnen, wie viele Entgeltpunkte ein Versi-cherter benötigt, um eine (Versicherten-)Rente in Höhe desvollen Sozialhilfeanspruchs zu erreichen. Durch die vomGesetzgeber vorgesehene Senkung des Leistungsniveausder Gesetzlichen Rentenversicherung wird die Summe derEntgeltpunkte, die (bei Inanspruchnahme ab Vollendungdes 65. Lebensjahres) gerade zu einer Rente in Höhe desSozialhilfeanspruchs führt, von derzeit knapp 26 auf gut28 Entgeltpunkte steigen.15

Je niedriger die im Durchschnitt des Erwerbslebens er-reichte Entgeltposition des Versicherten ist, um so höhermuss die Zahl der Versicherungsjahre sein, um eine ent-sprechende Anzahl von Entgeltpunkten zu erreichen. So isteine durchschnittliche Entgeltposition von 70 % des Durch-schnittsentgeltes bei Frauenrenten (zumindest derzeit) et-was durchaus Typisches. In einem solchen Fall wären beidem vom Gesetzgeber angestrebten reduzierten Leistungs-niveau in der Gesetzlichen Rentenversicherung bereits 40 Versicherungsjahre für eine Versichertenrente in Höhedes vollen Sozialhilfeanspruchs erforderlich. Dies setztwiederum einen Rentenbeginn ab 65 voraus.16

Ob und inwieweit ein Leistungsniveau in der Alterssiche-rung als ausreichend angesehen wird, erfordert einenBlick über die Alterssicherung hinaus. So ist die Belas-tung durch direkte und nicht zuletzt auch durch indirekteSteuern zu beachten. Hierzu zählen auch mögliche Kon-sequenzen einer Neuregelung der Besteuerung von Alters-einkünften, die gegebenenfalls als Folge des Urteils desBundesverfassungsgerichts ergriffen werden. Würde damiteine höhere (direkte) Besteuerung von Renten einhergehen,könnte davon auch die Eckrente (auf der Basis von 45 Ent-geltpunkten) betroffen werden.17 Je nach der Höhe derzukünftigen steuerlichen Belastung der Eckrente könntedann auch die mit der Rentenreform 2001 eingeführteRentenniveausicherungsklausel tangiert werden, nach derdie Bundesregierung den gesetzgebenden KörperschaftenVorschläge zur Niveausicherung zu unterbreiten hat,wenn abzusehen ist, dass das (umdefinierte) Eckrentenni-veau von 67 % unterschritten wird.

Neben der ständigen Belastung ist aber auch die Entwick-lung in anderen Bereichen des sozialen Sicherungssystemsvon Bedeutung. Im Zentrum steht dabei das Gesundheits-wesen. Kommt es zu Einschränkungen des Leistungska-taloges z. B. im Krankenversicherungssystem und/oder zuvermehrten Zuzahlungen im Krankheitsfall, muss um somehr aus den Alterseinkünften für diese Zwecke verwen-det werden. Gleiches gilt, wenn das Leistungsniveau der

13 An dieser Zieldefinition wird deutlich, dass dem Rentenversiche-rungssystem die Vorstellung eines „leistungsdefinierten“ Systems – ei-nes „Leistungsprimates“ – zu Grunde lag und die Finanzierungs-beiträge die abhängige Größe waren. Im Unterschied dazu ist dasAltersvermögens-Ergänzungsgesetz von 2001 stärker von der Vorstel-lung eines „Beitragsprimates“ geprägt mit der Folge, dass die Leis-tungen eher zur abhängigen Größe werden.

14 Zu alternativen Definitionen von Rentenniveaus, ihren statistischenund methodischen Grundlagen und Aussagefähigkeit vgl. Schmähl(1975).

15 Die aus einer Eckrente (45 Entgeltpunkte) abgeleitete volle Hin-terbliebenenrente liegt derzeit gerade in Höhe des vollen Sozialhil-feanspruchs.

16 Vgl. eine differenzierte Analyse hierzu bei Schmähl (2001).17 In der Diskussion gibt es in diesem Zusammenhang unterschiedliche

Vorschläge, die vielfach rein steuersystematisch begründet werden,aber vor allem auch hinsichtlich ihrer verteilungs- und sozialpoliti-schen Konsequenzen zu beurteilen wären.


Pflegeversicherung durch mangelnde Dynamisierung derPflegeversicherungsleistungen bei steigenden Pflegekos-ten real immer weiter sinkt. Eine Entscheidung über das fürausreichend angesehene Leistungsniveau in der Alterssi-cherung erfordert also zugleich, die Entwicklung in ande-ren Zweigen des sozialen Sicherungssystems zu berück-sichtigen.

Auch angesichts der erwähnten Umdefinition des Rentenni-veaus ist ein Vergleich verschiedener Reformmaßnahmenanhand dieses Indikators nur sehr begrenzt aussagekräftig.Anstelle von bzw. ergänzend zu Niveauinformationen kön-nen Angaben über die absolute Höhe von Renten (bzw.des aktuellen Rentenwertes als Ausdruck des DM- bzw.Euro-Betrages eines Entgeltpunktes) hilfreich sein, dennbei identischen Niveauwerten können sich die Absolutbe-träge der Renten oder des aktuellen Rentenwertes unter-scheiden.18 Absolutbeträge neben Niveauangaben gebenfolglich weitere wichtige Informationen über Verteilungs-wirkungen von Alterssicherungssystemen.

Eine weitere verteilungspolitisch relevante Dimensionbezieht sich auf die Art der in einem Alterssicherungssys-tem angestrebten Einkommensumverteilung. Dabei gehtes vor allem darum, ob gezielt eine einkommensmäßigeBesserstellung oder Belastung durch die Ausgestaltungdes Systems angestrebt wird (interpersonelle Umvertei-lung) – was nur in einem Pflichtsystem realisiert werdenkann – , oder ob eine enge Beziehung zwischen Finanzie-rungsbeitrag und späterer Leistung realisiert werden soll(intertemporale Umverteilung).

Im deutschen Alterssicherungssystem, insbesondere derGesetzlichen Rentenversicherung, spielen die intertempo-rale Umschichtung von Einkommensteilen aus der Er-werbs- in die Altersphase und zugleich eine enge Bezie-hung zwischen dem versicherungspflichtigen Einkommenund der späteren Rentenleistung eine dominierende Rolle.Maßgebend ist die grundsätzliche Orientierung an einemVersicherungssystem, nicht an einem versorgungsstaatli-chen Konzept. Die Orientierung am Versicherungssystemgilt also nicht nur für private Alterssicherung, sondernauch für die Gesetzliche Rentenversicherung. Diese weist– im internationalen Vergleich – eine enge Verknüpfungdes der Beitragszahlung zu Grunde liegenden Einkom-mens und der Rente auf, da unter anderem für die Renten-berechnung die gesamte Versicherungsdauer berücksich-tigt wird. In verschiedenen Ländern besteht eine deutlicheTendenz, die Beziehung zwischen Beitrag zur Finanzie-rung und Leistung im gesetzlichen Alterssicherungssy-stem enger zu gestalten. In der deutschen GesetzlichenRentenversicherung wurde dies von allen Regierungen inden letzten Jahren verfolgt – insbesondere durch Abbauvon Umverteilungselementen oder aufgabenadäquate Fi-nanzierung oftmals so genannter „versicherungsfremderLeistungen“ aus allgemeinen Haushaltsmitteln.

Für die Zukunft stellt sich somit auch die Frage, ob dieseKonzeption einer vergleichsweise engen Beziehung zwi-schen Vorleistung und späterer Gegenleistung beibehalten

werden soll. Dafür sprechen verteilungs- wie auch abga-benpsychologische Gründe, da hierdurch eine Minderungdes Abgabenwiderstandes im Vergleich zur Finanzierungvon Umverteilungsausgaben erwartet werden kann.19

Das bedeutet zugleich, dass für die Vermeidung von Ar-mut im Alter die meisten Ansatzpunkte in der Erwerbs-phase liegen, in der Ansprüche auf Altersrenten erworbenwerden. Im Fall unzureichenden Einkommens im Alter istgezielte Armutsvermeidung dann eine Aufgabe des Steuer-Transfer-Systems, wie dies durch Sozialhilfe und die neueingeführte bedarfsorientierte Grundsicherung (außer-halb der Sozialversicherung) realisiert wird.

Zwischen einer Konzeption, die eine enge Verknüpfungzwischen dem Beitrag zur Finanzierung der Alterssiche-rung und der späteren Gegenleistung in gesetzlichen Sys-temen anstrebt (Versicherungsprinzip), und einer Strategiezur Leistungsreduktion in diesen Systemen bei gleichzei-tig vermehrter Verlagerung der Alterssicherung auf pri-vate (einschließlich betriebliche) Vorsorge kann aller-dings ein Zielkonflikt auftreten. Dies ist dann der Fall,wenn sich selbst nach langer Zeit der Beitragsentrichtungdie dadurch erreichbare Leistung im gesetzlichen Systemkaum vom Sozialhilfeanspruch unterscheidet. Die Akzep-tanz des Systems und die Bereitschaft, zur Finanzierungbeizutragen, dürften dann erheblich negativ beeinflusstwerden. Ist das der Fall, ist zu erwarten, dass das Leis-tungsniveau weiter reduziert und dann primär für Umver-teilungszwecke und zur Armutsvermeidung im Alter ein-gesetzt wird, während einkommensbezogene Leistungendann vor allem den betrieblichen und sonstigen privatenFormen der Alterssicherung überlassen bleiben.

Je weiter das Leistungsniveau des staatlichen Alterssiche-rungssystems reduziert wird, um so eher werden die ergän-zenden Formen der Alterssicherung einen obligatorischenoder quasi-obligatorischen Charakter erhalten – sei esdurch gesetzliche Regelung oder durch (weithin flächen-deckende) tarifvertragliche Vereinbarungen. Die interna-tionalen Erfahrungen zeigen, dass in solchen Ländern, die(zunächst) eine staatliche Alterssicherung auf sehr niedri-gem Niveau einführten, später obligatorische Ergänzungs-systeme geschaffen wurden. Durch beide Formen wirddann eine am früheren Lebenshaltungsniveau orientierteAlterssicherung angestrebt.

Insofern ist bei weiteren Maßnahmen im Bereich der Al-terssicherung sorgfältig zu prüfen, ob die für erstrebens-wert erachteten Ziele und Konzeptionen nicht in Konfliktzueinander geraten – und falls ja, welche Konsequenzendaraus gezogen werden sollen. Unter anderem sollte klarentschieden werden, welche Rolle die verschiedenenSchichten bzw. Formen und Träger im Gesamtsystem derAlterssicherung spielen sollen.

Schließlich geht es auch um die Verteilung innerhalb derjeweiligen Generationen, so auch um die Einkommens-verteilung zwischen den jeweils Älteren. Hier stellt sichdie Frage, welches Maß an Einkommensungleichvertei-

18 Vgl. hierzu die Angaben in Deutscher Bundestag (1999), S. 133 ff. 19 Vgl. hierzu Mackscheidt (1985).


lung im Alter durch die Gestaltung der gesetzlichen und pri-vaten Alterssicherung in Kauf genommen wird. In einemerwerbseinkommenbezogenen Alterssicherungssystem lie-gen die Gründe für Ungleichheit von Alterseinkommen vorallem in der Verteilung der Erwerbseinkünfte und in derGestaltung des Leistungsrechts, bei privater Vorsorge re-sultiert sie aus Sparfähigkeit, Sparbereitschaft und Anla-geentscheidungen. Eine Reduzierung eines gesetzlichenAlterssicherungssystems und ein Ausbau privater freiwil-liger Alterssicherung werden – wie die Erfahrungen z. B.in Großbritannien zeigen – zu einer stärkeren Differen-zierung der Einkommenssituation im Alter führen.

Die (zertifizierte) private Vorsorge ist durch die aus-drücklich hierauf ausgerichtete fiskalische Förderung unddie Tatsache, dass sie partiell die gesetzliche Vorsorge er-setzen soll, Gegenstand staatlicher Alterssicherungspoli-tik. Deshalb gehört auch die Minimierung von Risiken beiprivater Vorsorge zu den sozialpolitisch relevanten Zielen.Zugleich sind die Verteilungseffekte zu beachten, die ausunterschiedlicher Sparfähigkeit, unterschiedlicher Förde-rung und auch aus der Finanzierung der staatlichen För-dermittel erwachsen.

2 Zur Ausweitung des Versicherten-kreises der Gesetzlichen Renten-versicherung

Als Maßnahme, um für die Gesetzliche Rentenversiche-rung neue Beitragsquellen angesichts – unter anderem de-mographisch bedingten – steigenden Finanzbedarfes zu er-schließen bzw. um die Folgen für die Finanzierungsbasisder Rentenversicherung zu mindern, die sich aus Verän-derungen in der Struktur der Erwerbstätigen ergeben, wirdvielfach auch eine Ausweitung des Kreises der Pflicht-versicherten in der Rentenversicherung gefordert.

Der Gedanke einer allgemeinen Versicherungspflicht inder Gesetzlichen Rentenversicherung hat vor dem Hinter-grund des jüngsten Bundesverfassungsgerichtsurteils zurPflegeversicherung an Aktualität gewonnen. Hinsichtlichdes Pflegerisikos gibt es bekanntlich in Deutschland eineallgemeine Versicherungspflicht – entweder in der sozia-len oder in der privaten Pflegeversicherung. Die Pflege-versicherung ist eine obligatorische Volksversicherung,und der zentrale Satz aus dem Urteil vom 3. April 2001lautet: „Die heutigen Beitragszahler der erwerbsfähigenGeneration vertrauen im Umlageverfahren darauf, dass inder Zukunft in ausreichendem Umfang neue Beitrags-schuldner vorhanden sind“.

Dieses Argument wird auch auf das System der Gesetzli-chen Rentenversicherung angewendet, da es als umlagefi-nanziertes System – wie das System der gesetzlichen Pfle-geversicherung – auf eine ausreichende Anzahl vonBeitragszahlern bzw. eine genügend breite Finanzierungs-basis angewiesen ist. Indem das Bundesverfassungsgerichtzum Erhalt des Systems die Berücksichtigung eines „gene-rativen Beitrags“ fordert, plädiert es zugleich – so wird be-hauptet – für eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis.20

Der Vergleich zur Gesetzlichen Rentenversicherung hinktallerdings, weil im Gegensatz zur Pflegeversicherung, inder die Leistungen unabhängig von der Höhe der Bei-tragszahlungen gewährt werden, in der Gesetzlichen Ren-tenversicherung die Lohnbezogenheit das wesentlicheStrukturprinzip ist.

Bevor die regelmäßig zugunsten einer Ausweitung derVersicherungspflicht vorgetragenen Argumente diskutiertwerden, ist es sinnvoll, den derzeitigen Versichertenkreisder Gesetzlichen Rentenversicherung zu umreißen.

2.1 Derzeitiger Versichertenkreis derGesetzlichen Rentenversicherung

Pflichtversichert in der GRV sind alle Personen, die gegenArbeitsentgelt oder zu ihrer Berufsausbildung beschäftigtsind. „Beschäftigung“ bedeutet unselbständige Arbeit imRahmen eines Arbeitsverhältnisses, und „Arbeitsentgelt“sind alle laufenden oder einmaligen Einnahmen aus derBeschäftigung, wobei es gleichgültig ist, ob ein Rechts-anspruch auf die Einnahmen besteht, unter welcher Be-zeichnung oder in welcher Form dieses Arbeitsentgelt ge-zahlt wird oder ob dieses Entgelt unmittelbar aus derBeschäftigung oder nur im Zusammenhang mit ihr erzieltwird. Bei Auszubildenden kommt es nicht darauf an, dasssie ein Arbeitsentgelt erzielen; sie sind immer versiche-rungspflichtig.

Ferner sind auch eine ganze Reihe von selbständig Täti-gen in der Gesetzlichen Rentenversicherung pflichtversi-chert. Im Einzelnen handelt es sich um:

– Lehrer und Erzieher, die im Zusammenhang mit ihrerselbständigen Tätigkeit keinen versicherungspflichti-gen Arbeitnehmer beschäftigen,

– Pflegepersonen, die in der Kranken-, Wochen-, Säug-lings- oder Kinderpflege tätig sind und im Zusam-menhang mit ihrer selbständigen Tätigkeit keinen ver-sicherungspflichtigen Arbeitnehmer beschäftigen,

– Hebammen und Entbindungspfleger,

– Künstler und Publizisten,

– Hausgewerbetreibende,

– Küstenschiffer und Küstenfischer, die regelmäßignicht mehr als vier versicherungspflichtige Arbeitneh-mer beschäftigen,

– Handwerker, die in die Handwerksrolle eingetragensind, und

– arbeitnehmerähnliche Selbständige, d. h. Selbstän-dige, die keine versicherungspflichtigen Arbeitneh-mer beschäftigen und regelmäßig nur für einen Auf-traggeber arbeiten.

Ferner sind seit dem 1. April 1995 Pflegepersonen ren-tenversicherungspflichtig, wenn sie einen Pflegebedürfti-gen nicht erwerbsmäßig an wenigstens 14 Stunden in derWoche pflegen. (Daneben darf eine Erwerbstätigkeit vonnicht mehr als 30 Stunden wöchentlich ausgeübt werden.)20 Vgl. Borchert (2001), S. 63 ff.


Auch Wehr- oder Zivildienstleistende sowie Bezieher vonVorruhestandsgeld gehören zum Versichertenkreis, aller-dings nur dann, wenn sie unmittelbar vor Beginn der Leis-tung versicherungspflichtig waren.

Schließlich sind in der Gesetzlichen Rentenversicherungpflichtversichert die Bezieher von so genannten Lohner-satzleistungen (z. B. Krankengeld, Verletztengeld, Versor-gungskrankengeld, Übergangsgeld, Unterhaltsgeld, Ar-beitslosengeld, Arbeitslosenhilfe).21

Pflichtversichert sind auch Mütter oder Väter in den ers-ten drei Lebensjahren eines Kindes, welches sie erziehen.

Zudem sind auch solche Personen versichert, für die beiEhescheidung auf Grund eines vom Familiengericht durch-geführten Versorgungsausgleichs Rentenanwartschaftenübertragen oder begründet worden sind.

Bei den Ausnahmen von der Versicherungspflicht ist zwi-schen den Personen zu unterscheiden, die überhaupt nichtversicherungspflichtig sind, und denen, die erst auf einenAntrag hin aus der Versicherungspflicht ausscheiden kön-nen: Versicherungsfrei sind Personen, die Anwartschaftenin einem anderen obligatorischen Sicherungssystem, d. h.den berufsständischen Versorgungswerken oder bei der Al-terssicherung für Landwirte, erwerben, sowie Beamte undbeamtenähnliche Personen. Versicherungsfrei sind auchPersonen, die eine geringfügige Beschäftigung oder ge-ringfügige selbständige Tätigkeit ausüben. Ebenfalls versi-cherungsfrei sind beschäftigte Altersvollrentner und Pen-sionäre sowie solche Personen, die bis zur Vollendung des65. Lebensjahres noch keinen wirksamen Beitrag gezahlthaben, wenn sie danach noch erwerbstätig sind.

Wer als Beamter, Richter, Berufssoldat oder aus einerähnlichen versicherungsfreien Beschäftigung ausschei-det, ohne von seinem früheren Dienstherrn eine Versor-gung zu erhalten, muss in der Gesetzlichen Rentenversi-cherung nachversichert werden. Dies bedeutet, dass diesePersonen so gestellt werden, als ob sie von Anfang an ver-sicherungspflichtig gewesen wären.

Der Versichertenkreis ist mithin größer, als gemeinhin an-genommen werden dürfte.

2.2 Für und Wider einer Ausweitung desVersichertenkreises der GesetzlichenRentenversicherung

In der rentenpolitischen Diskussion werden insgesamtvier Argumente zugunsten einer Ausweitung der Versi-cherungspflicht genannt:

– Befriedigung von sozialen Schutzbedürfnissen,

– Gleichbehandlung,

– Missbrauch der Befreiungsmöglichkeiten von der Ver-sicherungspflicht und

– Erhöhung der Beitragseinnahmen.

Im Folgenden soll die Stichhaltigkeit dieser Argumenteüberprüft werden.

2.2.1 SchutzbedürfnisFür eine Ausweitung des versicherungspflichtigen Perso-nenkreises spricht, dass dadurch nicht abgesicherte unddamit schutzbedürftige Personen in die Gesetzliche Ren-tenversicherung einbezogen werden.

Dieses Argument verliert allerdings an Überzeugungskraftbzw. Relevanz, wenn man berücksichtigt, dass alle die Per-sonen, die bereits einem öffentlich-rechtlichen Pflichtsys-tem angehören, wohl kaum als schutzbedürftig angesehenwerden können. Dies sind neben den Beamten und Land-wirten auch die in den Versorgungswerken der freien Be-rufe Abgesicherten. Derartige Versorgungswerke bestehenheute für Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker, Architek-ten, Rechtsanwälte, Notare, Steuerberater, Steuerbevoll-mächtigte, Wirtschaftsprüfer und Seelotsen. Gültigkeitkann daher das Argument der Schutzbedürftigkeit nur fürErwerbstätige haben, die keinem Pflichtsystem zur Al-terssicherung angehören. Es handelt sich vor allem umsolche Selbständige, die weder in der Gesetzlichen Ren-tenversicherung versicherungspflichtig sind noch derlandwirtschaftlichen Alterssicherung oder einem berufs-ständischen Versorgungswerk angehören.

2.2.2 GleichbehandlungDas gegliederte öffentlich-rechtliche deutsche Alterssi-cherungssystem der so genannten ersten Schicht, beste-hend aus Gesetzlicher Rentenversicherung, einschließlichKnappschaft, Alterssicherung für Landwirte, berufsstän-dischen Versorgungswerken und Beamtenversorgung, istdas Ergebnis eines langen Entwicklungsprozesses, in des-sen Verlauf sich auf die speziellen Bedürfnisse einzelnerErwerbstätigengruppen ausgerichtete Alterssicherungs-systeme herausgebildet haben. Im speziellen Fall der Be-amtenversorgung wird zudem grundgesetzlichen Vorga-ben Rechnung getragen.

Ein solches gegliedertes System führt zu einer Gleichbe-handlung der jeweils erfassten Personenkreise hinsichtlichder obligatorischen Zugehörigkeit zu einem öffentlich-rechtlichen Alterssicherungssystem, gleichzeitig aber auchzu erheblichen Unterschieden hinsichtlich des Leistungs-und Finanzierungsrechts der einzelnen Systeme. Am deut-lichsten sichtbar sind die Unterschiede bei der Finanzierungder öffentlich-rechtlichen Alterssicherungssysteme. Es gibtsowohl vollständig steuerfinanzierte Alterssicherungssys-teme wie z. B. die Beamtenversorgung, weitestgehend steu-erfinanzierte wie die Alterssicherung für Landwirte, vor-wiegend beitragsfinanzierte Alterssicherungssysteme mitergänzender Steuerfinanzierung wie die Gesetzliche Ren-tenversicherung und ausschließlich beitragsfinanzierteAlterssicherungssysteme wie die berufsständischen Ver-sorgungswerke.

21 Voraussetzung ist, dass Bezieher im letzten Jahr vor Beginn der Leis-tung zuletzt rentenversicherungspflichtig waren. Wird diese Voraus-setzung nicht erfüllt, besteht die Möglichkeit, die Pflichtversiche-rung zu beantragen.


Vor diesem Hintergrund kann die mit einer Gleichbehand-lung aller Erwerbstätigen begründete Forderung einerAusdehnung der Versicherungspflicht der GesetzlichenRentenversicherung mit zwei Argumenten begründet wer-den:

Das erste Argument geht dahin, dass sich nicht nur die ver-sicherungspflichtigen Arbeiter und Angestellten, sondernalle Erwerbstätigen an der Beitragsfinanzierung der Gesetz-lichen Rentenversicherung beteiligen sollen, um die asym-metrischen Belastungen der Pflichtversicherten – diese werden üblicherweise an einem impliziten Steuersatz ge-messen – horizontal gerechter zu verteilen. Der impliziteSteuersatz in den Beiträgen zur Gesetzlichen Rentenversi-cherung ist die Differenz zwischen dem tatsächlichen Bei-tragssatz zur Rentenversicherung abzüglich des fiktivenBeitrages, der von einem Pflichtversicherten aufzubringenwäre, wenn er eine seiner umlagefinanzierten Altersrenteentsprechende kapitalgedeckte Rente erwerben würdebzw. erworben hätte. Wenn der implizite Steuersatz für alleGruppen der gleiche ist, kann von horizontaler Gerech-tigkeit gesprochen werden. Es lässt sich zeigen, dass dieAusweitung des Versichertenkreises auf alle Erwerbstäti-gen zu einer solchen horizontalen Gerechtigkeit zwischenden Individuen eines Geburtsjahrganges bzw. einer Gene-ration führt.22

Das zweite Argument zielt darauf ab, dass der Wechselzwischen abhängigen und versicherungspflichtigen Be-schäftigungsverhältnissen in versicherungsfreie selbstän-dige Tätigkeiten und umgekehrt keine Konsequenzen fürdie Alterssicherung haben soll und somit die Finanzie-rungsbasis der GRV gegenüber Änderungen in der Orga-nisation von Erwerbsarbeit immunisiert würde.

2.2.3 Missbrauch der Befreiung vonder Versicherungspflicht

Hinter diesem Argument steht die Vermutung, dass die vor-handenen Möglichkeiten für eine Befreiung von der Versi-cherungspflicht bzw. die Vorschriften über die Versiche-rungsfreiheit in der Gesetzlichen Rentenversicherung zueiner missbräuchlichen Umgehung der bestehenden Ver-sicherungspflicht führen.

Um solche Umgehungsstrategien zu verhindern, hat derGesetzgeber in den vergangenen Jahren die Vorschriften fürdie Befreiung von der Versicherungspflicht bzw. zur Versi-cherungsfreiheit verändert. Erinnert sei in diesem Zusam-menhang an die Aufhebung der Versicherungsfreiheit beigeringfügiger Beschäftigung oder die Versicherungspflichtvon so genannten Scheinselbständigen.

Ein weitergehender Handlungsbedarf in Form einer Ein-beziehung aller Selbständigen könnte nur dann konsta-tiert werden, wenn die Aufnahme einer versicherungs-freien selbständigen Tätigkeit motiviert wäre von einerUmgehung bzw. einem Ausweichen der Versicherungs-pflicht.

2.2.4 Erhöhung der Beitragseinnahmen

Das in der öffentlichen Diskussion am häufigsten vorge-brachte Argument für eine Ausweitung der Versiche-rungspflicht ist die Erhöhung des Einnahmevolumens derGesetzlichen Rentenversicherung. Grundgedanke ist da-bei, dass eine Ausweitung der Versicherungspflicht zu ei-ner Erhöhung der Zahl der Beitragszahler führt mit derFolge, dass auf jeden einzelnen Versicherten ein kleinererAnteil an den aufzubringenden Mitteln entfiele und derBeitragssatz sinken könnte. Würde man alle Selbständi-gen und Beamten in die GRV einbeziehen, würde die bei-tragspflichtige Bemessungsgrundlage in der Tat beträcht-lich ausgeweitet, ohne dass damit zunächst nennenswerteMehrausgaben verbunden wären.

Verschiedene Simulationsrechnungen haben gezeigt, dasses bei einer Einbeziehung aller Selbständigen und Beam-ten im ersten Jahr zu einer Beitragssatzsenkung vonknapp zwei Prozentpunkten käme, davon aber bereits imzweiten Jahr auf Grund der dadurch induzierten erhöhtenRentenanpassung ein beachtlicher Teil absorbiert würde.Da aber in der Rentenversicherung jede Beitragszahlungauch spätere Leistungsansprüche zur Folge hat, würdenmit fortschreitender Zeit gegenüber einem Status quo suk-zessive zusätzliche Rentenzahlungen anfallen, so dass dieMinderung des Beitragssatzes im Zeitverlauf geringerwürde und nach etwa 45 Jahren – unter der Annahme, dassdie „neuen“ Mitglieder die gleiche Lebenserwartung wiedie alten haben – der Beitrag(spfad) des Ausgangsjahreserreicht würde. Sollte die Lebenserwartung der „Neumit-glieder“ über der der „älteren“ Pflichtversicherten liegen,käme es zu einem durch die Ausweitung des Versicher-tenkreises induzierten Anstieg des Beitragssatzes.

Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklungbedeutet diese Tatsache, dass im Zeitablauf immer mehrder neuen Beitragszahler zu Rentenbeziehern werden,und dass eine heute beschlossene Ausweitung der Versi-cherungspflicht auf dem Höhepunkt der demographi-schen Belastung zu wahrscheinlich zusätzlichen – und vorallem bei einem Verzicht auf eine Ausweitung vermeid-baren – Finanzierungsproblemen führen dürfte.

Im Folgenden soll auf die wichtigsten „gruppenspezifi-schen“ Sonderprobleme der Ausweitung des Versicher-tenkreises eingegangen werden.

2.2.4.1 Einbeziehung der Beamten

Der populären Forderung einer Ausweitung der Rentenver-sicherungspflicht auf Beamte stehen – was oft verdrängtwird – hohe verfassungsrechtliche Hürden entgegen.Ohne Änderung des Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz wäre eineÜberführung der Beamten in die GRV ausgeschlossen.

Eine Grundgesetzänderung setzt eine Zweidrittelmehrheitim Bundestag und Bundesrat voraus. Letztere dürfte we-nig realistisch sein, da auf die Länder in den kommenden30 bis 40 Jahren erhebliche zusätzliche Kosten zukom-men könnten. Von den rund 1,6 Mio. Beamten im Jahre1999 waren mehr als 1 Mio. bei den Ländern beschäftigt. 22 Vgl. Kifmann (2001).


Zudem kann bezweifelt werden, ob nach einer solchenVerfassungsänderung der Rentenversicherung wirklich inrelevantem Maße zusätzliche Mittel zufließen würden.Die Besoldung der aktiven Beamten enthält einen – denRentenversicherungsbeiträgen vergleichbaren – versteck-ten Altersversorgungsabschlag. Dieser Abschlag wirdzwar nicht formal ausgewiesen. Dass es ihn aber gibt, istimplizit daran zu erkennen, dass erstens die Bruttogehäl-ter der Beamten etwa in Höhe der Sozialversicherungs-beiträge unter den Bezügen liegen, die in der freien Wirt-schaft für vergleichbare Funktionen gezahlt werden, undzweitens Beamte bei einem Ausscheiden aus dem Beam-tenverhältnis auf Kosten des Dienstherrn in der Renten-versicherung nachzuversichern sind.

Die bei den aktiven Beamten einbehaltenen verstecktenAbzüge werden nicht erkennbar in einen Versorgungs-fonds transferiert, sondern dienen über das allgemeineSteueraufkommen der Gebietskörperschaften mittelbarder Finanzierung der Altersbezüge der ausgeschiedenenBeamten. Die Beamtenversorgung wird daher letztlich – ebenso wie die Rentenversicherung – im Umlageverfah-ren finanziert.

Vor diesem Hintergrund müsste eine Einbeziehung der Be-amten in die Rentenversicherung zur Folge haben, dass dieRentenversicherung zugleich auch die bestehenden Pen-sionsansprüche, die Versorgungslasten – zumindest bis zudem sich aus der Beitragsbemessungsgrenze ergebendenLeistungsniveau – zu übernehmen hätte. Denn es wärekaum zu begründen, die Dienstherren dadurch zusätzlichzu belasten, dass sie ohne die Mittel aus den verstecktenAbzügen bei den aktiven Beamten (die als Beiträge derRentenversicherung zufließen) nach wie vor für die Ver-sorgung der ausgeschiedenen Beamten, sprich die Be-standspensionäre, aufzukommen hätten. Würden mit demEinbezug der Beamten in die GRV nicht auch die Pen-sionsansprüche übertragen, hätten die Gebietskörperschaf-ten für den Zeitraum einer Generation eine doppelte Last zutragen, was weder sachlich zu rechtfertigen noch zu fi-nanzieren wäre.

Mit einer solchen Übernahme der Versorgungslast durchdie Rentenversicherung würde jedoch auch der Vorteil ei-ner Beitragszahlung dieses Personenkreises für die Ren-tenversicherung hinfällig. Denn den aktuellen Beitrags-mehreinnahmen würden damit auch aktuell höhereLeistungsverpflichtungen gegenüberstehen. Mittel- bislangfristig dürfte sich aus der zu erwartenden Verringerungder Zahl der Statusbeamten (bei bis auf weiteres noch ho-hen Versorgungslasten) sogar eine über die Auswirkungender allgemeinen demographischen Entwicklung hinaus-gehende zusätzliche Belastung der Rentenversicherungergeben.

2.2.4.2 Ausweitung der Versicherungspflichtauf alle Selbständige

Ziel der Sozialversicherung ist es, diejenigen, die ihrenLebensunterhalt durch Erwerbsarbeit verdienen, für denAusfall oder die Minderung ihrer Erwerbsfähigkeit im Al-

ter kollektiv abzusichern, nicht zuletzt um Sozialhilfean-sprüche im Alter zu vermeiden.

Vor diesem Hintergrund kam es in der Vergangenheit zu ei-ner stetigen Ausweitung des Versichertenkreises. Im Ver-sicherungsgesetz für Angestellte (1911) wurden nicht nurAngestellte, sondern auch z. B. Fleischbeschauer und selb-ständige Krankenpfleger, in der Weimarer Republik Musi-ker und Hebammen, im Dritten Reich (1938) Handwerker,1957 Landwirte und 1981 die selbständigen Künstler undPublizisten in den Kreis der versicherungspflichtigen Per-sonen aufgenommen.

Eine Einbeziehung selbständig Tätiger in die Rentenver-sicherung hat daher eine lange durch die Befriedung vonSchutzbedürfnissen motivierte Tradition. Verfassungsrecht-lich steht der Einbeziehung Selbständiger in die GesetzlicheRentenversicherung nichts entgegen, vorausgesetzt, derBeitragsauferlegung steht eine adäquate Gegenleistung inForm von Rentenleistungen gegenüber.

Dessen ungeachtet stellt der Sozialversicherungszwangeine Form der Freiheitsbeschränkung und in diesem Sinneeine Grundrechtsbeschränkung dar. Eine solche Beschrän-kung muss verfassungsrechtlich verhältnismäßig, d. h. ge-eignet, erforderlich, proportional und zumutbar sein.

In der Konsequenz heißt dies, dass einerseits eine Min-destvorsorge für das Alter selbst gegen den Willen desEinzelnen durchgesetzt werden kann, um Sozialhilfeauf-wendungen im Alter zu beschränken und Mitnahmeef-fekte zu verhindern, andererseits aber auch, dass die So-zialversicherung nicht „überversorgen“ darf. Daher sollteauch für den Fall einer Einbeziehung von Selbständigenin die Sozialversicherung an der Beitragsbemessungs-grenze festgehalten werden. Mit steigendem Einkommenverringert sich das Bedürfnis nach Schutz, und die Mög-lichkeit zur privaten Vorsorge nimmt zu. DenjenigenSelbständigen, die bereits Vorsorge für ihr Alter getroffenhaben, müssen daher entsprechend dem Vertrauensschutz-grundsatz ausreichende Befreiungsmöglichkeiten undÜbergangsregelungen eingeräumt werden.

Die Versicherungspflicht in der Gesetzlichen Rentenver-sicherung für Selbständige (§ 2 SGB VI) basiert auf demGedanken der Schutzbedürftigkeit. Selbständige, die un-mittelbar auf die Verwertung ihrer Arbeitskraft angewie-sen sind, d. h. nicht über nennenswertes Kapital verfügen,gehören durchweg einem öffentlich-rechtlichen Pflicht-system (GRV oder beispielsweise berufsständischen Ver-sorgungswerken) an.

Bei den Selbständigen, die ihre Tätigkeit in der Regel ne-benberuflich ausüben, ist ein Befreiungsrecht gerechtfer-tigt, da in diesem Fall davon auszugehen ist, dass sie inausreichender Form privat für ihr Alter vorgesorgt haben.Bei Hebammen z. B., die Selbständige sind, diesen Berufaber in der Regel als Vollerwerb ausüben, dürfte ein der-artiger Befreiungstatbestand nicht vorliegen. Daher isteine Befreiung von der Versicherungspflicht schwer be-gründbar.

Völlig anders sieht es dagegen bei den Freiberuflern aus.Diese sind in berufsständischen Versorgungssystemen ab-


gesichert. Zudem weisen die berufsständischen Versor-gungswerke eine höhere Effizienz als die Gesetzliche Ren-tenversicherung auf, und zwar ohne Inanspruchnahme vonStaatszuschüssen. Ein Aufgeben dieses gut funktionieren-den Systems ist daher ökonomisch nicht begründbar. DieAnsprüche und Anwartschaften der in den Versorgungs-werken Versicherten genießen zudem den Schutz desArt. 14 GG. Zudem können sich die berufsständischen Ver-sorgungswerke auf den Schutz des Art. 12 GG (Bestands-schutz eines eingerichteten Gewerbebetriebs) berufen; da-her erscheint sogar eine Rentenversicherungspflicht derals Angestellte tätigen Freiberufler problematisch.

Da sich bei einem versicherungsmäßig organisierten Ren-tensystem jede Ausweitung des Versichertenkreises zeit-versetzt in ausgeweiteten Ansprüchen niederschlägt, ist – zumal Freiberufler, Selbständige und Beamte eine höhereferne Lebenserwartung als der gegenwärtige Versicherten-bestand haben dürften – eine Ausweitung des Versicher-tenkreises keine Antwort auf das demographische Pro-blem.

Gegen eine Ausweitung des Versichertenkreises in derumlagefinanzierten Rentenversicherung könnte auch ein-gewendet werden, dass hierdurch der Tendenz zu einemAusbau kapitalfundierter Systeme – mit denen vielfachdie Hoffnung auf geringere Demographieanfälligkeit ver-bunden wird – entgegen gewirkt würde. Ob dies tatsäch-lich der Fall wäre, hängt allerdings vom Vorsorgeverhal-ten der Versicherten ab.

3 Altersgrenzen und die Verlängerungder Lebensarbeitsphase

Ein wichtiger Ansatzpunkt, um auf einen steigenden Fi-nanzbedarf in der Gesetzlichen Rentenversicherung zureagieren, liegt im Zeitpunkt, ab dem man die volle Renteohne Abschläge erhält.23

Bereits durch das Rentenreformgesetz 1992 wurden dieAltersgrenzen, ab denen Versicherte ihre Rente ohne Abschläge in Anspruch nehmen können, stufenweise an-gehoben. Durch das Wachstums- und Beschäftigungsför-derungsgesetz von 1996 wurde die Anhebung der (ab-schlagfreien) Altersgrenzen vorgezogen und beschleunigt.Danach entfallen auch ab dem Jahr 2012 die spezifischenAltersgrenzen für Arbeitslose (bzw. Bezieher von Alters-teilzeit) und für Frauen. Die Altersgrenzen für langjährigVersicherte und für Schwerbehinderte werden auf 65 bzw.63 Jahre heraufgesetzt.

2012 wird es somit im Prinzip eine einheitliche Alters-grenze von 65 Jahren geben, ab der die Versichertenrenteohne Abschläge bezogen werden kann. Darüber hinausbesteht dann für langjährig Versicherte die Möglichkeit,die Rente unter Hinnahme von Abschlägen bereits ab dem62. Lebensjahr zu beziehen. Nur für die Erwerbsgemin-

derten und die Schwerbehinderten (sofern langjährig ver-sichert) liegt die Altersgrenze für den abschlagfreien Bezug bei 63 Jahren. Für Schwerbehinderte besteht danndie Möglichkeit, die Rente – unter Hinnahme von Ab-schlägen – ab 60 zu beziehen, und wenn Erwerbsgemin-derte die Rente früher in Anspruch nehmen, so werden da-bei Abschläge für maximal drei Jahre zu Grunde gelegt.

Mit einem Alterssicherungssystem, das eine enge Leis-tungs-Gegenleistungs-Beziehung anstrebt (Versicherungs-prinzip) wie die Gesetzliche Rentenversicherung, ist je-doch nicht vereinbar, dass dann, wenn ein Rentner nach derReferenzaltersgrenze (derzeit also 65) erwerbstätig ist, derArbeitgeber einen Arbeitgeberanteil zum Sozialversiche-rungsbeitrag zu entrichten hat, ohne dass dies den Renten-anspruch erhöht.

Für die Finanzlage der Rentenversicherung ist unter an-derem relevant, wie sich das durchschnittliche (effektive)Rentenzugangsalter entwickelt. Hier zeigt sich bislangaber noch kaum eine Veränderung.

Ansatzpunkte im Rentenrecht zur Erhöhung der Erwerbs-beteiligung älterer Arbeitnehmer und damit zur Ausdeh-nung der Lebensarbeitsphase liegen insbesondere bei derAusgestaltung der Voraussetzungen für den Rentenbezugund bei der Rentenberechnung.

Für den Fall, dass eine weitere Steigerung der Lebenser-wartung eintritt bzw. zu erwarten ist, stellt sich insbeson-dere bei steigendem Finanzbedarf die Frage, ob die zuneh-mende Lebenszeit ausschließlich – wie bisher zumeist – zueiner Ausdehnung der Rentnerphase führen soll.

Eine mögliche Zielvorstellung wäre, die Relation zwischenRentner- und Erwerbsphase bei steigender Lebenserwar-tung etwa konstant zu halten, indem die gewonnene Le-benszeit entsprechend zwischen den beiden Phasen aufge-teilt wird. Dies könnte durch eine Bindung des Alters zumRentenbezug ohne Abschläge (Referenzaltersgrenze) – wiegegebenenfalls auch der frühestmöglichen Altersgrenze –an die Entwicklung der (ferneren) Lebenserwartung beiRentenzugang erfolgen.24

So könnte im Anschluss an die derzeit erfolgende stufen-weise Anhebung der Referenzaltersgrenze bereits jetzt angekündigt werden, dass dieser Prozess über das 65. Le-bensjahr hinaus fortgesetzt wird, beispielsweise in prag-matischer Weise durch schrittweise Anhebung des Refe-renzalters für den abschlagfreien Rentenbezug.25

Eine Anhebung dieser Referenzaltersgrenze sollte regel-gebunden erfolgen sowie frühzeitig den Arbeitnehmernwie Arbeitgebern bekannt sein.

23 Vgl. dazu bereits Schmähl (1987), S. 2–9, und die verschiedenenBeiträge in Schmähl (1988). Auch für die Beamtenversorgung gilt,dass hier der Zeitpunkt des Beginns der Ruhegeldzahlungen vongroßer fiskalischer Bedeutung ist.

24 Vgl. die Vorschläge von Schmähl/Viebrok (2000), S. 41–61. Auchdie Kommission der Bundesregierung für den Dritten Bericht zurLage der älteren Generation hat diesen Vorschlag unterstützt, vgl.hierzu Deutscher Bundestag (2001a).

25 Vgl. in diesem Sinne u. a. Bomsdorf (2000a); sowie der Sachverstän-digenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung(2001), Ziffer 260, in seinem Jahresgutachten, wo eine möglichst bal-dige Ankündigung einer schrittweisen Erhöhung des abschlagfreienRentenalters ab 2011 um jeweils einen Monat pro Kalenderjahr bzw.auf 65 Jahre im Jahr 2035 für zweckmäßig erachtet wird.


Der Versuch, die Inanspruchnahme von Renten hinauszu-schieben, ist allerdings von einer Reihe von Voraussetzun-gen, vor allem von der Entwicklung der Arbeitsmarktlage,der Gestaltung von Arbeitsbedingungen und der Art derTätigkeiten, abhängig.26 In jedem Fall sind flankierendeMaßnahmen erforderlich. So ist z. B. eine Verringerungder Inanspruchnahme von Invaliditätsrenten durch Ge-staltung von Arbeitsbedingungen und gezielte Rehabilita-tion anzustreben. In den Handlungsempfehlungen zumKapitel „Arbeit und Wirtschaft“ sind hierzu eine Reihevon Maßnahmen aufgeführt.27 Diese zielen insbesondereauf Erhalt und Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit älte-rer Beschäftigter. Ohne sie würden rentenrechtliche An-reize allein bei großen Gruppen von Beschäftigten zwangs-läufig ins Leere laufen und unter Umständen zu neuenBenachteiligungen führen. Andere Ansatzpunkte bestehenin der Gestaltung der Lohnstruktur (Stichwort Senioritäts-entlohnung) und in der Höhe der Abschlagssätze bei vor-zeitiger Inanspruchnahme einer Rente. Die Abschlagssätzein der Gesetzlichen Rentenversicherung reichen mit 3,6 %pro Jahr im Regelfall nicht aus, um Anreize zum vorzeiti-gen Ausscheiden zu vermeiden. Im neuen umlagefinan-zierten Rentenversicherungssystem in Schweden sind dieAbschläge etwa von doppelter Höhe.28

Rentenbeginn und Ausscheiden aus dem Erwerbslebenmüssen nicht übereinstimmen. So könnte bei Altersrenteneine Brückenphase geschaffen werden, indem z. B. durchbetriebliche Regelungen (Zeitkonten, flexibel gestalteteBetriebsrentenregelungen) oder durch den Einsatz vonMitteln aus privater Vorsorge der Zeitpunkt des faktischenAusscheidens aus dem Erwerbsleben (wie heute z. B.beim Blockmodell der Altersteilszeit) vor dem Zeitpunktder Inanspruchnahme der Rente liegt. Das neue Altersver-mögensgesetz schließt allerdings die fiskalische Förderunghierfür ausdrücklich aus.29 Wenn solche Überbrückungs-möglichkeiten bestehen, würde ein späterer Rentenbeginnalso nicht notwendigerweise eine höhere Erwerbsbeteili-gung von Älteren bedeuten, wohl aber würde eine zusätz-liche Flexibilitätsmöglichkeit geschaffen.

Angesichts der steigenden Lebenserwartung, der Alterungdes Erwerbspersonenpotenzials und der schrumpfendenZahl nachwachsender Jahrgänge30 sieht es die Kommis-sion jedoch als eine wirtschafts-, sozial- und gesellschafts-politisch wichtige Aufgabe an, die Lebensarbeitsphaseauszudehnen31 und Erwerbsbeteiligung Älterer und dasdurchschnittliche Rentenzugangsalter zu erhöhen. Dieserfordert jedoch einen integrierten Ansatz hinsichtlich der

Sozial- und Steuerpolitik sowie der Personalpolitik derUnternehmen und nicht zuletzt der Bildungspolitik. Neu-erdings wird – so im Bündnis für Arbeit und in manchenanderen Erklärungen auf nationaler und internationalerEbene – die Notwendigkeit einer erhöhten Erwerbsbetei-ligung Älterer betont. Es kommt darauf an, dies auch zurealisieren.

Eine Strategie zur Ausdehnung der Lebensarbeitsphaseerfordert vor allem Qualifizierungsmaßnahmen, insbe-sondere auch die Weiterqualifizierung Älterer.32 Human-kapital ist eine zentrale Quelle für Produktivität.

Die Bereitschaft zur Weiterqualifizierung bei Arbeitneh-mern und die Bereitschaft zur Mit-Finanzierung von Hu-mankapitalinvestitionen bei Arbeitgebern würden durcheine höhere Altersgrenze sowie eine längere Lebensar-beitsphase – und damit durch eine Chance zur längerenNutzung des Humanvermögens – positiv beeinflusst.

Damit stellt sich zugleich die Frage, für welche Zweckeöffentliche Mittel eingesetzt werden sollen. Derzeit wer-den öffentliche Fördermittel vor allem für die Bildung vonFinanzkapital eingesetzt – so im Rahmen der Förderungprivater und betrieblicher Alterssicherung. Da DeutschlandsWettbewerbsfähigkeit aber entscheidend vom Humankapi-tal abhängt, wäre es mit Blick auf die gesamtwirtschaftlicheProduktivitätsentwicklung eine zukunftweisende Strate-gie, wenn staatliche Kapitalförderung stärker auf die Hu-mankapitalbildung konzentriert würde.

4 Rentenanpassung vor dem Hintergrundder demographischen Entwicklung

4.1 Rentenanpassung bis zum Jahr 2000Die Rentenreform von 1957 enthielt zwei wesentliche dieFinanzierungs- und die Leistungsseite der GRV betref-fende Komponenten. Sie implementierte das Abschnitts-deckungsverfahren, das 1969 in ein reines Umlageverfahrenüberging, und führte gleichzeitig die Dynamisierung derRenten ein. Die Rentenempfänger sollten im gleichen Um-fang wie die Erwerbstätigen an der wirtschaftlichen Ent-wicklung, d. h. der Lohn- und Gehaltsentwicklung, partizi-pieren. Demgemäß wurden die Renten auf der Grundlageder Veränderung der allgemeinen Bemessungsgrundlageund damit der Lohnentwicklung in den vorangegangenendrei bzw. vier Jahren angepasst. Während sich der Ren-tenwert33 von 1960 (6,34 DM) bis 1980 (26,34 DM) ver-vierfachte, stieg er von 1980 bis 2000 (48,58 DM) nurnoch um 84,4 % (vgl. Tabelle 1). Dies hängt einerseits mitder unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklung zu-

26 Vgl. dazu die Ausführungen im Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.27 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“, Abschnitt 3.28 Vgl. den Vergleich zwischen den deutschen und den schwedischen

Regelungen bei Schmähl (2001).29 Vgl. hierzu Schmähl/Viebrok (2001), S. 103–132.30 Vgl. hierzu die Kapitel „Demographische Grunddaten“ sowie „Ar-

beit und Wirtschaft“.31 Ein früherer Beginn der Erwerbstätigkeit hat allerdings – bei ver-

gleichbarer Anzahl der Betroffenen – einen geringeren quantitativenEffekt auf die Finanzlage der Gesetzlichen Rentenversicherung alsein späterer Rentenbeginn.

32 Vgl. dazu auch Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.33 Für einen Jahresbeitrag zur GRV entsprechend der Höhe des durch-

schnittlichen Bruttojahresarbeitsentgeltes der Versicherten wird einRentenanspruch in Höhe des Rentenwertes erworben. Ein Eckrent-ner, das ist ein Rentner, der 45 Jahre lang Beiträge entsprechend derHöhe des Durchschnittsentgeltes gezahlt hat, erhält eine monatlicheRente in Höhe des 45fachen des Rentenwertes. Die Rentenerhöhungentspricht prozentual gesehen der Erhöhung des Rentenwertes. Bisauf den Beitragssatz für 2000 beziehen sich alle Angaben nur auf diealten Bundesländer.


sammen. Andererseits ist es darauf zurückzuführen, dassseit 1992 die Anpassung nach dem Nettoprinzip erfolgte.Die aus den Bruttoentgelten durch Abzug von Lohnsteuerund Sozialversicherungsbeiträgen sich ergebenden Net-toentgelte stiegen schwächer als die Bruttoentgelte. Der1992 erfolgte Übergang zur Nettoanpassung auf Grunddes 1989 verabschiedeten Rentenreformgesetzes war alserste Reaktion auf die vor allem demographisch beding-ten zu erwartenden Finanzierungsprobleme der GRV zusehen.

Im gleichen Zeitraum stieg der Beitragssatz zur GRV (Ar-beiter- und Angestelltenversicherung) von 14,0 % (1960)auf 19,3 % (2000). Der Bundeszuschuss zur Rentenversi-cherung betrug 1960 5,335 Mrd. DM, im Jahr 200097,391 Mrd. DM (49,80 Mrd. EURO), 1960 entsprachdies 27,2 %, im Jahr 200034 23,3 % der Ausgaben derGRV.35

Tabel le 1

Rentenwert und Beitragssatzzur GRV 1960–2000

Jahr Rentenwert in DM

Beitragssatz in %

1960 6,34 14,0

1970 12,90 17,0

1980 26,34 18,0

1990 38,39 19,7

2000 48,58 19,3

Quelle: VDR (2001a), S. 242.Außer dem Beitragssatz für 2000 beziehen sich alle Angaben nur auf diealten Bundesländer.

4.2 Rentenanpassung von 2000 bis 2010Die Änderung der Rentenhöhe ergibt sich aus der Renten-anpassungsformel, die meist etwas ungenau als Renten-formel bezeichnet wird.36 Änderungen des Rentenwertesbzw. der Renten wirken direkt auf die Ausgabenseite derGRV. Die strenge Koppelung des Rentenwertes an dieEntwicklung der Entgelte der Versicherten ließ die Rent-ner selbst bei der Nettoanpassung an der wirtschaftlichenEntwicklung teilhaben. Eine Dynamisierung der Rentenist längerfristig jedoch nur problemlos möglich, solangedas Verhältnis von Ausgaben und Einnahmen der GRV im

34 Ohne Beitragszahlungen des Bundes für Kindererziehungszeitenund ohne Erstattung der Aufwendungen für einigungsbedingte Ren-tenleistungen.

35 Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (2001a), S. 222 f.36 Im Folgenden wird der Begriff Rentenformel als Synonym für Ren-

tenanpassungsformel verwendet.

Gleichgewicht bleibt, oder, anders ausgedrückt, solangedas Verhältnis von Beitragszahlern und Rentenempfän-gern weitgehend unverändert bleibt bzw. sich zugunstender Beitragszahler ändert. Die 1992 wirksam gewordeneNettoanpassung konnte zunächst den Anstieg der Rentendämpfen und damit den zu erwartenden demographischensowie verhaltensbedingten Veränderungen in Deutsch-land gegensteuern. Dieser Übergang erwies sich jedochals unzureichend: Zum einen können durch die aktuelleEinkommensteuerreform die durchschnittlichen Netto-entgelte vorübergehend stärker als die Bruttoentgelte stei-gen, was höhere Belastungen der Rentenversicherer aufder Ausgabenseite bewirken würde, als die Einnahmen-seite finanzieren kann. Zum anderen wird die demogra-phische Entwicklung in Deutschland weiter dazu führen,dass bei unveränderter Rentenformel die Einnahmen hin-ter den Ausgaben zurückbleiben. Während heute zweiBeitragszahler die Rente eines Rentners finanzieren, mussbereits im Jahr 2030 die Rente eines Rentners von nur ei-nem Beitragszahler finanziert werden.37 Dem musste undmuss auch eine Rentenreform, speziell die Rentenformelgegensteuern. Das 1997 verabschiedete Rentenreformge-setz 1999 trug dem durch den Einbau eines demographi-schen Faktors Rechnung, der die Veränderung der Lebens-erwartung 65-Jähriger, nicht jedoch den Rückgang derGeburten berücksichtigte.38 Dieser Faktor ist 1999 imRentenreformgesetz zurückgenommen, und 2000 ist eineAnpassung gemäß der Inflationsrate, für 2001 gemäß derbis 1999 geltenden Formel, vorgenommen worden.

Ab 2002 gilt eine Rentenformel, die

– die Veränderung der Bruttoentgelte,

– die Veränderung des Anteils für die staatlich geför-derte private Altersvorsorge,

– die Veränderung des Beitragssatzes zur GRV

berücksichtigt. Die Rentenformel für 2002 bis 2010 siehtdemnach wie folgt aus:

37 Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (2001b), S. 18und S. 30 f.

38 Vgl. Rürup (1999).

2t2t

1t1t

2t

1t1tt RVBAVA100

RVBAVA100BEBE

ARAR−−

−−

−

−− −−

−−⋅⋅=

Dabei bedeuten:ARt: zu bestimmender aktueller Rentenwert (Periode t),ARt-1: bisheriger aktueller Rentenwert (Periode t-1),BEt-1: Bruttolohn- und -gehaltssumme je durchschnitt-

lich beschäftigtem Arbeitnehmer im vergange-nen Kalenderjahr (Periode t-1),

BEt-2: Bruttolohn- und -gehaltssumme je durchschnitt-lich beschäftigtem Arbeitnehmer im vorvergan-genen Kalenderjahr (Periode t-2),

RVBt-1: durchschnittlicher Beitragssatz in der Rentenver-sicherung der Arbeiter und der Angestellten imvergangenen Kalenderjahr,


RVBt-2: durchschnittlicher Beitragssatz in der Rentenver-sicherung der Arbeiter und der Angestellten imvorvergangenen Kalenderjahr,

AVAt-1: Altersvorsorgeanteil im vergangenen Kalender-jahr,

AVAt-2: Altersvorsorgeanteil im vorvergangenen Kalen-derjahr.

Während eine Steigerung des durchschnittlichen Brut-toentgeltes die Renten steigen lässt, werden beim Wach-sen der beiden anderen Größen die Rentenzuwächse ge-dämpft. Theoretisch kann bei dieser Formel trotz einespositiven Wachstums der Bruttoentgelte die Rentenhöhesogar abnehmen, wenn die beiden anderen Effekte diesesWachstum überkompensieren. Die Formel ist eindeutigstärker bruttoentgelt- als nettoentgeltorientiert. Ihre An-wendung führt selbst bei einer Konstanz des Beitragssatzeszu einer Dämpfung der Rentenzuwächse bis 2010 um etwa5 Prozentpunkte.39 Diese Dämpfung ist auf den Anstieg desAltersvorsorgeanteils von 0 auf 4 % der Beitragsbemes-sungsgrenze zurückzuführen und damit weitgehend unab-hängig davon, wie stark die Bruttoentgelte steigen.40

4.3 Rentenanpassung nach 2010Einschneidende Veränderungen im Verhältnis zwischenBeitragszahlern und Rentenempfängern setzen erst nachdem Jahr 2010 ein, besonders schwierig wird es erst ab2020. Es könnte daher nahe liegen, Veränderungen imRentenrecht, speziell der Rentenanpassung auf die wirklichkritischen Jahre – beispielsweise ab 2020 – zu verschieben.Eine derartige Vorgehensweise würde unter anderem über-sehen, dass Dämpfungen in den Rentenanpassungen nur inkleinen Schritten sozialverträglich sein können. Dem-gemäß müssen bereits heute die Weichen für die Zukunftder GRV gestellt werden. Für die Jahre bis 2010 ist diesdurch den Einstieg in die staatlich geförderte private Al-tersvorsorge und die gleichzeitige Abschwächung der Ren-tenzuwächse geschehen.41 Sie reichen jedoch nicht aus,wenn die Beitragssätze stabil bleiben sollen. Die Dämp-fung der Rentenzuwächse muss sich prinzipiell fortsetzen– ungeachtet möglicher anderer Maßnahmen wie beispiels-weise Heraufsetzen des gesetzlichen Rentenzugangsalters.Dies hat auch der Gesetzgeber erkannt und daher ab 2011eine veränderte Rentenformel vorgesehen, die eine wei-tere Dämpfung der Rentenzuwächse vorsieht. Im Gegen-satz zur bis 2010 geltenden Rentenformel findet eineDämpfung der Rentenanpassung nur statt, sofern der Bei-tragssatz zur GRV steigt. Die Formel dämpft die Anpas-sung erst, wenn – z. B. induziert durch den demographi-

39 Im gleichen Zeitraum steigt der Altersvorsorgeanteil von 0 auf 4 %der Beitragsbemessungsgrundlage in der Gesetzlichen Rentenversi-cherung.

40 Damit scheint, wenn der Beitragssatz nicht zu knapp kalkuliert wird,die GRV bis 2010 gesichert zu sein. Bei gleichzeitiger Steigerung derRentenbeiträge auf 20 % ergäbe sich eine Dämpfung von gut 6 Pro-zentpunkten.

41 Frühestens die erstmals ab dem Jahr 2030 Altersrente beziehendenErwerbstätigen können in großem Umfang von der Zusatzrente pro-fitieren.

schen Wandel – der Beitragssatz zur GRV steigt. In allge-meiner Schreibweise lässt sich die Formel wie folgt dar-stellen:42

2t

1t

2t

1t1tt RVBa

RVBaBEBE

ARAR−

−

−

−− −

−⋅⋅=

Der Basiswert a steuert in gewissem Umfang die Höhe derDämpfung. Durch die Einführung dieses Basiswertes,von dem die Beitragssätze zur Rente in aufeinanderfol-genden Perioden abgezogen bzw. in dem auch der im Jahr2009 geltende Anteil zur privaten Altersvorsorge berück-sichtigt werden soll, wird versucht, die dämpfenden Ef-fekte zu verstärken. Der Basiswert wirkt um so stärker, jeweiter er nach unten von 100 abweicht.

Umstritten war zunächst die Wahl des Wertes für a. Entge-gen dem ursprünglichen Vorschlag des Verbandes Deut-scher Rentenversicherungsträger (VDR), der auf einenAnsatz von Schmähl43 zurückgeht, wurden in Absprachemit den Gewerkschaften ein Wert von 90 für a festgelegt,um das Rentenniveau keinesfalls unter 67 % sinken zulassen, und der im Jahr 2009 geltende Anteil zur privatenAltersvorsorge zusätzlich berücksichtigt.44

Ab 2011 soll folgende Formel gelten:

(a = Basiswert)

2t2009

1t2009

2t

1t1tt RVBAVA90

RVBAVA90BEBE

ARAR−

−

−

−− −−

−−⋅⋅=

Da AVA2009 = 4 ist, wurde praktisch a = 86 gewählt. In derDiskussion um diese Formel wurde der Einfluss des Ba-siswertes a überschätzt. Von größerer Bedeutung ist dieebenfalls von Schmähl (1999) in die Formel eingeführteBerücksichtigung der Veränderung des vollen Beitrags-satzes zur GRV.45 Steigt beispielsweise der Beitragssatz zurGRV um 0,20 Punkte innerhalb eines Jahres, so würdeselbst bei einem Basiswert von 100 eine Dämpfung desRentenzuwachses um rund 0,11 Prozentpunkte bei Berück-sichtigung des halben bzw. um 0,25 Prozentpunkte beiBerücksichtigung des vollen Beitragssatzes induziert.46 Umdiese Wirkung jeweils zu verdoppeln, müsste der Basiswerteinen Wert von 55 bzw. 60 annehmen,47 eine Größenord-nung für a, die nicht einmal andeutungsweise diskutiertwird. Bei a = 86 ergibt sich im oben diskutierten Fall einedämpfende Wirkung von 0,13 bzw. 0,31 Prozentpunkten.

Es bleibt die Frage, ob die Formel Wesentliches zur Si-cherung der GRV beitragen kann. Hierzu ist zunächstfestzustellen, dass diese Rentenformel in der absoluten

42 Vgl. Deutscher Bundestag (2001b), S. 2 f.43 Vgl. Schmähl (1999), S. 500.44 Ein Wert von 90 für a bedeutet keineswegs, dass die Bruttoentgelt-

erhöhung nur zu 90 % weitergegeben wird. 45 Früher wurde nur die Veränderung des Arbeitnehmeranteils zur GRV

– also des halben Beitragssatzes – in die Formel zur Berechnung desRentenwertes einbezogen.

46 Ausgegangen wird an dieser Stelle von einem Beitragssatz von 20 %.47 Vgl. Bomsdorf (2001b), S. 5.


Höhe ihrer Dämpfung weitgehend unabhängig von derBruttoentgeltsteigerung ist. Z. B. wird bei einer Steigerungdes Beitragssatzes zur GRV um einen Punkt innerhalb vonzehn Jahren und einem Basiswert (inkl. AVA) von 86 dieRentenanpassung bei 2- bzw. 3-prozentiger jährlicher Ent-geltsteigerung um insgesamt 1,84 bzw. 2,03 Prozent-punkte niedriger als die Bruttoentgeltsteigerung ausfallen.Die relative Dämpfung der Rentenzuwächse sinkt mitwachsender Bruttoentgeltsteigerung,48 d. h. bei größeremWachstum der Volkswirtschaft würden die demographischbedingten Probleme der GRV ceteris paribus steigen, dieRentner werden bei größerer zusätzlicher Leistungsfähig-keit schwächer in die Finanzierung der Kosten des demo-graphischen Wandels einbezogen.

Die andere Frage ist, ob die Dämpfungen überhaupt aus-reichen können. Eine einen Zeitraum von 20 Jahren (z. B.2011 bis 2030) umfassende Analyse gibt deren Auswir-kungen auf die Entwicklung der Renten gegenüber derEntwicklung des Bruttoentgeltes an.

Dabei wird eine durchschnittliche Bruttoentgeltsteige-rung von 2 bzw. 3 % pro Jahr unterstellt und von einerdurchschnittlich jährlichen Steigerung des Beitragssatzeszur GRV von 0,10 bzw. 0,15 Prozentpunkten ausgegangen.Demnach steigen in diesem Zeitraum die Bruttoentgelteum 48,6 bzw. 80,6 %. Die Renten steigen bei einer Bei-tragssatzsteigerung von 0,10 bzw. 0,15 Prozentpunkten proJahr zwischen 44,1 und 75,2 % bzw. 42,0 und 72,5. Damitbleiben die Renten innerhalb von 20 Jahren nur um 3 bzw.4,5 % hinter der vergleichbaren Entwicklung der Brut-toentgelte zurück. Von dieser Dämpfung ist der weitausüberwiegende Teil auf die Steigerung der Beitragssätze zurGRV zurückzuführen, ungefähr ein Sechstel geht auf denzusätzlichen Effekt durch den unterhalb von 100 gewähltenBasiswert zurück. Letzteres ist eine Größenordnung, diezur Kompensation eines sonst eintretenden Ausgabenan-stieges nicht ausreicht. Die dämpfende Auswirkung auf denRentenwert wäre größer, wenn die Rentenanpassung prin-zipiell nach den Bruttoentgelten unter Berücksichtigung

Tabel le 2

Entwicklung von Bruttoentgelt und Rentenwert in einem Zeitraum von 20 Jahren nach ab 2011 geltender Rentenformel (Ausgangsjahr 0 = 100)

Beitragssatzsteigerung von 20 auf 22 %

Jährliche Bruttoentgeltsteigerung in % 2 3

bis zum Jahr Bruttoentgelt- Rentenwertentwicklung Bruttoentgelt- Rentenwertentwicklung entwicklung mit Basiswert entwicklung mit Basiswert 100 86 100 86

1 102,00 101,87 101,85 103,00 102,87 102,84 2 104,04 103,78 103,73 106,09 105,83 105,77 3 106,12 105,72 105,64 109,27 108,86 108,78 4 108,24 107,70 107,59 112,55 111,99 111,87 5 110,41 109,72 109,57 115,93 115,20 115,05 6 112,62 111,77 111,59 119,41 118,51 118,32 7 114,87 113,86 113,65 122,99 121,91 121,68 8 117,17 116,00 115,75 126,68 125,41 125,14 9 119,51 118,17 117,88 130,48 129,01 128,70

10 121,90 120,38 120,06 134,39 132,71 132,36 11 124,34 122,63 122,27 138,42 136,52 136,12 12 126,82 124,92 124,52 142,58 140,44 139,99 13 129,36 127,26 126,82 146,85 144,47 143,97 14 131,95 129,64 129,15 151,26 148,62 148,06 15 134,59 132,07 131,53 155,80 152,88 152,26 16 137,28 134,54 133,96 160,47 157,27 156,59 17 140,02 137,05 136,42 165,28 161,78 161,03 18 142,82 139,62 138,94 170,24 166,42 165,61 19 145,68 142,23 141,49 175,35 171,19 170,31 20 148,59 144,88 144,10 180,61 176,10 175,15

48 Sie beträgt 8,4 % der Zuwächse bei 2-prozentiger und nur 5,9 % bei3-prozentiger jährlicher Steigerung der Bruttoentgelte.


der Änderungen des Beitragssatzes zur GRV vorgenom-men49 und dafür am Anfang des betrachteten Zeitraumsein Jahr auf die Rentenanpassung verzichtet würde.50

Die Relation von Beitragszahlern zu Rentenempfängernwird sich wie bereits angedeutet deutlich verändern: 1960betrug das Verhältnis von Beitragszahlern zu Rentenemp-fängern etwa 4 : 1, heute liegt es bei 2 :1, 2030 wird es beinäherungsweise 1 : 1 liegen. Die resultierende steigendeBelastung der GRV kann durch die vorgesehene Dämpfungder Rentenanpassung und die Beitragssatzsteigerung abernicht aufgefangen werden; sie muss jedoch durch Beitrags-zahler, Rentenempfänger und Steuerzahler getragen wer-den. Dabei sollte beachtet werden, dass dies nicht alleindurch die Gestaltung der Rentenformel erfolgen muss.

Ohne ausführliche Modellrechnungen ist es nicht möglich,die Belastungs- bzw. Umverteilungswirkungen der bei derGRV möglichen Maßnahmen annähernd zu quantifizieren.Eine erste Übersicht, auf welchen Personenkreis sich dieBelastungen beziehen, kann Tabelle 3 liefern, in der darge-stellt wird, ob die vier wichtigsten angesprochenen Maß-nahmen eine direkte Wirkung auf Beitragszahler, Renten-zugang und Rentenbestand haben.51

4.4 Konsequenzen der gedämpftenRentenanpassung für andereAlterssicherungssysteme

Auch bei anderen Alterssicherungssystemen ist demogra-phisch bedingt längerfristig mit Finanzierungsproblemenzu rechnen. Der Gesetzgeber hat auf die meisten Systemewenig Einfluss, wenn er auch durch die Stärkung der be-

noch Tabelle 2

Entwicklung von Bruttoentgelt und Rentenwert in einem Zeitraum von 20 Jahren nach ab 2011 geltender Rentenformel (Ausgangsjahr 0 = 100)

Beitragssatzsteigerung von 19 auf 22 %

Jährliche Bruttoentgeltsteigerung in % 2 3

bis zum Jahr Bruttoentgelt- Rentenwertentwicklung Bruttoentgelt- Rentenwertentwicklung entwicklung mit Basiswert entwicklung mit Basiswert 100 86 100 86

1 102,00 101,81 101,77 103,00 102,81 102,77 2 104,04 103,66 103,58 106,09 105,70 105,62 3 106,12 105,53 105,41 109,27 108,67 108,54 4 108,24 107,44 107,28 112,55 111,72 111,55 5 110,41 109,39 109,17 115,93 114,86 114,63 6 112,62 111,37 111,11 119,41 118,08 117,80 7 114,87 113,38 113,07 122,99 121,40 121,06 8 117,17 115,43 115,07 126,68 124,80 124,41 9 119,51 117,52 117,11 130,48 128,31 127,85

10 121,90 119,65 119,18 134,39 131,91 131,39 11 124,34 121,81 121,28 138,42 135,61 135,02 12 126,82 124,01 123,42 142,58 139,41 138,75 13 129,36 126,25 125,60 146,85 143,32 142,59 14 131,95 128,53 127,82 151,26 147,34 146,53 15 134,59 130,86 130,08 155,80 151,48 150,58 16 137,28 133,22 132,37 160,47 155,72 154,74 17 140,02 135,62 134,71 165,28 160,09 159,01 18 142,82 138,07 137,08 170,24 164,58 163,40 19 145,68 140,56 139,50 175,35 169,19 167,91 20 148,59 143,10 141,96 180,61 173,93 172,54

Quelle: Bomsdorf (2001c), S. 16f.

51 Im Regelfall wirkt sich jede Maßnahme, die den Rentenbestand be-trifft, auch auf den Rentenzugang aus. Umgekehrt gilt dies jedochnicht.

49 D. h. die Basiszahl a auf 100 gesetzt würde.50 Es würde sogar reichen, die Rentenerhöhung lediglich grundsätzlich

um ein halbes Jahr auf den 1.1. eines jeden Jahres zu verschieben;dies würde gleichzeitig dazu führen, dass Rentenanpassung und Bei-tragssatzänderungen zeitlich zusammenfallen. Eine Verstärkung desdämpfenden Effektes würde von a = 75 ausgehen.


trieblichen Altersvorsorge und ihre teilweise Einbeziehungin den Kreis der staatlichen Förderung privat finanzierterAltersvorsorge Einfluss nimmt. Nicht zuletzt deshalb warim Zusammenhang mit der 2001 beschlossenen Renten-reform eine Übertragung dieser Reform auf die Beamten,Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes vor-gesehen. Allerdings hat der Gesetzgeber zunächst dementgegen gehandelt, indem er diesen Personenkreis aus-drücklich von der staatlichen Förderung privater Alters-vorsorge ausnahm. Gleichwohl muss auch hier eine wieauch immer geartete Dämpfung der Zuwächse der Alters-bezüge stattfinden. Insbesondere die Versorgungsanstaltdes Bundes und der Länder und vergleichbare öffentlicheVersorgungskassen auf unterer Ebene sind zukünftig ho-hen Belastungen ausgesetzt. Da die Altersbezüge der imöffentlichen Dienst tätigen Personen sich zu einem großenTeil an den Pensionen vergleichbarer Beamten orientie-ren, hätte hier durch eine Modifikation bei den Beamten-pensionen sowohl für Beamte als auch als direkte Folge-rung für die nichtbeamteten öffentlich Bediensteten eineLösung gefunden werden können. Dabei ist es prinzipiellnicht richtig, die Dämpfung unmittelbar auf die Beamten-pensionen zu übertragen. Hiergegen spricht in gewissemUmfang das Alimentationsprinzip, aber vor allem die Tat-sache, dass eine Pension Grundversorgung und Zusatzver-sorgung darstellt, also mit der Rente aus der GRV und derzusätzlichen betrieblichen Altersvorsorge eines großenUnternehmens vergleichbar ist. Letztere wird aber von denMaßnahmen der Rentendämpfung nicht oder zumindestnicht negativ betroffen.

Bereits in der Vergangenheit sind eine Reihe von Maßnah-men, die bei der GRV vorgenommen wurden, in ähnlicherWeise auf die Beamten übertragen worden. Die Ausbil-dungszeiten werden nur noch in geringerem Umfang als bis-her als ruhegehaltfähige Dienstzeit angerechnet, Abschlägebei vorzeitigem Bezug von Altersruhegeld wurden einge-führt, die Pensionsansprüche wuchsen langsamer und die Höchstpension wurde später erreicht. Alle diese Maß-nahmen galten nur für den Personenkreis, der noch nichtPensionsempfänger war. Seit dem 1. Januar 1999 werdenzusätzlich jährlich durchschnittlich 0,2 % der Besoldungs-und Versorgungsanpassungen einem Sondervermögen zu-geführt, welches ausschließlich die zukünftigen Versor-gungsaufwendungen sichern soll. Diese Maßnahme dämpft

Tabel le 3

Auswirkungen zusätzlicher Maßnahmen in der GRV auf Beitragszahler, Rentenzugang und Rentenbestand

Auswirkungen auf

Maßnahme Beitragszahler Rentenzugang Rentenbestand

Rentenformel modifizieren ja ja ja

Rentenzugangsalter erhöhen ja ja nein

Altersvorsorgeanteil erhöhen ja ja ja

Vollbesteuerung der Renten nein ja ja

52 Dabei bieten sich vor allem zwei Maßnahmen an: Die Renten stei-gen durch die Berücksichtigung der staatlich geförderten privatenAltersvorsorge bei der Berechnung des für die Rentenerhöhung rele-vanten Einkommens schwächer als ohne diese Maßnahme vorgese-hen. Dieser Effekt könnte bei den Pensionen dadurch erreicht werden,dass die 13. Pension – nicht das 13. Gehalt – wie folgt beschriebenkontinuierlich abgebaut wird. Die monatliche Pension soll genausowie die Besoldung steigen, die 13. Pension in einem längeren Zeit-raum von beispielsweise 10 Jahren beginnend mit dem Jahr 2002 ab-gebaut werden. Dies würde dazu führen, dass die prozentuale Er-höhung der Jahrespension unter der Erhöhung der Besoldung liegt –entsprechend der Regelung bei Bruttoentgelten und Renten. Die Jah-respension würde nicht gekürzt, sie stiege lediglich bis 2011 prozen-tual schwächer als die Gehälter; diese Maßnahme würde alle Pen-sionäre, nicht nur die Neuzugänge, treffen. Es würde praktisch einentsprechender Effekt wie bei den Rentenanpassungen durch die Ein-beziehung der privaten Altersvorsorge in die Ermittlung der Rentener-höhung erreicht. Ein ähnlicher Effekt würde sich bei der Zusatzrenteim öffentlichen Dienst ergeben, wenn die Bemessungsgrundlage ver-ändert würde, d. h. langfristig hier das 13. Monatsgehalt nicht berück-sichtigt würde. Würden die resultierenden Einsparungen bei denPensionen der Beamten nicht einfach als direkte Einsparungen in denHaushalten verstanden, sondern zumindest zum Teil zum Aufbau ei-ner Kapitaldeckung verwendet, könnte die Belastung der öffentlichenHaushalte durch die Pensionen stärker abgefedert werden. Alleindurch eine derartige Kombination könnte längerfristig die Pensions-last um über 10 % reduziert werden. Als weitere Maßnahme wäreeine Senkung des Höchstpensionssatzes denkbar, bis auf einen Wertvon näherungsweise 70 % im Jahre 2050, wobei die Frage ist, ob einederartige Reduktion auch bereits erworbene Ansprüche in Höhe vonüber 70 % senken kann. Letzteres würde unter der Annahme, dass diePension zu 80 % Grundversorgung darstellt und zu 20 % Zusatzver-sorgung ist, einer Reduktion der Ansprüche im Bereich der Grund-versorgung von gut 8 % entsprechen. In der Diskussion um die Über-tragung der Rentenreform auf die Beamtenversorgung wird meistübersehen, dass die Beamtenversorgung wie oben erwähnt Basis-und Zusatzversorgung in einem darstellt. Ausgehend von der Tatsa-che, dass nach Angaben des Bundesministeriums für Arbeit und

die Besoldungs- und die Pensionszuwächse bis zu einerHöhe von maximal drei Prozentpunkten im Jahr 2013.

Alle diese Maßnahmen reichen jedoch nicht aus, die vor-hersehbaren spezifischen finanziellen Probleme der Al-tersversorgung des öffentlichen Dienstes, die sich nicht nurauf Grund von Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur,sondern vor allem als Folge einer starken Bestandsexpan-sion in den 1960er- und 1970er-Jahren ergeben, zu lösen.Weitere Maßnahmen werden für erforderlich gehalten.52


Der Gesetzgeber hat sich Ende 2001 dazu entschlossen,den in gewissem Umfang mit dem Rentenniveau ver-gleichbaren Höchstpensionssatz von 75 % bis zum Jahr2010 auf 71,75 % zu kürzen, obwohl das Rentenniveau bis2010 konstant bleibt. Gleichzeitig wird bei Aussetzen derDämpfung der Besoldungszuwächse bis 2010 die Hälfteder Einsparungen bei den Pensionen einem Sondervermö-gen zugeführt und den aktiven Beamten die Möglichkeiteröffnet, staatlich geförderte private Altersvorsorge zu be-treiben. Bis 2010 ergeben sich derart zwar Einsparungen beiden Ländern und Gemeinden, beim Bund aber in ähnlicherHöhe Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen. Frühestensnach 2010 sind saldiert Einsparungen durch diese Maß-nahmen zu erwarten.

Obwohl die Senkung der Pensionsansprüche unmittelbarAuswirkungen auf die Versorgung der Angestellten undArbeiter im öffentlichen Dienst gehabt hätte, ist bei der Zu-satzversorgung der Angestellten und Arbeiter im öffentli-chen Dienst eine andere Lösung gefunden worden. Diesekoppelt deren zukünftige zusätzliche Altersversorgung vonder Versorgung der Beamten ab und will für die Zusatzver-sorgung eine – zunächst fiktive – Kapitaldeckung einführen.Die Belastung der öffentlichen Haushalte soll dadurch ge-mildert werden. Dies gelingt jedoch zunächst nicht. Im Ge-genteil, die Belastung der öffentlichen Haushalte steigt in-nerhalb der nächsten zehn Jahre durch die vorgesehenenMaßnahmen an.

In jedem Fall sind effiziente, sozialverträgliche Maßnah-men zur Sicherung der Altersvorsorge auch im Bereichder Beamten sowie Angestellten und Arbeiter des öffent-lichen Dienstes nötig und möglich.

5 Funktion und Umfang steuer-finanzierter Rentenausgaben

5.1 Der BundeszuschussDer Gesetzlichen Rentenversicherung wurden im Laufeder Zeit vielerlei allgemeine verteilungspolitische Aufga-ben übertragen, für deren Finanzierung die Gesamtheitaller Steuerzahler gemäß den jeweils für angemessen erachteten Kriterien der steuerlichen Lastverteilung zu-ständig ist, nicht aber allein die Versicherten (und ihre Arbeitgeber) gemäß dem Bruttoarbeitsentgelt bis zur Bei-tragsbemessungsgrundlage. Eine sachgerechte, dem je-weiligen Aufgabenzweck entsprechende Finanzierung istvor allem aus verteilungspolitischen Gründen erforderlich;sie kann zudem – je nach Arbeitsmarktlage – durch eine

verminderte Beitragszahllast auch positive Beschäfti-gungseffekte zeitigen, deren Ausmaß nicht überschätztwerden darf.

In den letzten Jahren ist das Ausmaß der ordnungs- undinsbesondere verteilungspolitisch nicht adäquat finanzier-ten Rentenausgaben spürbar reduziert worden. Dazu die-nen vor allem Zahlungen aus dem Bundeshaushalt inForm von Erstattungen, Beitragszahlungen (so für Kin-dererziehungszeiten) und Bundeszuschüssen.

Inzwischen werden aus dem Bundeshaushalt vier ver-schiedene Arten von Bundeszuschüssen an die Renten-versicherung gezahlt, die sich jeweils unterschiedlich ent-wickeln: erstens der allgemeine Bundeszuschuss, der derVeränderung der durchschnittlichen Bruttoarbeitsentgelteund des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Rentenversiche-rung folgt; zweitens der zusätzliche Bundeszuschuss, derdem Aufkommen aus einem Prozentpunkt der Mehrwert-steuer entspricht; drittens ein Erhöhungsbetrag des zusätz-lichen Bundeszuschusses, bislang finanziert aus dem Auf-kommen der Ökosteuer; schließlich viertens die Deckungdes jeweiligen Defizits der Knappschaftlichen Rentenver-sicherung.

Die Einführung der Ökosteuer wurde umweltpolitisch be-gründet, aber auch mit dem Zweck, die Rentenversiche-rungsbeiträge und damit die Lohnnebenkosten zu reduzie-ren. Deshalb wurde ein Teil des Ökosteueraufkommensder Rentenversicherung als Erhöhungsbetrag des zusätzli-chen Bundeszuschusses zweckgebunden zugeführt. DieseZweckbindung besteht aber nur bis 2003, denn durch dasEnde 2000 beschlossene „Gesetz zur Reform der Rentenwegen verminderter Erwerbsfähigkeit“ wird die (übrigenszwischenzeitlich in ihrer Höhe mehrfach veränderte) Zu-führung an die Rentenversicherung von der Entwicklungder Ökosteuer abgekoppelt. Der für 2003 festgesetzte Be-trag aus dem Ökosteueraufkommen für die Rentenversi-cherung wird ab 2004 abweichend von der Ökosteuer fort-geschrieben. Maßgebend ist dann die Änderungsrate derBruttolohn- und -gehaltssumme.

Für die auf langfristige Stabilität und Verlässlichkeit ange-wiesene Gesetzliche Rentenversicherung wäre eine klareund einheitliche Regelung wünschenswert, auch wenn esim politischen Prozess vorteilhaft erscheinen mag, meh-rere Ansatzpunkte zu haben.

Die Bundeszahlungen sind – wie erwähnt – in den letztenJahren nicht nur absolut, sondern auch relativ erhöht wor-den, nachdem sie sich lange Zeit rückläufig entwickelthatten, und zwar sowohl bezogen auf den Finanzierungs-anteil an den Rentenausgaben insgesamt als auch den ord-nungs- und verteilungspolitisch aus Steuermitteln zu finan-zierenden Betrag der Rentenausgaben. Allerdings bestehtnoch ein beträchtlicher Ausgabenposten, der sachadäquataus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzieren wäre,bislang aber weit überwiegend aus lohnbezogenen Sozial-versicherungsbeiträgen finanziert wird. Es handelt sichdabei um die nur nach einer Prüfung der Einkommenssi-tuation gezahlten Hinterbliebenenrenten.

Sozialordnung bei männlichen Beziehern einer BAV-Rente diesedurchschnittlich 758 DM (388 EURO) monatlich betrug, erscheintdie angegebene Aufteilung gerechtfertigt; zu diesen Vorschlägen vgl.Bomsdorf (2000b) sowie Bomsdorf/Rürup (2000). Gleichzeitigkönnte im Zuge einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit bzw. einesHeraufsetzens des gesetzlichen Rentenzugangsalters diese Höchst-pension erst nach 42 Jahren erreicht werden. Die skizzierten Maß-nahmen könnten bedingt auch in zeitlich umgekehrter Reihenfolgevorgenommen werden, wirksamer wäre jedoch die skizzierte zeitli-che Aufeinanderfolge. In jedem Fall ist es nicht möglich, langfristigmit nur einer der Maßnahmen das Problem zu lösen.


5.2 Die Hinterbliebenenversorgung

Ein Teil der Kommission vertritt die folgende Auffassung:

Schon seit der Neuregelung der Hinterbliebenenversor-gung 1985 wird der Zahlbetrag der Hinterbliebenenrentendann reduziert, wenn eigenes Arbeitsentgelt oder eigeneLohnersatzleistungen (so insbesondere eigene Versicher-tenrente) des überlebenden Ehegatten einen bestimmten(bislang dynamisierten) Freibetrag übersteigen. Nachdemdurch die Reformmaßnahmen des Jahres 2001 demnächstalle Einkünfte (bis auf die geförderte private Altersvor-sorge) nach Überschreiten eines Freibetrages auf die Hin-terbliebenenrente angerechnet werden sollen, wird derCharakter der Hinterbliebenenversorgung als bedarfsge-prüfte Transferzahlung noch unterstrichen. Eine solcheZahlung müsste ordnungspolitisch korrekt aus dem allge-meinen Staatshaushalt finanziert werden und nicht mehrüberwiegend aus lohnbezogenen Sozialbeiträgen. Zudemwerden Hinterbliebenenrenten durch eine Kinderkompo-nente familienpolitisch ausgestaltet. Für Familienleistun-gen in der Rentenversicherung ist aber inzwischen weithinakzeptiert, dass diese aus dem Staatshaushalt zu finanzie-ren sind.

Eine ordnungs- und verteilungspolitisch korrekte Finan-zierung der Hinterbliebenenrenten hätte erhebliche Aus-wirkungen auf den Beitragsbedarf in der GRV, da dieseRenten derzeit rund 20 % der Rentenausgaben ausmachen.Diese Umstellung der Finanzierung würde also bedeuten,dass der Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherungum gut 3 Beitragspunkte gesenkt werden könnte. Damitwürden auch die Arbeitgeberzahlungen um etwa 1,5 Bei-tragspunkte niedriger ausfallen – eine Entlastung, diehöher wäre als sie langfristig aus den 2001 beschlossenenRentenreformmaßnahmen zu erwarten ist. Auch wenn inZukunft das quantitative Gewicht der Hinterbliebenen-renten sinken sollte53, so handelt es sich für lange Zeit umein beträchtliches Volumen an Fehlfinanzierung in derRentenversicherung.

6 Generationengerechtigkeit, Genera-tionenbilanzen und soziale Sicherung

Im Bereich der sozialen Sicherung spielt das quantitativeVerhältnis der Generationen eine entscheidende Rolle, dadie Systeme für den weitaus größten Teil der Bevölkerungauf dem Umlageverfahren beruhen. Die vorauszusehendeBevölkerungsentwicklung führt dazu, dass bei steigendenPro-Kopf-Ausgaben und sinkender Anzahl der Beitrags-zahler die Beiträge und letztlich auch die Beitragssätze inder Sozialversicherung steigen müssen. Während in derKranken- und Pflegeversicherung auch die RentnerBeiträge zahlen, wird die Rentenversicherung ohne einedirekte Beteiligung der Rentner zum größten Teil aus denBeiträgen der jeweils aktiven Generation finanziert. Diemittlere Generation finanziert somit die Renten der älte-ren Generation, die mittlere und die ältere Generation fi-

nanzieren die Krankheits- und Pflegekosten aller Genera-tionen.54 Dies entspricht einer querschnittsorientiertenSicht, die nichts über die Verteilung von Finanzierungs-beiträgen und Leistungsinanspruchnahme im Lebenslauf(also im Längsschnitt) aussagt.

Auf die Frage, ob zwischen den Generationen ein gerech-ter Ausgleich stattfindet, gibt es keine einfache Antwort.Auf der Basis von Berechnungen zu den quantitativen Re-lationen zwischen der Anzahl von Personen unterschiedli-chen Alters und der Veränderung dieser Relationen imZeitablauf kann aber zumindest näherungsweise deutlichgemacht werden, wie sich die einkommensmäßigen Be-oder Entlastungen für die verschiedenen Altersgruppenentwickeln. Ein Analyseinstrument dafür sind Generatio-nenbilanzen (generational accounting). Sie sollen verdeut-lichen, wie einzelne Jahrgänge (Generationen) durch öffentliche Einnahmen und Ausgaben in ihrer jeweils ver-bleibenden Lebenszeit einkommensmäßig betroffen wer-den und welche langfristigen Umverteilungseffekte zwi-schen Generationen mit der Ausgestaltung der öffentlichenHaushalte (Gebietskörperschaften und Sozialversicherun-gen) verbunden sind bzw. sich unter Berücksichtigung de-mographischer Veränderungen ergeben.55

Bei der Beurteilung der Aussagen solcher Berechnungensind das methodische Konzept, die verwendeten Annah-men und Daten zu beachten.56 Werden z. B. Berechnungenfür heute lebende Jahrgänge vorgelegt, so wird dazu – wieerwähnt – nur die noch verbleibende Lebenszeit berück-sichtigt. Es kann nicht überraschen, dass dann Ältere alsNettobegünstigte ausgewiesen werden, da ihre früherenSteuer- und Beitragszahlungen nicht berücksichtigt wer-den. Solche Berechnungen können leicht zu Fehlinterpre-tationen beitragen. Sinnvoll ist es folglich, allein solcheGenerationen zu betrachten, die ihr gesamtes Leben nochvor sich haben. Will man etwas über die Entwicklung fürverschiedene Jahrgänge (Kohorten) jeweils Neugeboreneraussagen, so können sich allerdings schwierige Vergleichs-probleme ergeben. Sie resultieren insbesondere daraus,dass für das jeweilige Basisjahr die herrschenden Bedin-gungen (also auch die jeweiligen steuerlichen, leistungs-rechtlichen Regelungen) in ihrer Struktur für Jahrzehntefortgeschrieben werden.

Zu beachten ist auch, dass bei diesen auf öffentliche Ein-nahmen und Ausgaben bezogenen Berechnungen nichtalle öffentlichen Ausgaben, wohl aber alle Einnahmen

53 Zumal jüngeren Versicherten die Möglichkeit eines Rentensplittingsanstelle der Hinterbliebenenrente eröffnet wurde.

54 Bei dieser Betrachtung wurde der Einfachheit halber die Bevölke-rung in drei Altersgruppen eingeteilt und die nicht gesetzlich Versi-cherten wurden vernachlässigt.

55 Zugleich soll dies zur Klärung der Frage beitragen, welche langfris-tigen Konsequenzen sich aus fiskalpolitischen Maßnahmen für öf-fentliche Haushalte ergeben. Hierzu erfolgt unter anderem eine Bar-wertberechnung aller künftigen Einnahmen und Ausgaben, was dieVerwendung von Diskontierungsfaktoren erfordert, die das Ergebnisbeeinflussen können; vgl. hierzu Börsch-Supan (1995); Feist/Raffel-hüschen (2000) sowie die kritischen Anmerkungen von Bofinger/Fasshauer (2000), S. 60.

56 Zur Aussagekraft von Generationenbilanzen vgl. u. a. Bundesminis-terium der Finanzen (2001), insbesondere S. 29 ff.


den Angehörigen der verschiedenen Jahrgänge zugerech-net werden, so dass die fiskalische Nettobelastung über-höht ausgewiesen wird. Zudem stellt die Zurechnung vonEinnahmen und Ausgaben auf Altersgruppen erheblicheAnforderungen an das statistische Material. Üblicherweisewerden dazu aus Querschnittsinformationen abgeleitetealtersspezifische Zurechnungsprofile verwendet, die fürdie weiteren – Jahrzehnte umfassenden – Berechnungen alskonstant unterstellt werden. Unberücksichtigt bleibt zu-meist in den Berechnungen zu Generationenbilanzen, dassin der Realität vielgestaltige Überwälzungsprozesse z. B.bei öffentlichen Abgaben eine Rolle spielen. In den Be-rechnungen wird folglich nur die Zahllast, nicht aber dieTraglast von Abgaben berücksichtigt. Ebenfalls bleibt un-berücksichtigt, dass es infolge z. B. sich ändernder Belas-tungsverteilung zu Anpassungsprozessen (Verhaltensän-derungen) kommen kann.

Im Zusammenhang mit der Rentenreform wird häufigvom Problem der Generationengerechtigkeit gesprochen,und als Beweis für die Benachteiligung der jüngeren Gene-rationen werden immer wieder die Generationenbilanzenangeführt.57 Wie dargelegt sind derartige Bilanzen aus ver-schiedenen Gründen nicht unproblematisch. Sie berück-sichtigen zudem auch selten die direkten und indirektenKosten, die innerhalb einer Familie für Kinder entstehen.Gerade für eine Generation, die deutlich weniger Kinderhat als frühere Generationen, scheint die Generationenbi-lanz schlecht auszusehen, da sie für überproportionalviele Rentner aufkommen muss. Diese Generation hatsich allerdings in gewissem Sinn bereits selbst durch ihregeringere Fertilität vom herkömmlichen Generationen-vertrag verabschiedet.

Aus all dem folgt, dass die quantitativen Berechnungenvon Generationenbilanzen im Hinblick auf die Verteilungzwischen Jahrgängen (Kohorten) als Illustration qualitati-ver Veränderungen – also mehr als Tendenzaussagen –aufzufassen sind. Sie machen auf Entwicklungstendenzenaufmerksam und sind somit ein ergänzendes Analysein-strument. Für die Beurteilung der Veränderung der Ein-kommenslage zwischen Kohorten im Prozess demogra-phischer Strukturveränderungen sind sie nur sehr begrenztaussagefähig, zumal sie auch ausschließlich auf die öf-fentlichen Einnahmen und Ausgaben begrenzt sind, dievielfältigen privaten Transfers, auf die an anderer Stellehingewiesen wird58, unberücksichtigt bleiben und insge-samt eine Vielzahl der die quantitativen Angaben relati-vierenden Aspekte zu berücksichtigen ist. Generationenbi-lanzen sagen zudem nichts aus über die Verteilungseffekteinnerhalb von Kohorten und hieraus gegebenenfalls er-wachsende Verhaltensreaktionen. Die Frage, ob zwischenden Generationen ein gerechter Ausgleich stattfindet59, lässtsich also kaum abschließend bewerten, weil ein objektivesMaß für die Generationengerechtigkeit nicht existiert.

7 Handlungsempfehlungen

7.1 Ziele und KonzeptionenDie Kommission geht auch zukünftig von einem geglie-derten Alterssicherungssystem aus. Die staatliche Alters-sicherungspolitik ist dem Prinzip der Lebensstandard-sicherung verpflichtet. Die Realisierung dieses Zielskann jedoch nicht ausschließlich die Aufgabe der Gesetz-lichen Rentenversicherung sein, sondern ist durch eineKombination verschiedener Maßnahmen und Einrichtun-gen zu realisieren. Dabei soll für die Gesetzliche Renten-versicherung weiterhin eine enge Beziehung zwischenVorleis-tung und späterer Gegenleistung angestrebt wer-den. Die gesetzlichen Systeme der Alterssicherung sollendabei nicht auf die Armutsvermeidung beschränkt wer-den.

Wesentliche Aufgabe ist daher ein noch deutlicherer Aus-bau der privaten wie der betrieblichen Altersvorsorge imWege der Kapitaldeckung: Wenn dieser Ausbau erfolgt,ist darauf zu achten, dass dieser nicht in Konflikt gerät mitder gewollten engen Beziehung zwischen Vorleistung undspäterer Gegenleistung in der Gesetzlichen Rentenversi-cherung. In einem System mit drei tragenden Säulen wirdnicht das Rentenniveau nur einer Säule zählen, sondern dasGesamtniveau: Die Alterssicherung wird sich in Zukunftaus beiden, aus umlagefinanzierten und kapitalgedeckten,Vorsorgeformen zusammensetzen.

7.2 Private und betrieblicheAltersvorsorge

Sollten zu einem späteren Zeitpunkt weitere Leistungs-einschränkungen in der Gesetzlichen Rentenversicherungergriffen werden, stellt sich die Frage einer obligatori-schen kapitalgedeckten Vorsorge. Dies beinhaltet auch diePrüfung von Unisex-Tarifen.

Eine finanzielle Belastung für private Haushalte stellennicht nur die Beiträge zur Gesetzlichen Rentenversiche-rung, sondern auch die Aufwendungen zur kapitalgedeck-ten Alterssicherung dar. Eine konsequente Reduzierungder Belastung durch Steuern und Sozialbeiträge kann denBürgern mehr Spielraum für eine persönliche kapitalfun-dierte Eigenvorsorge verschaffen.

Die Anlagekriterien für die geförderte kapitalgedeckte Al-tersvorsorge sind entscheidend für die Akzeptanz der er-gänzenden privaten und betrieblichen Alterssicherung. Er-forderlich ist eine empirische Evaluierung der Wirkungender durch die Rentenreform 2001 getroffenen Regelungen.Wünschenswert ist eine Stärkung der Wahlfreiheit bei derMittelanlage. Unverzichtbare Qualitätskriterien für för-derfähige Vorsorgeprodukte müssen eine Garantie dereingezahlten Beiträge, der förderungsunschädliche Wech-sel der Vorsorgeprodukte sowie die Einbeziehung oderUmwandlung von Altverträgen sein. Auch sollte ein prak-tikables Kapitalwahlrecht über eine bestimmte Höhe füralle geförderten Formen des Altersvorsorgesparens in Er-wägung gezogen werden.

Außerdem muss sichergestellt sein, dass die Fortführungangemessener Einzahlungen in die Vorsorgeprodukte

57 Zum Folgenden vgl. Bomsdorf (2001).58 Vgl. Kapitel „Generationenverhältnis“, Abschnitt 2.1.2.59 Vgl. Borgmann/Krimmer/Raffelhüschen (2001), S. 329 ff.; diese

stellen beispielsweise fest, dass die Rentenreform des Jahres 2001 zueiner einseitigen Mehrbelastung der über 45-Jährigen geführt hat.


auch in Zeiten vorübergehender Arbeitslosigkeit oder an-derer Einkommensausfälle erfolgt. Im unteren Einkom-mensbereich muss verhindert werden, dass ein rascherVerzehr staatlich geförderter Vorsorgeersparnisse zu be-darfsgeprüften Sozialleistungen führt.

In den obligatorischen, umlagefinanzierten Systemen er-halten bei gleichen Beitragsleistungen Männer undFrauen gleiche monatliche Rentenbeträge; die unter-schiedliche fernere Lebenserwartung von Rentnerinnenund Rentnern hat hier keinen Einfluss. Bei einem Aus-bau der freiwilligen privaten kapitalgedeckten Vorsorgegibt es diesen Vorteil nicht. Im Rahmen eines obligatori-schen Systems können Unisex-Tarife vorgeschriebenwerden.

Die betriebliche Altersvorsorge soll auch in Zukunft inihren Rahmenbedingungen angepasst und weiterent-wickelt werden.

7.3 Rentenleistungen und Altersgrenzen in der GRV

Im Interesse der langfristigen Finanzierbarkeit der Ge-setzlichen Rentenversicherung wird es erforderlich sein,das effektive und das gesetzliche Rentenzugangsalter zuerhöhen. Dazu kann eine Anhebung der Regelaltersgrenzedienen. Diese könnte im Zuge der steigenden Lebenser-wartung stufenweise erfolgen. Erforderlich ist, eine solcheMaßnahme frühzeitig anzukündigen, damit sich sowohldie davon betroffenen Arbeitnehmer mit ihrem Erwerbs-und Sparverhalten als auch die Arbeitgeber mit ihrer Perso-nalplanung darauf einstellen können. Veränderungen derRegelungen für Altersgrenzen erfordern flankierendeMaßnahmen insbesondere im Hinblick auf Arbeitsbedin-gungen und Qualifizierung (siehe Handlungsempfehlun-gen zum Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“).

Sollen die Erwerbsphase verlängert und das Rentenein-trittsalter angehoben werden, empfiehlt es sich, die Ab-schläge von derzeit 0,3 % pro Monat daraufhin zu über-prüfen, ob sie hinsichtlich der Renteneintrittsentscheidungdes Versicherten verzerrungsfrei sind.

Rentner, die ihre Rente nach der Regelaltersgrenze in An-spruch nehmen und (weiterhin) erwerbstätig sind, solltendann, wenn der Arbeitgeber (wie bisher) verpflichtet ist,einen Sozialversicherungsbeitrag zu entrichten, eine ent-sprechende Erhöhung ihrer Rente erhalten.

Eine wünschenswerte Zielrichtung ist auch der frühereEintritt in das Berufsleben.

7.4 Ausweitung des VersichertenkreisesDie einzige derzeit nicht in einem obligatorischen Systemabgesicherte Gruppe ist ein Teil der Selbständigen.

Da, wie beschrieben, eine Einbeziehung dieser Gruppezwar die horizontale Gerechtigkeit erhöhen, allerdings lang-fristig die Finanzierungsprobleme der Gesetzlichen Ren-tenversicherung eher verschärfen als erleichtern würde,empfiehlt sich weniger eine Einbeziehung dieser Erwerbs-

tätigengruppe in die Gesetzliche Rentenversicherung alsvielmehr eine Verpflichtung zum Aufbau einer angemes-senen kapitalgedeckten Altersversorgung.

7.5 Rentenanpassung in der GRVUm die beitragssatzsteigernden Konsequenzen des de-mographischen Wandels abfedern zu können, gibt es ne-ben der Anhebung des gesetzlichen Rentenzugangsaltersim Grundsatz zwei Möglichkeiten bei der Rentenanpas-sung.

Ein Teil der Kommission befürwortet die Heraufsetzungdes derzeit nach dem Altersvermögensgesetz 2001 auf4 % der Bruttolöhne ausgelegten Altersvorsorgesparens.Ein Heraufsetzen dieser spezifischen Sparquote würde imRahmen der geltenden Rentenanpassungsformel zu einerbeitragssatzstabilisierenden Dämpfung der Rentendyna-mik führen (ohne dass es zu einem Absenken des an denNettolöhnen orientierten Rentenniveaus kommen müsste).Diese Option dürfte allerdings mit einer entsprechendenAusweitung des staatlichen Förderrahmens, d. h. des fis-kalischen Aufwandes, verbunden sein.

Zum anderen käme eine konzeptionell neue Rentenformel– wie sie beispielsweise im Abschnitt 8 vorgestellt wird –in Frage. Zu denken wäre an eine neue Rentenanpas-sungsformel vor dem Hintergrund und an Stelle der Ren-tenformel, die ab 2011 die derzeitige Anpassungsformelersetzen soll.

Diese beiden Maßnahmen sind keineswegs sich aus-schließende Alternativen, sondern sind durchaus in Kom-bination miteinander – und gegebenenfalls auch mit einerErhöhung des Rentenzugangsalters – wirkungsvoll undauch sozial verträglich einsetzbar.

Es gibt in der Kommission auch die Auffassung, dass überdas Rentenanpassungsverfahren keine weitere generelleSenkung des Leistungsniveaus erfolgen sollte. Nach die-ser Auffassung ist eine langfristig verlässliche Rentenfor-mel erforderlich, die auch über das Jahr 2011 hinaus gilt.Im Interesse der Akzeptanz des Rentenversicherungssys-tems sollte vermieden werden, dass schwer durchschau-bare Änderungen in Berechnungsformeln vorgenommenwerden.

7.6 Sachgerechte Finanzierung in der GRVIm Interesse von Transparenz und Kalkulierbarkeit derEinnahmenentwicklung in der Rentenversicherung soll-ten die drei Bundeszuschüsse (in der Arbeiterrenten- undAngestelltenversicherung) zu einem Bundeszuschuss zu-sammengefasst und nachfolgend einheitlich dynamisiertwerden.

Ein Teil der Kommission hält eine Änderung der Finan-zierung der Hinterbliebenenrenten angesichts der vorge-schalteten Einkommensanrechnung für erforderlich.

Vor dem Hintergrund des Bundesverfassungsgerichtsur-teils vom 6. März 2002 zur steuerlichen Ungleichbehand-lung von Pensionen und Renten empfiehlt die Kommission– unter Beachtung der Prinzipien der Sozialverträglichkeit,


des Verbotes der Doppelbesteuerung und des haushalts-wirtschaftlichen Ausgleichs – einen gleitenden Umstiegzur vollen steuerlichen Freistellung der Rentenversiche-rungsbeiträge und zur – nachgelagerten – Versteuerungder Renten.

7.7 Honorierung von Kindererziehungs-leistungen in Alterssicherungs-systemen

Jedes Kind wird als eine Art „generativer Beitrag“ nichtallein nur zur Gesetzlichen Rentenversicherung, sondernzu jedem Alterssicherungssystem angesehen, auch alsBeitrag zur künftigen wirtschaftlichen Entwicklung. Des-halb sollte geprüft werden, wie steuerfinanzierte Ele-mente der Honorierung von Kindererziehungsleistungenin alle obligatorischen Alterssicherungssysteme einge-führt werden können.

7.8 AlterssicherungsratEin unabhängiger Alterssicherungsrat soll vor wichtigenEntscheidungen in der Alterssicherungspolitik – insbeson-dere zu Änderungen der Rentenformel, der Altersgrenzen,der Beitragssätze, der Abschläge bei vorzeitigem Renten-bezug, der Schwankungsreserve – zwingend angehörtwerden. Die Aufgabe des Gremiums besteht darin, regel-mäßig die Alterssicherungspolitik hinsichtlich ihrer Nach-haltigkeit und intergenerationellen Verteilungswirkungenzu beurteilen und zu begutachten.

Im Interesse der Generationengerechtigkeit und einer aus-gewogenen Lastenverteilung zwischen Generationensollten hierzu in jeder Legislaturperiode im Zusammen-hang mit dem bereits regelmäßig vorzulegenden Alterssi-cherungsbericht praxisrelevante Analysen vorgelegt wer-den.

7.9 BeamtenpensionenIn dem Maße, in dem es zu weiteren Leistungsrücknah-men in der Gesetzlichen Rentenversicherung kommensollte, sind diese wirkungsgleich auf die Beamtenversor-gung zu übertragen. Dabei ist einerseits zu berücksichti-gen, dass die Beamtenversorgung Basis- und Zusatzver-sorgung in einem ist, andererseits ist jeweils zu prüfen,inwieweit bereits Vorleistungen in der Änderung der Be-amtenversorgung erbracht wurden.


1 Ziele und Konzeptionen für die Alterssicherung

Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) sollte auchnach der Reform des Jahres 2001 am Ziel der Lebens-standardsicherung festhalten. Eine weitere Absenkungdes Nettorentenniveaus würde für Niedrigerwerbsein-kommensempfänger bedeuten, dass die GRV zu einerbloßen Grundversorgung zur Armutsabsicherung mutiert.

Vielmehr gilt es aber generell, Altersarmut durch einebessere rentenrechtliche Absicherung zu verhindern, dies

könnte durch die Einführung eines Grundbetrages in derGRV geschehen. Die Absenkung des Niveaus in der ge-setzlichen Rente kann aber nur durch eine zusätzliche Pri-vatvorsorge oder durch eine betriebliche Altersversor-gung ausgeglichen werden.

2 Private Altersvorsorge

Eine Erhöhung des Altersvorsorgeanteils auf über 4 % desBruttoeinkommens würde die Beitragsbelastung der Ar-beitnehmer noch weiter erhöhen. Außerdem würde es zueinem sukzessiven Ersatz der umlagefinanzierten GRV zueinem risikoreicheren kapitalfundierten System der Pri-vatvorsorge kommen. Dies führt wiederum zu einer stär-keren Differenzierung der Einkommenssituation im Alter,eine Zunahme von Altersarmut wird so vorprogrammiert.

Die staatliche Zulage muss aber für Personen mit gerin-gem Einkommen höher liegen als für andere Erwerbs-tätige. Die staatliche Förderung der Privatvorsorge bzw.der betrieblichen Altersversorgung sollte ausschließlichin Form einer jährlich zu dynamisierenden Zulage erfol-gen, die Möglichkeit eines steuerlichen Sonderausgaben-abzuges für überdurchschnittlich hohe Einkommen solltestattdessen entfallen.

3 Betriebliche Altersvorsorge

Vorrang sollte dem Aufbau von betrieblichen Altersver-sorgungen gegenüber der Förderung der Privatvorsorgezukommen, da die Verwaltungskosten niedriger und kol-lektive Regelungen besser durchsetzbar sind. Hierzu istaber eine obligatorische Einführung in allen Betriebendurch eine entsprechende gesetzliche Regelung notwen-dig. Die betriebliche Altersvorsorge sollte paritätisch finanziert werden.

4 Rentenleistungen und Altersgrenzen in der GRV

Die PDS wendet sich entschieden gegen eine allgemeineErhöhung des Renteneintrittsalters. Vielmehr favorisiertsie die Einführung einer flexiblen Altersgrenze, die denRenteneintritt von den nachgewiesenen Beitragsjahrenabhängig macht. So soll ab 40 Beitragsjahren ein Ren-tenbezug mit 60 Jahren ohne versicherungstechnisch be-dingte Rentenabschläge möglich sein.

Im Zusammenhang mit der demographischen Entwicklungmüssen auch die Produktivkraftentwicklung und der hier-mit in direkter Verbindung stehende fortgesetzte Trend zurErsetzung menschlicher Arbeitskraft gesehen werden.Eine Ausweitung der konkreten Lebensarbeitszeit ist öko-nomisch kontraproduktiv, solange die Phasen von Zeitender Arbeitslosigkeit immer noch zunehmen und längerwerden.

5 Ausweitung des Versichertenkreises

Durch die zukünftige demographische Entwicklung ist derErhalt des Umlageverfahrens gefährdet, deshalb ist eineStabilisierung der Zahl der Beitragszahler unumgänglich.Eine langfristige Stabilisierung ist aber nur erreichbar,wenn die Zahl der Beitragszahler dauerhaft erhöht wird.


Deshalb ist die Einbeziehung aller Erwerbstätiger in dieGRV anzustreben.

Eine zukunftsfähige Rentenversicherung im Wandelbraucht sowohl eine allgemeine Versicherungs- als aucheine allgemeine Beitragspflicht. Zukünftig sollten alle Ar-ten von Erwerbseinkommen in die GRV einbezogen wer-den.

6 Rentenanpassung in der GRV

Eine weitere Manipulation an der Rentenanpassungsfor-mel, die zu einer weiteren Leistungsminderung führt, lehnenwir ab, da dies einerseits zu zunehmender Altersarmut führtund andererseits die Legitimation eines beitragsorientier-ten Systems unterminiert. Darüber hinaus würde eineweitere Leistungsminderung durch abgesenkte Rentenan-passungen zwangsläufig dazu führen, dass der Anteil derPrivatvorsorge bzw. betrieblicher Altersversorgung dieGRV zunehmend ersetzen würde. Das Ende eines solida-rischen Systems der Alterssicherung wäre vorprogram-miert.

7 Sachgerechte Finanzierung in der GRV

Durch die fortgesetzte Produktivkraftentwicklung wirdaber zunehmend weniger menschliche Arbeitskraft benö-tigt, deshalb kommt es zu einer schleichenden Erosion derBeitragseinnahmen, die bisher lediglich durch Erhöhungder Beitragssätze kompensierbar war. Die Berechnungdes Arbeitgeberanteils an der Lohnsumme des jeweiligenBetriebes entspricht nicht mehr den wirtschaftlichen Rea-litäten. Um die Erosion der Beitragseinnahmen zu stoppen,ist deshalb eine Umbasierung der Arbeitgeberbeiträge aufeine Bruttowertschöpfungsabgabe erforderlich.

8 Beamtenpensionen

Die pauschale Kürzung der Beamtenpensionen durch dasVersorgungsänderungsgesetz von derzeit 75 % auf 71,75 %lehnt die PDS aus sozialen Gründen ab. Die Absenkung desHöchstversorgungssatzes auf 73 % der letzten Besoldungist erst ab der Besoldungsgruppe A 11 vertretbar, in unte-ren und mittleren Besoldungsgruppen würde eine Absen-kung zu unvertretbaren Einkommensverlusten führen.

8 AnhangBeispiel einer langfristig orientiertenRentenanpassungsformelvon E. Bomsdorf

Allenfalls eine Rentendämpfung, wie sie von 2003 bis2010 stattfindet, könnte im größeren Umfang zu einer Lö-sung der vor allem demographisch bedingten Problemeder GRV beitragen. Dabei kann die Dämpfung der Ren-tenanpassung nur eine Möglichkeit sein. Für diesen Fallkönnten die Rentenempfänger im Fall höherer Bruttoent-gelt- und damit auch potenziell höherer Rentensteigerungstärker zur Stabilisierung der Rentenkasse herangezogenwerden. Der direkte Einbau des demographischen Wan-dels in die Rentenformel ist politisch kaum durchsetzbar,eine Sicherung der Renten durch einen dämpfend wirken-

den Rentensicherungsfaktor könnte jedoch die Renten-versicherung absichern, ohne irgendeine Gruppe unzu-mutbar zu belasten. Die folgende Formel könnte durchden Einbau der Entwicklung des Verhältnisses von Bei-tragszahlern und Rentnern helfen, die durch die demogra-phische Entwicklung auftretenden Probleme ursachen-adäquat zu lösen:60

1tBE

2t

1t1tt RS

BEBEARAR −∆

−

−− ⋅⋅=

mit 0,998 ≤ RS ≤ 1 und

RS: Rentensicherungs- oder Rentenstabilisierungs-faktor,

∆BEt–1: prozentuale Änderung der Bruttolohn- und -ge-haltssumme je durchschnittlich beschäftigtem Ar-beitnehmer vom vorvergangenen Kalenderjahrzum vergangenen Kalenderjahr.61

Die Höhe des Rentensicherungsfaktors RS kann kon-struktionsgemäß in Abhängigkeit von der – ohne seinenEinsatz – zu erwartenden Entwicklung des Verhältnissesvon Beitragszahlern und Rentnern bzw. von Einnahmenund Ausgaben der GRV festgesetzt werden, wobei zuberücksichtigen ist, welcher Anteil dieser Veränderung di-rekt von den Rentnern getragen werden soll.62 Da die Aus-wirkungen des Faktors auch von der Höhe der Änderungder Bruttoentgelte beeinflusst wird, ist hier ebenfalls die zuerwartende Entwicklung zu berücksichtigen. Der Rentensi-cherungsfaktor wird so gewählt, dass er bei der zu erwar-tenden Entwicklung der Bruttoentgelte die gewünschteDämpfung in sozial verträglicher Form bewirkt. Der Ein-bau in die Rentenformel führt dann automatisch dazu,dass bei stärkerer Steigerung der Bruttoentgelte die Ren-ten ebenfalls stärker steigen, die Dämpfung in Prozent-punkten jedoch je nach zusätzlicher Leistungsfähigkeitder Rentner stärker als im oben betrachteten Fall zu-nimmt. Das heißt umgekehrt auch, dass es im Extremfalleiner Konstanz der Bruttoentgelte zu keiner Rentendämp-fung kommen würde. Dies ist bei anderen Ansätzen nurdurch zusätzliche Regelungen erreichbar. Zudem wirktder Rentensicherungsfaktor auch bei einer Konstanz derBeitragssätze zur GRV, was insbesondere dann wichtigist, wenn eine Grenze für den Beitragssatz erreicht wird,die aus ökonomischen und politischen Gründen nichtüberschritten werden soll.

Der mögliche Einwand, dass die vorgestellte Formel starkmanipulationsanfällig sei, ist nicht berechtigt. Zum einenist der Rentensicherungsfaktor in seinem Wert durch dieVeränderung des Verhältnisses von Einnahmen und Ausga-ben der GRV begrenzt, zum anderen ist die Höhe des Ba-siswertes bzw. die Einbeziehung des vollen Beitragssatzeszur Gesetzlichen Rentenversicherung in der gegenwärtiggeltenden Rentenformel sicher nicht besser begründet als

60 Vgl. Bomsdorf (2000c); Bomsdorf (2001a), S. 151 f.61 Die anderen in der Formel verwendeten Größen sind wie oben

definiert.62 Vgl. Bomsdorf (2000c), S. 659.


die Wahl des Rentensicherungsfaktors. Streng genommengibt es keine manipulationsfreie Rentenformel.

Tabelle 4 zeigt exemplarisch die Auswirkungen der obenskizzierten Formel bei unterschiedlichen Bruttoentgelt-steigerungen und verschiedenen Werten für den Rentensi-cherungsfaktor. Die Auswirkungen steigen mit fallen-dem Wert für den RS-Faktor. Die Bruttoentgeltsteigerungwird annähernd zwischen 95 % (bei RS = 0,99950) und85 % (bei RS = 0,99850) weitergegeben.

Bei Betrachtung der hier und zu Beginn des Abschnitts4.3. skizzierten Ansätze bietet es sich geradezu an, beidemiteinander zu kombinieren, um derart eine Formel zu er-halten, die prinzipiell dauerhaft und wirkungsvoll einsetzbarist.63 In allgemeiner Form kann das wie folgt geschehen:

Tabel le 4

Jährliche Rentendämpfung in % durch den RS-Faktornach Faktorhöhe und Bruttoentgeltsteigerung

Bruttoentgeltsteigerung in % Gedämpft mit RS 1 2 3 4 5

0,99950 0,0500 0,1000 0,1499 0,1999 0,2498 0,99925 0,0750 0,1499 0,2248 0,2997 0,3744 0,99900 0,1000 0,1999 0,2997 0,3994 0,4990 0,99875 0,1250 0,2498 0,3745 0,4991 0,6234 0,99850 0,1500 0,2998 0,4493 0,5987 0,7478

Quelle: Bomsdorf (2000c), S. 660.

63 Diese Verknüpfung führt dazu, dass für RS praktisch ein näher an 1 liegender Wert gewählt werden kann, wenn die Gesamtwirkungenbeobachtet werden.

64 Es wäre auch denkbar, den Altersvorsorgeanteil mit dem Beitrags-satz zur Rentenversicherung zusammenzufassen. An den grundsätz-lichen Ergebnissen würde dies nichts ändern, lediglich die Auswir-kungen des dann etwas dichter bei 100 liegenden Basiswertes wärennoch geringer.

1tBE

2t

1t

2t

1t1tt RS

RVBaRVBa

BEBEARAR −∆

−

−

−

−− ⋅

−−⋅⋅=

Zu bestimmen sind dann noch die Parameter a und RS.Am einfachsten und am besten begründbar erscheint es,für a den Wert 100 zu verwenden, d. h. gewissermaßenden Beitragssatz zur GRV vom vollen Bruttoentgelt abzu-ziehen. Da für a im Gesetz ab 2011 (inkl. Altersvorsorge-anteil) der Wert 86 gewählt wurde, sollen auch für diesenWert im Folgenden entsprechende Berechnungen mitHilfe der genannten Formel vorgenommen werden.64 Der-art können die zusätzlichen Wirkungen gegenüber dervom Gesetzgeber vorgesehenen Regelung transparent ge-macht werden. Eine Untersuchung der Entwicklung derBruttoentgelte sowie der Renten bzw. des Rentenwertesfür ausgewählte Zeiträume von bis zu 40 Jahren bei An-

wendung der verschiedenen Ansätze zeigt die Wirksam-keit der skizzierten Rentenformel.

Dabei wird zunächst 20 Jahre lang eine jährliche Steige-rung des Beitragssatzes zur GRV von 0,15 Prozentpunkten,danach Konstanz des Beitragssatzes angenommen. Füra = 100 und RS = 1 kommt die Dämpfung nur aus derÜbertragung der GRV-Beitragssatzsteigerung auf die Ren-ten, eine weitere Dämpfung durch den RS-Faktor zeigtbeispielhaft der Vergleich der Spalten mit RS = 1 undRS = 0,99925 bzw. RS = 0,99850 in Tabelle 5.

Bei einer jährlichen Bruttoentgeltsteigerung von 2 bzw. 3 %und einem Basiswert von 100 verdoppelt sich der ohne Ren-tensicherungsfaktor resultierende Dämpfungseffekt durchRS = 0,99925 gegenüber dem ersten Ansatz innerhalb von25 bzw. 20 Jahren näherungsweise. Bei einem Basiswertvon 86 sind die Zusatzwirkungen geringfügig schwächer;die Zusatzwirkungen steigen dem Ansatz entsprechend mitzunehmender Bruttoentgeltsteigerung. Wichtig ist hierbeinicht nur die dämpfende Wirkung auf die Steigerung desRentenwertes bzw. der Rente, sondern auch die absoluteHöhe der erreichten Rente bzw. des Rentenwertes.

In der Diskussion um die Rentenreform wird an dieserStelle meist das Rentenniveau als Bezugsgröße einge-bracht. Dies eignet sich jedoch nur noch bedingt als Maßfür die Qualität der Alterssicherung. Das Rentenniveau istin seiner Definition Veränderungen unterworfen gewesen,die zeitliche Vergleiche problematisch erscheinen lassen.Darauf hat bereits der Sachverständigenrat zur Begutach-tung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hingewie-sen.65 Es liefert allenfalls Anhaltspunkte, ohne etwas überdie durchschnittliche oder die individuelle Rentenhöhe

65 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftli-chen Entwicklung (2000), Ziffer 450, S. 366 f.


auszusagen, zudem dürfte es durch die zu erwartende stär-kere Besteuerung der Renten langfristig an Bedeutungverlieren. Aussagekräftiger scheint dagegen die Höhe desRentenwertes, wie sie auch vom Sachverständigenrat66

vorgenommen wird. Tabelle 6 enthält hierzu Berechnun-gen, bei denen davon ausgegangen wird, dass der Ren-tenwert im Jahr 2010 30,00 Euro beträgt (01.07.2001 alteBundesländer 49,51 DM = 25,31141 Euro, neue Bundes-länder 43,15 DM = 22,06225 Euro).67 Um nicht zusätzli-che Betrachtungen durchführen zu müssen, werden dieBerechnungen nur für die alten Bundesländer vorgenom-

men. Die Angaben beschränken sich auf a = 100 bzw.a = 86, RS = 1 sowie 0,99925 bzw. 0,99850 und eine jähr-liche Steigerung der Beitragssätze zur GRV um 0,15Punkte von 2011 bis 2030.68 Um die Abhängigkeit der Wir-kung des RS-Faktors von seiner Höhe auch hier zu verdeut-lichen, werden die Ergebnisse der Berechnungen fürRS = 0,99850 angeführt, auf deren Interpretation wird je-doch verzichtet. Sobald der Beitragssatz von 22 % erreichtist, wird dieser gemäß der Zielsetzung der Bundesregierung

Tabel le 5

Entwicklung von Bruttoentgelt und Rentenwert in einem Zeitraum von 40 Jahren nach modifizierter Rentenformel (Ausgangsjahr 0 = 100)

Jährliche Bruttoentgeltsteigerung 2 Prozent

bis zum Jahr

Basiswert 100 Rentenwertentwicklung mit

Rentensicherungsfaktor



Bruttoentgelt-entwicklung 1 0,99925 0,99850 1 0,99925 0,99850

1 102,00 101,81 101,66 101,51 101,77 101,62 101,47 5 110,41 109,39 108,57 107,76 109,17 108,36 107,55

10 121,90 119,65 117,86 116,11 119,18 117,40 115,65 15 134,59 130,86 127,94 125,09 130,08 127,18 124,35 20 148,59 143,10 138,87 134,76 141,96 137,76 133,68 25 164,06 157,69 151,89 146,29 156,36 150,61 145,06 30 181,14 174,10 166,44 159,11 172,64 165,04 157,77 35 199,99 192,23 182,39 173,05 190,61 180,86 171,60 40 220,80 212,23 199,87 188,22 210,45 198,19 186,63


bis zum Jahr





Bruttoentgelt-entwicklung 1 0,99925 0,99850 1 0,99925 0,99850

1 103,00 102,81 102,58 102,35 102,77 102,54 102,31 5 115,93 114,86 113,57 112,30 114,63 113,35 112,08

10 134,39 131,91 128,97 126,10 131,39 128,47 125,60 15 155,80 151,48 146,45 141,58 150,58 145,58 140,74 20 180,61 173,93 166,28 158,95 172,54 164,95 157,68 25 209,38 201,25 190,24 179,82 199,56 188,64 178,31 30 242,73 233,30 218,07 203,82 231,34 216,23 202,10 35 281,39 270,46 249,97 231,02 268,19 247,87 229,08 40 326,20 313,54 286,55 261,86 310,90 284,13 259,65

Quelle: Bomsdorf (2001b), S. 22f.

66 Ebenda, Ziffer 459, S. 364.67 Gemäß der gegenwärtigen Rechtslage beziehen sich alle Werte auf

den 01.07. eines jeden Jahres.

68 Auch wenn die Änderungen des Beitragssatzes im Regelfall nur dieerste Nachkommastelle betreffen, kann bei der hier vorgelegtendurchschnittlichen Betrachtung von einer unterstellten Beitragssatz-steigerung innerhalb von 20 Jahren von 3 Prozentpunkten, d. h. von0,15 Punkten pro Jahr, ausgegangen werden.


festgehalten, d. h. hier ab 2030 eine Konstanz der Bei-tragssätze unterstellt.69 Abbildung 3 gibt für den gesamtenZeitraum eine ausführliche Darstellung der Entwicklungdes Rentenwertes für ausgewählte realistisch erscheinendeParameterwerte (Basiswert = 86, RS = 0,99925). Im Übri-gen führt die Dämpfung der Steigerungen des Rentenwer-tes bzw. der Renten keineswegs unmittelbar zu einer Ren-tenniveauabsenkung in derselben Höhe. Dies hängt damitzusammen, dass beispielsweise bei Konstanz des Bei-tragssatzes – d. h. auch nach Erreichen der vorgesehenen

Beitragsobergrenze von 22 % – die Renten ohne Dämp-fungsparameter wie die Bruttoentgelte und damit stärkerals die Nettoentgelte stiegen. Dadurch würde ohne denDämpfungsparameter das Rentenniveau sogar steigen.

Je nach Parameterwahl verdoppelt sich bei einer jährli-chen Steigerung der Bruttoentgelte um 2 % der Renten-wert innerhalb von 37 (Basiswert = 100, RS = 1) bzw. 41(Basiswert 86, RS = 0,99925) Jahren, bei einer jährlichenSteigerung der Bruttoentgelte von 3 % erfolgt die Verdop-

Tabel le 6

Entwicklung des Rentenwertes von 2011–2050 nach modifizierter Rentenformel (Angaben in Euro, Rentenwert im Ausgangsjahr 2010: 30 Euro)


Jahr




Rentensicherungsfaktor 1 0,99925 0,99850 1 0,99925 0,99850

2011 30,54 30,50 30,45 30,53 30,49 30,44 2015 32,82 32,57 32,33 32,75 32,51 32,26 2020 35,89 35,36 34,83 35,75 35,22 34,70 2025 39,26 38,38 37,53 39,02 38,15 37,30 2030 42,93 41,66 40,43 42,59 41,33 40,10 2035 47,31 45,57 43,89 46,91 45,18 43,52 2040 52,23 49,93 47,73 51,79 49,51 47,33 2045 57,67 54,72 51,92 57,18 54,26 51,48 2050 63,67 59,96 56,47 63,13 59,46 55,99


Jahr




Rentensicherungsfaktor 1 0,99925 0,99850 1 0,99925 0,99850

2011 30,84 30,77 30,70 30,83 30,76 30,69 2015 34,46 34,07 33,69 34,39 34,00 33,62 2020 39,57 38,69 37,83 39,42 38,54 37,68 2025 45,44 43,93 42,47 45,17 43,67 42,22 2030 52,18 49,88 47,69 51,76 49,48 47,30 2035 60,38 57,07 53,95 59,87 56,59 53,49 2040 69,99 65,42 61,15 69,40 64,87 60,63 2045 81,14 74,99 69,31 80,46 74,36 68,72 2050 94,06 85,96 78,56 93,27 85,24 77,90

Quelle: Bomsdorf (2001b), S. 26f.

69 Langfristig muss bei der Festsetzung des Rentensicherungsfaktors ingrößeren zeitlichen Abständen eine Neuberechnung im Hinblick aufdie Zielsetzungen und die erwarteten Entwicklungen bzgl. Einnah-men und Ausgaben stattfinden.


pelung des Rentenwertes bereits nach 25 bzw. 27 Jahren.Werden bei der Rentenwertberechnung nur die Bruttoent-geltsteigerung und die Veränderung des Beitragssatzeszur GRV berücksichtigt, so steigt der Rentenwert je nachBruttoentgeltsteigerung bei einem Basiswert von 100 auf42,93 (63,67) Euro bzw. 52,18 (94,06) Euro innerhalb von20 (40) Jahren.

Bei einem Basiswert von 86 und RS = 0,99925 fällt derRentenwert um etwa 3,7 (6,6) % bzw. 5,2 (9,4) % niedrigeraus. Eine Dämpfung, die auf 20 (40) Jahre verteilt sinnvollund zumutbar erscheint, zumal die dann in Rente gehendeRentnergeneration in größerem Umfang eine Kapitalrenteaufbauen kann. Das Gesamtversorgungsniveau könntedann selbst unter Berücksichtigung der Dämpfung durch-aus über das gegenwärtige Niveau hinaus ansteigen.70

Es liegt der Gedanke nahe, den Altersvorsorgeanteil(AVA) zu erhöhen, um so eine größere Dämpfung derRentenzuwächse zu erreichen, damit geht letztlich einegrößere Beitragsbelastung auf der Arbeitnehmerseite ein-

70 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftli-chen Entwicklung (2000), Ziffer 451, S. 367.

Abbildung 3

Entwicklung des Rentenwertes von 2011–2050 nach modifizierterRentenformel in Abhängigkeit von der Bruttoentgeltsteigerung

(Basiswert = 86, RS = 0,99925)

her. Dies lässt sich ohne weiteres in die oben dargestellteRentenformel einbeziehen, wenn die Basisgröße a durch90-AVAt dargestellt wird. Die Rentenformel hätte dannfolgendes Aussehen:

1tBE

2t2t

1t1t

2t

1t1tt RS

RVBAVA90RVBAVA90

BEBEARAR −∆

−−

−−

−

−− ⋅

−−−−⋅⋅=

In diesem Zusammenhang wäre zu überlegen, wie hochunter Beachtung eines ausgewogenen Verhältnisses vonrenditestärkerer, aber auch risikoanfälligerer kapitalge-deckter Altersvorsorge und umlagefinanzierter, stärkerdemographieanfälliger gesetzlicher Rente der Altersvor-sorgeanteil sein darf. Soll der Altersvorsorgeanteil, um dieArbeitnehmer nicht einseitig zu sehr zu belasten, nichtmehr als etwa ein Viertel des Beitragssatzes zur GRV aus-machen, wäre ein Altersvorsorgeanteil von 5,5, maximalvon 6 % denkbar. Ein um einen Prozentpunkt höherer Al-tersvorsorgeanteil allein dämpft die Rentenerhöhung umrund 1,5 %. Eine Steigerung des Altervorsorgeanteils von


4 auf 6 % innerhalb eines längeren Zeitraums nach 2010würde demnach eine Dämpfung des Rentenzuwachses imZeitablauf von 3 % bewirken. Je höher der Altersvorsorge-anteil, desto stärker ist die Rentendämpfung. Spätestens andieser Stelle muss dann erneut die Frage gestellt werden,ob nicht – zumindest für die jüngeren Jahrgänge – diestaatlich geförderte Privatrente obligatorisch sein muss.

Die vorgestellte Modifikation der ab 2011 vorgesehenenRentenformel könnte langfristig verwendet werden; sieumfasst die gegenwärtig vorgesehene Formel als Spezial-fall. Durch den Einsatz belastungsorientierter Steuerungs-parameter kann die Formel auch bei einer deutlichen Ver-schiebung des Verhältnisses von Beitragszahlern zurAnwendung gelangen, ohne dass erneut die Formel geän-dert werden muss. Die Parameter resultieren aus der Ent-wicklung der Belastung der GRV, wobei andere Maßnah-men mit berücksichtigt werden können.

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1 Gesundheit

1.1 Herausforderungen an dasGesundheitssystem imdemographischen Wandel

Kennzeichnend für das deutsche Gesundheitssystem isteine umfangreiche, hochwertige und für die gesamte Be-völkerung zugängliche medizinische Versorgung sowieein quantitativ gut ausgebautes Versorgungssystem. Diesubjektive Zufriedenheit mit den zentralen Strukturen desSystems ist in der Bevölkerung darum auch entsprechendhoch.1 Dieses hohe Versorgungsniveau geht allerdings miteinem hohen Mitteleinsatz einher und ist gemessen an derQualität zu teuer. Das deutsche Gesundheitssystem leistetnicht, was es leisten könnte, so der Vorsitzende des Sach-verständigenrates für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen, Friedrich W. Schwartz, bei der Vorstellungdes Jahresgutachtens „Bedarfsgerechtigkeit und Wirt-schaftlichkeit“.

Dass das deutsche Gesundheitssystem heute bereits untereinem hohen Kostendruck steht und dass dieser abgebautwerden muss, wenn die bestehenden umfangreichen Ge-sundheitsleistungen für alle bezahlbar bleiben sollen, istunstrittig. Der Kostendruck entsteht einerseits durch dieeingetretene Verlängerung der Lebenserwartung (auchder Erkrankten), die unter anderem erreicht wurde durchden medizinisch-technischen Fortschritt, in dessen Folgeneue und teure Therapiemöglichkeiten in die Versorgungeingebracht wurden. Andererseits entsteht er durch imma-nente Qualitäts- und Effizienzmängel (Über-, Unter- undFehlversorgung) des Gesundheitssystems, durch von denAnbietern ausgelöste Leistungsausweitung sowie durchindividuelles gesundheitliches Fehlverhalten.2 Seit Mitteder 1970er-Jahre ist versucht worden, das Ausgaben-wachstum und den Anstieg der Beitragssätze in der Ge-setzlichen Krankenversicherung (GKV) zu bremsen. Alledurchgeführten Maßnahmen konnten jedoch den Anstiegder Beitragssätze nicht verhindern und hatten auf anderenFeldern hauptsächlich einmalige Ersparnisse zur Folge,die jedoch keinen Trend zu Minderausgaben einschlos-sen. Alle Beteiligten im Gesundheitswesen sind sich darineinig, dass mit den bisher angewandten herkömmlichenMitteln der Ausgabendämpfungspolitik die Herausforde-rungen nicht zu bewältigen sind.

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es einen klarenKonsens darüber, dass die solidarische Krankenversiche-rung erhalten bleiben soll. Ziel ist darum auch weiterhindie Sicherstellung einer bedarfsgerechten Versorgung dergesamten Bevölkerung mit als notwendig erachteten me-

dizinischen und gesundheitlichen Leistungen, ohne Zu-gangsbeschränkungen und unabhängig von der individu-ellen Zahlungsfähigkeit.

Die bisherige Diskussion über die Zukunft des Gesund-heitswesens in Deutschland wird hauptsächlich unter demBlickwinkel geführt, dass das Altern der Gesellschaft län-gerfristig vor allem mit einer Zunahme der Ausgaben fürGesundheitsleistungen verbunden ist, die von der Solidar-gemeinschaft finanziert werden müssen. Das Gesund-heitssystem ist jedoch als soziale Krankenversicherungnicht nur Kostenfaktor, sondern es hat sich zu einem pros-perierenden Wirtschaftssektor entwickelt, dem ein großesInnovations- und Beschäftigungspotenzial innewohnt.3

Die Verschiebung der Altersstruktur wird sowohl Auswir-kungen auf die Ausgaben in der Gesetzlichen Krankenver-sicherung – in der etwa 90 % der Bevölkerung versichertsind – als auch auf die Einnahmen haben.4 Ältere Men-schen beanspruchen im Durchschnitt mehr Leistungen ausdem Gesundheitssystem als jüngere, zahlen aber in Ab-hängigkeit vom Rentenniveau geringere Beiträge in dieKrankenversicherung ein. Die demographische Entwick-lung führt längerfristig5 zu einer tendenziell sinkendenEinnahmenbasis der Versicherungen, während die Ausga-ben für die Krankenversorgung in Zukunft steigen werden.Zu welchen Beitragssätzen diese Entwicklung führen wird,hängt allerdings auch von anderen Einflussgrößen ab, z. B.der Morbiditätsentwicklung der Bevölkerung insgesamt,dem medizinisch-technischen Fortschritt oder der Dienst-leistungsdynamik sowie der Honorierung der Leistungenim Gesundheitswesen. Auswirkungen auf die Versorgungim Krankheitsfalle ergeben sich auch durch die veränderteAltersstruktur. So können sich, bei einer sich ändernden re-gionalen Verteilung und Bevölkerungsdichte, insbeson-dere in dünnbesiedelten Regionen gegebenenfalls hoheAnteile älterer Menschen ergeben.6 Wie der Beitragssatzsich in Zukunft tatsächlich entwickeln wird, ist daher heutenicht mit Sicherheit vorhersehbar.

Die in den demographischen Szenarien prognostiziertenEntwicklungen der Sozialsysteme sind jedoch keine Kon-stanten, sondern unterliegen der politischen Gestaltbarkeit.So könnte z. B. eine kinderund familienfreundliche Poli-tik oder eine langfristig angelegte Einwanderungspolitikzu einem (etwas) günstigeren Altenquotienten führen, die

F Gesundheit, Pflege und soziale Dienste

1 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheits-wesen (2000/2001a), (2000/2001b).

2 Siehe hierzu Abschnitt 1.3 „Problemfelder des Gesundheitswesens“.

3 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (1996), (1997).

4 Siehe hierzu Abschnitt 1.3.7 „Einnahmen- und Ausgabenentwick-lung in der Gesetzlichen Krankenversicherung und der privatenKrankenversicherung“.

5 Das heißt, wenn frei werdende Arbeitsplätze nicht wieder besetztwerden bzw. die Beschäftigung demographisch bedingt insgesamtzurückgeht.

6 Vgl. Schmähl (2000).


Behebung von Qualitäts- und Effizienzmängeln sowie dieAusschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven zu einerKostenreduktion. Eine die unterschiedlichen Lebenslagender Bevölkerung berücksichtigende Prävention und Ge-sundheitsförderung sowie die Schaffung von Maßnahmenund Voraussetzungen für eine berufsgruppen- und sektor-übergreifende Integration des Versorgungshandelns undder Versorgungssysteme tragen ebenfalls zu Effizienzge-winnen und Qualitätsverbesserungen bei und helfen lang-fristig Kosten zu sparen. Die Frage, ob die Einnahmenseiteauf Dauer nur lohnbezogen finanziert werden soll oder obes hierzu Alternativen gibt, muss in diesem Zusammen-hang ebenfalls diskutiert werden.

Gesundheitspolitische Fragestellungen können unter zweiBlickwinkeln angegangen werden. Einerseits kann ge-fragt werden, wie ein gegebenes System finanziert wer-den soll oder kann und welche notwendigen Veränderun-gen – wie Ausgabenkürzungen und/oder Ausweitungen –sich aus der Beantwortung dieser Frage ergeben. Ander-seits kann die Frage gestellt werden, welche Leistungengut und wichtig für die Gesundheit sind, um sich erst dannmit Fragen der Finanzierbarkeit zu befassen.

Die Enquête-Kommission bevorzugt bei der Bearbeitungder Herausforderungen des demographischen Wandels andas Gesundheitssystem in Deutschland keinen dieserWege. Sie lässt sich von der Erkenntnis leiten, dass Ge-sundheitspolitik noch weniger als andere Politiken durchein bestimmtes staatliches Ressort, einheitliche Hand-lungstypen oder Akteure zu beschreiben ist. Geht man da-von aus, dass Gesundheitspolitik „bevölkerungsbezoge-nes Management von Gesundheitsrisiken vor und nachihrem Eintritt ist“7, macht das deutlich, dass man es hiermit einer Querschnittsaufgabe aller Politikbereiche zu tunhat. Das lässt eine vielfältige Herangehensweise zu, wennFinanzierungsfragen, Veränderungen, Verbesserungenund Reformansätze des Gesundheitssystems behandeltwerden sollen. Die bisherige Diskussion zeigt, dass sichaus den bestehenden Defiziten des Systems vielfacheHandlungsanforderungen ergeben, wie z. B. für die Da-tengrundlage, die Primär-, Sekundär- und Tertiärpräven-tion8, aber auch für die Finanzierung und Steuerung.

1.2 Zusammenfassung der KapitelGesundheit aus dem Ersten undZweiten Zwischenbericht

Die Enquête-Kommission „Demographischer Wandel“hat sich bereits in ihrem Ersten Zwischenbericht9 und

Zweiten Zwischenbericht10 mit den komplexen Wir-kungsweisen und Interaktionen auseinandergesetzt, diedie Entwicklung von Gesundheit, Krankheit und die so-ziale Absicherung von Gesundheitsvorsorge, Krankheits-behandlung und Krankheitsfolgen beeinflussen.

Der Erste Zwischenbericht aus dem Jahre 1994 befasstesich mit den durch den demographischen Wandel beein-flussten sozialen, medizinischen und psychologischenAspekten des Gesundheitswesens.

Die Kommission hat in ihrem Ersten Zwischenberichtfestgestellt, dass die durch die demographische Entwick-lung sich ergebende veränderte Bedarfslage gesundheitli-cher Versorgung älterer Menschen einem Versorgungs-system gegenübersteht, das in der Praxis den verändertenAnforderungen nur unzureichend gerecht werde. EineMöglichkeit der Besserung dieser Ist-Situation sei durchKoordination und Kooperation der medizinischen, sozial-pflegerischen und hauswirtschaftlichen Dienste auf derkommunalen und institutionellen Ebene zu erreichen. An-zustreben ist eine Vernetzung der verschiedenen Versor-gungsbereiche, durch eine

– bedarfsgerechte Anpassung von Versorgungskapazitä-ten und Umstrukturierungen innerhalb und zwischenden Versorgungsbereichen,

– eine bessere gegenseitige Abstimmung der Planungund Versorgung mit ambulanten, teilstationären undstationären Pflegeleistungen für die Versorgung älte-rer Menschen,

– eine größere Durchlässigkeit innerhalb des Versor-gungssystems,

– eine Verbesserung der Kooperation und Koordinationvorhandener Dienste und Einrichtungen im Gesund-heits- und Pflegebereich,

– das Schließen von Lücken im Versorgungsangebotdurch neue Dienste und Einrichtungen sowie

– die quantitative und qualitative Weiterentwicklungvorhandener Versorgungseinrichtungen.

Die Kommission hat geschlussfolgert, dass die „quantita-tive Zunahme der älteren Menschen und vor allem derhochaltrigen mit ihrem höheren Behandlungs- und Pfle-gebedarf (...) noch stärker zum bestimmenden Faktor beider Entwicklung des Gesundheitswesens“11 werden wird.„Quantitativ hat die ‚Geriatrisierung‘ des Gesundheitswe-sens bereits stattgefunden; sie wird sich derart verstärken,dass in Zukunft die medizinische Versorgung alter undhochbetagter Patientinnen und Patienten immer stärkerdas Leistungsgeschehen bestimmen und zahlreiche struk-turelle, ethische und medizinisch-pflegerische Fragenaufwerfen wird“12.

7 Rosenbrock (1998), S. 86.8 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (2000/2001a), S. 126. Primärprävention zielt auf die Sen-kung von Erkrankungswahrscheinlichkeiten und die Vermehrungund Stärkung gesundheitsdienlicher Ressourcen. Sekundärpräven-tion zielt auf die Entdeckung eines eindeutigen Frühstadiums einerKrankheit und deren erfolgreiche Frühtherapie. Tertiärpräventionzielt auf die wirksame Behandlung einer symptomatisch gewordenenErkrankung. Ziel ist, ihre Verschlimmerung zu verhüten oder zu ver-zögern und die Leistungsfähigkeit des Einzelnen soweit als möglichwieder herzustellen und zu erhalten.

9 Deutscher Bundestag (1994), S. 260 ff.

10 Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 218 ff.11 Deutscher Bundestag (1994), S. 302.12 Deutscher Bundestag (1994), S. 302.


In ihrem Zweiten Zwischenbericht hat sich die Kommis-sion mit dem Einfluss des demographischen Wandels undden damit verbundenen wirtschaftlichen und finanziellenAuswirkungen auf das Gesundheitswesen auseinanderge-setzt. Sie hat jedoch gleichzeitig darauf hingewiesen, dasseine Verengung der Diskussion auf die Kostenfrage imGesundheitswesen der Komplexität der Beziehungen imdemographischen und sozialen Wandel nicht gerechtwerde. Die durch „Prävention und die immer besser wer-dende Möglichkeiten der Krankheitsbehandlung erzieltenErfolge in Form einer Steigerung der Lebenserwartungund Lebensqualität“13 seien zu begrüßen und nicht nur alsKostenfaktor zu beklagen. „Auch durch die VersorgungKranker und Pflegebedürftiger und ihre Finanzierung – nicht nur bei der Alterssicherung – werden somit Leis-tungen im Rahmen des Generationenvertrages erbracht“14.

Der Gesundheitsbereich stellt im Zusammenhang wirt-schaftlicher, sozialer und demographischer Entwicklun-gen auch einen Wirtschaftsbereich von erheblicher undzunehmender Bedeutung dar. Die in Verbindung mitPrävention, Kuration und Rehabilitation erbrachten Güterund Dienstleistungen geben einer großen Anzahl vonMenschen Beschäftigung.

Internationale Vergleiche15 zeigen, dass die Ausgabenan-teile für Gesundheit mit steigendem Sozialprodukt in derTendenz zunehmen, unabhängig von der jeweiligen Orga-nisation des Gesundheitssystems.16 Letzteres wird sichzwangsläufig gegenüber veränderten Anforderungen an-passen und wandeln müssen. Eine veränderte Inan-spruchnahme hat nicht nur Auswirkungen auf Beschäfti-gung, Qualifikation und Kapitalausstattung, sondern auchauf die Angebotsstrukturen wie die Anzahl der Kranken-,Reha- und Pflegebetten, die Anzahl der Arztpraxen sowieanderer Leistungserbringer und die Produktion von Arz-nei-, Heil- und Hilfsmitteln.

Der medizinische Fortschritt und auch die Qualität derGesundheitsversorgung haben in den letzten Jahren dazubeigetragen, dass sowohl die Lebenserwartung bei Geburtals auch die fernere Lebenserwartung in allen Altersgrup-pen gestiegen ist. Für die Kommission erscheint eine Stei-gerung der gegenseitigen Abhängigkeit zwischen derQualität des Gesundheitssystems und der steigenden Le-benserwartung naheliegend. Sie ist damit „Voraussetzung(und) ein wesentlicher Bestimmungsgrund für die bishe-rige und zukünftig zu erwartende Entwicklung der Le-benserwartung und damit der zukünftigen Altersstrukturder Bevölkerung“17.

Als Konsequenz daraus sieht die Kommission daher dieNotwendigkeit, dass angehenden und praktizierendenFachärztinnen und Fachärzten, vor allem den Hausärztenund Allgemeinmedizinern, in Aus-, Fort- und Weiterbil-

dung geriatrische Kompetenz vermittelt wird. Insbeson-dere den Hausärzten kommt hier eine tragende Funktionzu, „da ihnen aufgrund ihrer Kenntnisse der Lebenssitua-tion, der gesundheitlichen Vorgeschichte und der Risiko-faktoren älterer Patientinnen und Patienten die Koordi-nierung und Betreuung zufällt“18. In der Wissenschaftkontrovers diskutiert wird allerdings, wie die zukünftigeEntwicklung des Gesundheitszustandes der Bevölkerungsein wird und welche Versorgungsbedarfe entstehen wer-den. Die Frage, welche Verteilung von Risikofaktoren denGesundheitszustand im Lebenszyklus beeinflussen, istnicht eindeutig geklärt.

Die Enquête-Kommission hat in ihrem Zweiten Zwi-schenbericht einen monokausalen Zusammenhang zwischen Alter und Krankheit verneint19. Für die Bundes-republik könne festgestellt werden, „dass sich die Le-bensbedingungen, der durchschnittliche Gesundheits-zustand und die Lebenserwartung der Bevölkerunginnerhalb gleicher Altersstufen in den letzten Jahrzehntenverbessert haben“20. Dieses gilt auch für ältere Menschen,so dass der gesundheitliche Zustand im Alter als ein Er-gebnis aus mehreren Faktoren im Lebensverlauf anzuse-hen ist: den materiellen, psychischen und sozialen Um-welt- und Lebensbedingungen.

Deutlich zeigen sich die Auswirkungen des demographi-schen Wandels auch an den Gesamtausgaben undPro-Kopf-Ausgaben für Gesundheitsleistungen. Die Ge-samtausgaben sind für die Bedarfsplanung im Gesund-heitswesen von Bedeutung. Die Pro-Kopf-Behandlungs-ausgaben stellen die Kosten dar, die in den verschiedenenAltersklassen tatsächlich anfallen und sind damit einwichtiger Faktor für das Maß der Belastung der Erwerbs-und Ersatzeinkommen durch Beitragszahlungen.

Im Gegensatz zu den gesamten Behandlungsausgaben inder Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) steigen diePro-Kopf-Behandlungsausgaben demographisch bedingtan. Ausgabensenkende Effekte durch eine abnehmendeBevölkerung wirken sich hier nicht aus. So sind die Aus-gaben in der Allgemeinen Krankenversicherung von 1970bis 1992 um jährlich 7,1 % gestiegen und in der Kran-kenversicherung der Rentner um jährlich 9,6 %. Ein vonder Prognos AG 199521 erstelltes Gutachten bestätigt dieEntwicklung dieser Pro-Kopf-Ausgabenprofile und pro-gnostiziert, dass der Anstieg auch in Zukunft weiter zu-nehmen wird.

Betrachtet man die einzelnen Leistungsbereiche, so hatdie Kommission in ihrem Zweiten Zwischenbericht fest-gestellt, dass für den Zeitraum seit 1985 offensichtlich derKrankenhausbereich für den Anstieg der gesamten Leis-tungsausgaben maßgeblich verantwortlich ist, währendder Ausgabenanteil für ärztliche Behandlung annäherndkonstant geblieben und der Ausgabenanteil im BereichArzneimittel sogar kontinuierlich gesunken ist.

13 Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 218.14 Ebenda.15 Vgl. WHO (2000).16 Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 219; vgl. Leidl (1999) S. 167.17 Ebenda.

18 Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 219.19 Ebenda, S. 220.20 Ebenda.21 Vgl. Prognos AG (1995).


Anders stellen sich die Auswirkungen des demographi-schen Wandels auf die Einnahmen in der GesetzlichenKrankenversicherung (GKV) dar. Die Einnahmen in derGKV resultieren aus den Beiträgen ihrer erwerbstätigenMitglieder, Beitragszahlungen der Rentner, den Beiträgender Arbeitgeber und den Zahlungen der GesetzlichenRentenversicherung (GRV). Die Rentner bezahlen imMittel pro Kopf nur etwas mehr als die Hälfte derBeiträge, die die erwerbstätigen Mitglieder aufwendenmüssen. Die Konsequenz aus der demographischen Ent-wicklung – zukünftig mehr Rentner und weniger Er-werbstätige – wird ein relativer Einnahmenrückgang inder GKV sein. Das Ausmaß des Rückgangs ist jedochschwer abzuschätzen, da es vielen Einflussfaktoren unter-liegt, wie z. B. der Erwerbsquote, dem Lohnniveau, derAusbildungszeit von Jugendlichen, der Rentenhöhe unddem Renteneintrittsalter.22 Die Kommission hat, unter derVoraussetzung einer schematischen Fortschreibung desZusammenhangs zwischen steigendem Anteil der Älterenan der Bevölkerung und steigenden Gesundheitsausga-ben, Beitragssätze bis zum Jahre 2040 von 25,6 % fürmöglich gehalten.

Die Ausgabenstruktur und die Ausgabenentwicklung inder privaten Krankenversicherung (PKV) ist ähnlich wiein der Gesetzlichen Krankenversicherung. Auch in die-sem Bereich führt die steigende Lebenserwartung zu ei-ner steigenden Beitragsbelastung. Der demographischeWandel dürfte idealtypischerweise in der privaten Kran-kenversicherung kein Problem darstellen, da eine inter-personelle Umverteilung zwischen den Versicherten nichtvorgesehen ist. Denkbar wäre, dass eine schrumpfendeBevölkerung die auf dem Kapitalmarkt erzielte Renditenegativ beeinflusst.23 Da den privaten Versicherern untersagt ist, Annahmen zur Ausgabenentwicklung im Gesundheitswesen in ihre Prämienkalkulation mit einzu-beziehen, muss es zwangsläufig regelmäßig zu Beitrags-erhöhungen kommen.

Die Kommission stellt in ihrem Zwischenfazit fest, dasssich der demographische Wandel auf die private wie auchauf die Gesetzliche Krankenversicherung in jeweils höhe-ren Prämien bzw. Beiträgen auswirkt. Während in derPKV die Ursache hierfür vor allem die Ausgabensteige-rung im Gesundheitswesen ist, sind es in der GKV Ein-nahmenausfälle und Ausgabensteigerung.

1.3 Problemfelder desGesundheitswesens

In Umfragen über die Bedeutung verschiedener Lebens-bereiche für das allgemein Wohlbefinden nimmt die Ge-sundheit stets einen Spitzenplatz ein. Gesundheit stellt inunserer Gesellschaft ein hohes Gut dar. Betrachtet mandie Verlängerung der (gesunden) Lebenserwartung alseinen allgemeinen Ausdruck der sozialen Entwicklungund damit auch der Qualität des Gesundheitssystems, so

ist diese im Prozess der Zivilisation mit einem Fort-schritt der menschlichen Kultur gleichzusetzen. „ImWettstreit der einzelnen Kulturkreise im gegenwärtigenProzess einer forcierten Globalisierung ist das erreichteNiveau der Lebenserwartung bzw. der Sterblichkeit dasbestimmende und objektive gesellschaftliche Gütekrite-rium“24.

– Noch nie lebten die Menschen in Deutschland längerund noch nie wurde mehr Geld für die Erhaltung derGesundheit ausgegeben als heute. Nach Berechnun-gen des Statistischen Bundesamtes25 wurden 1998412,7 Mrd. DM für Gesundheitsmaßnahmen26 ausge-geben, das sind 10,9 % des deutschen Bruttoinlands-produkts. Die Bundesrepublik Deutschland nimmt da-mit in der Welt einen Spitzenplatz ein. So zeigt eininternationaler Vergleich der Gesundheitsausgabenaus dem Jahre 199727, dass Deutschland bei denPro-Kopf-Ausgaben (nach Kaufkraftparität) auf demdritten Platz hinter den USA und der Schweiz liegt.Zieht man die Relation zwischen nationalen Gesund-heitsausgaben und dem Bruttoinlandsprodukt als Ver-gleichsmaßstab heran, nimmt Deutschland den zwei-ten Platz ein. Allerdings sagen derartige Zahlen nochnichts über die Leistungsfähigkeit und Qualität einesGesundheitssystems aus.

– Das deutsche Gesundheitssystem galt lange Zeit alsvorbildlich. Das solidarische Finanzierungsprinzip inder GKV, die Inanspruchnahme von Gesundheitsleis-tungen unabhängig von der individuellen Zahlungs-fähigkeit, ausreichende Kapazitäten für eine flächen-deckende, qualitativ hochwertige Versorgung, diewesentliche Wartezeiten verhindern, und ein im inter-nationalen Vergleich umfassender Leistungskatalogohne Rationierungen gehören zu den herausragendenMerkmalen des deutschen Gesundheitswesens. AufGrund knapper werdender finanzieller Ressourcenund Schwächen bei der Versorgungsqualität und derWirtschaftlichkeit28 gerät das Gesundheitssystem ineinzelnen Bereichen jedoch immer stärker in eine kri-tische Diskussion. Die vergangene und gegenwärtigeDiskussion über das Gesundheitssystem wird dabeieindeutig von Fragen der Finanzierbarkeit, insbeson-dere unter dem Aspekt der Beibehaltung der Beitrags-satzstabilität, und damit den Möglichkeiten der Steue-rung über materielle Anreize dominiert, währendThemen wie gleiche Gesundheitschancen oder Defi-zite in der Versorgungsqualität bei Prävention, Kura-

22 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 233.23 Ebenda, S. 240.

24 Bellach (2001), S. 2.25 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001).26 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001); in dieser Zahl sind nicht die

116,7 Mrd. DM enthalten, die an Einkommensleistungen gezahltwurden, z. B. Zahlungen von Krankengeldern, vorzeitigen Rentenbei Erwerbsunfähigkeit, Entgeltfortzahlungen bei Krankheit undMutterschaft.

27 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001a), S. 48 f.

28 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001c).


tion und Rehabilitation eine eher untergeordnete Rollespielen.29

– Die Lebenserwartung der deutschen Bevölkerungliegt im internationalen Vergleich nur im Mittelfeldund unter dem europäischen Durchschnitt.30 Bei derLebenserwartung und den verlorenen Lebensjahren31

im Vergleich ausgewählter OECD-Länder32 liegtDeutschland unterhalb des Durchschnittes.33 Betrach-tet man die Wachstumsrate der Lebenserwartung inden letzten beiden Jahrzehnten, so ist zu erwarten,dass Deutschland bei dem absoluten Wert der Lebens-erwartung in mittlerer Sicht zum OECD-Durchschnittaufschließen wird.34 Der Sachverständigenrat für dieKonzertierte Aktion im Gesundheitswesen kommt inseinem Gutachten (2001) in der Bewertung dieser Er-gebnisse zu dem Schluss, dass man sich von derThese, Deutschland verfüge über das beste Gesund-heitssystem der Welt, verabschieden müsse35. Dasdeutsche Gesundheitswesen liege bei der Zielerrei-chung einer guten Gesundheitsversorgung im oberenMittelfeld, brauche jedoch hierfür im Gegensatz zuanderen Ländern einen unverhältnismäßig hohen Mit-telaufwand. Der Sachverständigenrat sieht in diesemMissverhältnis ein beachtliches Rationalisierungs-potenzial enthalten, das ausgeschöpft werden könnte.Eine „sinnvolle monetäre Bewertung“ von Wirt-schaftlichkeitsreserven angesichts „zahlreicher Ver-sorgungs- und Strukturbrüche“ hält der Sachverstän-digenrat jedoch für nicht möglich36.

– Ebenfalls im Mittelfeld liegt Deutschland bei denkrankheitsspezifischen Sterblichkeits- bzw. Überle-bensraten. So wurde beispielsweise bei den häufigstenchronischen Erkrankungen wie Diabetes Mellitus,Brustkrebs und Herzinfarkt, Schlaganfall und Darm-

krebs keine überdurchschnittliche Reduktion derSterblichkeiten erreicht. Am deutlichsten zeigen sichdie Schwächen des Systems in der Sterblichkeitsratebei Herzkrankheiten. Die Sterblichkeitsrate inDeutschland hierfür liegt höher als z. B. in den Nie-derlanden, Kanada oder den Vereinigten Staaten.37

1.3.1 Datengrundlage für eine systematische Gesundheitsforschung

Der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion imGesundheitswesen hatte in seinem Jahresgutachten von1987 den Aufbau einer Gesundheitsberichterstattung(GBE) für die Bundesrepublik Deutschland empfohlen.Bereits 1984–1986, 1987–1989 und 1990–1991 wurdenim Rahmen „Nationaler Gesundheitssurveys“ repräsenta-tive Stichproben der bundesdeutschen Bevölkerung imRahmen der Deutschen Herz-Kreislauf-Präventionsstu-dien einer standardisierten Untersuchung unterzogen.1991/1992 wurde mit der gleichen Methodik ein Gesund-heitssurvey in den neuen Bundesländern durchgeführt.1998 erschien der erste Bundesgesundheits-Survey, der inGesamtdeutschland repräsentativ nach einheitlichenMerkmalen Daten zur gesundheitlichen Versorgung, zurHäufigkeit bestimmter Krankheiten, zu Krankheitsmerk-malen, Risikofaktoren und Beschwerden sowie gesund-heitsrelevanten Lebensbedingungen und Verhaltenswei-sen erhoben hatte. Zudem gibt es ebenfalls eine Reihe vonmethodisch unterschiedlich angelegten regionalen Stu-dien und Datensammlungen zu gesundheitlichen Fra-gestellungen.38

Die Ergebnisse der Studien und Berichte gestatten natür-lich keine genauen Prognosen der künftigen gesundheitli-chen Entwicklung in Deutschland und der sich darausmöglicherweise ergebenden quantitativen Anforderungenan das Gesundheitssystem.39 Für eine Einschätzung deszukünftig zu erwartenden Gesundheitszustandes wärenzusätzliche Informationen über die künftige Entwicklungseiner bestimmenden Determinanten notwendig. ImSinne einer „evidence-based-policy“40 wäre es auch wün-schenswert, mehr Erhebungszeitpunkte zu haben, um em-pirisch gestützte Trendaussagen machen zu können. Eswerden allerdings – neben allgemeinen Entwicklungsge-setzmäßigkeiten – immer Einflussgrößen für die gesund-heitliche Entwicklung nicht oder nur schwer prognosti-zierbar bleiben, z. B. der Einfluss, welcher von derEntwicklung in der medizinischen Forschung ausgehenkann. Aber auch das unerwartete Auftreten von Krank-heiten sowie deren Verbreitung sind im Einzelnen nichtdefinitiv vorherzusagen.

29 Es ist zu erwarten, dass im Lichte der vom Sachverständigenrat fürdie Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen im Jahr 2001 heraus-gegebenen Gutachten zur Bedarfsgerechtigkeit und Wirtschaftlich-keit diese Aspekte stärker in der Vordergrund rücken.

30 Vgl. OECD (1999); vgl. Sachverständigenrat für die KonzertierteAktion im Gesundheitswesen (2000/2001a). Es handelt sich hierbeium durchschnittliche geschlechtsspezifische Werte des jeweiligenLandes, die offen lassen, inwieweit die geschlechtsspezifische Le-benserwartung durch geographische, ökonomische oder soziale Fak-toren beeinflusst wird.

31 In den Berechnungen der OECD gelten alle die Lebensjahre bei ablebenden Personen als verloren, bei denen das Sterbealter unter70 Jahren liegt.

32 Japan, Italien, Österreich, Frankreich, Finnland, Belgien, Schweiz,Großbritannien, Schweden, USA, Norwegen, Niederlande, Däne-mark.

33 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (2000/2001a), S. 114.

34 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (2000/2001a), S. 63. Die Weltgesundheitsorganisation kommt inihrem Bericht World Health Report 2000 tendenziell zu ähnlichenAussagen, vgl. WHO (2000).

35 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001a), S. 115.

36 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001c), S. 20.

37 Vgl. Lauterbach (2001b).38 Aus der Vielzahl der Berichte seien hier exemplarisch genannt:

Bayerischer Gesundheitssurvey (2000), Gesundheitsberichte NRW(2000), Sächsischer Gesundheitsbericht (1995), Die Berliner Alters-studie (1996), MONICA- und KORA-Studien in der Region Augs-burg (1997 bzw. 1999) usw.

39 Vgl. Bellach (2001).40 Bellach (2001), S. 15. Evidence-based-policy heißt hier Wissen-

schaftsbasierte Politik.


Die für die Einschätzung der Bedarfsentwicklung im Ge-sundheitswesen wichtige Frage, ob eine höhere Lebenser-wartung auch mit längerer Krankheit und Pflegebedürf-tigkeit verbunden sein wird, lässt sich darum mit denvorliegenden Daten ebenfalls nicht sicher beantworten.Eine Kohortenstudie, die die Lebens- und Krankheitsver-läufe verschiedener Gruppen mit langen Lebenszeiten mitdenjenigen vergleicht, die früher sterben, und die damitAufschluss über den Zusammenhang zwischen Lebens-länge und individueller Gesundheit geben könnte, gibt esin Deutschland nicht. Die partiell vorliegenden Datendeuten zwar darauf hin, dass die Inanspruchnahme medi-zinischer Versorgung zunehmen wird. Schließt man ausden Entwicklungen der Vergangenheit auf die Zukunft, sowird der Alterungsprozess jedoch voraussichtlich nicht zueinem proportionalen Anstieg der Krankheits- und Behin-derungslast führen, da sich der Gesundheitszustand derMenschen aller Altersgruppen, auch der älteren, in derVergangenheit kontinuierlich verbessert hat und dies fürdie Zukunft auch erwartet wird.41 Diese Erwartung wirdz. B. durch empirische Studien aus den USA42 sowiedurch die Ergebnisse des Bundesgesundheits-Surveys ge-stützt. Insgesamt reichen die Daten für sichere Prognosenüber die Bedarfsentwicklung nicht aus.

Bei den Krankenkassen und den Kassenärztlichen Verei-nigungen liegen aufschlussreiche Gesundheits- und Sozi-aldaten (sowohl Querschnitts- als auch Längsschnittda-ten) unaufbereitet vor; sie dürfen bislang unter anderemaber aus datenschutzrechtlichen Gründen für Prognose-zwecke nicht genutzt werden43. Mit diesen Daten ließensich auf Bevölkerungsebene zeitnah Veränderungen imKrankheitsspektrum, im Versorgungsverhalten und Ver-sorgungsangebot aufzeigen. Konzeptionelle Grundlagenfür die Datenerschließung sind im Rahmen der Gesund-heitsberichterstattung hierfür entwickelt worden.44

1.3.2 Thesen zur Morbiditätsentwicklung im höheren Lebensalter

Zur Frage der Morbiditätsentwicklung werden unter-schiedliche Einschätzungen geäußert.45 Eine optimistischeVariante geht davon aus, dass die Verlängerung der Lebens-erwartung auch mit einem altersmäßigen Hinausschiebenschwerer gesundheitlicher Beeinträchtigungen verbundenist (Kompression der Morbidität). Nach dieser These blei-ben die Menschen auf Grund gesünderer Lebensweise,verbesserter Hygiene, besserer und gesünderer Ernährung,verbesserterArbeitsschutzbestimmungen und der Nutzungmedizinisch-technisch besserer Verfahren und Behand-lungsmethoden länger oder sogar ganz von funktionalenEinschränkungen ihrer Lebensführung verschont.

Die pessimistische Einschätzung geht davon aus, dass so-wohl die Gesamtmorbidität im Verhältnis zur Gesamtbe-völkerung als auch die altersspezifische Morbidität aufGrund des medizinisch-technischen Fortschritts (frühzei-tige Erkennung und Behandlung von Krankheiten bei einerVerlängerung der Überlebenszeiten und Chronifizierungder Krankheiten) sowie individuellen gesundheitlichenFehlverhaltens ansteigt (Medikalisierungsthese). Da esimmer häufiger gelingt, lebensbedrohliche Erkrankungenin jüngeren Jahren zu verhindern oder zu heilen, erreichenimmer mehr Menschen ein Alter, in dem Krankheiten miteiner langen Latenzzeit sowie chronische Beeinträchti-gungen zunehmen (Tumorerkrankungen, Verschleißer-scheinungen, Herz-Kreislauferkrankungen, Diabetes Mel-litus, Demenz). Demnach wären die letzten Lebensjahrevermehrt von Multimorbidität, funktionalen Einschrän-kungen sowie einer erhöhten und verlängerten Pflegebe-dürftigkeit begleitet und würden darum zwangsläufigauch höhere Kosten verursachen.

Als Synthese beider Modelle gilt das bi-modale Konzept.Es prognostiziert, dass sich der Gesundheitszustand dernachkommenden Generation langfristig verbessert,gleichzeitig aber auch der Anteil behinderter, gesundheit-lich beeinträchtigter und pflegebedürftiger älterer Men-schen zunehmen wird.46

Der Mangel an kohortenspezifischen Längsschnittdatenhat es bisher nicht zugelassen, die Gültigkeit der Thesenzu prüfen. Gleichwohl liegen zu einzelnen Aspekten em-pirische Befunde vor. Die entscheidende Frage ist dabei,welchen Beitrag man dem medizinisch-technischen Fort-schritt bei der Verlängerung der Lebenserwartung zu-misst, welche Reichweite und Effektivität die Medizinentwickelt und wie diese ausgeschöpft wird. Heute wirddie Auffassung vertreten, dass der Hauptbeitrag der Me-dizin in der verbesserten gesundheitsbezogenen Lebens-qualität – auch für den bereits Erkrankten – liege47. Soweist auch der Sachverständigenrat für die KonzertierteAktion im Gesundheitswesen bei der Analyse der exoge-nen und endogenen Einflüsse auf die Gesundheit daraufhin, dass lediglich 10 bis 40 % der medizinischen Versor-gung im engeren Sinne Wirkungen auf die Gesundheit derBevölkerung zeigen48. Die Verlängerung der Lebenser-wartung sei vor dem Hintergrund der sozialepidemiologi-schen Wissenslage sehr viel mehr den veränderten Le-bensbedingungen zuzuschreiben.

Sozialepidemiologische Untersuchungen zur sozialenUngleichheit bei Morbidität und Mortalität in angelsäch-sischen und skandinavischen Ländern49 legen nahe, dasssowohl Kompressions- als auch Medikalisierungsthesefür sich genommen feststellbar sind, allerdings für unter-schiedliche soziale Schichten zutreffen. Für die Ober-

41 Vgl. Abschnitt 1.3.2.42 Vgl. Lauterbach (2001c), S. 7.43 Vgl. Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruk-

tur zwischen Wissenschaft und Statistik (2001), S. 57 ff. und 99 f.44 Vgl. Bellach (2001).45 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 220; vgl. Verbrugge (1984);

vgl. Fries (1980, 1984); vgl. Kane (1988).

46 Vgl. Deutscher Bundestag (1994), S. 260. Siehe hierzu auch Kapitel„Pflege“, Abschnitt 2.3 „Bedarfsentwicklung“.

47 Vgl. Kühn (2001a).48 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (2000/2001a), Kapitel 1.4.49 Für die Bundesrepublik Deutschland fehlen solche Untersuchungen.


schichten ist die Kompression von Krankheit schon wei-testgehend eine Realität. Das untere Fünftel hingegen hatam Fortschritt in der Medizin in den letzten Jahren nur ingeringerem Umfang partizipiert. Dort stagniert die Le-benserwartung, und chronische Krankheiten werden in ei-nem früheren Lebensalter erworben.50 Die Verschärfungsozialer Unterschiede in der Gesellschaft könnte daher zueinem weiteren Auseinanderklaffen in der Gesundheits-entwicklung zwischen Arm und Reich führen.51

Im Zusammenhang mit dem demographischen Wandel er-gibt sich die zentrale Frage für das Gesundheitswesen, obdie verlängerte Lebenserwartung mit einem Zugewinn angesunden Lebensjahren oder mit einer gestiegenen Häu-figkeit und längeren Dauer von Krankheit und Behinde-rung im Alter einhergeht.52

Die Enquête-Kommission hat in ihrem Zweiten Zwi-schenbericht einen monokausalen Zusammenhang zwi-schen Alter und Krankheit verneint. Für die Bundesrepu-blik Deutschland hat sie festgestellt, dass sich derdurchschnittliche Gesundheitszustand innerhalb der glei-chen Altersstufen in den letzten Jahren verbessert hat.Diese Feststellung korrespondiert mit neueren epidemio-logischen Daten zur Entwicklung der altersspezifischenMorbidität. Für Deutschland hat Dinkel53 auf der Grund-lage der Daten aus dem Mikrozensus von 1978 bis 1995die Entwicklung des Gesundheitszustandes für die Ge-burtsjahrgänge 1907, 1913 und 1919 untersucht. Die Er-gebnisse der Untersuchung zeigen, dass sich später gebo-rene Geburtskohorten länger einer guten Gesundheiterfreuen als deren Vorgänger. Zudem lässt sich bei 65- bis70-Jährigen 1998 konstatieren, dass diese – nach demsubjektiven Empfinden über den Zustand der eigenen Ge-sundheit befragt – zufriedener waren, als es die gleicheAltersgruppe 1991/1992 war. Auf dieser Grundlagekommt der Bericht der Sachverständigenkommission„Alter und Gesellschaft“54 zu dem Schluss, dass dieThese, dass die Deutschen immer älter, gleichzeitig aberauch immer kränker werden, sich nicht aufrechterhaltenlässt.

1.3.3 Ausgewählte Aspekte der aktuellenMorbiditätsentwicklung

Generell kann Alter nicht mit Krankheit gleich gesetztwerden. Es besteht für den Einzelnen durchaus dieChance, bei guter Gesundheit alt zu werden. Statistischgesehen, steigt allerdings bei einer Querschnittsbetrach-tung mit zunehmendem Alter die Wahrscheinlichkeit von(Langzeit-)Erkrankungen und auch das Risiko, in fortge-schrittenem Alter an mehr als einer Krankheit gleichzei-

tig zu erkranken (Multimorbidität).55 Daraus ergibt sichauch die Wahrscheinlichkeit für einen veränderten Bedarfan Gesundheitsleistungen. Aus der Sicht einer Kranken-kasse, die den Gesundheitsbedarf großer Gruppen zu fi-nanzieren hat, ist die Entwicklung der Morbidität einewichtige Determinante für die zukünftig zu erwartendenGesundheitsausgaben. Längsschnittanalysen machendeutlich, dass bei allen beobachteten Kohorten ein typi-scher Alterseffekt bei den Ausgaben der GKV feststellbarist: Mit zunehmendem Alter steigen (in allen Kohorten) inder Tendenz die Ausgaben. Die Ausgabenzuwächse fallenjedoch je nach Behandlungsart unterschiedlich aus. Siesind bei der stationären Behandlung und dem Arzneimit-telverbrauch allerdings besonders ausgeprägt.56 DieseAbhängigkeit hat sich zudem im Laufe der Zeit immermehr verstärkt, da die Ausgaben (pro Kopf) für Älteredeutlich schneller gestiegen sind als die Ausgaben fürJüngere. Man spricht daher von einer Versteilerung derAusgabenprofile im zeitlichen Längsschnitt. Diese Ent-wicklung schlägt sich auch in der Querschnittsbetrach-tung bei älteren Menschen in höheren Gesundheitsausga-ben als bei jüngeren nieder.

Ca. 50 % der Deutschen leiden heute an einer chronischenErkrankung, und aus den Daten der Krankenversicherun-gen ist ersichtlich, dass etwa ein Viertel aller Versichertenan einer oder mehreren der folgenden Erkrankungen lei-den: Diabetes Mellitus, Brustkrebs, Asthma, Herzinsuffi-zienz, Bluthochdruck, koronare Herzerkrankung.57

Es liegt daher die Vermutung nahe, dass mit zunehmenderLebensspanne und der Verschiebung derAltersstruktur derAnteil chronisch kranker Menschen, die ärztlicher bzw.pflegerischer Versorgung bedürfen, weiter zunehmenwird. Wenn auch für eine umfassende Prognose der Ent-wicklung von Gesundheit bzw. Krankheit die vorhande-nen Daten nicht ausreichen, so lassen sich doch aus den ge-genwärtig ablesbaren strukturellen Veränderungen derMortalität Aussagen zu möglichen zukünftigen Entwick-lungen treffen.58 Mehr als drei Viertel der als vorzeitig de-finierten Sterbefälle entfallen auf vier Todesursachen:Herz-Kreislauferkrankungen, Krebs, Krankheiten der At-mungsorgane und Unfälle im jüngeren und mittlerenAlter.Danach stehen zur Zeit die Herz-Kreislauferkrankungenals Todesursache zwar absolut an erster Stelle, ihr Anteil

50 Vgl. Kühn (2001a).51 Vgl. Maschewsky-Schneider (2001); vgl. Bundesministerium für

Arbeit und Sozialordnung (2001), S. 175 f.52 Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

(2001), S. 23 ff.53 Vgl. Dinkel (1999).54 Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

(2001), S. 70.

55 Nach der Erhebung des Bundesgesundheitssurveys zum Gesund-heitszustand der erwachsenen Wohnbevölkerung zwischen 18 und80 Jahren zeigt sich bereits eine Zunahme von Multimorbidität beiFrauen und Männern im Altersbereich zwischen 40 und 55 Jahren.Ab diesen Altersgruppen ist das Nebeneinanderbestehen mehrererchronischer Krankheiten eher die Regel als die Ausnahme. Währenddie durchschnittliche Anzahl von Krankheiten bei 20- bis 30-Jähri-gen bei einem Wert von 1,04 liegt, steigt diese Zahl bei 70- bis 80-Jährigen auf 3,4 an.

56 Vgl. hierzu auch Hof (2001b). Ab dem 70. Lebensjahr verlaufen dieAusgabenprofile ausgeprägt steiler – besonders bei Männern. Beiden höchsten Altersklassen ist allerdings bei den Arzneimittelausga-ben und Krankenhausausgaben ein Rückgang der Ausgabenprofilezu verzeichnen.

57 Vgl. Lauterbach/Wille (2001); Lauterbach (2001b).58 Vgl. zu den folgenden Ausführungen Bellach (2001), S. 2 ff.


am Gesamtspektrum aller Todesursachen wird sich jedochin der Zukunft stark verringern. Die Verlängerung der Le-benserwartung hat auch hierin eine ihrer Ursachen. Durchdie sich verändernde demographische Struktur der Bevöl-kerung und den wachsenden Anteil von Menschen imhöheren Alter ist davon auszugehen, dass trotz prozentua-ler Abnahme der Todesursache Krebs (die in Deutschlandan zweiter Stelle steht) die absolute Anzahl der Krebsster-befälle weiter steigen wird. Des weiteren steigt bei dennicht zum Tode führenden Krankheiten kontinuierlich derAnteil chronischer Erkrankungen an (degenerative Mus-kel- und Skeletterkrankungen, Stoffwechselerkrankungensowie Erkrankungen des Nervensystems und psychischeErkrankungen59). Dies deutet darauf hin, dass sich „überdie sich zeitlich verändernde Todesursachenstatistik einverändertes Morbiditätsgeschehen vor dem Tod und damitein verändertes Anforderungsprofil an das Gesundheits-system ableiten lässt“60. Die Frage nach dem quantitativenBedarf zukünftiger Gesundheitsleistungen lässt sich aufGrund der Unsicherheit der Entwicklung des Morbiditäts-geschehens sowie der nicht vorhersehbaren Entwicklun-gen in den Bereichen Arzneimittel, Medizin- und Gen-technik jedoch nicht beantworten.

In diesem Zusammenhang ist die Beantwortung der Fragevon Bedeutung, ob in den nächsten Jahren mit Qualitäts-sprüngen beim medizinisch-technischen bzw. pharmako-logischen Fortschritt zu rechnen ist. Die in der Anhörungder Enquête-Kommission61 und in der Literatur hierzugeäußerten Meinungen lassen zwei gegensätzliche Auf-fassungen erkennen. Einerseits wurde die Überzeugungvertreten, dass es Qualitätssprünge geben werde (z. B.durch die Entschlüsselung des menschlichen Genoms).Die sich hieraus ergebenden neuen Möglichkeiten führtenzu einer verbesserten Prophylaxe, einer frühzeitigerenund genaueren Diagnostik und damit zu einer individuel-leren Therapie. Dieses neue Wissen werde jedochzwangsläufig auch mehr Kosten verursachen62. Anderer-seits wurde und wird von anderen bezweifelt, dass es zu„Sprunginnovationen“ kommen werde. Bisher hat es im-mer nur kleine Fortschritte gegeben. Zudem stellt sich inder Bewertung neuer Verfahren und Techniken aus ge-sundheitsökonomischer Sicht immer die Frage nach derKosten-Nutzen-Relation. Verbessert sich die Versor-gungsqualität im Vergleich zu etablierten Therapiestan-dards bei steigenden Kosten nur minimal, verschlechtertsich die Kosten-Nutzen-Relation und die Therapie ver-schiebt sich zu teureren Produkten. Das Geld fehlt dannbei Maßnahmen, deren Kosten-Nutzen-Relation besserist. Hier ist eine Institution notwendig, die die

Kosten-Nutzen-Relation von medizinisch-technischenund pharmakologischen Innovationen und ihre Alternati-ven prüft, bevor sie im Gesundheitssystem zum Einsatzkommen.63

1.3.4 Morbidität und soziale LageInternationale Analysen zeigen, dass sich Morbidität undLebenserwartung trotz formalgleicher Zugangsmöglich-keiten zu medizinischen Einrichtungen sozial ungleichentwickeln. Das deutet darauf hin, dass andere Faktorenwie Umwelt-, Lebens- und Arbeitsbedingungen, Lebens-stile und (auch individuell gesundheitliche) Verhaltens-muster eine stärkere Auswirkung auf die Gesundheit habenals bisher angenommen. Auch in Deutschland lassen sichUnterschiede zwischen den verschiedenen Bevölkerungs-schichten und deren Gesundheitszustand feststellen.64 Dererste „Armuts- und Reichtumsbericht“ der Bundesregie-rung stellt fest, dass belastende Lebensbedingungen durch„niedrige Einkommen, schlechten Zugang zu Bildung,mangelhafte Wohnsituation oder Arbeitslosigkeit“ Aus-wirkungen auf die Gesundheit und das Gesundheitsver-halten haben und gesundheitlich relevante Risikofaktorenin Abhängigkeit von der Schichtzugehörigkeit unter-schiedlich häufig auftreten65. Wissenschaftliche Studien66

sowie Daten aus der kommunalen Gesundheitsberichter-stattung belegen den Zusammenhang zwischen schlechtersozialer Lage einerseits und schlechter Gesundheit sowiemangelhaftem Gesundheitsverhalten bzw. höherer Morta-lität andererseits.67 So zeigen die Ergebnisse des Bun-des-Gesundheitssurveys aus dem Jahr 1998 für Risikofak-toren wie Rauchen, starkes Übergewicht, unzureichendesportliche Aktivität, Hypertonie und Hypercholesterinä-mie ein deutliches Schichtgefälle. Sozio-ökonomischSchwache68 sind häufiger Raucher, haben deutlich häufi-ger starkes Übergewicht und sind weniger sportlich aktiv.Hypertonie und Hypercholesterinämie treten häufiger inder Oberschicht auf. Das Beschwerdenniveau ist in derUnterschicht deutlich höher als in der Oberschicht. Ana-log zu diesem Befund liegt auch die Einschätzung sub-jektiver Lebens- und Gesundheitszufriedenheit. Die meisten kurativen Arzneimittelgruppen werden in denUnterschichten häufiger angewendet als in der Ober-schicht. Bei Arzneimitteln mit präventivem Potenzial ver-hält es sich umgekehrt.69

59 Der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen stellt in seinem Gutachten Bedarfsgerechtigkeit undWirtschaftlichkeit (Bd. III) fest, dass Depressionen heute schon eineder häufigsten Erkrankungen in der Bevölkerung sind. Sie stellen in-zwischen einen führenden Grund für Arbeitsfehlzeiten und Kran-kenhausaufenthalte dar.

60 Bellach (2001), S. 4.61 Anhörung: Reformbedarf des Gesundheitswesens, Enquête-Kom-

mission Demographischer Wandel (2001).62 Vgl. Morck (2001).

63 Vgl. Lauterbach (2001a). In Großbritannien werden solche Prüfun-gen durch das National Institute of Clinical Excellence (NICE)durchgeführt.

64 Vgl. Knopf/Ellert/Melchert (1999), S. 169–177; vgl. Bundesminis-terium für Arbeit und Sozialordnung (2001), S. 175-181.

65 Bundesministerium für Arbeit- und Sozialordnung (2001), S. 188.66 Vgl. Winkler (2000), S. 43–69.67 Vgl. Maschewsky-Schneider (2001).68 Der Bundesgesundheitssurvey benutzt das Merkmal soziale Schicht

entsprechend den Empfehlungen der Deutschen Arbeitsgemein-schaft für Epidemiologie (Einkommen, Bildung, berufliche Posi-tion). Gemessen am Sozialschichtindex gehörten 1998 in Deutsch-land 23 % der Unterschicht, 55 % der Mittelschicht und 22 % derOberschicht an. Vgl. hierzu Winkler/Stolzenberg (1999), S. 178 ff.

69 Vgl. Knopf/Ellert/Melchert (1999), S. 169; vgl. auch Dittrich (2001).


Wie Altgelt und Hofrichter70 nachweisen, entstehen neueGesundheitsrisiken in sozial benachteiligten Bevölke-rungsschichten bereits im erheblichen Ausmaß im Kin-des- und Jugendalter. Aktuell erleben ca. 20 % der Kinderund Jugendlichen unter 15 Jahren zumindest zeitweiseArmutsperioden. Das Risiko für bleibende Armut steigtmit der Kinderzahl, insbesondere in Ein-Eltern-Familienoder Familien mit pflegebedürftigen Mitgliedern. Beson-deres Gewicht erlangen in diesem Zusammenhang kumu-lative Unterversorgungen (Fehl- und Mangelernährung,unzureichende Prophylaxe, geringere Ressourcen zur Er-schließung von Versorgungsleistungen, Substanzmiss-brauch) sowie in engem Zusammenhang damit stehendepsychische Fehlentwicklungen infolge von Perspektiv-losigkeit und erlebten Ausgrenzungen. Vor diesem Erfah-rungshintergrund gibt es für die betroffenen Jugendlichenwenig Anlass und Anreiz zu gesundheitsbewusstem Ver-halten.71

1.3.5 Gesundheitsförderung und Prävention72

Die Gestaltung gesunder Lebens- und Arbeitsbedingun-gen (Verhältnisprävention) ist eine gesamtgesellschaftli-che Aufgabe. Aus dieser Sicht ist die Erhaltung des GutesGesundheit nicht nur einem bestimmten Aufgabenbereichzuzuordnen, sondern Gesundheitspolitik ist auch immereine Querschnittsaufgabe, da wesentliche Ansatzpunktezur Krankheitsverhütung außerhalb dessen liegen, wasallgemein als Gesundheitspolitik verstanden wird. Hier-bei hat sich die Gesundheitspolitik allerdings mit konkur-rierenden Zielen und Werten auseinander zu setzen.

Die Entstehung und den Eintritt von Erkrankungen zuvermindern und die Gesundheit der Bevölkerung zu ver-bessern, gewinnt zunehmend Bedeutung im medizini-schen und außermedizinischen Bereich (Verhaltens-prävention). Bereits in den Jahren 1989 bis 1996 underneut seit dem In-Kraft-Treten des Gesundheitsreform-gesetzes 2000 wurde den Institutionen der GKV ein ge-setzlicher Auftrag zur allgemeinen (Primär-)Präventionund Gesundheitsförderung (SGB V § 20) übertragen.Leistungen zur Primärprävention umfassen Maßnahmen,die „den allgemeinen Gesundheitszustand verbessern undinsbesondere einen Beitrag zur Verminderung sozial be-dingter Ungleichheit von Gesundheitschancen erbringen“.Damit ist es den Krankenkassen möglich, den Gesund-heitszustand der Versicherten unter deren aktiver Beteili-gung zu verbessern und auf diese Weise gesundheitlichenBeeinträchtigungen frühzeitig entgegenzuwirken, anstattsie kostenintensiv zu kurieren.73

(Primär-)Prävention hat generell die Vermeidung einesschlechteren gesundheitlichen Zustandes zum Ziel bzw. soll(Teil-)Ursachen und Eintrittswahrscheinlichkeiten oder In-zidenzraten bestimmter Krankheiten bzw. von Krankheitenüberhaupt vermindern. Im Zusammenhang mit der Kritikam deutschen Gesundheitssystem ist insbesondere die un-zureichende Schwerpunktsetzung im HandlungsfeldPrävention hervorgehoben worden.74 Der Sachverständi-genrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesenhat bei der Vorstellung des Gutachtens75 zur Über-, Unter-und Fehlversorgung unter anderem festgestellt, dass dasgegenwärtige Gesundheitssystem hauptsächlich auf kura-tive Versorgung ausgerichtet ist. Er konstatiert ein zumNachteil der Kranken nicht ausgeschöpftes Potenzial anPrimär- und Sekundärprävention sowie häufig auch anRehabilitation. In seinen Empfehlungen zur Systemver-besserung plädiert er in diesem Zusammenhang unter an-derem für die Notwendigkeit weiterer Qualitätsverbesse-rungen im Bereich Gesundheitsförderung und Prävention.Das Plädoyer des Sachverständigenrates für mehr präven-tive Zukunftsinvestitionen ist jedoch nicht neu; sie wer-den bereits im Gutachten von 1996/1997 angemahnt.

Auch die in der Anhörung der Enquête-Kommission76

geäußerten Auffassungen haben deutlich gemacht, dassein wichtiger Ansatz, die Zukunftsfähigkeit des Gesund-heitssystems zu erhöhen, in der Stärkung von Gesund-heitsförderung und Prävention als gesamtgesellschaftli-cher Aufgabe gesehen wird. Kritisiert wurde auch, dassdie vorhandenen Möglichkeiten der Prävention inDeutschland zur Zeit nicht ausreichend genutzt werdenbzw. Strategien und Programme erst noch entwickelt wer-den müssen. Zwar liegen in Deutschland die Ausgaben fürPrävention im internationalen Vergleich nicht unter denenanderer Länder, die Erträge sind allerdings wesentlich ge-ringer. Es fehlt zum einen an qualitativ hochwertigen undzum anderen an national koordinierten, gezielt ausgerich-teten Präventionsprogrammen. Prävention ist zudemnicht mit dem notwendigen „politischen Kapital“ ausge-stattet, das bereit ist, neue Strukturen und wissenschaft-lich gesicherte Präventionsstrategien einzuführen und da-bei auch gegebenenfalls wirtschaftlichen Interessen beidrohenden Einnahmeeinbußen entgegenzutreten77. DieLage ist umso unverständlicher, als Effekte von Präven-tionsprogrammen78, wie sie z. B. die Ergebnisse der deut-schen Herz-Kreislauf-Präventionsstudie zeigen, evidentsind und verschiedene Studien eine hohe Akzeptanz ge-rade von Krebsvorsorgeprogrammen in der Bevölkerungzeigen.

Es ist zu erwarten, dass der demographische Wandel abdem Jahr 2010 Auswirkungen auf den medizinischen

70 Altgeld/Hofrichter (2000).71 Vgl. Klink (2000), S. 43–64.72 Definition von Primär-, Sekundär- und Tertiär-Prävention siehe Ab-

schnitt 1.1.73 Empirische Daten über Angebot, Art und das Inanspruchnahmever-

halten von Präventionsmaßnahmen nach § 20 SGB V liegen nochnicht vor. Ein Dokumentationssystem, das dies darstellen soll, be-findet sich im Aufbau. Vgl. Deutscher Bundestag (2001).

74 Vgl. Schwartz (2000b).75 Vgl. auch Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Ge-

sundheitswesen (2000/2001a), S. 125 ff.76 Enquête-Kommission Demographischer Wandel (2001): Reformbe-

darf des Gesundheitswesens. Siehe hierzu insbesondere Kühn(2001a); Lauterbach (2001a); Maschewsky-Schneider (2001).

77 Vgl. Lauterbach (2001a).78 Vgl. hierzu auch Lauterbach (2001c).


Versorgungsbedarf haben wird. Zur Abschätzung diesesBedarfs ist nicht nur die Art und Häufigkeit von Krank-heiten von Bedeutung, sondern auch die Entwicklung desGesundheitszustandes der Bevölkerung. Geht man davonaus, dass sich letzterer kontinuierlich verbessert, hätte dasnicht nur Auswirkungen auf den Bedarf, sondern letztlichauch auf die zu erwartenden Kosten.

Theoretisch werden die Einsparpotenziale in Deutschlanddurch eine langfristig angelegte Prävention auf bis zu30 % der heutigen Gesundheitskosten geschätzt (bei nichtsaldierter und diskontierter Betrachtung)79. Der Sachver-ständigenrat weist jedoch darauf hin, dass Präventionnicht vorrangig ein Instrument der Kostenreduktion sei,sondern die Verbesserung der Gesundheit und die Redu-zierung der Krankheitslast einen Wert von eigenem Rangdarstelle. Gleichwohl stelle sich die Frage nach einer effi-zienten Nutzung der vorhandenen Ressourcen.

1.3.6 Struktur- und VersorgungsmängelQualitätsprobleme im Gesundheitssystem sind zum einenauf Strukturdefizite (fehlende Transparenz des tatsächli-chen Leistungsgeschehens, mangelnde Versorgungsda-ten, unzureichende Verzahnung zwischen ambulanter, sta-tionärer, rehabilitativer und pflegerischer Versorgung)und zum anderen auf Mängel in der Versorgungssituation(Über-, Unter- und Fehlversorgung) zurückzuführen.

Bei Strukturdefiziten ist an erster Stelle die strenge Tren-nung in die Bereiche ambulante und stationäre Ver-sorgung zu nennen. Zwischen diesen Bereichen bestehenklare Strukturgrenzen, die sich auch in unterschiedlichensektoralen Budgets und unterschiedlichen Erstattungs-systemen zeigen. Abgesehen von abrechnungstechnischerUnübersichtlichkeit führt diese Trennung dazu, dass dernotwendige Informations- und Wissensaustausch zwi-schen ambulant arbeitenden Ärztinnen und Ärzten bzw.Fachärztinnen und Fachärzten unterschiedlicher Diszi-plinen und Krankenhausärzten (unter denen sich wie-derum Fachärztinnen und Fachärzte befinden) erheblicherschwert wird. Haus- und Fachärztinnen und -ärzte wen-den zum Teil unterschiedliche Behandlungsprinzipien bei denselben Patientinnen und Patienten an und führenBehandlungen oftmals nicht auf der Grundlage neuesterwissenschaftlicher Erkenntnisse durch. Fehlende Zusam-menarbeit der Mitglieder der einzelnen Bereiche führtauch dazu, dass die Wissensdiffusion medizinisch neuerund wissenschaftlich gesicherter Erkenntnisse, die zu einer deutlichen Verbesserung der Versorgungsqualitätdes Patienten beitragen könnten, bis in die Praxis des Hausarztes sehr lange dauert. Unzureichende Rezep-tion und mangelhafte Umsetzung wissenschaftlicher Er-kenntnisse in der medizinischen Versorgung von Patien-tinnen und Patienten haben ihre Ursachen zum Teil darin,dass nur eine Minderheit ambulant tätiger Ärztinnen und Ärzte an Fortbildungsveranstaltungen teilnimmt unddass die in Deutschland angewendeten Behandlungsleit-

linien80 in der Mehrzahl nicht den Qualitätsstandards derevidenzbasierten Medizin entsprechen.81

Besonders deutlich werden Struktur- und Versorgungs-mängel des Gesundheitssystems bei chronisch krankenMenschen. Gelänge es durch eine Verbesserung der Versorgungsqualität den Gesundheitszustand und die Le-bensqualität chronisch Kranker, z. B. durch eine evidenz-basierte Therapie82, zu verbessern, hätte das auch zwangs-läufig Auswirkungen auf die Kosten. Bisher ist inDeutschland die Versorgung durch eine große Varianz inder Therapie, durch Fragmentierung der Versorgung,durch eine Konzentration auf die Akutversorgung unddurch ungenügende Transparenz der Versorgungsqualitätund einen damit einhergehenden hohen Mitteleinsatz ge-kennzeichnet.83

Einen wichtigen Beitrag zu einem rationalen Ressour-ceneinsatz sowie zur Verbesserung der Gesundheitsver-sorgung, z. B. durch die Verdrängung nicht wirksamerVerfahren, kann die evidenzbasierte Medizin leisten. Siehat zum Ziel, bei der Therapie einen hohen und einheitli-chen Qualitätsstandard auf der Grundlage gesicherter wis-senschaftlicher Erkenntnisse zu garantieren und damit ei-nen kritischen, effizienten und anwendungsbezogenenInformationsaustausch zwischen Arzt und Patient zu er-möglichen.84

In der medizinischen Praxis muss heute davon ausgegan-gen werden, dass für ca. die Hälfte der angewandten Ver-fahren der medizinische Nutzen noch nicht nachgewiesenist85. Die Einbringung evidenzbasierter medizinischer Ver-fahren könnte so zum medizinischen Nutzen des Patientenund letztlich zu einer Stabilisierung der Kosten im Ge-sundheitswesen beitragen. Voraussetzung ist jedoch, dassdiese Versorgungsstandards nicht zum Dogma werden undständig dem aktuellen Kenntnisstand angepasst werden.

In den Niederlanden, den USA, Kanada, Neuseeland undden skandinavischen Ländern werden als eine Möglich-keit der Information für Patientinnen und Patienten bereitsin den Arztpraxen Behandlungsleitlinien in einer fürLaien verständlichen Form zu Verfügung gestellt. Mit derBereitstellung von Informationen wird auch die Stellungdes Nutzers im Gesundheitssystems gestärkt. Eine qua-litätsorientierte Information setzt nicht nur eine umfas-sende Aufklärung, sondern auch für alle Bevölkerungs-gruppen gleichermaßen verfügbare Informationen voraus.Nur wenn Patientinnen und Patienten die erforderlichen

79 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001a); vgl. Schwartz (2000a).

80 Unter evidenzbasierten Leitlinien versteht man klinische oder Pra-xis-Leitlinien, die systematisch entwickelt und wissenschaftlich er-forscht wurden und eventuell auf Konsens beruhende Feststellungen,die Ärztinnen und Ärzten und Patienten Orientierungs- und Ent-scheidungshilfen für medizinische Massnahmen unter definierten,charakteristischen Bedingungen liefern sollen.

81 Vgl. Lauterbach (2001a).82 Vgl. Lauterbach (2001c), S. 8 f.83 Vgl. Lauterbach (2001c), S. 23 f.84 Vgl. Lauterbach (2001b), Sachverständigenrat für die Konzertierte

Aktion im Gesundheitswesen (2000/2001b).85 Vgl. Lauterbach (2001c), S. 5 f.


Informationen erhalten, können sie aktive Partner in Be-handlungs- und Versorgungsprozessen werden und thera-peutische Entscheidungen gemeinsam mit den Behan-delnden treffen. Es muss jedoch darauf geachtet werden,dass der unterschiedliche Zugang zu Informationen nichtzum Ausschluss einer angemessenen Behandlung für so-zial schwächere Gruppen, immobile Personen und Perso-nen mit mangelhaften sozialen Netzwerken führt.

Der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion imGesundheitswesen86 sieht es darum als notwendig an,dass die für die erfolgreiche Anwendung von Behand-lungsleitlinien erforderlichen theoretisch-methodischenund technisch-praktischen Kenntnisse bereits im Medi-zinstudium vermittelt werden. Gleichzeitig müssen auchWeiter- und Fortbildungsangebote für medizinische Be-rufe geschaffen werden, in denen die Prinzipien evidenz-basierter Medizin vermittelt werden.

Die Problematik der Versorgungsqualität unter dem Aspektder Über-, Unter- und Fehlversorgung ist Gegenstand einesGutachtens des Sachverständigenrates für die KonzertierteAktion im Gesundheitswesen, das dieser im August 2001vorgestellt hat.87 Es behandelt diese Problematik am Bei-spiel von zehn Krankheitsgruppen88, die vermutlich zweiDrittel aller Krankheitsausgaben ausmachen. Im Ergebnisstellt der Sachverständigenrat fest, dass es einen erheblichenBedarf zur Verbesserung der Versorgung und insbesondereder besseren Verzahnung der Versorgung gibt, und zwarüber „starre ambulant-stationär-rehabilitativ-pflegerischeVersorgungsgrenzen“89 hinweg. Das Gutachten kritisiert dieFixierung des gegenwärtigen Systems auf die akute, episo-denhafte und nicht an multimorbiden Krankheitsformenausgerichtete kurative Versorgung, die unzureichendeBerücksichtigung der Grundsätze einer modernen evidenz-basierten Versorgung und der Versorgungsbedürfnisse chro-nisch Kranker sowie die mangelnde Einbeziehung der so-zialen, psychischen, lebensweltlichen und biographischenBezüge der Patientinnen und Patienten im Versorgungspro-zess. Überdies fordert der Sachverständigenrat nachdrück-lich eine Umorientierung der Gesundheitspolitik zur Stär-kung der Prävention und Gesundheitsförderung, z. B. durchFormulierung von Gesundheitszielen.

Der Sachverständigenrat beklagt weiterhin einen „ekla-tanten Mangel an belastbaren Versorgungsdaten“90. AlsKonsequenz hieraus sieht der Rat die Notwendigkeit ei-ner verstärkten und interessenunabhängigen, öffentlichgeförderten Versorgungsforschung in Deutschland.

1.3.7 Einnahmen- und Ausgaben-entwicklung in der GesetzlichenKrankenversicherung und der privaten Krankenversicherung

In der Bundesrepublik Deutschland verfügt fast die ge-samte Bevölkerung über einen umfangreichen Kranken-versicherungsschutz. Für 88,5 % der Bevölkerung sinddie Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) im Rahmeneiner Pflicht- oder einer freiwilligen Versicherung zustän-dig, für etwa 8,9 % die private Krankenversicherung(PKV), weitere 2,4 % werden von Sondersystemen erfasstund keine Versicherung haben 0,2 %. Ein erheblicher Teilder in der Gesetzlichen Krankenversicherung abgesicher-ten Personen verfügt darüber hinaus auch über Zusatzver-sicherungen in der privaten Krankenversicherung91.

Der Anstieg der Lebenserwartung (auch der Erkrankten),die tendenziell zunehmende Erkrankungshäufigkeit imhöheren Lebensalter und der medizinisch-technischeFortschritt werden für den steigenden Ausgabendruckverantwortlich gemacht.92 Gleichzeitig hat es das Ge-sundheitssystem auf der Einnahmenseite auf Grund lang-sam wachsender Löhne und sinkender Lohnquote, einersteigenden Rentnerzahl und einer hohen Arbeitslosen-quote mit einer tendenziell zum Bruttoinlandsprodukt sin-kenden Einnahmenbasis zu tun.93

Von den insgesamt 412,7 Mrd. DM der Gesundheitsaus-gaben von 1998 wurden etwas mehr als die Hälfte(231,7 Mrd. DM) über die GKV finanziert; sie ist damitder bedeutendste Finanzierungsträger des Gesundheitswe-sens, mit erheblichem Einfluss auf das Gesundheitsweseninsgesamt. 31,7 Mrd. DM trug die PKV, 45,5 Mrd. DM tru-gen die privaten Haushalte direkt und 34,6 Mrd. DM dieöffentlichen Haushalte. Der Rest wurde von der Gesetz-lichen Pflege-, Renten- und Unfallversicherung, den Ar-beitgebern sowie privaten Organisationen finanziert.94

Die Gesetzliche Krankenversicherung erhebt im Wesent-lichen Beiträge nach einem (kassenspezifisch differenzier-ten) einheitlichen Prozentsatz des beitragspflichtigen Ein-kommens. Die Rentner-Mitglieder der GesetzlichenKrankenversicherung (KVdR) verfügen über deutlich

86 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001b).

87 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen (2000/2001c); siehe hierzu auch Stellungnahme derGKV-Spitzenverbände (2000).

88 Versorgung chronisch Kranker; Ischämische Herzerkrankungen, in-klusive Myokardininfarkt; Zerebrovaskuläre Erkrankungen, insbe-sondere Schlaganfall; Chronische, obstruktive Lungenerkrankung;Rückenleiden, Onkologische Erkrankungen; Depressive Störungen;Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten.

89 Schwartz (2001).90 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheits-

wesen (2001/2001c), S. 16.

91 Bundesministerium für Gesundheit (1999), S. 347 ff.; Bundesminis-terium für Gesundheit (2000), S. 101 ff.

92 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 233 ff.; vgl. Knappe (1995), S. 11–51; vgl. Erbsland (1995); vgl. Erbsland/Wille (1995), S. 661–686; zum Ausgabenanstieg vgl. auch Wasem (1997), S. 75–91; vgl. Glaeske/Graalmann/Häussler et al. (1997),S. 455–630; vgl. Pohlmeier/Ulrich (1996), S. 49–81.

93 Die Einbeziehung geringfügig Beschäftigter (630 DM) und die Aus-setzung des Demographiefaktors in der Rentenversicherung habenim Jahr 2000 nach Auskunft des Bundesministeriums für Gesundheitzu Mehreinnahmen in der GKV von ca. 3 Mrd. DM geführt. Über-dies soll die aktuell angestrebte Reform des Risikostrukturausgleichsunter anderem verhindern, dass der Solidarausgleich durch Abwan-derung ausschließlich so genannter guter Risiken in Krankenkassenmit niedrigen Beitragssätzen ausgehöhlt wird. Das hängt allerdingsvon den Annahmen über die Entwicklung der Beitragssätze in deneinzelnen Krankenkassen als Folge des Wechsels zwischen denKrankenkassen ab.

94 Vgl. Statistisches Bundesamt (2001), S. 3.


niedrigere durchschnittliche beitragspflichtige Einkom-men als die Mitglieder der Allgemeinen Krankenversiche-rung (AKV). Dies gilt sowohl für pflicht- als auch für frei-willig versicherte Mitglieder. Somit muss der zuerwartende steigende Anteil an Rentner-Mitgliedern beikonstantem Beitragssatz zwingend zur Abnahme derdurchschnittlichen Einnahmen führen. Auf Grund des stei-genden Anteils der Rentner und Rentnerinnen ergibt sichauch für Perioden mit steigenden Versichertenzahlen keineZunahme des Beitragsaufkommens. Bis 2020 wäre – un-ter der Voraussetzung einer jährlichen Nettozuwanderungvon 200 000 Menschen in die Bundesrepublik – praktischein konstantes Aufkommen zu erwarten, danach allerdingsein Rückgang auf 86 % des Niveaus des Jahres 2000.

AusderKombinationdesdemographischenEffektesaufdieGKV-Beitragseinnahmen und die GKV-Ausgaben bei un-veränderten Beitragssätzen lässt sich die notwendige Bei-tragssteigerung unter der Status-quo-Annahme (konstantealters- und geschlechtsspezifische Pro-Kopf-Beitragsein-nahmen und Pro-Kopf-Sachleistungsausgaben) ableiten.

Das Ausmaß des möglichen Einnahmenrückganges in derGKV ist allerdings noch von weiteren Einflussfaktoren

abhängig, wie z. B. der Erwerbsquote, dem Lohnniveau,der Lohnquote95, der Ausbildungszeit von Jugendlichen,der Rentenhöhe und dem Renteneintrittsalter, und darumnicht eindeutig vorhersagbar.96

Die zu erwartende demographische Entwicklung wirktsich auf die Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversiche-rung auf verschiedene Weise aus.

– Mit steigendem Alter nehmen die durchschnittlichenGesundheitsausgaben zu.

– Durch den medizinisch-technischen Fortschritt tretenohne dramatische Weichenstellungen in Richtung ei-ner stärkeren Betonung effektiver Prävention in fastallen Altersgruppen mindestens kurz- und mittelfristigKostensteigerungen auf.

– Mit den gewonnenen Lebensjahren entsteht auch einzunehmender Bedarf an gesundheitlichen Leistungenund Kosten.

– Preissteigerungen bei Gesundheitsleistungen werdenvon steigenden Personalkosten im Gesundheitsbe-reich so wie von steigenden Kapital- und Entwick-lungskosten verursacht.

Abbildung 1

Auswirkung des demographischen Wandels auf das Beitragsaufkommen der GKVin Deutschland 2000–2050

Werte für 2000 = 100 %.Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der Variante 2 der 9. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, der Ausgaben- und Beitragsprofile

2000 und der GKV-Daten 2000.

95 Vgl. hierzu Kühn (2001a) und (2001b).96 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 233 ff.


– Empirische Muster der Vergangenheit deuten daraufhin, dass insbesondere in den Leistungsbereichen„Arzneien, Heil- und Hilfsmittel“ und „stationäre Ver-sorgung“ die Zunahme der durchschnittlichen Ge-sundheitsausgaben besonders bei älteren Menschenausgeprägter auftritt (Versteilerung der Kosten- undAusgabenprofile97/98).

1.3.7.1 Beitragssatzentwicklung in der GKVDas Sozialgesetzbuch V (§ 71 Abs. 1) lässt Abweichun-gen vom Grundsatz der Beitragssatzstabilität nur dann zu,wenn „die notwendige medizinische Versorgung (...) auchnach Ausschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven ohne

Beitragssatzerhöhungen nicht zu gewährleisten (Grund-satz der Beitragssatzstabilität)“ ist. Betrug der durch-schnittliche Beitragssatz in der Gesetzlichen Krankenver-sicherung 1970 noch ca. 8,2 %, so lag er bereits zu Beginnder 80er-Jahre (1977 trat das erste Krankenversiche-rungs-Kostendämpfungsgesetz in Kraft) bei 11,4 % undstieg bis 2001 auf rd. 13,5 % an.99

Es gibt zahlreiche Modellrechnungen zur Entwicklung deszukünftigen Beitragssatzes in der Gesetzlichen Kranken-versicherung. Je nach der angenommenen wirtschaftli-chen, sozial- und gesundheitspolitischen Entwicklung so-wie der des medizinischen und medizinisch-technischen

Tabel le 1

Zukünftige Entwicklung des GKV-Beitragssatzes

Quelle Prognose-zeitraum

Beitragssatz-höhe Methodik

Schmähl 1983 2030 16 % Konst. Ausgabenstruktur; Steigender Rentnerquotient

Knappe 1995 2030 16 % siehe oben

Birg 1999 i. V. m. Birg et al. 1998

2035 22 % Konstantes Ausgabenprofil konstanter Fertili-tätsziffer ab 2010 von 1,4, jährlicher Wande-rungsüberschuss 150 000, steigende Lebens-erwartung bis 2035 (Frauen 83,5 Jahre, Männer 78,6 Jahre)

Dudey 1993 2030 26 % Trendextrapolation

Knappe 1995 2030 25 % Steigender Rentnerquotient und steigendes Ausgabenprofil

Oberdieck 1998 2030 25 % Status-Quo-Prognose

Sachverständigenrat für die Kon-zertierte Aktion im Gesundheits-wesen 1994

2040 15–16 % Konst. Ausgabenstruktur; veränderte Alters-struktur; rein demographischer Effekt

Erbsland/Wille 1995 2040 15–16 % siehe oben

Erbsland/Ried/Ulrich 1999 2040 15–16 % siehe oben

Buttler/Fickel/Lautenschlager 1999

2040 18–19 % Modellrechnung; rein demographischer Effekt; Wanderungssaldo; Lebenserwartung

97 Ebenda, S. 230 ff.; Wenngleich sich dieser Effekt bei den vom Bun-desversicherungsamt für 1995 bis 2000 zur Verfügung gestelltenAusgabenprofilen nachweisen lässt, ist jedoch mit Sicherheit nichtzu sagen, ob hierbei nicht auch die in diesem Zeitraum verbesserteErfassung der Versicherten einzelner Krankenkassen ein statistischesArtefakt produziert.

98 Der Unterschied zwischen Ausgaben- und Kosten(profilen) nimmtzu, wenn der Anteil der direkten Behandlungskosten der Versicher-ten durch Leistungsausschluss, Selbstbeteiligungen und Selbstmedi-kation steigt. Ausgaben der Krankenversicherungen umfassen danneinen abnehmenden Teil der Gesundheitskosten.

99 Vgl. zu den Zahlen auch Bundesministerium für Gesundheit(www.bmgesundheit.de; Zugriff: 19. März 2002); bei der Bewertungder Zahlen sollte berücksichtigt werden, dass Ende der 60er-Jahre imGesundheitsbereich ein Nachholbedarf identifiziert wurde und zuBeginn der 70er-Jahre massiv in diesem Bereich investiert wurde.Erst ab Mitte der 70er-Jahre wurde dann von Heiner Geißler von ei-ner drohenden Kostenexplosion gesprochen und auf eine Kosten-dämpfungspolitik umgestellt. Die Ausgaben- und Beitragssatzstei-gerungen bis zur ersten Hälfte der 70er-Jahre sind also durchauspolitisch gewollt gewesen.

100 Vgl. hierzu auch Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 218–236.


noch Tabelle 1

Quelle Prognose-zeitraum

Beitragssatz-höhe Methodik

Busch/Pfaff/Rindsfüßer 1996 2040 15,1 % bis 15,4 %

Basis 8. Koordinierte Bevölkerungsvorausbe-rechnung, altersspezifische Differenzierung der Ausgaben- und Beitragsleistungen Zusätzlich zur Beitragssatzhöhe wurde unter-sucht, wie sich die Beitragseinnahmen bei ge-gebenen Beitragssätzen (Basisjahr 1994), die Leistungsausgaben und die rechnerisch kosten-deckenden Beitragssätze verändert hätten. Modell A (Anhebung der Versicherungspflicht-grenze und der Beitragsbemessungsgrenze auf 100 % der Beitragsbemessungsgrenze der Ren-tenversicherung; nur GKV West) Beitragssatzeffekt – 0,67 % bis – 0,79 % Modell B 1 (generelle Versicherungspflicht für die gesamte Bevölkerung, nur West) Beitragssatzeffekt – 0,54 % Modell B 2 (Einführung einer generellen GKV-Pflicht, nur West) Beitragssatzeffekt – 1,37 % Modell C (gesonderte Beitragsleistungen für mitversicherte Ehepartner mit bzw. ohne Kin-der unter 13 oder 7 Jahren) Beitragssatzeffekt – 0,66 % bis – 1,20 %

DIW 2001 (Berechnung des DIW auf der Basis der Regressionsanalyse von Breyer/Ulrich)

2040 34 % Produktivitätswachstum 2,1 %, Kostensteige-rung durch den medizinischen Fortschritt 1 %, unveränderte Morbidität

Prognos 1998101 2040 16 % Technischer Fortschritt nur in Einklang mit Produktivitätsentwicklung

Buttler/Fickel/Lautenschlager 1999

2040 >30 % Modellrechnung; steigendes Ausgabenprofil

Breyer/Ulrich 2000 2040 23 % Zeitreihenanalyse der Wechselwirkungen zwi-schen Fortschritt und Demographie

Hof 2001 2050 17–19 % Differenziertes Fortschreibungsmuster, rein de-mographischer Effekt, Lebenserwartung, Ge-sundheitspolitik

Hof 2001 2050 21–26 % Erweiterter ökonomischer Datenkranz, veränder-te Ausgabenprofile, Einnahmen und Ausgaben

Pfaff 2001102 2050 17 % Basis: 9. Koordinierte Bevölkerungsvorausbe-rechnung (Variante 2), Konstante alters- und geschlechtsspezifische Pro-Kopf-Einnahmen und -Ausgaben

Pfaff 2002 2050 20,2 % (nur Sachleis-tungen) 21,4 % (Ge-samtausgaben)

Ausgaben steigen jedes Jahr stärker als die bei-tragspflichtigen Einnahmen in der GKV, Frau-enerwerbsbeteiligung steigt bis 2025 bis auf ein Niveau etwas unterhalb der Männererwerbsbe-teiligung, Rentenniveau sinkt bis 2030 auf 64 %

101 Vgl. hierzu auch Breyer/Ulrich (2000).102 Siehe hierzu auch Exkurs.


Fortschritts in den Modellrechnungen kann der Beitrags-satz 2040 (2050)100 zwischen 16 und über 30 % liegen.

Grundsätzlich wird die Bedeutung von Modellrechnun-gen zur Beitragssatzentwicklung in der GesetzlichenKrankenversicherung nicht bestritten, denn sie könnenunter bestimmten sozioökonomischen Annahmen undsonst gleichen Umständen zukünftige (Kosten-)Entwick-lungen im Gesundheitswesen aufzeigen.

Von einigen Public Health Forschern wird allerdings dieFrage gestellt, welchen Beitrag Modellrechnungen zurBeitragssatzentwicklung im Gesundheitswesen, die einenZeitraum bis 2040 oder 2050 umfassen, für die Lösunggegenwärtiger Probleme leisten können. Die hier zutagetretende Skepsis basiert auf der Feststellung, dass die Not-wendigkeit von Reformen im Gesundheitswesen sich be-reits aus den heutigen Mängeln ablesen lassen und denHandlungsbedarf bestimmen. Die konkrete Verminderungvon Mängeln ist bereits zukunftsorientiert.103 Die ergrif-fenen Maßnahmen hätten wiederum Einfluss auf die An-nahmen, die den Modellrechnungen zu Grunde liegen undveränderten somit deren Ergebnisse. Demographische Sze-narien mittlerer Reichweite (10–15 Jahre) können zwarden Blick für mögliche Trends künftiger Anforderungenan das Gesundheitswesen schärfen. Über diesen Zeithori-zont hinausgehenden Szenarien werden jedoch keinehandlungsrelevanten Orientierungen mehr eingeräumt.104

Allerdings ist dem entgegenzuhalten, dass Modellrech-nungen Anhaltspunkte für potenzielle Problemlagen ver-deutlichen können. Angesichts der demographischen Ent-wicklung ist es nicht überzeugend, den Zeitraum auf nur15 Jahre zu beschränken, auch wenn unstrittig ist, dass dieTreffsicherheit von Annahmen umso geringer wird, jeferner der Zeitraum ist, auf den sie sich beziehen – nichtzuletzt weil die Modellrechnungen dazu dienen sollen,politische Eingriffe zu begründen, die die vorausberech-neten Ergebnisse verhindern sollen.

Die Enquête-Kommission hat in ihrem Zweiten Zwi-schenbericht Vorausberechnungen zu den Auswirkungendes demographischen Wandels auf die Ausgaben und denBeitragssatz in der Gesetzlichen Krankenversicherungdurchgeführt.105

Exkurs: Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Beitragssatzentwicklung

von A. Pfaff

In den folgenden Modellrechnungen wird die Entwick-lung der Ausgaben für Sachleistungen, der Beitragsbasisund der für die Finanzierung der Sachleistungen notwen-digen Beitragssätze dargestellt. Im Ausgangsjahr 2000galt für die Bundesrepublik ein tatsächlicher durch-schnittlicher GKV-Beitragssatz von 13,5 %, der Sachleis-tungen, Geldleistungen und Verwaltungskosten finan-

zierte. Zur Abdeckung der Sachleistungsausgaben warendavon 12,3 % Beitragssatzpunkte erforderlich. Die Ent-wicklung der Geldleistungen bleiben in der weiterenRechnung unberücksichtigt.

Betrachtet man allein die Auswirkungen des demographi-schen Wandels auf die Entwicklung eines die Sachleis-tungsausgaben deckenden Beitragssatzes in der GKV – un-ter der Status-quo-Annahme konstanter alters- undgeschlechtsspezifischer Pro-Kopf-Beiträge und Pro-Kopf-Ausgaben sowie der Änderung der Bevölkerungszusam-mensetzung gemäß der Variante 2 der 9. koordinierten Be-völkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundes-amtes –, so steigt dieser von einem Ausgangswert von12,3 % bis zum Jahr 2025 auf 14,1 % und bis zum Jahr 2050auf 15,8 %. Für die Berechnung wurden die für den Risi-kostrukturausgleich ermittelten alters- und geschlechtsspe-zifischen Durchschnittsausgaben der GKV, die Versicher-tenstruktur und die Rechnungsergebnisse der GKV für2000 der Rechnung zu Grunde gelegt (siehe Abbildung 2).Die grafische Darstellung lässt erkennen, dass sich diesinkende Bevölkerungszahl auf die Höhe der GKV-Ge-samtausgaben dämpfend auswirkt, während die Bevölke-rungszusammensetzung – auf Grund des zunehmendenAnteils älterer Menschen – ausgabensteigernd wirkt.

Diese Referenzrechnung stellt letztlich aber keine realis-tische Prognose dar, da sie allein die Veränderung der Bevölkerungsstruktur berücksichtigt und alle anderenEinflussgrößen (Lohnsumme, Wirtschaftswachstum, Er-werbsbeteiligung, Arbeitslosigkeit, Morbiditätsentwick-lung, medizinischer Fortschritt und Ähnliche) unberück-sichtigt bleiben.

Bereits in der Vergangenheit waren die Ausgaben- undBeitragseinnahmensteigerungen auch auf demographi-sche Effekte zurückzuführen, allerdings in einem deutlichgeringeren Ausmaß als oben dargestellt. Es ist jedochwahrscheinlich, dass

– die durchschnittlichen Gesundheitsausgaben, ebensowie die alters- und geschlechtsspezifisch durch-schnittlichen Gesundheitsausgaben, nominell und realsteigen werden;

– die alters- und geschlechtsspezifische Morbiditätnicht konstant bleiben wird;

– die alters- und geschlechtsspezifischen beitragspflich-tigen Einkommen auf Grund der Einkommenssteige-rungen und der steigenden Erwerbsbeteiligung vonFrauen (nominell und real) steigen werden.

Auch in Zukunft ist daher mit einer weiteren Steigerungder Ausgaben und Einnahmen in der GKV zu rechnen. Fürverschiedene Annahmen über die Entwicklung von Ein-nahmen und Ausgaben in der Gesetzlichen Krankenversi-cherung können ebenfalls Modellrechnungen durchgeführtwerden. Diese führen – je nach Wahl der Alternativen –zu einer Spannbreite der vorausberechneten Beitragssatz-entwicklung von weniger als dem oben beschriebenen de-mographischen Effekt bis zu Beitragssatzsteigerungenauf über 30 % bis zum Jahr 2050.

103 Vgl. Kühn (2001a).104 Vgl. Kühn (2001a).105 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 233 ff.


In der folgenden Abbildung 3 wird dargestellt, wie sichdie Beitragssätze entwickeln würden, wenn man folgendeKombination von Annahmen unterstellt:

– die Ausgaben würden jedes Jahr stärker steigen als diebeitragspflichtigen Einnahmen (unter sonst unverän-derten Bedingungen) und zwar bei den ab 80-Jährigenum 0,8 % per annum, bei den 75- bis 80-Jährigen um0,7 % p. a., bei den 65- bis 75-Jährigen um 0,6 % p. a.und bei den unter 65-Jährigen um 0,5 % p. a. von 2000bis 2050 (d. h. eine „Versteilerung“ der Ausgabenpro-file mit dem Alter würde auftreten);

– die Frauenerwerbsbeteiligung würde bis 2025 mitgleicher jährlicher Rate altersspezifisch differenziertansteigen bis auf ein Niveau etwas unter dem der Män-nererwerbsbeteiligung;

– das Rentenniveau würde von 70 % im Jahr 2000 auf64 % im Jahr 2030 sinken und danach konstant bleiben.

Die dargestellte Kombination von Entwicklungen würde biszum Jahr 2025 zu Beitragssatzsteigerungen um 2,7 Pro-zentpunkte auf 15,0 %, bis 2050 um weitere 5,2 Prozent-punkte auf 20,2 % führen. Diese Kombination greift einevergleichsweise moderat höhere Zuwachsrate der Ausga-ben als der Einnahmen in der GKV auf. Während die Ab-

senkung des Rentenniveaus nur einen minimalen Effektzur Folge hat, hätte die Annahme einer höheren Zunahmeder Frauenerwerbsbeteiligung eine deutliche Dämpfungder Steigerung des Beitragssatzes zur Folge. Allerdingsliegen die Annahmen über die Auswirkung der Zunahmeder Frauenerwerbstätigkeit im unteren Bereich, da nureine Zunahme des Anteils der Erwerbstätigen, nicht je-doch eine relative Zunahme der Fraueneinkommen zuGrunde gelegt wird.

Wenngleich die Modellrechnung neben den rein demo-graphischen Effekten nur drei Entwicklungen heraus-greift, so stellt sie ein Beispiel für verschiedene Kombi-nationen von Szenarien dar, die aufzeigen, dass diezukünftige Entwicklung zwar voraussichtlich durch stei-gende Ausgaben und – allerdings weniger stark als unterStatus-quo-Bedingungen – durch sinkende beitragspflich-tige Einkommen gekennzeichnet ist. Eine Reihe von mög-lichen Maßnahmen, die in den Kapiteln vorher diskutiertwurden, die den Gesundheitszustand, die Behandlungs-verläufe, die Honorierungen und die Beitragsbasis gestal-ten, können jedoch dergestalt zusammenwirken, dass ähn-liche Effekte auftreten würden.

Daraus folgt, dass einerseits sowohl der demographischeWandel als auch die ausgabenund beitragsbestimmen-

Abbildung 2

Demographisch bedingte Entwicklung der Sachleistungsausgaben, der Beitragseinnahmen und des dafür kostendeckenden Beitragssatzes in der GKV

Deutschland 2000–2050

� � � � ��

40

60

80

100

120Kostendeckender BeitragssatzEntwicklung Sachleistungsausgaben/Einnahmen in %

Werte für 2000 = 100 %.Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der Variante 2 der 9. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, der Ausgaben- und Beitragsprofilen



den Faktoren zu Beitragssatzsteigerungen führen werden.Andererseits sind bei Berücksichtigung einer Kombinationvon Einfluss- und Gestaltungsfaktoren die häufig be-schworenen „Horrorszenarien“, die die künftige Entwick-lung allzu einseitig – und zwar beschränkt auf Ausgaben-steigerungen ohne Einkommenssteigerungen bzw. sehrviel höhere Ausgaben- als Einnahmensteigerungen undohne gesundheitliche Verbesserungen – darstellen, nichtunbedingt zu erwarten.

1.3.7.2 Ausgaben und Einnahmen in der privaten Krankenversicherung

In der PKV ergeben sich grundsätzlich andere altersspezi-fische Beitragsbelastungen106, während die Struktur undEntwicklung der Ausgaben ähnlich wie in der GKV sind.Die Beiträge sind bezogen auf die zur Verfügung stehendenund verwertbaren Informationen bei Eintritt in die Versi-cherung risikoäquivalent, das heißt, gleich „gesunde“ Men-schen gleichen Geschlechts mit gleichem Eintrittsalter be-zahlen bei gleichem Versicherungsumfang gleich hoheBeiträge. Der Erwartungswert der Beiträge über den ge-

samten Lebensverlauf soll dem Erwartungswert der kalku-lierten Ausgaben entsprechen. Die Konstanz der Beiträgesoll durch Kapitalrückstellungen in jungen Jahren, die mitdem Alter der Versicherten wieder aufgelöst werden, er-reicht werden. Das gilt jedoch nur, wenn Ausgabenprofilekonstant bleiben. Neben Veränderungen des Krankheits-spektrums lösen aber der medizinisch-technische Fort-schritt und die steigenden Preise für Behandlungen eineEntwicklung aus, die zu einem Anstieg der Kostenprofileim Zeitablauf führt. Daraus ergibt sich jedoch zwingend einmit dem Alter kontinuierlich steigender PKV-Beitrag.

Die lebenszyklusspezifischen Unterschiede in der Finan-zierung von GKV und PKV führen dazu, dass unterschied-liche Umverteilungsmuster in beiden Versicherungs-zweigen auftreten: In beiden Zweigen bezahlen jüngereVersicherte durchschnittlich mehr als die durchschnitt-lichen aktuellen Ausgaben für sie selbst. DieGKV-Beiträge bei jüngeren Versicherten liegen jedochhöher als die PKV-Beiträge. In der GKV dient dieserÜberschuss der Beiträge über die eigenen Gesundheits-kosten hinaus zur aktuellen Mitfinanzierung der älterenVersicherten, deren Ausgaben über ihren Beitragszahlun-gen des selben Jahres liegen (interpersonelle Umvertei-lung). In der PKV dienen dagegen die Überschüsse zur Bildung von Altersrückstellungen für die eigene

Abbildung 3

Modellrechnung über die Auswirkungen einer Kombination von Entwicklungen auf die Sachleistungs-ausgaben und Beitragseinnahmen der GKV und den dafür kostendeckenden Beitragssatz

Deutschland 2000–2050

� � � � ��

��

406080100120140160

Entwicklung Sachleistungsausgaben/Einnahmen in % Kostendeckender Beitragssatz

Werte für 2000 = 100 %.Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der Variante 2 der 9. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung, der Ausgaben- und Beitragsprofile


106 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 448 ff.; Deutscher Bundes-tag (1996).


Versichertengruppe (intertemporale Umverteilung). Nach Rentenbeginn sinkt die Zahllast infolge der einkommens-bezogenen Beiträge in der Gesetzlichen Krankenver-sicherung in aller Regel. In der PKV ist das nicht der Fall,da hier einkommensunabhängige Prämien gezahlt wer-den. Zudem ist zu beachten, dass die Altersrückstellungennicht hoch genug kalkuliert werden können bzw. dürfen,um eine stetige Versicherungsprämie zu garantieren, mitder Folge, dass diese kontinuierlich mit dem Alter steigt.Die PKV-Prämien älterer Versicherter sind somit bei glei-chem Versicherungsumfang systemimmanent höher als inder GKV. Eine Vorausberechnung von Prämieneinnahmender PKV ist unter ähnlichen Annahmen wie in der GKVnicht möglich. Eine Status-quo-Annahme (von konstan-tem Leistungsspektrum und Preisen) müsste zu konstantenVersicherungsprämien führen. Dass dies ebenso idealty-pisch bzw. realitätsfremd ist wie die Beschränkung aufrein demographische Veränderungen, zeigt die Entwick-lung der Prämien der Vergangenheit.

1.3.8 Die Bedeutung des medizinisch-technischen Fortschritts für dieBeitragssatzentwicklung

Welche Bedeutung der medizinisch-technische Fort-schritt auf die Beitragssatzentwicklung in der GKV habenkönnte, hat Oberdieck in Modellrechnungen dargestellt.Der in Beitragssatzpunkten ausgedrückte Finanzierungs-anteil für medizinisch-technische Leistungen habe 2000etwa 6 Prozentpunkte betragen. Bis 2040 könne dieser aufetwa 27 Prozentpunkte ansteigen. Voraussetzung hierfürsei, dass die medizinisch-technischen Leistungen starkzunehmen. Oberdieck sieht in den Faktoren demographi-scher Wandel und medizinisch-technische Leistungen dieHerausforderung für die GKV in der Zukunft.107

Allerdings gibt es zu dieser Auffassung auch Gegenposi-tionen. So schätzt z. B. Pfaff108 die durch den medizi-nisch-technischen Fortschritt ausgelöste Kostendynamikals nicht so gravierend für die Beitragsentwicklung ein.Der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion imGesundheitswesen109 geht z. B. davon aus, dass der medi-zinisch-technische Fortschritt keine Gefahr für die Bei-tragssatzstabilität darstellen müsse, wenn die Rationali-sierungspotenziale des Gesundheitssystems ausgeschöpftwürden. Kühn110 geht in seiner Einschätzung davon aus,dass prospektive Finanzierungsweisen und managed-careMedizin111 Anreize für wirtschaftlichere und effizientereAnwendungen schaffen und damit zur Kostenreduktionauch in diesem Bereich beitragen werden.

Den medizinisch-technischen Fortschritt nur als einenKostenverursacher zu sehen, der das Gesundheitssystemteuer macht, ist einseitig. Die Auffassung, man steckedurch die Weiter- und Neuentwicklung medizinisch-tech-nischer Produkte in einer Art „Fortschrittsfalle“, weil neueProdukte die Behandlungsmöglichkeiten generell auswei-ten würden und dies in der Regel mit Mehrkosten verbun-den sei, ist angesichts des Beitrags, den die Medizintech-nik in diesem Jahrhundert zur Verbesserung bestehenderBehandlungsmethoden (Prozessinnovationen112) in derGesundheitsversorgung und damit zur Lebensverlänge-rung und Lebensqualität sowie zu mehr Wirtschaftlichkeit(Kostenverringerung) geleistet hat, zu relativieren.113 Ob-wohl von 1990 bis 1999 zahlreiche Innovationen auf denMarkt gekommen sind (Knochenmarktransplantationen,Kunstgelenke, neue Arzneimittel), ist der Anteil der Ge-sundheitsausgaben am Bruttoinlandsprodukt in dieserZeit in Europa nur wenig gestiegen und ist z. B. in Finn-land sogar rückläufig.114

1.3.9 Gesundheitswesen alsWirtschaftsfaktor115

Aus ökonomischer Sicht darf der Gesundheitssektor nichtnur als Kostenverursacher betrachtet werden, denn er stelltzugleich einen erheblichen volkswirtschaftlichen Faktordar und trägt mit seinen Dienstleistungen und Produktio-nen zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung mit entspre-chender Wirkung auf den Arbeitsmarkt bei116. GestiegenesGesundheitsbewusstsein und eine veränderte Präferenz-struktur der Bürgerinnen und Bürger in Folge des gestie-genen Wissens über zunehmende Möglichkeiten der Leis-tungserbringung werden die Entwicklung dieses Sektorsin Zukunft mitbestimmen. Somit wird das Gesundheits-wesen auch zu einem Wachstumsbereich im Zuge der wirt-schaftlichen, sozialen und demographischen Entwicklung.Die bisherige Entwicklung dieser Einflussgrößen deutendarauf hin, dass es sich bei der Gesundheitsversorgung inabsehbarer Zeit um einen Wachstumsmarkt handelt117.

Wächst dieser Bereich, weitet sich sein Anteil am Sozial-produkt aus. Darüber hinaus entstehen auch neue Arbeits-plätze. Allerdings ist das Wachstum in diesem Sektor in derVergangenheit mehr auf externe Ursachen wie den demo-graphischen Wandel, die Morbiditätsentwicklung, Verände-rung von Präferenzen oder eine allgemeine Wohlstands-steigerung, d. h. auf Nachfrageeffekte, zurückzuführen,und weniger darauf, dass der Gesundheitsbereich selbstzum Wachstumsmotor im angebotstheoretischen Sinn ge-worden ist. Arbeitsplätze sind in diesem Bereich in ersterLinie durch den wirtschaftlichen Strukturwandel entstan-

107 Vgl. Oberdieck (1998), S. 142; vgl. hierzu auch DIW (2001), S. 108 ff.

108 Vgl. Pfaff (1994), S. 20.109 Vgl. Oberdieck (1998), S. 27.110 Vgl. Kühn (2001a).111 Unter managed-care Medizin versteht man Versuche der Leistungs-

erbringer, Kassen und Versicherungen, Versorgungsprozesse effizi-enter zu organisieren und gleichzeitig eine höhere Behandlungsqua-lität zu erreichen, z. B. durch sektorspezifische und übergreifendeNetze von Ärztinnen und Ärzten, Kliniken und anderen Leistungs-erbringern.

112 Hiermit sind in der Regel auch geringere Kosten verbunden.113 Vgl. Knappe/Neubauer/Seeger/Sullivan (2000).114 Vgl. Lauterbach (2001a).115 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 218 f.116 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (1996).117 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (1997).


den, das heißt, neu entstandene Arbeitsplätze kompensie-ren zum Teil den Verlust an Arbeitsplätzen in anderen Be-reichen. Als Wachstumsmotor im angebotstheoretischenSinne sind eher die Arzneimittel- und Medizintechnikin-dustrie anzusehen.118

Wirtschaftswachstum und Strukturwandel sind jedocheng miteinander verbunden. Gleiches gilt für den Ge-sundheitssektor, in dem sich sowohl intra- als auch inter-sektorale Verflechtungen mit anderen Wirtschaftssekto-ren feststellen lassen. Diese Abhängigkeiten müssen beieiner Beurteilung der Wachstums- und der Beschäfti-gungsentwicklung berücksichtigt werden. Das gilt auchfür die Auslandsnachfrage und das Auslandsangebot vonGesundheitsleistungen.

Die Anzahl der Beschäftigten im Gesundheitsbereich hatin den vergangenen zwei Jahrzehnten zugenommen.119 InAbhängigkeit von den verwendeten Quellen und den ein-bezogenen Branchen und Industriezweigen ergeben sichjedoch unterschiedliche Zahlen für die im Gesundheits-wesen Beschäftigten.120 Das Statistische Bundesamt weistin seinen „Berufen im Gesundheitswesen“ für 1998 etwasweniger als 2,1 Mio. Beschäftige aus121. Neben diesen di-rekt im Gesundheitswesen Beschäftigten gibt es eine nichtunerhebliche Anzahl von Beschäftigten in anderen Wirt-schaftssektoren, die Vorleistungen für das Gesundheitswe-sen erbringen. Hierzu liegen aus der Arbeitsmarkt- und Be-rufsstatistik keine Angaben vor. Der Sachverständigenratfür die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen hat we-gen dieser Lücke eine eigene Schätzung direkter und in-direkter Beschäftigungswirkungen der Gesundheitsaus-gaben vorgenommen und die Anzahl der Beschäftigteninnerhalb und außerhalb des Gesundheitswesens auf4,2 Mio. Erwerbstätige geschätzt.122 Danach sind rund12 % aller Erwerbstätigen im oder durch das Gesund-heitswesen beschäftigt.

Die Prognose für eine weitere positive Beschäftigungs-entwicklung im Gesundheitswesen baut auf dem anhal-tenden Trend zu mehr Dienstleistungen in allen Wirt-schaftsbereichen auf. Ein strukturelles Wachstum ist auchdurch das Entstehen neuer Berufe und Tätigkeitsfelder inden Bereichen Umweltmedizin, medizinische Informatik,Telemedizin oder Public Health zu erwarten.123

1.4 Zwei Sichtweisen für die Gestaltung desGesundheitssystems in der Zukunft

Die Notwendigkeit von Ausgabenkontrolle und Effizi-enzsteigerung im Gesundheitssystem wird in Deutschlandnicht mehr bestritten, der Streit geht aber um das Wie. Die

in der Öffentlichkeit und in der Fachwelt diskutierten An-sätze für mögliche Zukunftsperspektiven erheben auf dereinen Seite Forderungen nach mehr Ziel- und Ergebnis-orientierung (Leitlinien, Abbau von Über-, Unter- undFehlversorgung, Qualitätssicherung, vernetzte Struktu-ren, mehr zukunftsorientierte Prävention) und auf der an-deren Seite nach mehr Wirtschaftlichkeit (Stärkung desVersicherungsgedankens und des Wettbewerbs durch Fle-xibilisierung des Vertragsrechts, dynamische Grundver-sorgung, Ausdehnung individueller Zusatzversicherungund eigenverantwortlicher Vorsorge). Es ist das gemein-same Ziel von Leistungserbringern, Kostenträgern undPolitik, eine angemessene gesundheitliche Versorgungund eine Stabilisierung der Kosten zu sichern. Trotzdemwerden Mittel und Wege, den gegenwärtigen Systemzu-stand zu ändern, durch unterschiedliche Ansprüche undInteressen gekennzeichnet.

Die Reformdiskussion über das Gesundheitssystem ist inden letzten Jahren vor dem Hintergrund der Ausgaben-und Kostendynamik sowie der Struktur- und Qualitäts-defizite zu einem Dauerthema geworden. Wie der Sach-verständigenrat für die Konzertierte Aktion im Ge-sundheitswesen feststellt, lassen sich die Probleme desGesundheitssystems nur durch eine beständige, langfris-tige und vielschrittige Umsteuerung des Systems verän-dern. Eine kostenorientierte Tages- und Parteipolitik darfdabei keine Rolle spielen.124

Die beiden folgenden Teilkapitel erheben nicht den An-spruch, ein umfassendes Reformkonzept anzubieten. Je-der Textteil stellt vielmehr mögliche Szenarien dar undzeigt die sich daraus ergebenen Konsequenzen auf. BeideSichtweisen beschreiben, trotz einer Reihe inhaltlicher so-wie konzeptioneller Gemeinsamkeiten und Überschnei-dungen, unterschiedliche gesundheits- bzw. sozialpoliti-sche Wege zu möglichen Reformen. Die Kommissionpräferiert weder die eine noch die andere der hier darge-stellten Sichtweisen.

1.4.1 Sichtweise 1: Alternative präventions-,versorgungs- und finanzpolitischorientierte Handlungsoptionen

1.4.1.1 Rahmen und Ziele der Handlungsoptionen

Das zentrale Anliegen der Gesundheitspolitik muss auch inder Zukunft die Sicherung und Verbesserung des Gesund-heitszustandes der Bevölkerung bei vertretbaren Kostensein. Diesem Generalziel haben sich Einzelzielsetzungenund gesundheitspolitische Maßnahmen unterzuordnen. Indiesem Zusammenhang ist es Aufgabe der Kommission,sich mit den langfristigen Entwicklungen zu befassen, dieüber die Diskussion und die Restriktion der Tagespolitikhinausgehen. Dabei ist es durchaus möglich, dass kurzfristige Eingriffe, die durch vorhandene Defizite des Gesundheitssystems im weiteren Sinn sowie durch das Auftreten unerwarteter Krankheiten mit großer

118 Vgl. Knappe (2001), S. 142 f.; vgl. Knappe/Jobelius (2000).119 Vgl. Statistisches Bundesamt (1998), S. 38.120 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (1996), S. 39 ff.121 Vgl. Bundesministerium für Gesundheit (1999), S. 238 f.122 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (1996), S. 41.123 Ebenda, S. 43. 124 Vgl. Schwartz (2001).


Verbreitungsgefahr erforderlich werden, nur auf Umwegenzu den langfristig angelegten Entwicklungslinien führen.So können kurz- und langfristig angelegte Maßnahmenmiteinander um Ressourcen konkurrieren.

Heute bestehende Defizite im Gesundheitszustand sowieim Gesundheitssystem bestimmen die kurzfristige Poli-tikgestaltung sehr deutlich. Langfristig muss jedoch nichtnur die voraussichtliche Veränderung in der Bevölkerungund ihrer Zusammensetzung als Herausforderung angese-hen werden. Vielmehr sollte eine nachhaltig angelegteGesundheitspolitik im weiteren Sinn auch darauf ausge-richtet sein, die kurzfristig gegebenen Rahmenbedingun-gen – Verbreitung und Häufigkeit von Erkrankungen undihre Behandlungskosten nach gängigen Behandlungsme-thoden – zu verändern. Die öffentliche Gesundheitspoli-tik setzt dabei über Anreize, teils auch Gebote und Ver-bote, die Rahmenbedingungen für die Handlungen von(potenziellen) Patientinnen und Patienten, Leistungser-bringern und Finanzierungsträgern (Sozialversicherun-gen, Haushalten der Gebietskörperschaften, Arbeitgebernund privaten Haushalten). Dies betrifft zum einen diekrankheits- und gesundheitsbestimmenden Verhaltens-weisen und Verhältnisse (Verhaltens- und Verhältnis-prävention), die Krankheitsbehandlung und zum anderendie Erwartungen und Ansprüche an das Gesundheitssys-tem und die Wahrnehmung der eigenen Rolle (Patienten-rechte und Patientenbeteiligung an Informations- undEntscheidungsprozessen). In zunehmendem Maße wer-den dabei auch Informationen, vor allem über Medien undBildungseinrichtungen, eine bedeutendere Rolle spielen.Der in der Folge dargestellte Handlungsentwurf ist in sei-nen Details nicht als kurzfristige Prozesspolitik, sondernals langfristig angelegte, strukturverändernde Politik kon-zipiert. Längere Übergangszeiten müssen dabei in Kaufgenommen werden.

Modellrechnungen zur Entwicklung der Beitragssätze inder Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) prognosti-zieren bis zum Jahr 2050 – wie oben ausgeführt wurde –auf Grund von demographischer Entwicklung und medi-zinischem Fortschritt ein Ansteigen der Beitragssätze auf16 bis über 30 %. Je nach Betrachtungsweise wird nur derdemographische Wandel berücksichtigt, und alle anderenEinflussfaktoren werden als Konstante gesehen, oder eswird davon ausgegangen, dass sich die demographischeEntwicklung und der medizinische Fortschritt in ihremEinfluss auf die Kosten sogar potenzieren. Die Modell-rechnungen gehen dabei fälschlicherweise von einerKrankheitslast aus, die dem heutigen Status quo der Be-völkerung alters- und geschlechtsstandardisiert ent-spricht. Lösungsansätze zur Sicherung der Finanzierbar-keit in der GKV werden entsprechend häufig in einerstärkeren Rationalisierung – und bei ausgeschöpften Ra-tionalisierungsreserven – in einer Rationierung (Vorent-haltung von Gesundheitsleistungen) gesehen. Im Rahmender GKV werden dazu insbesondere die Ausweitung vonLeistungsausschlüssen (Aufspaltung des Leistungskata-logs in Grund- und Wahlleistungen) sowie eine Auswei-tung der Selbstbeteiligung diskutiert. Konsens besteht da-rüber, dass vorrangig Maßnahmen der Rationalisierungauszuschöpfen sind, bevor Maßnahmen der Rationierung

ergriffen werden sollten. Rationalisierung wird dabei alsSteigerung der Effizienz der Gesundheitsversorgung defi-niert. Diese Handlungsoption geht von den folgenden Fra-gen aus:

– Durch welche Maßnahmen kann vor allem auch bei ei-ner alternden Bevölkerung eine kostengünstigerebzw. kostenneutrale und gleichzeitig qualitativ hoch-wertige Gesundheitsversorgung erreicht werden?

– Welche Maßnahmen reichen aus, eine Entlastung derGKV zu erzielen, damit eine Stabilisierung der Kos-tenentwicklung pro Kopf bzw. als Anteil am BIP(auch ohne Maßnahmen der Rationierung zu ergrei-fen) in einer alternden Gesellschaft erreicht werdenkann?

– Welche Anpassungen in der Organisation des Gesund-heitswesens (Versorgungsstrukturen und Finanzie-rung) können Anreize setzten, um eine gestaltendeGesundheitspolitik zu fördern, die die Verbesserungder Gesundheit und nicht nur Kostendämpfung zumGegenstand hat und zugleich bei sich veränderndendemographischen, sozialen und ökonomischen Rah-menbedingungen sozial gerecht ist?

Langfristig erfordert dies eine Weiterentwicklung allerTeile des Gesundheitssystems:

1. Die Gesundheitspolitik der Zukunft muss sich mit derFestlegung von einheitlichen Versorgungszielen undPrioritätensetzungen befassen.

2. Die Gesundheitspolitik muss sich stärker auf diePrävention und frühzeitige Therapiemöglichkeitenvon Krankheiten konzentrieren.

3. Die Versorgung muss durch hohe Qualität, Effizienzund Effektivität gekennzeichnet sein. Eine laufendequalitätsgesicherte Anpassung des Leistungskatalogsan den medizinisch-technischen Fortschritt und seinepraktische Umsetzung ist unter anderem durch eineentsprechende Qualität der verpflichtenden Aus-,Fort- und Weiterbildung der Leistungsanbieter zuflankieren.

4. Die Versorgungsstrukturen müssen flexibel organi-siert und laufend an den Bedarf angepasst werden.Dieser ist einerseits aus den bestehenden Defiziten imGesundheitszustand der Bevölkerung, aus den festge-legten gesundheitspolitischen Prioritäten, aus demFortschritt im medizinischen Wissen sowie aus sichverändernden Sozialstrukturen abzuleiten.

5. Die in allen Industrienationen vorhandene Aufteilungder gesundheitspolitischen Verantwortlichkeiten in öf-fentliche und private Belange stellt damit den Gesetz-geber vor die Aufgabe, den Handlungsrahmen allerAkteure, die Einfluss auf die Bevölkerungsgesundheithaben, zu gestalten. Adressaten sind (a) die einzelnenBürger in ihrer Eigenschaft als (potenziell) Kranke, alsMitverantwortliche für ihre Gesundheit und die ihrerKinder und als Finanzierende des Gesundheitssys-tems, (b) die privaten und öffentlichen Leistungser-bringer und (c) die öffentlichen und intermediären In-


stitutionen des Gesundheitswesens, die die gesund-heitlichen Lebenslagen (vor allem physische Umweltgenerell, Arbeitsumwelt, Wohnumwelt, Freizeitge-staltung) mit beeinflussen. Es ist Aufgabe der Ge-sundheitspolitik, die Rahmenbedingungen so zu set-zen, dass die Verhaltensweisen dieser beteiligtenAkteure mit divergierenden Interessen in ein Gesamt-konzept integriert werden, das der Verbesserung desdurchschnittlichen Gesundheitszustands der Bevölke-rung dient und das Eintreten chronischer Erkrankun-gen verzögert.

6. Alte und neue Gefahren einer schichtspezifischen Dif-ferenzierung der gesundheitlichen Risiken und der ge-sundheitlichen Lebenslagen erfordern auch eine ge-zielte Beachtung sozialer Benachteiligung.

1.4.1.2 Definition von gesundheitspolitischenPrioritäten (verbindlichen Versorgungs-zielen) zur Qualitätssicherung und Kosteneffektivität

Im Gegensatz zu anderen europäischen und außereuropäi-schen Ländern wie z. B. Großbritannien oder Kanada gibtes in Deutschland keine einheitliche und verbindliche De-finition vonVersorgungszielen im Gesundheitswesen. Dieshat dazu geführt, dass es in Deutschland bis heute keinequalitativ hochwertigen Behandlungsleitlinien für wich-tige Volkskrankheiten gibt. Vielmehr existiert eine Vielzahlvon „Pseudostandards“, die zusammen mit einem „opinionbased management“ des einzelnen Arztes zu einer großenVarianz in der Therapie führen. Zusätzlich kommt es in dergleichen Fachdisziplin auf Grund der Therapiefreiheit zuwidersprüchlichen Therapieansätzen bei demselben Pati-enten und zum Einsatz nicht kosteneffektiver Verfahren beiPatientenkollektiven. Über-, Unter- und Fehlversorgungbestehen so nebeneinander und führen zu Defiziten in derVersorgungsqualität, mit unter höherer krankheitsspezifi-scher Sterblichkeit bei gleichzeitig (zu) hohem Ressour-ceneinsatz. Diese Entwicklung wird durch einen raschenFortschritt mit sinkenden „Verfallszeiten“ verschärft.

Eine Festlegung von Prioritäten und Orientierungsdatenfür Versorgungs- und Behandlungsstandards (Leitlinienund Richtlinien einer evidenzbasierten Medizin) ist des-halb erforderlich, um nicht oder weniger (kosten-)effek-tive Behandlungen durch bessere zu ersetzen. In diesemZusammenhang muss für Übersichtlichkeit, Qualität undVerlässlichkeit für Ärzte und Ärztinnen und Verständlich-keit für Patienten gesorgt werden.

Eine Verbesserung der Effizienz und Effektivität der Ver-sorgung insgesamt kann vor allem durch eine Priorisie-rung der Prävention von chronischen Erkrankungen undihren Komplikationen erreicht werden. Dazu sollten ver-bindliche gesundheitspolitische Prioritäten und evidenz-basierte Versorgungsziele definiert werden, an Hand dererder Leistungskatalog der GKV weiterentwickelt werdenkann. Bei Erkrankungen, für die ein Zusammenhang zwi-schen durchgeführter Anzahl chirurgischer Leistungenund der medizinischen Ergebnisqualität nachgewiesen ist,sollten zusätzlich Qualitätskennzahlen (Mindestfallzah-

len, die erreicht werden müssen, um den Eingriff durch-führen zu können) definiert werden. Dies kann die Grund-lage für die Spezialisierung großer Zentren auf die Durch-führung komplizierter Eingriffe sowie die Spezialisierungkleinerer Zentren auf eine wohnortnahe und evidenzba-sierte Regelversorgung bilden. Da die Veröffentlichungerreichter Qualitätsstandards ein großer Anreiz zur Qua-litätsverbesserung ist, sollte zusätzlich in regelmäßigenAbständen veröffentlicht werden, in welchem Ausmaßdie Versorgungseinrichtungen die definierten Versor-gungsziele erreichen.

1.4.1.3 Weiterentwicklung des Leistungs-katalogs unter Berücksichtigung der evidenzbasierten Medizin

Die Weiterentwicklung des Leistungskatalogs der GKVsoll der raschen Entwicklung des medizinisch-techni-schen Fortschritts Rechnung tragen und dem medizini-schen Bedarf entsprechen. Die Halbwertzeit medizini-schen Wissens wird zur Zeit mit durchschnittlich fünfJahren angegeben. Im Schnitt ist die Hälfte aller Behand-lungsleitlinien auf Grund des raschen medizinischenFortschritts nach 5,8 Jahren veraltet (95 % Konfidenzin-tervall, 5,0 bis 6,6 Jahre)125. Eine bedarfsgerechte Versor-gung bedeutet, dass Leistungen, die indiziert sind und ei-nen positiven Netto-Nutzen haben, fachgerecht erbrachtwerden. Ausgegrenzt werden sollten aus dem Leistungs-katalog ineffektive oder nicht kosten-effektive Verfahrenund Leistungen mit geringer oder unsicherer Wirksam-keit. (Unter Wirksamkeit von Leistungen soll dabei nichtnur die Heilung, sondern auch die Linderung von Leidenwie in der Palliativmedizin verstanden werden.) Die Be-wertung erfolgt in der Regel nach den Kriterien der evi-denzbasierten Medizin, der eine systematische Bewer-tung der vorhandenen Evidenz zu Grunde liegt.

Werden unter Beachtung dieser Prämissen neue Verfahrenin die medizinische Regelversorgung eingeführt, so müs-sen sie nicht zwangsläufig zu einem Anstieg der Kostenbzw. des Anteils der Gesundheitskosten am BIP führen.So wurde in den letzten 15 Jahren eine große Anzahl vonInnovationen in die medizinische Regelversorgung über-nommen (z. B. verbesserte Organtransplantationen, künst-liche Gelenke mit hoher Lebensdauer, bildgebende Ver-fahren zur früheren und genaueren Diagnosestellung oderneue Medikamente), während der Anteil der Gesund-heitskosten am BIP konstant blieb, in manchen Ländernsogar abnahm.

1.4.1.4 Orientierung der Versorgung an denBedürfnissen chronisch Kranker (Disease Management Programme)

Die Versorgung chronisch Kranker ist im deutschen Ge-sundheitswesen zum überwiegenden Teil auf die episo-denhafte, aufwändige und wenig koordinierte Behand-lung später Stadien der Erkrankung fokussiert. Ursächlich

125 Vgl. Shekelle et al. (2001).


hierfür sind die Ausrichtung des Systems auf die Behand-lung akuter Erkrankungen, die sektorale Gliederung, dasFehlen einheitlicher Versorgungsziele sowie die man-gelnde Umsetzung evidenzbasierter Therapiestandards inder Regelversorgung. Würde eine systematische und ge-zielte Prävention durchgeführt, so könnte schätzungs-weise die Hälfte der auftretenden Komplikationen undFolgeerkrankungen verringert oder in spätere Lebensab-schnitte verschoben werden. Der Aufbau einer solchengezielten und systematischen Prävention von Komplika-tionen und Folgeerkrankungen bei bereits bestehendenchronischen Erkrankungen gelingt am ehesten im Rah-men eines strukturierten und systematischen Versor-gungsansatzes126. In anderen Ländern werden dazu Di-sease Management Programme eingesetzt. Sie wurdenz. B. in den USA zur Qualitätssicherung und Kostenstabi-lisierung entwickelt, als durch unkoordinierte Einzelmaß-nahmen (Ressourcen- oder Komponentenmanagement)keine weiteren Kosteneinsparungen zu realisieren waren.Die Prämisse des Disease Managements ist entsprechend,dass eine systematische, sektorenübergreifende, evidenz-basierte und langfristige Versorgung einer Patienten-gruppe qualitativ hochwertiger und kosteneffektiver istals die unkoordinierte Versorgung von Krankheitsepiso-den einzelner Individuen. Dazu werden im Disease Ma-nagement Versorgungsziele auf dem Boden einer Analyseder bestehenden Über-, Unter- und Fehlversorgung defi-niert. In Deutschland können dazu beispielsweise dasGutachten des Sachverständigenrates127 und später dieEmpfehlungen des Koordinierungsausschusses nach§ 137e herangezogen werden. Durch die Bündelung vonMaßnahmen wie beispielsweise die Implementierung evi-denzbasierter Leitlinien, Ärztefortbildungen und Em-powerment der Patientinnen und Patienten wird dergleichzeitige Abbau von Über-, Unter- und Fehlversor-gung gesteuert und eine Qualitätsverbesserung der Regel-versorgung gewährleistet. Dadurch kann der Prozentsatzder chronisch Kranken, die nach einem evidenzbasiertenStandard versorgt werden, auf bis zu über 80 % gesteigertwerden, während gleichzeitig durch den Abbau von Über-und Fehlversorgung eine Kostenstabilisierung erreichtwerden kann.

Einsparungen im stationären Sektor werden durch eineVerkürzung der Krankenhausaufenthaltsdauer, vermie-dene Einweisungen in Notfallambulanzen und eine Sen-kung der Komplikationsraten mit nachfolgender stationä-rer Behandlung erreicht. Einsparungen im ambulantenBereich können sich ergeben durch eine Optimierung dermedikamentösen Therapie mit der Verdrängungnicht-wirksamer Medikamente durch Medikamente, fürderen Wirksamkeit Evidenz vorliegt. Eine weitere Mög-lichkeit besteht in der Reduktion der erbrachten Leistun-gen (Arztbesuche, Doppel- und Mehrfachuntersuchun-gen). Hierbei ist insbesondere die Lotsenfunktion desHausarztes von Bedeutung.

Entsprechende kurz- und langfristige Einsparungen sindjedoch nur möglich, wenn die Disease Management Pro-gramme auf der Grundlage der evidenzbasierten Medizinund bei strenger Qualitätskontrolle durchgeführt werden.Durch die Verknüpfung der Programme mit dem Risiko-strukturausgleich können für Krankenkassen entspre-chende finanzielle Anreize geschaffen werden, wenn sieeinen hohen Anteil chronisch Kranker unter ihren Versi-cherten aufweisen. Dazu sollte in der Weiterentwicklungdes Risikostrukturausgleichs die fiskalische Verknüpfungder Disease Management Programme mit dem Risiko-strukturausgleich erfolgen (siehe unten).

1.4.1.5 Kosteneinsparung durch Präventionund Gesundheitsverbesserung

Die Verbesserung der Gesundheit setzt in vielen Bereichenbereits im Säuglings- und Kindesalter an, wenn nicht garschon im Mutterleib. Die bestehenden Maßnahmen derPrävention und Früherkennung müssen beibehalten undnach dem Stand des Wissens qualitativ verbessert und aus-gebaut werden, weil sich gerade durch Früherkennunglangfristig nicht nur Gesundheitsverbesserungen, sondernauch Kosteneinsparungen bewirken lassen. Zur Inan-spruchnahme dieser Leistungen müssen vor allem drei An-reizmechanismen eingesetzt werden: Hohe Qualität, Zu-gängigkeit und Gratisinanspruchnahme. Sollte dies nichtausreichen für eine 100-prozentige Inanspruchnahme, istetwa durch eine Koppelung von Transferleistungen wie El-terngeld oder Kindergeld an die Inanspruchnahme ein zu-sätzlicher Anreiz zur Inanspruchnahme zu geben.

In einer alternden Gesellschaft wird jedoch für die Qua-lität des Gesundheitswesens und seine Kosten vor allemauch die Verbesserung der Gesundheit im fortgeschritte-nen Alter von hoher Bedeutung sein. Wenngleich in derVergangenheit in hohem Maße die Verbesserung von Dia-gnose und Therapie von Akutbehandlungen erzielt wurdeund in dieser Richtung auch weitere Erfolge zu erwartensind, so stehen die langfristige Beeinträchtigung der Le-bensqualität und die hohen Kosten bei den chronischenErkrankungen im Vordergrund der Überlegungen.

Eine Verbesserung des durchschnittlichen Gesundheits-zustandes und die Reduzierung der Gesundheitskostender Bevölkerung werden deshalb primär durch das Ver-meiden der Entstehung chronischer Krankheiten zu erzie-len sein. Die Vermeidung von Komplikationen und Be-gleiterkrankungen bei bereits chronisch Erkrankten alleinreicht zu einer wirksamen Kostenstabilisierung nicht aus.

Durch gezielte Präventionsprogramme, die bereits im jün-geren Alter ansetzen, sollten insbesondere Risikofaktorenbeeinflusst werden, die gleichzeitig die Wahrscheinlich-keit für das Auftreten mehrerer chronischer Erkrankungensenken. So haben große Interventionsstudien ergeben,dass eine Senkung des diastolischen Blutdrucks das Ri-siko, einen Schlaganfall zu erleiden sowie das Risiko, einkardiovaskuläres Ereignis und eine Herzinsuffizienz alsFolgeerkrankung zu entwickeln, deutlich verringert128.

126 Vgl. McCulloch et al. (1998); Wagner et al. (1999).127 Vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-

heitswesen (2000/2001c).128 Vgl. Collins/Peto/MacMahon (1990); Collins/MacMahon (1994);

MacMahon/Rodgers (1993); Messerli/Grossman/Goldbourt (1998).


Bedenkt man, dass die Herzinsuffizienz eine kosten-intensive Erkrankung, die medikamentöse Behandlunghingegen kosteneffektiv ist, so ergeben sich neben der Ge-sundheitsverbesserung nennenswerte mögliche Kosten-senkungen. Gleichzeitig zeigen neuere Studien, dassdurch die Behandlung des Bluthochdrucks auch das Ri-siko einer Alzheimer Demenz reduziert werden kann.

Durch eine bessere Ernährung, Tabakabstinenz und dieVermeidung von Übergewicht wird das Risiko für Herz-kreislauf- und Tumorerkrankungen sowie Erkrankungender Atemwege, der Verdauungsorgane und des Muskel-Skelett-Systems reduziert. Verzichtet man auf eine ent-sprechende Prävention und setzt allein auf die Heilung die-ser Erkrankungen, kann der Wettlauf mit den Kosten nichtgewonnen werden. Selbst wenn eine bessere Behandlungmit Heilung häufig nicht teurer ist als eine nicht erfolgrei-che Therapie, steigt mit jeder geheilten Erkrankung das Ri-siko, eine der anderen Erkrankungen mit gleichen Risiko-faktoren zu erleiden. Die Krankheiten „konkurrieren“ umden Patienten in dem Sinne, dass nur ein vom Herzinfarktgeheilter Patient noch lange genug lebt, um einen Schlag-anfall zu erleiden. Wurde der Herzinfarkt statt durch er-folgreiche Behandlung durch eine verbesserte Präventionvermieden, ist gleichzeitig auch das Risiko für den Schlag-anfall gesunken. In der Überschneidung der Risikofakto-ren für die wichtigsten Volkskrankheiten liegt der Schlüs-sel zur ökonomischen Bedeutung der Prävention.

Obwohl der These der Fortschrittsfalle Medizin, die mitmedizinischem Fortschritt nur Kostensteigerungen assozi-iert, dahingehend widersprochen werden muss, dass einebessere Behandlung häufig nicht teurer ist als eine erfolg-lose Behandlung bei schlechter Qualität, kann die Behand-lung in der Regel immer nur eine Krankheit heilen oderverbessern, während die (wichtigsten) Präventionsmaß-nahmen auf zahlreiche Krankheiten gleichzeitig wirken.

Durch den Aufbau wissenschaftlich gesicherter, nationa-ler Präventionsstrategien für die wichtigsten Volkskrank-heiten hat das deutsche Gesundheitssystem die Chance,die Finanzierbarkeit bei gleichzeitiger Wahrung einesqualitativ hohen Versorgungsniveaus langfristig zu si-chern. Bei der Entwicklung eines rationalen Gesundheits-systems würde daher der Bekämpfung dieser Risikofak-toren eine ausgesprochen hohe Bedeutung beigemessen.Der Erfolg solcher Programme lässt sich durch wichtigeinternationale Erfahrungen belegen129.

Auf Grund der langen Vorlaufzeit für die Wirkung solcherProgramme muss bereits jetzt eine Verlagerung der Prio-ritäten hin zur Prävention erfolgen, wenn man den Herausforderungen des demographischen Wandels erfol-greich begegnen will. Die wichtigsten notwendigen Bestandteile sind ein nationales Herz- und Kreislauf-präventionsprogramm, ein Anti-Tabakprogramm undFrüherkennungsprogramme für Krebs, insbesondere einqualitätsgesichertes nationales Mammographiescreening-programm für Brustkrebs.

Um solche Programme mit einem hohen Grad an Akzep-tanz und Inanspruchnahme zu versehen, müssen alle An-reize, z. B. ökonomische, soziale Sanktionen, Informatio-nen und Soziomarketing, in diese Richtung verwendetwerden: Würden hingegen an Stelle des Aufbaus nationa-ler Präventionsprogramme die präventiven Leistungen inden Bereich der Wahl- oder Zusatzleistungen verwiesen,so würde die Inanspruchnahme dadurch gehemmt und zu-dem würden sich die bestehenden sozioökonomischenUnterschiede in der Lebenserwartung und der Krank-heitslast verstärken. Denn die durch Prävention beein-flussbaren Erkrankungen sowie die damit verbundenenRisikofaktoren sind überproportional häufig bei den so-zioökonomisch Schwachen zu finden. Sozial Schwachewürden daher von nationalen Präventionsprogrammendoppelt profitieren, da neben der Bündelung der Risiko-faktoren in dieser Gruppe auch nicht davon ausgegangenwerden kann, dass die notwendigen Ressourcen zur Fi-nanzierung einer privaten Zusatzversicherung vorhandensind. Nationale Präventionsprogramme könnten daher ei-nen erheblichen Beitrag zur Verbesserung der Versor-gungsqualität und zur Kostenstabilisierung in der GKVsowie zur Nivellierung der Ungleichheit im Gesundheits-status und in der Lebenserwartung beitragen.

1.4.1.6 Verzahnung ambulanter undstationärer Versorgung

Bei einer erheblichen Anzahl häufiger chronischer Er-krankungen wird ein Wechsel zwischen ambulantem undstationärem Sektor oft mehrfach notwendig. Die fürDeutschland typische scharfe Trennung der Sektoren hatsich dabei sowohl für die Patientinnen und Patienten alsauch für die Behandelnden oft als unangenehm, un-zweckmäßig und für das Gesundheitssystem nicht seltenals unwirtschaftlich erwiesen. In mehreren Reformschrit-ten wurde zwar bereits versucht diese Barrieren zu über-winden, dennoch befindet sich die Entwicklung heutenoch weitgehend im Stadium von Modellversuchen.

Auch bei der Behandlung im ambulanten Bereich sind oftmehrere medizinische Fachgebiete wie auch unterschied-liche Gesundheitsberufe an der gesundheitlichen Versor-gung beteiligt.

Diese Problematiken sind zwar bei chronischen Erkran-kungen besonders ausgeprägt, beschränken sich jedochnicht auf sie. Auch für Akuterkrankungen, deren Behand-lung mehrere Fachgebiete erfordert oder die mit einemKrankenhausaufenthalt verbunden sind, bestehen heute„Reibungsverluste“ durch die mangelhafte sektorüber-greifende und sektorinterne Koordination.

Die sektorübergreifenden und sektorinternen Strukturender Regelversorgung müssen daher hinsichtlich Organisa-tion und Finanzierung besser auf einander abgestimmtwerden. Grundsätzlich umfasst dies die Abstimmung undden Übergang zwischen bzw. von Leistungserbringern,den Übergang der Patientinnen und Patienten zwischenLeistungserbringern und den Informations- und Daten-austausch zwischen Leistungserbringern.129 Vgl. Vartiainen/Puska/Jousilahti (1994).


Die bestehenden Ansätze zur Kommunikation und Infor-mationsübermittlung zwischen Leistungserbringern imambulanten Bereich sowie mit dem stationären Bereichund verschiedenen Einrichtungen im stationären Bereichmüssen weiter vereinheitlicht, routinisiert und verbessertwerden. Allmählich müssen die informationellen, techni-schen und datenschutzrechtlichen Grundlagen zu einerbesseren gemeinschaftlichen Nutzung von Daten, die denBehandlungsablauf betreffen, geschaffen werden. DieTelemedizin stellt dabei einen besonders weit entwickeltenFall der Datennutzung für Diagnose- und Therapie dar.

Teil der koordinierten Datennutzung betrifft die notwen-dige Information über die richtige medikamentöse Be-handlung von Patientinnen und Patienten durch einenoder mehrere Ärztinnen und Ärzte (inkl. der Selbstmedi-kation). Unabgestimmte oder unsachgemäße Verschrei-bung führt heute nämlich vor allem bei älteren, multimor-biden Patientinnen und Patienten nicht selten durchInkompatibilität von Medikamenten zu erheblichen Negativwirkungen bis hin zum (teuren) Krankenhausauf-enthalt.

Die Veränderung in der Zusammenarbeit von Ärzten undÄrztinnen und anderen medizinischen Berufen im ambu-lanten Bereich – etwa auch in Gemeinschaftspraxen, Pra-xisgemeinschaften, Praxisnetzen oder Gesundheitszen-tren kann und soll zu einer wesentlichen Veränderung desLeistungsspektrums im ambulanten Bereich führen: DieKooperationsstrukturen erleichtern und ermöglichen zumeinen die fachliche Fort- und Weiterbildung. Sie ermögli-chen zum anderen die Behandlung komplizierterer Fälleals in Einzelpraxen und können dadurch Kranken-hausaufenthalte verhindern oder verkürzen. Die Zusam-menarbeit mit Pflegediensten, teilstationären Pflege-einrichtungen und verschiedenen Heilberufen sowie mitpsychosozialen Einrichtungen werden hierbei zunehmendnotwendig. Dieses Behandlungsspektrum kann zum Teilin Konkurrenz, zum Teil aber auch in Kooperation und Er-gänzung zur Krankenhausversorgung erfolgen.

In diesem Zusammenhang können und sollten sich durch-aus unterschiedliche Strukturen entwickeln: Disease Ma-nagement Programme für bestimmte Erkrankungen (z. B.Diabetesversorgung) oder als wohnortnahe breitere Ver-sorgung vor allem in Städten ohne Krankenhaus sind un-terschiedliche Beispiele. Solche Zentren könnten auchTräger ärztlicher Notversorgung sein und dadurch Kran-kenhausnotdienste teils ersetzten. Andererseits sind koor-dinierte Notdienstangebote von ambulanten und sta-tionären Einrichtungen denkbar.

Diese heterogenen Versorgungsstrukturen erfordern aucheine gewisse Flexibilität in der vertraglichen Gestaltungmit und der Honorierung durch Krankenkassen (vgl. unten).

Der Ausbau einer leistungsfähigeren ambulanten Versor-gung ist Voraussetzung für eine wohnortnahe, breitere undflankiert die Entwicklung im stationären Sektor. Diesersollte aber über das bestehende Maß der vorund nach-stationären Versorgung hinaus tätig werden können, umbei einer weiteren Verkürzung von Liegezeiten – etwa in

der Folge der Einführung neuer Honorierungsformen imKrankenhaus durch Australian Refined Diagnosis RelatedGroups (AR-DRG’s) – eine gewisse Behandlungskonti-nuität ermöglichen zu können. Dazu können Ausweitun-gen von Ambulanzdiensten wie auch eine bessere Ver-zahnung von Krankenhaus und teilstationärer Versorgungin Kurzzeitpflegeeinrichtungen zur Vermeidung einesKrankenhausaufenthalts dienen.

Zu beachten ist dabei, dass der zu erwartende weitere Ab-bau von Krankenhausbetten, die Umorganisation imKrankenhaus mit einer Schließung oder Zusammenle-gung von Abteilungen bis hin zur Schließung kleinererKrankenhäuser und eine Umwidmung von Betten undEinrichtungen zur Kurzzeitpflege oder zu Palliativversor-gungseinrichtungen grundsätzlich möglich machenwürde. Im Hinblick auf die Qualität der Versorgung, denVorrang häuslicher Versorgung und die in der Folge ent-stehenden Kosten ist jedoch vor einem Ausbau zu hoherteilstationärer Kapazitäten zu warnen.

Um einem kostentreibenden und qualitätsminderndenWildwuchs einerseits und regionalen Versorgungsdis-paritäten andererseits vorzubeugen, müssen die Ent-wicklungen der Versorgungsstrukturen in eine gezielt abgestimmte regionale, nationale, zum Teil auch interna-tionale, Festlegung von Versorgungsprioritäten und -zie-len eingebunden werden. Insbesondere ist neben derflächendeckenden, wohnortnahen Regelversorgung fürdas breite Spektrum der häufigen Erkrankungen mit er-forderlichen Kontakten zwischen Behandelnden und Patientinnen und Patienten eine mindestens auf Länder-ebene oder national abgestimmte spezialisierte Versor-gung für die Behandlung seltenerer Erkrankungen bzw.kurze Zeitspannen betreffende Diagnosen und Therapienvorzusehen. Dabei ist auf entsprechende Ausbildung derLeistungserbringer und Mindestfallzahlen im Interesseder Qualität der Versorgung, aber auch der Auslastungvon Kapazitäten zu achten (vgl. oben). Insbesondere mussals Voraussetzung für die Abrechenbarkeit von Leistun-gen gewährleistet sein, dass die Qualität der Leistungenbei Diagnose und Therapie auch durch entsprechendeKontinuität und Qualität der Aus-, Fort- und Weiterbil-dung sicher gestellt wird.

Zugleich kann diese Planung der Angebotskapazitätenden Druck aus der angebotsinduzierten, qualitativ min-derwertigen Behandlung nehmen. Diese Planungen müs-sen mit einem gewissen Gesundheitsmonitoring verbun-den werden, um die Bevölkerungsgesundheit und dendaraus abzuleitenden Bedarf regional differenziert zu be-obachten.

1.4.1.7 Verbesserung der gesundheits-politischen Informationsgrundlage

Eine rationale, am Bedarf orientierte Gesundheitspolitikerfordert eine solide Informationsbasis. Die Gesundheits-berichterstattung des Bundes hat dafür die Grundlage ge-schaffen. Allerdings ist Deutschland vor allem hinsicht-lich epidemiologischer Daten nach wie vor sehr schlechtausgestattet.


Um diese Situation zu verbessern, muss auf nationalerEbene eine gute Datengrundlage geschaffen bzw. zu-gänglich gemacht werden, die es ermöglicht, den Ge-sundheitszustand der Bevölkerung und seine Entwicklungim Zeitverlauf zu beobachten und zu vergleichen. Daswird möglich durch regelmäßige, umfassende Surveys so-wie durch Auswertung vorhandener Daten, z. B. die derKrankenkassen und der Kassenärztlichen Vereinigungen,um Diagnosen, Behandlungsmethoden und -ergebnisseanalysieren zu können. Allerdings müssen dafür berufs-ständische Interessen überwunden werden. Der Daten-schutz wird heute zu einem erheblichen Teil vorgescho-ben, um Transparenz zu verhindern.

Die Informationsbasis über das gesamte Leistungsge-schehen muss vor allem auf Seiten der Krankenkassenverbessert werden. Sie ist insbesondere über das Leis-tungsgeschehen im ambulanten Sektor zur Zeit völlig un-zureichend.

1.4.1.8 Finanzierung der GKV undFinanzbeziehungen der Kassen

Die Gesetzliche Krankenversicherung umfasst zwar dieMehrheit der Bevölkerung, jedoch stützt sich ihre Finan-zierung auf proportionale Anteile am beitragspflichtigenEinkommen – im Wesentlichen dem Lohn- und demLohnersatzeinkommen bis zur Beitragsbemessungs-grenze – und damit auf schrumpfende Einkommensteileder Bevölkerung. Dies führt unter anderem dazu, dass Ge-sundheitsausgaben als Anteil am BIP kaum angestiegensind, die Krankenversicherungsausgaben als Anteil ambeitragspflichtigen Einkommen und damit die Kranken-versicherungsbeiträge sich jedoch stetig erhöht haben.

Mit Blick auf die voraussichtliche Entwicklung der An-zahl und Struktur der Beitragszahler ist zu erwarten, dass

– die Anzahl und der Anteil der Pflichtversicherten ander Bevölkerung sinken und der Anteil der Versiche-rungsberechtigten nach geltendem Recht (insbeson-dere Arbeitnehmer mit Einkommen über der Bemes-sungsgrenze) steigen wird;

– die derzeitige Beitragsbemessungsbasis in der GKV– Lohn- und Lohnersatzleistungen bis zur Höhe derBeitragsbemessungsgrenze – auf einen schrumpfen-den Teil der Einkommen der Versicherten und derVolkswirtschaft beschränkt sein wird;

– die Anzahl und der Anteil beitragsfrei mitversicherterFamilienangehörigen sinken wird.

Insgesamt ist dadurch, unter Status-quo-Bedingungen,eine relativ schrumpfende Finanzierungsgrundlage, abso-lut und pro Kopf, zu erwarten. Dies lässt die Zielsetzung,Beitragsstabilität zu sichern, aus gesamtwirtschaftlicherSicht als wenig aussagefähig und sinnvoll erscheinen. Al-lenfalls könnte der Anteil am BIP als Zielgröße gelten,wenn angestrebt ist, einen gewissen Teil der Wirtschafts-kraft für die Finanzierung des Gesundheitssystems aufzu-wenden. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass iminternationalen Vergleich mit zunehmendem Pro-Kopf-Einkommen die absoluten und anteilsmäßigen Ausgaben

für Gesundheit in der Tendenz steigen. Einen fixen Anteilam BIP als ökonomische Zielgröße oder Beschränkung zudefinieren, kann somit ebenso nicht als sinnvoll angese-hen werden. Auch eine beschränkte Zunahme dieses An-teils lässt sich begründen und vertreten, wenn Qualität,Effizienz und Effektivität des Systems insgesamt hochsind und den Präferenzen und Bedürfnissen der Bürgerin-nen und Bürger entsprechen.

Im Zuge der künftigen demographischen Entwicklungmit einem steigenden Anteil von Rentnern, steigendenAnteilen von Nicht-Lohneinkommen und Lohneinkom-men über der Beitragsbemessungsgrenze muss für dieGKV-Finanzierung nicht zuletzt aus Gründen der Bei-tragsgerechtigkeit an eine Ausweitung der Bemessungs-grenze gedacht werden.

Soll die Finanzierung an der Leistungsfähigkeit orientiertsein, so muss das Gesamteinkommen – eventuell bis zueiner bestimmten Beitragsbemessungsgrenze – Bemes-sungsgrundlage der Leistungsfähigkeit sein. Zu hinterfra-gen ist zudem, ob die jetzige Abgrenzung der GKV-Soli-dargemeinschaft der künftigen Entwicklung gerecht wird.Da die lohnbezogenen Beiträge mit ihrer Abhängigkeitvom Arbeitsmarkt und ihrer Konzentration auf Lohnemp-fänger mit Einkommen unterhalb der Versicherungs-pflichtgrenze die GKV sehr arbeitsmarktabhängig macht– das Argument spielt in der Diskussion eine übermäßiggroße Rolle –, sollte nach einer Neuorientierung in derBeitragsgestaltung gesucht werden, die die GKV vom Ar-beitsmarkt und damit von der Finanzierung über lohnbe-zogene Beiträge teilweise entkoppelt.

In Frage kommen hier

– eine Anhebung (oder Aufhebung) der Beitragsbemes-sungsgrenze

– eine Einbeziehung weiterer EinkommensbestandteileGKV-Versicherter in die Beitragsbemessung.

– eventuell eine künftige Beitragspflicht für bislang un-entgeltlich mitversicherte Ehegatten

Grundsätzlich wäre auch eine Beitragspflicht für Kindersystemkonform. Allerdings steht dies im Widerspruch zuder auch demographisch motivierten Forderung nach Ent-lastung von Familien mit Kindern. Vielmehr müsste manin diesem Fall fordern, die Leistungen für alle Kinder,auch die derzeit privat versicherten, aus allgemeinenSteuermitteln direkt oder über eine Familienkasse zu be-zahlen.

Grundsätzlich könnte sich eine Entlastung von Ausgabenbzw. eine Erzielung zusätzlicher Einnahmen auch durcheine Neugestaltung der Versicherungsberechtigung errei-chen lassen. Eine Wahl zugunsten der PKV findet prak-tisch auf Grund der Beitragsgestaltung nur bei jüngerenPersonen statt, da auch für Besserverdienende die risi-koäquivalenten Prämien bei einem späten Eintritt in diePKV höher als GKV-Beiträge ausfallen. Zum Zeitpunktdes Versicherungsbeginns im jungen Alter wird normaler-weise nicht berücksichtigt, dass die Prämien system-immanent immer weiter ansteigen werden. Die zur Zeit


existierende Wahlfreiheit Versicherungsberechtigter zwi-schen GKV und PKV bzw. keiner Versicherung wirkt sichauf Grund der Risikoselektion nachteilig für die GKVaus – Kranke oder Personen mit Kindern und nicht er-werbstätigen Ehepartner/innen wählen die GKV, gesundejunge Singles wählen die PKV. Zudem bestehen nach wievor (teils missbräuchliche) Möglichkeiten, in die GKV zuwechseln, wenn sich das eigene Risiko verschlechtertoder die Prämie steigt. Deshalb sollte das bestehendeWahlrecht über eine Ausweitung der Versicherungspflichteingeschränkt oder tatsächlich aufgehoben werden. Dieskann z. B. in Form einer Anhebung der Versicherungs-pflichtgrenze etwa auf das Niveau der Beitragsbemes-sungsgrenze der Gesetzlichen Rentenversicherung erfol-gen, wobei die derzeitige Bemessungsgrenze der GKVmit angehoben oder auf dem jetzigen Niveau beibehaltenwerden kann.

Die Ausweitung der Bemessungsgrundlage für Pflicht-versicherte auf weitere Einkommen kann aus der System-logik wie auch aus Gerechtigkeitsgründen hinsichtlichbestimmter Einkommen auf jeden Fall erfolgen: Zum ei-nen ist eine Ausweitung der Beitragsbemessungsgrenzeder logische und sinnvolle Schritt zur Umsetzung des Ver-fassungsgerichtsurteils, das fordert, KVdR-Mitgliederund freiwillig versicherte Rentner gleich zu behandeln.Zum anderen ist nicht einsichtig, warum künftige Ein-kommen aus der kapitalgedeckten freiwilligen Altersver-sorgung uneinheitlich – je nach Anlageform – beitragsbe-lastet werden sollen. So würden nach geltendem RechtBetriebsrenten durch Beiträge belastet werden, währenddies für individuelle private Vermögensanlagen nicht gel-ten würde.

Generell ist eine Beitragspflicht auf alle Einkommensar-ten der Beitragspflichtigen und (wie bereits grundsätzlichzutreffend) Beitragsberechtigten anzustreben. Eine Ein-schränkung der Beitragsberechtigung bei den derzeitNicht-Versicherungspflichtigen alleine bietet sich nichtan, weil schlechte Risiken wie chronisch Kranke davonbenachteiligt würden.

1.4.1.9 Weiterentwicklung des Risikostruktur-ausgleichs zur Umsetzungverbindlicher Versorgungsziele

Da ein breiter Konsens herrscht, dass eine gegliederteGKV über mögliche Wettbewerbsanreize Vorteile gegen-über einer Einheitsversicherung hat, ist für einen funkti-onsfähigen Wettbewerb zwischen den Kassen zu sorgen.Dieser wurde mit Ausweitung der Kassenwahlfreiheitdurch das GSG verstärkt ermöglicht. Um keine Selektionder Kassen von guten Risiken zu Lasten der schlechten zufördern und Wirtschaftlichkeitsanreize zugleich zu erhal-ten, soll der Risikostrukturausgleich die auf Grund unter-schiedlicher Risikostrukturen unterschiedliche Wettbe-werbslage ausgleichen.

Der derzeit realisierte Risikostrukturausgleich nach § 266SGB V berücksichtigt neben dem Grundlohn der Versi-cherten nur wenige objektivierbare Risikotatbestände wieMitversicherte, Alter, Geschlecht, Krankengeldanspruchund den Bezug von Berufs- und Erwerbsunfähigkeits-

rente, nicht aber z. B. Vorerkrankungen und sonstige me-dizinische Risikotatbestände. Damit ist er reduziert aufvergleichsweise objektiv feststellbare Daten130.

Dieser Ausgleich zeitigte allerdings bislang nur teilweiseden gewünschten Effekt, da es einzelnen Kassen gelungenist, über selektive Marketingstrategien die „guten“ Risi-ken innerhalb der derzeitigen Risikogruppen abzuschöp-fen. Deshalb muss der Risikostrukturausgleich zur Zeit„nachgebessert“ werden, um diese Desolidarisierungsef-fekte zu unterbinden und einen Anreiz für die Verbesse-rung der Versorgungskonzepte zu bieten. Im Rahmen dessolidarischen Wettbewerbssystems in Deutschland ist esfür Krankenkassen nicht möglich, neue Versicherte mitchronischen Erkrankungen einfach abzulehnen, wie Ma-naged Care Organisationen dies beispielsweise in denUSA tun können. Dadurch kommt es zu einer Verzerrungder Wettbewerbssituation. Wenn Krankenkassen qualita-tiv hochwertige Disease Management Programme anbie-ten, so ziehen sie vermehrt Versicherte mit chronischenErkrankungen an. Würde im Risikostrukturausgleich keinAusgleich zwischen Kassen mit vielen und wenigen chro-nisch Kranken in der Versichertenstruktur geschaffen, sowäre es für die Kassen wirtschaftlich nicht sinnvoll, Di-sease Management Programme einzurichten, da der Risi-kostrukturausgleich bisher hauptsächlich nach demogra-phischen Variablen, nicht aber nach der tatsächlichenMorbidität ausgleicht. Im Rahmen des solidarischen Sys-tems sollten daher diejenigen Krankenkassen, die vielechronisch Kranke in Disease Management Programmenversorgen, dadurch entlastet werden, dass ihnen im Risi-kostrukturausgleich Gelder von Kassen zufließen, dieüberwiegend gesunde junge Versicherte in ihrer Versi-chertenstruktur aufweisen.

Gut eingeführt, unterstützt das Disease Management zu-dem die Bemühungen um eine rationale und kosteneffek-tive Arzneimitteltherapie und ist eine ideale Ergänzunglaufender Gesetzgebungsverfahren in diesem Bereich.Durch die vermehrte Datentransparenz sowie Angebotean Fortbildungen und Entscheidungsunterstützung an denArzt können im Disease Management nicht wirksameArzneimittel, teure Nachahmermedikamente (Me-TooPräparate) oder Pseudoinnovationen in ihrer Verord-nungshäufigkeit zurückgedrängt werden. Für die Ent-wicklung der Arzneimittelkosten ist Disease Managementvon großer Bedeutung, da 80 % der Kosten auf nur 20 %der Versicherten zurückgehen, von denen die meistenchronisch krank sind.131

1.4.1.10 Vertragsgestaltungen zwischenKrankenkassen und Leistungs-erbringern: Honorierungsformen

Für das breite Spektrum der Leistungen ist eine deutlicheDifferenzierung der Honorierungsform zwischen Kassen

130 Dass sich dennoch bei der Ermittlung der Daten Unschärfen zeigen,ergibt sich unter anderem aus der Erhebungstechnik mittels Stich-probe.

131 Lauterbach (2001d), S. 21.


wenig sinnvoll. Generell ist jedoch eine Weiterentwick-lung in Richtung eines stärkeren Leistungsbezugs zu be-fürworten.

Im Bereich der stationären Versorgung wird die Ein-führung von DRG-bezogenen (Diagnosis RelatedGroups) Entgelten in dieser Richtung wirken. Es wird alsdurchaus möglich und nicht unwahrscheinlich angesehen,dass auch im ambulanten Bereich eine ähnliche Entwick-lung folgen wird. Im Sinne der Flankierung von Maßnah-men können und sollen jedoch Honorierungsformen alsAnreizmechanismen genutzt werden. Dies gilt für Versi-cherte ebenso wie für Leistungserbringer.

Bezüglich der Anreizfunktionen für Versicherte scheint esgänzlich verfehlt, eine hohe Eigenbeteiligung bis zumLeistungsausschluss bei Maßnahmen vorzunehmen, diegesundheitspolitisch als besonders wichtig angesehenwerden und zudem hohe Folgekosten vermeiden helfen.Dies gilt zunächst für alle qualitativ guten Präventions-und Früherkennungsmaßnahmen. Etwas kritisch sind indiesem Zusammenhang Impfungen zu sehen, die keinePflichtimpfungen sind. Wäre es sinnvoll Impfungen (teil-weise) als Kassenleistung zu bezahlen, weil sie ge-gebenenfalls Folgekosten verhindern? Auf Grund des Zu-sammenhangs von Impfungen, Infektionsgefahr und(Urlaubs-)Reisen ist dies nicht eindeutig zu beurteilen.Des weiteren ist kritisch zu hinterfragen, ob Maßnahmenvon den Kassen bezahlt werden sollten, die noch nichtqualitativ gesichert und im Gesamteffekt, d. h. auch unterBerücksichtigung von Nebenwirkungen oder Fehlerquo-ten, für die Versicherten nicht vorteilhaft sind. Auf jedenFall sollte möglichst schnell, auch gegen Standesinteres-sen und wirtschaftliche Interessen von Leistungser-bringern, die Qualitätssicherung bei den Maßnahmendurchgesetzt werden, bei denen sie möglich ist, bevor Ho-norierungsrestriktionen gelockert werden.

Grundsätzlich ist bei allen Maßnahmen dieser Art derSteuerungseffekt gegen den Verwaltungskosteneffekt beiden Kassen abzuwägen. Selbstbeteiligungen bei seltenenund teuren Leistungen, die von der Kasse genehmigt wer-den, oder über die die Kasse versichertenbezogene Datenbesitzt, können ohne allzu großen Aufwand auch diffe-renziert erhoben werden. Bei häufigen und vergleichs-weise geringeren Ausgaben wie den Medikamentenei-genbeteiligungen ist dies nur direkt beim Kauf möglich.Eine nachträgliche Überprüfung bei allen Versicherten,mit der Zielsetzung, eine einkommensdifferenzierteHöchstbegrenzung vorzusehen, wäre dagegen zu verwal-tungsaufwändig. Alle Ausweitungen der Selbstbeteili-gungen darüber hinaus sind deshalb unter dem Gesichts-punkt der Kostenverlagerung auf die Versicherten zusehen.

Grundsätzlich sollte die Honorierungsform jedoch auchdazu führen, dass gesundheitspolitisch besonders er-wünschte Maßnahmen eher erbracht werden. Dies giltheute bereits zum Teil (Höherbewertung der „sprechen-den“ gegenüber der apparativen Medizin oder gegenübertechnischen und Laborleistungen). Auch ein höheres Maßan Flexibilität, als heute gegeben, ist durchaus anzustre-ben. Hinsichtlich der Betonung von qualitätsgesicherten,

präventiven Maßnahmen und der notwendigen eigenenFort- und Weiterbildung wurde das Instrumentarium derHonorierung bislang jedoch kaum eingesetzt. Denkbar istauch, die Honorierungsform dazu zu nutzen, Leistungser-bringer verstärkt auf qualitätsgesicherte, den Leitlinienentsprechende Behandlungsformen zu orientieren.

Im ambulanten Bereich ergeben sich unterschiedliche An-reize. Die Einzelleistungsvergütung hatte den Vorteil,dass der Arzt Leistungen erbrachte, die nötig waren, al-lerdings auch den Nachteil, dass auch unnötige Leistun-gen erbracht wurden. Auch bestand der Anreiz die Leis-tungen zu erbringen, die einen höheren Deckungsbeitragaufweisen. Es deutet sich an, dass angesichts der teilsnicht optimalen und nicht wirtschaftlichen Versorgungeine Honorierung in Form von leistungsbezogenen Ent-gelten wie DRG’s, Fallpauschalen oder für Leistungs-komplexe bessere Anreize bieten könnte. In vielen Fällen,so bei chronischen Krankheiten erscheint es sinnvoll,kombinierte Entgelte für den ambulanten und den sta-tionären Bereich einzuführen. Sie könnten von Case Ma-nagern verwaltet werden oder aber deren Leistungen miteinbeziehen.

Da alle Honorierungsformen Anreizfunktionen enthalten,können sie durchaus auch dafür eingesetzt werden, einsinnvolles Behandlungsverhalten zu fördern. Allerdingsist dabei mit einzubeziehen, dass bei allen Honorierungs-formen auch Ausweichstrategien benützt werden können,die den intendierten Ergebnissen einer Gesundheitsver-besserung bei vertretbaren Kosten entgegen stehen.

1.4.1.11 Vertragsgestaltungen zwischenKrankenkassen und Leistungs-erbringern: Leistungskatalog

Die Forderung einer Flexibilisierung der Vertragsgestal-tungsmöglichkeiten zwischen Versicherungen und Leis-tungserbringern steht im potenziellen Konflikt zur Trans-parenz des Leistungsspektrums und zur Eingrenzung vonInformations- und Transformationskosten.

Auch wenn wegen der Übersichtlichkeit des Leistungs-katalogs keine unendliche Vielfalt der Vertragsge-staltungsmöglichkeiten besteht, so gibt es doch gewisseVariationsmöglichkeiten als Marketinginstrument imKassenwettbewerb sowie als Teil von Kooperationsstra-tegien zwischen den Kassen.

Eine Differenzierung des Leistungskatalogs in einen (mi-nimalen) Regelkatalog und einen vielfältig differenzier-ten Wahlkatalog sieht diese Option nicht als sinnvoll an.Ursache hierfür ist vor allem, dass es äußerst schwierigist, im Einzelfall zu entscheiden, was Regelleistung seinsoll und was nicht. Das Einzel- oder Zweibettzimmer imKrankenhaus ist sicher konsensfähige Wahlleistung, da-rüber hinaus wird die Unterscheidung jedoch schwierig.Was ist – vor allem mit Rücksicht auf Neuentwicklungenund technischen Fortschritt – „medizinisch notwendige“Leistung und gehört in den Regelkatalog? Ist ein teuresneues Medikament, dass Heilung bei einer lebensbedroh-lichen Krankheit verspricht, notwendig oder sollte es nur


den Patienten mit zusätzlicher Versicherung oder Zah-lungsbereitschaft und -fähigkeit vorbehalten sein?

Dagegen ist eine Differenzierung im Sinne einer Spezia-lisierung von Kassen und Leistungserbringern in derPrävention und der Versorgung chronisch Kranker durch-aus sinnvoll, wenn die daraus resultierende Differenzie-rung von (finanziellen) Risiken für die Kasse über den Ri-sikostrukturausgleich vorgenommen werden kann. Sokönnen Versorgungen in Form von Disease Management,verbunden mit speziellen Beratungsangeboten durch dieKasse, durchaus als spezielles Leistungspaket angebotenwerden.

Auf einen einheitlichen Regelkatalog auf hohem Niveauder Versorgung kann durchaus ein Zusatzangebot in Formzusätzlicher freiwilliger Versicherung aufgebaut werden,wie dies auch heute der Fall ist. So lange dieses Spektrumauf Grund des umfassenden Regelkataloges beschränktist, kann dieses Angebot auch den privaten Versicherun-gen vorbehalten bleiben.

Ein notwendiger Bestandteil des Regelleistungskatalo-ges muss unbedingt ein qualitativ hochwertiges Angebotan Prävention und Früherkennung von Krankheiten sein.Der Leistungskatalog muss diesbezüglich möglichst baldSchritt um Schritt erweitert werden, in dem Maße wieMaßnahmen qualitativ gesichert erbracht werden kön-nen. Hinsichtlich einer qualitätsgesicherten Präventionsollte sogar für manche Leistungen eine Verpflichtungder Inanspruchnahme festgelegt werden, auch wenndiese im Einzelfall – mit Ausnahme der Prävention undFrüherkennung bei Kindern – nicht erzwungen werdenmuss. Auf keinen Fall sollten die Präventionsmaßnah-men mit Selbstbeteiligungen verbunden sein. Allerdingsmuss darauf geachtet werden, dass diese Leistungengrundsätzlich an die Voraussetzung der Qualifikation derLeistungserbringer gebunden sein muss (z. B. Mammo-graphie). Bei gewissen Früherkennungsmaßnahmen sindbei positiven Befunden wegen der Gefahr von falsch po-sitiven Ergebnissen Zweitbefunde als Regelleistung vor-zusehen.

Präventions- und Früherkennungsmaßnahmen solltensich nicht nur auf bereits beobachtbare Beschwerden be-ziehen, sondern auch auf Risikofaktoren wie Bluthoch-druck ab einem bestimmten (mittleren) Alter, auch wennnoch keine Beschwerden vorliegen.

Prävention im Sinne der Verbesserung des Gesundheits-verhaltens kann nur zum geringen Teil über die Leis-tungserbringer erfolgen. Insbesondere bei Personen, diedem Kontakt mit dem Gesundheitssystem aus dem Wegegehen, ist dies kaum möglich. Diese Form von Primär-prävention muss im Rahmen einer breiter angelegten Ge-sundheitspolitik über Medien, Schulen, Betriebe aberauch die Kassen selbst erfolgen. Die oben angesproche-nen Maßnahmen einer Antirauchkampagne sowie einesHerz-Kreislauf-Präventionsprogramms und andere mehrsind anzusprechen.

Eine Neuorientierung im Sinne einer langfristigeren Kos-teneinsparung ist auch bezüglich der Rehabilitations-

maßnahmen erforderlich. Wenngleich in der Vergangen-heit oft ein gezielter Einsatz fehlte – Personen, die keineMaßnahmen benötigten, nahmen sie als „Mitnahme-effekt“ in Anspruch und andere, die sie benötigt hät-ten, beantragten sie nicht oder bekamen sie nicht geneh-migt – so ist zu beachten, dass bei manchen Beschwer-den eine Rehabilitation tatsächlich Erwerbsunfähigkeitund Verschlechterung der Gesundheit verhindern kann.Maßnahmen mit belegter Wirkung sollten gerade bei be-stimmten Risikogruppen (Berufen, Vorerkrankungen)gezielt eingesetzt werden – auch hier ist Qualitätssiche-rung nötig.

1.4.1.12 FazitDas zentrale Anliegen der Gesundheitspolitik der Zukunftmuss neben der Sicherung einer angemessenen Versor-gung die Stabilisierung der Kosten sein. Das ist vor allemdadurch zu erreichen, dass der Gesundheitszustand derBevölkerung primär durch das Vermeiden der Entstehungchronischer Krankheiten verbessert wird. Die Vermei-dung von Komplikationen und Begleiterkrankungen beibereits chronisch Erkrankten allein reicht zu einer wirk-samen Kostenstabilisierung nicht aus.

Durch gezielte Präventionsprogramme sollten insbeson-dere Risikofaktoren beeinflusst werden, die gleichzeitigdie Wahrscheinlichkeit für das Auftreten mehrerer chro-nischer Erkrankungen beeinflussen.

Durch eine bessere Ernährung, die Vermeidung von Über-gewicht und Tabakabstinenz wird das Risiko für das Auf-treten einer ganzen Reihe von Erkrankungen gleichzeitigreduziert. Verzichtet man auf eine entsprechende Präven-tion und setzt allein auf die Heilung dieser Erkrankungen,kann der Wettlauf mit den Kosten und das Ringen um dieGesundheitsverbesserung jedoch nicht gewonnen wer-den. Selbst wenn eine bessere Behandlung mit Heilunghäufig nicht teurer ist, als eine nicht erfolgreiche Thera-pie, steigt mit jeder geheilten Erkrankung das Risiko, eineder anderen Erkrankungen zu erleiden.

Durch den Aufbau wissenschaftlich gesicherter, nationa-ler Präventionsstrategien für die wichtigsten Volkskrank-heiten hat das deutsche Gesundheitssystem die Chance,die Finanzierbarkeit bei gleichzeitiger Wahrung einesqualitativ hohen Versorgungsniveaus langfristig zu si-chern. Würden dagegen an Stelle des Aufbaus nationalerPräventionsprogramme die präventiven Leistungen in denBereich der Wahl- oder Zusatzleistungen verwiesen, sowürden sich die bestehenden sozioökonomischen Unter-schiede in der Lebenserwartung und Krankheitslast ver-stärken. Denn die durch Prävention beeinflussbaren Er-krankungen und Risikofaktoren sind überproportionalhäufig bei den sozioökonomisch Schwachen zu finden.Sozial Schwache würden daher von nationalen Präven-tionsprogrammen doppelt profitieren, da neben der Bün-delung der Risikofaktoren in dieser Gruppe auch nicht da-von ausgegangen werden kann, dass die notwendigenRessourcen zur Finanzierung einer privaten Zusatz-versicherung vorhanden sind. Nationale Präventions-programme könnten daher einen erheblichen Beitrag zur


Verbesserung der Versorgungsqualität und zur Kostensta-bilisierung in der GKV sowie zur Nivellierung der Un-gleichheit im Gesundheitsstatus und in der Lebenserwar-tung leisten.

Neben dieser langfristigen Strategie muss das Gesund-heitssystem aber kurz- und mittelfristig auch seine Ver-sorgungsstrukturen an die Herausforderung der Ge-sundheitsentwicklung anpassen. Das heißt vor allem,dass ein leistungsfähiges Disease Management fürchronisch Kranke geschaffen werden muss und dass dieVersorgungsstrukturen eine bessere Verzahnung zwi-schen ambulanten und stationären, präventiven, kurati-ven, rehabilitativen und pflegerischen Leistungen erzie-len muss.

Schließlich muss die Finanzierung des Gesundheitswe-sens generell und der GKV speziell auf eine breitere Ba-sis gestellt werden, die durch einen leistungsfähigen Risi-kostrukturausgleich auch gestattet, die Vorteile desgegliederten Systems der Krankenversicherung und derLeistungserbringung zu nutzen.

1.4.2 Sichtweise 2: Gesundheitsordnungs-politik

1.4.2.1 Konsequenzen aus den Beitragssatz-Projektionen für die Gesundheits-politik

Die Modellrechnungen zur zukünftigen Entwicklung derBeitragssätze in der GKV sagen lediglich einen modera-ten Anstieg bis 2030 bzw. 2040 auf ca. 16 % voraus132, so-fern sie allein den demographischen Wandel betrachtenund davon ausgehen, alle anderen Einflussfaktoren desBeitragssatzes blieben konstant. Allerdings ist es unrealis-tisch anzunehmen, dass die Einflussfaktoren, die bereitsin der Vergangenheit zu einem Anstieg der Beitragssätzegeführt haben133 (medizinischer Fortschritt, Dienstleis-tungsdynamik), in Zukunft keine weiteren beitragsrele-vanten Auswirkungen haben werden. Dabei ergibt sichvor allem aus den Wechselwirkungen zwischen demogra-phischem Wandel und medizinischem Fortschritt ein fürdie Beitragsentwicklung explosives Wirkungsgemisch,da sich beide Teilwirkungen gegenseitig verstärken undnicht etwa nur „addieren“.134 Die Projektionen bis zumJahre 2040 ermitteln dabei Beitragssätze zwischen23 %135 und über 30 %136. Dabei wird bereits unterstellt,

dass die Ausgabendämpfungspolitik mit unveränderterIntensität und Wirksamkeit fortgesetzt wird.137

Solange die Gesundheitspolitik die Mitverantwortung fürdie Höhe des Beitragssatzes in der GKV (und der Pflege-versicherung) übernimmt, und das ist letztlich unver-meidlich, solange der GKV-Beitrag ein „politischer Preis“ist, vom Lohneinkommen abhängt und in Arbeitgeber-und Arbeitnehmerbeitrag geteilt ist, wird sie mit Maßnah-men der Beitragssatzstabilisierung auf diese Entwicklungreagieren müssen. Hierzu zwingen bereits die Rückwir-kungen auf die Arbeitslosigkeit, die von steigenden Ar-beitgeberbeiträgen ausgehen können. Hierzu zwingt aberauch die Entwicklung in den anderen Bereichen der so-zialen Sicherung (vor allem der Renten- und Pflegeversi-cherung), die sich im demographischen Wandel ergibt138.

Um die Beitragssätze zu stabilisieren, kann nur begrenztauf der Finanzierungsseite angesetzt werden. Als Mög-lichkeiten bieten sich dabei grundsätzlich an: eine Aus-weitung der Beitragsbemessensgrenze (Lohneinkommenpro Monat zwischen 325 € und 3 375 €)139 auf höhere wieniedrigere Lohneinkommen. Problematisch ist jedoch,dass die Leistungen der Krankenversicherung für jedenVersicherten gleich hoch sind, unabhängig von seinemBeitrag. Mit einer Anhebung der Beitragsbemessungs-grenze würde die Schere zwischen Beitrag und Leistungnoch weiter auseinander gehen. Nicht vernachlässigt wer-den darf zudem die Gefahr, dass gut Verdienende dieGKV daraufhin verlassen. Denkbar wäre auch eine Aus-weitung der Beitragsbemessungsgrundlage über die

132 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 234 f; vgl. Abschnitt1.3.6.1.

133 1970 ca. 8 %, in: Bundesministerium für Gesundheit (1999), S. 420;im Jahr 2000 13,6 %; in: Bundesministerium für Gesundheit (2000),S. 10–15.

134 Vgl. auch Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 233 ff.; vgl. Knappe(1995); vgl. Erbsland (1995); vgl. Erbsland/Wille (1995). Zum Aus-gabenanstieg vgl. auch Wasem (1997); Glaeske/Graalmann/Häussler(1997); Pohlmeier/Ulrich (1996).

135 Vgl. Abschnitt 1.3.7.1, Breyer/Ulrich (2000).136 NachOberdieck (1998) (Status-quo-Prognose)zitiert imStatementvon

Prof. Cassel zur Anhörung der Enquête-Kommission Demographi-scherWandel „Reformbedarf des Gesundheitswesens“ im Januar 2001.

137 Alle derartigen Modellrechnungen müssen selbstverständlich vonbestimmten Annahmen ausgehen. Modellrechnungen, die aus-schliesslich und isoliert den demographischen Wandel betrachtenund unterstellen, dass sich die Ausgabenprofile in Abhängigkeit vonder Altersstruktur der Bevölkerung im Laufe der Zeit nicht ändernwerden und die demzufolge zu Beitragssätze zwischen 15 und 17 %in 2040 kommen, halten alle übrigen Einflussfaktoren auf die zukünf-tige Entwicklung konstant. Das ist jedoch mit Sicherheit unrealis-tisch. Es spricht daher einiges dafür, zumindest den Ausgabeneffekt,der seinerseits für die Entwicklung der Bevölkerung über steigendeLebenserwartung verantwortlich ist, in die Modellrechnung selbst hi-nein zu nehmen. Modellrechnungen dieserArt berücksichtigen nebendem demographischen Wandel im engeren Sinne auch die Wechsel-beziehungen zwischen steigenden und auf ältere Jahrgänge konzen-trierten Gesundheitsausgaben auf die Lebenserwartung und umge-kehrt die steigende Lebenserwartung, die ihrerseits von steilerwerdenden Ausgabenprofilen abhängig ist. Derartige Modellrech-nungen gelangen zu zukünftigen Beitragssätzen von deutlich über20 %. Auch diese Modellrechnungen halten vielfältige Einflussfak-toren auf die Gesetzliche Krankenversicherung konstant. So wird zu-meist unterstellt, dass sich das zukünftige Rentenniveau nicht ändernwird und etwa bei 50 % des Bruttoeinkommens stabilisiert wird. EineAbsenkung des Rentenniveaus würde die Projektion der Beitrags-sätze nach oben verändern. Eine Prognose, dass diese Entwicklungtatsächlich eintreten wird, stellen solche Projektionen nicht dar. Sieweisen aber auf verstärkten politischen Handlungsbedarf hin.

138 Vgl. Rothgang (2001); vgl. auch die Kapitel „Pflege“ und „Alterssi-cherung“ in diesem Bericht.

139 Seit dem 1. Januar 2001 ist das Gesetz zur Rechtsangleichung in derGesetzlichen Krankenversicherung in Kraft. Es hebt die Rechts-kreistrennung zwischen Ost und West in der GKV und PKV auf. DieBeitragsbemessungsgrenze liegt bundesweit seit dem 01.01.2002 bei3 375 €.


Löhne hinaus auf weitere/alle Einkommensarten. Mit ei-ner solchen Ausweitung wäre vermutlich die Diskussionüber einen Übergang vom Brutto- zum Nettoprinzip ver-bunden, das Abschreibungen, Werbungskosten etc.berücksichtigen würde, womit man sich dem Steuersys-tem stark annähern würde. Auch eine Erhöhung des Zuschusses aus Steuermitteln, zum Beispiel für „versi-cherungsfremde Leistungen“ wie in der GesetzlichenRentenversicherung, wäre eine Möglichkeit, die Beitrags-sätze zu stabilisieren. Allerdings handelt es sich dabei imWesentlichen um „finanztechnische“ Korrekturen, weilsteigende Ausgaben immer aus dem laufenden Sozialpro-dukt gedeckt werden müssen und sich durch diese Maß-nahmen am Anstieg der Ausgaben im demographischenWandel oder gar an der Effizienz der Krankenversiche-rung und der Gesundheitsversorgung nichts ändert140. EinVorteil bestünde allerdings darin, dass die Finanzierungder steigenden Ausgaben auf mehr Personen und auch aufhöhere Einkommen (und damit möglicherweise gerech-ter) verteilt wird. Letztlich ändert sich aber die Gesamt-belastung der Bevölkerung auf diese Weise nicht. Da dieGesamtbelastung der Bevölkerung jedoch begrenzt ist,werden Maßnahmen auf der Finanzierungsseite nicht aus-reichen, um die langfristigen Probleme der GKV zu lösen.

Ausgabendämpfende Maßnahmen werden – wie in derVergangenheit – weiterhin ausgeweitet und in ihrer Wirk-samkeit deutlich verstärkt werden müssen. Dabei solltenMaßnahmen, die zu Rationalisierungen – d. h. zur Pro-duktivitätssteigerung der Leistungserbringung – führen,grundsätzlich den Vorrang vor Rationierungen haben, daAusgabendämpfung durch Rationalisierung auch unab-hängig vom demographischen Wandel einer der wichtigs-ten Bestimmungsgründe für Wohlstandssteigerungen ist.

Rationalisierungsreserven bestehen in allen Bereichendes Gesundheitswesens.141 Wo sie bestehen, in welchemUmfang sie vorhanden sind, lässt sich jedoch auf direk-tem Wege nicht ermitteln. Man kann nur indirekt vermu-ten, dass sie in den Leistungsbereichen besonders hochsind, in denen in der Vergangenheit für die im Gesund-heitswesen Tätigen wenig oder keine Anreize bestanden,sich in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen um ver-stärkte Rationalisierung zu bemühen. Hohe ungenutzteRationalisierungsreserven sind daher letztlich eine Folgefalscher oder nicht hinreichender Anreizstrukturen. DasDilemma einer Ausgabendämpfungspolitik, die auf Ra-tionalisierung (vor Rationierung) abzielt, liegt darin, dassRationalisierungen das Ergebnis richtig gesetzter Anreizesind und dass sie nicht direkt ermittelt und daher auchnicht direkt vorgeschrieben werden können. Entwederlassen sich Rationalisierungsvorschriften nicht klar genugformulieren oder sie werden nicht (hinreichend) befolgtoder sie werden in Form von Scheinrationalisierungen(Kostensenkung bei entsprechender Qualitätsverschlech-

terung) umgangen. Die Möglichkeiten, durch politischeMaßnahmen direkt auf Rationalisierungen hinzuwirken,sind daher sehr begrenzt.

Es soll nicht verkannt werden, dass in der Vergangenheiteine Reihe von Maßnahmen eingeleitet wurden, diedurchaus zur Produktivitätssteigerung der Leistungs-prozesse beitragen konnten. Zu nennen wären hier zumBeispiel die Erleichterung ambulanten Operierens, Modellvorhaben zur integrierten Versorgung, die geplanteTransparenzverbesserung durch Krankenhausvergleichenach § 5 Bundespflegesatzverordnung (BPflV) und daszukünftige für 2003 geplante leistungsbezogene Kran-kenhaus-Entgeltsystem (AR-DRG). Aber auch die Bud-getierungen der Vergangenheit haben infolge der Mittel-knappheit dazu beigetragen, Rationalisierungsreservenfreizusetzen und zu einem Umdenken unter den Leis-tungserbringern und zu einer Neuausrichtung an ökono-mischen Effizienzkriterien geführt. Letztlich konnte je-doch durch all diese Maßnahmen nicht verhindert werden,dass die Beitragssätze weiter stiegen, dass zunehmendüber Rationierungen geklagt wird und dass die sozialenKonflikte im Gesundheitswesen zunehmen. Verstärktwird der Gesetzgeber zum Adressaten des Unmutes (vorallem der Leistungserbringer) über eine (vermeintlich) zuenge Finanzausstattung. Würde man in Zukunft auf die-sem Weg weitergehen und versuchen, durch derartigeMaßnahmen der Ausgabendämpfungspolitik die Bei-tragssätze zu stabilisieren, sähe sich die Gesundheitspoli-tik, angesichts der projizierten Beitragsentwicklung, zudrastisch verschärften Maßnahmen gezwungen, mit ent-sprechend zunehmenden Widerständen der Betroffenen.

Eine reine Ausgabendämpfungspolitik, sofern sie dieGKV-Beitragssätze innerhalb einer politisch akzeptablenGrößenordung halten will142, wird um Rationierungsmaß-nahmen nicht herumkommen. Welche Konsequenzen sichaus einer Rationierungspolitik ergeben, lässt sich bereitsheute an Hand der Erfahrungen im National Health Ser-vice (NHS) in Großbritannien studieren143.

Die Gesundheitspolitik hat angesichts der Schwierigkei-ten und der zweischneidigen Wirkungen der Ausgaben-dämpfungspolitik (bzw. der Beitragssatz-Stabilisierungs-politik) bereits grundlegende Weichenstellungen für einelangfristige Neuorientierung vorgenommen. So wurdemit dem Gesundheits-Strukturgesetz (GSG) von 1993durch die Kassenwahlfreiheit (ab 1996) ein Beitragswett-bewerb (und in Grenzen Leistungswettbewerb) zwischenden Krankenkassen zugelassen. Damit sich dieser – ange-sichts einheitlicher, lohnbezogener Beitragssätze (undbeitragsfreier Familienmitversicherung) – nicht zu einemdysfunktionalen Wettbewerb um „gute“ Risiken, d. h. umjunge, gut verdienende Einpersonenhaushalte entwickelt(und angesichts der unterschiedlichen Ausgangslage dereinzelnen Krankenkassen) wurde der Wettbewerb durcheinen Risikostrukturausgleich zwischen den Krankenkas-

140 Auf die Diskussion um die so genannte Mackenroth-These, die be-sagt, dass aller Sozialaufwand immer aus dem Volkseinkommen derlaufenden Periode gedeckt werden muss, sei hier nur hingewiesen.

141 Vgl. Gutachten des Sachverständigenrates für die Konzertierte Ak-tion im Gesundheitswesen (1996), S. 71 ff.

142 Vgl. Prognos-Gutachten 1995 und 1998, in denen 16 % für tolerier-bar gehalten wird.

143 Vgl. Funk (2001).


sen „abgesichert“ (Managed Competition, „solidarischeWettbewerbsordnung“). Die Beiträge werden lohnbezo-gen (als Arbeitsgeber- und Arbeitnehmer-Beiträge) vonden Versicherten erhoben, aber nach dem Risikostruktur-ausgleich weitgehend risikobezogen an die Kassen wei-tergeleitet. Inzwischen haben Millionen144 von Versicher-ten von ihrem Wahlrecht überwiegend zu Gunsten vonBetriebskrankenkassen (BKK) und zu Lasten der Orts-krankenkassen (AOK) Gebrauch gemacht. Als Reaktiondarauf hat das bereits zu einer weitgehenden Umorientie-rung des Krankenkassenmanagements, aber auch zu ers-ten Reaktionen der Gesundheitspolitik, z. B. bezüglich ei-ner Änderung des Risikostrukturausgleichs145, geführt.

Auch in den Beziehungen zwischen Krankenkassen undLeistungserbringern ist durch die Zulässigkeit von Mo-dellvorhaben und Strukturverträgen (im Rahmen des1. und 2. GKV-Neuordnungsgesetzes und der GKV-Re-form 2000) eine neue Weichenstellung vorgenommen wor-den.146 Integrierte Versorgungsformen und kassenindivi-duelle Verträge mit Leistungserbringern (Ärztenetzen,Medical Centers, Ärzte-Krankenhaus-Integrationen undanderen integrierten Behandlungsformen) haben Bewe-gung in die bisher starre Organisation der Kassen und derLeistungserbringer gebracht. So sind seit Anfang 1997mehr als 400 Ärztenetze und eine Reihe integrierter Be-handlungssysteme (Ärzte-Krankenhaus-Integrationen)entstanden. Auch die Krankenkassen beginnen sich neu zuformieren, wie z. B. das „Forum für Solidarität und Wett-bewerb in der Gesetzlichen Krankenversicherung“ zeigt, indem über die traditionellen Verbandsgrenzen hinweg zumVdAK und zum BKK-Bundesverband gehörende Kran-kenkassen neue Formen der Zusammenarbeit erproben.

Es liegt daher nahe, den Eintritt in ein Krankenkassen-wettbewerbssystem schrittweise zu einem funktionsfähi-gen Wettbewerb um eine effizientere (d. h. kostengünsti-gere und qualitativ bessere) Versorgung der Versichertenund Patientinnen und Patienten auszubauen und auf dieseWeise die bisherige Konzentration auf „Ausgabendämp-fung“ zu überwinden. Lässt sich nämlich die Effizienz derVersorgung steigern, dann können auch überproportionalsteigende Gesamtausgaben gerechtfertigt (falls diesedurch die Zahlungsbereitschaft der Versicherten gedecktsind) und politisch erwünscht sein. Allerdings muss si-chergestellt bleiben, dass dies nicht zu negativen Rück-wirkungen auf den Arbeitsmarkt führt.147 Auf diese Weiseließe sich auch die weitgehende Abschottung zwischenden nationalen Gesundheitssystemen der EU-Staatenschrittweise überwinden.148

1.4.2.2 Schritte zu einem funktionsfähigenKassenwettbewerb149

1.4.2.2.1 Reformansätze auf der Leistungsseite:Die Versicherungsebene

Die Patienten-Arzt-Ebene im Gesundheitswesen ist vongroßer Bedeutung. Wettbewerb kann jedoch nur bedingtauf dieser Ebene stattfinden, sondern sollte auf der Ebeneder Krankenversicherungen verankert werden. ZwischenVersicherten und Krankenkassen kann eine – regulierte –Kunden-Anbieter-Beziehung mit erweiterten Wahlmög-lichkeiten der Versicherten zugelassen werden. Dies setztauf der Seite der Versicherten eine bessere Informationüber eine sinnvolle Versicherungswahl voraus. Die Kas-sen sind daher zu transparenten Angeboten (z. B. über ein-fache Musterverträge) zu verpflichten. Zudem kann denVersicherten die Übersicht durch Kassenvergleiche(durchgeführt von unabhängigen Instituten) erleichtertwerden. Eingebettet werden müssten die Wahlmöglich-keiten der Versicherten in eine Pflicht zur Versicherung ei-nes Standard-Sicherungskataloges.150

Oberhalb des Standard-Sicherungskataloges kann dieVersicherungswahlfreiheit ausgeweitet werden. Auf dieseWeise erhalten die Versicherten mehr Möglichkeiten,ihren Versicherungsschutz zu gestalten. Zusätzliche Absi-cherung muss über zusätzliche Prämien bezahlt werden.Einbettzimmer-Zuschläge im Krankenhaus könnenebenso zu solchen Angeboten gehören wie Auslands-Krankenversicherungsschutz in Form von Kostenerstat-tung.151 Vorstellbar ist auch, dass Versicherte – gegen Prä-mienreduktion – z. B. auf die freie Arztwahl verzichtenund gegebenenfalls weitere Leistungen abwählen. Es istinsgesamt daher sinnvoll, den gesetzlich vorgeschriebe-nen Sicherungskatalog nicht als Minimal-Leistungsspek-trum152, sondern in Form von Richtgrößen zu formulieren,von denen die Versicherten nach oben (gegen zusätzlichePrämienzahlung) und (in Grenzen) nach unten gegen Prämienreduktion abweichen können (Standard-Siche-rungskatalog). Um ein rationales Abwägen zwischen der Veränderung des Versicherungsumfanges und der Veränderung der Prämienzahlung zu ermöglichen, muss

144 Vgl. Lauterbach/Wille (2001), S. 28 ff.145 Vgl. Lauterbach/Wille (2001); vgl. Jacobs/Cassel/Wasem (2001).146 Zu Integrierte Versorgung vgl. § 140a–140h SGB V; zu Modellvor-

haben vgl. §§ 63 ff. SGB V; zu Strukturverträge vgl. § 73a SGB V.147 Zu Beschäftigungswirkungen von Beitragssatzveränderungen vgl.

Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (1996), S. 237 ff.

148 Vgl. hierzu Abschnitt 8; vgl. zu dieser Problematik aus juristischerSicht Schulte (1996); vgl. Danner (2000); vgl. aus ökonomischerSicht Knappe/Jobelius (2000).

149 Vgl. Wüstrich (1994).150 Ein Kriterienkatalog, nach dem das derzeitige Leistungsspektrum

der Gesetzlichen Krankenversicherung durchforstet werden kann,wird unter anderem vom Sachverständigenrat für die KonzertierteAktion im Gesundheitswesen diskutiert und vorgeschlagen, vgl.Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (1997), S. 315 ff. Es ist allerdings schwierig, sich im Einzelnenauf eine deutliche Reduzierung des derzeitigen GKV-Leistungskata-loges zu einigen. Zudem muss auch für eine Grundsicherung imZuge des medizinischen Fortschritts ein permanentes Anpassungs-procedere entwickelt werden.

151 Vgl. hierzu Abschnitt 8. Das Kostenerstattungsprinzip erfordert je-doch weitergehend flankierende Massnahmen, wie z. B. die Rege-lung, dass die Krankenkassen nur die aktuell entstandenen Kosten er-setzen, und dies maximal bis zur Höhe der deutschen Entgelte imRahmen des Sachleistungsprinzips. Auch müsste durch eine nen-nenswerte Selbstbeteiligung ein Anreiz gegeben werden, sich beimBezug ausländischer Leistungen sparsam zu verhalten.

152 Vgl. Sowada (2000).


sich die Prämienänderung vollständig bei den Versicher-ten niederschlagen und darf nicht zwischen Arbeitgeber-und Arbeitnehmerbeitrag geteilt werden.153

Ein weites Feld für Leistungsdifferenzierungen in derVersicherungsabdeckung wäre in unterschiedlichen, zurWahl stehenden Direktbeteiligungen der Patientinnen undPatienten gegeben. Da Direktbeteiligungen die Versiche-rungsdeckung pauschal verringern, wäre hier ebenfallseine Grenze für die Abweichung vom Standard-Kataloggesetzlich vorzuschreiben.

Direktbeteiligungen sind heute vor allem in Form von Zu-zahlungen zu Arzneimitteln, zu Heil- und Hilfsmitteln, fürden Behandlungstag im Krankenhaus und (als prozen-tuale) Zuzahlung beim Zahnersatz vorgesehen.154

Direktbeteiligungen sind jedoch nicht nur ein Mittel, umdie absatzpolitischen Instrumente der Krankenkassenund damit die Wahlmöglichkeiten der Versicherten aus-zuweiten, sie weisen in ihren unterschiedlichen Formenauch unterschiedliche Funktionsweisen auf.155 Eine Di-rektbeteiligung der Patientinnen und Patienten an denAusgaben für Gesundheitsleistungen kann durch Prä-mienvorauszahlung und im Nachhinein gewährte Prä-mienrückerstattung organisiert werden oder als Zuzah-lung unmittelbar beim Bezug der Leistungen. Durch dieUnmittelbarkeit erweist sich letztere prinzipiell als steue-rungswirksamer.

Die drei wichtigsten Formen einer unmittelbaren Zuzah-lung beim Bezug der Leistungen sind Indemnitätstarife(ähnlich den Arzneimittel-Festbeträgen), prozentuale Direktbeteiligungen sowie absolute Direktbeteiligungen(Selbstbehalt).156

Jede Direktbeteiligung ist ein Kompromiss zwischenWirtschaftlichkeit und Solidarprinzip: Die Reichweitedes Solidarprinzips wird reduziert, weil durch Direktbe-teiligung der Patientinnen und Patienten die (solidarische)Versicherungsdeckung zurückgeführt wird.

Die Wirtschaftlichkeit ergibt sich aus einem Doppelef-fekt:

1. Auf der einen Seite wird jeder Patient unmittelbarbeim Leistungsbezug zu einer Kosten-Nutzen-Abwä-gung veranlasst. Auf Leistungen, bei denen ihm nichtplausibel gemacht werden kann, dass sie seine Ausga-ben rechtfertigen, wird er in der Regel verzichten wol-len. Durch diesen Verzicht gehen die Ausgaben derVersicherung zurück, zusätzlich reduzieren sie sich,

weil der Patient für alle in Anspruch genommenenLeistungen einen Eigenbeitrag leistet.

2. Bei allen Leistungen wird der Patient zu einem Preis-vergleich veranlasst, so dass er bei homogenen oderähnlichen Leistungen die preiswerteren bevorzugenwird. Der Indemnitätstarif, nach dem die Versicherungeinen festen Betrag pro Leistung erstattet, entsprichtdem Selbstverständnis der sozialen Krankenversiche-rung, wenn für den Erstattungsbetrag eine ausrei-chende und wirtschaftliche Versorgung erhältlich ist.Wer mehr verlangt, muss dann entsprechend zuzahlen.Die Steuerungswirksamkeit ist in der Regel hoch, derNachteil der Indemnitätstarife besteht darin, dass sieeinen hohen bürokratischen Aufwand (für jede Leis-tung ist ein angemessener Festbetrag vorzuschreiben)erfordern. Daher ist diese Form der Direktbeteiligungnur für relativ einfache Versorgungsformen geeignet,die sich im Zeitablauf durch medizinischen Fortschrittnur wenig verändern (z. B. Zahnersatz).157

Die prozentuale Zuzahlung mit einem einheitlichen Zu-zahlungssatz ist besonders steuerungswirksam, da sie dieNachfrage (je nach Preiselastizität) beschränkt und diePreisstruktur sichtbar und spürbar macht. Teure Leistun-gen werden dadurch stärker gemieden. Ihr Nachteil besteht im Wesentlichen darin, dass selbst moderate Zu-zahlungsprozentsätze in besonderen Situationen die öko-nomische Leistungsfähigkeit eines Haushaltes überfor-dern können. Dem kann jedoch durch Höchstbeträge undÜberforderungsregelungen begegnet werden.

Die absolute Direktbeteiligung (Selbstbehalt, Abzugs-franchise) hat den Vorteil, dass eine Überforderung derHaushalte vermieden werden kann (selbst im ungünstigs-ten Fall kann nur eine bestimmte maximale Ausgaben-summe pro Jahr auf den Versicherten zukommen). IhrNachteil besteht wiederum darin, dass ihre Steuerungs-wirksamkeit geringer ist. Bei Überschreitung der Selbst-behaltsgrenze entsteht keine Steuerungswirksamkeitmehr, im Gegenteil, es entsteht ein Anreiz zur zeitlichenVerlagerung der Nachfrage (in Perioden, in denen dieSelbstbehaltsgrenze ohnehin überschritten werden muss).

Ein Direktbeteiligungssystem, das Steuerungswirksamkeitund Sozialverträglichkeit gleichermaßen verbindet, be-steht daher aus einer Kombination der verschiedenen Di-rektbeteiligungen. Indemnitätstarife sollten dort, wo sie ad-ministrativ handhabbar sind, den Vorrang haben. Paralleldazu sollte eine gleiche prozentuale Zuzahlung auf alleübrigen Leistungen mit einer Zuzahlungsobergrenze (we-gen der Überforderungsgefahr) vorgesehen werden. Die in-dividuelle Leistungsfähigkeit der Haushalte müsste zudemüber Überforderungsregelungen berücksichtigt werden.

Im Rahmen der Ausweitung von Wettbewerbsinstrumen-ten auf der Absatzseite der Krankenkassen könnten diese

153 Erinnert sei an die Vorschläge, den Arbeitgeberbeitrag einzufrierenbzw. gänzlich als Lohn auszuzahlen. Entscheidend ist letztlich, dasssich die Prämienänderung als ein Betrag nur bei den Versichertenniederschlägt.

154 Vgl. Sozialpolitische Umschau Nr. 16 (2001). So wurden beispiels-weise 1999 von den Arzneimittel-Leistungen der Gesetzlichen Kran-kenversicherung (Gesamtausgaben 41,6 Mrd. DM) 3,6 Mrd. DMüber direkte Patientenzuzahlung finanziert.

155 Die erwähnten Arzneimittelzuzahlungen hatten vor allem eine Finanzierungsfunktion.

156 Vgl. Knappe/Leu/Schulenburg (1988).

157 Die Festbetragsregelung für Medikamente hat dagegen ein dem In-demnitätstarif ähnliches Verfahren für einen hoch differenziertenund hoch innovativen Bereich eingeführt. Entsprechend problema-tisch ist die administrative Umsetzung.


durch die Mischung verschiedener Direktbeteiligungsfor-men und -höhen unterschiedliche Leistungsangebote ma-chen. Zur Sicherstellung einer pflichtmäßigen Grund-sicherung wäre der Umfang der Wahlmöglichkeitenjedoch durch eine betraglich oder als Prozentsatz vomHaushaltseinkommen zu definierende Obergrenze festzu-schreiben. Bei dieser Obergrenze könnte man sich z. B. anAusgabenrisiken orientieren, die in anderen Bereichennicht durch eine Pflichtversicherung abgedeckt werdenmüssen.158

Ausgehend von einem über lohnbezogene Beitragssätzefinanzierten Standard-Sicherungskatalog der Gesetzli-chen Krankenversicherungen kann die (in Grenzen zuläs-sige) Abwahl von Leistungen gegen Prämienreduktionund die Zuwahl von Leistungen gegen Prämienaufschlägezu einer Entsolidarisierung zu Lasten der Versichertenge-meinschaft führen. Um dies zu verhindern, muss es sichdabei um absolute Beträge der Ab- und Zuschläge han-deln, die in ihrer Höhe risikobezogen kalkuliert werden.Die Abwahl von Leistungen und die spätere Rückkehr ineinen Versicherungstarif mit höherer Deckung kann eben-falls zu Entsolidarisierungsproblemen führen. Bei einerspäteren Rückkehr in einen höheren Versicherungstarif istder Versicherte älter und stellt damit ein höheres Risikofür die Versicherung dar. Soll das nicht zu Lasten der Ver-sichertengemeinschaft gehen, muss die Prämienerhöhung(neben dem größeren Versicherungsumfang) das gestie-gene Altersrisiko berücksichtigen, oder die Wahlmöglich-keiten müssen beschränkt werden. In Anbetracht dieserSchwierigkeiten wäre eine klare Aufteilung in eine durchdie GKV sicherzustellende Grundsicherung und einedurch private Versicherungen anzubietende, auf demÄquivalenzprinzip basierende Zusatzversorgung der un-problematischere Weg. Kooperationen zwischen der Ge-setzlichen und der privaten Krankenversicherung würdenden Versicherten dennoch ein Angebot aus einer Hand er-möglichen können.

Da die Definition eines Standard-Sicherungskatalogesund seine Fortschreibung mit schwerwiegenden Abstim-mungsproblemen verbunden sind, und da hohe Direktbe-teiligungen mit den genannten Problemen verbundensind, aber auch zu einer Verschleppung von Krankheitenführen können, sind den Gestaltungsmöglichkeiten derPolitik enge Grenzen gezogen.159 Dennoch kann die Ent-wicklung eines Standard-Sicherungskataloges und seinepermanente Fortschreibung den Spielraum für die Ab-deckung neuer medizinischer Behandlungsmöglichkeitenerweitern. Durch die erweiterten Wahlmöglichkeitenkann der Krankenversicherungsschutz zudem stärker aufdie Präferenzen der Versicherten abgestimmt werden. Dasfaktische Wahlverhalten gibt außerdem Aufschluss überdie Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung. Langfristigkönnen sich im Wettbewerb der Versicherungen auchneue Formen des Versicherungsschutzes herausbilden,

die den Wünschen der Bevölkerung nach einer umfassen-den „all risk insurance“ besser entsprechen. Der Leis-tungswettbewerb der Versicherungen auf ihrer Absatz-seite kann helfen, bestehende Abschottungen zwischenden segmentierten Versicherungssparten (Kranken-,Pflege-, Unfall-, Invaliditätsversicherungen) Schritt fürSchritt zu überwinden.

1.4.2.2.2 Reformansätze auf der Leistungsseite:Die Ebene der Leistungserbringung

Bessere Chancen, die Effizienz der Gesundheitsversor-gung zu erhöhen, haben Maßnahmen auf der Ebene derLeistungserbringung. Leistungen für die Patientinnen undPatienten werden heute in weitgehend gegeneinander abgeschotteten, unterschiedlich organisierten und unter-schiedlich finanzierten Teilsystemen erbracht (Arzneimit-telversorgung, unterschieden nach Apotheken und Kran-kenhäusern, Versorgung im ambulanten Bereich derAllgemein- und Fachärzte sowie im stationären Bereich).Eine auf den Patientenbedarf abgestimmte Gesamt-versorgung scheitert bisher an umfassenden, patienten-bezogenen Informationen wie auch an der Abstimmung zwischen den Teilsystemen. Es fehlt an einer Gesamtver-antwortung für das Gesundheitsergebnis.

Mit integrierten Versorgungsformen (Hausarztmodelle,Ärztenetze, Medical Centers, integrierte Behandlungssys-teme) wird im Rahmen der Modellvorhaben nach § 63 ff.SGB V allenthalben experimentiert.160

Erfahrungen mit diesen, häufig als „Managed Care“ be-zeichneten Ansätzen161 einer integrierten Versorgung lie-gen neben den Polikliniken (der ehemaligen DDR), vorallem in den USA (Health Maintenance Organization,HMO) und der Schweiz162 vor. In Deutschland gibt es zurZeit erst einen HMO-ähnlichen Modellversuch,163 da ins-besondere die Integration von niedergelassenen Ärztenund Krankenhäusern zu Organisationsproblemen führt.Angestrebt werden in integrierten Behandlungssystemeneine deutliche Kostensenkung sowie niedrige Fallzahlenund eine geringere Verweildauer bei der stationären Be-handlung. Unter den speziellen Wettbewerbs- und Versi-cherungsbedingungen in den USA zeigen sich allerdings

158 Im Bereich der privaten Krankenversicherungen werden zur Zeit vonden privaten Versicherungen Direktbeteiligungstarife bis zu einemBetrag von 10 000 DM pro Jahr angeboten.

159 Vgl. Winkelhake (2000).

160 Es scheint voreilig gewesen zu sein, die deutlich stärker integrierteVersorgung im Form von Polikliniken in der DDR nach der Wieder-vereinigung zu schließen.

161 Vgl. Neuffer (1997); Ecker (2000); Popp (1997); Arnold/Lauter-bach/Preuß (1997); Seitz/König/Stillfried (1997); Stillfried (1997).

162 Vgl. Sommer (1997).163 Als Sondersystem ist die knappschaftliche Krankenversicherung an-

ders organisiert als die übrigen Gesetzlichen Krankenversicherungen.Ihr Aufgabenbereich ist neben Kranken- und Pflegeversicherungauch die Abdeckung des Altersrisikos als Rentenversicherung. Sie be-sitzt zudem eigene Krankenhäuser und Rehakliniken sowie einen ei-genen Sozialmedizinischen Dienst. Schliesslich ist sie im BereichKrankenversicherung ihre eigene kassenärztliche Vereinigung, unddie Bindung zwischen Krankenversicherung und Patienten (durchKnappschaftsälteste) und zu niedergelassenen Ärztinnen und Ärzten(Knappschaftsärzte) ist enger als sonst üblich. Mit dem Modellvor-haben Prosper in Bottrop konnte daher ein Modellvorhaben zu einemeinmaligen integrierten Behandlungssystem etabliert werden.


auch problematische Tendenzen einer Unterversorgung(speziell in Fällen, in denen kein Versicherungsschutzvorliegt). Öffnet man also die Wettbewerbsmöglichkeitender Krankenversicherung zu Gunsten einer stärkeren Ein-flussnahme der Krankenkassen auf die Leistungserbrin-gung, so sind ergänzende Maßnahmen der Qualitätssiche-rung unerlässlich.

Diese „Managed Care-Ansätze“ umfassen neben dem Ge-danken der Integration der Leistungserbringung oder demGedanken monetärer Anreizsysteme in Form von ergeb-nisorientierten Entgeltsystemen (z. B. AR-DRG) vor al-lem den Gedanken der Qualitätssicherung (Leitlinien,evidence based medicine), der Transparenz des Leis-tungsgeschehens und der langfristigen Orientierung derGesundheitsförderung.

Heute ist das Leistungsgeschehen stark auf kurative Maß-nahmen konzentriert. Eine Langfristorientierung würdekurative Maßnahmen mit Prävention, aber auch mit Re-habilitation, Pflege und Hospizleistungen verbinden, fürderen Abstimmung insbesondere Krankenkassen undLeistungserbringer eine Gesamtverantwortung überneh-men müssten.

Eine früh einsetzende Prävention könnte Folgeerkrankun-gen und damit verbundene Gesundheitsausgaben verrin-gern. Andererseits sind Präventionsmaßnahmen ihrerseitsmit Kosten verbunden. Krankenkassen müssten im Wett-bewerb mit Präventionsprogrammen experimentieren undeine Nutzen-Kosten-Rechnung aufmachen. Von Kranken-versicherungen, die im Wettbewerb stehen, kann erwartetwerden, dass sie Präventionsprogramme entwickeln, diesich „rechnen“, d. h., die im Wettbewerb den Versichertenals „gutes Angebot“ plausibel gemacht werden können.Von Versicherungen im Wettbewerb können jedoch keinePräventionsmaßnahmen erwartet werden, die auf Grundder Belastungen für die Versicherten (Verhaltensan-passung, Kosten- und Prämienerhöhung) von diesen abgelehnt werden. Solche gesundheitspolitischen Präven-tionsziele wären Gegenstand allgemeiner Gesundheits-aufklärung und Gesundheitserziehung der Bevölkerungund damit vor allem Aufgabe staatlicher Gesundheits-politik.

1.4.2.2.3 Beziehungen zwischen Kranken-versicherungen und Leistungs-erbringern

Integrierte Versorgungsformen bieten die Möglichkeit ei-ner effizienteren (kostengünstigeren und qualitativ besse-ren) Versorgung der Patientinnen und Patienten. Ob dieseMöglichkeiten tatsächlich genutzt werden, hängt letztlichvon den entsprechenden Anreizsystemen für Krankenver-sicherung und Leistungserbringer ab. Stehen die Kran-kenversicherungen im Wettbewerb um Versicherte, wirdihr Interesse an einem besseren Nutzen-Kosten-Verhältnisder Versorgung gestärkt. Dieses Interesse muss jedochauch auf der Seite der Leistungserbringer erhöht werden.Drei Grundbedingungen sind dazu erforderlich.

Die Informationsbasis über das gesamte Leistungsge-schehen vor allem auf Seiten der Krankenkassen muss

verbessert werden.164 Ohne eine solche Verbesserung derTransparenz haben die Krankenkassen nur geringe Mög-lichkeiten zwischen gewünschter und nicht gewünschterVeränderung der Leistungserbringung zu unterscheiden.In diesem Fall besteht die Gefahr, dass sie sich (mangelsanderer Möglichkeiten) einseitig auf Kostenreduzierun-gen konzentrieren.

Es ist jedoch nicht nur nötig zwischen „guter“ und„schlechter“ Versorgung zu differenzieren, sondern derWettbewerb muss dafür sorgen, dass sich die besserenVersorgungsformen und die qualitativ überlegenen An-bieter durchsetzen.

Inhaltlich werden sich Verträge zwischen Krankenkassenund Leistungserbringern stärker auf qualitätssicherndeMaßnahmen einerseits so wie auf die Form und Höhe derLeistungsentgelte andererseits beziehen müssen. Insbe-sondere die Entgeltverfahren werden deutlich leistungs-bezogener gestaltet werden müssen. Derzeit bezahlen dieKrankenkassen die für Patientinnen und Patienten er-brachten Leistungen entsprechend der Trennung der Teil-systeme. Arzneimittel, die von niedergelassenen Ärztenverschrieben werden, werden in Form von Festbeträgen(abzüglich der nach Packungsgröße gestaffelten Zuzah-lung) entgolten,165 dagegen sind Arzneimittel im Rahmender stationären Versorgung (zu deutlich niedrigeren Prei-sen) in die Gesamtleistung des Krankenhauses integriert.Während die Entgelte im ambulanten Bereich als Einzel-leistungsvergütung zu differenziert gestaltet sind, umLeistungsentgelte darstellen zu können, sind die Entgelteim Krankenhausbereich zur Zeit noch (Ausnahme: Fall-pauschalen, Sonderentgelte) deutlich zu pauschal (tages-bezogene Abteilungs- und Basispflegesätze). Es sollteGegenstand der Verhandlungen zwischen Leistungser-bringern und Krankenkassen sein, nach welchen Kriteriendie Leistungsbezogenheit zu definieren ist. Entgoltenwerden sollten die Gesamtleistungen für die Behandlungeines Patienten. Ob allerdings der Einzelfall eines Patien-ten oder die Leistungen über längere Zeiträume die opti-male Leistungsdefinition darstellen, sollte dem Experi-mentierprozess im Wettbewerb überlassen bleiben.

Ein leistungsbezogenes Entgeltverfahren für die Gesamt-leistungen im stationären Bereich stellen die nach § 17 bKHG vorgesehenen und für das Jahr 2003 ins Auge ge-fassten Entgelte nach dem DRG-Verfahren dar. Hier ha-ben sich im Juni 2000 die Spitzenverbände der Kranken-kassen und die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG)auf die Einführung des AR-DRG-Systems geeinigt, das andeutsche Verhältnisse angepasst wird. Ähnlich wie imEinzelleistungsverfahren des ambulanten Bereiches wirddas Gesamtleistungsspektrums eines Krankenhauses(ausgehend von den Eingangsdiagnosen nach der ICD-10

164 Nach § 301 SGB V verfügen die Krankenkassen bereits heute überalle notwendigen Daten über das Leistungsgeschehen im Kranken-haus. Solange die Krankenkassen allerdings einheitlich und gemein-sam verhandeln, hat eine Einzelkasse nur wenig Anreiz, sich einüberlegenes Informationssystem aufzubauen.

165 Liegt der Preis niedriger als der Festbetrag, wird lediglich der nied-rigere Preis erstattet. Für neue, patentgeschützte Arzneimittel fehltein solcher Festbetrag.


Klassifikation der WHO)166 in über 600 Einzelfälle167 zer-legt, für die jeweils ein Standard-Ressourcenaufwand er-mittelt wird. Dieser Ressourcenaufwand differiert je nachFall (Diagnose, eventuell Nebendiagnose, gegebenenfallsAlter des Patienten und Schweregrad der Erkrankung).Der erforderliche Ressourcenaufwand für den Durch-schnittsfall wird auf Eins normiert, die einzelnen Fällewerden mit ihren Kostengewichten als Relation zu diesemDurchschnittsaufwand ausgedrückt. Dadurch ergibt sicheine Gesamtstruktur der relativen Kostengewichte für alleEinzelfälle. Die tatsächlichen Entgelte eines Krankenhau-ses pro Fall ergeben sich dann aus dem (zu verhandeln-den) Entgelt für einen Durchschnittsfall (so genannte Ba-sisrate). Derzeit wird nach dem australischenDRG-System ein Standardfall mit 3 015 DM (umgerech-net zum Wechselkurs von 1,25 DM pro australischemDollar) entgolten, was deutlich unter den derzeit vonKrankenhäusern abgerechneten Kosten liegt.

Das DRG-System kann als fallbezogenes Klassifikations-system aller Krankenhausleistungen zur Analyse vonKrankenhäusern, Abteilungen etc., aber auch zum Leis-tungsvergleich von Krankenhäusern, Abteilungen etc.herangezogen werden. Es kann aber auch als Entgeltsys-tem und/oder für die leistungsbezogene Verteilung vonKrankenhausbudgets auf einzelne Kliniken, Abteilungenund Einzelfälle genutzt werden. Die Entgeltverhandlun-gen im Krankenhaus würden dann den Honorarverhand-lungen im ambulanten Bereich ähneln. Die Entgeltstruk-tur für die Einzelleistungen (hier: Einzelfälle) wären inForm von Punkten (hier: Kostengewichten) für Einzel-leistungen (hier: DRG-Fälle) in der Gebührenordnung(hier: AR-DRG-System) vorgegeben. Das Entgeltniveauergibt sich aus dem ausgehandelten oder auch aus demBudget abgeleiteten Punktwert (hier: Basisrate). WerdenFallpauschalen allerdings nicht als steuerndes Preissys-tem, sondern allein als Analyseinstrument eingesetzt,muss man sich fragen, ob sich der erhebliche Aufwand,der mit der Einführung von DRG verbunden ist, lohnt.

Im Wettbewerb der Krankenversicherungen dürften sichderartige fallbezogene Entgeltsysteme, die bei integriertenVersorgungsformen über den Bereich der Krankenhaus-leistungen hinausgehen, durchsetzen. Aus heutiger Sichtstellt das AR-DRG-System bereits jetzt ein leistungsfähi-ges Informationssystem zur Analyse und Bewertung vonKrankenhausleistungen dar. Es ermöglicht, Krankenhäu-ser in Bezug auf bestimmte Fälle und deren heute nachVerweildauer abgerechnete Kosten, ganze Abteilungenwie auch ganze Krankenhäuser zu vergleichen. Auf Grundder von den Krankenhäusern an die Krankenkassen nach§ 301 SGB V zu liefernden Daten verfügen die Kranken-kassen bereits heute über alle Informationen, um Kran-kenhäuser nach dem AR-DRG-System (bzw. nach anderenDRG-Systemen) zu analysieren. Der Krankenkassenwett-bewerb dürfte dafür sorgen, dass DRG-Systeme als Ana-lyse- und Informationsplattform wie auch als Entgeltver-fahren erheblich an Bedeutung gewinnen werden.

1.4.2.2.4 Finanzierung der Kranken-versicherung

Ein funktionsfähiger Wettbewerb, sei es auf Krankenkas-senebene, sei es über (selektive) Verträge auch zwischenden Leistungserbringern, kann sinnvollerweise immer nurein Preis-Leistungs-Qualitätswettbewerb sein. Auf der„Preisseite“ sind den Krankenkassen jedoch durch die Vor-gabe lohnbezogener Beiträge die Hände gebunden. Der-zeit wird versucht, über den Risikostrukturausgleich(RSA) die lohnbezogenen Beiträge (Arbeitnehmer- undArbeitgeberbeitrag) als individuelle risikobezogene Prä-mien an die Krankenkassen weiterzugeben. Selbst der beste Risikostrukturausgleich kann auf diese Weise aller-dings ein wettbewerbsverträgliches Preis-Leistungs-Ver-hältnis nur den Krankenkassen sichtbar machen, nicht aberden Versicherten selbst. Ein funktionsfähiger Wettbewerb,ausgerichtet an den Präferenzen und der Zahlungsbereit-schaft der Versicherten, kann auf diese Weise nicht entste-hen. Zudem stellt jeder Risikostrukturausgleich, da dessenKriterien ex post (und für alle verbindlich) berechnet wer-den müssen, ein wettbewerbsfremdes, unvollkommenesund innovationsbehinderndes Hilfsinstrument dar, umKassenwettbewerb (angesichts lohnbezogener Beiträge)nicht dysfunktional werden und in eine „Jagd nach gutenRisiken“ ausarten zu lassen. Funktionsfähiger Wettbewerbkann nur entstehen, wenn sich auch die Versicherten anPreis-Leistungs-Verhältnissen orientieren können undwenn ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis auchtatsächlich ein besseres Angebot darstellt.

Der derzeit realisierte Risikostrukturausgleich nach § 266SGB V berücksichtigt neben dem Grundlohn der Versi-cherten nur wenige objektivierbare Risikotatbestände wieMitversicherte, Alter, Geschlecht, Krankengeldanspruchund den Bezug von Berufs- und Erwerbsunfähigkeits-rente, nicht aber z. B. Vorerkrankungen und sonstige me-dizinische Risikotatbestände. Damit ist er reduziert aufvergleichsweise objektiv feststellbare Daten168. Dietatsächliche Risikostruktur des Versichertenbestandes ei-ner Krankenkasse kann er nicht abbilden. Hierzu wäre dastatsächliche Ausgabenrisiko der Versicherten zu ermit-teln, das unter anderem vom Morbiditätsrisiko und (we-gen der hohen, vor dem Tode anfallenden Kosten)169 vomMortalitätsrisiko der Versicherten abhängt. Morbiditäts-risiken und damit verbunden die Ausgabenrisiken sind

166 International Classification of Diseases, 10. Revision, World HealthOrganization (WHO).

167 Die Version 4.1 sieht zur Zeit 661 Einzelfälle vor.

168 Dass sich dennoch bei der Ermittlung der Daten Unschärfen zeigen,ergibt sich unter anderem aus der Erhebungstechnik mittels Stich-probe.

169 Es gibt Untersuchungen, die zeigen, dass die zunehmende Ausga-benwahrscheinlichkeit nicht nur vom Alter einer Person, sondernstärker noch von den letzten Jahren vor dem Tode abhängt und dassin den letzten Jahren vor dem Tode eines im hohen Alter sterbendenPatienten die Ausgaben im Schnitt geringer sind als in den letztenJahren vor dem Tode eines im jungen Alter sterbenden Patienten.Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass sich bei einerdemographischen Verschiebung in die hohen Altersjahrgänge einentlastender Effekt auf der Ausgabenseite ergeben könnte. Selbstwenn der demographische Wandel allein durch die zunehmende Le-benserwartung zustande käme, ist immer noch fraglich, ob ein sol-cher Entlastungseffekt zu erwarten sein wird; vgl. Zweifel/Fel-der/Meyer (1996).


jedoch stets eine Mischung aus medizinischen Tatbestän-den und dem Verhalten der Versicherten, der Leistungs-erbringer und Maßnahmen der Krankenversicherung.

Gleicht man daher unterschiedliche Morbiditätsrisiken(z. B. chronische Krankheiten etc.) in Höhe ihrer tatsäch-lichen Ausgaben aus, werden Anstrengungen der Kran-kenkassen, im Wettbewerb kostengünstigere Versor-gungsverträge auszuhandeln, neutralisiert. Ein Ausgleichzu Durchschnittswerten würde diese Anreize prinzipiellnicht tangieren, doch muss man sich hier auf Stichprobenund Dokumentationen der Leistungserbringer verlassen.Die Dokumentationen der Krankenhäuser, das haben ersteAnalysen nach den DRG-Systemen ergeben, sind jedoch(noch) in höchstem Maße unvollkommen. Zudem ver-schiebt ein Ausgleich zu Durchschnittswerten das Pro-blem nur. Krankenkassen mit vielen Versicherten ober-halb der Durchschnittskosten wären nach wie vorbenachteiligt, Krankenkassen mit Ausgaben deutlich un-ter den Durchschnittskosten wären bevorteilt. Je stärkerder Risikostrukturausgleich über objektive Tatbeständehinausgeht, um so größer ist die Gefahr, nicht nur das Ziel„Verhinderung von Risikoselektion“ zu erreichen, son-dern gleichzeitig die Anstrengungen der Kassen von „Ef-fizienzverbesserung“ ab- und auf „Rent-Seeking170 im Ri-sikostrukturausgleich-Verfahren“ hinzulenken.171

Da der Risikostrukturausgleich tendenziell nicht nur denWettbewerb schützt, sondern auch den dynamischenWettbewerb der Krankenkassen behindert, sollte überlegtwerden, welche Maßnahmen erforderlich sind, um ihnschrittweise abzubauen und ihn langfristig ganz zu erset-zen.172 Solange er (vor allem wegen der lohnbezogenenBeiträge) erforderlich ist, ist ein voll funktionsfähigerKassenwettbewerb (und auch eine Öffnung des Gesund-heitssystems zu den Ländern der EU) nicht möglich.

Hierzu ist die derzeitige Finanzierung der Krankenkassenüber lohnbezogene Beiträge (gesplittet in Arbeitnehmer-und Arbeitgeberbeitrag) auf den Prüfstand zu stellen. Dader Arbeitgeberbeitrag nur eine vermeintliche Umvertei-lung zu Gunsten der Arbeitnehmer darstellt, sich ansons-ten dieselbe Situation für die Arbeitnehmer ergebenwürde, wenn er in voller Höhe ausgezahlt würde173, sollteer abgeschafft und dem Lohn zugeschlagen werden. Da-mit würden sich keine Nachteile, wohl aber eine Reihevon Vorteilen für Arbeitnehmer und Versicherte verbin-den. Insbesondere würde dadurch die die Gesundheits-politik behindernde Abhängigkeit von Arbeitslosigkeitund der Entwicklung des Arbeitsmarktes insgesamt über-wunden. Es kann auf Dauer nicht sinnvoll sein, Gesund-heitspolitik ständig an medizin-fremden Arbeitsmarkt-

kriterien ausrichten zu müssen. Des weiteren würden Ar-beitnehmer die Gesamtbelastung mit Krankenversiche-rungsbeiträgen erkennen und damit eine rationalereGrundlage für mögliche Kassenwechsel erhalten, ohnedass für sie materielle Nachteile damit verbunden wären.

Lohnbezogene Beiträge schaffen gleichzeitig eine Um-verteilungsgemeinschaft der Pflichtversicherten, indemeine Umverteilung von hohen zu niedrigen Lohnein-kommen und von Familien mit wenigen zu Familien mit vielen Mitversicherten erreicht wird. Diese Solidarge-meinschaft der Pflichtversicherten ist im Sinne sozial-politischer Ziele jedoch weder richtig definiert, noch anden richtigen Kriterien festgemacht. So ist eine beab-sichtigte Umverteilung im Rahmen des Familienlasten-ausgleichs sowie zwischen hohen und niedrigen Ein-kommen bezogen auf Löhne und bezogen aufPflichtversicherte unterhalb der Versicherungspflicht-und Beitragsbemessungsgrenze nicht sachgerecht.Grundlage für diese krankenversicherungsfremden Soli-darziele, muss vielmehr das Gesamteinkommen der Be-völkerung der Bundesrepublik Deutschland sein, alsodas Steuer-Transfer-System.

Anzustreben ist ein Gesundheitssystem, das an medizini-schen Zielen orientiert ist, das wettbewerbskompatibel,demographieunabhängig, europaverträglich und sozial-politisch zielführend ist. Neben den bereits dargestelltenReformansätzen innerhalb des Systems der GKV werdenin diesem Zusammenhang zur Zeit auch zwei weiterrei-chende Ansätze diskutiert, die das heutige Finanzierungs-system deutlich verändern würden:

a) risikobezogene, das lebenslange Krankheitsrisiko ab-deckende, mit der Geburt beginnende Prämien imRahmen einer allgemeinen Versicherungspflicht fürjedermann,

b) gesetzlich vorgeschriebene undifferenzierte individu-elle Kopfpauschalen bei Beibehaltung des Umlage-verfahrens.174

Beide Systeme würden grundsätzlich auf Prämien hi-nauslaufen, die innerhalb einer Krankenkasse (weitge-hend) einheitlich pro Person (Kopfpauschalen) wären,sich jedoch zwischen den Krankenkassen in der Höhe un-terscheiden könnten. Auch risikobezogene lebenslangePrämien würden, da sie von Geburt an kalkuliert werdenmüssten, sich zwischen den einzelnen Versicherten wenigunterscheiden. Da jedoch das Ausgabenrisiko für Versi-cherte offensichtlich altersabhängig ist, ist eine lebens-lange Prämienkalkulation mit Altersrückstellungen ver-bunden, die in jungen Jahren aufgebaut werden um imAlter (trotz des höheren Ausgabenrisikos) die Prämienkonstant halten zu können. Gegebenenfalls könnte dieUnterschiedslosigkeit der Risikoprämien durch das Ver-bot einer Risikoprüfung bei Geburt – wie das heute in derPKV der Fall ist – sichergestellt werden. Versicherungenhätten dann eine Plattform, um mit differenzierten Versi-

170 Versuche der Erschliessung, Sicherung oder Verbesserung von Ein-kommenserzielungschanchen im Marktbereich mit Hilfe von Privi-legien.

171 Zu Vorschlägen zur Weiterentwicklung des Risiko-Strukturaus-gleichs vgl. Jakobs/Cassel/Wasem (2001); vgl. Lauterbach/Wille(2001).

172 Vgl. Winkelhake (2000).173 Vgl. Knappe (1998). 174 Vgl. Henke (2000).


cherungsangeboten, einer qualitativ hochwertigen (ver-traglich abgesicherten) Gesundheitsversorgung und nied-rigen Prämien um Versicherte zu werben. Sie hätten dannauch einen Anreiz und die Möglichkeit, durch langfristigeMaßnahmen der Informationspolitik und der Verhaltens-beeinflussung (durch Prävention) das Ausgabenrisiko ih-rer Versicherten niedrig zu halten.

Dieses Kopfpauschalensystem könnte als Kapital-deckungsverfahren (wie z. B. in der deutschen privatenKrankenversicherung), aber auch als Umlageverfahren(wie z. B. in der Schweiz oder in der deutschen Aus-landskrankenversicherung) organisiert werden. In beidenFällen könnte das gesundheitsbezogene Solidarprinzipinnerhalb der Gesetzlichen Krankenversicherung reali-siert werden. Die krankenversicherungsfremden Solidar-ziele (Einkommensausgleich, Familienlastenausgleich)würden jedoch ergänzende Maßnahmen außerhalb derGKV erfordern. Es wäre durch Direkttransfers an Fami-lien und Haushalte mit geringem Pro-Kopf-Einkom-men175 zu ergänzen, um die sozialpolitischen Ziele derUmverteilung und der Fähigkeit von jedermann, indivi-duelle Kopfpauschalen bezahlen zu können, sicherzu-stellen.

Diese einkommens- und familienbezogenen Ausgleichs-transfers wären als krankenversicherungsfremde und ge-samtgesellschaftliche Aufgabe aus allgemeinen Steuer-mitteln zu finanzieren. Um den Staatshaushalt dadurchnicht zusätzlich zu belasten, könnte z. B. der Arbeit-geberanteil zur Krankenversicherung als Lohn ausge-zahlt und der Einkommensteuer unterworfen werden,wobei die Gesamteinnahmen als Transfers vollständigan die Versicherten zurückfließen müssten. Der Versi-chertengemeinschaft entstünde auf diese Weise keinezusätzliche Belastung, wohl aber einzelnen Mitgliedern.Individuelle Nettovorteile und Nettonachteile wären allerdings nach transparenten und einheitlichen Solidar-kriterien des Einkommens- und Familienlastenaus-gleiches (Haushalte finanzieren die Gesundheitsaus-gaben nach Leistungsfähigkeit, d. h. nach Pro-Kopf- bzw.Äquivalenzeinkommen176) politisch ausdrücklich ge-wollt.

Solange das Kopfpauschalensystem als Umlageverfahrenorganisiert bleibt, entstehen keine zusätzlichen Belastun-gen, allerdings wäre die Demographieabhängigkeit gerin-ger als im heutigen System lohnbezogener (oder auch einkommensbezogener) Beiträge. Es wäre wettbewerbs-verträglicher (da über Prämien gesteuert), ein Hindernisfür eine Öffnung zur Europäischen Union entfiele, und dieSolidarziele könnten besser und transparenter erreichtwerden.

Würde das Kopfpauschalensystem (schrittweise undteilweise) in ein Kapitaldeckungsverfahren überführt,könnte die Demographieabhängigkeit der Krankenver-sicherung weitgehend durchbrochen werden, die Wett-bewerbsverträglichkeit würde zusätzlich erhöht, undüber die forcierte Kapitalbildung ergäben sich positiveWachstums- und Arbeitsmarkteffekte. Allerdings er-höhte sich während der Übergangsperiode auch derTransferbedarf, weil die Versicherten der Übergangs-generation, die in das Kapitaldeckungssystem hi-neinwachsen, zu den eigenen Beiträgen auch die Unterstützung der Versicherten des auslaufenden Umla-geverfahrens zu tragen haben und daher zusätzliche,steuerfinanzierte Transfers erforderlich sind177. Diejährlich erforderlichen Mittel für den Übergang zumKapitaldeckungsverfahren wären um so höher, jeschneller und vollständiger der Umstieg auf ein Kapi-taldeckungsverfahren erfolgt.

Umlageverfahren und Kapitaldeckungsverfahren sind un-terschiedlichen Funktionsrisiken ausgesetzt. Wie z. B. inder Rentenversicherung wäre daher aus Gründen der Di-versifizierung grundsätzlich eine Mischung aus beidenVerfahren sinnvoll.

Es ergeben sich außerdem eine Reihe von zusätzlichenFragen. Würde das System von Kopfpauschalen als reinesUmlageverfahren organisiert, so wäre es durch Kontra-hierungszwang und Diskriminierungsverbot zu ergänzen.Offen bliebe auch die Frage, ob Kontrahierungszwangund Diskriminierungsverbot ausreichen würden, verblei-bende morbiditätsbedingte Selektionsanreize zu neutrali-sieren oder ob ein (verglichen mit heute deutlich geringe-rer) Risikostrukturausgleich dennoch erforderlich wäre.Morbiditätsbedingte Selektionsanreize könnten, statt übereinen Risikostrukturausgleich wettbewerbskonformerüber (freiwillige oder pflichtmäßige) Rückversicherun-gen neutralisiert werden.178 Bei (ganz oder teilweise) ka-pitalgedeckten Systemen ergäbe sich zudem die Frage derVerwaltung von Kapitalfonds, diese sollten politischemZugriff entzogen und als individuelle Kapitalrückstellun-gen eigentumsrechtlich geschützt sein. Auch die Frage derPortabilität der Kapitalrückstellungen ist zu klären. Kön-nen beim Wechsel der Krankenversicherung die individu-ellen Kapitalrücklagen nicht „mitgenommen“ werden,würde sich der Kassenwettbewerb um Versicherte nichtauf alle, sondern insbesondere auf Neu-Einsteiger kon-zentrieren.

Insgesamt bestehen jedoch auf der FinanzierungsseiteMöglichkeiten, über einen verstärkten Versicherungs-wettbewerb das Gesundheitssystem effizienter zu ma-chen, gleichzeitig die Solidaritätsziele (besser als heute)zu erreichen und zusätzlich die Demographieabhängig-keit des Systems partiell (Kopfpauschalen im Umlage-verfahren) bzw. weitgehend (Kopfpauschalen mit Kapi-taldeckung) zu verringern.

175 Auch das Pro-Kopf-Einkommen bildet die ökonomische Leistungs-fähigkeit eines Haushaltes nur annähernd ab, da bei gleichem Ge-samteinkommen die Leistungsfähigkeit eines Haushaltes mit stei-gender Personenzahl nicht linear, sondern unterproportional sinkt.Um diesem Tatbestand gerecht zu werden, wurden Gewichtungsfak-toren für den Bedarf weiterer Familienmitglieder eingeführt, die zueinem Pro-Kopf-Äquivalenzeinkommen führen.

176 Vgl. Faik (1997).

177 Vgl. Rumm (2000); vgl. auch Börsch-Supan (2001).178 Vgl. Renggli/Berger (2000); vgl. Schulenburg (1981); Zweifel/Eisen

(2000).


1.5 HandlungsempfehlungenDie Handlungsempfehlungen orientieren sich an einerkünftigen Entwicklung der Bevölkerung mit einem höhe-ren Anteil alter, chronisch kranker und auf Hilfe undPflege angewiesener Menschen. Die Menschen werdenzu einem erheblichen Anteil in mittleren und kleinerenOrten leben und auch im Alter und bei Krankheit im ge-wohnten häuslichen Umfeld bleiben wollen. Vor diesemHintergrund ist einerseits auf die kurz- und mittelfristigeWeiterentwicklung der Versorgungsstrukturen insbeson-dere bei Diagnose, Behandlung und Rehabilitation zuachten, andererseits auf den systematischen Auf- undAusbau von Präventionsprogrammen zur flächendecken-den Verbesserung der Bevölkerungsgesundheit. Qualitätund Wirtschaftlichkeit als generelle gesundheitspolitischeAnliegen haben gerade im Kontext des demographischenWandels eine hohe Bedeutung.

Qualitätsverbesserungen dienen gerade im Zusammen-hang mit dem demographischen Wandel zum einen denPatientinnen und Patienten. Zum anderen erhöhen sie dieEffektivität und Effizienz der Versorgungssysteme undsomit auch die Wirtschaftlichkeit.

Durch die zu erwartenden epidemiologischen Verände-rungen, insbesondere die steigenden Anteile chronischKranker und Pflegebedürftiger im hohen Alter, wird einebedarfsgerechte Weiterentwicklung der Versorgungs-strukturen sektoren- und systemübergreifend erforderlich.Die Versorgungsstrukturen der Zukunft müssen daraufzugeschnitten werden, zunehmend mehr Diagnosen undBehandlungen ambulant und wohnortnäher durchführenzu können sowie die Versorgung von chronisch Krankenqualitativ hochstehend zu gewährleisten.

1.5.1 Festlegung einheitlicher undverbindlicher Versorgungsziele

Notwendig ist die Definition von krankheitsspezifischenVersorgungszielen zum gleichzeitigen Abbau von Über-,Unter- und Fehlversorgung.

1.5.2 Schaffung einer nationalen Institutionfür Qualität in der Medizin und Pflege

Notwendig ist die Schaffung einer unabhängigen nationa-len Institution, die die zukünftigen Qualitätsziele definiertund operationalisiert (ähnlich wie NICE im VereinigtenKönigreich). Aufgaben dieser Institution sind nicht nur

– die Entwicklung und regelmäßige Weiterentwicklungund Aktualisierung evidenzbasierter Behandlungsleit-linien für Ärzte sowie deren Veröffentlichung auch ineiner für Patientinnen und Patienten verständlichenForm, sondern auch

– die Qualitätssicherung bei der Festlegung von evidenz-basierten Leitlinien und Qualitätsstandards (Experten-standards). Das bedeutet z. B. auch, dass Qualitätskenn-zahlen für Erkrankungen, bei denen ein Zusammenhangzwischen Volumen und Ergebnisqualität nachgewiesenist, wie z. B. Mindestfallzahlen, entwickelt werden.

Bei der Festlegung der Verantwortlichkeiten der Institu-tion für Qualitätsziele ist zu entscheiden, ob sie auch

für die Bewertung der Kosten-Nutzen-Relation vonLeistungen zuständig ist oder ob diese Aufgabe von den Qualitätssicherungsverpflichtungen getrennt wer-den sollte.

1.5.3 Weiterentwicklung des Leistungs-katalogs unter Berücksichtigung der Evidenzbasierung

Leistungen müssen nach den Kriterien der evidenzbasier-ten Medizin bewertet werden. Leistungen mit unsichereroder nicht nachgewiesener Wirksamkeit bzw. schlechterKosten-Nutzen-Relation müssen aus dem Leistungskata-log ausgegrenzt werden, wenn hierfür Leistungen mitnachgewiesener Wirksamkeit und/oder einer besserenKosten-Nutzen-Relation vorhanden sind.

1.5.4 Weiterentwicklung derVersorgungsstrukturen

Eine Neustrukturierung der Beziehung von Krankenhäu-sern und der ambulanten ärztlichen Versorgung, die einebessere fachliche und organisatorische Zusammenarbeitzwischen beiden Bereichen beinhaltet, ist notwendig. DieKrankenhäuser sollten in die Lage versetzt werden, ingrößerem Umfang vorund nachstationär zu behandelnund in der ambulanten Versorgung mit den Vertragsärztenund anderen Berufsgruppen des Gesundheits- und Pflege-wesens zusammenzuwirken.

Die Krankenhäuser – insbesondere die der höchsten Ver-sorgungsstufe – sollten hinsichtlich selten erforderlicherBehandlungen bundesweite Spezialkliniken aufbauen(Krankenhausplanung).

Krankenhäuser niedrigerer Versorgungsstufen hättenhiernach die Aufgabe, wohnortnäher die Regelversorgungbei häufigeren Erkrankungen insbesondere auch im ge-riatrischen Bereich wahrzunehmen. Eine bessere Verzah-nung und Kooperation mit dem ambulanten Bereich istanzustreben, da zunehmend Überschneidungen, d. h. auchKonkurrenzbeziehungen zwischen den Sektoren entste-hen werden.

Die Versorgung mit teilstationären wohnortnahen sowieauch krankenhausnahen Einrichtungen soll verbessertwerden, um kompliziertere Behandlungen dezentral inambulanter Form zu ermöglichen. Es müssen bestehendeÜberkapazitäten an Krankenhausbetten abgebaut werden,z. B. muss es bei Bedarf zu Umwidmungen in Kurzzeit-Pflegebetten kommen.

Ambulante Versorgungseinrichtungen sollen in größeremUmfang fachübergreifend ausgestaltet werden (ärztliche,pflegerische, psychosoziale Versorgung und Rehabilita-tion umfassend), um sowohl bei somatischen als auch bei(geronto-)psychiatrischen Beschwerden effektiv tätigsein zu können.

Insbesondere im ländlichen Raum und in weniger starkverdichteten Regionen sollten Gesundheitszentren/Pra-xisnetze (Polikliniken) eine ambulante Versorgung auchbei schwereren Erkrankungen – das Krankenhaus in Tei-len ersetzend – wohnortnah sicher stellen.


Für die häufig auftretenden Volkskrankheiten sind geeig-nete Disease-Management-Programme nach qualitätsge-sicherten, evidenzbasierten Leitlinien zu entwickeln, dievorrangig ambulant umgesetzt werden. Hierfür sind Ge-sundheitszentren oder Praxisnetze besonders geeignet.Regionale Über-, Unter- und Fehlversorgung müssen da-bei abgebaut bzw. vermieden werden. Es ist dabei eineenge Kooperation zwischen der ambulanten und der sta-tionären Versorgung vorzusehen.

1.5.5 PräventionsprogrammeFür die längerfristige Verbesserung der Gesundheit müs-sen entsprechend der Festlegung gesundheitspolitischerZiele (vgl. Ziff. 1) bereits frühzeitig flächendeckendePräventionsprogramme durchgeführt werden, die sowohlan den sozio-ökonomischen Verhältnissen wie auch anden individuellen und Gruppenverhaltensweisen anset-zen. Angebote zur Gesundheitserhaltung müssen frühzei-tig in Kindergärten und Schulen erfolgen. Um Menschenzu ermöglichen, die Verantwortung für die eigene Ge-sundheit wahrzunehmen, brauchen sie Unterstützungdurch geeignete evaluierte Präventionsangebote. Hierbeisind die GKV, die PKV und die öffentlichen und betrieb-lichen Gesundheitsdienste einzubeziehen. Von besonde-rer Bedeutung ist, Risikofaktoren zu vermindern, wiez. B. Rauchen, Bewegungsmangel und Fehlernährung, dadiese in der Folge zu weiteren Erkrankungen führen, wiez. B. zu Bluthochdruck und Stoffwechselerkrankungen.Eine effektive Gesundheitsprävention führt auch zu einergeringeren Wahrscheinlichkeit von Pflegebedürftigkeit.Speziell geht es z. B. um folgende Maßnahmen:

– Flächendeckender Aufbau nationaler Präventionspro-gramme (z. B. analog dem Herzprogramm in Finn-land) für den Herzinfarkt,

– Nationales Anti-Tabakprogramm,

– Abgabe auf Alkohol und Nikotin zur Finanzierung derPräventionsprogramme,

– Aufbau flächendeckender qualitätsgesicherter Früh-erkennungsprogramme, z. B. für Brustkrebs,

– Ausweitung der Gesundheitsbildung.

1.5.6 Verbesserung der gesundheits-politischen Informationsgrundlage

Notwendig ist die Schaffung einer guten Datengrundlageauf nationaler Ebene, die insbesondere epidemiologischeAspekte berücksichtigt (z. B. Krebs-, Herzinfarkt-, Schlag-anfall- und Diabetesregister). Notwendig ist ferner die Zu-sammenführung und Nutzbarmachung vorhandener Daten(z. B. von Kassenärztlichen Vereinigungen, Krankenkas-sen) unter Beachtung des Datenschutzes, um eine größereTransparenz des Leistungsgeschehens im Interesse derQualitätssicherung und Wirtschaftlichkeit zu erreichen.

Die verbesserte Datenbasis sollte im Hinblick auf die In-formationsbedarfe für die Festlegung gesundheitspoliti-scher Zielsetzungen ausgestaltet sein, so dass Defizite undErfolge anhand vorhandener Routinedaten überprüft wer-

den können. Neben der Schaffung einer soliden Datenba-sis müssen Qualitätskennzahlen öffentlich gemacht werden (beispielsweise die Zahl der Eingriffe, die einKrankenhaus durchführt, ggf. Komplikationsraten, Über-siedlung in stationäre Pflegeeinrichtungen).

1.5.7 Flexiblere Gestaltung der Vertrags-beziehungen zwischen Kranken-versicherungen und Leistungs-erbringern

Es soll ermöglicht werden, in der Regelversorgung selek-tive Verträge zwischen Kassen und Gruppen von Leis-tungserbringern zu schließen, um spezielle Versorgungs-formen (z. B. integrierte Versorgung) zu realisieren,Wirtschaftlichkeitsreserven zu erschließen und eine er-weiterte Qualitätssicherung zu ermöglichen (Abrechen-barkeit von Leistungen nur bei entsprechendem Qualifi-kations- und Qualitätsnachweis).

1.5.8. FinanzierungDie grundsätzlich lohnbezogene Finanzierung der GKVist beizubehalten.

Es ist langfristig, soweit die Lohnquote sinkt, zu prüfen,wie eine Ausweitung der Beitragsbemessungsbasis aufweitere Einkommen vorgenommen werden kann. Daherist langfristig zu überlegen, wie eine sozial gerechte, mög-lichst umfassende Berücksichtigung weiterer Einkom-mensarten bis zur Beitragsbemessungsgrenze realisiertwerden kann. Wenn die Beitragsbemessungsgrundlageausgedehnt wird, ist darauf zu achten, dass die paritäti-sche Finanzierung auf nicht selbständige Einkommen ge-wahrt bleibt.

Die Versicherungspflicht ist auszuweiten oder zu prüfen,ob eine Art Risikostrukturausgleich zwischen PKV undGKV vorzusehen ist. Eine Ausweitung der Versiche-rungspflicht könnte z. B. durch eine Anhebung der Versi-cherungspflichtgrenze der GKV erfolgen und/oder dieneu ernannten Beamten könnten in die Versicherungs-pflicht der GKV genommen werden. Innerhalb der PKVist der Wettbewerb zu verbessern, indem Altersrückstel-lungen bei Kündigung in die neue private Versicherungmitgenommen werden können.

Der Risikostrukturausgleich ist auch in Zukunft notwen-dig und im Bedarfsfall so weiterzuentwickeln, dass sei-tens der Kassen Anreize bestehen, eine bedarfsgerechtePrävention und Versorgung (z. B. Disease Management)zu finanzieren.

1.5.9 HonorierungsformenDie Weiterentwicklung der Honorierungsformen solltedazu führen, Wirtschaftlichkeit zu fördern und ent-sprechende erwünschte Behandlungsformen sowie insbe-sondere die Integration von Sektoren zu begünstigen. Ge-nerell werden leistungsbezogene Entgelte hierfür eingeeignetes Instrument darstellen, es kommt allerdings sehrauf die Ausgestaltungsform an. Grundsätzlich könntensich DRG’s oder DRG-ähnliche Formen der Honorierungauch im ambulanten medizinischen Bereich anbieten.



Der demographische Wandel und medizin-technischeFortschritt auf der einen und begrenzte Einnahmen aufder anderen Seite werden das Gesundheitswesen inDeutschland in Zukunft vor große Probleme stellen. Vorallem die gesetzliche Krankenversicherung als Basis un-seres Gesundheitssystems steht vor drängenden Proble-men. Daher müssen noch vor 2010 die erforderlichenWeichenstellungen für eine langfristig angelegte und ver-lässliche Reform unseres Gesundheitswesens in Angriffgenommen werden.

Dazu bedarf es keiner Revolution des jetzigen Systems,sondern vielmehr einer Evolution, d. h. einer organischenWeiterentwicklung der bestehenden Grundlagen. Daszentrale Ziel einer Reform muss ein fortschrittliches Ge-sundheitswesen sein, das den Patienten in das Zentrumstellt. Dabei muss eine umfassende medizinische Versor-gung allen Versicherten unabhängig von deren Einkom-men, Alter, Familienstand oder gesundheitlichem Zustandzugute kommen.

Insbesondere Prävention, Wettbewerb und die Selbstbe-stimmung der Patienten müssen erheblich gestärkt wer-den und sich zu tragenden Säulen unseres Gesundheits-wesens entwickeln.

Gesundheitspolitische Leitlinien

– Das Gesundheitswesen der Zukunft sollte einen Mit-telweg zwischen sozialer Abfederung und marktwirt-schaftlicher Orientierung gehen. Dabei bedeuten Ele-mente des sozialen Schutzes keineswegs eine Absagean ein wettbewerblich orientiertes Gesundheitssys-tem. Ganz im Gegenteil können durch Ausbau undVerbesserung wirtschaftlicher Anreize für Versicherteund Leistungserbringer marktwirtschaftliche Ele-mente wesentlich zu einer gesteigerten Effizienz dergesundheitlichen Versorgung beitragen.

– Gesamtgesellschaftliche Aufgabe sollte dabei in ers-ter Linie die Abdeckung existenzieller und essenziellerRisiken durch die Solidargemeinschaft sein. Unab-hängig davon muss in Zukunft zuerst und zunächst je-der Einzelne für seine Gesundheit verantwortlich sein.Mehr Eigenverantwortung und Selbstbestimmungmüssen zum gesundheitspolitischen Grundkonsens inunserer Gesellschaft werden.

– Die Rechte und Pflichten der Versicherten und Pati-enten müssen auf eine verbesserte Grundlage gestelltwerden. Dies betrifft insbesondere die Verbreiterungder Auswahl an spezifischen Versicherungsleistungen,mehr Transparenz der Qualität und Kosten medizini-scher Leistungen und eine verbesserte Möglichkeit zurMitwirkung von Versichertenvertretern an Steue-rungsentscheidungen im Gesundheitswesen.

1 Mehr Qualität durch Prävention

In unserem Gesundheitswesen wird heute der Qualitätbzw. der Qualitätssicherung ein zu geringer Stellenwert

eingeräumt. Dieses Defizit wirkt sich nicht nur negativ aufdie Qualität der medizinischen Versorgung und damit aufdie Lebensqualität und -erwartung der Menschen aus,sondern verursacht gleichzeitig höhere Kosten.

Jede Verbesserung der Qualität der medizinischen Ver-sorgung wird Stückwerk bleiben, wenn nicht gleichzeitigdie Prävention vermeidbarer Krankheiten erheblich aus-geweitet wird. Statt der Behandlung von Krankheitenmuss deren Verhinderung in den Fokus unseres Gesund-heitssystems rücken. Die Stärkung der Prävention ist eineentscheidende Voraussetzung, um die demographisch be-dingte starke Zunahme von Krankheiten zu reduzieren.

Qualität und Qualitätssicherung

Die medizinische Versorgung muss sich in Zukunft stärkerals bisher an gesicherten Qualitätsmerkmalen orientie-ren. Grundsätzlich müssen dabei jedoch die Diagnose-und Therapiefreiheit des Arztberufes erhalten bleiben.

Wichtige Aufgaben im Rahmen von Qualitätssicherungsind:

– Qualitätsgesicherte (evidenzbasierte) Behandlungs-leitlinien für Ärzte müssen fortentwickelt, regelmäßigempirisch überprüft und aktualisiert werden. DieseLeitlinien haben Empfehlungscharakter und dienenals Richtschnur der medizinischen Behandlung, nichtjedoch als schematische Handlungsvorgaben.

– Eine Veröffentlichung qualitätsgesicherter Leitlinienist in einer für Patientinnen und Patienten verständli-chen Form sicherzustellen.

– Neben den bereits existierenden Fortbildungs-programmen der Ärztekammern sind verpflichtendeQualitätsnachweise für bestimmte Diagnose- undTherapiemethoden einzuführen. In der Aus- und Wei-terbildung der Ärzte sollte ein Schwerpunkt auf denBereich der Primär-, Sekundär- und Tertiärpräventiongelegt werden.

– Die CDU/CSU-Fraktion lehnt es ab, die Kontrolle undKoordinierung der Qualitätssicherung einer staat-lichen Institution zu übertragen. Stattdessen muss esAufgabe der Selbstverwaltung bleiben, entsprechendeStrukturen in Zusammenarbeit mit den zuständigenBehörden zu entwickeln.

Prävention

Prävention kann nicht allein Aufgabe der Akteure im Ge-sundheitswesen sein, sondern muss als gesamtgesell-schaftliche Aufgabe begriffen und als solche von der Po-litik vermittelt werden.

– Eine konsequente präventive Gesundheitspolitik mitqualitätsgesicherten Programmen sollte erheblich aus-geweitet werden. Das Ziel muss die Etablierung umfas-sender und flächendeckender Präventionsprogrammedurch die Leistungsanbieter und Kostenträger sein.

– Soweit die Selbstverwaltung im Gesundheitswesennicht in der Lage ist, präventive Maßnahmen ausrei-


chend umzusetzen, sollte der Staat diese anstoßen undihre Umsetzung in die Wege leiten.

– Zur Förderung der Prävention sollten in der Kranken-und Pflegeversicherung leistungs- und beitragsrecht-liche Anreize geschaffen werden (Vorsorgebonus).

– Kindergärten, Schulen, Betriebe und der öffentlicheGesundheitsdienst sollten frühzeitig ihre Beratung zuInfektionsschutz, Lebensmittelhygiene oder Risikofak-toren wie Rauchen, Bewegungsmangel, Fehlernäh-rung und Gefahren am Arbeitsplatz erweitern.

– Die Aktivitäten des Bundes, der Länder und der Kom-munen müssen stärker koordiniert werden.

2 Stärkung von Effizienz und Qualität durch mehrWettbewerb

Das Vertragsgeschehen zwischen Leistungsanbietern undKrankenkassen ist überreglementiert und behindert denWettbewerb. Es muss in Zukunft entbürokratisiert werden,dass mehr Wettbewerb um Qualität und Wirtschaftlichkeitdie Folge sind. Der Wettbewerb muss aber dort begrenztwerden, wo er entsolidarisierend wirkt, zur Risikoaus-wahl führt und die qualifizierte Versorgung der Versi-cherten gefährdet.

Gleichzeitig müssen die Honorierungsformen derart wei-terentwickelt werden, dass eine leistungsgerechte Vergü-tung Anreize zum wirtschaftlichen Handeln setzt. Das Zielmuss ein sozial geordneter Wettbewerb sein, der inner-halb klarer sozialpolitischer Spielregeln möglichst vieleFreiheiten und Entscheidungsspielräume schafft.

Mehr Flexibilität und Vertragsfreiheit für dieSelbstverwaltung

– Der Wettbewerb zwischen Ärzten, Zahnärzten, Apo-thekern und Krankenhäusern muss gestärkt werden.Gerade im Gesundheitswesen haben sich in den letz-ten Jahrzehnten Kollektive und Kartelle gebildet.Diese sind so unter Wettbewerbsbedingungen zu set-zen, dass mehr Qualität und mehr Wirtschaftlichkeitdie Folge sind.

– Dazu muss die Verpflichtung der Krankenkassenartenzu einheitlichem und gemeinsamem Handeln abge-baut und die Bindung der Krankenkassen an das Ver-tragsmonopol der Kassenärztlichen Vereinigungengelockert werden.

– Das zur Zeit nahezu ausschließlich körperschaftlichorganisierte System der Leistungsanbieter und Kos-tenträger sollte schrittweise auf beiden Seiten flexibi-lisiert werden.

– Ziel muss es sein, in der Regelversorgung selektiveVerträge zwischen Kassen und Gruppen von Leistungserbringern zu schließen, um spezielle Ver-sorgungsformen zu realisieren, Wirtschaftlichkeits-reserven zu erschließen oder eine erweiterte Qua-litätssicherung zu ermöglichen.

– Der Selbstverwaltung bleibt es dabei eigenverant-wortlich überlassen, in welchen Organisationsformen

sich Leistungserbringer bzw. Krankenkassen für Ver-tragsverhandlungen zusammenschließen.

Kooperative Versorgungsstrukturen

– Der ambulante und stationäre Bereich sollten stärkermiteinander verzahnt und die Kooperation der Leis-tungsanbieter gestärkt werden, um die Effizienz imGesundheitswesen zu erhöhen und die Versorgung derPatienten zu verbessern. Dies betrifft insbesondere dievor- und nachstationäre Behandlung von Patientenund die Versorgung mit teilstationären Einrichtungen,die wohnortnah und dezentral kompliziertere Behand-lungen in ambulanter Form durchführen können.

– Im stationären ärztlichen Bereich sind kooperativeFormen und ein modernes Krankenhausmanagementnötig.

– In Zukunft sind in den Krankenhäusern weitere Redu-zierungen der Verweildauer und damit ein rückläufi-ger Bedarf an Bettenkapazitäten zu erwarten. Dieswird von den Krankenhäusern eine Konzentration derKapazitäten und Standorte erfordern. Es werden weitere Schwerpunktbildungen innerhalb der Kran-kenhäuser und bessere Abstimmungen und Koopera-tionen der verschiedenen medizinischen Angeboteund Krankenhäuser notwendig sein. Dieser Prozessdarf jedoch nicht die stationäre Versorgung der Be-völkerung, insbesondere in ländlichen Gebieten, ge-fährden.

– Neue Kooperationsformen müssen ausdrücklich auchBereiche wie die Pflege, Rehabilitation, psychosozialeBetreuung und Behindertenpflege einbeziehen.

3 Mehr Freiheit und Eigenverantwortung für denVersicherten

Die Patientinnen und Patienten stehen im Mittelpunkt ei-ner zukunftsorientierten und humanen Gesundheitspoli-tik. Gesundheitsdienstleistungen müssen daher in Zukunftpatientenorientierter ausgerichtet werden. Das bedeutet,dass Versicherte deutlich mehr Vertragsmöglichkeitenund Entscheidungsfreiheiten erhalten müssen und sichstärker entsprechend ihren individuellen Bedürfnissenversichern können. Dies bedingt gleichzeitig mehr Trans-parenz und zielgerichtete Orientierungshilfen.

Besser als jede staatliche Planung wird ein sozial geord-neter Wettbewerb die Strukturdefizite unseres Gesund-heitswesens beseitigen, die Qualität der medizinischenVersorgung verbessern und die Wirtschaftlichkeit erhöhenkönnen.

Mehr Flexibilität auf der Beitrags- und Leistungsseitein der GKV

– Priorität im Gesundheitswesen muss die Finanzierungdes medizinischen Bedarfs genießen. Gleichwohl istdie Begrenzung des Beitragssatzanstiegs in der ge-setzlichen Krankenversicherung von großer Bedeu-tung. Notwendig ist daher eine Stärkung der Eigen-verantwortung der Bürger für ihre Gesundheit.


– Versicherte sollten zukünftig eine größere Wahlfreiheitüber den Umfang ihres Versicherungsschutzes erhal-ten. Gleichzeitig bleibt die freie Arzt- und Kranken-hauswahl als eines der wenigen bereits bestehendenElemente der Entscheidungsfreiheit für die Versicher-ten unangetastet. Dies dient der Stärkung der Frei-heitsrechte der Versicherten sowie des Bewusstseinssowohl für die eigene Gesundheit als auch für die da-mit verbundenen Kosten.

– Selbstbehalttarife sollten das Angebotsspektrum dergesetzlichen Krankenkassen erweitern. Sie erlaubenes dem Versicherten, sich innerhalb einer sozialver-träglichen Bandbreite an den Krankheitskosten zu be-teiligen und dafür im Gegenzug einen ermäßigten Bei-trag zu zahlen. Dabei ist bei der Ausgestaltung zubeachten, dass hierdurch nicht Anreize für die Versi-cherungen zur Risikoselektion entstehen.

– Die regelmäßige Teilnahme an Präventionsprogram-men sollte durch finanzielle Anreize (Vorsorgebonus)belohnt werden.

– Die Wahlmöglichkeit der Kostenerstattung sollte füralle Versicherten – nicht nur für die freiwillig Versi-cherten – wieder eingeführt werden.

– Versicherte sollten Selbstbeteiligungen sowie insge-samt oder teilweise abgewählte Leistungsausgaben ausdem GKV-Katalog nach Wunsch durch passende kapi-talgedeckte Zusatzversicherungen abdecken können.

– Die Mehrwertsteuer auf Medikamente sollte auf denermäßigten Mehrwertsteuersatz reduziert werden.

– Innerhalb der GKV sollten die sogenannten versiche-rungsfremden Leistungen im engeren Sinne zukünftigordnungspolitisch korrekt aus Steuermitteln finanziertwerden.

Verbesserung der Informationsgrundlage undSelbstbestimmung durch mehr Transparenz

– Zur Stärkung der Eigenverantwortung des Versicher-ten sollten die Leistungserbringer und Kostenträgerkünftig für eine ausreichende Leistungs- und Kosten-transparenz sorgen müssen. So müssen z. B. Informa-tionen über Angebote, Qualität und Preis von Gesundheitsleistungen wie auch über Satzungsleis-tungen, Präventionsprogramme oder Modellversuchevon Krankenkassen allgemein zugänglich sein.

– Dazu sollte das strikte Werbeverbot über Kenntnisse,Fähigkeiten und später auch Preise von Leistungser-bringern gelockert werden.

– Auch in der GKV Versicherte müssen beim Arzt überalle angefallenen Kosten unterrichtet werden. Fernersollte geprüft werden, inwieweit eine Patientensigna-tur für ärztliche Leistungen als Mittel zur Bekämpfungvon Abrechnungsbetrug und -missbrauch dienenkann.

– Die gesetzlichen Krankenkassen sollten ähnlich wieim Aktienrecht einen Geschäftsbericht vorlegen, in

dem ihre Mittelverwendung ausgewiesen wird, ein-schließlich der Vorstandsbezüge.

– Zur Vermeidung unnötiger Behandlungen, der Siche-rung der Medikation, der Verbesserung der Notfall-behandlung und damit allgemeiner Qualitäts- und Effizienzsteigerungen sollten personenbezogene Da-tenträger (Chipkarte) auf freiwilliger Basis unter Be-achtung des Datenschutzes eingeführt werden.

– Notwendig ist im Interesse der Qualitätssicherung undWirtschaftlichkeit die Bildung einer umfassenden Da-tengrundlage, die insbesondere epidemiologischeAspekte berücksichtigt. Dazu sollten unter Beachtungdes Datenschutzes die medizinischen Daten u. a. derKassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassenzusammengeführt und nutzbar gemacht werden.


Gesundheitspolitik

Über die grundlegende Zielsetzung, für alle Bürgerinnenund Bürger eine qualitativ gute, möglichst preiswerte Ge-sundheitsversorgung auch in Zukunft sicherzustellen, be-steht Einigkeit in der Enquête-Kommission. Die FDP hatsich dennoch entschlossen ein eigenes Votum abzugeben,weil die Vorstellungen über den Weg dort hin mehr oderweniger deutlich von den Vorstellungen anderer Parteienabweichen. Während sich die Mehrheit der Kommissionvon der Schaffung neuer Institutionen und Kontrollme-chanismen eine Qualitätsverbesserung in der Medizinverspricht und von einem eher zentralistischen Ansatzausgeht, will die FDP die gestaltende Kraft des Wettbe-werbs in einem sozialstaatlichen Rahmen nutzen, um zueffizienten Lösungen zu gelangen.

Auf die sozialen Sicherungssysteme kommen in dennächsten Jahren große Herausforderungen zu, die mit ei-ner reinen Politik der Kostendämpfung nicht in den Griffzu bekommen sind. Die demographische Entwicklung, diein der Rentenversicherung sehr intensiv diskutiert wordenist, ist für die Krankenversicherung von mindestensebenso erheblicher, wenn nicht sogar wesentlich größererBedeutung. Das machen die Gutachten deutlich, die imAuftrag der Enquête-Kommission „DemographischerWandel“ erstellt worden sind. Hinzu kommen die kos-tenintensiven Auswirkungen des medizinischen Fort-schritts. Beide Ursachen zusammen genommen lassenBeitragssätze in Höhe von über 20 Prozent erwarten.Hinzu kommen steigende Ansprüche der Bevölkerung so-wie ein Wandel der familialen Strukturen, der mit einemAnstieg der Singlehaushalte ebenfalls zu steigenden Aus-gaben im Krankheits- und Pflegefall führt. Die sinkendeLohnquote trägt auf der Einnahmeseite zu einer Ver-schärfung der Finanzsituation in der gesetzlichen Kran-kenversicherung bei. Steigende Beitragssätze führen beidem heutigen Finanzierungssystem wiederum dazu, dasses für den Arbeitgeber attraktiver wird, Arbeit durch Ka-pital zu ersetzen. Dies führt zu steigender Arbeitslosigkeit.


Die Erfahrungen der vergangenen Jahre haben gezeigt,dass die Beitragssätze in der GKV trotz einer sich immerschneller drehenden Spirale interventionistischer Maß-nahmen nicht stabilisiert werden konnten. Ein grundle-gendes Umsteuern ist notwendig, um auch zukünftig gewährleisten zu können, dass jeder Bürger im Krank-heitsfall mit dem medizinisch Notwendigen versorgt wer-den kann. Ein funktionierendes Gesundheitswesen musssich deshalb daran ausrichten, dass:

– jeder Bürger Anspruch auf einen bezahlbaren Versi-cherungsschutz für die medizinisch notwendige Be-handlung hat,

– finanziell und sozial Schwache durch die Gesellschaftunterstützt werden,

– die Versorgung sich am tatsächlichen Bedarf der Pa-tienten orientiert und nicht an staatlicherseits verord-neten Budgets,

– eine gute medizinische Versorgung für alle Bürgerin-nen und Bürger gewährleistet wird, egal ob Mann,Frau oder Kind, ob alt oder jung, ob arm oder reich,

– möglichst wenig Zwang ausgeübt wird und möglichstgroße Freiräume für möglichst viele Menschen ge-schaffen werden, das heißt:

– die Menschen Gestaltungsmöglichkeiten für den Um-fang ihres Versicherungsschutzes haben,

– die Zwangsbeiträge auf das unbedingt notwendigeMaß beschränkt werden,

– die freie Arztwahl und die Therapiefreiheit erhaltenbleiben,

– Disease-Management dafür sorgt, dass chronischkranke Menschen optimal betreut werden,

– die Prävention einschließlich der Früherkennungs-maßnahmen ausgebaut wird, um das Entstehen vonKrankheiten nach Möglichkeit zu verhindern oder zu-mindest hinauszuzögern,

– die Qualität der Versorgung gesichert wird,

– die freie Wahl der Krankenkasse auch so weit wiemöglich zwischen GKV und PKV möglich wird,

– die Marktkräfte genutzt werden, um durch Wettbewerbund Eigeninitiative Effizienz in Form niedriger Preiseund hoher Qualität zu erreichen,

– Anreize für alle Beteiligten gesetzt werden, mit denvorhandenen Ressourcen sparsam umzugehen,

– die Anreize zur Eigenverantwortung aller Beteiligtengestärkt und die Menschen durch entsprechendePräventionsbemühungen dabei unterstützt werden,ein möglichst gesundes Leben zu führen,

– rationale Entscheidungen durch ein hohes Maß anTransparenz und Information ermöglicht werden, alsoz. B. die Kostenerstattung an die Stelle des Sachleis-tungsprinzips tritt,

– Wirtschaftlichkeitsreserven z. B. durch den Einsatzder Telematik genutzt werden,

– mit festen, leistungsgerechten Preisen für ärztlicheund zahnärztliche Leistungen eine gute Grundlage fürPlanungssicherheit und qualitätsorientierte Versor-gung geschaffen wird, statt starre Budgets vorzuge-ben,

– im Krankenhausbereich ein echtes Preissystem eta-bliert wird, das die staatlich festgesetzte Ausgabenbe-grenzung ersetzt,

– nachhaltig Vorsorge für die Auswirkungen der demo-graphischen Entwicklung getroffen wird und

– der europäischen Entwicklung Rechnung getragenwird.

Das bedeutet im Einzelnen, dass der Staat den Rahmen füreine sozial verantwortliche Gesundheitspolitik setzen,nicht jedoch alles und jedes bis ins kleinste Detail gesetz-lich regeln muss, wie das heute weitgehend der Fall ist.Der Wettbewerb als Instrument zur Findung effizienterversicherten- und patientengerechter Lösungen mussstärkter zum Zuge kommen, ohne dass dabei die sozialeSchutzfunktion in Frage gestellt wird.

Wirtschaftlichkeitsreserven sind nur sehr bedingt durchgesetzliche Vorgaben von oben zu mobilisieren. Es kommtvielmehr entscheidend darauf an, den Rahmen so zu set-zen, dass die Handelnden im Gesundheitswesen einen An-reiz haben, sich effizient zu verhalten und alle Möglich-keiten auszuschöpfen, eine gute Qualität mit möglichstgeringem Mitteleinsatz zu realisieren. Ein Beispiel für dieMöglichkeit über eine erhöhte Produktivität erfolgreichsein zu können, ist die Telematik. Der Einsatz modernerInformationstechnologie im Gesundheitswesen kann zueiner deutlich gesteigerten Qualität der Patientenversor-gung, zu Effizienzsteigerungen und Kostensenkungenführen.

Die gesetzliche Vorgabe für einheitliche und gemeinsameVerhandlungen der Krankenkassen muss fallen. Auf dieseWeise konkurrieren die Krankenkassen um die besserenIdeen und um die besseren Verhandlungsergebnisse. Solassen sich kassenindividuelle Effizienzreserven erzielen,die dem Beitragszahler zu Gute kommen. An die Stel-le staatlicher Vorgaben müssen Verhandlungslösungen treten.

Auch auf Seiten der Leistungsanbieter ist Wettbewerb er-forderlich, um eine effiziente Gesundheitsversorgung derBevölkerung zu erreichen. Dabei muss der freie Zugangzur Berufsausübung stets erhalten bleiben.

Der Wettbewerb darf nicht durch ein falsches Anreizsys-tem behindert werden. Der Risikostrukturausgleichs istdeshalb auf den Ausgleich echter Risikodisparitäten zubegrenzen.

Wettbewerb setzt voraus, dass diejenigen, die rationaleEntscheidungen treffen sollen, möglichst umfassend in-formiert sind und dass das System möglichst transparentausgestaltet wird. Das kommt auch dem Bedürfnis einerwachsenden Zahl von Bürgern entgegen, über das, wasmit ihnen im Krankheitsfall geschieht, mitzubestimmen.


Versicherte und Patienten haben ein Anrecht darauf, sichmöglichst umfassend und neutral informieren zu können.Das bedeutet unter anderem, dass das Werbeverbot da-hingehend gelockert werden muss, dass Ärzte undZahnärzte über ihre Qualifikationen und Zusatzangeboteinformieren können. Krankenhäuser sollen z. B. auswei-sen, welche Operationen in welcher Anzahl sie pro Jahrerbringen und an welchen Qualitätssicherungsmaßnah-men sie teilnehmen, damit einweisender Arzt und PatientAnhaltspunkte für die Qualität der Versorgung gewinnenkönnen. Patient und Arzt müssen zudem wissen, wie teuereine Behandlung ist. Die Kostenerstattung ermöglicht dasim Gegensatz zur Sachleistung auf unbürokratische, fle-xible Weise.

Mit dirigistischen Instrumenten kommt man hingegennicht weiter. Die gesetzliche Ausgabendeckelung hat zuRationierungen in Arztpraxen, Apotheken und Kranken-häusern geführt, gegen die sich der Einzelne kaum weh-ren kann. Um Warteschlangen wie in den skandinavischenLändern und Altersgrenzen wie in England zu vermeiden,muss die gesetzliche Budgetierung durch leistungsge-rechte Vergütungen und Anreize zu wirtschaftlichem Han-deln auf allen Seiten und in allen Sektoren ersetzt werden.

Flankiert werden müssen die Umstellungen der Vergü-tungssysteme durch Maßnahmen der Qualitätssicherung,um Über-, Unter- und Fehlversorgungen zu verhindern.Neben einer verbesserten, praxisorientierten Aus-, Wei-terund Fortbildung der Ärzte sind praxisorientierte Leit-linien mit Empfehlungscharakter als Richtschnur für medizinisches Handeln notwendig. Sie sollen Handlungs-orientierung geben, nicht aber den Pfad zur Einheitsme-dizin legen.

Ergänzt werden müssen diese Maßnahmen durch eineEinbeziehung der Patienten, die in Form von Boni undSelbstbeteiligungen ebenfalls Anreize für wirtschaftlichesVerhalten brauchen, denn die Inanspruchnahme von Ge-sundheitsleistungen wird von den Versicherten mitbe-stimmt. Sie können durch ein gesundheitsbewusstes Lebendazu beitragen, Krankheiten zu vermeiden. Dazu gehörenverständlich aufbereitete Informationen darüber, wo Risi-ken liegen und wie ihnen begegnet werden kann. Angebotezur Gesundheitserhaltung müssen frühzeitig gerade auchin Kindergärten und Schulen erfolgen. Es muss gelingenbei Kindern und Erwachsenen den Spaß an einem ge-sundheitsbewussten Leben zu wecken. Auch Bonussys-teme wie beim Zahnersatz können dazu beitragen, die Mo-tivation zu unterstützen.

Versicherungssysteme, bei denen mit der Prämienzahlungalle Ansprüche abgedeckt sind, tragen dazu bei, dassLeistungen verstärkt in Anspruch genommen werden, weildie Auswirkungen des individuellen Verhaltens sich in denBeiträgen nur indirekt und unmerklich niederschlagen.Eine Selbstbeteiligung, die neben dem – entsprechend ab-gesenkten Beitrag – zu zahlen ist, ist deshalb sinnvoll undschützt die Gemeinschaft vor Überforderung. Dabei sindAusnahmeregelungen für einkommensschwache Versi-cherte unverzichtbar, die dafür sorgen, dass jeder Versi-cherte Zugang zu den medizinisch notwendigen Gesund-heitsleistungen hat.

Die einkommensteuerneutrale Auszahlung des Arbeit-geberanteils, würde deutlich machen, was der Kranken-versicherungsschutz tatsächlich kostet. Das erhöht den Anreiz, stärker auf das Preis-Leistungsverhältnis derKrankenkassen zu achten und verschärft damit den Wettbewerb um versichertengerechte Lösungen. Die Ab-kopplung der Krankenversicherungsbeiträge von denLohnzusatzkosten erleichtert zudem die Schaffung von in-dividuellen Spielräumen zur Gestaltung der Tarife unddurchbricht den Automatismus zwischen steigenden Ge-sundheitsausgaben und steigenden Lohnkosten. Damitwird die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaftim Zuge der Globalisierung gestärkt und die Gefahr ho-her Arbeitslosigkeit gemindert.

Das heutige System widerspricht dem Wunsch vieler Men-schen, ihre Belange möglichst umfassend in eigener Ver-antwortung zu regeln. Gerade wenn der Anteil des Ein-kommens, der für die Gesundheit bzw. die Absicherung derLeistungen im Krankheitsfall aufgewandt werden muss,u. a. auf Grund einer verbesserten medizinischen Versor-gung steigt, nimmt auch das Bedürfnis zu, eigene Ent-scheidungen zu treffen. Die Tarifgestaltung muss deshalbflexibler werden. Versicherte müssen die Möglichkeit ha-ben, Tarife mit unterschiedlichen Optionen abzuschließen.Wettbewerbsparameter sollen nicht allein Beitragssatzund Service sein. Auch die Struktur des Versorgungsange-botes in Form von Disease Managementprojekten oderHausarztmodellen oder Integrationsmodellen soll überdie Wahl der Krankenkasse mitbestimmen.

Um Spielräume für einen individuelleren Versicherungs-schutz zu schaffen, muss zudem der Leistungskatalog derüberwiegend über Zwangsabgaben finanzierten gesetzli-chen Krankenversicherung auf das medizinisch Notwen-dige begrenzt werden. Um den Menschen zu ermöglichen,vermehrt Verantwortung für ihre Gesundheit zu tragen,brauchen sie Unterstützung durch geeignete, evaluiertePräventionsangebote. Genauso wichtig sind Früherken-nungsuntersuchungen, die hohen qualitativen Ansprü-chen genügen. Selbstverständlich müssen nicht im Kern-katalog enthaltene Leistungen privat abgesichert werdenkönnen.

Zusammen mit einer Reduzierung des Mehrwertsteuer-satzes für Arzneimittel könnte der Beitragssatz für alleBeitragszahler deutlich reduziert werden. Ergänzt durcheine mutige Steuerreform, wie die FDP sie mit ihrem Stu-fenmodell vorschlägt, verbliebe den Bürgern erheblichmehr Geld in ihrer Tasche, das sie unter anderem zumAufbau einer zweiten kapitalgedeckten Säule der Absi-cherung der demographischen Risiken verwenden könn-ten. Genau hier hat die weitere Gesundheitsreform anzu-setzen. Eine Politik, die den Jüngeren in Relation zu deranteilmäßig wachsenden älteren Generation immerhöhere Belastungen aufzwingt, gefährdet die intergenera-tive Verteilungsgerechtigkeit. Sie kann nicht tatenlos hin-genommen werden. Der Generationenvertrag gerät inGefahr, wenn nicht rechtzeitig gegengesteuert wird. Daseinzige Instrument um zu mehr Demographiesicherheit zukommen ist die Kapitaldeckung. Diese Möglichkeit musszumindest ergänzend auch für die GKV genutzt werden.



Herausforderungen des demographischen Wandels

Für die Zukunft gilt es, eine dem medizinischen Fortschrittangemessene, qualitativ hochwertige Gesundheitsversor-gung für alle zu gewährleisten und Kosteneinsparungenim Gesundheitssystem nicht zu Lasten der Bevölkerungvorzunehmen. Daraus leitet sich folgendes ab:

– Da Reformen des Gesundheitssystems nicht primärvon wirtschaftspolitischen Vorgaben, sondern von denVersorgungsnotwendigkeiten ausgehen müssen, darfBeitragsstabilität nicht einseitig in das Zentrum der gesundheitspolitischen Entscheidungen gerücktwerden.

– Die Entwicklung des Gesundheitssystems im demo-graphischen und sozialen Wandel wird geprägt durchdie Morbiditätsentwicklung, das Inanspruchnahme-verhalten der Bevölkerung, den medizinisch-techni-schen Fortschritt sowie die Einnahmen- und Ausga-benentwicklung. Die unzureichenden Datenbasen indiesen Bereichen ermöglichen keine langfristig siche-ren Prognosen.

– Mängel und Fehlsteuerungen der heutigen Versor-gungsstrukturen sind zu beseitigen sowie Präventionund Gesundheitsförderung für alle Bevölkerungs-gruppen zur vordringlichsten Aufgabe zu machen.Das Ziel besteht in einer „komprimierten Morbidität“bzw. einer „vermeidbaren Mortalität“.

– Die mit der wachsenden Zahl älterer Menschen zu er-wartende Zunahme altersbedingter Erkrankungenverlangt eine stärkere Berücksichtigung geriatrischerund gerontopsychiatrischer Erkenntnisse.

Finanzierung des Gesundheitssystems

Die sozialstaatlichen Grundlagen des Gesundheitswesenssind zu erhalten und auch zukünftig eine bedarfsorientierteGesundheitssicherung mit dem medizinisch Notwendigenfür alle zu gewährleisten. Dazu ist es erforderlich,

– uneingeschränkt am Solidarsystem festzuhalten, d. h.am Grundsatz, dass die Versicherten Beiträge nach ih-rer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zahlen.

– die GKV als eine vollwertige Versicherung gegen dasKrankheitsrisiko als eine elementare Voraussetzungfür soziale Gerechtigkeit und Chancengleichheit zuerhalten, inklusive ihre paritätische Finanzierungdurch Arbeitgeber und Arbeitnehmer.

– die Solidargemeinschaft schrittweise finanziell zustärken

– durch Zahlung eines Bundeszuschusses für Leis-tungen, deren Anspruch nicht durch Beiträge er-worben wurde, sondern deren Gewährung der Ge-setzgeber der GKV zusätzlich übertragen hat,

– durch Senkung überhöhter Arzneimittelpreise so-wie der Mehrwertsteuer auf Arzneimittel,

– durch Zurücknahme von Umverteilungen zu Gun-sten des Bundeshaushaltes und zu Lasten der ge-setzlichen Krankenversicherung,

– durch Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze inder GKV auf das Niveau in der Rentenversicherung,

– durch Einbeziehung weiterer Bevölkerungsschich-ten, einschl. Selbständiger, freiberuflich Tätigerund Beamter in die GKV auf der Grundlage einerallgemeinen Versicherungspflicht,

– durch Berechnung des Arbeitgeberanteils nachder Leistungsfähigkeit der Unternehmen, d. h.nach ihrer Bruttowertschöpfung,

– längerfristig auch durch die Berücksichtigungweiterer Einkommensarten bei der Beitragsbe-messung.

Steuerung durch sozialstaatliche Regulierung undGestaltung

– Die Entwicklung und der Ausbau kooperativer Arbeits-und Versorgungsweisen schafft günstigere Vorausset-zungen für die – angesichts zunehmenderSpezialisierung – immer wichtigere Integration. Not-wendig sind die Aufhebung der Trennung zwischen am-bulantem, stationärem, Reha- und Präventionsbereichsowie die Entwicklung neuer Organisationsformen inder Versorgung wie Ärztenetze, Gesundheitszentren undPolikliniken. Das schließt ein enges Zusammenwirkenmit psychosozialen und pflegerischen Berufen ein.

– Für eine effektive Koordinierung der zunehmend ar-beitsteiligen medizinischen Prozesse ist die integra-tive Rolle des Hausarztes von großer Bedeutung.Hausärzte müssen im Zentrum des Versorgungssys-tems stehen und ihre Tätigkeit eng mit ambulanterspezialärztlicher Versorgung und Krankenhaus, mitrehabilitativen, pflegerischen und sozialen Hilfen ab-stimmen können. Eine zentrale Aufgabe besteht des-halb darin, für hausärztliche Arbeit günstigere Rah-menbedingungen zu schaffen.

– Notwendig ist ein Wettbewerb um medizinische Qua-lität und wirtschaftliche Leistungserbringung, nichtaber eine inhumane Ökonomisierung der Medizin.Der bisher prinzipiell mögliche Zugang jedes Versi-cherten zu allen Einrichtungen des Versorgungssys-tems darf nicht entfallen. Einkaufsmodelle bzw. selek-tive Vertragsgestaltung durch die Kassen gefährdenjedoch besonders benachteiligte soziale Gruppen.Krankenhäuser und Ärzte dürfen nicht einem Preisun-terbietungswettbewerb ausgesetzt werden, der früheroder später mit Abstrichen an der Qualität der Ver-sorgung einhergehen müsste. Die Selbstverwaltungenim Gesundheitswesen sind in hohem Maße reformbe-dürftig, zugleich in wichtigen Grundintentionen er-haltenswert.

Vergütung

– Wichtiges Element von Strukturreformen in Ge-sundheitswesen muss die Veränderung der ärztlichen


Vergütung sein. Die Vergütung nach Einzelleistungen stimuliert medizinisch nicht begründete Mengenaus-weitungen bzw. unnötige Doppel- und Mehrfachunter-suchungen. Die Einzelleistungsvergütung sollte durchüberwiegend pauschale Honorierungsformen ersetztwerden, die den Leistungsumfang berücksichtigen,aber von kommerziellen Zwängen und bürokratischemAufwand entlasten und mehr zuwendungsorientierteMedizin ermöglichen.

Krankenhäuser und Rehabilitation

– Die Krankenhäuser müssen in die Lage versetzt wer-den, eine bürgernahe Versorgung unter angemessenenArbeits- und Tarifbedingungen sowie die erforder-lichen Aus- und Weiterbildungen zu gewährleisten.Dabei gewinnt die Integration der verschiedenen Ver-sorgungsstufen einen noch höheren Stellenwert. Be-darfswidrige Verlagerungen in Langzeitpflege oder inungesicherte häusliche Lebenssituationen müssenvermieden werden.

– Für eine hohe Qualität und Effektivität in der gesund-heitlichen Versorgung ist leistungsfähige Rehabilita-tion unverzichtbar. Gerade im Interesse chronischkranker, behinderter und älterer Menschen müssenauch die kurativen, rehabilitativen und pflegerischenHilfen intensiver koordiniert und weiter ausgebautwerden. In den Kommunen sind dafür die erforderli-chen infrastrukturellen Bedingungen zu schaffen.

Gesundheitsförderung und Prävention

– Ein besonderer Schwerpunkt bei Gesundheitsreformenbesteht in der Stärkung der Prävention. Prävention sollebenso wie Rehabilitation zu den Pflichtleistungengehören. Krankheiten sind in hohem Maße auch Folgevon Belastungen, die aus Lebens-, Arbeits- und Um-weltverhältnissen resultieren, die der Einzelne nichtoder kaum beeinflussen kann. Das Ziel besteht deshalbsowohl in Verhältnis- als auch in Verhaltenspräven-tion. Dies gilt um so mehr, als chronische Krankheitentherapeutisch weniger beeinflussbar sind.

– Sehr wesentlich ist eine Stärkung der Patientinnen-und Patientenrechte. Beratung und Aufklärung bei derWahl diagnostischer und therapeutischer Verfahrenbei der Behandlung der konkreten Situation solltenzum Standard eines guten Arzt-Patientinnen-Verhält-nisses gehören. Patientenverfügungen für die Anwen-dung oder auch Nichtanwendung von Intensivmedizinoder anderen invasiven Therapien sollten für den Falldes Verlustes der eigenen Entscheidungsmöglichkeitvorbereitet werden.

– Betriebliche Gesundheitsförderung und Arbeitsschutzmüssen gestärkt und über bloße Verhaltensmodifika-tionen hinausgeführt werden. Die Leistungen des Öf-fentlichen Gesundheitsdienstes u. a. zur Sicherung desInfektionsschutzes, der Umwelt- und Lebensmittelhy-giene, im Kinder- und Jugendgesundheitsdienst, beider Gesundheitsförderung und Gesundheitsberatungund bei aktiv aufsuchenden Formen gesundheitlicher

Fürsorge sind zu erweitern. Insbesondere auch für äl-tere, behinderte und sozial benachteiligte Menschengilt es spezifische Präventions- und Versorgungsange-bote zu entwickeln.

– Auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene sind auf-einander abgestimmte regelmäßige Gesundheitsbe-richterstattungen unverzichtbar. Davon ausgehendwerden stärker als bisher gesundheitswissenschaftli-che Forschungen, Gesundheitsplanungen, definierteGesundheitsziele sowie entsprechende Handlungsan-forderungen benötigt. Durch eine entschieden verbes-serte Aus-, Fort- und Weiterbildung in allen relevantenmedizinischen Fachgebieten sind unzureichende Wis-senstransfers und Qualifikationsdefizite besonders inBezug auf den gerontologischen und geronto-psycha-trischen Erkenntnisstand zu überwinden und für dieärztliche Praxis zu nutzen. Es sollen Lehrstühle für Ge-riatrie in angemessener Anzahl errichtet werden.

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2 Pflege

2.1 Aktualisierte Zusammenfassung derwesentlichen Ergebnisse des ZweitenZwischenberichts

Der Gesetzgeber hat 1994 mit der Verabschiedung desPflege-Versicherungsgesetzes einen neuen Zweig im so-zialen Sicherungssystem geschaffen, der das Risiko derPflegebedürftigkeit eigenständig absichert. Das Pflege-Versicherungsgesetz soll eine über die Leistungen der

Sozialhilfe hinausgehende einkommensunabhängigeGrundversorgung zur Abdeckung pflegebedingter Auf-wendungen sicherstellen. Es verfolgt drei allgemeineZiele: Erstens soll der festgeschriebene Vorrang der häus-lichen vor der stationären Pflege den Pflegebedürftigenhelfen, möglichst lange in ihrer häuslichen Umgebung zubleiben. Zweitens sollen die vorgesehenen Leistungen derPflegeversicherung das Risiko einer ausschließlich pfle-gebedingten Sozialhilfeabhängigkeit möglichst weit ver-ringern und die Sozialhilfeträger entlasten. Das dritte Zielder Pflegeversicherung schließlich ist die Sicherstellungeiner leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden undwirtschaftlichen Pflegeinfrastruktur (§ 9 Pflege-Versiche-rungsgesetz), um die notwendigen personellen Hilfeleis-tungen in der ambulanten und stationären Pflege auf ei-nem gesicherten Qualitätsniveau bereitzustellen.

Die Pflegeversicherung schließt fast die ganze Bevölke-rung nach dem Grundsatz „Pflegeversicherung folgtKrankenversicherung“ ein. Der nach dem Umlageverfah-ren geregelten Finanzierung der Pflegeversicherung liegtder Grundsatz der Stabilität des Beitragssatzes zu Grunde,der im Pflege-Versicherungsgesetz festgeschrieben ist(§ 55 Sozialgesetzbuch XI – SGB XI). Seit dem 1. Juli1996 beträgt er einheitlich für die Versicherungspflichti-gen 1,7 % der beitragspflichtigen Einnahmen.179 DasBundesverfassungsgericht hat nun in einem Grundsatzur-teil180 festgestellt, dass Eltern gegenüber Kinderlosen beiden Beiträgen zur Gesetzlichen Pflegeversicherung zuentlasten seien. Es sei mit dem Grundgesetz nicht verein-bar, dass Mitglieder der Gesetzlichen Pflegeversicherung,die Kinder betreuen und erziehen, einen genauso hohenBeitrag leisten müssen wie Versicherte ohne Kinder. Daangesichts des demographischen Wandels immer wenigerMenschen die Pflege der älteren Generation finanzierenund die Kosten der Kindererziehung tragen müssten,führe die gleiche Belastung mit Versicherungsbeiträgenzu einer Benachteiligung von erziehenden Versichertengegenüber Kinderlosen, die ihrerseits von dem mit der Er-ziehungsleistung erbrachten generativen Beitrag profi-tierten. Das Bundesverfassungsgericht hat daher dem Gesetzgeber aufgetragen, bis zum 31.12.2004 eine ver-fassungsmäßige Neuregelung für die Beitragsbelastungzu treffen, die die Elterngeneration während der Zeit derBetreuung und Erziehung der Kinder entlastet.

Die Leistungen der Pflegeversicherung sind nominal fest-geschrieben. Es handelt sich um pauschalierte, nicht kos-tendeckende Geldleistungen im Bereich der häuslichenPflege sowie um pauschale Sachleistungen mit begrenz-tem Kostenrahmen in der ambulanten und stationärenPflege. Damit trägt die Gesetzliche Pflegeversicherungim Gegensatz zur Gesetzlichen Krankenversicherung denCharakter einer „Teilkaskoversicherung“. Wenn die Leis-tungen der Pflegeversicherung nicht ausreichen, um die

179 Die Beiträge werden bis zu einer Beitragsbemessungsgrenze, die bei75 % der Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Rentenversi-cherung liegt, erhoben. Familienangehörige sind für die Dauer derFamilienversicherung nach § 25 SGB XI beitragsfrei versichert.

180 BVerfG, 1 BvR 1629/94, 3. April 2001.


Gesamtkosten der Pflege zu decken, muss der Differenz-betrag entweder durch Eigenmittel der Pflegebedürftigenoder ergänzende Sozialhilfe getragen werden.

Ein zentrales Ziel der Pflegeversicherung ist die Stabili-sierung der häuslichen Pflege.181 Von 1,86 Mio. Leis-tungsempfängern werden heute 1,31 Mio. zu Hause ge-pflegt.182 Dies macht deutlich, dass der gesetzlichvorgeschriebene Vorrang der ambulanten Pflege auch um-gesetzt wird. Hinsichtlich der Ausgaben in der ambulan-ten Pflege ist festzustellen, dass die Inanspruchnahme derteureren Pflegesachleistung im Verhältnis zur Pflegegeld-leistung gestiegen ist.183 Eine sichere Prognose über die weitere Entwicklung der Inanspruchnahme der Pflegesachleistungen ist aber derzeit nicht möglich.184

Allerdings ist anzunehmen, dass im Zuge des Familien-strukturwandels und der Ausdünnung von Verwandt-schaftsnetzwerken das familiale Pflegepotenzial abneh-men und die professionelle Pflege eine immer stärkereBedeutung erlangen wird. Somit wird die Inanspruch-nahme der Sachleistungen steigen.185

Die Auswirkungen des demographischen Wandels auf diePflegeversicherung sind nicht eindimensional. Grund-sätzlich ist davon auszugehen, dass der Pflegebedarf in-folge der mit steigendem Alter überproportional häufigauftretenden chronischen Erkrankungen, Multimorbiditä-ten und Demenzen zunehmen wird.186

2.2 Definition und Abgrenzung vonPflegebedürftigkeit: z. B. behinderteMenschen; Demenzkranke; Schwelle,bei der Pflegebedürftigkeit Leistungen auslöst

Mit dem Begriff der Pflegebedürftigkeit verbindet manintuitiv eine Situation, in der eine Lebensbewältigung imAlltag nur noch mit Hilfe von VersorgungsleistungenDritter möglich ist. Die Vielfalt von Dimensionen, die derVerlust von Handlungsmöglichkeiten beinhaltet, und dieNähe zum Begriff der „Krankheit“ machen jedoch deut-lich, dass mit dieser Beschreibung kaum definitorischeKlarheit geschaffen wird.187 Aus gerontologischer Sichtversteht man unter Pflegebedürftigkeit einen durch soma-tische oder psychische Beeinträchtigungen gekennzeich-neten Zustand, der mit einer Minderung bzw. dem Verlustder körperlichen und/oder geistigen Leistungskompetenzeinhergeht. Unter den Ursachen stehen chronische Er-krankungen und Multimorbiditäten an erster Stelle. Pfle-gebedürftigkeit kann aber auch auf Behinderungen,

Unfälle oder altersbedingte Funktionsverluste zurückzu-führen sein. Im Unterschied zum akuten Krankheitsfall istPflegebedürftigkeit nur schwer rückgängig zu machenund erfordert in aller Regel einen dauerhaften Hilfebe-darf.188 Es wäre jedoch verfehlt, die Funktionseinschrän-kungen bei Pflegebedürftigkeit als therapieresistent undirreversibel zu bezeichnen.189 Vielmehr sieht man heuteangesichts der Fortschritte bei der Rehabilitation und ins-besondere der geriatrischen Rehabilitation Pflegebedürf-tigkeit nicht mehr als einen tendenziell unbeeinflussbarenZustand an, der den Pflegebedürftigen notwendigerweisezu einem dauerhaften Versorgungsfall macht.190

Zur Entwicklung des Begriffs der Pflegebedürftigkeit ha-ben einerseits die Fachdiskurse in den Disziplinen Geria-trie/Gerontologie, Pflegewissenschaft und Sozialrechtund andererseits die Diskussionen über Fähigkeitsstörun-gen in der Behindertenhilfe beigetragen. Da das Phäno-men der Pflegebedürftigkeit aber sowohl intra- als auchinterdisziplinär uneinheitlich definiert wird, fehlt dem Be-griff der Pflegebedürftigkeit bislang die präzise fachlicheund rechtliche Konsolidierung.191 Im Hinblick auf dieFrage der Bedarfsangemessenheit der sozialrechtlich fi-xierten Leistungstatbestände muss man sich daher damitbehelfen, von den gängigen gerontologisch-pflegewis-senschaftlichen Definitionen von Pflegebedürftigkeit aus-zugehen und diesen die sozialrechtlichen Konzeptionengegenüberzustellen.

Zur Konkretisierung des Pflegebedürftigkeitsbegriffswird häufig Bezug genommen auf ein von der Weltge-sundheitsorganisation ausgearbeitetes Klassifikations-konzept, das zwischen Impairment (Schädigung: Funk-tionseinschränkung oder Funktionsverlust einesOrgans), Disability (Fähigkeitsstörung: Einschränkungoder Verlust der Befähigung zur Ausführung von als nor-mal angesehen Aktivitäten) und Handicap (Beeinträchti-gung: Benachteiligung bei der Erfüllung sozialer Nor-men) unterscheidet. Damit kann zwischen einerbiologischen bzw. psychischen, einer instrumentellenund einer sozialen Dimension des Verlustes an körperli-chen oder geistigen Leistungskompetenzen unterschie-den werden. Da Pflegebedürftigkeit nach einer verbrei-teten Auffassung auf einem krankheits- und/oderbehinderungsbedingten Verlust der Fähigkeit zur Aus-führung von Tätigkeiten des alltäglichen Lebens basiert,wird sie von manchen Autoren eindeutig der Ebene derFähigkeitsstörungen zugeordnet.192 Der Multikausalitätund Multidimensionalität der Pflegebedürftigkeit ent-spricht es jedoch eher, sie als einen komplexen, dynami-schen und interdependenten Prozess zu beschreiben, deraus einem Zusammenwirken von Schädigungen, Fähig-keitsstörungen und Beeinträchtigungen resultiert.193 Einsolch umfassendes, an Funktionen orientiertes Disabi-181 Schneekloth/Müller (1999), S. 85.

182 Bundesministerium für Gesundheit (2000b).183 Während 1996 Pflegesachleistungen in Höhe von 3,02 Mrd. DM und

Geldleistungen in Höhe von 8,68 Mrd. DM gewährt wurden, wurden1999 4,17 Mrd. DM für Sachleistungen und 8,29 Mrd. DM für Geld-leistungen ausgegeben, Deutscher Bundestag (2000), S. 41.

184 Vgl. Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 253.185 Vgl. Schmähl (1998), S. 1 ff.186 Vgl. Abschnitt 2.3.187 Mager (1999), S. 31.

188 Schallermair (1999), S. 120.189 So etwa Mager (1999), S. 31 f.190 Igl (1998b), S. 25 f.191 Mager (1999), S. 31; Blinkert/Klie (1999), S. 65 ff.192 Igl (1998b), S. 24.193 Mager (1999), S. 32 f.


lity-Konzept kann auf verschiedene Art und Weise ope-rationalisiert werden. Das Spektrum der Methoden zurErfassung von Hilfe- und Pflegebedürftigkeit reicht da-bei von Konzepten zur Messung anhand biologisch-me-dizinischer Kriterien über die Ermittlung der tatsächli-chen Inanspruchnahme von Hilfeleistungen bis hin zusubjektiven Einschätzungen der eigenen Pflegebedürf-tigkeit. Am weitesten verbreitet ist mittlerweile ein in-ternational angewendetes, hoch differenziertes Indikato-rensystem, das zwischen Einschränkungen bei denelementaren Tätigkeiten (Pflegebedürftigkeit) und Ein-schränkungen bei den instrumentellen, vor allem haus-wirtschaftlichen Tätigkeiten (Hilfebedürftigkeit) unter-scheidet. Bei der ersten Dimension handelt es sich umdie so genannten basical Activities of Daily Living(bADL), die Tätigkeiten wie die regelmäßige Selbst-pflege (Waschen, An- und Ausziehen), die Einnahmevon Medikamenten, Toilettenbenutzung sowie Mobilitätbezeichnen. Dem gegenüber ist mit den instrumental Ac-tivities of Daily Living (iADL) ein breites, schwerer ein-grenzbares Spektrum von regelmäßig wiederkehrendenVerrichtungen im Haushalt gemeint. Da dieses Klassi-fikationssystem hoch differenziert ist und sich den ein-zelnen Verrichtungen je nach Schweregrad der Be-einträchtigung bestimmte Punktwerte zuordnen lassen,ermöglicht es eine genaue Bestimmung der individuel-len Pflegebedarfe.194

Der Pflegebedürftigkeitsbegriff des deutschen Sozial-rechts folgt nicht dem im gerontologisch-pflegewis-senschaftlichen Diskurs vertretenen problem- oder be-dürfnisorientierten Ansatz, sondern geht von einemverrichtungsbezogenen Kriterium aus. Maßgebend ist da-bei das Ausmaß der Einschränkungen bei der Ausführungvon gewöhnlichen/existenzerhaltenden Aktivitäten bzw.umgekehrt die Fähigkeit zur Selbstbetreuung. Nach § 14SGB XI liegt Pflegebedürftigkeit im Sinne des Gesetzesdann vor, wenn Personen auf Grund einer körperlichen,geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung beiden in Absatz 4 näher bezeichneten Verrichtungen aufDauer und in erheblichem oder höherem Maße auf Hilfeangewiesen sind. Aus der gesetzlichen Definition ergibtsich kein eigener, von medizinischen Kategorien unab-hängiger Bedarfsstatus, weil Pflegebedürftigkeit nur dannvorliegt, wenn sie auf Krankheit oder Behinderung be-ruht. Der Verzicht auf einen spezifischen ganzheitlichenPflegebegriff äußert sich auch in der von Pflegewissen-schaftlern abgelehnten Differenzierung zwischen Grund-pflege und Behandlungspflege.195

Aus der Begründung der Bundesregierung zur Ein-führung des SGB XI lässt sich entnehmen, dass die Reich-weite des Begriffes der Pflegebedürftigkeit im § 14SGB XI bewusst eingegrenzt worden ist. Zwar wollte manden Kreis der Leistungsberechtigten gegenüber der Vor-gängerregelung im SGB V (dort wurde auf Schwerpfle-gebedürftige abgestellt, die „in sehr hohem Maße derHilfe bedürfen“) ausweiten, zugleich sollte aber ausge-

schlossen werden, dass geringfügige, gelegentliche odernur kurzfristig erforderliche Hilfeleistungen von der Soli-dargemeinschaft finanziert werden müssen.196 So ist etwaein Hilfebedarf in Bereichen wie Erholung, Unterhaltung,Bildung oder Kommunikation nicht durch die Definitionder Pflegebedürftigkeit gedeckt. Pflegebedürftigkeit imSinne des Gesetzes liegt auch dann nicht vor, wenn dieDauer voraussichtlich weniger als sechs Monate beträgtund/oder wenn die Einschränkungen nur geringfügigsind.197

Indem der Gesetzgeber darauf verzichtet hat, einen ei-genständigen, pflegewissenschaftlich fundierten Pflege-bedürftigkeitsbegriff in das SGB XI aufzunehmen, ist erhinter den allgemein anerkannten Stand der pflegewis-senschaftlichen Diskussion zurückgefallen.198 Die restrik-tive gesetzliche Definition von Pflegebedürftigkeit hatdazu geführt, dass der Bevölkerungsanteil der Beziehervon Leistungen aus der Pflegeversicherung erheblich un-ter dem Bevölkerungsanteil derjenigen liegt, die nach ge-rontologisch-pflegewissenschaftlichen Kriterien als pfle-gebedürftig anzusehen sind.199 Der lediglich partiellenBerücksichtigung von Hilfebedarfen in der Pflegebedürf-tigkeitsdefinition des SGB XI wäre daher ein ganzheitli-cher, die Folgen körperlicher ebenso wie die psychischerBeeinträchtigung mit abdeckender Pflegebegriff gegen-überzustellen.

Mögliche Alternativen zu der eher starren Definition derPflegebedürftigkeit im deutschen SGB XI finden sich imSozialrecht anderer westeuropäischer Länder. So ist dasösterreichische Pflegeversicherungsrecht einerseits sche-matischer, andererseits aber auch differenzierter als dasdeutsche. Auch in Österreich richtet sich der Anspruch aufLeistungen aus der Pflegeversicherung nach verrich-tungsbezogenen Kriterien, wobei der notwendige Zeit-aufwand als genereller Maßstab zu Grunde gelegt wird.Differenzierungsmöglichkeiten bietet das österreichischePflegeversicherungsrecht insofern, als die ausschließlichals monetärer Transfer ausgestalteten Leistungen je nachmonatlichem Zeitaufwand für Betreuung und Hilfe in sie-ben Pflegestufen eingeteilt werden. Es fragt sich jedoch,ob die Möglichkeit, feinere Abstufungen vorzunehmen,nicht durch den Nachteil, den die Nichtberücksichtigungvon Lebensumständen beinhaltet, aufgehoben wird.200

Flexibler erscheinen demgegenüber die Regelungen inder niederländischen Pflegeversicherung, die sich stärkeran der tatsächlichen Lebenslage und dem sozialen Kon-text des Pflegebedürftigen orientieren. Das stark am Sub-sidiaritätsgedanken orientierte System sieht auch in sol-chen Fällen Leistungen vor, die in Deutschland derPflegestufe 0 zuzuordnen wären, sofern der an sich ge-ringfügige Hilfebedarf nicht durch Angehörige oder an-dere informelle Helfer gedeckt werden kann. Umgekehrt

194 Gilberg (2000), S. 78 ff.; Mager (1999), S. 35 f.195 Klie/Krahmer (1998), S. 147 f., S. 151.

196 Klie (1999), S. 132.197 Udsching (2000), S. 55 f., 66 f.198 Klie (1999), S. 16.199 Zweiter Zwischenbericht (1998), S. 244; Gilberg (2000), S. 81.200 Pfeil (1998), S. 58 f.; Mager/Mahnegold (1999), S. 344 f.


löst selbst ein hoher Pflegebedarf nur geringe Leistungs-ansprüche aus, wenn sichergestellt ist, dass die Hilfeleis-tungen ohne unzumutbare Belastungen auch im familia-len Umfeld erbracht werden können.201

Besonders deutlich treten die Defizite der Pflegebedürf-tigkeitsdefinition im SGB XI hinsichtlich der Bedarfssi-tuation von psychisch Kranken, Demenzkranken undhirnverletzten Menschen zutage. Der verrichtungsbezo-gene Pflegebegriff geht an den spezifischen Fähigkeits-störungen dieser Personengruppe vorbei, weil hier zwardie körperlichen Voraussetzungen gegeben sind, um diezur Grundpflege zählenden Verrichtungen selbst auszu-führen, dafür in der Regel aber eine intensive und oft un-unterbrochene Beaufsichtigung durch Dritte erforderlichist. So wird ein Bedarf nur für die in § 14 Abs. 4 SGB XIgenannten gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehren-den Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens aner-kannt, während die eigentlich notwendige umfassendeBetreuung und allgemeine Beaufsichtigung aus dem Ka-talog von Hilfeleistungen herausfällt. Sofern psychischoder geistig Beeinträchtigte nur einen allgemeinen, keinerspeziellen Verrichtung zuzuordnenden Hilfebedarf auf-weisen, darf dieser Bedarf im Rahmen der geltenden Be-gutachtungsrichtlinien keine Berücksichtigung finden.

Trotz zunehmender Kritik aus Fachkreisen hatte die Bun-desregierung in ihrem ersten Bericht über die Entwick-lung der Pflegeversicherung (1997) eine Änderung desBegriffs der Pflegebedürftigkeit, der auch eine allgemeineBeaufsichtigung als Bedarfstatbestand eingeschlossenhätte, mit dem Hinweis auf die Kosten abgelehnt.202 Nachihrer Auffassung hätte die Aufnahme der sozialen Betreu-ung und/oder medizinischen Behandlungspflege in dasSGB XI die Anzahl der Leistungsberechtigten erheblicherhöht und in vielen Fällen bereits anerkannter Pflegebe-dürftigkeit zu Höherstufungen gegenüber der bisherigenZuordnung zu den Pflegestufen I und II geführt.203 Mitdem Ersten Änderungsgesetz zum SGB XI wurde dasLeistungsspektrum der Pflegeversicherung dann aber da-hingehend erweitert, dass nun zumindest im stationärenBereich die soziale Betreuung eingeschlossen ist. Aller-dings spielt diese Bedarfsdimension nur bei der Festle-gung von Pflegeklassen in Heimen, nicht aber bei dergrundsätzlichen Feststellung der Pflegebedürftigkeit eineRolle.204 Aus fachwissenschaftlicher Perspektive wäre esangezeigt, diese Situation weiter zu Gunsten der Betrof-fenen zu verbessern und damit jene Gleichstellung vonsomatisch und psychisch Erkrankten herzustellen, die be-reits vor 25 Jahren im Bericht der Psychiatrie-Enquête-Kommission angemahnt wurde. Dabei sollte die Erfas-sung der Demenz durch den Pflegebegriff nicht auf Basiseiner medizinischen Diagnose, sondern auf der Grundlagevon Kriterien für eine „eingeschränkte Alltagskompe-tenz“, wie sie der Medizinische Dienst der Krankenkas-sen verwendet, erfolgen.

Die schon bei der Betrachtung der verschiedenen fach-wissenschaftlichen Diskurse deutlich gewordene Schwie-rigkeit der Abgrenzung zu anderen Arten von Schädigun-gen und Beeinträchtigungen wirft in sozialrechtlicherHinsicht das Problem einer Abgrenzung zwischen Pflege-bedürftigkeit einerseits sowie Krankheit und Behinderungandererseits auf. Die drei Tatbestände sind insoferngrundsätzlich miteinander verbunden, als Pflegebedürf-tigkeit im Sinne des SGB XI nur dann vorliegt, wennKrankheiten oder Behinderungen die Ursache der Pflege-bedürftigkeit bilden. Umgekehrt kann aber nicht alleinaus dem Vorliegen bestimmter Krankheiten oder Behin-derungen auf die Erfüllung des Pflegebedürftigkeitstatbe-standes geschlossen werden. Voraussetzung für die Pfle-gebedürftigkeit ist nicht ein Hilfebedarf als solcher bzw.das Vorliegen von Hilflosigkeit, sondern ausschließlichder spezifische Bedarf an Hilfeleistungen bei bestimmtenVerrichtungen.205 Im Hinblick auf Krankheit bedeutetdies, dass die Leistungen der Gesetzlichen Krankenversi-cherung üblicherweise der Feststellung der Pflegebedürf-tigkeit zeitlich vorausgehen. Erst dann, wenn sich dieFähigkeit zur Bewältigung der alltäglichen Verrichtungendurch medizinische Therapie nicht wiederherstellen lässt,ist Pflegebedürftigkeit im Sinne des Pflegeversicherungs-gesetzes gegeben.206

Bei der so genannten medizinischen Behandlungs-pflege207 ist die Situation jedoch anders gelagert. Wäh-rend die medizinische Behandlung sowohl zu Hause alsauch im Heim eindeutig eine Leistung der Krankenversi-cherung ist, ist die „medizinische Behandlungspflege“bislang nur im häuslichen Bereich eine von den Kranken-kassen zu zahlende Leistung. Im Heim dagegen wird biszum 31.12.2004 die „medizinische Behandlungspflege“pauschal mit den Zuschüssen der Pflegekassen bezahlt.Danach sollen diese Aufwendungen von den GesetzlichenKrankenkassen übernommen werden.208 Erschwert wirddie Lage dadurch, dass es eine präzise Definition der „me-dizinischen Behandlungspflege“ weder im SGB V nochim SGB XI gibt. Während im ambulanten Bereich we-nigstens aus Abrechnungsgründen eine Liste mit be-stimmten behandlungspflegerischen Verrichtungen exis-tiert, ist es rechtlich und tatsächlich bislang unklar, welcheLeistungen das Heim im Rahmen der Behandlungspflegezu erbringen hat und welche durch andere (zum BeispielÄrztinnen und Ärzte bzw. ihre Beauftragte) mit Abrech-nung nach dem SGB V zu erbringen sind.

2.3 BedarfsentwicklungDie zukünftige Entwicklung des Pflegebedarfs wird ge-nerell bestimmt von demographischen und epidemiologi-

201 Winters (1999), S. 316.202 Deutscher Bundestag (1997).203 Vgl. Deutscher Bundestag (2000), S. 14 f.204 Udsching (2000), S. 64 f.; Klie (1999), S. 19, S. 135 f.

205 Udsching (2000), S. 57, 60.206 Klie (1999), S. 134.207 Nach Krohwinkel ist die so genannte Behandlungspflege keine

Pflege, sondern eine Mitarbeitsaufgabe bei medizinischer Therapie,mithin Medizin, wobei der Arzt die Verantwortung für die Diagnosesowie für die Zuordnung und das Ergebnis der Durchführung trägt,vgl. Krohwinkel (2001), S. 122 ff.

208 Pflegeleistungsergänzungsgesetz, siehe Deutscher Bundestag(2001c).


schen Gegebenheiten einerseits und sozialrechtlichen Be-stimmungen andererseits. Art und Reichweite des Bedarfssind darüber hinaus abhängig von kulturellen, sozialenund ökonomischen Faktoren. Da Prognosen über diezukünftige Anzahl der Pflegebedürftigen in der Regel aufBasis des im SGB XI festgelegten Pflegebedürftigkeits-begriffes mit Annahmen über die Entwicklung von Mor-bidität, Lebenserwartung und Migration operieren, sinddie Schätzgrößen unter dem Vorbehalt von Änderungen inden rechtlichen Rahmenbedingungen zu betrachten. Inqualitativer Hinsicht ist entscheidend, dass sich die Be-darfslagen zunehmend nach kulturellen, medizinischenund sozialen Kriterien ausdifferenzieren. Besondere Be-deutung kommt dabei den vier Bedarfstypen 1) Demenz-kranke, 2) ältere Migrantinnen und Migranten, 3) ältereAlleinstehende sowie 4) ältere behinderte Menschen zu.Maßgebend für die Deckung eines zukünftig steigendenBedarfs an professioneller Pflege209 ist vor allem die Entwicklung der Familienstrukturen, weil von ihnen dieVerfügbarkeit informeller Pflegepotenziale abhängt. An-gesichts von Individualisierungs- und Pluralisierungsten-denzen stellt sich die Frage, ob das bislang immer nochhohe Niveau an familialer Versorgung gehalten werdenkann. Aus dem Zusammenwirken von objektivem Pflege-bedarf und den Chancen zur informellen Bedarfsdeckungergibt sich schließlich die Nachfrage nach professionellenPflegeleistungen. Hier stellt sich die Frage, inwieweit derdurch demographische Entwicklung und sozialen Wandelbedingten Abnahme familialer Pflegepotenziale mittelsVerbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen entge-gengewirkt werden kann.

2.3.1 Auswirkungen der erhöhtenLebenserwartung

Die entscheidenden Faktoren, die nach bisherigen Er-kenntnissen die Prävalenz pflegerelevanter Schädigungenbedingen, sind die Morbidität und das Lebensalter bzw.das Ausmaß des Zusammenhanges zwischen diesen bei-den Faktoren210. Allgemein lässt sich feststellen, dass dasRisiko der Pflegebedürftigkeit vor allem im hohen Alterauftritt.211 Während die Prävalenz in der Bevölkerung un-ter 64 Jahren weniger als 1 % beträgt, sind unter den über90-jährigen Männern 44 % und unter den über 90-jähri-gen Frauen sogar 60 % pflegebedürftig nach den Kriteriendes SGB XI. Grundsätzlich ist damit zu rechnen, dass inZukunft mit der steigenden Anzahl von Älteren auch dieAnzahl der Pflegebedürftigen zunimmt. Die kausaleGrundlage für diese Annahme bilden Befunde über dieFolgen physiologischer Alterungsprozesse, denen zufolgemit der Reduktion der funktionellen Reservekapazität des menschlichen Organismus die Morbiditätsrisiken undinsbesondere das Risiko von Multimorbiditäten zu-nehmen.212

Es ist jedoch fraglich, ob aus diesen Befunden auf einenstatischen Zusammenhang zwischen kalendarischem Le-bensalter und Pflegebedürftigkeit geschlossen werdenkann. Denn gibt es Grund zu der Annahme, dass das Auf-treten von Hilfe- und Pflegebedürftigkeit für große Teileder Altenbevölkerung zeitlich deutlich nach hinten ver-schoben werden kann. Einer Reihe von sozio-gerontolo-gischen Studien zufolge hängt Pflegebedürftigkeit ehermit der verbleibenden Restlebenserwartung als mit demkalendarischen Lebensalter zusammen.213 Dies würde fürden plausiblen Fall steigender Lebenserwartung bedeu-ten, dass sich die altersspezifischen Pflegequotienten inhöhere Altersgruppen verschieben. Unter dieser Voraus-setzung würde die Alterung zwar grundsätzlich zu einemweiteren Anstieg der Anzahl der Pflegebedürftigenführen, dieser Anstieg wäre aber weit weniger dramatischals bei der Annahme eines stabilen Zusammenhangs zwi-schen Alter und Pflegebedürftigkeit.214

Morbiditätsentwicklung

Quantitative Aussagen über die zukünftige Entwicklungdes Pflegebedarfs werden dadurch erschwert, dass die Zu-sammenhänge zwischen demographischer Entwicklung,Alter, Krankheit und Tod nicht eindeutig geklärt sind. Esgibt vielmehr verschiedene Varianten des Zusammenhan-ges von Mortalität und Morbidität, die jeweils eine ge-wisse empirische Wahrscheinlichkeit besitzen. Versuche,mit Hilfe empirischer Studien auf Basis des Konzeptes derbehinderungsfreien Lebenserwartung zu mehr Klarheitüber diesen Zusammenhang zu gelangen, haben aber zu-mindest zu dem Ergebnis geführt, dass weder die Medi-kalisierungsthese noch die Kompressionsthese der Kom-plexität der realen Entwicklungen gerecht wird.215 Beimgegenwärtigen Wissensstand erscheint daher die auf einerSynthese zwischen den beiden Ausgangsthesen basie-rende so genannte Bi-Modalitätsthese theoretisch über-zeugend, derzufolge die nachrückenden Alterskohortenzwar objektiv geringere Morbiditätsraten als ihre Vorgän-gergenerationen aufweisen, gleichwohl aber einen Teilder gewonnenen Jahre mit starken gesundheitlichen Ein-schränkungen verbringen werden. Nicht zuletzt wegender Unwägbarkeit der Wirkungen des medizinisch-tech-nischen Fortschritts lässt sich jedoch kaum quantifizieren,was die Bi-Modalität für die Entwicklung von altersgrup-penspezifischen Erkrankungshäufigkeiten bei steigenderLebenserwartung bedeutet.216 Mit Hilfe einer vom Sach-verständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesund-heitswesen verwendeten Typologie von Krankheiten imAlter lässt sich aber immerhin darstellen, welche Verän-derungen in den Krankheitsverläufen in Zukunft zu er-warten bzw. mit geeigneten Maßnahmen zu verzögernund zu verhindern sind. Die Typologie unterscheidet vierKategorien:

209 Durchführung der Leistungen erfolgt durch diplomiertes Personalund Pflegehelferinnen.

210 Mager (1999), S. 37.211 Bundesministerium für Gesundheit (2000b), S. 31 f.212 Schallermair (1999), S. 122 f.; Gilberg (2000), S. 170 f.

213 Vgl. z. B. Strüwe (1996).214 Mager (1999), S. 51 ff.215 Vgl. Abschnitt 1.3.2.216 DIW (2000), S. 748 f.


1. altersphysiologische Veränderungen mit möglichemKrankheitswert (z. B. altersbedingte Veränderung derSehfähigkeit, arteriosklerotische Gefäßveränderun-gen, veränderte Knochendichte);

2. altersbezogene Erkrankungen mit langer präklinischerLatenzzeit (z. B. Krebserkrankungen, Gefäßverände-rungen, die zu Herzinfarkt, Schlaganfall und Nerven-krankheiten führen können);

3. Erkrankungen mit im Alter verändertem physiologi-schen Verlauf auf Grund verminderter homöostati-scher Regulations- bzw. Reparaturmechanismen (z. B.Infektionskrankheiten, schlechtere Wundheilung);

4. Krankheiten infolge langfristiger, mit der Lebens-zeit steigender Exposition (z. B. Umweltfaktoren, ge-sundheitsschädigende Verhaltensweisen wie schlechteErnährung, Bewegungsmangel, Drogenkonsum, psy-chosoziale Stressoren, sozio-ökonomische Einfluss-faktoren).

Die Annahmen bezüglich der zukünftigen Entwicklungdieser verschiedenen Krankheitstypen sind gegenläufig.Während davon auszugehen ist, dass eine zunehmendeLebenserwartung mit einem Anstieg der Erkrankungen inden Kategorien 1 und 4 verbunden sein wird, besteht beiKrankheiten mit langer Latenzzeit, insbesondere Krebser-krankungen (Kategorie 2), sowie bei Erkrankungen mitim Alter verändertem physiologischen Verlauf (Katego-rie 3) die Aussicht auf ein zeitliches Hinausschieben derPrävalenz bei steigender Lebenserwartung. Da die häu-figsten stationär behandelten Krankheiten Älterer zur Kategorie 2 zählen, könnte bei verlängerter Lebenserwar-tung die entsprechende Morbidität in vielen Fällen zeit-lich hinausgeschoben werden. Diese grundlegendenTrends sind jedoch dahingehend zu relativieren, dass dasAuftreten und die Verläufe von Krankheiten im Alter einerseits durch diagnostische und therapeutische Verfahren sowie andererseits durch individuelle, gesell-schaftliche und professionelle Kontextbedingungen be-einflussbar sind. So geht man bei physiologischen Alte-rungsprozessen (Kategorie 1) von einer hohen Plastizität(Trainierbarkeit, Beeinflussbarkeit) aus, die die Chanceeröffnet, Degenerationserscheinungen durch entspre-chende Verhaltens- und Lebensweisen hinauszuschieben.Ähnlich bestünde bei der Kategorie 4 die Möglichkeit,durch Abkürzung der Expositionszeiten und Verringerungder Expositionsquellen die von den lebenslang kumulier-ten Expositionen ausgehenden Krankheitsrisiken im Alterzu vermindern.

Diese Erkenntnisse legen es nahe, im Rahmen eines se-quenziellen Krankheitsverlaufs allgemein gesundheits-fördernden Maßnahmen wie der Schaffung einer gesün-deren Lebensumwelt und eines gesundheitsbewussterenVerhaltens sowie Maßnahmen der medizinischen undnicht-medizinischen Prävention gegenüber den Elemen-ten Kuration, Rehabilitation und Pflege einen höherenStellenwert einzuräumen. Nach den Ergebnissen neuesterUntersuchungen können heute mit präventiven und reha-bilitativen Maßnahmen in allen Altersgruppen erheblicheErfolge erzielt werden. Auch im höheren Alter lässt sich

durch eine Veränderung von Verhaltensweisen und Kon-textbedingungen noch eine prognostisch bedeutsame Ver-ringerung von Gesundheitsrisiken und sogar von mor-phologischen Veränderungen erreichen.217 Es wäre dahersinnvoll, solche Maßnahmen nicht nur auf die jüngerenund mittleren Jahrgänge zu konzentrieren.

Geht man von der grundsätzlichen Plastizität der bedarfs-generierenden Beeinträchtigungen aus, so wird deutlich,dass Erfolge im Gesundheitswesen zur Senkung des Pfle-gebedarfs führen können. Sofern Verbesserungen im Be-reich von Prävention und Rehabilitation sowie bei derVersorgung von chronisch Kranken geeignet sind, krank-heitsbedingte Einschränkungen hinauszuschieben, aufzu-halten bzw. rückgängig zu machen, können erhöhte An-strengungen bei der Gesundheitsvorsorge dämpfend aufden Anstieg des Pflegebedarfs wirken.218

Demenzen

Unter den Entstehungsursachen für Pflegebedürftigkeitnehmen demenzielle Erkrankungen einen vorderen Rangein. Bei fast der Hälfte der Pflegebedürftigen in Privat-haushalten liegen psychische Veränderungen oder geis-tige Behinderungen in einem solchen Ausmaß vor, dasseine Anleitung oder Beaufsichtigung bei der Ausführungder alltäglichen Verrichtungen notwendig ist. In jedemJahr ziehen bis zu einem Viertel der zuvor in Privathaus-halten lebenden Demenzkranken in Pflegeheime ein, wo-durch die Demenz zur wichtigsten einzelnen Ursache fürdie Institutionalisierung von Pflegebedürftigen gewordenist.219 Da Inzidenz und Prävalenz von Demenzen mit demAlter stark zunehmen, ist auf Grund der demographischenEntwicklung für die nächsten Jahrzehnte mit einem stei-len Anstieg der Anzahl der Erkrankten zu rechnen. Für diePrognose der zukünftigen Entwicklung der Pflegebedürf-tigkeit ist man daher auch auf empirisch fundierte Infor-mationen über die Häufigkeit und Verteilung von Demen-zen in der Bevölkerung angewiesen.220 Schätzungen derEntwicklung der Demenz stehen allerdings vor dem Pro-blem, dass dieser medizinische Begriff ein unspezifischesSyndrom bezeichnet, dem einerseits eine Vielzahl unter-schiedlicher originärer Erkrankungen zu Grunde liegenkann und das andererseits von anderen psychischen Er-krankungen abgegrenzt werden muss.221 Ein erheblicherTeil der demenziellen Erkrankungen wird auf Grund ihrerunspezifischen Symptomatik und ihres schleichendenVerlaufs von den Hausärzten auf Grund ihrer oftmals un-genügenden Kenntnisse nicht erkannt bzw. nicht zutref-fend diagnostiziert.222 Auf Grund solcher Unsicherheiten

217 Vgl. z. B. Baltes (1996).218 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-

sen (1996), S. 161 ff.219 Bundesministerium für Gesundheit (2000b), S. 47; Förstl/Lauter/

Bickel (2000), S. 3.220 Bickel (2000), S. 211.221 Helmchen/Kanowsky (1999) S. 6 f.; Bickel (2000), S. 211; Die so

genannte Alzheimer Krankheit ist zwar die häufigste einzelne, abernicht die einzige Ursache für eine Demenz.

222 Förstl/Lauter/Bickel (2000), S. 6 ff.


werfen Bestandsaufnahmen und Prognosen über diePrävalenz von Demenzen schwerwiegende methodischeProbleme auf.223 Entsprechend kritisch müssen daher dieErgebnisse der mittlerweile recht zahlreich vorliegendenempirischen Studien zum Bestand und zur Verbreitungdieses Krankheitsbildes betrachtet werden.

Als sehr hilfreich erweist sich in diesem Zusammenhangdie von Bickel vorgelegte Metaanalyse, in der eine Schät-zung der Prävalenz und Inzidenz von Demenzen auf derBasis einer Übertragung der in zahlreichen Feldstudienermittelten Krankheitsraten auf die Altersstruktur derdeutschen Bevölkerung erfolgt. Danach bewegt sich dieGesamtprävalenz bei den über 65-Jährigen in Deutsch-land zwischen 6 und 8,7 %, wobei der Durchschnitt beiknapp über 7 % liegt, was einer Krankenzahl in der Al-tenbevölkerung von etwas mehr als 900 000 entspricht.Während die so genannten präsenilen Demenzen wenigerals 3 % dieses Bestandes ausmachen, entfällt mehr als dieHälfte aller Krankheitsfälle auf die Altersgruppe der 80- bis 89-Jährigen. Rund 15 % der Patientinnen und Pa-tienten sind sogar bereits mindestens 90 Jahre alt. Dasrestliche Drittel verteilt sich auf die Altersgruppe der 65- bis 79-Jährigen. Dabei schwankt die Prävalenz zwi-schen 1,2 % bei den 65- bis 69-Jährigen und 34,6 % beiden über 90-Jährigen. Was die Neuerkrankungen anbe-langt, ist mit einer jährlichen Inzidenzrate in der Altenbe-völkerung von 1,5 bis 2 % zu rechnen. Auch hier ist einsteiler Anstieg mit dem Lebensalter zu verzeichnen. Nachden vorliegenden Befunden ist zu erwarten, dass unter denüber 90-Jährigen jeder zehnte bis dahin noch nicht Er-krankte innerhalb eines Jahres eine Demenz entwickelt.224

Welche Folgerungen sich aus dieser Prävalenzstruktur fürdie zukünftige Entwicklung von Demenzen ergeben, ver-sucht Dinkel mit einer Modellrechnung für die Bundesre-publik Deutschland aufzuzeigen. In einer günstigen, aufkonservativen Annahmen basierenden Variante wird, aus-gehend vom Jahr 1992, ein Anstieg der Anzahl der De-menzkranken in der Bundesrepublik um 240 % bis zumJahr 2050 geschätzt. In der ungünstigsten Variante beträgtdieser Wert sogar 325 %. Würde außerdem noch das Aus-maß der tatsächlich entdeckten Fälle von derzeit etwa 50 auf 80 % der Erkrankten steigen, dann ergäbe sich einenochmals um mehr als die Hälfte höhere Anzahl.225

Bedarfsprognosen

Prognosen über die zukünftige Entwicklung der Gesamt-zahl der Pflegebedürftigen basieren auf Modellrechnun-gen, in die variable Annahmen über die Veränderung derverschiedenen Einflussfaktoren eingehen. Den drei aktu-ellsten Prognosen zum Pflegebedarf, die von Dietz, Roth-gang und vom Deutschen Institut für Wirtschaftsfor-schung (DIW) vorgelegt worden sind, liegen Annahmenüber die alters- und geschlechtspezifischen Pflegehäufig-keiten sowie über Fertilität, Mortalität und Migration als

den Parametern der demographischen Entwicklung zuGrunde.226 Wie die Ergebnisse zeigen, beeinflussen Ver-änderungen der Fertilität und eine verstärkte Zuwande-rung die Anzahl der zukünftig zu erwartenden Leistungs-empfänger der Pflegeversicherung nur in begrenztemUmfang. Dagegen variieren die Fallzahlen nicht nur er-heblich in Abhängigkeit von den Annahmen über die Zu-nahme der ferneren Lebenserwartung der 65-Jährigen,sondern reagieren auch höchst sensibel auf die Verschie-bungen der altersspezifischen Pflegehäufigkeiten.227

Nach dem Grundmodell von Rothgang, bei dem von imZeitverlauf konstanten alters- und geschlechtsspezi-fischen Pflegehäufigkeiten ausgegangen und die demo-graphische Entwicklung entsprechend der Variante 1 der 9. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung zuGrunde gelegt wird, steigt die Anzahl der Leistungsemp-fänger in der Sozialen Pflegeversicherung von 2000 bis2040 von 1,86 Mio. auf 2,98 Mio., was einer Steigerungum knapp 61 % entspricht.228 Legt man den Berechnun-gen eine Alternativvariante (V2a) des Statistischen Bun-desamtes zu Grunde, die von einem stärkeren Morta-litätsrückgang ausgeht, so kommt man für das Jahr 2040zu einer weit höheren, bei 3,26 Mio. liegenden Anzahl vonLeistungsempfängern, was einer Steigerung gegenüberdem Jahr 2000 um etwa 76 % entspricht.229 Unter der An-nahme, dass die Kompressionsthese zumindest der Ten-denz nach zutrifft, zeichnet sich jedoch ein weniger dra-matisches Bild ab. Sofern sich die altersspezifischenPflegehäufigkeiten bei einer Erhöhung der Lebenserwar-tung um ein Jahr nur um ein halbes Jahr verschieben, er-gibt sich für das Jahr 2040 eine Leistungsempfängerzahlvon 2,59 Mio. nach dem demographischen Grundmodellund eine Anzahl von 2,69 Mio., wenn man von dem Al-ternativszenario ausgeht. Dies illustriert den Tatbestand,dass die Zunahme der Anzahl der Pflegebedürftigen beieinem zusätzlichen Mortalitätsrückgang dann deutlich anDramatik verliert, wenn sich die Pflegehäufigkeit verrin-gern würde.

Ebenfalls basierend auf den Ergebnissen der 9. Koordi-nierten Bevölkerungsvorausberechnung entwirft Dietzdrei Szenarien über die zu erwartende Zunahme des Pfle-gebedarfs bis zum Jahre 2050. Die jeweiligen Modell-rechnungen unterscheiden sich dabei bezüglich der An-nahmen, die über die Entwicklung altersspezifischerPflegefallhäufigkeiten gemacht werden. In Szenario Awird von einer unveränderten Fortschreibung der derzei-tigen Prävalenzraten ausgegangen. Die Anzahl der Pfle-gebedürftigen steigt dabei bis zum Jahr 2050 auf 3,17 bis

223 Bickel (2000), S. 216 f.224 Ebenda, S. 213 ff.225 Dinkel (1996), S. 50 ff.

226 Dietz ( 2001), S. 3 f.; DIW (2001), S. 66; Rothgang (2001), S. 8 ff..227 Dietz (2001), S. 5; Rothgang (2001), S. V f., S. 18 ff.; schon vor ei-

nigen Jahren hat Bomsdorf darauf hingewiesen, dass bei Vorausbe-rechnungen der zukünftigen Anzahl der Pflegebedürftigen von ei-nem weiteren Anstieg der Lebenserwartung und insbesondere derferneren Lebenserwartung von Älteren ausgegangen werden müsse,weil andernfalls die Entwicklung der Bedarfszahlen unterschätztwerde, vgl. Bomsdorf (1996), S. 360 f., S. 366.

228 Rothgang (2001), S. 19 f.229 Rothgang (2001), S. VI, S. 21.


3,66 Mio. Die Schwankungsbreite ergibt sich daraus, dassdieses Szenario mit unterschiedlichen Migrationszahlenoperiert und dass bei einer Variante von einer gegenüberder Prognose der 9. Koordinierten Bevölkerungsvoraus-berechnung um zwei Jahre erhöhten Lebenserwartungausgegangen wird. In Szenario B wird mit dynamischen,progressiv ansteigenden Prävalenzen gerechnet. Dem-nach wäre für 2050 eine Anzahl von 5,12 bis 5,88 Mio.Pflegebedürftigen zu erwarten. In Szenario C steigen diePrävalenzen bis zum Jahr 2005, analog zu Szenario B,progressiv an, verbleiben danach aber auf diesem Niveau.Für das Jahr 2050 prognostiziert diese Berechnung 3,47bis 4,0 Mio. Leistungsempfänger in der Pflegeversiche-rung.230

Die Prognose des DIW stützt sich auf die DIW-Bevöl-kerungsvorausschätzung und geht von konstant bleiben-

den Prävalenzen aus. Nach den Modellrechnungenwürde die Anzahl der Leistungsempfänger bis zum Jahr2010 auf 2,38 Mio. und bis 2020 auf 2,94 Mio. steigen.Im Vergleich zum Ausgangswert des Jahres 1999 bedeu-tet dies eine Steigerung um etwa 50 %. Für das Jahr 2050rechnet die DIW-Prognose mit einer Anzahl von4,72 Mio. Pflegebedürftigen, was einer prozentualenSteigerung um 145 % gegenüber dem Ausgangswert ent-sprechen würde. Dass in diesen Vorausschätzungen dieAnzahl der Pflegebedürftigen höher liegt als bei frühe-ren Berechnungen des DIW, beruht auf zwei Umständen.Erstens werden optimistischere Annahmen in Bezug aufdie Entwicklung der Lebenserwartung getroffen, undzweitens wird in der Analyse, dem aktuellen Datenbe-stand entsprechend, von höheren Prävalenzraten ausge-gangen.231

Tabel le 2

Modellrechnungen zur Zunahme der Anzahl Pflegebedürftiger in Deutschland232

Annahmen zur Entwicklung der ... Modellrechnung

(Autoren) altersspezifischen Pflege-fall-Häufigkeiten

Lebenserwartung (LE) und Migration

Geschätzte Anzahl der Pflegebedürftigen

Dietz 2001 Szenario A Szenario B Szenario C

Konstant bleibende Präva-lenzrate Progressiv ansteigende Prävalenzen Bis 2005 progressiv an-steigende, danach konstant bleibende Prävalenzen

9. Koordinierte Bevölke-rungsvorausberechnung: Erhöhung der Lebenserwar-tung bis 2050 auf 78,1 Jahre (Männer) und 84,5 Jahre (Frauen)233 Drei Varianten bei jedem Szenario: a) jährliche Nettozuwande-

rung von 100 000 b) jährliche Nettozuwande-

rung von 200 000 c) jährliche Nettozuwande-

rung von 200 000 sowie eine gegenüber der Aus-gangsprognose um 2 Jah-re erhöhte LE

2050: 3,17–3,66 Mio. 2050: 5,12–5,88 Mio. 2050: 3,47–4,0 Mio.

230 Dietz (2001), S. 5.

231 DIW (2001), S. 71.232 Vgl. auch Kapitel „Demographische Grunddaten“.233 Vgl. Statistisches Bundesamt (2000), S. 10.


noch Tabelle 2

Annahmen zur Entwicklung der ... Modellrechnung

(Autoren) altersspezifischen Pflege-fall-Häufigkeiten

Lebenserwartung (LE) und Migration

Geschätzte Anzahl der Pflegebedürftigen

DIW 2001 Konstant bleibende Präva-lenzen

DIW-Bevölkerungsvoraus-schätzung: Erhöhung der Lebenserwar-tung bis 2050 auf 81,4 Jahre (Männer) und 86,4 Jahre (Frauen)

1999: 1,93 Mio. 2010: 2,38 Mio. 2020: 2,94 Mio. 2050: 4,72 Mio.

Expertise für die Enquête-Kommission „Demo-graphischer Wandel“ (Rothgang 2001)

Konstant bleibende Prävalenzen (Variante A) Sinkende Prävalenzen (Kompressionsthese) (Variante B)

9. Koordinierte Bevölke-rungsvorausberechnung Erhöhung der Lebenserwar-tung bis 2050 auf 78,1 Jahre (Männer) und 84,5 Jahre (Frauen) und Zunahme der LE der 65-Jährigen von 2000–2050: Männer: 2,6 Jahre Frauen: 3,5 Jahre (Variante 1) Männer: 3,9 Jahre Frauen: 5,1 Jahre (Variante 2)

2000: 1,86 Mio. 2040: 2,98 Mio. (Variante A 1) 2040: 3,26 Mio. (Variante A 2) 2040: 2,59 Mio. (Variante B 1) 2040: 2,69 Mio. (Variante B 2)

Quellen: Dietz (2001); DIW (2001); Rothgang (2001).

Die Ergebnisse aller dargestellten Prognosen haben inso-fern eine beschränkte Aussagekraft, als sie mit dem en-gen Pflegebegriff des SGB XI operieren. In die Überle-gungen zur zukünftigen Bedarfsentwicklung ist jedochdie Variabilität der gesetzlichen Definition des Pflegebe-griffs mit einzubeziehen. So ist denkbar, dass es durcheine Ausweitung des Pflegebegriffs zu höheren Bedarfs-zahlen als den bislang geschätzten kommt. RechtlicheVeränderungen in den angrenzenden sozialen Siche-rungssystemen können ebenfalls Auswirkungen auf dieAnzahl der Bedarfsfälle in der Pflegeversicherung haben.Dies gilt insbesondere für das SGB V, dessen Geltungs-bereich sich an vielen Stellen mit dem des SGB XI über-schneidet. Entscheidungen über die Zuständigkeit fürLeistungskomplexe wie die häusliche Krankenpflegeoder die geriatrische Rehabilitation tangieren auch dieAufteilung der Bedarfsfälle auf die beiden sozialen Si-cherungssysteme.

2.3.2 Änderung der FamilienstrukturenDie häusliche Pflege wird derzeit zu fast drei Vierteln vonPersonen, die zu den Pflegebedürftigen in einem engenverwandtschaftlichen Verhältnis stehen (überwiegendEhepartner bzw. Ehepartnerinnen, Eltern, Kinder und

Schwiegerkinder), erbracht.234 Insgesamt handelt es sichbei den Pflegepersonen überwiegend um Frauen. Auf dieFrage, ob diese Situation in Zukunft aufrecht erhaltenwerden kann, gibt es keine eindeutige Antwort, weil vondem Strukturwandel in den Familien gegenläufige Wir-kungen ausgehen, die einerseits zur Zunahme und ande-rerseits zur Abnahme des familialen Pflegepotenzialsführen, wobei der jeweilige zeitliche Verlauf der Effektewichtig ist. Überdies kommt es durch Scheidungen undWiederverheiratungen zu neuen familialen Mischungen,deren Auswirkungen auf die familiale Pflegebereitschaftderzeit noch nicht abzusehen sind.

234 Die Mehrzahl der Pflegebedürftigen verfügt über mehrere Hilfeper-sonen, wobei es sich bei der Hauptpflegeperson in aller Regel, näm-lich zu 80 %, um eine Frau handelt. Bemerkenswert ist auch, dassvon den Hauptpflegepersonen in Privathaushalten nur 15 % unter40 Jahre alt sind, während 32 % älter als 65 Jahre sind. Die guteHälfte der Hauptpflegepersonen gehört zur mittleren Altersgruppeder 40- bis 64-Jährigen. Zwischen 40 und 50 % der familialen Hel-fer erhalten für ihre Tätigkeit keine Bezahlung, obwohl die Pflegeinsbesondere für die Hauptpflegepersonen mit einem hohen Zeitauf-wand verbunden ist und als starke Belastung empfunden wird; vgl.Bundesministerium für Gesundheit (2000a), S. 51 ff.; Gilberg(2000), S. 267 f.; Blinkert/Klie (1999), S. 121 f., S. 149.


Folgt man zunächst der These von der Krise der Familie,so muss die zukünftige Entwicklung eher skeptisch beur-teilt werden. Aus der Annahme vom Funktionsverlust derFamilie wird hier die Erwartung eines abnehmenden Un-terstützungspotenzials für zukünftige Altengenerationenabgeleitet.235 In der Tat lassen Individualisierung und Plu-ralisierung von Lebensformen einen Rückgang der fami-lialen Unterstützungspotenziale erwarten.236 Der Wandeldes Familienbildes, der sich in einem Rückgang der Ehe-schließungen, einem steigenden Durchschnittsalter zumZeitpunkt der ersten Eheschließung, zunehmenden Schei-dungsziffern sowie einer Zunahme von Singles und nicht-ehelichen Lebensgemeinschaften äußert, stellt jene tradi-tionellen Strukturen in Frage, in die die Älteren undPflegebedürftigen bislang eingebettet waren.237 Hinzukommt die steigende Erwerbstätigkeit von Frauen, dieihre objektive Verfügbarkeit, aber auch ihre subjektiveBereitschaft zur Übernahme informeller Pflegeaufgabenin der Familie vermindert.238 Zu nennen ist schließlich diegeographische Mobilität, die häufig nicht nur die räumli-che Distanz der fortziehenden Kinder von ihren Elternvergrößert, sondern durch den Wechsel in neue Milieusvielfach auch eine Entfremdung zwischen den Generatio-nen herbeiführt.239

Die zukünftige Situation der Pflegebedürftigen wird auchbeeinflusst von der Entwicklung der Haushaltsstrukturenvon Älteren. Die Frage ist, ob sich der Trend zur Singula-risierung im Alter in Zukunft verstärkt und was dies ge-gebenenfalls für die familiale Einbindung der Älteren be-deutet. Die häufigsten Haushaltsformen bei den Älterensind heute der Einpersonenhaushalt und das Zusammen-leben von Ehepaaren in einem Zweipersonenhaushalt. Einknappes Drittel der über 60-Jährigen lebt allein im Haus-halt, knapp drei Viertel davon nach Verwitwung. 56 % derÄlteren leben in einem Zweipersonenhaushalt, wobei essich in neun von zehn Fällen bei der zweiten Person umden Ehepartner handelt.240 Von dem Trend zur Singulari-sierung sind vor allem Frauen betroffen. Während vonden über 60-jährigen Frauen 44 % in einem Einpersonen-haushalt leben, sind es bei den gleichaltrigen Männern nur15 %.241 Auffällig ist auch die Konzentration der Allein-stehenden in den höchsten Altersgruppen. Während in derGruppe der 55 bis 69 Jahre alten Menschen nur 15,5 % inEinpersonenhaushalten leben, sind es bei den 70 bis85 Jahre alten 41,3 %.242

Solche Daten legen es nahe, die Singularisierung vor al-lem auf demographische Effekte wie das mit der zuneh-menden Lebenserwartung steigende Risiko einer Verwit-wung und die auf Grund sinkender Geburtenraten

abnehmende Bildung von Mehrgenerationenhaushaltenzurückzuführen.243 In Zukunft werden aber soziokultu-relle Bedingungsfaktoren der Singularisierung wie diesinkende Heirats- und die steigende Scheidungsneigunggegenüber den demographischen Faktoren an Bedeutungzunehmen. In nächster Zukunft kommen zunächst dieje-nigen Generationen in ein höheres Lebensalter, die sehrhohe Anteile an Verheirateten aufweisen und daher einegroße Chance haben, gemeinsam alt zu werden. Erst lang-fristig ist zu erwarten, dass durch rückläufige Heiratshäu-figkeit und ein zunehmendes Scheidungsrisiko selbst beilangjährigen Ehen die Anzahl der Menschen, die ohnePartner alt wird, zunimmt. Nach den Modellrechnungendes Bundesinstituts für Bevölkerungsforschung (BiB) istfür den Zeitraum zwischen 2000 und 2040 mit einer Zu-nahme des Anteils allein lebender Männer im Alter von 65bis 79 Jahren von knapp 17 auf 35 % zu rechnen. Bei denFrauen hingegen wird der durch Nichtverheiratung undScheidung bedingte Effekt durch den stark sinkenden An-teil der Witwen überkompensiert. In Zukunft wird auchbei den über 80-jährigen Frauen noch ein recht hoher An-teil mit dem Partner zusammenleben. Die Singularisie-rung im Alter wird also überlagert von einer Pluralisie-rung der Lebensformen, die nicht generell mit einemVerlust der partnerschaftlichen und familialen Bindungengleichgesetzt werden darf. Zumindest für einen recht lan-gen Übergangszeitraum haben wir es mit gegenläufigenEntwicklungen zu tun.244

Die Veränderung der Familien- und Haushaltsstrukturenhat entgegen der These von der „Krise der Familie“ bis-lang nicht zu einem Nachlassen der intergenerationellenSolidarität geführt. Die mittlerweile zahlreich vorhande-nen empirischen Befunde zu den objektiven und subjekti-ven Aspekten der familialen Situation deuten jedenfallsdarauf hin, dass enge Beziehungen, häufige und regel-mäßige Kontakte sowie gegenseitige Hilfeleistungen zwi-schen den Generationen auch unter den Bedingungen plu-ralisierter Lebensformen und Verwandtschaftsstrukturenaufrecht erhalten werden.245 Daher wäre es verfehlt, vonder hohen Anzahl der Einpersonenhaushalte bei den Älte-ren auf ein hohes Risiko der sozialen Isolierung zuschließen. Zwar lebt die überwiegende Mehrheit der70-Jährigen und Älteren, die Kinder haben, mit diesenKindern nicht mehr in einem gemeinsamen Haushalt, beifast 45 % dieser Altersgruppe wohnen die Kinder aber im-merhin im gleichen Haus oder in der unmittelbaren Nach-barschaft. Weit über 80 % der 70- bis unter 85-Jährigenhaben mit den eigenen Kindern mindestens einmal proWoche, über zwei Fünftel sogar täglich Kontakt. Dabeiwird die emotionale Verbundenheit von beiden Seitenganz überwiegend als eng geschildert. Sowohl von denobjektiven als auch von den subjektiven Gegebenheitenher ergibt sich daher insgesamt das Bild einer „innerenNähe durch äußere Distanz“, die gegenseitige Hilfeleis-

235 Kohli et al. (2000), S. 176; Künemund/Holstein (2000), S. 212.236 Gilberg (2000), S. 37.237 Mager (1999), S. 72.238 Gilberg (2000), S. 42.239 Blinkert/Klie (1999), S. 89.240 Deutscher Bundestag (2001a), S. 212 f.241 Ebenda, S. 214.242 Kohli et al. (2000), S. 182.

243 Schallermair (1999), S. 162; Gilberg (2000), S. 40.244 Deutscher Bundestag (2001a), S. 218 ff.245 Gilberg (2000), S. 46.


tungen in der Familie problemlos möglich und auch wahr-scheinlich macht.246 Allerdings kann von diesen Befunden nicht ohne weiteres auf die Bereitschaft zur Er-bringung, aber auch nicht auf die Bereitschaft zur Inan-spruchnahme von familialen Pflegeleistungen geschlos-sen werden.

Auffallend ist die nach wie vor überragend große Bedeu-tung von (Ehe-)Partnern und Kindern, wobei die Kindermit zunehmendem Alter eine immer wichtigere Rolle ein-nehmen. Bemerkenswert ist auch, dass der Rückgang derdurchschnittlichen Kinderzahl bislang noch nicht zu ei-nem abnehmenden Hilfepotenzial geführt hat. Vielmehrkönnen 70- bis unter 85-Jährige mit nur einem Kind mitebenso großer Unterstützung rechnen wie Angehörigedieser Altersgruppe mit zwei Kindern.247 Solche altersso-ziologischen Befunde stimmen sehr gut mit den Ergeb-nissen von Studien über familiale Pflegepotenziale übe-rein. So leben von den Pflegebedürftigen außerhalbstationärer Einrichtungen 85 % mit engen Angehörigenzusammen im gleichen Haushalt, in der gleichen Woh-nung bzw. im gleichen Haus und können mit einer Wahr-scheinlichkeit von teilweise weit über 90 % mit der regel-mäßigen Hilfe aus diesem Personenkreis rechnen. Selbstbei solchen Pflegebedürftigen, die lediglich über Angehörige im Nahbereich verfügen, liegt die Unterstüt-zungswahrscheinlichkeit noch bei rund 60 %.248 Gegen-wärtig gibt es also sowohl von der objektiven Wohnsitua-tion als auch von den tatsächlichen Beziehungsmusternher keine Anzeichen, die auf eine Destabilisierung der fa-milialen Unterstützungsnetzwerke hindeuten würden.Dennoch zeigen sich Veränderungen im Inanspruchnah-meverhalten der Pflegebedürftigen. So ist z. B. auch beihäuslicher Pflege eine Zunahme an Sachleistungen, d. h.an komplementärer professioneller Pflege, zu erkennen.Und der Anteil der Empfänger von Geldleistungen sinktebenso wie der Anteil der Personen in häuslicher Pflegeim Vergleich zu stationärer Pflege.

Im Hinblick auf den Zeitraum bis 2040 stellt sich allerdingsdie Frage, ob die heutige mittlere Generation im höherenLebensalter über genügend Verwandte verfügen wird, dieals Pflegepersonen grundsätzlich in Betracht kommen, undob dieser Personenkreis auch zur Hilfe und Pflege bereitsein wird. Ausgehend von der objektiven soziodemogra-phischen Entwicklung, gelangt man nur dann zur einerskeptischen Einschätzung des zukünftigen Pflegepotenzi-als, wenn man einzelne Faktoren isoliert betrachtet.

Dies gilt etwa für das Verhältnis von Frauen im Alter von45 bis 70 Jahren zur Gesamtzahl aller über 70-Jährigen,d. h. für die so genannte „weibliche Pflegereserve“, die biszum Jahr 2015 kaum noch zunehmen, ab 2020 aber rapideabnehmen wird.249 Die Mehrzahl der familialen Hilfeleis-tungen wird jedoch von Menschen erbracht, die selbst be-reits zu den Älteren zählen. Wenn sich die Phase funktio-

naler und kognitiver Beeinträchtigung weiter nach hintenverschiebt, würde die Anzahl der potenziellen Pflegeper-sonen aus dem Familienkreis, die nicht mehr durch Er-werbstätigkeit zeitlich gebunden sind, zunehmen. Die ab-nehmende weibliche Pflegereserve würde so zumindestteilweise durch ein zunehmendes familiales Pflegepoten-zial innerhalb der Altenbevölkerung selbst kompensiert.250

Ähnliches gilt, wenn man den Indikator Kinderzahl zurGrundlage für die Beurteilung des zukünftigen Pflegepo-tenzials nimmt. Zwar haben derzeit fast 90 % der häuslichversorgten Pflegebedürftigen eines oder mehrere Kinder,die jüngeren Pflegebedürftigen weichen von diesemDurchschnitt aber bereits erheblich nach unten ab.251 Da-raus kann jedoch nicht ohne weiteres auf ein in Zukunftsinkendes familiales Pflegepotenzial geschlossen werden.Zumindest bis zum Jahre 2030 wird die Anzahl der Kin-der und auch die Anzahl der Geschwister nicht dramatischabnehmen, und auch der Anteil der Kinderlosen wirdkaum ansteigen. Dagegen wird es wahrscheinlicher, auchin hohem Alter einen Ehepartner zu haben. In den nächs-ten 30 Jahren führen daher allein die soziodemographi-schen Veränderungen nicht zu einer Abnahme des fami-lialen Hilfepotenzials für Pflegebedürftige. Allerdingswird die Belastung für die potenziellen Pflegepersonenstärker werden, weil sie mit der Unterstützungserwartungeiner größeren Anzahl von Hilfebedürftigen konfrontiertsind.252 Erst nach dem Jahre 2030 dürfte es auf Grund derabnehmenden Anzahl von jüngeren Angehörigen zu Eng-pässen bei der pflegerischen Versorgung durch die Fami-lie kommen.

Zu einer weniger optimistischen Einschätzung gelangtman, wenn man die gesamten Lebensumstände der derzeitPflegebedürftigen betrachtet. Pflegebedürftige mit einerindividualisierten Lebensweise, die gekennzeichnet istdurch Kinderlosigkeit oder geringe Anzahl von Kindern,Singularisierung und räumliche Mobilität, sind in sehrviel höherem Maße auf professionelle Hilfeleistungen an-gewiesen als Pflegebedürftige, die eng in ihr familialesund räumliches Umfeld eingebunden sind. Zwar ent-spricht bislang nicht einmal jeder zehnte Pflegebedürftigedem Typus des Individualisierten, bei fast der Hälfte derPflegebedürftigen lassen sich jedoch bereits Tendenzenhin zu einer stärkeren Individualisierung erkennen.Berücksichtigt man die generelle sozialstrukturelle Ent-wicklung, so ist in Zukunft mit einer deutlichen Steige-rung des Anteils von Pflegebedürftigen mit einem indivi-dualistischen Lebensstil zu rechnen.253

Einen ähnlichen Einfluss auf die Entwicklung des fami-lialen Pflegepotenzials haben Veränderungen in densoziokulturellen Orientierungen der potenziellen Pflege-personen. Faktoren wie höheres Einkommen, hoher Bil-dungsabschluss und moderne, auf Selbstverwirklichungund Emanzipation ausgerichtete Lebenseinstellungen

246 Kohli et al. (2000), S. 186 ff., S. 205 f.247 Künemund/Holstein (2000), S. 248 ff., S. 263.248 Blinkert/Klie (1999), S. 83 ff.249 Mager (1999), S. 60 f.

250 Vgl. auch Gilberg (2000), S. 270 f.251 Blinkert/Klie (1999), S. 47.252 Künemund/Hollstein (2000), S. 232 f., S. 240, 266.253 Blinkert/Klie (1999), S. 60 ff., S. 191, 193.


fördern die Neigung, pflegebedürftige Angehörige nichtselbst zu betreuen. Die Bereitschaft zur Inanspruchnahmevon professionellen Dienstleistungen ist daher in den„bürgerlichen Sozialmilieus“ viel stärker ausgeprägt alsin den „Unterschichtsmilieus“.254 Bei der konkreten Ent-scheidung zwischen häuslicher und stationärer Pflegespielen sowohl die Stärke der familialen Bindungen sowiekulturelle Differenzen in der Einstellung zu professionel-len sozialen Dienstleistungen als auch ökonomische Mo-tive eine Rolle. Da das Pflegegeld in den unteren Sozial-schichten als Einkommensbestandteil zum Teil eineerhebliche Bedeutung hat, wird die Entscheidung zur fa-milialen Pflege hierdurch maßgeblich mitbestimmt.

Für das zukünftige familiale Pflegepotenzial sind dieseSchichtdifferenzen insofern relevant, als sich bei den Prä-ferenzen und Wertorientierungen ein erheblicher Wandelin Richtung auf „modernere“ Lebensentwürfe255 vollzo-gen hat. Von 1982 bis 1996 ist der Anteil des Milieus mitder größten Bereitschaft zur Versorgung von pflegebe-dürftigen Angehörigen durch Eigentätigkeit von rund40 % auf nur noch 20 % gesunken.256 Im Unterschied zuden Veränderungen in den Haushalts- und Familienstruk-turen, die die Voraussetzungen für eine familiale Pflegeallenfalls sehr langfristig negativ beeinflussen, stimmendie bereits eingetretenen soziokulturellen Änderungeneher skeptisch, ob das derzeit hohe Niveau an familialerPflege noch lange gehalten werden kann.

2.3.3 Zukünftige Entwicklung desVerhältnisses von professioneller und häuslicher Pflege

Das Ausmaß der Nachfrage nach professionellen Pflege-leistungen ist das aggregierte Ergebnis innerfamilialerEntscheidungsprozesse, die von rechtlichen, ökonomi-schen, sozialen und kulturellen Rahmenbedingungen be-einflusst werden. Setzt man die Bedingungen auf der Ma-kroebene (Sozialrecht) und der Mesoebene (lokale undregionale Pflegeinfrastruktur) als gegeben voraus, so er-weisen sich zwei Faktoren als wesentlich für diese Ent-scheidungsprozesse. Dies ist zum einen die innerfamilialeVersorgungssituation, vor allem das Ausmaß der Pflege-bedürftigkeit des zu Pflegenden und der Erwerbstätigkeitder potenziellen Pflegepersonen. Zum anderen geht eshier um die Reichweite und Stabilität des informellen Un-terstützungsnetzwerks, die ihrerseits von pflegekulturel-len Orientierungen abhängen.257

Empirische Untersuchungen zu den Determinanten vonPflegearrangements zeigen, dass der Bedarf an professio-nellen Pflegeleistungen um so geringer ausfällt, je stabi-ler das informelle soziale Unterstützungsnetzwerk ist. Sowerden bei Pflegebedürftigen mit einem stabilen Unter-stützungsnetzwerk nur etwas mehr als 10 % der Hilfenvon professionellen Kräften erbracht. Aber selbst in labi-len Unterstützungsnetzwerken haben die informell geleis-teten Hilfen noch einen Anteil von über 60 % am gesam-ten Pflegearrangement.258 Aus diesen Befunden kannjedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass stabile in-formelle Unterstützungsnetzwerke professionelle Hilfe-leistungen vollständig überflüssig machen würden. Dennfast alle Familienmitglieder, die vorbehaltlos oder bedingtzur Pflege von Angehörigen bereit sind, wünschen sichUnterstützung durch professionelle Pflegekräfte.259 In diegleiche Richtung deuten Befunde, denen zufolge dieSachleistungen vor allem dann in Anspruch genommenwerden, wenn die pflegebedürftige Person so stark beein-trächtigt ist, dass die Pflegeperson in der Familie mit derErbringung der Hilfeleistung allein überfordert wäre.Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die pflegebedürf-tige Person psychische Veränderungen aufweist.260

Häusliche und professionelle Pflege können sich sowohlkomplementär als auch substitutiv zueinander verhalten.Die Inanspruchnahme bestimmter professioneller Leis-tungen setzt nämlich gerade ein funktionierendes infor-melles Unterstützungsnetzwerk voraus.261 Die Grenzendieses Zusammenspiels sind jedoch dort erreicht, wo pfle-gekulturelle Orientierungen einer bedarfsangemessenenInanspruchnahme von professionellen Pflegeleistungenentgegenstehen. In vielen Fällen scheitert der Einsatz vonprofessionellen Pflegekräften nicht am fehlenden Ange-bot vor Ort, sondern an den Vorbehalten der Pflegebe-dürftigen bzw. ihrer Angehörigen gegen Hilfe- und Be-treuungsleistungen durch Fremde.262 Von ähnlichenWiderständen gegen professionelle Pflege zeugt auch dieTatsache, dass die Übersiedlung in ein Heim von derMehrzahl der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigenselbst dann als Notlösung angesehen wird, wenn die häus-liche Versorgungslage prekär ist. Die Bereitschaft zurÜbersiedlung in ein Heim ist nur dann größer, wenn auchschon im häuslichen Bereich die Mehrzahl der Pflegeleis-tungen von professionellen Kräften erbracht wird.263 Indiesem Zusammenhang könnte der sich abzeichnendeWandel weg von traditionellen familialen Solidaritätsnor-men hin zu rationalem Kalkül die wünschenswerte Kon-sequenz haben, dass die für beide Seiten belastendenÜberforderungssituationen verhindert werden und einedem tatsächlichen Bedarf angemessene Inanspruchnahmevon professionellen Pflegeleistungen gewährleistet wird.

254 Die beiden Begriffe bürgerliches Milieu und Unterschichtsmilieustammen aus einer empirischen Studie von Blinkert und Klie überdie Pflegeorientierungen verschiedener Sozialmilieus. Die Kommis-sion übernimmt die in der Studie vorgenommene Differenzierungzwischen zwei soziokulturellen Kategorien, sieht aber die von denAutoren gewählte Terminologie als problematisch an.

255 Auch dieser Begriff ist nicht wertend gemeint, sondern knüpft an dievon Blinkert und Klie vorgenommene typologische Unterscheidungzwischen vormodernen und modernen Lebensentwürfen an; vgl.Blinkert/Klie (2000), S. 243.

256 Blinkert/Klie (2000), S. 237 ff.257 Blinkert/Klie (1999), S. 81 ff., S. 155, S. 181 f.; Blinkert/Klie

(2001b), S. 2 f., 66 f.

258 Blinkert/Klie (1999), S. 116.259 Blinkert/Klie (2000), S. 239.260 Bundesministerium für Gesundheit (2000b), S. 63 f., S. 74, 83.261 Gilberg (2000), S. 107.262 Bundesministerium für Gesundheit (2000a), S. 63.263 Blinkert/Klie (1999), S. 181 ff.


Unter diesen Umständen könnten dann selbst stark beein-trächtigte Pflegebedürftige in ihrem häuslichen Umfeldverbleiben, weil sie in ausreichendem Maße ambulantePflegedienste in Anspruch nehmen.

Die derzeitige Situation im Verhältnis von professionellerzu häuslicher Pflege lässt sich einerseits durch die so ge-nannte Heimquote und andererseits durch den Anteil derim häuslichen Bereich erbrachten professionellen Dienst-leistungen veranschaulichen. Bezogen auf alle Pflegebe-dürftigen beträgt die Heimquote derzeit (1998) rund 30 %.Dabei variieren die altersspezifischen Heimquoten von20 % bei den unter 60-Jährigen bis 43 % bei den über90 Jahre alten Pflegebedürftigen. Ähnlich exakte Anga-ben lassen sich über die Anteile der Pflegebedürftigen inPrivathaushalten, die professionelle ambulante Dienste inAnspruch nehmen, nicht machen, weil die entsprechen-den Zahlen sich nicht aus der amtlichen Pflegestatistik er-geben und daher nur auf der Grundlage von Stichprobengeschätzt werden können. Die in verschiedenen empiri-schen Untersuchungen genannten Werte liegen zwischen31 und 40 %, so dass für Prognosen der ungefähre Mittel-wert von 35 % eine realistische Ausgangsbasis darstellt.Insgesamt machen die professionellen Hilfen allerdingsnur etwa 13 % der im häuslichen Umfeld erbrachten Pfle-geleistungen aus.264

Ein abnehmendes familiales Hilfepotenzial könnte außerdurch professionelle Pflegekräfte auch durch außerfami-liale informelle Netzwerke kompensiert werden. Empiri-sche Befunde zu dem entsprechenden Hilfepotenzialstimmen bislang aber darin überein, dass Freunde, Be-kannte oder Nachbarn nur in seltenen Fällen dauerhaftumfassende Hilfe- und Pflegeleistungen erbringen.265 Al-lerdings kann die bislang kleine Gruppe der Pflegebe-dürftigen mit einem individualisierten Lebensstil in er-staunlich hohem Maße auf Unterstützung aus diesemaußerfamilialen Personenkreis zurückgreifen. Darauskönnte angesichts des generellen Trends zur Individuali-sierung auf eine zukünftig steigende Bedeutung außerfa-milialer informeller Helfer in den Pflegearrangementsgeschlossen werden. Gegen diese Annahme spricht je-doch, dass dieses spezifische soziale Kapital auch bei denIndividualisierten mit zunehmenden Lebensalter rapideabnimmt. Für diesen Rückgang gibt es zwei gleicher-maßen plausible Erklärungen. Einerseits werden mit zunehmendem Alter auch bei individualisierten Pflege-bedürftigen die Beziehungsnetzwerke zu Freunden, Be-kannten oder Nachbarn loser, und zum anderen sind dieinformellen Helfer außerhalb der Familie mit dem im Al-

ter zunehmenden Hilfebedarf der Pflegebedürftigenüberfordert.266

In der Familie wird die Versorgung von Pflegebedürftigenderzeit zu zwei Dritteln von Frauen, d. h. von Ehepartne-rinnen, Müttern, Töchtern oder Schwiegertöchtern, übernommen, von denen wiederum die Mehrzahl nicht er-werbstätig ist. Unter allen Hauptpflegepersonen im er-werbsfähigen Alter zwischen 16 und unter 65 Jahren sindzwei Drittel nicht, 7 % geringfügig und 11 % halbtags er-werbstätig. Da für die Zukunft von einem Anstieg derFrauenerwerbsquote auszugehen ist, stellt sich die Frage,wie sich dies auf das informelle Pflegepotenzial auswir-ken wird.267 Es erscheint plausibel, dass steigende Frau-enerwerbstätigkeit sich mindernd auf das informelle Pfle-gepotenzial auswirkt. Außerdem ist anzunehmen, dasseine gut ausgebaute Infrastruktur an ambulanten Pflege-diensten die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und in-formeller Pflege verbessert.268 Andererseits zeigen neues-te Analysen, dass die Aufnahme einer Pflegetätigkeit inder Familie durchaus schwerwiegende Konsequenzen fürdie eigene Erwerbstätigkeit haben kann. Immerhin hatfast jede dritte Hauptpflegeperson wegen der Pflege ihreErwerbstätigkeit aufgegeben oder zumindest einge-schränkt. Weit weniger als die Hälfte der Hauptpflegeper-sonen konnte auch nach Aufnahme der Hilfetätigkeit inder Familie die eigene Erwerbstätigkeit uneingeschränktaufrecht erhalten.269

Prognosen über das zukünftige Verhältnis von professio-neller zu häuslicher Pflege basieren auf quantifiziertenAnnahmen über die Entwicklung der wichtigsten Para-meter. Unter Hinweis auf die dabei auftretenden methodi-schen Schwierigkeiten haben Blinkert und Klie verschie-dene Szenarios konstruiert, die auf Modellrechnungen zurVeränderung der Alterszusammensetzung, zur Ehe- undFamilienstruktur, zur Erwerbsbeteiligung von Frauen sowie zum Verhältnis von Berufstätigkeit und Pflege ba-sieren.270

Im Szenario 1 wird die Veränderung der Inanspruch-nahme von professionellen Pflegeleistungen bis zumJahre 2050 beschrieben, die sich allein auf Grund des demographischen Wandels ergibt.271 Dieses Szena-rio, das wegen der Annahme eines konstanten informel-len Pflegepotenzials als eher unrealistisch anzusehen ist, würde bereits zu einer Umschichtung bei der Inanspruchnahme der verschiedenen Pflegeleistungen

264 Blinkert/Klie (2001b), S. 14, 16; Blinkert/Klie (1999), S. 114; An-gaben über die Größenordnungen des professionellen Sektors sindinsofern mit einem generellen Vorbehalt zu versehen, als es im Be-reich der Pflege ein nicht unerhebliches Maß an Aktivitäten aufgrauen Märkten gibt. Der Einkauf von Pflegeleistungen außerhalbdes offiziellen Arbeitsmarktes stellt einerseits ein Faktum dar, lässtsich andererseits aber nur schwer quantifizieren.

265 Gilberg (2000), S. 107.266 Blinkert/Klie (1999), S. 193 f.

267 Bundesministerium für Gesundheit (2000b), S. 52, 58; Blinkert/Klie(2001b), S. 13.

268 Mager (1999), S. 66.269 Rothgang (1997), S. 135 f.; Bundesministerium für Gesundheit

(2000b), S. 60.270 Die verschiedenen Faktoren, die auf die häuslichen Pflegearrange-

ments einwirken, sind in so hohem Masse voneinander abhängig,dass eine jeweils isolierte Betrachtung grosse methodische Problemeaufwirft. Aussagen über die Entwicklung des informellen Hilfe-potenzials bis zum Jahr 2050 basieren daher auf groben Schätzungenüber die mögliche Veränderung einzelner Einflussfaktoren; vgl.Blinkert/Klie (2001b), S. 2 ff., S. 15.

271 Blinkert/Klie (2001b), S. 10.


führen. Die Veränderung der Altersstruktur würde fürsich betrachtet zu einer Steigerung der Anzahl der sta-tionär versorgten Pflegebedürftigen von 540 000 im Jahr1998 auf rund 1,2 Mio. im Jahr 2050 und damit zu einer Zunahme ihres Anteils an allen Pflegebedürftigen von30 auf 34 % führen. Bei den Empfängern von Sach-leistungen und Kombileistungen wäre in etwa mit einerVerdoppelung der Zahlen in diesem Zeitraum zu rechnen. Insgesamt würde der Anteil der Pflegebedürf-tigen, die professionelle Pflege in Anspruch nehmen,von rund 35 % derzeit auf rund 40 % im Jahr 2050 zu-nehmen.272

Im Szenario 2 wird zusätzlich zur demographischen Alte-rung auch die Veränderung in den Familienstrukturen vonÄlteren berücksichtigt. Ausgegangen wird dabei von derAnnahme, dass das durch Ehegatten und Lebenspartnerbereitgestellte informelle Pflegepotenzial langfristig ab-nehmen wird, weil zwar der Anteil der Verwitweten beiden 60-Jährigen und älteren nach dem Jahr 2000 in etwakonstant bleiben, der Anteil der Ledigen, Getrenntleben-den und Geschiedenen aber bis 2050 von etwa 10 % auffast 30 % steigen wird. Unter diesen Bedingungen wärebis etwa 2020 nur mit einer geringen, danach aber mit ei-ner stetigen Verringerung des informellen Pflegepotenzi-als zu rechnen. Gegenüber dem Ausgangsszenario würdedadurch die Rate der Inanspruchnahme von beruflichenHilfen um weitere 4 auf dann 44 % im Jahr 2050 steigen.Außerdem würde die Anzahl der in Heimen versorgtenPflegebedürftigen unter den Bedingungen von Szenario 2von rund 540 000 im Jahre 1998 auf ca. 1,3 Mio. im Jahre2050 zunehmen, was einer Steigerung der Heimquote von30 % auf 36 % entspräche.273

In Szenario 3 wird davon ausgegangen, dass der Trend zurIndividualisierung nicht nur in gewandelten Partner-schaftsstrukturen, sondern auch in einer zunehmenden Er-werbsbeteiligung von Frauen zum Ausdruck kommt. Daes gleichzeitig die demographische Alterung in die Be-rechnungen einbezieht, kommt dieses Szenario sehrwahrscheinlich der real zu erwartenden Entwicklung amnächsten. Dabei zeigen die Modellrechnungen, dassselbst dann, wenn man von relativ niedrigen Steigerungs-raten für die Erwerbsbeteiligung von Frauen ausgeht, eineerhebliche Verminderung des familialen Pflegepotenzialszu erwarten ist.274 So würde der Anteil der stationär ver-

sorgten Pflegebedürftigen bis 2050 auf rund 1,4 Mio. zu-nehmen, was einer Steigerung der Heimquote von derzeit30 auf dann 42 % entsprechen würde.275 Gleichzeitig wür-de sich bei den ambulant Versorgten der Anteil der Geld-leistungsbezieher von derzeit 76 % auf 65 % im Jahr 2050verringern. Der Anteil der in Privathaushalten versorgtenPflegebedürftigen, die professionelle Hilfe in Anspruchnehmen, würde dann auf mehr als die Hälfte steigen.276

Die Modellrechnungen in Szenario 4 gehen von der Frageaus, welche Auswirkungen eine Verbesserung der politi-schen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen aufdas informelle Pflegepotenzial hätte. Dabei wird voraus-gesetzt, dass sich durch eine flexiblere, auf die Pfle-getätigkeit abgestimmte Arbeitsorganisation, ein erwei-tertes Angebot an unterstützenden ambulanten Dienstenund durch einen Wandel der pflegekulturellen Orientie-rungen in Richtung auf mehr Offenheit gegenüber ge-mischten Pflegearrangements die Vereinbarkeit von Be-rufs- und Pflegetätigkeit verbessern lässt. Unter diesenAnnahmen würde spätestens ab 2020 ein zusätzliches Po-tenzial an informell Pflegenden zur Verfügung stehen, dasfür eine Verringerung der Heimquote von derzeit 30 % auf25 % im Jahr 2050 sorgen könnte. Selbst die absolute An-zahl der stationär Versorgten würde dann bis ungefähr2025 stagnieren und erst danach wieder zunehmen. An-gesichts der unter diesen Umständen stark steigenden An-zahl der in Privathaushalten versorgten Pflegebedürftigenauf ungefähr 2,6 Mio. im Jahr 2050 würde die Nachfragenach ambulanten professionellen Pflegediensten erheb-lich zunehmen. Der Anteil der ambulant Versorgten würdedabei von 30 % auf 58 % im Jahr 2050 steigen, was inetwa einer Verdreifachung der absoluten Anzahl ent-spräche. Insgesamt käme es daher in dem Szenario 4 nichtzu einer generellen Abnahme der Nachfrage nach profes-sionellen Pflegeleistungen, sondern nur zu einer struktu-rellen Verschiebung weg von der stationären Versorgunghin zu den ambulanten Sach- und Kombileistungen.277

Die Parameter, die den verschiedenen Szenarios zuGrunde liegen, haben auch Auswirkungen auf die Netz-werkkonstellationen. Während unter der Annahme einerstetig steigenden Erwerbsbeteiligung von Frauen (Szena-rio 3) von einer Zunahme des Anteils labiler und prekärerNetzwerke bis zum Jahre 2050 auf etwa 40 % auszugehen

272 Ebenda, S. 27 f.273 Ebenda, S. 11, S. 29 ff.274 Blinkert und Klie gehen davon aus, dass das informelle Pflegepo-

tenzial zwischen 2000 und 2050 um etwa 30 % sinkt, wenn man diein Szenario 3 gemachten Annahmen über die Steigerung der Frauen-erwerbsquote zu Grunde legt, vgl. Blinkert/Klie (2001b). Folgt mander Kritik von Schmähl und Rothgang, liegen diesem Wert jedochDoppelzählungen in erheblichem Umfang zu Grunde, die zu einerÜberschätzung des Rückgangs beim informellen Pflegepotenzial umrund 5 Prozentpunkte führen, vgl. Schmähl/Rothgang (2001), S. 3.Demgegenüber betonen Blinkert und Klie in ihrer Replik, dass sie imHinblick auf das Gesamtpflegepotenzial gar keine Modellrechnungangestellt, sondern nur eine Trendbeschreibung vorgenommen hät-ten, die sich von dem Trend, der sich auf Basis der von Schmähl undRothgang errechneten Werte ergebe, kaum unterscheide, vgl. Blin-kert/Klie (2001b), S. 2.

275 Schmähl und Rothgang vertreten die Auffassung, dass diese Werte,denen ein Anstieg der Heimquote zwischen 2000 und 2050 um 40 %entspricht, auf einer fehlerhaften Gleichung beruhen. Auf der Grund-lage einer korrigierten Formel und eines korrigierten Pflegepoten-zials errechnen sie für den gleichen Zeitraum einen Anstieg derHeimquote von 28 auf 46 % und gelangen damit im Hinblick auf dieSteigerung zu dem erheblich höheren Wert von 64,3 %, vgl.Schmähl/Rothgang (2001), S. 4 ff. Blinkert und Klie weisen den Vor-wurf, dass ihre Formel für die Berechnung der Heimquote fehlerhaftsei, zurück. Da beide Formeln nur innerhalb bestimmter Bandbreitenzu plausiblen Ergebnissen führten, sei es angesichts fehlender Dateneine erst in der Zukunft zu klärende empirische Frage, welche vonbeiden das realistischere Abbild der zu erwartenden Entwicklung lie-fere, vgl. Blinkert/Klie (2001a), S. 3 ff.

276 Blinkert/Klie (2001b), S. 35 ff.277 Ebenda, S. 47 ff.


ist, könnten Verbesserungen der politischen und gesell-schaftlichen Rahmenbedingungen für die informelle Pfle-getätigkeit diesen Anstieg auf 25 % begrenzen.278 Poli-tisch leitet sich daraus die Aufgabe ab, stabile Netzwerkeso weit zu unterstützen, dass sie langfristig erhalten blei-ben, sowie in labilen und prekären Netzwerken für aus-reichende unterstützende Pflegeangebote zu sorgen. Dasin diesem Zusammenhang zentrale Problem der Verein-barkeit von Pflege- und Berufstätigkeit stellt sich jedochin den drei Netzwerkkonstellationen unterschiedlich dar.Da in stabilen Netzwerkkonstellationen die Hauptpflege-person in der Regel nicht berufstätig ist, käme es hier da-rauf an, Akzeptanz für die unterstützenden professionel-len Pflegeangebote herzustellen und der Pflegepersonmehr Spielräume für eine eigenständige Lebensgestaltungunter Einschluss von Erwerbstätigkeit zu verschaffen.Umgekehrt könnten in labilen Netzwerkkonstellationendifferenzierte Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeitvon Erwerbsarbeit und Pflege dazu beitragen, die Unter-stützungsbereitschaft der meist berufstätigen Pflegeper-sonen zu vergrößern. In prekären Netzwerkkonstellatio-nen wären solche Maßnahmen dagegen wirkungslos. Umdie weiter entfernt wohnenden Angehörigen der Pflege-bedürftigen dazu zu motivieren, Verantwortung bei Ma-nagement- oder Betreuungsaufgaben zu übernehmen,wären neue gesetzliche Regelungen wie etwa die Einführung einer Pflegezeit erforderlich.279 Insgesamtkönnten grundlegende Veränderungen im Pflege-Versi-cherungsgesetz wie etwa die Einführung von personenbe-zogenen Pflegebudgets und die Flexibilisierung des Leis-tungsrechts zur Qualifizierung von Pflegearrangementsunter Einschluss professioneller Pflegeangebote beitra-gen. Ähnliches gilt für die Freiwilligenarbeit, die bei ent-sprechender staatlicher Förderung einen wichtigen Bei-trag zur Entlastung stabiler und zur Stabilisierungprekärer Netzwerkkonstellationen leisten könnte.280

Eine Gegenüberstellung der Szenarios 3 und 4 zeigt, dasssich die erheblichen Auswirkungen des demographischenund sozialen Wandels auf das informelle Pflegepotenzialabmildern lassen, wenn mit geeigneten politischen Maß-nahmen gegengesteuert wird. Dies entspricht auch denbisherigen Erfahrungen. Durch Unterstützung und Entla-stung der Angehörigen hat die Pflegeversicherung in den1990er-Jahren bereits einen erheblichen Beitrag zur Sta-bilisierung der häuslichen Pflege geleistet.281 Um das in-formelle Pflegepotenzial auch in Zukunft zu erhalten undnoch besser auszubauen, müssen jedoch die vom Sozial-recht teilweise ausgehenden Fehlanreize beseitigt und dieAngebote an unterstützenden ambulanten Pflegeleistun-gen differenziert werden. Zwar ist nach Einführung derzweiten Stufe der Pflegeversicherung der befürchteteHeimsog ausgeblieben, gleichwohl hat die steigende Anzahl von Hochaltrigen zu einer verstärkten Inan-spruchnahme von Heimpflegeplätzen geführt. Hier spielt

insbesondere in den Pflegestufen I und II eine geronto-psychiatrische Problematik die entscheidende Rolle, weilsie die Familienhaushalte der Pflegebedürftigen vielfachin eine schwierige Lage bringt. Wenn es Budgetlösungengäbe, mit denen eine angemessene Betreuung von De-menzkranken unabhängig vom Pflegebedarf im Sinne derPflegeversicherung gewährleistet werden könnte, ließensich Heimunterbringungen zum Teil vermeiden oder zu-mindest verschieben.

Auch in anderen Bereichen erweist sich das geltende Pfle-geversicherungsrecht als zu starr. So grenzt die überre-glementierte Form, in der die Leistungssystematik festge-legt ist, bei der Wahl von Sachleistungen insbesondereden sozialen und kommunikativen Hilfebedarf aus undschränkt damit die Möglichkeiten zur Gestaltung bedarfs-angemessener häuslicher Pflegearrangements ein. Auf-gabe der Politik wäre es daher, das Leistungsrecht dahingehend zu flexibilisieren, dass die Versorgungslücken, diedurch die Erwerbstätigkeit von Hauptpflegepersonen ent-stehen, von professionellen Diensten ausgefüllt werdenkönnen. Ein Mittel dazu wären etwa leistungsrechtlicheAnreize zur stärkeren Inanspruchnahme teilstationärerEinrichtungen. Denn derzeit besteht das Problem, dass ei-nerseits ein unzureichendes Angebot an solchen Einrich-tungen besteht, andererseits aber viele teilstationäre Ein-richtungen nicht ausgelastet sind, weil die bestehendenAnreizstrukturen der Inanspruchnahme entgegenstehen.Zu einer Ausweitung des Angebotes müsste daher aucheine bessere finanzielle Absicherung der teilstationärenEinrichtungen hinzukommen.

Ein optimaler Pflegemix lässt sich aber erst dann errei-chen, wenn auch die Arbeitsbedingungen der erwerbstäti-gen Pflegepersonen flexibilisiert werden. Hierbei ist aneine ganze Reihe von Maßnahmen wie eine Ausweitungdes Rechts auf Teilzeitarbeit, freiere Arbeitszeitgestal-tung, die Einführung eines Pflegeurlaubs oder Vorruhe-standsregelungen zu denken. Indem solche Verbesserun-gen der rechtlichen Rahmenbedingungen den denkbarenVariantenreichtum an Pflegearrangements erweitern,könnten sie die Bereitschaft der Angehörigen oder sonsti-gen Bezugspersonen der Pflegebedürftigen stärken, sichauf die Übernahme von Pflegeaufgaben einzulassen. Ent-sprechende pflegekulturelle Orientierungen werden sichnur dann halten oder neu bilden können, wenn die sozia-len und ökonomischen Kosten der informellen Pfle-getätigkeit begrenzt bleiben.282

2.3.4 Differenzierung der pflegerischenAnforderungen

Demenzkranke

Zwei Drittel der Demenzkranken werden in Privathaus-halten von Angehörigen versorgt. Dies entspricht zwarganz überwiegend den Wünschen der Betroffenen, ist fürdie pflegenden Personen jedoch mit hohen psychischenBelastungen verbunden, die aus dem umfassenden Be-treuungsbedarf resultieren.283 Da es sich bei der Demenz

278 Ebenda, S. 55, 70.279 Blinkert/Klie (2001b), S. 87 ff.280 Ebenda (2001b), S. 97 f, 101.281 Bundesministerium für Gesundheit (2000b), S. 85.

282 Blinkert/Klie (2001b), S. 70 ff.283 Reichert (2000), S. 6 ff.


um eine gerontopsychiatrische Erkrankung handelt, wei-terhin ein umfassender, sich meist auf 24 Stunden er-streckender Hilfebedarf besteht, der permanente Präsenzder Hilfepersonen erfordert, und schließlich ein stufen-förmiger oder progressiver Verlauf der Krankheit gegebenist, kommt es vielfach zu Überforderungssituationen, dieeine Entlastung der Pflegepersonen dringend erforderlichmachen. Ihre Unterstützungserwartungen richten sich da-bei überwiegend an das familiale und soziale Umfeld,vielfach wird aber auch der Wunsch nach einer pflegege-rechteren Infrastruktur geäußert.284

Dies verweist zunächst auf objektive Versorgungsdefiziteinsbesondere in den ländlichen Regionen in Form einesMangels an demenzspezifischen Beratungs- und Pflege-angeboten. Bedeutsamer erscheint jedoch, dass die beste-henden Angebote bislang nur in geringem Maße genutztwerden. Das niedrige Niveau der Inanspruchnahme vonprofessionellen Dienstleistungen ist zunächst auf Infor-mationsdefizite über existierende Hilfsangebote zurück-zuführen.285 So ist für die Tatsache, dass fast zwei Fünftelder Demenzkranken Leistungsansprüche aus der Pflege-versicherung entweder überhaupt nicht oder nur in unzu-reichendem Maße wahrnehmen, sicherlich auch die Unkenntnis der antragstellenden Angehörigen verant-wortlich.286 Hier könnte durch Maßnahmen wie Pflege-kurse oder die Bildung von familialen Pflegeteams Abhilfe geschaffen werden.287 Neben den informationel-len Barrieren tragen vor allem psychosoziale Widerständedazu bei, dass trotz vielfach prekärer Versorgungssitua-tionen auf die Hilfe professioneller Dienste verzichtetwird.288 Strategien zur Verbesserung der Versorgungssi-tuation von Demenzkranken im häuslichen Umfeld müs-sen daher vor allem darauf abzielen, der Tendenz der pfle-genden Angehörigen zur Abschließung nach außen undzur Selbstüberschätzung entgegenzuwirken. Dazu sindam ehesten niedrigschwellige Angebote geeignet, welcheden pflegenden Personen die probeweise Inanspruch-nahme von zeitlich begrenzten Dienstleistungen ermög-lichen.289 Diese Strategien müssen durch eine Ausweitungvon spezifischen Betreuungsangeboten im ambulanten,teilstationären und stationären Bereich ergänzt werden.

Zur Entlastung von pflegenden Angehörigen sind vor al-lem Einrichtungen der Tages-, Nacht-, Kurzzeit-, Wo-chenend- und Urlaubsbetreuung erforderlich. Um eine ef-fektive Nutzung dieser Einrichtungen zu ermöglichen,müssen auch geeignete Versorgungskonzepte entwickeltwerden. Insbesondere besteht ein Bedarf an gerontopsy-chiatrischen Zentren sowie an alternativen Wohnformenfür demenziell Erkrankte.290 Da derzeit bereits ein hoherAnteil der Demenzkranken, insbesondere der schwer De-

menzkranken, in Heimen lebt, ist auch eine Aufstockungund bessere Qualifizierung des Personals dringend erfor-derlich.291 Insgesamt setzt eine fachgerechte Versorgungder Demenzkranken die Vernetzung, Koordination undKommunikation der verschiedenen Berufsgruppen undInstitutionen voraus. Anzustreben sind die Bildung vonmultiprofessionellen Teams und die Einsetzung von Case-Managern, die als Anlaufstellen sowohl für Angehörigeder Demenzkranken als auch für Dienste und Einrichtun-gen dienen können.292 Sofern dies nicht gewährleistetwerden kann, ist zumindest eine engere Verzahnung zwi-schen Psychiatrie, Medizin und Sozialhilfe (Hilfe zurPflege) herzustellen.

Die Restriktionen des SGB XI hinsichtlich einer adäqua-ten Versorgung von Demenzkranken könnten – zumindestteilweise – dadurch ausgeglichen werden, dass der Pfle-gebegriff des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) weitergefasst ist als der Pflegebegriff der Pflegeversicherung.Die „Hilfe zur Pflege“ sieht Leistungen auch für solcheVerrichtungen vor, die im Katalog des SGB XI nicht auf-geführt sind. Das sich aus dem BSHG ergebende zusätz-liche Unterstützungspotenzial für Demenzkranke wird je-doch auf Länderebene bislang nicht in ausreichendemMaße ausgeschöpft, weil die Hilfe zur Pflege im Hinblickauf die „weiteren Verrichtungen“ hier in sehr unter-schiedlicher Weise bzw. gar nicht umgesetzt wird.

Ältere Migrantinnen und Migranten

Professionelle Pflegeleistungen werden von ausländi-schen Pflegebedürftigen derzeit nur in geringem Maße inAnspruch genommen.293 Dies ist einerseits auf demogra-phische und andererseits auf soziokulturelle Faktorenzurückzuführen. Die ausländische Bevölkerung weist bis-lang eine günstige Altersstruktur mit einem sehr niedrigenAnteil von Hochaltrigen auf. Zudem leben ausländischeSenioren weit häufiger als Deutsche in Mehrgeneratio-nenhaushalten (1998: knapp 30 % gegenüber 13,5 %) undwesentlich seltener in Ein-Personen-Haushalten (23,1 %gegenüber 32,1 %). In Teilen der Migrantenbevölkerungkommt hinzu, dass die verwandtschaftlichen Beziehun-gen durch ein hohes Maß an Solidarität und durch großezeitliche Stabilität gekennzeichnet sind.294 Daraus resul-tiert sowohl eine hohe Pflegebereitschaft der Angehöri-gen als auch umgekehrt das ausgeprägte Bedürfnis derPflegebedürftigen nach Betreuung im Rahmen der Fami-lie.295 Damit einher geht häufig eine generelle Ablehnungvon professionellen Hilfeangeboten.296 Als Ursachen fürdie geringe Inanspruchnahme kommen aber auch sozio-kulturelle Zugangsbarrieren wie Sprach- und Verständi-gungsprobleme sowie die damit zusammenhängenden

284 Helmchen/Kanowski (1999), S. 47; Reichert (2000), S. 23 f.285 Helmchen/Kanowski (1999), S. 47.286 Busse et al. (2000), S. 107 f.287 Reichert (2000), S. 31.288 Memorandum (2001), S. 11; Reichert (2000), S. 14.289 Memorandum (2001), S. 11 f.290 Reichert (2000), S. 31.

291 Memorandum (2001), S. 16.292 Helmchen/Kanowski (1999), S. 44; Reichert (2000), S. 20, 33.293 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 241.294 Deutscher Bundestag (2001a), S. 217, 229.295 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 243. Es ist durchaus denkbar, dass

sich diese Haltung im Zuge eines Wertewandels in den nachfolgen-den Generationen der Migrantinnen und Migranten ändert.

296 Deutscher Bundestag (2001a), S. 229.


Defizite an Informationen über Leistungsansprüche undAngebotsstrukturen in Betracht. Als dritter Faktor wärennicht bedarfsadäquate Leistungsprofile der Versorgungs-angebote sowie niedrige Einkommen, die zu einer Präfe-renz für Geldleistungen der Pflegeversicherung führen, zunennen.297 Insgesamt haben solche Zugangsbarrieren zurFolge, dass professionelle Betreuungsangebote in unzu-reichendem Maße oder verspätet in Anspruch genommenwerden, was zu einer Überforderung der Hilfebeziehun-gen in Migrantenfamilien führen kann. Bei fehlender fa-milialer Unterstützung besteht darüber hinaus sogar dieGefahr einer chronischen Unterversorgung.298

In den kommenden Jahrzehnten zeichnen sich bei der aus-ländischen Bevölkerung Veränderungen in der demogra-phischen Struktur und in den familialen Beziehungen ab,die mit einiger Sicherheit eine Steigerung der Nachfragenach professionellen Pflegeleistungen erwarten lassen.Dabei ist sowohl mit einem – wenn auch langsamen –Wachstum des Anteils der ausländischen Senioren an derAltenpopulation als auch mit einer wachsenden Anzahlvon hochaltrigen Migrantinnen und Migranten zu rech-nen.299 Gleichzeitig dürften sich in dem Maße, wie sichdie Lebensgewohnheiten und Wertorientierungen der aus-ländischen Bevölkerung an die der Deutschen anpassen,auch die familialen Hilfepotenziale vermindern.300 Umdie partielle Unterversorgung abzubauen und die künftigsteigende Nachfrage befriedigen zu können, muss das An-gebot an Pflegeleistungen stärker auf die spezifischenBedarfe von Migrantinnen und Migranten abgestellt wer-den. Für die Anbieter ergibt sich daraus die Anforderung,eine kultursensible Pflege zu gewährleisten, zielgruppen-orientierte Beratungs- und Unterstützungsleistungen zuerbringen und sich auf geschlechtsspezifische Pflegebe-darfe einzustellen.301 Eine Umsetzung dieser Ziele könntedurch folgende konkrete Maßnahmen erfolgen:

– Abbau von Vorbehalten und Zugangshindernissendurch eine größere Transparenz über das bestehendeAngebot an Pflegediensten und -einrichtungen,

– Verbesserung der Information und Beratung etwadurch Bereitstellung von muttersprachlichem Infor-mationsmaterial,

– Aus-, Fort- und Weiterbildung der Mitarbeiterinnenund Mitarbeiter von Pflegediensten und -einrichtun-gen im Hinblick auf die spezifischen Versorgungsbe-darfe von Migrantinnen und Migranten,

– Verbesserung der Datenbasis zur Inanspruchnahmevon professionellen Pflegeleistungen durch ausländi-sche Senioren,

– Schaffung spezieller Angebote für ausländische Pfle-gebedürftige entweder als eigenständige Einrichtun-

gen oder in Form von Einheiten innerhalb etablierterEinrichtungen.302

Ältere Alleinstehende

Wie sich einer Reihe von empirischen Untersuchungenentnehmen lässt, hat die häufig als Individualisierung be-zeichnete Veränderung von Lebenslagen deutliche Aus-wirkungen auf die Hilfearrangements im Falle von Pfle-gebedürftigkeit. Dies gilt vor allem für die Chance, beiBedarf auf die Unterstützung informeller Helfer zurück-greifen zu können. Wenn Faktoren wie Partner- und Kin-derlosigkeit sowie geographische Mobilität zusammen-kommen, dann besteht in Regel auch eine relativ großeräumliche Distanz zu jenen primären Gruppen, diegrundsätzlich als informelle Helfer in Betracht kommen.Generell lässt sich feststellen, dass die Unterstützungs-wahrscheinlichkeit durch informelle Helfer um so gerin-ger ist, je weiter die Angehörigen eines Pflegebedürftigenentfernt wohnen.303 So haben partner- und kinderlose 70- bis unter 80-Jährige wesentlich kleinere Unterstüt-zungsnetzwerke als Gleichaltrige mit Kindern und Part-ner. Eine Minderheit der Älteren verfügt noch nicht ein-mal über Hilfepotenziale für vergleichsweise wenigaufwändige Tätigkeiten wie Hilfen im Haushalt.304 FürPflegebedürftige, die nicht mit ihren Angehörigen in dergleichen Wohnung oder im gleichen Haus wohnen, besit-zen professionelle Pflegedienstleistungen daher eine sehrviel größere Bedeutung als für Pflegebedürftige, die mitihrer Familie zusammenleben.305 Besonders deutlich wirddies beim direkten Vergleich zwischen Alleinstehendenund in Mehrpersonenhaushalten Lebenden. Während inder ersten Gruppe nur eine Minderheit über informelleHelfer verfügt (39 % formelle Helfer, 29 % informelleHelfer, 32 % keine Helfer), wird bei letzteren die Versor-gung zu 50 % innerhalb des eigenen Haushaltes gewähr-leistet.306 Zu ähnlichen Ergebnissen gelangt eine alters-soziologische Studie, derzufolge bei den 75- bis unter80-Jährigen ohne Kinder bezahlte Helfer die häufigsteaußerhäusliche Unterstützungsquelle darstellen.307 Dasfehlende familiale Hilfepotenzial bei alleinstehendenPflegebedürftigen kann auch durch Unterstützung ausdem Kreis von Bekannten, Freunden und Nachbarn nur inbegrenztem Maße kompensiert werden. Der Anteil dervon diesen informellen Helfern geleisteten Unterstützungist bei den jüngeren Altersgruppen mit etwas mehr als ei-nem Viertel noch relativ hoch, nimmt dann aber mit stei-gendem Alter erheblich ab, weil der Pflegebedarf wächstund sich die sozialen Netzwerke ausdünnen.308

Grundsätzlich ist ein Verbleib in der eigenen Wohnungauch bei Alleinstehenden im höheren Lebensalter mög-

297 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 243.298 Deutscher Bundestag (2001a), S. 229.299 Ebenda, S. 217; Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 237, 244.300 Ebenda, S. 238; Eifert/Krämer/Roth (1999b), S. 37.301 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 242, 245.

302 Eifert/Krämer/Roth (1999b), S. 37 f.; Eifert/Krämer/Roth (1999a),S. 247 f., S. 250.

303 Blinkert/Klie (1999).304 Künemund/Hollstein (2000), S. 246, 267.305 Blinkert/Klie (1999), S. 116, 193.306 Gilberg (2000), S. 268.307 Künemund/Hollstein (2000), S. 263.308 Blinkert/Klie (1999), S. 128, 194; Künemund/Hollstein (2000),

S. 262.


lich, selbst wenn starke gesundheitliche Beeinträchti-gungen vorliegen. Dies setzt aber voraus, dass ein aufdiese Zielgruppe zugeschnittenes professionelles Ver-sorgungsangebot existiert und dieses von den Pflegebe-dürftigen auch wahrgenommen wird.309 Dazu wäre eszunächst erforderlich, den Grad der Informiertheit überbestehende Hilfeangebote, der bei alleinstehenden Pfle-gebedürftigen erheblich niedriger liegt als bei familialeingebundenen Pflegebedürftigen, zu steigern und sieauch zu einer stärkeren Wahrnehmung von Beratungs-angeboten zu motivieren.310 Was die Art der Leistungenanbelangt, ist bei wachsender Anzahl alleinstehenderPflegebedürftiger von einem Trend zum Pflegemix aus-zugehen, bei dem sich die Anteile von informellen undformellen Hilfen in etwa die Waage halten. Nur ein aufKomplementarität ausgerichtetes Angebot an Pflege-dienstleistungen ist geeignet, die von Unsicherheitenüber die künftige Versorgungssituation geprägte Le-benslage alleinstehender Pflegebedürftiger soweit zustabilisieren, dass ein vorzeitiger Übergang ins Heimverhindert werden kann.311

Ältere Menschen mit Behinderung

In dem Maße, in dem auch behinderte Menschen vom An-stieg der durchschnittlichen Lebenserwartung profitieren,gewinnen die älteren behinderten Menschen als Betroffe-nengruppe mit spezifischem Versorgungsbedarf für denPflegesektor an Bedeutung. Kennzeichnend für ihre Bedarfssituation ist das Zusammenwirken der die Behin-derung bedingenden Erkrankung mit alterstypischen De-generationserscheinungen.312 Auf Grund der Vorschädi-gungen haben ältere behinderte Menschen zudem einwesentlich höheres Risiko, altersbedingte psychische undkörperliche Beeinträchtigungen zu erleiden als die Älte-ren insgesamt.313 Der allgemeine gerontologische Befundeiner prinzipiellen Plastizität altersbedingter Beeinträch-tigungen gilt aber auch für die älteren behinderten Men-schen. Um dem erhöhten Risiko, durch chronische kör-perliche Erkrankungen bzw. durch seelische undpsychische Störungen hilfe- oder pflegebedürftig zu wer-den, gegenzusteuern, sind daher Maßnahmen zur Kompe-tenzförderung bzw. -erhaltung bei älteren behindertenMenschen in besonderem Maße erforderlich.314

Das Ziel der Versorgung und Betreuung muss wie bei denPflegebedürftigen insgesamt die Sicherung und Förde-rung einer selbständigen Lebensgestaltung sein.315 ZurOperationalisierung dieses Ziels kann ein Förder- undRehabilitationskonzept beitragen, wie es im Dritten Al-tenbericht der Bundesregierung vorgestellt wird. Die

Förderung hätte demnach folgende fünf Aspekte zu um-fassen:

1. Erhaltung bzw. Ausbau des im Lebenslauf gewonne-nen Kompetenzprofils,

2. Förderung der Mobilität in der unmittelbaren Lebens-umwelt,

3. Herstellung von Möglichkeiten zur selbstverantwort-lichen Gestaltung des Alltags,

4. Erhaltung der sozialen Integration sowie

5. Gestaltung einer bedarfsangemessenen räumlichen,sozialen und infrastrukturellen Umwelt.316

Zur konkreten Umsetzung dieses Konzeptes ist eszunächst erforderlich, dass Maßnahmen zur Kompetenz-förderung nach dem Ausscheiden des Betroffenen aus ei-ner Behindertenwerkstätte nicht nur nicht abgebrochen,sondern möglichst unvermindert fortgesetzt werden.317

Notwendig ist auch, das pflegende Personal so zu qualifi-zieren, dass es – ausgehend von dem Ideal der Ganzheit-lichkeit und Aktivierung – auf die komplexen Bedürfnisseund Beeinträchtigungssyndrome der älteren behindertenMenschen eingehen kann.318 Dabei ist auch zu berück-sichtigen, dass es sich bei den älteren behinderten Men-schen nicht um eine homogene Gruppe handelt, sonderndass hier ähnlich wie bei den Pflegebedürftigen insgesamteine hohe Variabilität der Beeinträchtigungen und Per-sönlichkeitstypen anzutreffen ist.

Die Chancen zum Erhalt der Selbständigkeit hängen we-sentlich davon ab, ob den behinderten Menschen dieMöglichkeit gegeben wird, auch im höheren Lebensalterin ihrem vertrauten sozialen Umfeld zu verbleiben. Konkret geht es meist darum, der Gefahr der sozialenDesintegration durch das Ausscheiden aus einer Behin-dertenwerkstätte oder den Tod der Eltern durch Aufrecht-erhaltung und Pflege von Kontakten in die Berufswelt be-hinderter Menschen vorzubeugen.319 Außerdem sollteeine stationäre Versorgung älterer behinderter Menschennicht in Spezialeinrichtungen für diese Gruppierung er-folgen, weil dies der Ghetto-Bildung bzw. einer sozialenStigmatisierung und Segregation Vorschub leisten würde.Eine weitgehende Integration in das normale soziale Le-ben lässt sich vielmehr nur dann erreichen, wenn unter-schiedliche Wohnformen zur Verfügung gestellt und mitAngeboten wie Wohntraining und Beschäftigungsthera-pien verknüpft werden. Anzustreben ist eine dezentraleStruktur differenzierter Wohnformen, in denen älter wer-dende behinderte Menschen in kleinen Gruppen betreutund Kontakte insbesondere zu Nichtbehinderten, aberauch zu Menschen mit der gleichen bzw. mit einer ande-ren Behinderung sichergestellt werden können.320

309 Gilberg (2000), S. 206.310 Blinkert/Klie (1999), S. 173 f.311 Ebenda, S. 201 f.312 Mann (1993), S. 365.313 Deutscher Bundestag (2001a), S. 96; Mann (1993), S. 380.314 Deutscher Bundestag (2001a), S. 95 f.315 Mann (1993), S. 394.

316 Deutscher Bundestag (2001a), S. 96.317 Ebenda, S. 95.318 Mann (1993), S. 395.319 Deutscher Bundestag (2001a), S. 96.320 Mann (1993), S. 382, 395, 399.


2.4 Finanzierung der Pflegeversicherung

2.4.1 Finanzielle EntwicklungDie zukünftige finanzielle Entwicklung der Pflegever-sicherung hängt von einer Vielzahl von Faktoren aufder Einnahmen- und Ausgabenseite ab. Zu den Fakto-ren auf der Einnahmenseite zählen die Produktivitäts-entwicklung, das Wirtschaftswachstum, die Lohn-entwicklung und die Arbeitsnachfrage. Darüber hinausist unter demographischen Aspekten die Anzahl derPersonen im erwerbsfähigen Alter von erheblicher Be-deutung, da die Gesetzliche Pflegeversicherung fastausschließlich durch einkommensbezogene Beiträgefinanziert wird. Der Rückgang der Beschäftigtenzahlenkann zu einer Verringerung der Gesamtsumme der bei-tragspflichtigen Arbeitseinkommen führen. Allerdingsmuss sich diese nicht proportional zur Abnahme derPersonen im erwerbsfähigen Alter entwickeln. Dennebenso wie in der Krankenversicherung, aber anders alsin der Rentenversicherung, tragen auch die Rentner undPensionäre zur Finanzierung der Pflegeversicherungbei. Natürlich hängt die Einnahmenentwicklung auchdavon ab, wie der Gesetzgeber das Urteil des Bundes-verfassungsgerichts zur Entlastung der Eltern bei derBeitragsbemessung umsetzt. Da dies heute nicht be-kannt ist, müssen die folgenden Voraussagen auf derderzeitigen Ausgangslage basieren. In die Prognosender Einnahmenentwicklung müssen ebenfalls die Fak-toren Arbeitsangebot und -nachfrage, Produktivitäts-wachstum und Lohnentwicklung sowie ihre Wechsel-wirkungen einbezogen werden. So kommt Rothgang zudem Ergebnis, dass sich bei einem jährlichen Produk-tivitätswachstum von 1,7 %, das zu entsprechendenLohnerhöhungen führt, und bei einer zusätzlichen jähr-lichen Lohnerhöhung von 1 % die Gesamtsummeder Beitragseinnahmen der Pflegeversicherung in demZeitraum von 2000 bis 2040 in etwa verdoppelt, so-bald die als konstant unterstellte Arbeitsnachfrage dasArbeitsangebot übersteigt.321 Bei niedrigeren Lohn-zuwächsen fällt die Steigerung der Gesamtsummeder beitragspflichtigen Einnahmen erheblich geringeraus.322

Die Entwicklung der Ausgaben der Gesetzlichen Pflege-versicherung wird wesentlich durch die Anzahl der Pfle-gebedürftigen und ihr Inanspruchnahmeverhalten, desWeiteren durch den medizinisch-technischen Fortschrittund die Dynamisierung der Versicherungsleistungen be-stimmt. Dies dürfte ihrerseits nicht unabhängig von derEntwicklung der Arbeitskosten und den allgemeinenPreissteigerungen sein. In den Jahren ihres Bestehens istbei den Leistungsausgaben der Gesetzlichen Pflegeversi-cherung eine kontinuierliche Steigerung zu verzeich-

nen323. Von 2000 bis 2040 werden nach Modellrechnun-gen allein als Folge der demographischen Entwicklungdie Ausgaben der Gesetzlichen Pflegeversicherung um64 % steigen.324 Wird zusätzlich in Rechnung gestellt,dass auf Grund veränderter Haushalts- und Familien-strukturen die Anteile der Pflegebedürftigen steigen wer-den, die Sachleistungen statt Geldleistungen wählen unddie stationäre Pflege in Anspruch nehmen, ist im gleichenZeitraum von einer Ausgabensteigerung um mehr als90 % auszugehen.325 Die Verschiebung der Pflegearran-gements hin zur professionellen Pflege trägt also in er-heblichem Umfang zur Ausgabensteigerung in der Ge-setzlichen Pflegeversicherung bei.326

Durch Kombination der Modellrechnungen zu denzukünftigen Ausgaben und Einnahmen der Pflegeversi-cherung lassen sich Aussagen über die Entwicklung desfür die Finanzierung der Ausgaben notwendigen Bei-tragssatzes treffen. Hierbei herrscht unter Experten Über-einstimmung, dass der Beitragssatz von 1,7 % schon ausdemographischen Gründen bis 2040 nicht ausreichenwird und allein die demographische Entwicklung im Jahr2040 zu einem Beitragssatzniveau von 3,0 bis 3,3 %327

führen wird. Wird außerdem – unter Annahme konstanterLöhne, Gehälter und Versicherungsleistungen – eine stei-gende Inanspruchnahme professioneller Pflegeleistungenund eine steigende Erwerbsneigung in Rechnung gestellt,ergeben sich für 2040 Beitragssätze in Höhe von 3,4 bis3,7 %328. Wenn realistischerweise zusätzliche Lohn- undGehaltssteigerungen angenommen werden, die ihrerseitszu Kostensteigerungen in der Pflegeversicherung führen,muss das Verhältnis von Pflegekosten und Versicherungs-leistungen als weiterer Einflussfaktor für die Entwicklungdes Beitragssatzes berücksichtigt werden.

Die Höhe der heute geltenden Leistungsgrenzen der Pfle-geversicherung ist auf der Basis des Preisniveaus von1991/93 festgelegt worden. Seit dieser Zeit sind in einerReihe von Vergütungsverhandlungen die Entgelte insbe-sondere der stationären Pflegeeinrichtungen mehrfach an-gehoben worden, während die Leistungen der Pflegever-sicherung auf dem damals festgelegten Niveau verbliebensind. Für die Zukunft ist mit einem weiteren Anwachsender Pflegekosten zu rechnen329, und zwar oberhalb der

321 Rothgang (2001), S. XII f.322 Vgl. Rothgang (2001), S. XIV, der auf ein Prognos-Modell hinweist,

das als Konsequenz einer deutlich niedrigeren als von ihm getätigtenAnnahme über die Lohn- und Gehaltsentwicklung nur die Hälfte derSteigerung der Gesamtsumme der beitragspflichtigen Einnahmen er-rechnet.

323 Während die Gesamtausgaben 1997 29,61 Mrd. DM betrugen, lagensie 1999 bei 31,98 Mrd. DM. 1999 ist im Verhältnis der Gesamtaus-gaben (31,98 Mrd. DM) zu den Gesamteinnahmen (31,92 Mrd. DM)zum ersten Mal ein Defizit entstanden, vgl. Deutscher Bundestag(2000), S. 41.

324 Rothgang (2001), S. 49.325 Ebenda, S. 49.326 Eisen (2000).327 Rothgang (2001), S. XIV.328 Ebenda, S. XIV. Nach Berechnungen des Instituts der Deutschen

Wirtschaft kann der Beitragssatz bei Verschiebungen zu Gunsten re-lativ teurer Leistungen im Jahr 2040 eine Höhe von 4,6 % erreichen,vgl. die Ausführungen bei der Anhörung der Enquête-Kommissionzum Reformbedarf der Pflegeversicherung.

329 Für das Jahr 2000 ist als Tendenz festzustellen, dass die Pflegesätzein den alten Bundesländern zwischen 1 und 2 % angestiegen sind, inden neuen Bundesländern hingegen zwischen 3 und 7 %; DeutscherBundestag (2001b), S. 41.


allgemeinen Preissteigerung, weil die Gehaltssteigerun-gen in der Pflege angesichts eines hohen Arbeitskräftebe-darfs als Folge der steigenden Inanspruchnahme profes-sioneller Pflege nicht hinter den durchschnittlichen Lohn-und Gehaltssteigerungen zurückbleiben werden.330 Preis-erhöhungen von Pflegeleistungen werden aber auch durchdie immer höheren Anforderungen an die Qualität derPflegeleistungen, wie sie in einer Reihe einschlägigerneuerer Gesetze formuliert sind, verursacht.

Werden die Leistungen der Pflegeversicherung nicht andie Kostensteigerung angeglichen, verlieren sie an Wert.Das Gesetz sieht aber vor, dass die Leistungen nur imRahmen eines konstanten Beitragssatzes an die Preisent-wicklung angepasst werden sollen (§ 30 SGB XI). JedeDynamisierung unterhalb der Lohn- und Gehaltssteige-rungsrate führt daher zu einer sinkenden Kaufkraft derPflegeversicherungsleistungen.331 Bei einer beitragssatz-stabilisierenden Anpassung in den Jahren 2000 bis 2040sinkt der Wert der Versicherungsleistungen in Bezug aufdie damit finanzierbaren Pflegeleistungen auf ungefährdie Hälfte. Ein stabiler Beitragssatz ist also nur um denPreis einer sinkenden Kaufkraft möglich. Als Folge wärebis zum Jahr 2040 mit einem drastischen Anstieg der Zahlder pflegebedürftigen Sozialhilfeempfänger zu rechnen.Ihr Anteil würde um 50 % höher liegen als heute. Damitwäre ungefähr der Zustand vor Einführung der Pflegever-sicherung wieder erreicht.

Wenn weiterhin an der sozialrechtlichen Absicherung desPflegerisikos festgehalten wird und die Ziele der Pflege-versicherung hinsichtlich der Verringerung pflegebeding-ter Sozialhilfeabhängigkeit verfolgt werden sollen, mussgewährleistet werden, dass die Versicherungsleistungenin einem angemessenen Verhältnis zu den Kosten derPflege stehen. Eine stabile Kaufkraft ist also im geltendenSystem der Pflegeversicherung nur bei einem steigendenBeitragssatz realisierbar.332 Käme es zu einer Dynamisie-rung der Leistungen entsprechend der Preissteigerungs-rate für Pflegeleistungen, dann würde der Beitragssatz imJahr 2040 zwischen 3,6 und 3,9 % liegen.333 Eine zeitlicheEntlastung für die Anhebung des Beitragssatzes könnteder Einsatz der Rücklagen der Pflegeversicherung erbrin-gen. Ihr Verbrauch würde den aktuellen Beitragssatz von1,7 % bis zum Jahr 2004 konstant halten.334 Ab 2005 wäre

eine kontinuierliche Anhebung des Beitragssatzes not-wendig, der dann bis 2040 die oben genannte Größenord-nung erreichen würde.335

In der Frage der Bezugsgröße der Leistungsdynamisie-rung wäre auch eine nach Bedarfslagen differenzierte Dynamisierung denkbar.336 Dies hätte allerdings zur Vo-raussetzung, dass das Leistungssystem besser an die Dif-ferenziertheit der Bedarfe (und Preise) angepasst würde.So wäre es möglich, die Pflegebedürftigen in Gruppen zubündeln, entsprechende Leistungsinhalte zu definierenund bedarfsgerechte Leistungshöhen festzulegen. Weiter-hin sind Leistungsausweitungen für spezielle Bedarfs-gruppen wie Demenzkranke zu erwägen.

2.4.2 Optionen der Weiterentwicklung derFinanzierung der Pflegeversicherung

Im Folgenden wird von der Beibehaltung einer eigenstän-digen Pflegeversicherung ausgegangen.337 Vor diesemHintergrund ist zu fragen, ob und mit welchen Maßnah-men der zu erwartende Beitragsanstieg vermieden undgleichzeitig die reale Kaufkraft der Versicherungsleistun-gen erhalten werden kann.338 Grundsätzlich besteht dieMöglichkeit, den Ausgabenanstieg der Pflegeversiche-rung zu begrenzen und/oder die Einnahmenbasis zu erweitern. Darüber hinausgehende Vorschläge zielen aufeinen Systemwechsel im Zusammenhang mit der Ein-führung einer Kapitaldeckung339 oder eines personenbe-zogenen frei verfügbaren Budgets.

Die zu erwartenden Ausgabensteigerungen der Pflegever-sicherung sind zu einem wesentlichen Teil auf den stei-genden Trend zur Inanspruchnahme professionellerPflege zurückzuführen. Daher können Maßnahmen, diediesen Prozess verlangsamen, merklich zur Ausgabenbe-grenzung beitragen. Sinnvoll wäre es, die familiale Pflegeinsbesondere durch eine Verbesserung der Vereinbarkeitvon Berufstätigkeit und Pflege zu stärken sowie den Ein-satz ehrenamtlicher Helfer in der Pflege durch gezielteUnterstützung zu vergrößern.340

Maßnahmen, die an der Einnahmenseite ansetzen, wieeine Ausweitung des versicherungspflichtigen Personen-kreises auf die bislang privat Pflegepflichtversicherten,eine Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze oder dieAufhebung der beitragsfreien Mitversicherung von Ehe-

330 Vgl. Rothgang (2001), S. 86.331 Vgl. hier und im Folgenden Rothgang (2001), S. XVII f.332 Rothgang (2001), S. 93, der darauf hinweist, dass eine rein inflati-

onsindexierte Leistungsdynamisierung zwar den Beitragssatz jenach Annahme der Lohnentwickung entweder sinken oder nur ge-ring ansteigen, den Wert der Leistungen aber auf unter 50 % des der-zeitigen Niveaus sinken ließe.

333 Rothgang (2001), S. XVI f., der darauf hinweist, dass beim Kon-trollmodell, das für die Entwicklung der Gesamtsumme der bei-tragspflichtigen Einnahmen auf das Modell der Prognos AG zurück-greift, der Beitragssatz im Jahr 2040 bei 3,7 % liegt.

334 Vgl. Kesselheim (2000) und Schiffer (2000), die sich dahingehendbei der Anhörung der Enquête-Kommission zum Reformbedarf derPflegeversicherung geäußert haben, dass die finanzielle Situation derPflegeversicherung bei konstanten Leistungssätzen ohne Beitrags-satzerhöhung (nur) bis 2005 gesichert sei.

335 Rothgang (2001), S. 101.336 Vgl. Pick (2000); vgl. Lorenzen (2000).337 Die weiter gehende Option einer möglichen Integration von SGB V

und SGB XI wird im Abschnitt 3 diskutiert.338 Dabei bleibt abzuwarten, wie der Gesetzgeber die vom Bundesver-

fassungsgericht aufgetragene Neuregelung der Beitragsbelastungumsetzt.

339 Vgl. hier und im Folgenden Rothgang (2001), S. 135 ff.340 Eine Stärkung der Rehabilitation trägt zwar dazu bei, Pflegebedürf-

tigkeit zu überwinden bzw. zu vermindern und somit die volkswirt-schaftlichen Gesamtausgaben zu senken. Als Folge erhöht sich aberdie Lebenserwartung. Ob daher von derartigen Maßnahmen positiveEffekte für die Beitragsentwicklung zu erwarten sind, ist fraglich,vgl. Rothgang (2001), S. 174.


gatten zu Gunsten eines Splittingmodells, würden nur ingeringem Maße dazu beitragen, die Finanzierungspro-bleme der Pflegeversicherung zu lösen. Hingegen könntedie Einbeziehung weiterer Einkommensarten die Finanz-situation der Pflegeversicherung spürbar verbessern, dasie Mehreinnahmen, aber keine Mehrausgaben bewirktund somit den Beitragssatz senkt. Ob allerdings die zu er-wartende Beitragssenkung in einem vernünftigen Verhält-nis zu dem unausweichlichen Verwaltungsmehraufwandsteht, kann zurzeit nicht bewertet werden. Ein Bundeszu-schuss, der auf die familienpolitischen Maßnahmen derbeitragsfreien Mitversicherung von Ehepartnern und Kin-dern abstellt, könnte erhebliche Mehreinnahmen erbrin-gen. Allerdings erfordert eine quantitative Abschätzungeine Festlegung der Ausgestaltung.

Schließlich wird vielfach gefordert, zur Absicherung desPflegerisikos eine Kapitalfundierung einzuführen.341 Hiersind als Grundmodelle eine Teilkapitaldeckung innerhalbder Gesetzlichen Pflegeversicherung, eine Ergänzung derGesetzlichen Pflegeversicherung durch eine zusätzlicheprivate Pflegeversicherung oder der Systemwechsel zu ei-ner privaten (kapitalfundierten) Pflichtversicherungdenkbar. Grundsätzlich gilt es als ein Vorzug der Privat-versicherungslösungen, dass die angesammelten Finanz-reserven anders als bei einer Teilkapitalbildung innerhalbder Gesetzlichen Pflegeversicherung der politischen Ver-einnahmung entzogen wären.342 Allerdings impliziert derAufbau etwa einer obligatorischen privaten (Zusatz-)Ver-sicherung dann, wenn das Leistungsniveau insgesamtnicht erhöht werden soll, ein Abschmelzen der Gesetz-lichen Versicherung. Die per Gesetz nominal fixiertenLeistungen der Pflegeversicherung könnten dann z. B.eingefroren werden. Zu beachten sind dabei die unter-schiedlichen Belastungseffekte für die einzelnen Alters-gruppen, bereits Pflegebedürftige, ältere und jüngere Ver-sicherte. Eine kapitalfundierte Zusatzversicherung würdeerst nach entsprechender Ansparzeit Leistungen bereit-stellen, während unter Umständen die Leistungsreduktionder Sozialen Pflegeversicherung viel schneller einträteund ältere Versicherte und bereits Pflegebedürftige keineMöglichkeit zum Erwerb entsprechender Ansprüche inder Pflegeversicherung zur Kompensation der Leistungs-einschränkungen in der Sozialversicherung hätten. EineErgänzung der Gesetzlichen Pflegeversicherung durcheine kapitalfundierte Zusatzversicherung hätte nach Ex-pertenmeinung343 gegenüber dem vollständigen System-wechsel zu einer privaten kapitalfundierten Pflegepflicht-versicherung wiederum den Vorteil, dass sie durch denbegrenzten Erhalt des Umlageverfahrens den pflegenahenJahrgängen weiterhin Versicherungsschutz mit finanzier-baren Beiträgen bieten würde.

Denkbar wäre auch eine Flexibilisierung des Sachleis-tungsprinzips durch den optionalen Übergang zur Ge-währung eines personenbezogenen frei verfügbaren Bud-

gets344 zum Erwerb von Pflegeleistungen.345 Der Einzelnewürde somit in die Lage versetzt, individuelle, auf seineBedürfnisse zugeschnittene Pflegearrangements zusam-menzustellen. Mittels Experimentierklauseln im SGBXI346 könnten dabei auch neue Formen der „gemischtenWohlfahrtsproduktion“ von professioneller und Laien-pflege erprobt werden.347 Allerdings bedarf es zur Qua-litätssicherung und Steuerung dieser Arrangements desAufbaus einer Case-Management-Infrastruktur.348 Dabeiwäre auch zu diskutieren, ob nicht der Case-Manager dieVerwaltung des Budgets übernehmen sollte, um für dieWirtschaftlichkeit und Zielgenauigkeit des Mitteleinsat-zes zu sorgen.349

2.5 Qualitätsentwicklung und Qualitäts-sicherung in der Pflege

Der Gesetzgeber hat die rechtlichen Rahmenbedingungenfür Qualität, Qualitätssicherung und Qualitätsprüfung inder Pflege und der Gesundheitsversorgung festgelegt. DasPflege-Versicherungsgesetz (SGB XI), das Gesetz überdie Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V), dasHeimgesetz, das BSHG sowie weitere rechtliche Rege-lungen (unter anderem Arbeitsschutzvorschriften, Brand-schutzvorschriften, Gefahrstoffverordnung, Lebensmit-telverordnung, Hygienevorschriften) verpflichten aufverschiedene Weise die an der Pflege Beteiligten zur Ent-wicklung und Kontrolle von Qualität in der Pflege. DieseVorschriften stehen jedoch bislang weitgehend isoliertnebeneinander. Es kommt nun darauf an, sie in ein um-fassendes, konsistentes Qualitätssicherungskonzept ein-zuordnen, um die zentralen Ziele von Qualitätsentwick-lung und Qualitätssicherung zu erreichen: ökonomischeEffizienz und Sicherstellung von Qualität für die Betrof-fenen durch eine empirisch gesicherte Effektivität pflege-rischer Maßnahmen (evidenzbasierte Pflege) sowie dieBereitstellung komplexer sektoren- und systemübergrei-fender Versorgungsstrukturen.

341 Vgl. hierzu Schmähl (1992).342 Rothgang (2001), S. 174.343 Vgl. Rothgang (2001).

344 So Eisen und Schaeffer bei der Anhörung der Enquête-Kommissionzum Reformbedarf der Pflegeversicherung, vgl. Eisen (2000) undSchaeffer (2000).

345 Vgl. Abschnitt 6.3.346 Mit dem Pflegeleistungs-Ergänzungsgesetz wurde u. a. eine be-

grenzte Experimentierklausel als § 8 Abs. 3 SGB XI in das Pflege-verordnungsrecht eingebunden, die im bis dato weitgehend ge-schlossenen Leistungskatalog Modellvorhaben ermöglicht.

347 Rothgang (2001), S. 141, der in diesem Zusammenhang auf das nie-derländische Vorbild verweist. In den Niederlanden ist die Erpro-bung klientenbezogener Budgets mit großem Erfolg aufgenommenworden. Im Ergebnis waren die Bezieher des Budgets zufriedenermit den individuell zusammengestellten Diensten als die Sachleis-tungs-Klienten, so dass es nahe liegt, das reine Sachleistungsprinzipin der ambulanten Pflege aufzugeben. Da sich gezeigt hat, dass nichtalle Betroffenen die Vorteile eines Budgets nutzen können und wol-len, wird die Wahlmöglichkeit des traditionellen Verfahrens fortbe-stehen, vgl. Winters (1999), S. 312 f.

348 Vgl. Abschnitte 2.6.1 und 6.3.349 Diese Ansicht vertraten in Orientierung an das englische Modell des

„broker“ Eisen, Schaeffer und Kesselheim bei der Anhörung der En-quête-Kommission zum Reformbedarf der Pflegeversicherung, vgl.Eisen (2000), Schaeffer (2000) und Kesselheim (2000).


2.5.1 ExpertenstandardsMit der Einführung der Pflegeversicherung wurde die Ent-stehung eines Wettbewerbs angesteuert, der ein vielfälti-ges Angebot an Leistungen zur Verfügung stellt und allenLeistungsanbietern gleiche Wettbewerbschancen eröffnet.Dies darf aber keinesfalls zu einer Reduzierung der Qua-lität der Pflege führen, sondern sollte vielmehr eine qua-litätsgesicherte Leistung garantieren.350 Dies ist auch dieeinzige Leistung, die die Pflegeversicherung finanzierendarf. Um das zu ermöglichen, muss geklärt werden, wasüberhaupt unter Qualität in der Pflege zu verstehen ist undwie eine effektive Qualitätskontrolle aussehen könnte.

Die Gesetze gehen in Hinsicht auf Qualitätsmaßstäbe vondem rechtlich unbestimmten Begriff des „allgemein aner-kannten Stand(es) medizinisch-pflegerischer Erkennt-nisse“ aus (§§ 11 Abs. 1, 28 Abs. 3 und 4 SGB XI; § 2SGB V; § 6 HeimG)351. Um diesen Begriff allgemein gül-tig auszufüllen, bedarf es der Ausformulierung von Ex-pertenstandards. Diese Aufgabe sollten maßgeblich diePflegewissenschaft und die Fachverbände, aber auch an-grenzende Disziplinen wahrnehmen. Sie sind bislangnoch völlig unzureichend an der Entwicklung von Qua-litätsstandards beteiligt, da zurzeit nur die Kosten- undLeistungsträger in ihren Verhandlungen eigene Pflege-standards formulieren.

Expertenstandards definieren Hilfe- und Pflegeproblemeund differenzieren sie nach Bedarfslagen. Um dem Pfle-geprozess in seiner Gesamtheit, also den individuellenPflegeproblemen und Pflegeschritten sowie den Pflege-zielen, zu entsprechen, sollten Expertenstandards nichtauf Fragen der Strukturqualität und auf professionelleHandlungsstandards im Sinne handwerklicher Vorgabenzielen. Vielmehr beziehen sie sich auch auf die Prozess-Qualität und vor allem auf die Ergebnisqualität. Dabei istzu beachten, dass Ergebnisqualität nicht nur an der Qua-lität der professionellen Pflegeleistungen ablesbar ist, daPflegequalität letztlich aus dem Zusammenwirken vonprofessionell und informell erbrachten Hilfe- und Pflege-leistungen resultiert. Expertenstandards müssen fach- undsozialpolitisch durchgesetzt sowie für alle an der PflegeBeteiligten implementiert werden352 und die Überprüfungdurch wissenschaftliche Evaluation bestehen. Mit derEntwicklung und Durchsetzung von Expertenstandardsentstünde eine evidenzbasierte Pflege, die nicht auf zufäl-ligen Verhandlungsergebnissen beruhen würde.

2.5.2 Perspektiven der QualitätssicherungQualitätssicherung kann über Kontrolle erfolgen. Zur-zeit wird diese durch die Heimaufsicht (Heimgesetz)

und die Pflegekassen, vertreten durch den Medi-zinischen Dienst der Krankenkassen (MDK) (SGB XI),ausgeübt. Qualitätssicherung aber auf zwei Prüfungs-instanzen zu fokussieren, reicht nicht aus, da die Struk-turmerkmale von Qualität weiter reichen, als Heim-gesetz und Pflege-Versicherungsgesetz vorgeben undzudem Qualitätskontrollen nicht zwangsläufig eine bes-sere Qualität bedingen.353 Dennoch sollte auf Kontrollenicht verzichtet werden; Qualitätsentwicklung ist nichtmit einem Konflikt-, sondern nur mit einem Konsens-modell der Beteiligten möglich. Daher erscheinen fol-gende Perspektiven der Qualitätssicherung eher Erfolgversprechend:

– Anreize

Zur internen Qualitätssicherung auf der Anbieterseitegibt es unterschiedliche Anreize. Zum einen solltenAnreize für die Anbieter entwickelt werden, über ein-richtungsbezogen abgeschlossene Leistungs- undQualitätsvereinbarungen eigenverantwortlich qua-litätsgesicherte Leistungen zu erbringen. Nötig sindImpulse, die auch einen Wettbewerb um Qualität er-möglichen. Dies erfordert geeignete Rahmenbedin-gungen für einen Qualitätswettbewerb. Dazu könntedie Veröffentlichung von Prüfberichten des MDKdienen, wie auch von Beratungsstellen (z. B. Ver-braucherzentralen), die unabhängig von den Trägerndie Pflegebedürftigen und Angehörigen über Ange-bote informieren. So könnte für das Vergütungs-system des SGB XI (wie im BSHG) eine Leistungs-vereinbarung zwischen Pflegeeinrichtung undPflegekassen bzw. ihren Landesverbänden eingeführtwerden, in der Inhalt, Umfang und Qualität der Leis-tungen beschrieben werden354, und damit eine Ver-knüpfung von qualitätshinterlegten Leistungen mitEntgelten erfolgen. Zum anderen ist das wachsendeEigeninteresse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiteran der Qualität von Pflegeeinrichtungen zu begrüßenund zu fördern. Die Kompetenzen der Mitarbeiterin-nen und Mitarbeiter zur Verbesserung der internenQualitätssicherung sollten in einem höheren Maße alsbisher genutzt werden. Ein weiterer sinnvoller Wegwäre, der Beurteilung von Qualität und der Qualitäts-kontrolle stärker als bislang die Zufriedenheit desPflegebedürftigen zu Grunde zu legen. Da der Erfolgund die Qualität der Pflege entscheidend von der Ak-zeptanz und der subjektiven Gesundheitsaussicht desPflegebedürftigen abhängen355, sollte die Kundenbe-fragung als Instrument der internen Qualitätssiche-rung intensiv genutzt werden.356

350 In diesem Zusammenhang sei auf das im September 2001 verab-schiedete Pflege-Qualitätssicherungsgesetz (PQsG) verwiesen, des-sen übergreifendes Ziel es ist, die Rechte von Menschen in ihrer Lebenslage als Pflegebedürftige und in ihrer Eigenschaft als Ver-braucher am Markt der ambulanten und stationären Pflege zu schüt-zen und zu stärken.

351 Vgl. hierzu und im Folgenden Entzian/Klie (2000), S. 141.352 Ebenda, S. 142.

353 Görres (1999), S. 53.354 Die Bundeskonferenz zur Qualitätssicherung im Gesundheits- und

Pflegewesen e. V. (2000), S. 8.355 Ebenda (2000), S. 3.356 Die Berücksichtigung der Zufriedenheit des Pflegebedürftigen führt

die Ebene eines kundenbezogenen Qualitätsverständnisses ein undräumt dem Pflegebedürftigen eine aktive Rolle in der Pflege ein, vgl.Schnabel (1999), S. 22.


– Kooperative Qualitätssicherung

Zurzeit wird die Qualitätsdebatte noch weitgehendisoliert von einzelnen Berufsgruppen und Institutio-nen geführt. Qualität und ihre Sicherung sind aber nurdurch eine Kooperation aller an der Pflege Beteiligtenzu erreichen. Als sinnvoll erweist sich in der ambu-lanten Versorgung pflegebedürftiger Menschen eineKooperationsförderung zwischen Hausärzten, Pflege-diensten und Angehörigen von Therapieberufen. Aufder Ebene der stationären Pflege ist die Zusammenar-beit zwischen Hausärzten und Krankenhäusern bzw.Pflegeheimen zu verbessern.357 Das Ergebnis der Ko-operation ist eine aufeinander abgestimmte ärztlicheHeilbehandlung und zielorientierte Pflege. Wenn esgelingen würde, Formen der kooperativen Qualitätssi-cherung zu entwickeln sowie umzusetzen und somitdie Qualitätsdebatte zu vernetzen, könnte ein umfas-sendes qualitätsorientiertes Versorgungssystem ent-stehen, das dem Anspruch von Pflege als gemein-schaftlicher Verantwortung gerecht würde.

Das Ergebnis einer umfassenden Koordination und Ko-operation bei der Qualitätsentwicklung und Qualitätssi-cherung könnte die Schaffung eines integrierten und um-fassenden nationalen Qualitätssicherungssystems sein.Die unterschiedlichen Qualitätsanforderungen und -si-cherungsansätze der Unternehmen, der Professionen, Ko-stenträger sowie des Verbraucherschutzes wären durcheine übergreifende, von einrichtungsträgerspezifischenEntwicklungen unabhängige Institution verbunden358. Ihrfiele die Aufgabe zu, einen nationalen Konsens über fach-wissenschaftlich gesicherte Expertenstandards für dieVersorgung pflegebedürftiger Menschen herzustellen so-wie die Qualitätsfähigkeit der Einrichtungen und Dienstebefördern und überprüfen zu helfen.

Während es für die professionelle Pflege viel verspre-chende Ansatzpunkte gibt, Qualitätsentwicklung undQualitätssicherung voranzutreiben, gestaltet sich dies imBereich der familialen Pflege wesentlich schwieriger. Zubeantworten wäre die Frage, ob bei der Pflegegeldzahlungdas Risiko einer inadäquaten Pflege ausgeschaltet werdenkann.359 Es fehlen Qualitätsstandards für die häuslichePflege und Festlegungen einer Vorgehensweise zu ihrerEvaluation. Zudem ist es extern kaum möglich, in die In-timsphäre von familialen Pflegebeziehungen einzudrin-gen. Die mangelnde Evaluierbarkeit der familialen Pflegeist auch dadurch bedingt, dass eine erhebliche Qualitäts-komponente der Pflege in der Familie die Zuwendung undemotionale Betreuung des Pflegebedürftigen ist.360 Emo-tionale Qualität aber entzieht sich zum allergrößten Teilder Kontrolle und kann erst recht nicht mit staatlichen Ge-boten und Sanktionsdrohungen durchgesetzt werden.

2.6 Leistungserbringung und Impulse zurWeiterentwicklung der pflegerischenInfrastruktur

2.6.1 Kooperation von LeistungsbereichenDie komplexen Bedarfssituationen im Pflegebereich, dievor allem im Alter durch die Zunahme von Multimorbi-dität und chronischen Erkrankungen auftreten, verlangennach einem differenzierten Versorgungssystem, in demunterschiedliche Angebote und Strukturen zusammenwir-ken.361 Gemessen an diesem Ziel weisen die Versor-gungsstrukturen in Deutschland Defizite auf. Trotz eineshohen Leistungsstandards in einzelnen Hilfebereichen hatdie pflegerische Infrastruktur einen erheblichen Nachhol-bedarf. Dies betrifft vor allem die folgenden Bereiche:

1. Kostenträger, Leistungserbringer und Berufsgruppenarbeiten nur unzureichend zusammen. Sie haben esbislang versäumt, der Tatsache, dass durch die Ein-führung der Gesetzlichen Pflegeversicherung die Pfle-gekassen als ein weiterer Leistungserbringer in dasSystem eingeführt worden sind und nunmehr auchLaienkräfte in das Versorgungssystem integriert wer-den müssen, durch verstärkte Koordinierung Rech-nung zu tragen.362 Abstimmungsprobleme und Fehl-steuerungen treten in erster Linie im ambulantenBereich auf, ergeben sich aber auch an den Schnitt-stellen zwischen häuslicher Versorgung, Heimversor-gung und Krankenhaus.

2. Die mangelnde Transparenz des Gesamtsystems (Hil-fen, Kostenträger und Leistungserbringer) hindert dieHilfebedürftigen und ihre Angehörigen daran, mögli-che Angebote auch tatsächlich in Anspruch zu neh-men.363 Mangels Beratung und leistungserschließen-der Hilfen bleibt es Hilfesuchenden häufig selbst beieinem komplexen Hilfebedarf überlassen, sich dienotwendigen Teile eines „Hilfepakets“ selbst zusam-menzustellen.364

3. Eine Vernetzung von Hilfeangeboten scheitert häufigan den historisch gewachsenen leistungsrechtlichenund institutionellen Fragmentierungen und Schnitt-stellenproblemen.365 Dies betrifft insbesondere die in-stitutionelle Trennung zwischen Gesundheitssektorund Pflegebereich, die die für eine ganzheitliche

357 Kühnert et al. (1998), S. 311.358 Vgl. im Folgenden die Bundeskonferenz zur Qualitätssicherung

im Gesundheits- und Pflegewesen e. V. (2000), S. 11 f. und Igl/Klie (2000).

359 Vgl. hier und im Folgenden Bäcker et al. (2000), S. 103.360 Vgl. hier und im Folgenden Johne (1997), S. 190.

361 Schulz-Nieswandt (1998), S. 60 ff.362 Behrend (1999), S. 49.363 Zwar ist mit der Einführung der Pflegeversicherung der Beitrag pfle-

gender Angehöriger erstmals gewürdigt und aufgewertet worden,das neue Gesetz hat aber noch keine ausreichenden Impulse zur Ver-haltensänderung gesetzt. So zeigen erste empirische Studien, dassAngehörige ihr Belastungspotenzial überschätzen und zu lange zö-gern, bis sie professionelle Hilfe in Anspruch nehmen. Es wäre da-her wichtig, über Maßnahmen zum Abbau von Blockaden gegen dieInanspruchnahme fremder Hilfe nachzudenken und nach neuen For-men der Kooperation zwischen professioneller Pflege und pflegen-den Angehörigen etwa durch Begleitung, Monitoring, Supervision,Coaching etc. zu suchen; vgl. hierzu Schaeffer (2000), S. 3.

364 Behrend (1999), S. 49.365 Schulz-Nieswandt (1998), S. 72.


Versorgung unabdingbare Abstimmung zwischen Arztund Pflegekraft, Krankenhaus und Altenheim erheb-lich erschwert.366

4. Ein Mangel herrscht auch an individuellen Betreu-ungskonzepten für besondere Bedarfskonstellationen.Für die Bedürfnisse spezieller Gruppen wie Demenz-kranke oder Rehabilitanden sind Versorgungsstruktu-ren entweder nicht in ausreichendem Maße vorhandenoder sie werden suboptimal eingesetzt.367

5. Zukünftig wird die Umstellung der Krankenhaus-versorgung auf DRG368-Basis die pflegerischen Be-darfstypen sowohl in der häuslichen als auch in derstationären Pflege weiter ausdifferenzieren. Pflege-einrichtungen nach SGB XI werden durch die Reformdes Krankenhausfinanzierungsgesetzes tangiert, wasinsbesondere dann bedeutsam ist, wenn – wie in dervollstationären und Kurzzeitpflege – Leistungen dermedizinischen Behandlungspflege aus dem Zuschuss-betrag der Pflegekassen refinanziert werden.

Diese Defizite sind zu einem nicht geringen Teil auf Re-gelungslücken und Unstimmigkeiten im SGB XI zurück-zuführen. Durch die Einführung der Pflegeversicherunghat sich die Kompetenzverteilung im Bereich der Pflegegrundlegend verändert. Während die Rechtslage vor derEinführung der Pflegeversicherung eher vage war und dieVerantwortung für die pflegerischen Dienste und Einrich-tungen letztlich bei den Kommunen lag369, bezeichnet § 8SGB XI die pflegerische Versorgung der Bevölkerungnunmehr als eine „gesamtgesellschaftliche Aufgabe“, diedurch ein enges Zusammenwirken von Ländern, Kom-munen, Pflegeeinrichtungen, Pflegekassen und dem me-dizinischen Dienst der Krankenkassen erfüllt werdensoll.370 Aus den Detailregelungen der §§ 9 bis 11 SGB XIist jedoch nicht zu entnehmen, wie das enge Zusammen-wirken der verschiedenen Akteure im Einzelnen aussehensoll. So trifft der Gesetzestext etwa keine eindeutigeRegelung darüber, ob für die Vorhaltung einer leistungs-fähigen pflegerischen Versorgungsstruktur letztlich dieLänder nach § 9 SGB XI, die Pflegekassen nach den §§ 12und 69 SGB XI oder zusätzlich zu Ländern und Pflege-kassen auch die Kommunen und Pflegeeinrichtungennach § 8 SGB XI verantwortlich sein sollen.

Die Koordinationsprobleme zwischen den verschiedenenAkteuren werden auch durch die drei im SGB XI vor-gesehenen Koordinierungsgremien bzw. Arenen, denLandespflegeausschuss, die Rahmenverträge und dieBundesempfehlungen nach § 75 SGB XI sowie dieSchiedsstellen und Pflegesatzkommissionen, nicht zurei-chend gelöst. Da eine Koordinierung der Trägerstrukturen

im Hinblick auf die pflegerische Infrastruktur lediglichauf Landesebene erfolgt, bleiben die Abstimmungspro-bleme auf örtlicher Ebene weitgehend bestehen. EineReihe von Landespflegegesetzen versucht diese Defiziteauszugleichen, indem sie die Einrichtung von Pflegekon-ferenzen bzw. -arbeitsgemeinschaften ermöglichen bzw.vorschreiben. Durch die Ansiedlung auf der kommunalenEbene und die Einbeziehung weiterer, nicht in § 8 SGB XIgenannter Akteure ergeben sich hier Ansatzpunkte füreine kleinräumige Vernetzung der verschiedenen Ange-botsstrukturen, die allerdings nur dort Wirksamkeit ent-faltet, wo Landesregierungen dies durch materielle An-reize für koordiniertes Handeln massiv fördern.

Abstimmungsprobleme sind auch darauf zurückzuführen,dass eine Regelung des Verhältnisses zwischen den in § 8SGB XI genannten Akteuren und den Sozialhilfeträgerneinerseits sowie den Finanzierungs- und Leistungsträgernder Bereiche Rehabilitation, ambulante ärztliche Versor-gung und Krankenhausversorgung andererseits fehlt, ob-wohl letztere maßgeblichen Einfluss auf die pflegerischeVersorgung der Bevölkerung haben.371 Zu Reibungsver-lusten kommt es hier durch die unterschiedlichen Rege-lungsmaterien, deren Steuerungsprinzipien zueinander ineinem Spannungsverhältnis stehen. So ist die ambulanteVersorgungsstruktur im Pflegebereich geprägt vom Ver-tragsarztrecht des SGB V auf der einen Seite und dem mitder Pflegeversicherung geschaffenen Zulassungs- undVergütungsrecht auf der anderen Seite. Während im Rah-men des SGB V Ärzte und Krankenkassen Bedarfstatbe-stände definieren und Patientenkarrieren steuern, regu-liert sich die Versorgung im Rahmen des SGB XI nachdem Wettbewerbsprinzip auf der Grundlage der vorhan-denen Nachfrage. Solche Kontrastierungen setzen sichfort in den unterschiedlichen Berufsbildern von Ärztin-nen/Ärzten und Pflegepersonal bzw. von professionellenKräften und ehrenamtlichen Helfern.372

Die bisherigen Erfahrungen mit der Pflegeversicherungzeigen, dass ein nicht unerheblicher Teil der Pflegebe-dürftigen von den durch die Pflegeversicherung eröffne-ten Wahlmöglichkeiten überfordert ist und das Marktan-gebot nicht zu überschauen vermag. Benötigt wird dahereine Instanz, die den Betroffenen auf dem Weg durch dasVersorgungswesen und bei der Steuerung ihrer Versor-gungssituation behilflich ist und eine auf den Einzelfallausgerichtete nachgehende Betreuung gewährleistet.373

Eine angesichts internationaler Erfahrungen geeigneteMethode zur Bewältigung der Angebotsvielfalt und derFragmentierung von Zuständigkeiten im Pflegebereichstellt das in Ländern wie den Niederlanden, Großbritan-nien und USA bereits breit angewandte, in Deutschlandaber noch flächendeckend unzureichend entwickelte undimplementierte Case Management dar. Case Managementbietet dem Einzelnen und seinem sozialen Umfeld Hilfebei der Erstellung eines auf die spezifischen Bedürfnisse366 Igl (1998a), S. 9; Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen

und Jugend ( 2000), S. 1.367 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend

(2000), S. 2.368 Diagnosis Related Groups.369 Bäcker/Heinze/Naegele (1995), S. 102.370 Eifert/Rothgang (1997), S. 18 f.

371 Eifert/Rothgang (1997), S. 18 f.372 Schmidt (1999a), S. 362; Igl (1998a), S. 9.373 Vgl. Schaeffer (2000), S. 1.


abgestimmten Pflegearrangements. Dabei geht es sowohlum die Befähigung der Betroffenen, sich in dem Gewirrvon Zuständigkeiten und Angeboten zurechtzufinden, alsauch um die konkrete Erstellung eines für den spezifi-schen Bedarf optimalen Leistungsangebotes im Rahmeneiner Hilfeplanung. Case Management beinhaltet die Pla-nung, Organisation und Kontrolle der Durchführung allerpflegerischen, vorsorgenden, unterstützenden und rehabi-litativen Dienstleistungen formeller wie informeller Arteinschließlich der Ausstattung mit Hilfsmitteln und derWohnraumanpassung.374 Um die Motivation für die Be-teiligung an Case-Management-Strukturen zu fördern,wäre es hilfreich, wenn man den unterschiedlichen Ak-teuren Anreize für kooperatives Verhalten etwa in Formvon Leistungszulagen geben würde.

Durch die Optimierung von Pflegearrangements und dieEvaluation der erreichten Ergebnisse kann Case Manage-ment auch zur Realisierung übergeordneter Ziele beitra-gen. Die Umsetzung der in SGB V, SGB XI und BSHG(eingeschränkt) niedergelegten Prinzipien eines Vorrangsambulanter vor stationärer Hilfe und rehabilitativer vorpflegerischer Versorgung hängt im hohen Maße davon ab,dass die individuellen Bedarfslagen mit den pluralen An-gebotsstrukturen abgeglichen werden.375 Nur auf dieseWeise lassen sich Substitutionspotenziale, die im Verhält-nis von häuslicher und ambulanter, häuslicher und sta-tionärer sowie ambulanter und stationärer Versorgung so-wohl in medizinischer als auch in pflegerischer Hinsichtbestehen, erkennen und in Pflegekonzepte umsetzen. Sokann Case Management die Funktionsfähigkeit häusli-cher sozialer Netze durch Einbindung in einen Kontextambulanter professioneller Leistungsangebote stärken,umgekehrt aber auch die Wirksamkeit von bislang weit-gehend aus dem sozialen Kontext herausfallenden Insti-tutionen wie dem Krankenhaus durch eine stärkere le-bensweltliche Integration verbessern.376 Dieses sozialeCase Management ist zum einen von dem speziellen (z. B.Überleitungspflege) Case Management und zum anderenvon dem beim Kostenträger angesiedelten und auf eineneinzelnen Sektor bezogenen Case Management zu unter-scheiden.377 Die Einführung von Case Management ent-bindet allerdings nicht von der Aufgabe, Fehlanreize fürandere Akteure, so für Krankenkassen im Zusammenhangmit der geriatrischen Rehabilitation, zu beseitigen.

2.6.2 Überwindung der gegensätzlichenSteuerungslogiken von ambulanterund stationärer Versorgung

Nach der Einführung der Pflegeversicherung sind dieMarktstrukturen, die sich traditionell ausdifferenzieren indie drei Segmente Privathaushalt mit Unterstützung durchambulante Leistungen, spezielle Wohnformen für Älteremit Pflegeoption und stationärer Pflegebereich, in Bewe-

gung geraten. Angestoßen durch die rechtlichen Vorgabenist eine Zunahme von Investitionen im Zwischenfeld vonPrivathaushalt und stationärer Einrichtung zu verzeich-nen. Im Zuge dieses Strukturwandels auf dem Pflege-markt dringt die ambulante Logik in das stationäre Feldvor und macht die traditionelle definitorische Abgrenzungzwischen ambulanter und stationärer Versorgung zuneh-mend obsolet. Während sich der pflegerische Dualismusdamit faktisch immer mehr auflöst, legt das Sozialrechtdieser prinzipiell nachfragegerechten Entwicklung eineReihe von Hemmnissen in Form leistungsrechtlicherSteuerungsdifferenzen und Trägerkonkurrenzen in denWeg. Da das SGB XI einen Leistungskatalog ab-schließend definiert hat, können auch nur die hier ge-nannten Leistungen versorgungsvertraglich umgesetztwerden. Das Sozialrecht bietet somit keine individuell zu-geschnittenen Hilfen, sondern macht starre Vorgaben, diefür die immer komplexer werdenden Bedarfs- und Nach-fragesituationen ungeeignet sind. Die Rechtslage stelltsich daher einer Entwicklung entgegen, die angesichts ei-ner von der Pluralisierung von Lebensstilen und der He-terogenität der Bedarfslagen geprägten Nachfrage nachPflegeleistungen unausweichlich erscheint. Konkret be-deutet dies, dass vor allem Mischungen zwischen ambu-lanter Versorgung und stationären Elementen äußerstschwierig zu erreichen sind. Der einzige Bereich, für dendas SGB XI eine Öffnungsklausel enthält und in dem da-her solche Mischungen ermöglicht werden, ist die Inan-spruchnahme der stundenweisen Verhinderungspflege.Um die Probleme bei der Herstellung von situativ geeig-neten Wohlfahrtsmischungen überwinden zu können, istdaher eine Flexibilisierung des bislang geschlossenenLeistungskatalogs erforderlich. Nur durch eine höhereFlexibilität der Versorgungsstrukturen lassen sich die füreine „gute Pflege“ erforderlichen spezifischen Wohl-fahrtsmischungen erreichen. Eine entsprechende Rationa-lität des Versorgungssystems setzt allerdings eine Verän-derung der Marktmechanismen im Sinne einer stärkerenNachfrageorientierung voraus. Durch Instrumente wieetwa Budgets zum Sachleistungsverbrauch würde eineneue Steuerungslogik erzeugt, die den Konsumenten insZentrum des Marktgeschehens rückt.378

2.6.3 Objekt- versus SubjektförderungAngesichts regional zum Teil sehr unterschiedlicher Ver-sorgungsquoten und einer mit den fiskalischen Möglich-keiten der Länder variierenden Förderpolitik bildet die Sicherstellung einer bedarfsgerechten und bundeseinheit-lichen Pflegeinfrastruktur eines der zentralen Ziele derPflegeversicherung.379 Als Instrument der Angebotssteue-rung sieht das Pflegerecht eine Kooperation zwischen denam Pflegeprozess beteiligten Akteuren auf der Basis einesprinzipiell freien Zugangs von Anbietern zum Pflege-markt vor.380 Die wichtigsten Steuerungsakteure sind

374 Bäcker/Heinze/Naegele (1995), S. 171 f.; Wissert (1998), S. 322 f.375 Wissert (1998), S. 322.376 Schulz-Nieswandt (1998), S. 66.377 Deutscher Bundestag (2001a), S. 104 ff.

378 Schmidt (2000), S. 22 ff.; Schmidt/Kondratowitz (1999), S. 9 ff.379 Eifert/Krämer/Roth/Rothgang (1999), S. 260; Bundesministerium

für Gesundheit (2000b), S. 13.380 Rückert (1999), S. 333, 340.


dabei die Länder, denen es nach § 9 SGB XI obliegt, fürdie notwendigen rechtlichen Regulierungen und finanzi-ellen Fördermaßnahmen zur Schaffung einer „leistungs-fähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichenpflegerischen Versorgungsstruktur“ zu sorgen.381 In wel-chem Maße und auf welche Weise die Bundesländer Pfle-geeinrichtungen fördern wollen, bleibt daher der landes-rechtlichen Regelung überlassen.382

Bezüglich des grundlegenden Förderansatzes stehen sichals alternative Instrumente die traditionelle Investitions-kostenförderung auf Basis einer öffentlichen Bedarfspla-nung und wettbewerbsorientierte Regelungen gegenüber.Die Pflegeversicherung hat den Bundesländern für dieAusgestaltung ihrer Investitionsförderungskonzepte ei-nen weiten Spielraum eingeräumt, so dass diese die Wettbewerbsorientierung des SGB XI durch Planungsele-mente weitgehend korrigieren können.383 Einen Ansatz-punkt dafür bietet auch § 9 SGB XI, demzufolge zur finanziellen Förderung der Investitionskosten der Pflege-einrichtungen Einsparungen eingesetzt werden sollen, dieden Trägern der Sozialhilfe durch die Einführung derPflegeversicherung entstehen.384 Diese Gestaltungsmög-lichkeiten haben zu einer Pluralität von Förderkonzeptenmit großen Unterschieden hinsichtlich der Förderziele, -bereiche, -methoden und -ansätze geführt. Während diefünf Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Hamburg,Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Saarland eine ge-mischte Objekt-/Subjekt-Förderung praktizieren, habensich von den übrigen Ländern zehn bereits definitiv fürdie Objektförderung entschieden.385 Hinzu kommt dasBundesland Bremen, das zurzeit eine Bedarfsplanungvorbereitet.

Das Konzept der Objektförderung baut auf die Steue-rungswirkung eines dualen Finanzierungskonzepts, indem die Mittelverwendung größtenteils festgeschriebenist und Investitionen auf der Basis einer staatlichen Be-darfsplanung subventioniert werden.386 Danach ist öffent-liche Planungsverantwortung überall dort unverzichtbar,wo wir es mit einem Versagen des Marktmechanismus zutun haben. So ist eine Objektförderung im Pflegebereich

dann von Vorteil, wenn die Nachfrage wegen fehlenderInformationen, mangelnder Anreize oder verzerrter Prä-ferenzen von einem politisch gewünschten oder fachlichdefinierten Bedarf nach unten abweicht. Während derVerzicht auf Bedarfsplanung und Steuerung insbesonderein dünner besiedelten Regionen zu einer Unterversorgungführen könnte, bietet die Objektförderung Instrumente zurSchaffung einer regional ausgewogenen Angebotsstruk-tur mit einheitlichen Qualitätsstandards. Staatliche Be-darfsplanung bietet somit vielfältige Ansatzpunkte füreine direkte Steuerung von Qualität und Quantität derPflegeinfrastruktur.387 Zudem setzt eine Bedarfsplanunghinreichend verlässliche Prognosen voraus. Es werdenaber auch Zweifel geäußert, ob eine Bedarfsplanungrechtlich zulässig ist, denn § 9 SGB XI, auf dem die Ge-setzgebungskompetenz der Länder beruht, spricht nur vonPlanung, nicht aber von Bedarfsplanung.

Erfahrungen mit der Objektförderung zeigen aber auch,dass die Steuerungswirkungen entweder nicht oder in an-derer als der gewünschten Form eintreten. So kann dieEntscheidung, bestimmte Anbieter durch Aufnahme in dieLandes-, Pflege- und Investitionspläne zu bevorzugenund anderen den Marktzugang durch Ausschluss von derFörderung zu erschweren, die Investitionsdefizite in be-stimmten Bereichen häufig kaum ausgleichen. Zudemkann es zu einer Zweckentfremdung öffentlicher Mittelkommen, wenn einmal als bedarfsgerecht eingestufte Ein-richtungen auch dann weiter gefördert werden, wennkeine entsprechende Nachfrage besteht bzw. wenn dieAuslastung gering ist. Hier wäre allerdings eine Gegen-steuerung in der Weise möglich, dass man die Gewährungvon Fördermitteln an einen bestimmten Auslastungsgradkoppelt.388 Problematischer erscheint die Fixierung derObjektförderung auf bestimmte Typen von Pflegeeinrich-tungen, weil sie flexible Reaktionen auf neue Angebotestationärer Versorgung verhindert und damit den notwen-digen Strukturwandel verlangsamt.389 Umgekehrt wirdder Wettbewerbsnachteil einer versagten direkten Investi-tionsförderung oft dadurch ausgeglichen, dass die Pflege-bedürftigen ihrerseits öffentliche Mittel in Form vonWohngeld, Pflegewohngeld oder Sozialhilfe erhalten.390

Fehlsteuerungen und Ineffizienzen dieser Art lassen sichmit einer Subjektförderung teilweise vermeiden. PositiveErfahrungen mit Pflegewohngeldregelungen haben mitt-lerweile auch in solchen Ländern, die ursprünglich eineGleichrangigkeit von objekt- und subjektbezogenen För-dermaßnahmen vorgesehen haben, eine Hinwendung zumehr nachfrageorientierten Planungsinstrumenten be-wirkt.391 Die entsprechende Steuerungswirkung ließe sichmit erweiterten Modellen eines Pflegewohngeldes abernoch erhöhen. So könnte eine bedarfsbezogene Subjekt-förderung, die sich aus einer allgemeinen Pauschale und

381 Igl (1995), S. 88 ff.382 Bäcker/Heinze/Naegele (1995), S. 209; Igl (1995), S. 113 ff.383 Eifert/Rothgang (1999), S. 451.384 Empirische Befunde zur Investitionskostenfinanzierung deuten al-

lerdings darauf hin, dass die eingesparten Mittel von den Kommunenund den Ländern überwiegend nicht zu diesem Zweck, sondern zurDeckung kommunaler Haushaltsdefizite verwendet worden sind. Sosind selbst in Nordrhein-Westfalen, das hierbei einen der höchstenWerte innerhalb der Bundesländer aufweist, lediglich 35 % der ein-gesparten Mittel in den Pflegebereich zurückgeflossen. Die Intentiondes Gesetzgebers ist somit durch die kommunale und Länderfinanz-politik konterkariert worden. Dies ist nicht zuletzt deshalb auf dieKritik der Fachwelt gestoßen, weil ein stärkeres Engagement derLänder bei den Investitionskosten einen starken, sogar die Wirkungvon Leistungsausweitungen im SGB XI selbst übertreffenden Effektauf die Herausführung von Pflegebedürftigen aus der Sozialhilfe hat.

385 Eifert et al. (1999), S. 261 f.; Bundesministerium für Gesundheit(2000a), S. 174; Rückert (1999), S. 340.

386 Bäcker/Heinze/Naegele (1995), S. 204.

387 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 83 f.388 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 83.389 Eifert/Krämer/Roth (1999b), S. 16.390 Eifert/Rothgang (1999), S. 457, 459.391 Rothgang/Vogler (2000).


verschiedenen, nach Einkommen gestaffelten Beiträgenzusammensetzen würde, der Tatsache Rechnung tragen,dass nicht jede Person, die in eine besondere Wohnformwechselt, bei der Mietzahlung auf finanzielle Förderungangewiesen ist. Umgekehrt könnte eine weitgehende Befreiung von Investitionszuschlägen das Ziel einer He-rauslösung von stationär Gepflegten aus der Sozialhilfe-abhängigkeit entscheidend befördern. Dabei könnte eineLenkung der Investitionen dadurch erfolgen, dass dieSubjektförderung nur den Bewohnern solcher Einrichtun-gen gewährt würde, die definierten Qualitätsstandardsentsprechen. Eine reine Subjektförderung hätte allerdingsden möglichen Nachteil, dass sich in Gebieten mit nur ge-ringer Nachfrage kaum ein ausreichendes Angebot ent-wickeln würde. Insgesamt käme es dann zu einer regionalunausgewogenen Angebotsstruktur. Zugleich könnte dieSubjektförderung unerwünschte Wettbewerbseffekte wieeinen Wettlauf um Kostenbegrenzung mit entsprechendenFolgen für die Qualität, umgekehrt aber auch eine für dieSozialhilfeträger fatale Modernisierungskonkurrenz zurFolge haben.392

2.6.4 Entwicklung einer SGB XI-konformenVergütungssystematik in dervollstationären Pflege

Zur Herstellung einer bedarfsadäquaten stationären Ver-sorgungsstruktur bedarf es einer Vergütungssystematik,die auf die tatsächlich vorhandenen, differenzierten Be-darfslagen abgestimmt ist. Ausgehend von dem Ziel,Leistungsfälle und Leistungsvolumina der Pflegeversi-cherung weitgehend berechenbar zu machen, hat sich derGesetzgeber jedoch im Hinblick auf das Risiko „Pflege-bedürftigkeit“ für eine im Vergleich zu anderen Bereichendes Sozialrechts sehr restriktive Festlegung der Bedarfeund Leistungen entschieden.393 Während die Pflegeein-richtungen immer öfter zu Orten finaler Pflege und zuWohnstätten für Menschen mit multimorbiden Syndro-men werden und somit die Komplexität und Variabilitätder Bedarfslagen zunimmt, richtet sich die Zuordnung zueiner Pflegestufe für alle Arten von Pflegebedürftigennach dem Ausmaß des Bedarfs an häuslicher Pflege.394

Seit dem In-Kraft-Treten der zweiten Stufe der Pflegever-sicherung ist für die stationäre Pflege noch keine Vergü-tungssystematik entwickelt worden, die den Bestimmun-gen des SGB XI voll entsprechen würde. So sind diePflegeheime bislang nur unzureichend in der Lage, fürden Gesamtaufwand, der neben echten Pflegeleistungenauch die soziale Betreuung und die medizinische Be-handlungspflege einschließt, eine leistungsgerechte Ver-gütung zu erhalten. Um dem abzuhelfen, müsste stärkervon der durch höchstrichterliche Urteile unterstrichenenMöglichkeit einer Differenzierung zwischen Pflegestu-fen, die den Anspruch des Versicherten auf Leistungen de-finiert, und Pflegeklassen, die die Vergütung regelt, Ge-

brauch gemacht werden. Dies gilt insbesondere für spezi-elle Bedarfsgruppen wie die demenziell Erkrankten. Da-bei wäre es Aufgabe der Einrichtungen, die unterschiedli-chen Bedarfsprofile kenntlich zu machen undangemessene Leistungspakete zu definieren. Auf einersolchen Basis könnten dann in den Kostensatzverhand-lungen zwischen Kosten- und Einrichtungsträgern spezi-elle Leistungstypen definiert und differenzierte Pflege-sätze für die verschiedenen Bedarfsgruppen festgelegtwerden.395 Ansatzpunkte hierfür bieten in einzelnen Bun-desländern bereits vorliegende Empfehlungen und Ver-einbarungen mit entsprechender Zielrichtung sowie dasAnfang 2000 getestete Assessment-Instrument des Medi-zinischen Dienstes der Krankenkassen. Denkbar wäreauch, den Pflegeheimen die Befugnis zu übertragen, einevon den Pflegestufen abweichende Pflegeklassenzuord-nung aus eigenem Recht vorzunehmen.396

Mit dem In-Kraft-Treten des Pflege-Qualitätssicherungs-gesetzes (PQsG) wurde alternativ zur Pflegestufen-Pfle-geklassen-Dynamik mit den Leistungs- und Qualitätsver-einbarungen (LQV) – analog zu § 93 BSHG – ein zweitesElement in das SGB XI aufgenommen, das Bedarfsspezi-fizierungen vergütungsrechtlich ermöglicht: Die LQV he-ben ab auf besondere Bedarfslagen und die qualitätsgesi-cherten Hilfen. Die Pflegeklassen bilden demgegenübereinen von Bedarfstypen nach oben oder unten abwei-chenden individuellen Bedarf ab. Maßnahme- bzw. Hil-feorientierung einerseits und Individualisierungsprinzipandererseits eröffnen Leistungserbringer und Kostenträ-ger optional nunmehr zwei Gestaltungselemente oderSpielräume zur zukünftigen Ausdifferenzierung vonPflege und Betreuung. Dabei ist allerdings der Entlas-tungsbeitrag der Sozialen Pflegeversicherung für die Pfle-gebedürftigen, der sich nach Pflegestufen bemisst, nichttangiert. Zuzahlungen oder Sozialhilfeleistungen sind imRahmen der Teilkasko-Konstruktion des SGB XI zur Be-darfsdeckung weiterhin vonnöten.

2.6.5 Flexibilisierung des LeistungskatalogsAuch die Leistungserbringung in stationären Einrichtun-gen steht vor der Herausforderung sich zunehmend aus-differenzierender Bedarfslagen. In dem Maße, wie dieVersorgungsrealität von neuen Differenzierungen in derVerweildauer der Pflegebedürftigen, der Krankheitsbildersowie der sozialen und demographischen Gruppenmerk-male bestimmt wird, verstärkt sich die Notwendigkeit ei-ner individualisierenden Pflege, die bedarfs- und quali-tätsorientierte Leistungspakete anbietet. Gefragt sindintegrierte Versorgungskonzepte, die intelligente Mi-schungen von Leistungsangeboten enthalten, welche aufdie spezifischen Pflege- und Betreuungsbedarfe der ein-zelnen Gruppen abgestimmt sind.397 Das gegenwärtigeRecht der Pflegeversicherung lässt eine solche Orientie-rung an den individuellen Bedarfslagen jedoch nicht zu,

392 Eifert/Krämer/Roth (1999a), S. 83.393 Bieback (1999), S. 253.394 Bundessozialgericht (2000), Az: B 3 P 13/99, S. 6.

395 Schmidt (2000), S. 80.396 Klie (2000) S. 90.397 Schmidt/Klie (2000), S. 15.


weil die starre Bindung der Leistungserbringung an diePflegestufen jede Innovation in der pflegerischen Versor-gung erschwert. Zu fordern wäre daher, dass die starrenVorgaben vertragsrechtlicher Art durch Öffnungsklauselnersetzt werden, die eine flexible Reaktion auf unter-schiedliche Bedarfssituationen ermöglichen. Insbeson-dere wäre die Einführung einer Experimentierklausel398

geeignet, die Anpassungsfähigkeit des Pflegeversiche-rungsrechts an spezifische Hilfebedarfe sowie an dieNachfrageentwicklung zu erhöhen.399 Um zu überprüfen,inwieweit die rechtliche Flexibilisierung zu adäquatenVersorgungskonzepten führt, könnten entsprechende Mo-delle entwickelt und erprobt werden. Welche Konsequen-zen eine solche Leistungsdifferenzierung auf die Pfle-geinfrastruktur haben würde, ist derzeit noch nichtabsehbar. Sicherlich müssten die meisten Pflegeeinrich-tungen Basisangebote für die speziellen Bedarfe von De-menzkranken und Sterbenden bereithalten. Darüber hi-naus wäre denkbar, dass sich eine Angebotsstrukturentwickelt, die vom Pflegeheim mit Regelangebot überHeime mit angegliederten Spezialabteilungen bis hin zuSpezialheimen reicht.400

2.6.6 Einsatz technischer Hilfsmittel beiBeratung und Leistungserbringung

Die nach der Einführung der Pflegeversicherung gestie-gene Träger- und Angebotsvielfalt hat den Informations-,Kommunikations- und Beratungsbedarf von Nachfragernund Anbietern auf dem Pflegemarkt erheblich erhöht. Umdie Chancen, die der neue Pflegemarkt bietet, auch effek-tiv nutzen zu können, muss der Informationstransfer zwischen Anbietern von Pflegeleistungen, öffentlichenInstitutionen sowie den Pflegebedürftigen und ihren Angehörigen verbessert werden. Angesichts der großenMenge der zu bewältigenden Informationen in klas-sischen Beratungssituationen sowie ihrer hohen Um-schlaggeschwindigkeit bietet sich die Einführung EDV-gestützter Informations- und Beratungssysteme an.401 Eineffektiver Informationsaustausch ist allerdings nur mög-lich, wenn die Systeme offen sind für alle Akteure amPflegemarkt und wenn alle Beteiligten umfassende Kom-munikations-, Kontroll- und Einflussmöglichkeiten ha-ben. Ist ein Datennetz erst einmal etabliert, dann versetztes alle unmittelbar und mittelbar in den Pflegemarkt ein-bezogenen Akteure in die Lage, sich im Gegenzug zurEinspeisung eigener Daten einen Überblick über Ange-bote und Marktbeziehungen im Pflegebereich zu ver-schaffen.402

Umfassende Datenbestände, die durch Vernetzung ge-wonnen werden, lassen sich nur dann nutzen, wenn siein einer leicht zugänglichen, handhabbaren Form vorlie-gen. Die Daten über den Pflegemarkt müssen daher sostrukturiert werden, dass sie unmittelbar aussagekräftigsind.403 Entsprechend ausgestattete EDV-Systeme schaf-fen im Rahmen der Beratung die Möglichkeit, den Be-darf der Nachfrager zunächst unabhängig vom aktuellenAngebot festzustellen und eine Auswahl möglicher An-bieter vorzunehmen. Umgekehrt versetzen diese Infor-mationen den Klienten in die Lage, das zur Verfügungstehende Leistungsspektrum zu beurteilen und zwischenalternativen Leistungskombinationen zu wählen. Zu-gleich geben die über die Leistungsnachfrage gesam-melten Daten den Trägern der Pflegeversicherung Aus-kunft sowohl über den unverstellten, d. h. unabhängigvon den Kosten bestehenden Hilfe- und Pflegebedarf alsauch über das reale Marktvolumen in Gestalt der kauf-kräftigen Nachfrage.

Auch im Pflegeprozess selbst zeichnen sich für den Ein-satz moderner Technologien neue Anwendungsgebieteab: zum einen als Hilfsmittel zur eigenständigen Bewälti-gung des Alltags und zum anderen bei der Betreuung vonPflegebedürftigen mit Orientierungsproblemen oderSelbstgefährdungspotenzialen.

1. Neuere Entwicklungen auf den Gebieten der Telema-tik, der Telekommunikation und der allgemeinen Haus-technik machen es möglich, bei der Organisation desAlltags Entlastung zu schaffen, Ressourcen zu sparenund die Sicherheit zu garantieren. Integrierte techni-sche Konzepte wie der Hausnotruf oder der intelli-gente Haushalt können Beeinträchtigungen kognitiverund körperlicher Art ausgleichen und damit die Chan-cen für eine selbständige Bewältigung von Alltags-situationen erhöhen.404 Allerdings sollten hier dieErwartungen im Hinblick auf die Situation Pflege-bedürftiger nicht allzu hoch geschraubt werden, insbesondere da es sich in vielen Fällen auch um Pfle-gebedürftige mit (leichter) Demenz handelt. Befürch-tungen, dass sich durch den Einsatz von Technik dieKontakte zu betreuenden Personen vermindern könn-ten, scheinen insofern unbegründet, als Verbesserun-gen etwa der Haustechnik auch zur Entlastung der hel-fenden Personen beitragen und damit sogar eineintensivere Zuwendung sowie eine Konzentration aufdie eigentlichen Betreuungs- und Fürsorgeaufgabenermöglichen.405

2. Erheblich erweitert haben sich durch den Einsatz mo-derner Technik auch die Möglichkeiten zur Betreuungsich selbst gefährdender, geistig verwirrter oder weg-laufgefährdeter Menschen. Durch den Einsatz vonMonitoring-Systemen können diese Menschen in ihrer häuslichen Umgebung, aber auch beim Verlas-sen bestimmter Zonen, besser vor Gefährdungen

398 Vgl. auch Abschnitt 2.4.2.399 Entsprechende Vorschläge sind in der öffentlichen Anhörung der En-

quête-Kommission zum „Reformbedarf der Pflegeversicherung“ un-terbreitet worden, vgl. Kesselheim (2000) und Schiffer (2000).

400 Schmidt (1999b), S. 98 f.401 Institut für Kommunale Sozialforschung und Sozialpolitik (1997),

S. 70.402 Ebenda, S. 73 ff., S. 80, 82.

403 Ebenda, S. 75.404 Wüstenrot-Stiftung (2000), S. 79 ff., S. 115, 117.405 Ebenda, S. 17 f.


geschützt werden. Die mit dem Einsatz solcher Tech-niken verbundenen Kontroll- und Überwachungs-möglichkeiten werfen allerdings die ethische Fragenach den Grenzen des Eingriffes in das Selbstbestim-mungsrecht der Betroffenen auf. Unvertretbar wäreder Technikeinsatz dann, wenn damit neben dem Zieldes Schutzes und der Sicherheit für die pflegebedürf-tigen Menschen auch eine allgemeine Kontrollabsichtverbunden wäre.406

2.7 Personalentwicklung undPersonalgewinnung

2.7.1 Neue Anforderungen in der PflegeDie demographische Entwicklung mit steigender Lebens-erwartung, einem zunehmenden Anteil älterer Menschenan der Bevölkerung sowie der Abnahme familialer Hilfe-strukturen einerseits und die Einführung der Pflegeversi-cherung andererseits haben zu einer veränderten Bedarfs-situation hinsichtlich des Pflegepersonals geführt. Ineinem modernen Verständnis macht sich Professionalitätin der Pflege fest an der Pflegeprozesssteuerung und nicht– wie zuvor – an der Übernahme von Verrichtungen durchdie Fachkraft.

Es wird nicht nur ein größeres Maß an professionellenPflegekräften benötigt, sondern diese müssen auch einhöheres Qualifikationsniveau aufweisen, um den gestie-genen Anforderungen gerecht zu werden. Der im Pflege-Versicherungsgesetz festgeschriebene Vorrang der ambu-lanten Versorgung hat bewirkt, dass eine Übersiedlung insHeim vorwiegend dann stattfindet, wenn die Pflege imhäuslichen Umfeld nicht mehr möglich ist. Daher ist inder ambulanten Pflege eine Zunahme der Anzahl derSchwerpflegebedürftigen zu verzeichnen.407 In der sta-tionären Pflege hat die veränderte Bedarfssituation zu einem steigenden Heimeintrittsalter und einem zuneh-menden Schweregrad der Pflegebedürftigkeit der Heim-bewohner geführt.408 In beiden Segmenten der Pflegewerden von den Pflegekräften qualifizierte Leistungen impflegerischen Bereich (Grund- und zum Teil auch Be-handlungspflege409), insbesondere aber auch in der ge-rontopsychiatrischen Fachpflege und der psychosozialenBetreuung sowie in der Angehörigenberatung und derSterbebegleitung, gefordert. In der ambulanten Pflegewerden zusätzlich Fähigkeiten in der Pflegeplanung und-dokumentation sowie in der entsprechenden Gesprächs-führung mit den Angehörigen verlangt. Dies sind alsoQualifikationsanforderungen, die ein weiter gefasstesVerständnis von Pflege implizieren, das sich auch auf die

Motivation zur Selbstpflege und auf die Umwelt des Pfle-gebedürftigen richtet.

Die fachlichen Anforderungen an die Altenpflege wan-deln sich auch durch die Folgen der Migration. Zwar istdas Niveau der Inanspruchnahme von professionellenPflegeleistungen durch ältere Migrantinnen und Migran-ten derzeit noch gering, es zeichnet sich jedoch eindeutigein Trend zur Steigerung dieser Nachfrage ab.410 Damit istdie Notwendigkeit einer interkulturellen Öffnung derLeistungserbringer gegeben. Da die Pflege neben den reinpflegebezogenen Tätigkeiten auch die Beziehung zwi-schen Pflegekraft und Pflegebedürftigem umfasst und diePflegequalität wesentlich von der Qualität dieser Bezie-hung bestimmt wird, muss sich das Pflegepersonal auf diebiographisch, historisch und sozio-kulturell geprägtenGewohnheiten der ausländischen Klienten einstellen.Notwendig ist also eine lebensweltliche Orientierung desPflegepersonals, damit eine migrations- und kultursen-sible Pflege gewährleistet werden kann. Dieser Anspruchgilt entsprechend für die deutschen Pflegebedürfti-gen, wenn sie von ausländischem Pflegepersonal betreut werden.

2.7.2 PersonalgewinnungDie als Folge des demographischen Wandels steigendeAnzahl der Pflegebedürftigen einerseits und die verän-derten Familien- und Haushaltsstrukturen andererseitswerden zu einer wachsenden Nachfrage nach professio-nellen Pflegekräften führen. Diese Tendenz wird in denunterschiedlichen Prognosen zum Personalbedarf in derPflege gleichermaßen festgestellt, auch wenn die Berech-nungen nicht identisch ausfallen. So erwarten Blinkertund Klie eine Zunahme des Bedarfs an Pflegefachkräfteninsgesamt von derzeit rund 220 000 Vollzeitstellen auf dasDoppelte im Jahre 2040 und auf rund 570 000 bis 2050.411

Im stationären Bereich würde der Bedarf von rund170 000 Vollzeitstellen auf knapp 400 000 bis 2040 undauf 465 000 bis 2050 anwachsen. Das Deutsche Institutfür Wirtschaftsforschung (DIW) prognostiziert, dass sichim stationären Bereich bis zum Jahr 2050 bei gleich blei-benden Verhältnissen die Beschäftigungspotenziale ins-gesamt auf circa 280 000 Personen belaufen werden. An-gesichts der zu erwartenden Verschiebung von denerheblich Pflegebedürftigen zu den Schwerpflegebedürf-tigen rechnet das DIW allerdings damit, dass bis 2050eine halbe Million Arbeitsplätze geschaffen werden könn-ten.412 Im ambulanten Bereich wäre nach Blinkert undKlie eine Bedarfssteigerung von rund 50 000 Stellen auf92 000 im Jahre 2040 und auf 105 000 bis 2050 zu er-warten.413 Das DIW geht in seinen Prognosen für den am-bulanten Bereich im Jahr 2050 von einem Bedarf an62 400 Vollzeitstellen aus, wenn die Relation zwischenSach- und Geldleistungen gleich bleibt (19:81). Die zu 406 Ebenda, S. 19 ff.

407 Kuhlmey (1999), S. 307.408 Schallermair (1999), S. 294. Nach der Untersuchung von

Schneekloth/Müller (1999), S. 131, ist der Anteil der Hochaltrigenab 90 Jahren mit 19 % an allen Heimbewohnern sehr hoch und weistjeder zweite Heimbewohner gerontopsychiatrischen Betreuungsbe-darf auf.

409 Dieses Anforderungsprofil wird durch die Neuordnung der Kran-kenhausfinanzierung noch zusätzlich an Schärfung erfahren.

410 Koch-Straube (1999), S. 289; vgl. auch Abschnitt 2.3.4.411 Blinkert/Klie (2001b), S. 75.412 DIW (2001), S. 73.413 Blinkert/Klie (2001b), S. 76 f.


erwartende Verschiebung von Geld- zu Sachleistungenhin lässt den Bedarf an Vollzeitstellen höher ausfallen.Demnach würde im Jahr 2050 nach den Berechnungendes DIW der Personalbedarf in der ambulanten Pflege bei82 000 Pflegekräften liegen.414

Erschwerend kommt hinzu, dass als Folge des in denkommenden Jahrzehnten erheblich sinkenden Jugend-quotienten immer weniger Schulabgänger als möglicheAuszubildende in der Pflege alter Menschen zur Verfü-gung stehen werden. Entfaltet der Altenpflegeberuf vorallem in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit ausreichende At-traktivität,415 so wird die Nachwuchsrekrutierung immerdann schwierig, wenn sich die Arbeitsmarktsituation ent-spannt. Bereits heute kann nach Beobachtungen der Bun-desanstalt für Arbeit in einigen Regionen der Bedarf anPflegefachkräften längst nicht mehr gedeckt werden.416

Um einen folgenreichen Engpass beim zukünftigen Be-darf an Pflegekräften soweit wie möglich zu verhindern,müssen offensiv Maßnahmen ergriffen werden, um Pfle-gepersonal zu gewinnen und dessen Bindung an den Be-ruf zu festigen.417 Dabei wird verstärkt die Anpassung desbisherigen Berufsbildes an die neuen Erfordernisse in derPflege zu diskutieren sein. Die offenkundigen Über-schneidungen von Tätigkeitsbereichen in der Alten- undKrankenpflege lassen die Zersplitterung von ehedem ge-sundheits- und sozialpflegerischen Berufsgruppen nichtmehr zeitgemäß erscheinen.

Auf Grund der Veränderungen des Krankheitspanoramasund der Ausdifferenzierung der Bedarfstypen zeichnetsich zudem ab, dass das sehr geschlossene Berufsgrup-penkonzept418 der Pflegeversicherung nur begrenzt zu-kunftsfähig ist. Heute schon ist z. B. mit Blick auf die integrierte Versorgung spezifisches Wissen in der medizi-nischen Behandlungspflege vonnöten, was die kranken-pflegerische Ausrichtung betont. Demgegenüber ist z. B.in der Versorgung Demenzkranker die pflegerische Qua-lifikation allein längst nicht hinreichend, wenn es um dieGestaltung eines angemessenen sozialen Milieus und dieRealisierung eines Normalisierungsprinzips in der All-

tagsgestaltung geht. Daher dürfen die Schritte, die zurDeckung des Personalbedarfs führen sollen, nicht nur denquantitativen Aspekt berücksichtigen, sondern müssenauch der inhaltlich-fachlichen Komplexität der Berufsan-forderungen Rechnung tragen. Eine stärkere Mischungder Personalqualifikationen unterschiedlicher Disziplinenist überall dort anzustreben, wo über rein pflegerische Be-darfslagen im engeren Sinne hinausgegangen wird. DieGesamtverantwortung der Pflege impliziert nicht zwin-gend, dass ein offeneres Berufsgruppenkonzept auszu-schließen wäre.

Um den Pflegeberuf zukunftstauglich zu machen undgenügend Menschen dafür zu gewinnen, ist eine auf ei-nem breiten Berufsgruppenansatz basierende Bildungs-offensive419 für pflegenahe Berufsgruppen notwendig.Denkbar wäre eine gemeinsame Grundausbildung inder Alten-, Kranken- und Kinderkrankenpflege, die einemöglichst breite Grundqualifikation schafft und der imAnschluss eine Spezialisierung folgt. Eine derartige in-tegrierte Ausbildung könnte einen wesentlichen Beitragzur Professionalisierung in der Pflege leisten und einehöhere berufliche Flexibilität sowie eine längere Ver-weildauer in der Berufspraxis ermöglichen. Zu den Er-fordernissen einer Neustrukturierung der Ausbildung inder Pflege gehört auch, nach einer kürzeren Ausbildungfür Hilfskräfte Anschlusschancen für eine Weiter-bildung zur Fachkraft zu eröffnen. Dies würde ins-besondere den Umschülern zugute kommen, die ihre familiale Situation mit einem dreijährigen Ausbildungs-zeitraum nicht vereinbaren können. Solche Angebotezur Ausbildung nach einem Baukastensystem könntendie Erfolgschancen von Ausbildungsinitiativen deutlicherhöhen.

Um Pflegekräfte auf Dauer in ihrem Berufsfeld zu hal-ten, muss auch die Attraktivität des Arbeitsfeldes erhöhtwerden. Bildungskonzepte können hierzu beitragen, so-fern sie das Qualifikationsniveau der Mitarbeiterinnenund Mitarbeiter erhöhen und Aufstiegschancen eröffnen.Ein breites Angebot für Fort- und Weiterbildung sowieSupervision sollte sowohl den Fachkräften mit Steue-rungs- und Managementfunktionen als auch den im reinpflegerischen Bereich Tätigen zur Verfügung stehen.Der Erfolg der Maßnahmen hängt jedoch letztlich davonab, dass die Arbeitsbedingungen im Pflegebereich ver-bessert werden. Teilzeitarbeit, flexible Arbeitskonzeptemit mitarbeiterfreundlicher Arbeitsablauforganisationund der Aufbau teamartiger kooperativer Arbeitsstruktu-ren sind ebenso notwendig wie differenzierte Wieder-einstiegsoptionen und die Ermöglichung einer zeitlichbegrenzten Mitarbeit im Pflegesektor. Indem solcheMaßnahmen die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit undFamilie verbessern420, erhöhen sie auch die Chance, dassMänner und Frauen dauerhafter in einem Pflegeberufverbleiben.

414 DIW (2001), S. 77.415 Schallermair (1999) weist darauf hin, dass die Ausbildungssituation

in der Altenpflege von einem großen Anteil von Umschülern geprägtist, die eine erste Ausbildung abgebrochen oder eine erste Berufs-tätigkeit unterbrochen bzw. aufgegeben haben, S. 306 f.

416 Zimber (2000), S. 31. Blinkert und Klie verweisen in diesem Zu-sammenhang auf Presseberichte, denen zufolge in großstädtischenBereichen wie München in der ambulanten Versorgung von Men-schen mit Behinderungen zeitintensives Pflegen kaum noch geleis-tet werden kann, Blinkert/Klie (2001b), S. 98.

417 In der Literatur wird vor allem im stationären Bereich von einer re-lativ hohen Mitarbeiterfluktuation berichtet. So betrage die durch-schnittliche Verweildauer in der Kranken- und Altenpflege nur zwi-schen fünf und zehn Jahren, vgl. Landenberger/Ortmann (1999),S. 22. Von Praktikern werden diese Zahlen hingegen angezweifelt.

418 In der Pflegeversicherung ist normativ geklärt, wer Fachkraft ist. Sogelten z. B. Heilerziehungspfleger in der vollstationären Pflege nichtals Fachkräfte, obwohl sie erfahrungsgemäß gerade in der Betreuungvon Demenzkranken als Träger des Normalisierungsprinzips von ih-rer Ausbildung her sehr positiv wirken. Dasselbe gilt auch für Sozi-alarbeiter, die in der Pflegeversicherung nicht erwähnt sind.

419 Vgl. Blinkert/Klie (2001b), S. 98.420 Vgl. hierzu Görres/Luckey (1999), S. 78; vgl. Kruse/Schmitt (1999),

S. 259.


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3 Mögliche Integration von SGB V und SGB XI

3.1 Unterschiedliche Ausgestaltung vonGesetzlicher Krankenversicherungund Sozialer Pflegeversicherung

Die Gesetzliche Krankenversicherung und die SozialePflegeversicherung sind institutionell getrennt und in so-zialrechtlicher Hinsicht unterschiedlich ausgestaltet, aberfachlich eng miteinander verknüpft. Dies führt zu Ab-stimmungs- und Schnittstellenproblemen, die von der De-finition der jeweiligen Bedarfstatbestände bis hin zu Fra-gen der Finanzierung und Leistungserbringung reichen.Strukturell stehen das Sachleistungsprinzip und das of-fene, dem Bedarfsprinzip folgende Leistungsprogrammder Gesetzlichen Krankenversicherung dem Zuschuss-charakter und dem geschlossenen, am Budgetprinzip ori-entierten Leistungsprogramm der Sozialen Pflegeversi-cherung entgegen. Zudem unterscheiden sich die beidenSozialversicherungszweige dadurch, dass in der Gesetzli-chen Krankenversicherung Kassenwettbewerb herrscht,während die Soziale Pflegeversicherung nicht-wettbe-werblich ausgerichtet ist. So wird der Beitragssatz als ei-ner der zentralen Wettbewerbsparameter in der Gesetzli-chen Krankenversicherung durch die Krankenkassenautonom bestimmt, während er in der Sozialen Pflegever-sicherung gesetzlich festgelegt ist. Der Risikostrukturaus-gleich in der Gesetzlichen Krankenversicherung enthältim Gegensatz zum Finanzausgleich in der Sozialen Pfle-geversicherung ökonomische Anreize für die einzelnenKassen, ihre Ausgaben möglichst niedrig zu halten undsomit Wettbewerbsvorteile zu erwirtschaften.

3.2 Schnittstellen zwischen SGB V und SGB XI

Die unterschiedliche Ausgestaltung der beiden Sozialleis-tungssysteme führt in ihrem praktischen Zusammenwir-ken zu Schnittstellenproblemen, die einer effizienten Ver-sorgung im Wege stehen. Dies gilt insbesondere beichronisch Kranken und Multimorbiden, die „simultaneVersorgungsbedarfe“ aufweisen, welche aus bislang ge-trennten Versorgungssegmenten gedeckt werden.421 ImEinzelnen handelt es sich um folgende Problembereiche:

– Vorrang von Rehabilitation vor Pflege

§ 31SGB XI bestimmt, dass Leistungen zur Rehabili-tation Vorrang vor Pflegeleistungen haben sollen,belässt die Finanzierungsverantwortung aber bei denGesetzlichen Krankenkassen. Auf Grund der wettbe-werblichen Struktur der Krankenversicherung wirddiese Aufgabe jedoch bislang von den Kassen nur un-zureichend wahrgenommen, denn nicht die Kranken-kassen profitieren von den Erfolgen von Maßnahmenzur Verhinderung, Verzögerung oder Begrenzung vonPflegebedürftigkeit, sondern die Pflegekassen. Somitbestehen keinerlei ökonomische Anreize für die Kran-kenkassen, Ausgaben vorzunehmen, die nicht durchden Risikostrukturausgleich abgefedert werden unddaher Wettbewerbsnachteile mit sich bringen.

Im Sinne einer effizienteren Versorgung sollte dieseProblematik dadurch aufgehoben werden, dass derTräger der Ausgaben für Rehabilitationsmaßnahmenauch von entsprechend verminderten Ausgaben beiPflegebedürftigkeit profitiert. Zu diesem Zweckkönnte die Finanzierung der Rehabilitationsmaßnah-men auf die Soziale Pflegeversicherung übertragen422

und als Folge ein Ausgleich zwischen den Beitrags-sätzen der beiden Versicherungen vorgenommen wer-den.423 Den gleichen Effekt würde aber auch eine Zu-sammenlegung der beiden Versicherungen erzielen.Eine Integration würde es erleichtern, das Handeln un-terschiedlicher leistungserbringender Akteure engeraufeinander abzustimmen und integrierte Versor-gungskonzepte zu entwickeln, die sich an dem Ziel derVermeidung von Pflegebedürftigkeit orientieren.424

– Grund- und Behandlungspflege

Die Gesetzliche Krankenversicherung ist unter be-stimmten Umständen verpflichtet, Grund- und Be-handlungspflege im häuslichen Bereich zu bezahlen.Für die Grundpflege gilt dies nur zur Vermeidung ei-nes Krankenhausaufenthaltes und – bei entsprechen-der Satzung der Krankenkasse – auch zur Sicherungder ärztlichen Behandlung. Die Grundpflege darf je-doch nicht mehr zu Lasten der Gesetzlichen Kranken-versicherung erbracht werden, wenn Pflegebedürftig-keit nach SGB XI vorliegt. Hier wird die Grundpflegeüber die Pflegekassen abgerechnet. Die Behandlungs-pflege gehört jedoch auch für diesen Personenkreiszum Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenver-sicherung. Aus dieser Rechtslage ergeben sich meh-rere Probleme: Leistungen nach SGB V werden invollem Umfang als Sachleistung gewährt, währenddie Pflegeversicherung zur Grundpflege nur einen Zu-schuss leistet. Der nicht pflegebedürftige Kranke er-hält also umfassendere Leistungen als der Pflegebe-dürftige. Erschwert wird diese Situation dadurch, dassder Begriff der Behandlungspflege im SGB V weit ge-fasst ist425, während die Grundpflege im SGB XI nur

421 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 50.

422 Vgl. Fuchs (2000) und Dane (2000).423 Vgl. Dane (2000).424 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 43.425 § 37 SGB V spricht lediglich von der „im Einzelfall erforderlichen“

Pflege.


die in § 14 Abs. 4, 1–3 angeführten Verrichtungeneinschließt. Die Unterscheidung von Grund- und Be-handlungspflege ist zudem in der Praxis kaum mög-lich und führt zu Abgrenzungsschwierigkeiten.426

Ebenfalls problematisch ist, dass die häusliche Pfle-geperson bei Inanspruchnahme der Leistungen nachSGB XI Pflegegeld erhält, während die häuslichePflegeperson im Wirkungsbereich des SGB V keinenentsprechenden Anspruch hat.

Die Aufwendungen für „medizinische Behandlungs-pflege“ in vollstationären Heimen werden bis zum31.12.2004 von den Pflegekassen übernommen und da-nach von den Krankenkassen.427 Dabei ist es aber bislangrechtlich und tatsächlich unklar, welche Leistungen dasHeim im Rahmen der „medizinischen Behandlungs-pflege“ zu erbringen hat und welche in Abrechnung nachSGB V zu erbringen sind, da eine präzise Definition der„medizinischen Behandlungspflege“ fehlt.

In der Diskussion ist allerdings nach wie vor, ob die end-gültige Beibehaltung der Finanzierung der „medizini-schen Behandlungspflege“ in der Pflegeversicherungnicht die sach- und systemgerechteste Lösung sei, weil sieGewähr für die Finanzierbarkeit einer umfassendenPflege biete. Bei einer Integration der beiden Sozialversi-cherungszweige wäre zwar die Auseinandersetzung überdie sachlich richtige Zuordnung der Aufwendungen been-det, es bliebe aber das Problem der Definition zu klären.

– Hilfsmittelversorgung im Heim

Die Zuordnung der Kostenübernahme für Hilfsmittelim Heim ist umstritten und bedarf einer klaren Zuwei-sung.

3.3 Diskussion einer Integration von SGB V und SGB XI

Die Integration von SGB V und SGB XI ist sowohl in ihrer generellen Tragweite als auch hinsichtlich der Rea-lisierbarkeit der erforderlichen Harmonisierung der unter-schiedlichen Organisations-, Finanzierungs- und Leis-tungsprinzipien der beiden Sozialversicherungszweigeumstritten. Im Auftrag der Enquête-Kommission ist einGutachten erstellt worden, das den mit einer Integrationverbundenen sozialrechtlichen und ökonomischen Fragennachgeht.428 Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dassaus sozialrechtlicher Sicht eine Integration durchführbarist und aus ökonomischer Sicht viel versprechende Ent-wicklungsperspektiven bietet.429 Für eine Integrationspricht, abgesehen von der Lösung der Schnittstellenpro-blematik, insbesondere auch der schon in der Diskussionum die Einführung der Pflegeversicherung eingebrachteGesichtspunkt, dass gerade bei älteren kranken und pflegebedürftigen Menschen oft ein enger Entstehungs-

zusammenhang zwischen Krankheit und Pflegebedürftig-keit besteht. Das Nebeneinander zweier Versicherungs-zweige, die strukturell ähnlich gelagerte Risiken auf un-terschiedliche Weise sichern, ist schwer nachvollziehbar.

Im Folgenden werden die wesentlichen Argumente zudiesem Thema aufgeführt.430

– Eigenständigkeit der Pflegeversicherung

Eine Integration der Pflegeversicherung in die Kran-kenversicherung würde bedeuten, dass ihre bisherigeFunktion als eigenständige Sachwalterin der Interes-sen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen imSystem der sozialen Sicherung entfiele. Ob dies derBevölkerung angesichts der hohen Akzeptanz derPflegeversicherung vermittelt werden kann und ob esder Bedeutung der pflegerischen Versorgung, vor al-lem mit Blick auf die demographische Entwicklung,gerecht würde, ist nicht sicher.431

– Auswirkungen einer Integration auf das Leistungs-budget und den Leistungskatalog der GesetzlichenKrankenversicherung

Eine Integration bringt sowohl die Gefahr einer Aus-weitung des Leistungsbudgets zu Lasten der Gesetz-lichen Krankenversicherung als auch das Risiko einerÜbertragung des geschlossenen Leistungsprogrammsder Sozialen Pflegeversicherung auf die GesetzlicheKrankenversicherung mit sich. Letzteres könnte denEinstieg in eine Leistungsreduzierung der GesetzlichenKrankenversicherung, d. h. ein Grundversorgungsmo-dell, ebnen helfen. Diese Folge ist aber nicht zwingend.So kann man sich auch vorstellen, bestimmte Steue-rungsstrukturen der Gesetzlichen Krankenversiche-rung auf die Soziale Pflegeversicherung zu übertragen,so dass ihr Leistungsprogramm offener wird.

– Vereinheitlichung des Finanzausgleichs

Im Falle einer Integration wäre eine Vereinheitlichungdes Finanzausgleichs notwendig. Ein Weg wäre, einevöllig neue Art des Finanzausgleichs zu schaffen.432

Eine andere Möglichkeit wäre, die Leistungen beiPflegebedürftigkeit im Rahmen eines morbiditätsori-

426 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 49.427 Vgl. Pflegeleistungsergänzungsgesetz.428 IGES/Igl/Wasem (2001).429 Ebenda, S. 76 ff.

430 Zu lösen wären die Probleme bei der Überführung des Personen-kreises, der zwar gesetzlich krankenversichert, aber privat pflege-versichert oder der nicht krankenversichert, aber sozial pflegeversi-chert ist, vgl. Deutscher Bundestag (2001), S. 26. Dieser spezielleAnpassungsbedarf kann nach Ansicht der Gutachter geleistet wer-den, vgl. IGES/Igl/Wasem (2001), S. 50 ff. Des Weiteren sieht dieBundesregierung bei einer Integration Probleme hinsichtlich desTeilkostentarifs für Beihilfeberechtigte mit halben Beiträgen undhalben Leistungen sowie die Gefahr, dass die spezifischen, auf denPflegebereich zugeschnittenen Vorschriften und die von der Pflege-selbstverwaltung geschaffenen Regelungen neu strukturiert werdenmüssten, vgl. Deutscher Bundestag (2001), S. 26.

431 Vgl. Deutscher Bundestag (2001), S. 27. In der Anhörung der En-quête-Kommission zum Reformbedarf in der Pflegeversicherungforderte daher auch der Sachverständige Fuchs, im Falle einer Inte-gration die spezifischen Inhalte und Ziele pflegerischer Leistungenim Gesetz zu verdeutlichen, vgl. Fuchs (2000).

432 Deutscher Bundestag (2001), S. 26.


entiert weiterentwickelten Risikostrukturausgleichs inForm eines eigenständigen Hauptleistungsbereichsüber standardisierte Leistungsausgaben zu berück-sichtigen.433 Allerdings ist zu berücksichtigen, dassdie Risikostrukturen bei Pflegebedürftigkeit anderesind als in der PKV. So spielen Wohnverhältnisse undSozialstrukturen eine weit größere Rolle.

– Beitragssatzentwicklung

Bei einer Integration müssten zunächst einmal eineeinheitliche Beitragsregelung gefunden und die Ent-scheidung für eine gesetzliche (entsprechend SGB XI)oder kassenautonome (entsprechend SGB V) Bestim-mung des Beitragssatzes getroffen werden. Dabeistellt sich die Frage, ob bei einem einheitlichen Bei-tragssatz der Anteil für die pflegebedingten Leistun-gen weiterhin 1,7 % bundeseinheitlich betragen undsomit die Beitragssatzstabilität erhalten werden kann.Mit einer neuen Beitragsregelung wäre das Risiko ver-bunden, dass die Diskussion über die Kompensationder Arbeitgeberbeiträge erneut aufflammt.434 Denkbarwäre bei einer Integration die kassenindividuelleFinanzierung der Pflegeleistungen analog zur Bei-tragssatzkalkulation der Krankenkassen.435 Zusätzlichwäre zu überlegen, wie die vom Bundesverfassungs-gericht aufgetragene Einführung einer beitragsmin-dernden Kinderkomponente in der PflegeversicherungEingang in eine integrierte Versicherung findenkann.436 Dem Grundsatz der Beitragssatzstabilität inder Pflegeversicherung könnte durch die Festlegungeines sektoralen Budgets für die PflegeleistungenRechnung getragen werden.437 Als Kompensation fürdie Arbeitgeberbeiträge könnte die Abschaffung einesgesetzlichen bundesweiten Feiertages beibehaltenwerden.438

– Mögliche Verwendung der „Demographiereserve“

Eine weitere Frage betrifft die Verwendung des in derPflegeversicherung vorhandenen Überschusses, derals so genannte „Demographiereserve“ künftige Bei-tragssatzsteigerungen auffangen könnte. Denkbarwäre bei einer Integration der Pflegeversicherung indie Krankenversicherung, diese Mittel als Grundstockfür eine Fondsbildung zu Gunsten einer Beitragssatz-stabilisierung auch in der Gesetzlichen Krankenversi-cherung zu verwenden.439

– Verschränkung der Sozialen Pflegeversicherung mitder Sozialhilfe

Nicht abzuschätzen ist, wie bei einer einheitlichenBeitragserhebung für eine integrierte Versicherungeine Leistungsverengung im stationären Bereich mitder Folge zum Teil hoher Eigenbeteiligung bzw. So-zialhilfeinanspruchnahme aufrecht erhalten werdenkann. Wahrscheinlich ist, dass der Druck auf eineAusweitung der Pflegeleistungen größer wird.440

– Einbeziehung der privaten Pflegepflichtversicherung

Eine Einbeziehung der privaten Pflegepflichtversi-cherung in eine integrierte Sozialversicherung istschwierig, da sowohl ihre Auflösung als auch ihre Bei-behaltung als Pflichtversicherung unter anderem zuerheblichen finanziellen Nachteilen für die Versiche-rungen führen kann.441 Allerdings könnte anlässlichder Integration auch erörtert werden, das Modell einersozial gebundenen privaten Pflichtversicherung überdie Absicherung des Pflegerisikos hinaus auf dasKrankheitskostenrisiko der nicht in der GesetzlichenKrankenversicherung Versicherten zu erweitern.442

– Ökonomische Aspekte einer Integration

Aus ökonomischer Sicht würde die Integration eineVielzahl Erfolg versprechender Entwicklungsper-spektiven eröffnen. Eine Übertragung des Wettbe-werbsprinzips auf die Pflegeversicherung könnte Po-tenziale für eine Verbesserung der ökonomischenAnreizstrukturen erschließen und damit auch eine ef-fizientere und effektivere pflegerische Versorgung be-wirken. Darüber hinaus könnte eine Harmonisierungder Vergütungsmodalitäten für unterschiedliche ge-sundheitliche und pflegerische Versorgungsleistungendas Spektrum der integrierten Leistungserstellung erweitern und damit weitere Rationalisierungspoten-ziale erschließen.443 Wenn die Integration dazu ge-nutzt würde, den in der Gesetzlichen Krankenversi-cherung eingeschlagenen Kurs der wettbewerblichenOrientierung fortzusetzen, könnte sie zu einer nach-haltigen Verbesserung sowohl der Qualität als auchder Wirtschaftlichkeit der gesundheitlichen und pfle-gerischen Versorgung beitragen.444

3.4 LiteraturverzeichnisDane, T. (2000): Statement und mündliche Ausführungen

zur Anhörung „Reformbedarf der Pflegeversiche-rung“ der Enquête-Kommission „DemographischerWandel“ am 25. September 2000, Protokoll, Berlin.

Fuchs, H. (2000): Statement und mündliche Ausführun-gen zur Anhörung „Reformbedarf der Pflegeversiche-rung“ der Enquête-Kommission „DemographischerWandel“ am 25. September 2000, Protokoll, Berlin.433 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 18 f.

434 So auch Schiffer bei der Anhörung der Enquête-Kommission zumReformbedarf in der Pflegeversicherung, vgl. Schiffer (2000);ebenso Deutscher Bundestag (2001), S. 25.

435 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 17.436 Ebenda, S. 54.437 Ebenda, S. 22.438 Ebenda, S. 73; Igl und Wasem weisen darauf hin, dass die sächsische

Sonderregelung einer Lösung zugeführt werden muss.439 Ebenda, S. 24 f.

440 Ebenda, S. 46.441 Vgl. Deutscher Bundestag (2001), S. 27 f.442 IGES/Igl/Wasem (2001), S. 34.443 Ebenda, S. 31.444 Ebenda, S. 78.


Institut für Gesundheits- und Sozialforschung(IGES)/Igl, G./Wasem, J. (2001): Potentiale undGrenzen der Integration von Gesetzlicher Kranken-versicherung (SGB V) und Sozialer Pflegever-sicherung (SGB XI), Expertise im Auftrag der Enquête-Kommission „Demographischer Wandel“,Juni 2001.

Deutscher Bundestag (2001): Unterrichtung durch dieBundesregierung, Zweiter Bericht über die Entwick-lung der Pflegeversicherung, Drucksache 14/5590,15.03.2001.

Schiffer, P.-J. (2000): Statement und mündliche Aus-führungen zur Anhörung „Reformbedarf der Pflege-versicherung“ der Enquête-Kommission „Demogra-phischer Wandel“ am 25. September 2000, Protokoll,Berlin.

4 Handlungsempfehlungen zu „Pflege“und „Mögliche Integration von SGB Vund SGB XI“

4.1 Dynamisierung der LeistungenDie Leistungssätze der Pflegeversicherung befinden sichseit deren Einführung unverändert auf dem Niveau desJahres 1995. Um den Realwert der Leistungen der Pfle-geversicherung zu sichern, sollten die Pflegesätze ange-hoben und regelgebunden dynamisiert werden. Dabeisollte kurzfristig die Abstufung der Leistungen korrigiertwerden, um insbesondere bei der stationären Pflege einegrößere Spreizung der Leistungssätze zu ermöglichen.Mittelfristig ist ein neues Eingruppierungssystem zu ent-wickeln.

4.2 Bedarfsgerechte LeistungsgestaltungIn der Pflegeversicherung sollte perspektivisch ein Sys-tem von gegenseitig abgrenzbaren Hilfebedarfstypen ent-wickelt werden. Dies ist bereits heute durch die Pflege-stufen-Pflegeklassen-Dynamik im Kern im geltendenRecht vorgezeichnet und folgt dem Individualisierungs-prinzip. Eine DRG-orientierte Leistungsvergütung ließesich mittels Ausdifferenzierung solcher typischer Be-darfskonstellationen erreichen.

Durch eine Abkopplung der Vergütung der Pflegeein-richtungen von den Pflegestufen könnten Anreize für diePflegeeinrichtungen geschaffen werden, um aktiv einerVerschlechterung der Pflegebedürftigkeit entgegenzu-wirken.

Die Pflegeversicherung geht von einer bestimmten Struk-tur der Altenpflege aus: Familienpflege, ambulante Dien-ste, Heim, Kurzzeit- und Tagespflege. Wenn ein Angebotnicht in dieses Schema passt, gibt es keine adäquate Fi-nanzierungsmöglichkeit, da hierfür allein das Pflegegeldzur Verfügung steht. Es sind Experimentierklauseln not-wendig. Die Entwicklung weiterer Angebotsformenwürde erleichtert, wenn die Möglichkeit bestünde, dassdie Leistungen der Pflegeversicherung auch hier in Höheder Sachleistungen gewährt werden. Denkbar ist auch

eine stärkere Freiheit für die Pflegebedürftigen: Sie er-hielten ein Budget und könnten dieses nach eigenen Vor-stellungen einsetzen. Denn differenzierte Bedarfe bedür-fen auch differenzierter Hilfe.

4.3 QualitätssicherungIn der Pflege sind evidenzbasierte Leitlinien zur Qua-litätssicherung zu entwickeln. Der Formulierung dieserLeitlinien sollte stets der letzte Stand der medizinisch-pflegerischen Erkenntnis zu Grunde gelegt werden.

Die Instrumente der Qualitätssicherung müssen empirischauf ihre Wirksamkeit überprüft werden, um eine zielge-richtete Verbesserung der Pflegesituation zu ermöglichenund überflüssige Aktivitäten bzw. Anforderungen zu ver-meiden.

4.4 Weiterentwicklung derVersorgungsstrukturen

Durch die zu erwartenden epidemiologischen Verände-rungen, insbesondere steigende Anteile chronisch Kran-ker und Pflegebedürftiger im hohen Alter, wird eine bedarfsgerechte Weiterentwicklung der Versorgungs-strukturen sektoren- und systemübergreifend erforder-lich. Die Versorgungsstrukturen der Zukunft müssen ei-nerseits darauf zugeschnitten werden, zunehmend mehrDiagnosen und Behandlungen ambulant – und wohnort-nah – durchführen zu können sowie die Versorgung vonchronisch Kranken qualitativ hochstehend zu gewähr-leisten.

Die Transparenz auf dem Pflegemarkt sollte verbessertwerden, z. B. durch trägerunabhängige Beratungsstellenund Veröffentlichungen über Träger, deren Leistungen,Qualität und Preise.

Der Wettbewerb zwischen den Versorgungsformen imPflegebereich wird durch die bestehenden Regelungen fürdie Investitionsförderung von Pflegeheimen auf Landes-ebene verzerrt. Ein Übergang von der Investitionsförde-rung zur Subjektförderung in Weiterentwicklung bisheri-ger Formen des Pflegewohngeldes ist anzustreben.Möglichkeiten zur öffentlichen Förderung durch Ländersollten sich auf neue Versorgungsformen, insbesonderezwischen ambulanter und stationärer Pflege (Innovations-förderung), konzentrieren.

4.5 Kooperation von LeistungsbereichenFür die Qualitätssicherung ist eine geregelte und zurVerpflichtung gemachte Kooperation zwischen Pflege-heimen und den niedergelassenen Ärzten erforderlich. Neben einer geregelten Kooperation sollten die Mög-lichkeiten geprüft werden, ob Pflegeheime eigeneHeimärzte mit geriatrischer Spezialisierung einstellenkönnen.

Chronisch Kranke dürfen nicht benachteiligt werden. Ih-nen stehen ebenfalls Leistungen der Rehabilitation zu.Die Empfehlungen des MDK zur Rehabilitation müssenden Pflegebedürftigen und ihren Angehörigen sowie den


Hausärzten, Pflegediensten und -einrichtungen zugestelltwerden.

Ambulante Versorgungseinrichtungen sollten in größe-rem Umfang fachübergreifend ausgestaltet werden (ärzt-liche, pflegerische, psychosoziale Versorgung und Reha-bilitation umfassend), um sowohl bei somatischen wieauch bei (geronto-)psychiatrischen Beschwerden effektivtätig sein zu können.

4.6 Abstimmung zwischen GesetzlicherKrankenversicherung und SozialerPflegeversicherung

Die heute starren Systemgrenzen und die differierendenSteuerungen zwischen SGB V und SGB XI sind derzeitnicht aufeinander abgestimmt. Unabgestimmtes Verhal-ten, unklare Finanzierung und nicht geregelte Rechtebzw. Pflichten führen zu schlechterer Qualität und ver-meidbaren Kosten, insbesondere bei der Krankenversi-cherung.

Zur Rationalisierung von Strukturen und Pfaden, ins-besondere in der Versorgung pflegebedürftiger chro-nisch Kranker, ist ein systemübergreifendes Arbeitenwichtig.

Auf Grund der vorhandenen Abstimmungs- und Schnitt-stellenprobleme zwischen Kranken- und Pflegeversiche-rung, die von der Definition der jeweiligen Bedarfstat-bestände bis zu Fragen der Finanzierungs- und Leis-tungserbringung reichen, erscheint eine Abstimmungoder sogar Integration von SGB V und SGB XI wün-schenswert.

Wegen vorhandener Schnittstellenprobleme, die die Ver-sorgungsqualität beeinträchtigen, werden folgende Maß-nahmen als unabdingbar empfohlen:

– Eine Leistungspflicht nach SGB XI hat (a) die Ab-klärung des Rehabilitationspotenzials und (b) dieDurchführung der empfohlenen und Pflegebedürftig-keit mindernden Rehabilitationsmaßnahmen zur Vor-aussetzung.

– Die Versorgungsschnittstellen zwischen Krankenhausund vollstationärer Pflegeeinrichtung sind – bei sin-kenden Verweildauern auch pflegebedürftiger Patien-ten im Krankenhaus – durch systemübergreifende finanzielle Verrechnungsmöglichkeiten (vor allem be-sonderer medizinischer behandlungspflegerischer Be-darf) und systemübergreifende Qualitätssicherungs-verpflichtungen auszugestalten.

– Es sind die Voraussetzungen für einen Finanzierungs-mix, bestehend aus Leistungsanteilen des SGB V,des SGB XI und aus Selbstbeteiligungen oder gegebe-nenfalls ergänzenden BSHG-Leistungen, im Rahmender ambulanten Versorgung chronisch Kranker zuschaffen.

– Die Möglichkeiten der leistungsrechtlichen Bestim-mungen im BSHG sind auszuschöpfen. Dies gilt vor

allem für den qualitativ anderen Hilfebedarf in derVersorgung demenzkranker Pflegebedürftiger.

– Kurzfristig sind darüber hinaus alle Reformen im Bereich des SGB V und SGB XI, aber auch desBSHG in pflegerelevanten Zusammenhängen aufihre Wirkungen, die sie auf die jeweils anderen Sys-teme hin entfalten, zu analysieren und darzustellen.Es gilt zukünftig zu vermeiden, dass es zu einem wei-teren Auseinanderdriften der für chronische Krank-heiten und Pflegebedürftigkeit relevanten Systemekommt.

– Kurz- bis mittelfristig sollen vor allem mit Blick aufDisease Management Programme (DMP) und Formender integrierten Versorgung zwischen SGB V undSGB XI Verschränkungen der leistungsrechtlichenBestimmungen hergestellt werden, so dass ermöglichtwird, dass Leistungen aus beiden Sozialversiche-rungszweigen in ein gemeinsames persönliches Bud-get des Pflegebedürftigen einfließen können. Die Ver-breitung von Formen integrierter Versorgung hatzudem die Auflösung des sektorellen Budgets inner-halb des SGB V zur Voraussetzung.

In weiteren Reformschritten ist zu prüfen, ob vor demHintergrund der rechtlich grundsätzlich möglichen Inte-gration eine solche vorgenommen werden soll.

4.7 Umsetzung des Grundsatzes ambulant vor stationär

Die Rationalisierung der Versorgungsstrukturen und dieVermeidung von Anreizen für einen Umzug ins Heim sindohne systematisch angelegte Stützung von Pflegehaushal-ten nicht zu erreichen. Notwendig wären z. B. Maßnah-men zur besseren Vereinbarkeit von Berufstätigkeit undPflege (z. B. durch einen zeitlich begrenzten Pflegeurlaubfür Pflegepersonen nach dem Vorbild des Elternurlaubs,flexible Arbeitszeitregelungen, Ausweitung des Angebotsan professionellen Pflegekräften, Kooperationen mit am-bulanten und teilstationären Pflegeeinrichtungen, zielge-nauere Ausrichtung des Pflegeangebots und seiner Finan-zierung auf berufstätige Pflegepersonen).

Wie viel stationäre Versorgung notwendig sein wird,hängt entscheidend von der Qualität der ambulanten Ver-sorgung ab. Vorausschauende Pflegepolitik verbindet dieRationalisierung der gesundheitlichen, pflegerischen undsozialen Dienstleistungen mit Maßnahmen zur Stabilisie-rung privater Hilfenetzwerke.

– Für Pflegehaushalte sind neben trägerunabhängigenBeratungsstellen, die für Markttransparenz sorgen sol-len, beratende, Hilfe abstimmende, organisierendeund sozial-anwaltschaftlich wirkende Strukturen(Case Management) zu entwickeln.

– Es wird empfohlen, qualitative Anforderungen an dasCase Management zu definieren, denen unterschiedli-che Anbindungsformen (z. B. bei der Pflegekasse oderbei den Leistungserbringern) und Professionen, dieam Case Management beteiligt sein können, in jedemFall zu entsprechen haben.


– Die Finanzierung einer flächendeckenden Case Ma-nagement-Struktur sollte partnerschaftlich erfolgen,also die gemeinsame Verantwortung von Sozialversi-cherungsträgern, Ländern und Kommunen unterstrei-chen und dabei Beratungs- und Koordinierungsver-pflichtungen in SGB V, SGB XI und BSHGintegrieren. Die Case Management-Infrastruktur er-wächst aus Beratungs- sowie Sicherstellungsaufträ-gen und aus der kommunalen Daseinsvorsorge.

– Im Wege von Modellversuchen sollten personenge-bundene Budgets, die neben die klassischen Geld- undSachleistungsoptionen als neues und haushalts-bezogen flexibleres Element treten können, getestetwerden. Die Case Manager sollen die Eigenverant-wortung von Pflegehaushalten durch Beratung undBedarffeststellung stärken.

4.8 PersonalgewinnungEs müssen geeignete Maßnahmen getroffen werden, umin der Zukunft genügend Mitarbeiter für die Pflege zu ge-winnen. So sollte es neben einer höheren Bezahlung u. a.bessere Aufstiegsmöglichkeiten, Absicherung rechtlicherRisiken verbunden mit der Pflegetätigkeit sowie mögli-che Spezialisierungen und eine Öffnung des bisherigenstarren Berufsgruppenkonzepts (SGB XI) geben. Darüberhinaus sollte nach Analyse der Belastungsfaktoren für diePflegekräfte auf deren Minderung hingewirkt werden, umauch hierüber den Beruf attraktiver zu gestalten.

Beim Personaleinsatz ist auf die kulturelle Prägung derPflegebedürftigen Rücksicht zu nehmen. Dies gilt sowohlfür Migranten als auch für Deutsche.


Pflegeversicherung

Ebenso wie in der Rentenversicherung ist in der Pflege-versicherung ein Umdenken erforderlich. Bereits jetztzeichnet sich ab, dass die Überschüsse nicht mehr langeausreichen werden, um die auflaufenden Defizite zudecken. Die Gutachten haben deutlich gemacht, dass sichdieser Trend in den nächsten Jahrzehnten deutlich ver-schärfen wird, so dass im Jahr 2040 ein Beitragssatz vonbis zu 6 % nicht unwahrscheinlich ist. Eine solche Ent-wicklung überstrapaziert die Leistungsbereitschaft derjungen Generation, für die alten Menschen aufzukom-men, vor allen Dingen im Hinblick auf die Gesamtschauder Belastungen aus Rentenversicherung, Krankenversi-cherung und Pflegeversicherung. Hinzu kommen Pro-bleme im Bereich der Versorgung z. B. Behinderter undDemenzkranker sowie im Bereich der Pflegesatzanpas-sungen.

Um so wichtiger ist es, allen Bürgern und gerade auchden jüngeren zu verdeutlichen, dass die gesetzliche Pfle-geversicherung nur einen Teil der Kosten abdecken kannund für den anderen unvermeidlich wachsenden Teil Ei-genvorsorge getroffen werden muss. Eine zusätzliche Be-lastung der Arbeitskosten scheidet aus, weil eine noch

stärkere Belastung in einer offenen Volkswirtschaft zu ei-ner Verschlechterung der Wettbewerbssituation geradeauch gegenüber Ländern mit steuerfinanzierten sozialenSicherungssystemen führt und damit Arbeitsplätze in Ge-fahr geraten.

Die privaten zusätzlichen Pflegeversicherungsangebotewerden bisher nur von einem verschwindend geringenTeil der Bevölkerung genutzt. Sie stocken den Grund-schutz zwar auf. Sie sind bisher aber noch nicht so konzi-piert, dass sie das eigentliche Problem der Pflegefinan-zierung im Alter lösen können.

Erforderlich ist deshalb der systematische Aufbau einerergänzenden kapitalgedeckten Säule der Eigenvorsorgefür den Pflegefall mit

– Transparenz darüber, welche Belastungen im Pflege-fall auf die Menschen zukommen,

– einem übersichtlichen Versicherungsangebot,

– einer ausreichenden steuerlichen Förderung,

– einer finanziellen Unterstützung für diejenigen, diesich die zusätzliche Absicherung ansonsten nicht leis-ten können.

Dabei ist zu bedenken, dass um so mehr Menschen zu ei-ner Zusatzversorgung in der Lage sind, je eher eine deut-liche Steuersenkung, über das beschlossene Maß hinaus,zum Zuge kommt. Ergänzt werden müssten diese Maß-nahmen durch Bestrebungen, das System effizienter undzielgenauer auszugestalten.

In diesem Zusammenhang muss geprüft werden, wie einestärker am Bedarf ausgerichtete Unterstützung durch diePflegeversicherung aussehen könnte und ob es Möglich-keiten gibt, durch finanzielle Umschichtungen innerhalbder Stufen der Pflegebedürftigkeit bei gleich bleibendemFinanzvolumen größere Gerechtigkeit zu erzielen.

Die Qualität der pflegerischen Versorgung muss verbes-sert werden. Leitlinien mit Empfehlungscharakter ge-hören ebenso hierzu wie gute Fortbildungsangebote und die Schaffung von Anreizen für Pflegende und Pfle-geinstitutionen, um mehr als bisher auf die Bedürfnisseder ihnen anvertrauten Menschen einzugehen und ihnenein menschenwürdiges Leben auch im hohen Alter zu ermöglichen. Dem Auftreten von Gewalt in Alters-und Pflegeheimen muss durch eine Beseitigung der hier-für verantwortlichen Ursachen vehement entgegen ge-treten werden, damit kein pflegebedürftiger Menschmehr Angst vor einer Situation der Hilflosigkeit habenmuss.

Neben einer guten medizinischen Versorgung durch engmit Pflegeheimen zusammenarbeitende Ärzte setzt einegute Qualität der Versorgung auch voraus, dass die Pfle-gepauschalen nicht auf dem Stand von 1995 eingefrorenwerden, sondern zumindest gemäß der allgemeinen Kos-tenentwicklung dynamisiert werden.

Stärker als bisher ist auch den Informationsbedürfnissender (potenziell) Pflegebedürftigen und ihrer AngehörigenRechnung zu tragen. Dabei sind Beratungs- und Unter-


stützungsformen zu entwickeln, die der teilweise einge-schränkten Alltagskompetenz Rechnung tragen.

Mögliche Integration von SGB V und SGB XI

Krankenbehandlung und Pflege greifen häufig Hand inHand. Viele pflegebedürftige Menschen sind krank undviele kranke Menschen sind pflegebedürftig. Die Über-legung, diese Tatbestände in einem sozialen Sicherungs-zweig zu vereinen, ist von daher verständlich, zumal es bei der heutigen Trennung in Gesetzliche Krankenver-sicherung und Soziale Pflegeversicherung Abstimmungs-probleme an den Schnittstellen gibt. Ein Zusammenlegenvon zwei Sozialversicherungssystemen wäre jedoch nurdann ohne größere Friktionen möglich, wenn beide Sys-teme auf einheitlichen Grundsätzen basierten. Dies ist beider Pflegeversicherung und der Krankenversicherungnicht der Fall.

Die Pflegeversicherung ist von Anfang an als Teilkosten-versicherung konzipiert worden. Hieran darf sich im Hin-blick auf die Finanzierbarkeit bei der zu erwartenden Anzahl älterer Menschen auch nichts ändern. Die Kran-kenversicherung übernimmt hingegen in weiten Berei-chen die kompletten Behandlungskosten im Krankheits-fall. Die Pflegeversicherung ist keine rein paritätischfinanzierte Versicherung auf Grund der Entlastung derArbeitgeber durch den Wegfall eines Feiertages im Ge-gensatz zur heutigen Konstruktion der gesetzlichen Kran-kenversicherung. Darüber hinaus unterscheiden sichbeide Systeme deutlich in der Art des Finanzausgleiches.Während in der Pflegeversicherung ein ausgabenbezoge-ner Finanzausgleich über alle Pflegekassen hinweg statt-findet, beruht der Risikostrukturausgleich der gesetzli-chen Krankenversicherung vom Grundsatz her auf demAusgleich risikorelevanter Faktoren auf der Einnahme-seite.

Eine Zusammenfassung von Pflege und Krankheit in einerVersicherung würde zu großen Problemen führen. Belässtman es bei unterschiedlichen Finanzausgleichen, wofürangesichts der stark unterschiedlichen Risikoverteilungvon Pflegebedürftigen einiges spricht, würden nicht ein-mal die zu Recht beklagten Abgrenzungsprobleme besei-tigt. Sie würden nur auf eine andere Ebene verschoben.Eine Zusammenlegung der beiden Zweige würde im Übri-gen die heute bestehenden Abgrenzungsprobleme zwi-schen Krankenversicherung und Pflegeversicherungnicht lösen können, solange aus fiskalischen Gründen die Ausgaben der Pflegeversicherung begrenzt bleibenmüssen.

Statt den Kraftakt des Zusammenlegens zu versuchen,sollte lieber über die Zukunftsfähigkeit der Pflegeversi-cherung nachgedacht werden. Zur Bewältigung des de-mographischen Wandels ist eine zumindest partielle Ka-pitaldeckung erforderlich.


Die Gesellschaft trägt hohe soziale, solidarische Verant-wortung für eine angemessene Lebensqualität, d. h. für

ein würdiges, selbstbestimmtes Leben aller Menschen be-sonders in Pflege-, Betreuungs- und Assistenzsituationen.Grundgesetzliche Ansprüche auf Wahrung menschlicherWürde, demographische, soziale und ökonomische Ent-wicklungen machen die Gewährleistung einer angemes-senen Versorgung kranker, behinderter und pflegebedürf-tiger Menschen in allen Lebensabschnitten zu einerzentralen gesellschaftlichen Aufgabe, die ganzheitlicheund mehrdimensionale Lösungsansätze verlangt.

Pflegebegriff

Es ist angebracht, Pflegebedürftigkeit als weit gefassten,zunehmend offenen Begriff zur Sicherung der Lebensqua-lität bei Pflegebedarf infolge chronischer Erkrankung,Behinderung oder Alter neu zu fassen, um allen Pflege-bedürftigen Pflege, Betreuung, Versorgung und/oder Beaufsichtigung sowie notwendige Anleitung, Hilfe undKommunikationsmöglichkeiten entsprechend ihrem indi-viduellen Bedarf zu gewährleisten.

Einbeziehung von Menschen mit Behinderungen

Menschen mit Behinderungen sind mit ihrer Spezifik in al-len Altersgruppen und nicht nur als alte pflegebedürftigeKlientel in die Leistungen der Pflegeversicherung einzu-beziehen, bis durch eine neue leistungsgesetzliche Rege-lung ein entsprechender Ausgleich von Nachteilen durchMehrbedarfsleistungen außerhalb der Nachrangigkeitder Sozial-, insbesondere der Eingliederungshilfe, mög-lich wird.

Finanzierung

Das solidarische Finanzierungssystem ist auch künftig zugewährleisten und Sozialhilfe als Regelfinanzierungtatsächlich und dauerhaft abzulösen, um betroffene Pfle-gebedürftige und ihre Angehörigen nicht in finanzielleNöte und Abhängigkeiten zu bringen.

5 Handlungsempfehlungen „Stärkungder Alternsforschung“

Ergänzend zu dringenden Reformen im Gesundheitswe-sen und bei der Pflege muss auch die Alternsforschung er-heblich gestärkt werden, die in Deutschland bislang einezu geringe Priorität genießt. Den mit dem demographi-schen Wandel einhergehenden gesellschaftspolitischen,pflegerischen, ökonomischen und medizinischen Heraus-forderungen sollte auf der Basis von Ergebnissen einer zu-kunftweisenden interdisziplinär ausgerichteten Alterns-forschung adäquat begegnet werden.

– Notwendig ist die verbesserte Förderung von Institu-tionen im Bereich der interdisziplinären Alternsfor-schung.

– Zur Förderung interdisziplinärer Alternsforschungmüssen gezielte nationale Forschungsprogramme aufgelegt werden. Diese sollten sozial-, wirtschafts- und verhaltenswissenschaftliche Disziplinen, die epidemiologische, demographische und gesund-heitsökonomische Forschung, die Präventions- und


Rehabilitationsforschung, die Altersmedizin sowienaturwissenschaftliche Disziplinen (einschließlichder molekulargenetischen Alternsforschung) mit ein-beziehen. Erforderlich sind insbesondere eine Wir-kungsforschung und der Aufbau einer regelmäßigendifferenzierenden Berichterstattung.

– Koordinierte Forschungsprogramme sollten auch in-nerhalb der Europäischen Union verstärkt aufgelegtwerden.

6 Hospizdienste und Palliative Pflege

6.1 EinleitungSeit Mitte der 1970er-Jahre hat sich das Bild des Pati-enten und des Klienten, besonders aber der pflegerischeUmgang mit Schwerstkranken und Sterbenden, gewan-delt. Im Zuge des soziokulturellen Wandels verändertesich das Verständnis von paternalistischem Versorgenunmündiger, allein auf eine statische Krankheitsrollereduzierter Patienten, das einherging mit einer über-wiegenden Orientierung an einem pathophysiologi-schen Krankheitsgeschehen. Sowohl innovative Im-pulse aus der Altenpflege445 und die sich etablierendenPflegewissenschaften als auch die „value-based-medicine“ bewirkten, dass heute von einem an den Leistungsangeboten partizipierenden Menschen ausge-gangen wird. Kategorien wie Lebensqualität, Selbstbe-stimmung und soziale Teilhabe, Freiheit, Würde undIdentität rückten in den Mittelpunkt der angesagtenHandlungsoptionen interdisziplinärer Teams und Ver-sorgungsnetzwerke. Der Paradigmenwechsel lässt sichan den Begriffen von „cure“, also Pflege im bio-medi-zinisch-technischen Verständnis, bis hin zu „care“ imphänomenologischen Sinne als Sorge, Mit-Sein, Für-sorge und Solidarität nachzeichnen. Neue tragfähigeund umfassende Lösungsstrategien werden notwendig,um die Leistungsqualität ebenso wie die Arbeitsbedin-gungen in der Medizin und Altenpflege den verändertenAnforderungen anzupassen. Damit sind auch die zen-tralen Positionen der Hospizdienste und der palliativenPflege mit ihrer inhaltlichen und strukturellen Veror-tung an der Schnittstelle von Gesundheits- und Pflege-diensten unter den Bedingungen des demographischenWandels benannt.

Der demographische Wandel, gekennzeichnet unter ande-rem durch eine geringe Fertilität, geänderte Familien- undHaushaltsstrukturen sowie auch durch Binnenmigration,wird bedingen, dass große Bevölkerungsgruppen aufFremdhilfe und Versorgungsstrukturen im Alter angewie-sen sein werden. Dies gilt besonders für die Begleitungwährend der Zeit des Sterbens. Die neueste Bevölke-rungsvorausschätzung des Statistischen Bundesamtes(auf der Basis vom 31.12.1997) beschreibt das Problemquantitativ mit folgenden Szenarien:

In der Altersgruppe der 60- bis 75-Jährigen verstarben imJahr 2000 in Deutschland 243 000 Personen, in der Al-tersgruppe der 75-Jährigen und älteren 511 000 Personen.Für die kommenden Jahre wird folgende Schätzung vor-gelegt:

445 Vgl. hierzu z. B. Rest (1977).

Tabel le 3

Mortalitätsprognose nach Altersgruppen

60- bis 75-Jährige 75-Jährige und älter

2010 255 000 593 000 2020 228 000 714 000 2030 264 000 743 000 2040 222 000 830 000 2050 175 000 916 000

Die Anzahl der Sterbenden der Altersgruppe der 60- bis75-Jährigen erreicht ihren Höhepunkt im Jahr 2009 mit256 000, ist dann rückläufig bis 2020, steigt bis 2031 wie-der an und sinkt danach kontinuierlich. Die Anzahl derSterbenden in der Altersgruppe der 75-Jährigen und älte-ren steigt voraussichtlich mit Ausnahme des Jahres 2008(572 000) regelmäßig an. Bereits diese demographischenEntwicklungstrends verweisen auf die Notwendigkeit,neue Wege bei der Betreuung schwerstkranker und ster-bender Menschen zu gehen.

6.2 Zur Entstehung des aktuellenhospizlichen Gedankens

In England und in den USA ist in den 1960er-Jahren in derAuseinandersetzung mit den Bürger- und Frauenrechts-fragen, der Friedensbewegung, aber auch um die Qualitä-ten des Lebens durch die Bürgerinitiativen und Selbsthil-fegruppen ein Typus der Solidarität entstanden, der unterdem Begriff „neue soziale Bewegungen“ zusammenge-fasst werden kann und die Demokratisierung des gesell-schaftlichen Alltags zum Ziel hat. Problematisiert wurdenvon ihnen die Dominanz der Experten sowie die unzurei-chende alltagsweltliche Sensibilität im professionellenHandeln. Gefordert wurde unter anderem die Laienmit-verantwortung im Bereich von Sozial- und Gesundheits-politik. Als notwendig wurde eine öffentliche Auseinan-dersetzung über die Tabuisierung, aber auch die realeSituation des Sterbens und des Todes angesehen.

In diesem Kontext der neuen „Kultur des Helfens“ eta-blierten sich auch die Hospizbewegung und die AIDS-Selbsthilfegruppen, die auf die marginalisierte SituationSchwerkranker und Sterbender im Gesundheitssystemaufmerksam machten. Gefordert wurde der Abbau vonÜber-, Unter- und Fehlversorgung bei dieser Patienten-gruppe: Es wurde auf die Gefahr der Übertherapie im Be-reich klinisch-kurativer und apparatedominierter Hilfe-


leistungen bei gleichzeitigem Schwinden von wirklicherAnteilnahme und mitmenschlicher Unterstützung hinge-wiesen. Durch „palliative care“446 soll die Persönlichkeitund Identität in der Endphase des Lebens aufrecht erhal-ten werden. Unter Berücksichtigung von einer in der bio-graphischen Entwicklung entfalteten Selbstbestimmungund des sozialen Umfeldes sterbender Patientinnen undPatienten wird versucht, in der letzten Lebensphase durchIntegration von palliativer Pflege, palliativer Medizin undpsychosozialer Versorgung eine relative Schmerzfreiheitund Verminderung des Leidens zu erreichen. Noch vor-handene Sozialkontakte Sterbender sollen aufrecht erhal-ten und unterstützt werden.

6.3 Leitbilder und Praxis der Hospizarbeitund der Palliativen Pflege

In der Fachterminologie steht Hospiz nicht in erster Liniefür einen bestimmten Ort der Sorge und Versorgung Kran-ker in Terminalstadien oder Sterbender, sondern verstehtsich als ein sozial-bürgerliches Engagement, das sich so-wohl gegen Formen und Folgen sozialer Ausgliederungals auch gegen die soziale Entmündigung Schwerkrankerund Sterbender in ihrer letzten Lebensphase wendet. DieHospizbewegung registriert, dass zwischen ihren Ideal-vorstellungen der Wissensanwendung und der Realität,gesehen als ein vielschichtiges Geflecht von vielfältig in-terpretierbaren Bedürfnissen, eine prekäre Spannung be-steht. Deswegen organisiert sich die Hospizarbeit klein-räumig, um so sozialräumliche Besonderheiten undmentalitätsgeschichtlich begründbare Eigentümlichkei-ten besser integrieren zu können. Generell wird der am-bulanten hospizlichen Pflege Vorrang vor einer sta-tionären Unterbringung in einem Hospiz eingeräumt.

Im Vergleich zu Maßnahmen im Krankenhaus ist der be-handlungspflegerische Aufwand im Hospiz deutlich ge-ringer ausgeprägt. Die psychosoziale Begleitung für einebewusste und bedürfnisgerechte Gestaltung der letztenLebenszeit steht im Mittelpunkt der Praxis. In der Hos-pizarbeit wird hinreichend Zeit darauf verwendet, die emotionalen Bedürfnisse abzuklären, auch die des Um-gangs mit destruktiven Gefühlen einschließlich der Aus-einandersetzung mit möglicherweise vorhandener Sui-zidthematik, sowie die Akzeptanz des sich veränderndenKörperbildes beziehungsweise des Körperabbaus zu ge-stalten. Sie ermutigt und unterstützt bei Fragen nach demSinn und der Bewältigung der Endgültigkeit mensch-lichen Lebens in Respekt vor der religiösen oder weltan-schaulichen Bindung des Patienten, lehnt aber jede Formspiritueller Missionierung ab. Ein würdevoller Umgangmit den Einschränkungen von Leben während des Sterbe-prozesses sowie das Erfahren-Können von Solidarität undMitgefühl bilden den Fokus der Hospizarbeit. Mensch-liches Leben stellt in seiner Individualität und Einmalig-keit einen zu achtenden Wert dar. Unterschiede und Besonderheiten müssen wahrgenommen werden. Demhoffnungslos Kranken und Leidenden wird ein „Recht zu

sterben“ als ein dem Lebensrecht inbegriffenes Recht ga-rantiert. Der Tod aber wird – im Gegensatz zur aktivenSterbehilfe – nicht herbeigeführt, vielmehr wird Sterbe-begleitung geleistet.

Der der Hospizarbeit eigene Pflegebegriff (palliativecare) umfasst auch ein psychosoziales Unterstützungssy-stem für Angehörige und Bezugspersonen, um ihnen zuhelfen, den Kontakt zum Sterbenden aufrecht zu erhaltenund für beide Seiten sinnvoll zu gestalten. Die Hospizhilfeunterstützt beim Abschiednehmen, bietet Supervision undBegleitung an, damit die Angehörigen und Bezugsperso-nen später mit der Situation von Verlust und Trauer, auchvon Statusverlust, umgehen und sich wieder sozial inte-grieren können.447

6.4 Interdisziplinäres OrganisationsmodellDie ambulante und stationäre Hospizarbeit wird in Theo-riebildung und Praxiskonzepten durch den Anspruch derInterdisziplinarität und des berufsgruppenübergreifendenZusammenwirkens gekennzeichnet.448 Dies erfordert Zugeständnisse aller Berufsgruppen, insbesondere dieBereitschaft einer wechselseitigen Anerkennung und Ak-zeptanz der berufsspezifischen Fachkompetenz, Hand-lungsstrukturen, Werte und Normen. Diesem Ideal stehenjedoch der unterschiedliche Professionalisierungsgrad,unterschiedliche tarifliche Entlohnung, rechtliche Un-gleichrangigkeit und Verantwortlichkeit der Berufsgrup-pen (z. B. in Form der ärztlichen Weisungsbefugnis) invielen Ländern, in denen sich das hospizliche Handelnetabliert hat, noch entgegen.

6.5 Bedeutung des tertiären Sektors fürdie Hospizdienste

Das ehrenamtliche Engagement ist nicht nur unter demAspekt des volkswirtschaftlichen Wertes zu würdigen,vielmehr ist es ein konstitutives Element einer lebendigenund solidarischen Demokratie. Bezogen auf die hospizli-che Arbeit kann das bürgerschaftliche Engagement dieprofessionelle Pflege durch persönliche Beziehungen,Spontaneität und Flexibilität wirksam ergänzen. Ehren-amtliche, mit ihren unterschiedlichen Zeitbudgets, Wissensbeständen und Kompetenzen, übernehmen zurEntlastung oder Unterstützung der hauptamtlichen Mitar-beiterinnen und Mitarbeiter z. B. Fahrdienste, bietenHobby-Kurse an, führen Gespräche, hören zu und erledi-gen Büro- bzw. Dokumentationsarbeiten. Im Umgang mitBehörden unterstützen sie die Angehörigen der Patientin-nen und Patienten beratend. Sie organisieren Spenden-sammlungen und betreiben Öffentlichkeitsarbeit, ihre

446 Vgl. hierzu Müller et al. (1997).

447 Auf diese Thematik verweist auch der Dritte Bericht zur Lage der äl-teren Generation in der Bundesrepublik Deutschland, DeutscherBundestag (2000), S. 72.

448 Die Hospizarbeit integriert damit die Institutionenkritik von Goffman (1961) und bezieht sich auf frühe Konzepte zur Organi-sations- und Kommunikationsstruktur der Therapeutischen Ge-meinschaft bzw. des Therapeutischen Milieus, vgl. Jones (1953) undMain (1946).


Kenntnisse der Besonderheiten des Sozialraums werdengenutzt, um die hospizlichen Dienste gemeindenah mitanderen sozialen Diensten zu vernetzen. Das Ehrenamtbringt das „Zusätzliche“ ein; es handelt sich um ein „Mo-dell der komplementären Ergänzung“449, in dem sichfreitätige und professionelle Hilfe ergänzen.

Im direkten Umgang mit den Patientinnen und Patienten(„emotional labour“, z. B. bei Sitzwachen)450 sowie ihrenAngehörigen und/oder Freunden (z. B. soziale Beratung,Mitwirkung bei der Trauerarbeit) nutzt die Hospizarbeitfür die vielschichtige Realität jenseits medizinischer Indi-kation das Alltagswissen und die Intuition der Ehrenamt-lichen. In ihnen sind (Selbst-)Erfahrung, Erlebnisqualitä-ten und Deutungsmuster komplexer Alltagssituationenaufgehoben, und sie ergänzen das wissenschaftlich fun-dierte Wissen der Hauptamtlichen und ihrer Praxis.

Wie keine andere Organisation im medizinpflegerischenBereich lebt die Hospizarbeit von dem Engagement undder Arbeitszufriedenheit der ehrenamtlichen Helfer. Trotzder identifikationstiftenden Funktion der Leitlinien kannes im Alltag jedoch zu Spannungen kommen451.

– Generell gilt, dass hauptamtliches Handeln in derHospizarbeit von der Akzeptanz und Offenheit gegen-über dem sozialen Engagement von Ehrenamtlichengeleitet wird.

– Nicht jeder kann und darf ehrenamtlich helfen, wo,wann und wie er will. Die Grenzziehung zwischen denverschiedenen Tätigkeiten ist fachlich im Interesse derQualität der komplexen Aufgabe der Sterbebegleitungfür den Patienten zu erbringen. Die Patientenbezogen-heit der Organisation und die Patientenorientierungaller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stehen in einemengen sachlichen Zusammenhang.

– Zwischen ehrenamtlichen und hauptamtlichen Mitar-beiterinnen und Mitarbeitern können fachliche Kon-troversen erwachsen. Die eigene Angst oder die Kritikder Hauptamtlichen, für die gewählte Aktivität nichtausreichend kompetent zu sein, kann Ehrenamtlichein ihrem hospizlichen Handeln ständig begleiten undverunsichern. Es bedarf der Einarbeitung, der Weiter-bildungsangebote und der Supervision.

– Wenn Hospizorganisationen expandieren und mehrEhrenamtliche beschäftigen, ohne dass eine entspre-chende Arbeitseinsatzplanung im erweiterten Konzeptentwickelt wurde, besteht die Gefahr, dass sich, ent-gegen den Leitlinien der Hospizbewegung, dennocheine starke Hierarchie und Bürokratie entwickelt, diezu einer Marginalisierung der ehrenamtlichen Mitar-beiterinnen und Mitarbeiter führen kann.

– Ehrenamtliche erwarten für ihre unbezahlte Tätigkeitoft spontane Freiheiten, die Hauptamtliche nicht zu-lassen können. Es kommt zu einem Autonomiekon-flikt. Ein Mangel an sozialer Verlässlichkeit schränktaber die generelle Planbarkeit der Dienstleistung imHospiz ein.

Das Hospiz als Organisation bedarf der Solidarität der Eh-renamtlichen, bezogen auf die Prinzipien hospizlicher Ar-beit und verantworteter Praxis. Sie sind ein wichtiges Ele-ment innerhalb der Personalstruktur. Sie investieren ihreunbezahlte Zeit und erwarten im Gegenzug Anerkennungund freundschaftliches Miteinander. Ihre Arbeitszufrie-denheit ist eine Voraussetzung für das Funktionieren einesHospizes als Institution bzw. Organisation und damit fürdie Aufrechterhaltung des speziellen ganzheitlichen Pfle-geansatzes der Hospizbewegung.

6.6 Letzte Lebensorte – SterbeorteSeit dem Beginn der 1970er-Jahre wird in der Bundesre-publik vereinzelt aus dem Bereich der Altenhilfe herausdas Thema der Versorgung sterbender Menschen disku-tiert. Mitte der 1980er-Jahre erfolgten weitere Bemühun-gen, z. B. durch öffentliche und private Förderung hospizlicher Einrichtungen, die Situation der terminal Er-krankten und Sterbenden zu verbessern sowie die letzteLebensphase des zeitlich länger andauernden Sterbe-prozesses gemäß den Wünschen der Patientinnen und Patienten in häuslicher Umgebung zu ermöglichen.452

Die Selbstbestimmung der Sterbenden trat in den Vordergrund, berücksichtigte die Wunschvorstellung derMehrzahl der Bevölkerung und sollte gleichzeitig ein An-satzpunkt für die Kostendämpfung im medizinischen Ver-sorgungssystem sein.

Der Erfolg dieser Bemühungen schlägt sich bisher nur un-zureichend in der Praxis nieder: Ein Großteil der Bevöl-kerung beendet sein Leben nach wie vor im Krankenhaus.Das hat seine Ursache unter anderem darin, dass Kon-zepte einer ambulanten palliativen Pflege und Versorgunghierzulande nicht hinreichend verbreitet oder vernetztsind. Im Hinblick auf basale Kenntnisse der Palliativ-pflege und -versorgung sowie der psychosozialen Beglei-tung Sterbender und spezielle Fachkompetenzen hinkt inDeutschland die ambulante Pflege internationalen Ent-wicklungen hinterher.453

Die Mehrheit auch der deutschen Bevölkerung möchteheute im Alter, auch bei eintretender Hilfe- und Pflege-bedürftigkeit, die derzeitige eigenständige Wohnform

449 Vgl. Dechamps (1989).450 Vgl. Graham (1983), James (1998).451 Dies dokumentieren englische Studien, zusammenfassend Field/

Johnson (1993); vergleichbare Untersuchungen für Deutschland ste-hen noch aus.

452 Zur Verbesserung der Sterbebegleitung in Krankenhäusern siehe zu-sammenfassend Grossmann (1994).

453 Deutscher Bundestag (2000), S. 118. In Art. 2 der Allgemeinen Men-schenrechtskonvention des Europarates heißt es: „Jeder Mensch hatdas Recht, nicht zu leiden.“ Vor diesem Hintergrund ist in der Bun-desrepublik eine extreme Unterversorgung von Schmerzpatienten,die starke Opioide benötigen, zu verzeichnen. Klaschik stellt in sei-ner Hochrechnung allein für Krebspatienten fest, dass 1997 nur etwa16 % der benötigten Menge verschrieben wurden, siehe Klaschik(2000), S. 212.


beibehalten. Damit verbunden ist der Wunsch, die letztenLebenstage zu Hause zu verbringen, eingebettet in sozialeund kulturelle Zusammenhänge. Über 90 % der Men-schen äußern diesen Wunsch.454/455 Ein zentraler Bezugs-punkt ist dabei die räumliche Nähe zu Familienangehöri-gen oder anderen wichtigen Bezugspersonen. DerWunsch für die erhoffte (spätere) Kommunikationsdichteberücksichtigt weder die durch den demographischenWandel bedingte mögliche Verringerung potenzieller fa-milialer Kommunikationspartner noch die gestiegenegeographische und intergenerationelle Mobilität.

Die Ablehnung einer Institution als Sterbeort, im Beson-deren die des Krankenhauses, ist geprägt von Wider-sprüchlichkeit: Einerseits wollen Patientinnen und Pati-enten sowie ihre Angehörigen nicht auf die Vorteile dermodernen Medizin verzichten und befürworten die un-eingeschränkte Zugangsmöglichkeit zu den Gesundheits-hilfen. Andererseits fürchtet sich der Patient bei einerHospitalisierung des eigenen Sterbens vor der Bezie-hungslosigkeit im Krankenhaus, das in der Regel nicht inein gemeindenahes Versorgungssystem integriert ist456,vor einer undurchschaubaren Bürokratie und medizini-scher Technik. Eingeschränkte Kommunikationsmöglich-keiten zu wichtigen Bezugspersonen führen zur Gefahrder sozialen Isolierung. Dies führt wiederum in breitenSchichten der Bevölkerung zu Angst und dem Wunsch,sich für die letzte Lebensphase davor zu schützen: Diedeutliche Zunahme der Patientenverfügungen belegt dies.

Bei der Betrachtung des letzten Lebensortes sterbenderMenschen fällt eine deutliche Diskrepanz zu den geäußer-ten Wunschvorstellungen auf: Mehrheitlich wird in Insti-tutionen gestorben.457 1999 starben in der Bundesrepublik860 000 Personen, davon 52 % in Krankenhäusern, etwa

14 % in Alten- und Pflegeheimen, nur 29 % in einer Pri-vatwohnung. Etwas weniger als 5 % starben an „sonstigenOrten“, z. B. bei Arbeits- oder Verkehrsunfällen, durchDrogen und Suizid. Repräsentative Daten für die Versor-gungspräferenzen terminal Kranker und zu ihrem tatsäch-lichen Sterbeort liegen auch für Deutschland nicht vor.„Aussagekräftige Erhebungen zu diesen aus Humanitäts-und Planungsgesichtspunkten bedeutsamen Fragen“, soder Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion imGesundheitswesen (2001),458 wären wünschenswert.

Die derzeit einzige empirische Untersuchung zu den Ster-beorten459 liefert für das Bundesland Rheinland-Pfalz ab-weichende Werte: Todesfälle ereignen sich zu 56,9 % ineiner Institution (44,1 % im Krankenhaus, 12,8 % im Al-ten- und Pflegeheim) und zu 39,8 % in einer Privatwoh-nung, davon 37,3 % in der eigenen Wohnung.

Die Analyse der Ergebnisse dieser Regionalstudie kanndazu beitragen, die Schätzwerte bezüglich des Sterbens inhäuslicher Umgebung zu problematisieren und zukünftigauf eine planungsrelevante empirische Basis zu stellen.Die Studie macht keine Aussagen über die Qualität desSterbens zu Hause, belegt also z. B. nicht, ob der Wunschnach Sterben in gedachter psychosozialer Sicherheit eingelöst wurde. Eine einseitige, zum Teil ideologischeIdealisierung und Bevorzugung häuslicher Pflegearrange-ments erweist sich mitunter als eine gefährliche Romanti-sierung häuslicher Versorgungssituationen.460 Bei allerNotwendigkeit, undifferenziert negative Altersbilderzurückzuweisen, führt die Morbidität des Alters durchchronische Erkrankungen (z. B. Herz-Kreislaufstörun-gen, Krebs, Schmerzen, Demenz) in der Hochaltrigkeitzwar nicht zwangsläufig, aber doch häufiger zu einge-schränkter selbständiger Lebensführung, Immobilität,möglicherweise auch zu schwierigem Alltagsverhaltenund Verlust von Alltagskompetenzen (z. B. Kommunika-tionsfähigkeit), zu Einsamkeit (vor allem nach Partner-verlusten) und beinhaltet oft eine Suizidgefährdung. Esentstehen eine Pflege- bzw. Behandlungsbedürftigkeitund eine Hilfeabhängigkeit.

Wenn die personalen Handlungsressourcen, das heißtKompetenzen emotionaler, sozialer und kognitiver Art,erschöpft und die Grenzen vernetzter ambulanter Diensteerreicht sind und deshalb eine häusliche Pflege nicht mehrverantwortet werden kann, reagieren hierauf wohnortnahdie Alten- und Pflegeheime, falls sie sich mehrheitlichvom Anstaltscharakter distanziert haben, und Formen be-treuten Wohnens. Sie erweisen sich als geeignetes Le-bens- und Wohnmilieu für die letzte Lebensphase und er-möglichen eine Symptomkontrolle.

Eine besondere Rolle spielen dabei die Begleitung und Versorgung der gerontopsychiatrischen und dementenHeimbewohner, die oft nicht mehr in der Lage sind, ihreWünsche zu kommunizieren. Bei ihnen sind z. B. die

454 Schmitz-Scherzer (1997), S. 16; Schmaus (1995), S. 772; vgl. auchBeutel/Tausch (1989), Blumenthal-Barby (1991); Muschaweck-Kürten (1992). Vergleichbare Ergebnisse liefern z. B. auch Untersu-chungen aus England; auch dort will eine große Mehrheit in der ei-genen Wohnung das Lebensende erwarten, selbst wenn ausverschiedenen Gründen dieser Wunsch in den letzten Wochen vordem Tod nachlässt, vgl. Hinton (1994). Andere Autoren fanden he-raus, dass 97 % der Patientinnen und Patienten ihr Zuhause als Ster-beort vorziehen, vgl. Brescia (1997).

455 Durch Aus-, Weiter- und Fortbildung von Ärztinnen und Ärzten so-wie Angehörigen anderer Gesundheitsberufe soll zukünftig ein Ver-ständnis dafür vermittelt werden, dass akuter Schmerz und chroni-sche Schmerzkranke einen eigenständigen Behandlungsauftragdarstellen, die Wirksamkeit und Notwendigkeit einer leitlinienge-rechten Opiattherapie sind dabei zu berücksichtigen. Siehe hierzuSachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswe-sen (2001), Kapitel 12.3.

456 Schulz-Nieswand (1997) problematisiert zu Recht, ob das Kranken-versorgungssystem seinem Auftrag in diesem Falle wirklich nach-kommt, gemäß § 107 Abs. 2 SGB V Behinderungen vorzubeugenoder zu beseitigen und Verschlimmerungen oder Pflegebedürftigkeitzu verhüten.

457 International wie national gibt es keine umfassenden Statistiken zumOrt des Sterbens auf Länderebene. Die vom Statistischen Bundesamtjährlich veröffentlichten Todesstatistiken enthalten Angaben zu To-desursachen und demographischen Variablen, nicht jedoch zum Ster-beort. Statistisch belegt wird lediglich der Anteil der im Krankenhausverstorbenen Patienten, der aus den Meldungen der Krankenhäusererrechnet wird, die anderen Angaben basieren auf Schätzungen.

458 Ebenda, S. 81.459 Ochsman et al. (2001).460 Jansen/Klie (1999).


Schmerzanamnese und die Schmerztherapie besondersschwierig. Viele Heime sehen die Betreuung dieses Per-sonenkreises als wichtige Aufgabe an, sie wollen die sta-tionäre Altenhilfe in Richtung einer intensiven Pflege undSterbebegleitung in Würde gestalten.461

6.7 Palliative Care und Hospizdienste inDeutschland

In Deutschland entstand ein von anderen Ländern abwei-chendes Modell hospizlicher Arbeit. Sein wesentlichesKennzeichen ist ein Zwei-Säulen-System: Palliativstationbzw. Hospiz mit ergänzenden teilstationären und ambu-lanten Versorgungseinheiten. Die palliativmedizinischenStationen unterstehen einer medizinisch-ärztlichen Lei-tung, die auch die ärztliche Betreuung sicherstellt. Dem-gegenüber ist im Hospiz die Leitung nicht an bestimmteBerufsgruppen gebunden, die ärztliche Betreuung erfolgtin der Regel durch Hausärzte. Auf Grund des Mangels anpalliativmedizinischen und hospizspezifischen Qualifika-tionsangeboten sowohl bei der Medizinerausbildung alsauch im pflegerischen und sozialpädagogischen Bereichbedarf es einer Bildungsoffensive. Da die hospizlicheTätigkeit im niedergelassenen Bereich nach der derzeitgültigen Gebührenordnung auf ein Minimum beschränktwird, gibt es kaum finanzielle Anreize, sich den Aufgabender Palliativmedizin zuzuwenden. Im Durchschnitt siehtjeder Hausarzt nur ein bis zwei Tumorpatienten proJahr.462 Dies wiederum bedingt eine unzureichende Pra-xiserfahrung in diesem medizinischen Sektor, so vor al-lem in Schmerztherapie und Symptomkontrolle.

Dem ganzheitlichen Pflegeansatz von palliative care bzw.hospizlichem Handeln entsprechend wird in beiden Säu-len ein interdisziplinäres Organisationsmodell mit team-orientierter Kooperation angestrebt. Die professionelleAusdifferenzierung (Mediziner, Pflegepersonal, Sozialar-beiter, Diplom-(Sozial-)Pädagogen, Psychologen, Seel-sorger) ist aber abhängig von den bestehenden Ressour-cen der Krankenhausstruktur bzw. des Personalbudgetsder Hospize in freier Trägerschaft.

Im Bereich des tertiären Sektors, im Feld der Ehrenamt-lichkeit, kann das deutsche Hospizwesen mit seinem Be-kanntheitsgrad von derzeit über 25 % bei der erwachse-nen Bevölkerung auf tragfähige Solidaritätskulturenaufbauen: Es engagieren sich etwa 30 000 Personen,mehrheitlich Frauen, meist verheiratet und zum Teil be-rufstätig, mit einem Durchschnittsalter von 50 Jahren.Ihre berufliche Vorbildung reicht von der Medizin, Pflege,Psychologie, Seelsorge oder sozialen Arbeit bis zu haus-fraulichen Tätigkeiten. Sie arbeiten in den unterschied-lichen Sektoren hospizlicher Dienste. Allein der Bereich

der schweren Pflege und medizinischen Versorgung istden Hauptamtlichen vorbehalten.

Inhaltlich haben die Hospize Leitbilder und Strukturma-ximen der angloamerikanischen Hospizbewegung aufge-griffen und der besonderen Situation in Deutschland an-gepasst. Die stationären Einrichtungen variieren in derGröße, im Durchschnitt sind es aber kleine, familienana-loge Gemeinschaften mit zwölf Planbetten. Etwa 50 %der Einrichtungen befinden sich in konfessioneller Trä-gerschaft, die Einrichtungsträger von Palliativstationensind staatliche Träger, Krankenhausträger oder Projekt-förderungen.463

Als Hospizpatienten werden schwerkranke oder ster-bende Menschen jeden Alters aufgenommen, die aufGrund fehlender oder unzureichender Unterstützungdurch ihr familiales Umfeld oder informeller Unterstüt-zungsnetzwerke nicht ausreichend versorgt werden kön-nen, zumal oft auch für die häusliche Pflege eine flankie-rende, anreichernde und begleitende professionellePflegeinfrastruktur auf regionaler Ebene fehlt. Die häu-figsten Krankheiten, die zur Aufnahme führen, sindKrebs, Aids, neurologisch begründete fortschreitendeLähmungen sowie der Endzustand von chronischen Nieren-, Leber-, Herz und Lungenerkrankungen. Ver-gleichbare Patientengruppen befinden sich auch auf denPalliativstationen. Dort gibt es gelegentlich Ausschluss-indikationen, z. B. Aids und inkurable neurologische Er-krankungen464. Die Patientinnen und Patienten sind überdie Endgültigkeit der medizinischen Diagnose und die da-raus resultierende kurze Überlebenszeit aufgeklärt. Diehospizliche Pflege beinhaltet auch psychosoziale und spi-rituelle Betreuung für die Angehörigen oder Bezugsper-sonen während des Hospizaufenthaltes und für die Zeitnach dem Tod des Patienten. Abweichend vom englischenBezugsmodell wird die medizinische Versorgung durchniedergelassene Ärztinnen und Ärzte und nicht durch festangestellte Palliativmediziner sichergestellt.

Im Bereich hospizlicher Dienste lassen sich folgende sta-tionäre und teilstationäre Versorgungsmodelle unterschei-den:465

– Palliativstationen

Palliativstationen sind an Fachabteilungen einesKrankenhauses (z. B. Anästhesie, Innere Medizin, On-kologie, Chirurgie) angebundene oder integrierte Sta-tionen. Sie sind jedoch in aller Regel in Abgrenzungzu anderen Fachabteilungen wohnlich ausgestattet.Zielsetzungen einer Palliativstation sind eine mög-lichst rasche Schmerz- und Symptomlinderung sowieeine baldmögliche Entlassung des Patienten in diehäusliche Umgebung unter der Voraussetzung einerausreichenden Schmerztherapie/Symptomkontrolle.Zur Zeit sterben noch 48 % der Patientinnen und Pati-enten auf diesen Stationen; dieses ist in Bezug auf den

461 In der Praxis wird oft berichtet, dass Heimbewohner den Wunschäußern, nicht in einem Krankenhaus zu sterben, sondern in der ge-wohnten Umgebung des Heimes. Dem stehen oft Ängste sowohl derHausärzte als auch der Angehörigen und des Pflegepersonals gegen-über, nicht alle Chancen ausgenutzt zu haben, so dass es auch nochin der letzten Lebensphase – gegen den Willen der Heimbewohner –zu einer Einweisung in ein Krankenhaus kommt.

462 Vgl. Palliativmedizin (2000).

463 Ebenda.464 Faßmann (1995), S. 385.465 Die Auflistung folgt der Dokumentation Palliativmedizin (2000).


Terminalzustand, aber auch möglicherweise auf eineunzureichende Vernetzung und nicht ausreichendeQualität der ambulanten Möglichkeiten palliativerPflege zu interpretieren. Einige Palliativstationen bie-ten auch Trauergruppen an.

– Hospize

Hospize sind in der Regel Häuser mit einer eigen-ständigen Organisationsstruktur. Viele Einrichtungensind mit Unterbringungsmöglichkeiten für An-gehörige (rooming-in), Cafeteria, Gemeinschafts-und Meditationsraum, Abschiedsraum etc. ausgestat-tet. Der Aufgabenschwerpunkt liegt in der Überwa-chung von Schmerztherapie und Symptomkontrollesowie in der palliativ-pflegerischen, psychosozialenund spirituellen Betreuung. Die Arbeit des interdiszi-plinären Teams wird unterstützt und ergänzt durchbürgerschaftliches Engagement. Die Anzahl der Eh-renamtlichen schwankt erheblich, sie reicht von zweibis 100.

Die derzeitige Auslastung vorhandener Planbetten imBereich der stationären Angebote (Hospiz/Palliativ-stationen) ist noch suboptimal. Dafür sind verschie-dene Faktoren, die zum Teil einem raschen Wandel un-terworfen sind, verantwortlich: Bekanntheitsgrad derEinrichtung, Akzeptanz des hospizlichen Gedankensbei den einweisenden Ärztinnen und Ärzten sowie an-deren medizinischen Einrichtungen und sozialenDiensten, Bekanntheitsgrad (Öffentlichkeitsarbeit)und Akzeptanz bei den Patientinnen und Patienten undderen Angehörigen. Bei der hohen Anzahl der Tumor-patienten fällt auf, dass die Hospize nur unzureichendin Anspruch genommen werden. Das mag seinenGrund darin haben, dass eine palliativmedizinischeVersorgung in den meisten Hospizen nicht „rund umdie Uhr“ sichergestellt ist.

– Wohneinrichtungen für Aids-Kranke

Diese Wohngruppen sind krankenhausunabhängigeEinrichtungen, die sich auf die palliative Pflege vonHIV/AIDS-Patientinnen und Patienten spezialisierthaben. Die ärztliche Versorgung erfolgt durch nie-dergelassene Ärztinnen und Ärzte. Krankheits-bedingt stellen sich bei palliativer Pflege der meistjüngeren Menschen folgende besondere Herausfor-derungen:

– Aids ist nicht „eine“ Krankheit, sondern ein Zu-sammentreffen von meist mehreren opportunisti-schen Komplikationen, z. B. Lungenentzündung,bakterieller Meningitis, Tumor, die jeweils – oftgleichzeitig – eine Behandlung erforderlich ma-chen können.

– Demenzielle Zustände oder hirnorganische Verän-derungen sind häufig und behindern die Kommu-nikation stark.

– Bei (ehemaligen) Drogengebrauchern könnenSuchtprobleme die Pflegesituation beherrschen.Fehlende oder gestörte soziale Beziehungen kön-

nen die ganzheitliche Betreuung oft erheblich er-schweren.

– Psychische Probleme, materielle Nöte, soziale undfamiliäre Konflikte – entweder bereits bestehendeoder auch durch die Krankheit akzentuierte – er-fordern von den Betreuenden Fähigkeiten, die überdas Anforderungsprofil der klassischen Kranken-pflege hinausgehen.

– Zentrale Lebensthemen wie Sexualität, Abhängig-keit oder Gewalt sind von den Krankengeschich-ten nicht zu trennen, das verlangt von den Betreu-enden Offenheit, Fähigkeit zur Selbstreflexion undToleranz.

Neben den hauptamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, überwiegend Sozialarbeitern/Diplom-(Sozial-)Pädagogen, lebt die Wohneinrichtung vor al-lem von dem Engagement der Angehörigen und Be-zugspersonen, die zum Teil biographisch bzw. lebens-weltlich geprägte Solidaritätsformen einer kollektivenIdentität und Kultur in die Pflege integrieren und oft in-novative Trauer- und Gedenkrituale entwickelt haben.

– Tageshospiz

Das Tageshospiz als eine teilstationäre Einrichtungist in der Regel einem Hospiz zugeordnet. Die Aufgabe besteht in der palliativ-pflegerischen bzw.-medizinischen und psychosozialen Betreuung vonPatientinnen und Patienten in einem frühen Krank-heitsstadium sowie der Arbeit mit deren Angehöri-gen. Ein wesentlicher Aspekt der Arbeit dieser Ar-beitsgruppe ist die Entlastung und Unterstützung desPatienten bzw. seiner Angehörigen (vor allem fürpflegende Berufstätige), so dass der Patient mög-lichst lange in seiner häuslichen Umgebung bleibenkann.

Als Sonderform gilt das Kinderhospiz. In den USA sindetwa 90 % der Hospizprogramme auch auf Kinder einge-stellt, im Gegensatz dazu hat die pädiatrische Palliativ-medizin in Deutschland keine Lobby oder übergeordneteOrganisationsstruktur, sondern besteht aus einzelnen Modellprojekten und dem ehrenamtlichen Engage-ment Einzelner. Derzeit gibt es ein Kinderhospiz, zweiweitere sind geplant. Kinderhospize sind eigenständigeHäuser, ihre Aufgabe liegt weniger in der Betreuung der Endphase sterbender Kinder als in der wiederholtenzeitweisen Entlastung pflegender Eltern oder in der Abdeckung von Krisenphasen. Bei intakter und belast-barer Familienstruktur können die Kinder in den meistenFällen in häuslicher Umgebung sterben. Das Arbeits-konzept ist vergleichbar mit dem der pädiatrisch-onkolo-gischen Stationen. Von besonderer Bedeutung ist dieTrauerarbeit mit den Eltern und der Familie. Supervisionim Sinne von patientenorientiertem Krisenmanagementund vorbeugender Krisenabwehr kommt eine besondereBedeutung zu.466

466 Vgl. Armstrong-Dailey (2001).


6.8 Planung hospizlicher DiensteDie Entwicklung und die sachlich-funktionale Integrationhospizlicher Dienste im Bereich der Kranken- und derPflegeversorgung verliefen wenig geplant. Vielfach wa-ren sie ein Ergebnis von Initiativgruppen, die unter-schiedliche Förderung und Unterstützung im öffentlichenoder privaten Sektor erhielten. Insgesamt ist der Prozessnoch nicht abgeschlossen.

Die qualitative Analyse einer Praxis, die über die for-malrechtlichen Kriterien einer Qualitätssicherung (Mini-malstandards in der organisatorischen Ausstattung, Festschreibung institutioneller Verfahrensregeln und Be-richterstattungspflicht) hinausgeht, steht aus. Zukünftigwird unter anderem zu ermitteln sein, wie der kaum stan-dardisierbare Prozess hospizlichen Handelns, unter Ein-schluss der Teilnahme der Patientinnen und Patientenbzw. deren Angehörigen, mit der Zufriedenheit der erhal-tenen Leistungen korrespondiert.

Das Versorgungsangebot für Schwerstkranke und Ster-bende mit seinen stationären Betreuungsmodellen undflankierenden teilstationären bzw. ambulanten Dienstenweist in quantitativer Hinsicht große regionale Unter-schiede auf. Für Deutschland lässt sich insgesamt einePlanbettendichte von zwölf Betten pro 1 Mio. Einwohnerfeststellen, die länderspezifische Verteilung streut zwi-schen 4,0 und 23,5 Betten.

Bezüglich der Bedarfszahlen bestehen derzeit relativ un-einheitliche Meinungen: Eine frühere Untersuchung zurBedarfsplanung in Nordrhein-Westfalen empfiehlt, einenRichtwert von zehn Planbetten pro 1 Mio. Einwohner an-zusetzen467. Andere Planer erachten ein Verhältnis von100 Planbetten pro 1 Mio. Einwohner für sinnvoll, beto-nen aber, dass ein Einzugsradius von 30 km nicht über-schritten werden sollte, um die Präsenzmöglichkeit derAngehörigen/Bezugspersonen zu gewährleisten.468 Bezo-gen auf die Versorgung allein von Krebskranken nennt dasBMG (1997) einen Bettenbedarf von zwischen 123 und170 Palliativbetten je 1 Mio. Einwohner. In Abhängigkeitdes Vorhandenseins und der Vernetzung eines ambulantenVersorgungssystems für schwerstkranke und sterbendePatientinnen und Patienten und stationärer Hospize wurdedie Maßzahl von 50 bis 75 Betten je 1 Mio. Einwohnerempfohlen.469 Die Deutsche Hospizstiftung geht demge-genüber davon aus, dass ein einheitlicher Bedarfssatzkaum erstellt werden kann. Vielmehr müssten strukturelleHintergründe der jeweiligen Region mit berücksichtigtwerden. Dazu zählen unter anderem Faktoren des demo-

graphischen Wandels wie Familien- und Haushaltsdichte,Tendenzen der Singularisierung, Altersaufbau und An-steigen der Lebenserwartung, Familienstandswechsel,(zunehmende) Berufstätigkeit der Frauen, aber auch dieräumliche Konzentration älterer Menschen (z. B. durchÜberalterung ehemaliger Wachstumsregionen), Binnen-wanderung und die Verfügbarkeit sozialer Netze (sozialerRessourcen). Hinzu kommen Dichte, Qualität, Akzeptanzund finanzielle Erreichbarkeit infrastruktureller Angeboteder medizinisch-pflegerischen Versorgung (einschließlichgerontopsychiatrischer Versorgung und Aufhebung psy-chotherapeutischer Unterversorgung älterer Patientinnenund Patienten). Für den ländlichen Bereich wird die An-zahl 1:60 000 bis 90 000 Einwohner, für den städtischenBereich 1:10 000 Einwohner als vager Richtwert vorge-schlagen. Trotz des Anstiegs der ambulanten Palliativ-und Hospizdienste in Deutschland in den letzten Jahren isteine ausreichende Versorgung für Schwerstkranke undSterbende, besonders mit hoch qualifizierten ambulantenPalliativdiensten, derzeit nicht sichergestellt.470 Es bleibtdie Aufgabe der kommunalen Alten- und Pflegepolitik aufder Planungs- und Gestaltungsebene, unter Einbezug desbürgerschaftlichen Engagements und in Absprache mitden Versicherungsträgern, für angemessene Versorgungs-formen zu sorgen.

6.9 Finanzierung hospizlicher DiensteBezogen auf die Kostenstruktur und die Höhe der Ta-gessätze hat eine Untersuchung zu Möglichkeiten der Finanzierung stationärer Hospize471 ergeben, dass eineHospizbehandlung langfristig kostengünstiger ist alseine Krankenhausbehandlung bei gleichzeitiger Verbes-serung der Lebensqualität für die Hospizpatienten. Unter den gegenwärtigen gesundheitspraktischen Rahmenbedingungen empfiehlt die Untersuchung dieFinanzierung der notwendigen Hospizleistungen, hos-pizspezifische Grundpflege, palliativmedizinische Be-handlungspflege und psychosoziale, spirituelle Be-gleitung in Anlehnung an §§ 37, 39a SGB V. Da beiSterbenden in der Regel der Tatbestand der Pflege-bedürftigkeit erfüllt ist, haben sie auch Anspruch auf die regulären Leistungen der Pflegeversicherung. Derbesonderen Bedarfssituation von Sterbenden trägt das Pflegeversicherungsrecht allerdings erst seit der Novellierung des § 39a SGB V im Jahr 2001 Rechnung.Während die medizinisch-pflegerischen Leistungen inder ambulanten Sterbebegleitung sozialrechtlich ver-gleichsweise gut abgesichert waren, ist die Krankenver-sicherung im Hinblick auf die psychosoziale Seite derHospizarbeit sowie die Unterstützung freiwilliger undehrenamtlicher Hospizarbeit erst nach der Verabschie-dung des Pflegequalitäts-Sicherungsgesetzes und desPflegeleistungs-Ergänzungsgesetzes wesentlich verbes-sert worden. Mit der Erweiterung des § 39a SGB V wirdzukünftig eine bundesweit einheitliche Förderung der

467 Vgl. Gassmann et al. (1992).468 Vgl. Becker/Meifart (1998).469 Zur Berechnung des zu erwartenden Versorgungsbedarfs im Bereich

der palliativen Versorgung werden folgende Größen herangezogen:Krebstodesfälle eines Jahres, prozentualer Anteil von Palliativpati-enten, mittlere dokumentierte Palliativphase und mittlere stationäreVersorgungsgesamtdauer in der Palliativphase. Zum Vergleich:Großbritannien schätzt den Bedarf an Betten mit Palliativversorgungauf 40 bis 50 je 1 Mio. Einwohner, Belgien hat per Gesetz die An-zahl von 40 Betten je 1 Mio. Einwohner festgelegt.

470 Sabatowski et al. (2000).471 Stappen/Dinter (1997), S. 80 f.


ambulanten Hospizarbeit unter Berücksichtigung desEhrenamtes möglich sein.472

6.10 Offene FragenDie weitere Entwicklung hospizlicher Dienste und derPalliativen Pflege wird davon abhängen, ob die dort ge-pflegte Sterbekultur gesellschaftlich dauerhaft integriertist und deren ethische Grundlagen Bestand haben wer-den.473 Die gegenwärtige Situation hospizlicher Dienstefindet ihre kritische Würdigung im Gutachten des Sach-verständigenrates für die Konzertierte Aktion im Ge-sundheitswesen: „Insgesamt kann die Versorgung ver-sterbender Schwerstkranker in Deutschland nicht alsangemessen gelöst betrachtet werden. Der Rat hält denAusbau von Hospizen und anderen spezialisierten ambu-lanten und stationären Angeboten für erforderlich.“474 ImKontext der Menschenrechte und menschlicher Würdeverweist das Council of Europe mit seiner Empfehlung1418 auf den ethisch gebotenen und notwendigen Ausbauvon multiprofessionellen hospizlichen Diensten für dieeuropäische Staatengemeinschaft.475 Ziel ist die ganz-heitliche Versorgung Sterbender in ihrem alltäglichen Lebensumfeld. Im Kontext der Integration von Migran-tinnen und Migranten ist zu fragen, inwieweit Hospiz-bewegung und Palliative Pflege mit ihrem Konstrukt vonLebenszufriedenheit auf andere Ethnien sowie deren Ver-ständnis von Leben und Sterben zu beziehen sind. Der-zeit ist eine Unterversorgung sowohl im Sozialbereich(Altenpflege) als auch im Gesundheitssektor (Pflege Ter-minalkranker) für Migrantinnen und Migranten fest-zustellen.476 Dieser Situation ist im Hinblick auf den de-mographischen und sozialen Wandel gegenzusteuern.Der Sozialstaat ist gerade an der Schnittstelle von Gesundheits- und Sozialbereich angewiesen auf dieFunktionsfähigkeit tragfähiger Solidaritätskulturen, diessowohl im informellen als auch im tertiären Sektor, imFeld der Ehrenamtlichkeit. Der Bereich der Pflege istvom Wohlfahrtsmix geprägt, d. h. dem Ineinandergreifenvon informeller und professioneller Pflege, von markt-gängigen Dienstleistungen und staatlich garantierten Solidarleistungen.477 Mit der durch den demographi-schen Wandel bedingten Abnahme der Leistungsfähig-keit des informellen Sektors gewinnt der tertiäre Sektorquantitativ wie qualitativ an Bedeutung.

6.11 HandlungsempfehlungenSterbeort

Die veränderten Familienstrukturen, verkürzte Aufent-haltsdauern in Krankenhäusern, eine bessere Informationüber die Möglichkeiten einer palliativen Versorgung undein stärkeres Bewusstsein für eine angemessene Sterbe-begleitung führen zu einem wachsenden Bedarf nach pal-liativer Versorgung und ambulanter sowie stationärerHospizarbeit.

Die meisten Menschen haben den Wunsch, zu Hause zusterben. Im Hinblick auf dieses Bedürfnis müsste demGrundsatz „ambulant vor stationär“ in der BegleitungSterbender durch eine entsprechende finanzielle Prioritä-tensetzung Rechnung getragen werden.

Für etwas mehr als die Hälfte der Sterbefälle ist jedoch dasKrankenhaus als Sterbeort dokumentiert. RepräsentativeDaten zu Versorgungspräferenzen und tatsächlichen Ster-beorten liegen für Deutschland nicht vor, Erhebungen be-züglich der erwünschten Sterbeorte sind durchzuführen.

Palliativmedizin

Eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen behan-delnden Ärzten, Pflegekräften, Mitarbeitern der Hospiz-bewegung und Angehörigen ist Grundvoraussetzungdafür, dass die Sterbenden möglichst gut betreut werden.Es ist deshalb notwendig, eine geeignete Infrastruktur zufördern sowie die palliative und hospizliche Versorgungauf eine verlässliche Grundlage zu stellen.

Dazu gehören vordringlich:

– Integration palliativmedizinischer Grundlagen inTheorie und Praxis in die Ausbildung relevanter Be-rufsgruppen (z. B. Altenpflegerinnen und Altenpfle-ger, Pädagoginnen und Pädagogen),

– Integration der Palliativmedizin in die ärztliche undkrankenpflegerische Betreuung sowie in die Trauerar-beit,

– Förderung palliativmedizinischer Forschung, insbe-sondere auch in Vernetzung mit den Pflegewissen-schaften,

– Ausbau von Forschung und Lehre in der Palliativme-dizin, einhergehend mit der Abschlussmöglichkeit imSchwerpunktfach Palliativmedizin sowie regelmäßi-gen Fort- und Weiterbildungen in Palliativmedizin fürniedergelassene Ärzte, Einrichtung von Aufbaustudi-engängen für Pflegepersonal in „palliative care“.

Bundesweit sind vereinheitlichende Standards festzuset-zen und durchzuführen, daraus sind einheitliche Berufs-bilder der in „palliative care“ tätigen Berufsgruppen zuentwickeln.

Ambulante Hospizdienste und Palliativdienste

Qualifizierte ambulante Hospizdienste sowie Palliativbe-ratungs- und Palliativdienste sollten die Hauptversor-gungsstruktur der ambulanten Pflegedienste im Umgangmit Sterbenskranken ergänzen. Das bedingt eine lokale

472 Vgl. die 2001 erfolgte Neufassung des § 39a SGB V.473 Zu fragen ist, ob nicht durch die Hirntoddefinition der Transplanta-

tionsmedizin, die per Gesetz den Ausfall der Hirnfunktionen demTod der leiblich-seelischen Gesamtheit des Menschen gleichsetzt, ei-nen grundlegenden Bedeutungswandel des gesellschaftlichen Ver-ständnisses von Tod und Sterben sowie der Vorstellungen von Ge-sundheit und Nächstenliebe/Solidarität nach sich zieht. Nicht ohneBedeutung dürfte auch die Diskussion um die aktive Sterbehilfe(z. B. das niederländische Modell) für die Ausgestaltung der Sterbe-kultur sein.

474 Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheits-wesen (2001).

475 Council of Europe, Parliamentary assembly (1999).476 Vgl. Kapitel „Migration und Integration“.477 Blinkert/Klie (2001), S. 80.


Vernetzung von stationärer und ambulanter hospizlicherArbeit unter Einschluss anderer psychosozialer Dienstlei-stungen.

Für die steigende Anzahl alter, allein stehender Menschenist die Sterbebegleitung durch ehrenamtliche Helfer häu-fig die einzige Möglichkeit, diesen schweren Weg nichtallein gehen zu müssen. Daher nimmt das Engagementder Ehrenamtlichen eine hervorgehobene Position ein.Diese sollten nicht mit professionellen medizinischen,pflegerischen und sozialarbeiterischen Aufgaben beauf-tragt werden. Eine Perfektionierung oder Professionali-sierung im Sinne überzogener Anforderungen an die Qua-lifikation der Helfer sollte vermieden werden. Wenn dieSterbebegleitung zu einer schematisierten Betreuungnach Lehrbuch führen würde, wäre das ein erheblicherQualitätsverlust für die Betroffenen, die zwar in der me-dizinischen Versorgung höchste Professionalität erwar-ten, aber ergänzend hierzu auf menschliche Anteilnahmeangewiesen sind.

Die Menschen, die mit viel Engagement zur Sterbebe-gleitung bereit sind, brauchen ihrerseits Unterstützung:zum einen psychologische Betreuung, zum anderen soll-ten sie einen Anspruch auf fachliche Einführung und Supervision ihrer anspruchsvollen Tätigkeit (vgl. § 39aSGB V neu) haben.

Es sind außerdem Anreizmodelle und Qualitätsinstru-mente zu entwickeln, die es für die Kostenträger attraktivmachen, sich im Bereich der integrierten ambulanten Ver-sorgung zu engagieren.

Stationäre Hospize

Für die Hospize sollte sichergestellt sein, dass in ihnenzukünftig palliativ-medizinisch ausgebildete Ärzte be-schäftigt oder ständig erreichbar sind. Für die Regelver-sorgung von Hospizen sollen zukünftig 50 % der Mitar-beiter in „palliative care“ ausgebildet sein.

In stationären Hospizen, palliativmedizinischen Stationenund kinderonkologischen Abteilungen sollen für die mul-tidisziplinäre Teambetreuung, Angehörigenarbeit, Trauer-arbeit und Qualitätssicherung speziell ausgebildete Mitar-beiter zuständig sein, z. B. Diplomsozialpädagogen undDiplomsozialarbeiter mit entsprechender Ausbildungbzw. Zusatzausbildung in „palliative care“.

Altenhilfeeinrichtungen

Zur Vermeidung von Verlegungen in der Sterbensphasesollte hospizliche und palliativmedizinische Arbeit in Al-tenhilfeeinrichtungen integriert werden. In diesen Ein-richtungen sollten zukünftig eine angemessene Anzahl in„palliative care“ ausgebildeter Pflegefachkräfte tätig sein.Auch sollte zukünftig eine dauerhafte Kooperation mit ei-nem palliativmedizinisch ausgebildeten Arzt erfolgen.

Migranten

Im Kontext der Integration ist zu überprüfen und durchModellprojekte abzusichern, inwieweit hospizliche Arbeitund „palliative care“, mit ihrem Anliegen von Selbstbe-stimmung und Lebenszufriedenheit für Sterbenskranke,

auch für Menschen aus anderen Kulturen und deren Ver-ständnis von Leben und Sterben angemessen ist. Es gilt,Barrieren des Zugangs zu pflegerischen Leistungsangebo-ten abzubauen und ausreichende Informationen (auch überFinanzierungsfragen) zur Verfügung zu stellen.

Finanzierung

Die sachgerechte Finanzierungsweise über eine Mischfi-nanzierung aus Spenden, ehrenamtlicher Mitarbeit, kom-munalen Zuschüssen, Zuschüssen der GKV sowie einem– je nach Leistungsfähigkeit der Familie differenzierten –Eigenanteil ist beizubehalten.

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7 Soziale Dienste

7.1 Zusammenfassung der Ergebnissedes Zweiten Zwischenberichts

Soziale Dienste bieten Menschen vor allem bei immateri-ellen Problem- oder Konfliktlagen Hilfestellung und Un-terstützung. Sie werden in den Bereichen Gesundheit undPflege von älteren Menschen, bei Kranken, behindertenMenschen oder Pflegebedürftigen für Betreuung, Versor-gung, Behandlung, Pflege und Rehabilitation sowie beihäuslichen Verrichtungen in Anspruch genommen.478 So-ziale Dienste werden zum einen in professioneller Trä-gerschaft vom Staat, von freigemeinnützigen sowie pri-vat-gewerblichen Anbietern erbracht und zum anderen indem informellen Hilfebereich von Familie, Selbsthilfeund Ehrenamt geleistet.

Als Folge der demographischen Entwicklung werden dieAnteile älterer Menschen, älterer Kinderloser, älterer Al-leinlebender ohne Angehörige und älterer Ehepaare ohneAngehörige steigen. In Verbindung mit dem gesellschaft-lichen Wandel und der Abnahme familialer Netzwerkewirkt sich diese Entwicklung nachhaltig auf die Nach-frage nach solchen sozialen Diensten aus, die Familien-leistungen ergänzen oder ersetzen. Professionelle Diens-te, aber auch ehrenamtliche Hilfeleistungen, werdendaher an Bedeutung gewinnen. Die veränderten Bedarfs-lagen verlangen dabei nach der Entwicklung eines Wohl-fahrtsmixes, in dem professionell erbrachte Dienste aufneue Weise mit Ehrenamt, Selbsthilfe und Familienhilfeverknüpft werden.

Die sozialen Dienste werden sich in Zukunft auch verän-derten qualitativen Herausforderungen stellen müssen.Zunehmend werden bei psychischen und gerontopsychia-trischen Erkrankungen, in der Behindertenhilfe sowie beiälteren Menschen neben rein pflegerischen Leistungenauch ergänzende Dienste wie hauswirtschaftliche Unter-stützung oder Wohnen mit Betreuung notwendig. Diewachsenden Schwierigkeiten, Beruf und familiale Pflegezu vereinbaren, führen zu neuen Anforderungen an

478 Zu den Bereichen Unterricht und Erziehung, Beratung, Informationund Unterstützung von Migrantenfamilien vgl. Kapitel „Migrationund Integration“.


soziale Dienstleistungen in Hinsicht auf ihr Leistungs-spektrum und ihre Flexibilität. Das steigende Qualitätsbe-wusstsein der Konsumenten verlangt effektivere Formender Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle. Da den so-zialen Diensten zukünftig eine wesentliche Rolle bei derDaseinsvorsorge und der Sicherung der Lebensqualitätzukommen wird, müssen dafür auch die entsprechendenfinanziellen und rechtlichen Rahmenbedingungen ge-schaffen werden.

7.2 Wesensmerkmale sozialer Dienste Personenbezogene soziale Dienste reagieren auf spezifi-sche persönliche Hilfe- und Bedarfssituationen, d. h. aufsoziale Probleme, und/oder dienen dem Ausgleich sozia-ler Benachteiligungen. Auf Grund der damit verbundenenVertrauensstellung bzw. Verantwortungsübernahme er-fordert ihre Erbringung in aller Regel eine spezifischefachliche und menschliche Qualifikation. Von daher be-steht das Erfordernis, die jeweils fachlich notwendigenQualifikationsniveaus zu definieren, z. B. im Rahmen vonLeistungsverträgen. Soziale Dienste ersetzen die Umver-teilung von Einkommen nicht, sondern sollen ergänzendzu monetären Sozialtransfers wirken.

Anlass für den Einsatz sozialer Dienste sind in aller Regelsolche Bedarfe und Problemlagen, deren Behebung ausder Sicht der Gesellschaft weder von der individuellenZahlungsbereitschaft noch von der Zahlungsfähigkeit derBetroffenen abhängen soll. Daraus ergibt sich das Gebotder Zugangsgerechtigkeit, demzufolge niemand aufGrund geringen Einkommens oder sonstiger Einschrän-kungen von der Inanspruchnahme sozialer Dienstleistun-gen ausgeschlossen werden darf. Dies schränkt die Mög-lichkeit, die Versorgung mit sozialen Diensten über denMarktmechanismus zu steuern, von vorneherein ein.Denn würde der Zugang zu ihnen allein über Preise regu-liert, dann käme im Hinblick auf erwünschte sozialpoliti-sche Zielsetzungen nur ein lückenhaftes und nur auf bestimmte Bedarfslagen und Empfängergruppen ausge-richtetes Versorgungsniveau zustande. Sofern der Zugangzu den Dienstleistungen gesichert ist, können jedoch Me-chanismen einer Quasimarktsteuerung durchaus sinnvolleingesetzt werden. Aus dem Dreiecksverhältnis zwischenLeistungsnutzern (Konsumenten/Klienten), Leistungs-produzenten (Anbieter/Einrichtungen/Träger) und Leis-tungsfinanzierern ergibt sich die Möglichkeit, innerhalbdes Rahmens öffentlicher Finanzierung und Verantwor-tung Markt- und Wettbewerbsmechanismen zu etablieren.In dem Maße, wie der Leistungsfinanzierer dazu über-geht, den Leistungsanbietern statt der nachträglichen Ab-deckung der entstandenen Kosten nur noch vertraglichvereinbarte Preise (Leistungsverträge, Kontraktmanage-ment) zu zahlen, entstehen zwischen den Anbietern Kon-kurrenzbeziehungen, die positive Effekte sowohl im Hin-blick auf die Qualität als auch auf die Effizienz derVersorgung haben können. Während also im Verhältniszwischen Leistungsnutzern und Leistungsproduzentender marktlichen Steuerung enge Grenzen gesetzt sind,kann die Einführung von Marktelementen in das Verhält-nis zwischen Leistungsfinanzierern und Leistungsprodu-zenten dazu beitragen, die Versorgung sowohl bedarfsge-rechter als auch effizienter zu machen.

Soziale Dienste sind ihrer Natur nach helfend, beratendund unterstützend und damit im Unterschied zu sach- undproduktbezogenen Diensten personenorientiert. Für siegilt das uno-actu-Prinzip, d. h. Produktion und Konsum-tion fallen zeitlich und räumlich zusammen. Neben derPräsenz der Betroffenen ist auch deren aktive Beteili-gung/Mitwirkung unverzichtbar (Koproduktion), dennsoziale Dienste werden stets unmittelbar an, mit und fürPersonen vollzogen. Bei bestimmten sozialen Diensten,vor allem solchen für ältere hilfe- und pflegebedürftigeMenschen, ist eine aktive Beteiligung nur eingeschränktmöglich (z. B. bei finaler Pflege oder fortgeschrittenenDemenzerkrankungen).

Soziale Dienste zählen zu den so genannten Erfahrungs-gütern, d. h. im Gegensatz zu den meisten Konsumgüternkann ihre Qualität nicht vor ihrem Erbringen und ihrerNutzung beurteilt und geprüft werden. Vielmehr lässt siesich erst erfahren, nachdem die Leistungen in Anspruchgenommen worden sind. Negative Konsequenzen unzu-reichend erbrachter sozialer Dienste können später kaumnoch oder nur mit einem großen Aufwand rückgängig ge-macht werden. Auch ein Wechsel des Anbieters – was fürKonsumgütermärkte typisch ist – hilft dann in aller Regelnicht weiter. Zudem ist bei vielen, vor allem qualifizier-ten sozialen Diensten, eine exakte Messung des Outputskaum möglich, denn das Ergebnis ist nicht die Dienstleis-tung selbst, sondern ihre Wirkung. Diese wiederum lässtsich aber kaum eindeutig dem Input zuordnen, sondern istabhängig von zahlreichen weiteren Rahmenbedingungen(z. B. Pflegekonzepten und Qualifikation des Personals ineiner Einrichtung).

Soziale Dienste sind Vertrauensgüter, d. h. in der Regelmuss der Leistungsempfänger darauf vertrauen, dass erdie richtige Leistung erhält. Dieses Vertrauensverhältnisgilt dann in besonderer Weise, wenn ein fachlich an-spruchsvolles/komplexes soziales Problem vorliegt und/oder der Hilfesuchende wegen fehlender Sachkenntnisund/oder wegen eingeschränkter Handlungs- und Ent-scheidungsfähigkeit Professionelle als Assistenten zurSpezifizierung der erforderlichen Einzelleistungen benö-tigt. Nicht selten ist ein Abhängigkeitsverhältnis gegeben.Unter Umständen bestimmt der Dienstleister Angebotund Nachfrage zugleich (z. B. niedergelassene Ärztinnenund Ärzte). Probleme können daraus dann erwachsen,wenn wirtschaftliche Interessen dominieren (angebots-induzierte Dienstleistungen).

Soziale Dienste werden der Natur der Sache nach immerauf örtlicher Ebene angeboten. Es geht neben der Bereit-stellung verschiedener personenbezogener Dienstleistun-gen – sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hin-sicht – auch um Koordination und Planungsaufgaben;denn wegen der Sensitivität der sozialen Dienste muss si-chergestellt sein, dass ein qualitativ hochwertiges und be-darfsgerechtes, allen Bevölkerungsgruppen zugänglichesAngebot vor Ort tatsächlich existiert. Wie sich in der Ver-gangenheit gezeigt hat, entsteht dieses nicht im Selbstlauf.Besonderen Beschränkungen unterliegt die Nachfra-gesteuerung bei Diensten für einkommensschwächere Be-völkerungsgruppen und/oder bei nicht-marktfähigen so-


zialen Diensten (wie den so genannten meritorischenDiensten). Der Bedarf an sozialen Diensten kann sich vonKommune zu Kommune unterscheiden, ebenso wie Pro-blemlagen und -lösungswege. Ein zeitgemäßes Verständ-nis koordinierender und planender Handlungen solltedaher auch Abstimmung und Zusammenarbeit der wich-tigsten lokalen Akteure (Kommune, Anbieter, Nutzer undihre sozialen Netzwerke) vor Augen haben. Dies setzt zu-gleich wirksame Formen der Befähigung und Mitwirkungder Dienstnehmer voraus. Dafür bedarf es jeweils geeig-neter Instrumente, die auf örtlicher Ebene zu schaffensind.

Wie entsprechende Planungs- und Koordinierungspro-zesse implementiert werden, sollte vor Ort geklärt wer-den. Bei wichtigen Aufgaben greifen in wenigen Fällendie Länder regulierend ein (z. B. durch Landespflegege-setze). Insgesamt ist die kommunale Gesamt- und Letzt-verantwortung für die Daseinsvorsorge der Bevölkerungjedoch unumstritten. Allerdings müssen die Kommunenauch finanziell entsprechend ausgestattet werden, umihrem Auftrag gerecht werden zu können. Im Hinblick aufsich künftig verändernde und gar noch ausweitende Auf-gabenstellungen der Kommunen ist darauf zu achten, dassihnen nicht nur neue Aufgaben übertragen, sondern auchdie dafür erforderlichen Mittel durch eine angemesseneEinnahmengestaltung zur Verfügung gestellt werden.Dies bedeutet entweder eine Erschließung von neuenSteuermitteln und/oder eine sachgerechte Umgestaltungdes kommunalen Finanzausgleichs.

Eine in diesem Sinne bedarfsgerechte, an allen Bevölke-rungsgruppen ausgerichtete Weiterentwicklung der sozia-len Dienste hat neben relevanten sozial-strukturellen ins-besondere demographische Veränderungen zuberücksichtigen. Ein modernes Verständnis von Profes-sionalität schließt den Einbezug von bürgerschaftlichemEngagement zwingend ein. Dort, wo es möglich ist, sindprofessionelle Hilfe- und Unterstützungsformen als Koproduktionen mit den Leistungsempfängern und ihrensozialen Netzwerken zu verstehen und zu organisieren.Insbesondere in der Pflege ist die Ressource soziales En-gagement noch weitgehend ungenutzt. Vor allem auf ört-licher Ebene kommt es darauf an, die Voraussetzungendafür zu schaffen, dass vorhandene Potenziale für bürger-schaftliches Engagement auch für ein erweitertes Ver-ständnis von Pflege im häuslichen wie im vollstationärenBereich genutzt werden.

Personenbezogene soziale Dienste stellen keineswegs nureinen Kostenfaktor („Kostgänger der Gesellschaft“) dar.Im Gegenteil: Trotz der wachsenden Finanzierungspro-bleme des Sozialstaates haben sie sich in der Vergangen-heit auch als ein Motor für Wachstum und Beschäftigungerwiesen. Die sozialen Folgen des demographischenWandels sind auch Antrieb für neue Arbeitsplätze, für in-dividuelle Verdienstmöglichkeiten und privaten Wohl-stand geworden. Dies gilt insbesondere für die sozialenDienste für ältere Menschen.479

Es gibt Anlass zu der Annahme, das der generelle Ökono-misierungstrend nunmehr auch in die sozialen DiensteEinzug hält. Mehr Wettbewerb, mehr Wirtschaftlichkeitund ein gestiegener Druck auf Kosten und Ausgabenkennzeichnen zunehmend auch den sozialen Dienstlei-stungssektor. Soziale Dienstleistungsmärkte können je-doch prinzipiell nicht mit privaten Konsumgütermärktengleichgesetzt werden. Ein marktrationales Verhalten undHandeln der jeweiligen Akteure ist in vielen Fällen nichtmöglich. Vor allem auf Pflegemärkten – wie insgesamtauf Gesundheitsmärkten – sind Besonderheiten zu beach-ten, die es erforderlich machen, den Markt als Zutei-lungsmodell kritisch zu bewerten und Korrektive einzu-bauen.

7.3 Weiterentwicklung der sozialen Dienste

Sozialen Diensten für Menschen mit Hilfe- und Pflege-bedarf fällt im Prozess des demographischen Wandelseine wachsende Bedeutung zu. Dies resultiert zum einenaus dem Zusammenhang von Mortalitätsentwicklungund Morbidität und zum anderen von Mortalitätsent-wicklung und Familienstrukturwandel. Hilfen sind zu-dem nicht allein zu reduzieren auf Bedarfslagen, die auschronischer Krankheit oder Behinderung resultieren,sondern schließen zudem solche Bedarfe ein, die aus demveränderten Kräftehaushalt im Zuge des natürlichen Al-terungsprozesses erwachsen. Vor allem letztgenannterKontext ist im Falle eines auf Dauer bestehenden Hilfe-bedarfs sozialrechtlich nicht abgesichert, sondern ver-bleibt als allgemeines Lebensrisiko in der Verantwortungder Menschen.

Der Bedeutungszuwachs sozialer Dienste im Umfeld vonchronischer Krankheit, Behinderung und Pflegebedürf-tigkeit ist qualitativ verbunden mit der Erfordernis, Leis-tungen unterschiedlicher Systeme und Eigenleistungensystematisch zu koordinieren und bedarfsangemessen zuerbringen. Das heißt, Strategien zur Weiterentwicklungsozialer Dienste haben die besonderen Erbringungstradi-tionen zugunsten eines integrierten Hilfekonzeptes ge-sundheitlicher, pflegerischer und sozialer Leistungen zuüberwinden, das mit den Betroffenen bzw. wenn Autono-miepotenziale eingeschränkt sind, mit ihren Vertretern inanwaltschaftlicher (assistierender) Funktion abzustim-men ist.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich Familienstruktu-ren, Lebenslagen und Lebensstile, aber auch religiöse undethische Normen pluralisieren. Nachwachsende Genera-tionen werden heterogener sein als vorangegangene. Willman diesem Umstand und zudem den unterschiedlichenKompetenzen und Ressourcen hilfe- und pflegebedürfti-ger Menschen Rechnung tragen, ist Optionalität in derAusgestaltung der Hilfe zu gewährleisten. Voraussetzun-gen für solche Wahlmöglichkeiten sind einerseits eineneutrale Beratung hinsichtlich des bestehenden Angebo-tes und der jeweiligen Zugangsvoraussetzungen und zumanderen eine abgestimmte Hilfeprozess-Steuerung sowieeine Vermittlung von Diensten und Einrichtungen im Einzelfall auf der Basis von Case Management. Für die479 Vgl. Kapitel „Arbeit und Wirtschaft“.


Weiterentwicklung der sozialen Dienste ergeben sich da-raus folgende konkrete Ziele:

– Koordination der verschiedenen Arten von Leistungs-erbringern,

– Vernetzung sozialer Dienste,

– Erleichterung des Zugangs zu sozialen Diensten,

– Qualitätssicherung und -kontrolle,

– Transparenzregelungen sowie

– Verbesserung der Kommunikation zwischen Nachfra-gern und Anbietern.

7.3.1 Koordination der Trägerstrukturen im Wohlfahrtsmix

Eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne der Daseins-vorsorge ist angesichts der heterogenen Aufgaben und dervielfältigen Träger- und Finanzierungsstrukturen nurdurch ein effizientes Zusammenspiel verschiedener Leis-tungserbringer möglich. Die bedarfsgerechte Versorgungschließt auch die Überbrückung regionaler Disparitätenein. Ein solches Zusammenspiel beinhaltet insbesondereauch die Einbeziehung von Selbsthilfegruppen und -pro-jekten wie auch des organisierten und neuen sozial-bür-gerlichen Engagements.

Eine zentrale kommunalpolitische Zukunftsaufgabe istdie Gewährleistung der richtigen Mischung (Wohlfahrts-mix) der drei großen Trägergruppen der kommunalen,freigemeinnützigen und privatgewerblichen Leistungsan-bieter, entsprechend ihren jeweiligen Wesensmerkmalenund ihren spezifischen Vor- und Nachteilen. Es ist davonauszugehen, dass das privat-gewerbliche Segment wach-sen und auch dort an Bedeutung gewinnen wird, wo so-ziale Dienstleistungen bislang kostenfrei oder zu politi-schen Preisen erbracht wurden. Mehr Wettbewerb, derAbbau von Leistungen der Sozialversicherung und dieAbkehr von der Objektförderung fördern diesen Prozess,der durch die Entwicklung und Anwendung des Europä-ischen Rechts ohnehin bereits in Gang gekommen ist.

Innerhalb der Trägerpluralität kommt den Kommunen dieGesamt- und Letztverantwortung für die Bereitstellungund politische Gestaltung der sozialen Dienste zu. Diesergibt sich unstrittig aus ihrem Verfassungsauftrag zurDaseinsvorsorge (Art. 28 Abs. 2 GG). Dazu gehört auch,in den Fällen Leistungsgarantien zu gewähren, in denentrotz Wohlfahrtsmix Lücken im Angebot bestehen, keineAngebotspluralität gewährleistet ist, bestimmte Bedarfs-lagen und Nutzergruppen nicht erreicht werden und/oderernsthafte Qualitätsmängel auftreten. Die Kommunenkönnen ihrem Sicherstellungsauftrag auch durch entspre-chende Versorgungsverträge im Rahmen des Kontrakt-Managements nachkommen. Auf Grund der Vielzahl undder Heterogenität der teils konkurrierenden und teils ko-operierenden Anbieter kommt den Kommunen in dieserkomplexen Angebotspalette eine wesentliche Koordinati-onsfunktion zu. Dies setzt unter anderem moderierendeund regulierende Instrumentarien voraus.

Die sich abzeichnende (interne) Reorganisation des frei-gemeinnützigen Bereichs wird zu einer deutlicherenScheidung sozialwirtschaftlicher (Träger) und sozialan-waltschaftlicher (Spitzenverbände) Funktionen führen.Im Bereich der sozialen Dienstleistungsproduktion auförtlicher Ebene sollte die vorherrschende Aufgaben- undVerantwortungszuweisung an die freigemeinnützigenTräger gemäß dem Subsidiaritätsprinzip beibehalten wer-den. Auch künftig sollten diese in jenen Bereichen einebedingte Vorrangstellung innehaben, in denen sie sozial-anwaltschaftliche Funktionen wahr- und nicht-markt-fähige soziale Aufgaben im Interesse der Allgemeinheitübernehmen. Die primäre und traditionelle Zuständigkeitder freigemeinnützigen Träger wird auch in Zukunft dortgegeben sein, wo es um den Einbezug sozial-bürger-schaftlichen Engagements, die Förderung von Gemein-wesenorientierung und von Selbsthilfestrukturen geht.Eine solche Verantwortungszuweisung setzt jedoch vo-raus, dass sich freigemeinnützige Träger in der Werte-gebundenheit ihrer Aufgabenwahrnehmung deutlich vongewerblichen Trägern unterscheiden. Auch wenn die De-batte um die Funktionalität und Zukunft der Gemeinnüt-zigkeit vor allem vor dem Hintergrund europäischerBemühungen zur Ökonomisierung sozialer Dienstleistun-gen bereits eingeleitet ist, ist am Grundanliegen der Ge-meinnützigkeit festzuhalten.

Im Hinblick auf den Ökonomisierungsdruck, dem sichalle Leistungsanbieter sozialer Dienste gegenüber sehen,hält die Kommission einerseits die finanzielle Förderungnicht-marktfähiger, sozialanwaltlicher, im Interesse derAllgemeinheit erbrachter Aufgaben für grundsätzlich er-forderlich, erwartet andererseits aber auch deren öffentli-che Legitimierung durch die Empfänger. Im Hinblick aufdie unmittelbare Erbringung sozialer Dienste sieht sie da-gegen keinen Unterschied zwischen privatgewerblichenund freigemeinnützigen Trägern. In Bereichen, in denenWohlfahrtsverbände und gewerbliche Träger identischeAufgaben (inkl. flächendeckender und gruppenspezifischnicht diskriminierender Versorgung) wahrnehmen, ist da-her strikt darauf zu achten, dass ersteren keine Wettbe-werbsvorteile eingeräumt werden.

7.3.2 Vernetzung sozialer DiensteUm in der Praxis der sozialen Dienstleistungserbringungein effizientes Zusammenspiel der verschiedenen Akteureund Angebote zu ermöglichen, dem einzelnen Hilfesu-chenden mehr Transparenz über die Anbieter-, Träger-und Leistungsvielfalt zu verschaffen sowie um system-bedingte leistungsrechtliche und strukturelle Fragmen-tierungen und Schnittstellenprobleme zu überwinden,existieren verschiedene Ansätze. Zusammengenommenerleichtern sie Abstimmungsprozesse und erhöhen dieKonsumentensouveränität. Dies zu fördern bzw. zu er-möglichen, liegt in der zentralen Verantwortung derKommunen. Dabei sind folgende Dimensionen zu be-achten:

– Das einzelfallbezogene Case Management meint – mitBlick auf den individuellen Bedarf – das fachlich be-gründete Zusammenwirken verschiedener Einzelleis-


tungen und -träger. Das Zusammenwirken der Profes-sionen mit dem informellen sozialen Netzwerk iststrategischer Bestandteil dieses Konzepts.

– Mit Blick auf die Zusammenarbeit von Berufsgruppenhaben sich entsprechend zusammengesetzte, einzel-fallbezogen arbeitende Kooperationsstrukturen (z. B.Teams) bewährt (kooperative Qualitätssicherung).

– Zur Verbesserung der Kommunikation zwischen unter-schiedlichen Leistungserbringern (z. B. Krankenhäuserund nachgehende ambulante Versorgung) können – durchaus auch bei unterschiedlichen Kostenträgern –durch Einsatz standardisierter Instrumente (z. B.Überleitungsbögen, Beratungsbögen) die Schnittstel-lenprobleme verringert werden.

– Die träger- und gebietsübergreifende örtliche Gesamt-planung und -koordination und damit ein integriertes,auch regional aufeinander abgestimmtes Gesamt-system an sozialen Hilfen in wichtigen sozialen Ar-beitsfeldern wie z. B. in der Altenpflege (z. B. runde Tische, Leitstellenmodelle, Pflegekonferenzen nachdem Muster Nordrhein-Westfalens).

– Weiterentwicklung von Impulsen der GesetzlichenKrankenversicherung, auf der Grundlage von Struk-turverträgen oder von Formen der integrierten Versor-gung übergreifende Leistungspakte zu entwickeln undCare Management-Strukturen systemübergreifendauszurichten (z. B. Praxisnetz Nürnberg-Nord). Aller-dings sind Formen einer integrierten Versorgung, dieüber das SGB V hinaus reichen, mangels analoger Ex-perimentierklauseln in anderen Sozialgesetzbüchern(so z. B. der geschlossene Leistungskatalog desSGB XI) außerhalb von Modellbedingungen nichtverbreitet oder herstellbar.

Die Einführung von Öffnungsklauseln im Pflegeleis-tungsrecht ist notwendig, um bedarfsangemessene Mi-schungen von Leistungsangeboten zu ermöglichen,gemäß den spezifischen Pflege- und Betreuungsbedarfeneinzelner Gruppen und einer individualisierenden Pflege.Notwendig ist ein Abbau von rechtlichen Hindernissenfür die Entwicklung flexibler Strukturen, die die gängigeTrennung von ambulanter oder stationärer Versorgungdurch Mischformen zu überwinden versuchen.

7.3.3 Verrechtlichung und Abbau von Zugangsbarrieren

Bisher besteht ein Rechtsanspruch auf die Inanspruch-nahme – und damit die ausreichende Bereitstellung – nurfür einen Teil der sozialen Dienste, wie z. B. Pflegeleis-tungen nach SGB XI und BSHG oder die Garantie einesKindergartenplatzes für Dreijährige bis Sechsjährige. Fürjüngere Schulkinder ist hingegen der Rechtsanspruch aufeinen Hortplatz noch nicht gesichert. Solche Rechtsan-sprüche sind nicht gleichbedeutend mit einer Gratisbe-reitstellung, sondern beschränken sich vielfach auf einenSicherstellungsauftrag. Für andere zunehmend wichtigerwerdende Bedarfe fehlen jedoch solche Formen der Ver-rechtlichung. Auch kann bei bestimmten Diensten trotz

Rechtsanspruchs eine Inanspruchnahme infolge unter-schiedlicher Zugangsbarrieren unterbleiben (z. B. durchfehlende Wohnortnähe, sprachliche Verständigungspro-bleme, finanzielle Eigenbeteiligung) bzw. erfolgt trotzSicherstellungsauftrages keine Versorgung. Daher sindMaßnahmen zu ihrer besseren Nutzung und zum Abbauvon Zugangsbarrieren einzuleiten. Da dies weit überwie-gend auf örtlicher Ebene zu leisten ist, sind hier entspre-chende Vorkehrungen seitens der Kommunen zu treffenund seitens der Länder zu fördern (z. B. zugehende Bera-tung, Abbau von administrativen Zugangsschwellen). So-weit es sich um gesetzlich normierte Zugangsbarrierenhandelt (z. B. Heranziehen von Verwandten 1. Grades zurFinanzierung des Unterhaltes von Sozialhilfeempfänge-rinnen und Sozialhilfeempfängern), sind sie vom Gesetz-geber auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen.

Die im Zusammenhang mit der Rentenreform 2001 ein-geführte bedarfsorientierte Grundsicherung im Alter undbei Erwerbsminderung zeichnet nach Auffassung derMehrheit der Kommission für den Abbau von Zugangs-barrieren einen Weg vor, der auch im Bereich der sozialenDienste beschritten werden könnte. Zum einen wird hierdurch den Verzicht auf die Heranziehung des Einkom-mens und Vermögens von Eltern und Kindern eine sozialeBarriere abgebaut, die bislang der Inanspruchnahme vonSozialhilfe durch Rentnerinnen und Rentner entgegenge-standen hatte und daher einer der wesentlichen Faktorenfür Altersarmut gewesen war. Zum anderen wird mit derBestimmung, dass der zuständige Rentenversicherungs-träger nicht nur die bedürftigen Personen beraten und in-formieren, sondern auch eng mit dem zuständigen Trägerder Grundsicherung zusammenarbeiten soll, eine durchdie Komm-Struktur der Sozialhilfe bedingte administra-tive Zugangsschwelle überwunden.

7.3.4 Qualitätssicherung undQualitätskontrolle

Nunmehr gewinnen auch im Bereich der sozialen Dienstedie Dimensionen der Qualitätssicherung und Qualitäts-kontrolle an Bedeutung. Qualität und Wirtschaftlichkeitschließen sich nicht aus. Im Gegenteil: Qualität ist dasfunktionale Äquivalent zur Wirtschaftlichkeit. Ohne De-finition der zu garantierenden Qualitätsmaßstäbe kann derEinsatz von Wettbewerbselementen jedoch eine Reduzie-rung von Qualität bewirken. Bislang fehlen aber in weitenTeilen des Sozialwesens bundesweit anerkannte Mindest-standards sowie geeignete Instrumente ihrer Durchset-zung. Gegenüber dem Gesundheits- und Pflegewesen hatdas Sozialwesen einen Nachholbedarf vor allem im Hin-blick auf

– die Entwicklung von Expertenstandards/Leitlinienund

– deren Implementation und wissenschaftlich begleiteteEvaluation (vor allem im Hinblick auf Prozesse undErgebnisse).

Es ist offenkundig, dass die spezifischen Wesensmerkmalesozialer Dienste die sonst auf privaten Konsumgütermärk-ten möglichen Konsumentenstrategien bei Fragen der


Qualitätssicherung und des Verbraucherschutzes ein-schränken. Um so mehr müssen einerseits die Anbieter so-zialer Dienstleistungen eigene Anstrengungen zur Qua-litätssicherung unternehmen und müssen andererseitseffektive Instrumente zur externen Qualitätsprüfung ent-wickelt werden. In diesem Zusammenhang sind bundes-weit anerkannte Expertenstandards zu entwickeln, zu im-plementieren und wissenschaftlich zu evaluieren.480 Dabeimüssen Elemente wie Ganzheitlichkeit, Lebensweltorien-tierung und Zugänglichkeit hinreichend Berücksichtigungfinden. Auch darf der teilweise Charakter von sozialenDiensten als meritorische Güter nicht außer acht bleiben.Insgesamt sollten soziale Dienste analog zu Gesundheits-diensten und medizinischen Diensten einen stärkeren Stel-lenwert in der wissenschaftlichen Diskussion erhalten.

Bei allen Qualitätsprüfungen ist insbesondere auf das Ur-teil der Diensteempfänger Rücksicht zu nehmen. Dies giltunabhängig von einer möglichen finanziellen Eigenbetei-ligung. Anerkannte Standards müssen auch denen offenstehen, die keine Selbstzahler sind. Im Falle von Leistun-gen, bei denen Eigenbeiträge erbracht werden bzw.Selbstbeteiligungen erfolgen, sind die Transparenz fürden Kunden und die regelmäßige Möglichkeit der Beur-teilung der Leistungen unabdingbar. Qualitätsprüfungenmüssen zudem unabhängig von der Finanzierung möglichsein bzw. sollten nicht allein von dem Kostenträger durch-geführt werden. Grundsätzlich sollte gelten: Die zu ver-gütende Leistung ist die qualitätsgesicherte Leistung.Mängel müssen durch Regressmöglichkeiten sanktioniertwerden können; auch um einen Anreiz dafür zu bieten,dass Träger sozialer Dienste und Einrichtungen in ersterLinie sich selbst verantwortlich für die interne Qualitäts-sicherung und -entwicklung der Leistungen sehen undentsprechend handeln. Anreize zur internen Qualitätsent-wicklung sind daher zu entwickeln. Auch auf kommuna-ler Ebene lassen sich spezifische Anreizsysteme ent-wickeln. So könnten die Kommunen z. B. im Rahmen desKontrakt-Managements qualitätsgesicherte Leistungs-vorgaben festlegen sowie die Pflicht zur qualitativen Do-kumentation der erbrachten Leistungen vereinbaren.Case-Manager könnten im Interesse ihrer Kunden stärkerauf die Einhaltung von Wirtschaftlichkeit und Qualitätdes Mitteleinsatzes achten.

In dem Maße, in dem die sozialen Dienste nicht nur einemhöheren Wirtschaftlichkeitsgebot und dadurch häufigauch einem stärkeren Einsparungszwang unterworfensind, sondern auch der Wettbewerb unter den Leistungs-anbietern zunimmt, werden insgesamt Maßnahmen einesunabhängigen Verbraucherschutzes notwendig (externeQualitätssicherung). Angesichts der immer noch isoliertgeführten Debatte um Fragen der Qualität ist ein Konzeptkooperativer Qualitätssicherung im Bereich der sozialenDienste zu entwickeln. Weiterhin sollten die bereits fürden Pflegemarkt konkret entwickelten Vorschläge verfolgt werden, die eine umfassende und integrierte (kooperative) nationale Qualitätssicherungsstrategie zumInhalt haben.

7.3.5 NachfrageorientierungDie Förderung einer systematisierten Kommunikationzwischen Verbraucherwünschen und Dienstleistungsan-bietern kann durch den Einsatz moderner Kommunikati-onstechnologien erheblich unterstützt werden. Entwick-lungen, die exemplarisch im Kontext der EDV-gestütztenPflegeberatung in NRW eingeleitet wurden (Internet desSozialen), sind geeignet, Bedarfssetzungen in Analysendes aktuellen Nachfrageprofils zu überführen. Letztereswird dann z. B. ermöglicht und praktiziert, wenn anonymisierte Beratungsprotokolle ebenfalls im Netz do-kumentiert und Leistungserbringern wie kommunalen In-stanzen zugänglich gemacht werden. Weitere interessantePerspektiven lassen sich in folgenden Punkten zusam-menfassen:

– Bislang erfolgt der Zugang zu den Leistungsbeschrei-bungen der Anbieter sozialer Dienstleistungen oftüber Beratungsstellen. Grundsätzlich ist denkbar, dassder Zugang zu den Angeboten auch über das Internetfrei verfügbar gemacht wird. Dies könnte Familien,deren Mitglieder in verschiedenen Regionen wohnen,dabei unterstützen, die häufig intransparenten ambu-lanten sozialen Dienstleistungsstrukturen auch überdie Distanz hinweg zu sondieren.

– Formen EDV-gestützter Beratung ordnen den Markt(Selbstkontrollen) und eröffnen kurzfristig aktuelleEinblicke in Marktentwicklungen. Die Informations-gewinnung wird erheblich beschleunigt.

7.4 GestaltungsoptionenWesentlich für die Weiterentwicklung der sozialen Diens-te sind nicht nur die einzelnen Ziele und Instrumente, son-dern auch ihre Verknüpfung und Akzentuierung im Rah-men übergeordneter Steuerungskonzeptionen. Hierfürexistieren im Wesentlichen zwei Gestaltungsoptionen, diesich hinsichtlich des steuerungspolitischen Ansatzes deut-lich unterscheiden: Zum einen ein planerischer Ansatz,der auf die Stärkung der kommunalen Daseinsverantwor-tung mit einem Fokus auf die Angebotslenkung vor allemim Bereich der meritorischen Güter setzt. Zum anderenein Konzept der Quasi-Marktsteuerung, in dem ein Aus-gleich zwischen Angebot und Nachfrage über persönlicheBudgets auf der Grundlage von Case Management-Struk-turen erfolgen soll.

7.4.1 Option I: Stärkung der kommunalenDaseinsverantwortung undAngebotssteuerung

Vor allem solche sozialen Dienste, die im Allgemeinenunter die Gruppe der so genannten meritorischen Gütersubsumiert werden, bedürfen zwingend einer öffentlichenAngebotssteuerung. Sie fußen auf der Finalprogrammatikdes Sozialstaatsprinzips. Ihr Angebot richtet sich an be-stimmte benachteiligte und/oder einkommensschwächereBevölkerungsgruppen und wird von öffentlichen (zumeistkommunalen) oder – via Subsidiaritätsprinzip – interme-diären Trägern in der Regel kostenfrei zur Verfügung ge-stellt. Der Staat muss hier regulierend eingreifen, weil er-480 Vgl. hier und im Folgenden Abschnitt 2.5.


fahrungsgemäß eine Marktsteuerung zu sozialpolitischnicht gewollten Ergebnissen führen würde. Insbesonderewürde es durch den Preismechanismus zu einer Unter-versorgung oder Ausgrenzung der Hilfebedürftigen kommen.

7.4.1.1 Bedarfsplanung und Sozialberichterstattung

Die Schaffung von Rechtsansprüchen und die Formulie-rung von verbindlichen Aufgaben der sozialen Daseins-vorsorge führen automatisch zur Forderung nach einerRahmenplanung der Entwicklung sozialer Dienste. Obund inwieweit darüber hinaus eine verbindliche lokalePlanung notwendig ist, kann nur vor Ort auf dem Hinter-grund der jeweiligen lokalen Strukturen entschieden wer-den. Zum Teil gibt es bereits Landesvorschriften dazu, diezu einer Verbesserung der pflegerischen Infrastruktur undzu einer flächendeckenden Versorgung beigetragen ha-ben. Dennoch empfiehlt es sich, für ausgewählte Aufga-benfelder kommunale Sozialpläne zu erstellen, wenn diesauf Grund der quantitativen Bedarfslage erforderlich ist.Dabei sind kleinräumige Strukturen zu beachten und diePartizipationsmöglichkeiten der Betroffenen sicherzu-stellen. Bei einer Reihe von Aufgaben wird sich dabei dieinterkommunale Zusammenarbeit – eventuell in Formvon Zweckverbänden – anbieten. Angesprochen sind vorallem kreisfreie Städte und Kreise. Als hilfreich könntesich auch eine Rahmenplanung auf Landesebene erweisen(z. B. Landesaltenpläne).

Eine kontinuierliche Beobachtung der sozialen Lagenz. B. im Rahmen einer Sozialberichterstattung würde eserlauben, neu entstehende oder sich ausweitende sozialeRisiken früh zu identifizieren und auf die sich daraus er-gebenden spezifischen Dienstleistungsbedarfe rasch zureagieren.481 Hier sind Bund, Länder und Kommunengleichermaßen gefordert. Beispiele hierfür sind die Zu-nahme von Single-Haushalten sowie die wachsende Anzahl von älteren Migrantinnen und Migranten und er-wachsenen/älteren Menschen mit Behinderungen. Gefor-dert sind insbesondere kleinräumig ausgerichtete Beob-achtungs- und Berichtskonzepte und -instrumente.

7.4.1.2 Die Reichweite öffentlicherFinanzierungsverantwortung

Dienste, für die der Staat lediglich eine Planungs- und Be-ratungsfunktion übernimmt, können überwiegend privatfinanziert werden (z. B. hauswirtschaftliche Dienste). Aufder anderen Seite kann die Versorgung besonderer Pro-blemgruppen (außerhalb der Sozialversicherungen) nursteuerfinanziert erfolgen. Für absehbare Bedarfe, dienicht bei besonderen Problemgruppen auftreten, ist eineMischfinanzierung sinnvoll. Wo möglich, sollten privateund sozialversicherungsrechtliche Finanzierungen, flan-kiert durch steuerfinanzierte Zuschüsse, angestrebt wer-den. Die Finanzierung der Pflege kann – im Grundsatz –

als Modell dienen. Die Finanzierung sozialer Diensteschließt auch die Unterstützung von Selbsthilfegruppenund ehrenamtlichen Diensten ein.

Bei der Finanzierung sozialer Dienste findet zur Zeit eineMischfinanzierung (hauptsächlich aus Sozialversiche-rungs- bzw. Steuermitteln und Nutzungsentgelten) statt;dies wird auch zukünftig der Fall sein. Allerdings solltendabei im Laufe der Zeit zielgerichtete Verschiebungenauftreten. Die künftige Finanzierung sozialer Dienste, ob-wohl sie weiterhin primär in kommunaler Verantwortungangeboten werden, bedarf einer neuen Grundlage, um sieauch im Falle anhaltender kommunaler Finanznot abzusi-chern und sie von unterschiedlicher kommunaler Finanz-kraft unabhängig zu machen. Eine verbesserte Finanzie-rung sozialer Dienste sollte kein unlösbares Problemdarstellen. Zum einen fallen bei Nichtbereitstellung inaller Regel ungleich höhere Folgekosten an. Daher ist eineausreichende öffentliche Finanzierung der sozialenDienste sicherzustellen. Zum anderen ist in Teilen der Be-völkerung durchaus verfügbare Kaufkraft vorhanden. Fürdie Gestaltung der Finanzierung sind daher insgesamt so-zialverträgliche Regelungen in Form etwa von sozialenStaffelungen der Eigenbeiträge zu empfehlen.

Planung, Investitionen und Betrieb sozialer Dienste kön-nen durchaus in unterschiedlicher Weise finanziert wer-den. Für die verschiedenen Arten von Dienstleistungenist eine einheitliche Finanzierungsform (nicht zuletzt aufGrund unterschiedlicher Investitionskostenanteile) we-der vorgesehen und noch künftig möglich bzw. sinnvoll.Allgemein lässt sich feststellen, dass bei der Wahrneh-mung von Planungsaufgaben primär die Steuerfinanzie-rung vorzusehen ist, während Investitionen und die lau-fenden Ausgaben im Einzelfall auch anders finanziertwerden können. Auf jeden Fall muss bei jenen Dienst-leistungen, die zwingend der Daseinsvorsorge dienen, si-chergestellt sein, dass eine Finanzierung über Nutzungs-entgelte bzw. Preise nicht zur Ausgrenzung Bedürftigerführt.

7.4.2 Option II: Steuerung über personen-gebundene Budgets auf der Grundlagevon Case Management-Strukturen

Um wettbewerbliche Anreize zu stärken und Quasi-Marktsteuerungen auch im Spektrum sozialer Dienste er-weitert zu nutzen, könnte die bisherige Tradition der Ob-jektförderung überführt werden in eine Subjektförde-rung – ausgestaltet über das personengebundene Budget.Rudimente solcher Entwicklungen haben bereits in dasPflegewesen einzelner Bundesländer Einzug gehalten,dort allerdings noch geknüpft an Reglementierungen mitBlick auf Wohnstandards. Ein solcher Perspektivenwech-sel soll zwei Effekte zeitigen:

– ein Ende der Bevorzugung objektgeförderter Anbieteraus fachlichen und wettbewerbsrechtlichen Gründengegenüber denen, die keine staatlichen Mittel erhaltenund

– eine Befähigung der Leistungserbringer zur Entwick-lung qualitativ hochwertiger Produkte unter Beach-tung der Nachfrage.481 Vgl. die Ausführungen im Abschnitt 2.


Personengebundene Budgets – wie sie z. B. in den Nie-derlanden existieren482 und mit Blick auf eine Leistungs-ausweitung für Demenzkranke hierzulande erwogen wer-den – können einen Beitrag zu mehr Wahlmöglichkeitenfür die Hilfegestaltung in Privathaushalten leisten.483 Op-tion II greift dieses strategische Moment auf und ent-wickelt es weiter auf der Grundlage

– einer Stärkung der Subjektförderungen (Verlagerungder Steuerungskraft in die Verantwortung der Haus-halte),

– flankiert von assistierenden Strukturen dort, wo dieAutonomie des Privathaushaltes beeinträchtigt ist(Case Management) und

– gestützt durch ordnende Rahmenbedingungen, z. B.über ein Kontrakt-Management.

Das personengebundene Budget könnte in Form einerMischfinanzierung gebildet werden. Dabei fließen im Be-reich der Pflegeversicherung z. B. ein:

– sozialversicherungsrechtliche Beiträge (beginnendmit den erweiterten Leistungen für Menschen mit De-menz, perspektivisch ausgebaut z. B. durch einen Um-bau der Zuschüsse zu pflegebedingten Aufwendungender Sozialen Pflegeversicherung, wenn die bisherigeSachleistung in eine Geldleistung zum Sachleistungs-verbrauch umgestaltet würde) und

– steuerfinanzierte Zuschüsse (die in Form von Sozial-hilfeleistungen sowohl den aufstockenden als auchden qualitativ anderen Hilfebedarf des BSHG budget-förmig ausgestalten) ggf. bei Berücksichtigung dermateriellen und immateriellen Ressourcen eines Pfle-gehaushaltes (Gewichtung differenzierter individuel-ler Bedarfslagen durch die Höhe des Budgets).

7.4.2.1 Quasi-MarktsteuerungJe deutlicher Bedarfslagen Veränderungen unterliegenund je prägnanter daher vorhandene AngebotsstrukturenNeuprofilierungen erfahren müssen, desto effizienter sindQuasi-Marktsteuerungen, die zum einen eine Abkehr vonder klassischen Politik der Bedarfssetzung einleiten undzum anderen die Verbraucherposition stärken. Erreichtwerden soll durch Quasi-Marktsteuerungen eine Indivi-dualisierung von Hilfe, die gleichzeitig wirtschaftlich ef-fizient ist.

Unter der Bedingung einer ausgewogenen Balance von

– kommunaler Qualitätssicherungspolitik im Rahmendes Kontrakt-Managements (primär: Leistungsverein-barungen, die differenziert Kosten, Leistungen undQualitätsstandards festlegen) mit

– verbraucherpolitisch orientierter Beratung und

– der Möglichkeit einer Verwaltung des Budgets durchCase Manager dort, wo dies die Situation des Klientenerfordert,

sind Wirtschaftlichkeit und Zielgerichtetheit des Mittel-einsatzes bei kontrollierter Struktur-, Prozess- und Ergeb-nisqualität herzustellen.

Im Rahmen solcher Leistungsverträge können zudem Do-kumentations- und Veröffentlichungspflichten zur Unter-richtung des Verbrauchers (z. B. auch im Internet) verein-bart werden. Zeitnahe Dokumentationen der Tätigkeitendürfen jedoch nicht allein auf quantitativeAspekte abheben,sondern müssen auf nachvollziehbare Weise die Ergebnisseder Tätigkeit im Vergleich zu den Zielen darstellen.

7.4.2.2 Impulse zur Ermittlung personen-gebundener Budgets

Um eine demographieinduzierte Weiterentwicklung so-zialer Dienste auf kommunaler Ebene einleiten zu kön-nen, empfiehlt es sich, die klassischen Instrumente einerkontinuierlichen Beobachtung von sozialen Lagen (z. B.Sozialberichterstattung) zu verbinden mit einer Auswer-tung der Dokumentation von Hilfeprozessen. Diese sindz. B. im Bereich der Pflegeversicherung mit den Pflege-dokumentationen oder auch den MDK-Empfehlungenzum individuellen Pflegeplan und beim BSHG im Zugevon Leistungsvereinbarungen eingeführt worden. Durchdie Nutzung eingeführter Instrumente der Bedarfsermitt-lung kann – ohne grundlegende Änderung bestehenderMethoden – eine tiefenschärfere Sicht der individuellenBedarfslagen erzielt werden.484 Dies sollte grundsätzlich– z. B. in einem erweiterten Begutachtungsverfahren desMDK – durch eine Instanz realisiert werden, um Schnitt-stellenprobleme weitestgehend zu minimieren. Währendes die Sozialberichterstattung ermöglicht, neu entste-hende oder sich ausweitende soziale Risiken zu identifi-zieren und auf einen sich daraus ergebenden Dienstleis-tungsbedarf zu reagieren, schafft die regelmäßigeAuswertung von Hilfeplanung und -prozessen die Vo-raussetzung, um einzelfallbezogen den Grad der Über-einstimmung von individuellem Hilfebedarf und lokalerHilfeinfrastruktur zu überprüfen. Letzteres setzt wir-kungsvolle Case-Management-Strukturen voraus.

Angebotstransparenz auf der Grundlage klarer Leistungs-beschreibungen sowie individuell geschnürte, mit demLeistungsempfänger und seinen Ressourcen abgestimmteHilfepakete sind zentrale Voraussetzungen, um den Leis-tungserbringungsprozess mit Blick auf wirtschaftlicheund lebensweltliche Anforderungen rational zu gestalten.

Die Einführung von beratenden und Case Management-Funktionen erfordert nicht zwangsläufig den Aufbauneuer Parallelstrukturen auf kommunaler Ebene. Viel-mehr sollte sich die vorhandenen sozialen, gesundheitli-chen und sozialpsychiatrischen Dienste Case Manage-ment-Kompetenzen aneignen.

482 Wijngaart/Ramakers (2000).483 Die Zuweisung des Budgets sollte allerdings nicht generell erfolgen,

sondern differenziert nach den individuellen Möglichkeiten, mit demBetrag eigenverantwortlich umzugehen.

484 Gerade im Bereich der weichen sozialen Dienste versagen einge-führte Instrumente indikatorengestützter Bedarfsplanung.


7.5 Zur Bedeutung bürgerschaftlichenEngagements im Bereich sozialerDienste485

Gesundheitsbezogene Lebensqualität bei chronischerKrankheit, Behinderung und Pflegebedürftigkeit hängtwesentlich ab von psychischen, sozialen und somatischenDimensionen des Befindens und des Handlungsvermö-gens Betroffener. Alltagsrelevante Erfahrungen krankerund behinderter Menschen und ihre Wahrnehmung desVerlaufs einer Krankheit oder einer Beeinträchtigung be-stimmen maßgeblich die subjektive Einschätzung.486

Diese zielt ab auf verschiedene Dimensionen des Lebens,die mehr umfassen als die Zufriedenheit mit der Dienst-leistungsqualität in gesundheitlichen, pflegerischen undsozialen Diensten.487

Die Wirkung qualitätsgesicherter und personenbezoge-ner, dem anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisseentsprechender Dienstleistungen auf die Lebensqualitätund die Zufriedenheit von Haushalten mit chronisch kran-ken, behinderten und pflegebedürftigen Menschen sindum so nachhaltiger, je stärker die Selbstpflegekompetenzder Betroffenen und die Sorgearbeit488 von Angehörigenin einem fördernden sozialen Umfeld motiviert und ge-stützt wird. Die Stützung und Flankierung privater (Hilfe-)Potenziale und Ressourcen wird im demographischenWandel durch Haushalts- und Familienstrukturverände-rungen sowie den Zusammenhang von Mortalitäts- undMorbiditätsentwicklung an Bedeutung gewinnen.

Bürgerschaftliches Engagement kann Impulse setzen zurEntwicklung und Anreicherung der örtlichen Hilfestruk-turen zwischen der Versorgung in der Familie und der ge-gen Entgelt oder Sachleistungsanspruch getauschtenDienstleistung auf zivilgesellschaftlicher Grundlage. Esträgt dadurch bei zur

– Erhöhung der Lebensqualität von Menschen mitPflege- und Versorgungsbedarf mittels Erweiterungdes Leistungsspektrums in Wohlfahrtsmischungen(vor allem im sozial-integrativen und sozial-kommu-nikativen Bereich);

– stärkeren Partizipation von Bürgerinnen und Bürgernin der Bewertung der erreichten Qualität der sozialen

Infrastruktur eines Gemeinwesens und seiner Ent-wicklungserfordernisse.

Bürgerschaftliches Engagement und soziale Dienste ste-hen in einem komplementären Verhältnis zueinander.Dieses wird um so deutlicher, je mehr wechselseitigesLernen und Respekt zwischen professionellen Unterstüt-zungsformen charakteristisch werden und die Kultur desSozialen durchdringen.489

7.6 LiteraturverzeichnisBullinger, M./Ravens-Sieberer, U./Siegrist, J. (2000):

Gesundheitsbezogene Lebensqualität in der Medizin –eine Einführung, in: Bullinger, M./Ravens-Sieberer, U./Siegrist, J. (Hrsg.), Lebensqualitätsforschung aus me-dizinpsychologischer und -soziologischer Perspek-tive. Jahrbuch der medizinischen Psychologie 18.Göttingen/Bern/Toronto/Seattle, S. 11–21.

Otto, U. (2000): Engagementförderung als multiple Netz-werkintervention, in: Otto, U./ Müller, S./Besenfelder,C. (Hrsg.), Bürgerschaftliches Engagement. Eine Her-ausforderung für Fachkräfte und Verbände. Opladen,S. 11–50.

Sowarka, D. (2000): Merkmale der Lebensqualität inPflegeeinrichtungen, in: Entzian, H./Giercke, K. I./Klie, T./Schmidt, R. (Hrsg.), Soziale Gerontologie.Forschung und Praxisentwicklung im Pflegewesenund in der Altenarbeit. Frankfurt a. M., S. 69–82.

Steiner-Hummel, I. (1998): Alltagsmanagement vonPflege in der Sorgearbeit der Familien, in: Schmidt, R./Thiele, A. (Hrsg.), Konturen der neuen Pflegeland-schaft. Positionen, Widersprüche, Konsequenzen. Re-gensburg, S. 23–39.

Wijngaart, M. van den/Ramakers, C. (2000): Kundenund Qualität. Neue Instrumente für die Entwicklungdes Arbeitsmarktes für die hauswirtschaftliche Versor-gung und Pflege, Nijmegen.

8 Europäische Aspekte zu Gesundheitund sozialen Diensten

Anders als die Gründungsverträge der Europäischen Wirt-schaftsgemeinschaft hat der Vertrag von Maastricht diebis dahin bestehenden sozialpolitischen Kompetenzen derEuropäischen Union (EU) neu geordnet und ausgedehnt.Hierzu gehört auch gemäß des Art. 152 des Vertrages zurGründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) dasGesundheitswesen. Für die Kernbereiche der Gesund-heitsvorsorge gilt jedoch das Prinzip der Subsidiarität,d. h. die Gemeinschaft wird danach nur tätig, sofern undsoweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmenauf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreichtwerden können490. Die Hoheitsgewalt für die Sozialpolitikund damit auch für den Teilbereich Gesundheitspolitik, für

485 Die Enquête-Kommission Demographischer Wandel verzichtet aufdetaillierte Aussagen zur besonderen Qualität und zur Förderungbürgerschaftlichen Engagements, da dies Gegenstand der Arbeit derEnquête-Kommission Zukunft des bürgerschaftlichen Engagementsist. An dieser Stelle wird allein dargelegt, dass bürgerschaftlich Ak-tive mit ihrem Wirken die Lebensqualität von chronisch kranken, be-hinderten und pflegebedürftigen Menschen positiv beeinflussen.

486 Bullinger/Ravens-Sieberer/Siegrist (2000), S. 11 f.487 Sowarka (2000). Neben der individuellen Einschätzung fließen in

Konzepte gesundheitsbezogener Lebensqualität auch Fremdbeurtei-lungen alltagsnaher Kompetenzen und sozial-räumlicher Gegeben-heiten der Lebensumwelt ein.

488 Steiner-Hummel (1998). Mit dem Begriff Sorgearbeit wird die spe-zifische Qualität der Pflegearbeit von Angehörigen bezeichnet undder Versuch unternommen, die Zumutungen des Begriffs Laien-pflege mit seiner impliziten Gewichtung der beruflichen Pflege zuumgehen.

489 Otto (2000).490 Vgl. Art. 5 EGV.


die diesbezügliche Gesetzgebungskompetenz, die Orga-nisation des Gesundheitssystems und die medizinischeVersorgung liegt damit weiterhin bei den Nationalstaa-ten.491 Die Revisionskonferenz von Amsterdam hat dieseVertragsgrundlage fortgeschrieben. Die Aktivitäten derGemeinschaft im Bereich Gesundheit zielen danach da-rauf ab, die Gesundheitspolitik in den Mitgliedstaaten zuunterstützen und zu ergänzen. Vor diesem Hintergrund isteine weitere Vergemeinschaftung oder Harmonisierungder Gesundheitssysteme und der Gesundheitsvorsorge inEuropa vorerst ausgeschlossen.

Die Trennung von Wirtschafts- und Sozialordnung in denEuropäischen Verträgen und damit die unterschiedlicheKompetenzverteilung zwischen der EU und den Mit-gliedstaaten, bereitet jedoch wachsende Probleme. Denndie zunehmende wirtschaftliche Integration der Gemein-schaft, die Einführung der europäischen Wirtschafts- undWährungsunion, der Abbau nationaler Handelshemm-nisse und Wettbewerbsbeschränkungen sowie die Umset-zung der das Gemeinschaftsrecht prägenden Grundfrei-heiten (Freier Waren-, Personen-, Dienstleistungs- undKapitalverkehr) wirken sich auch mittelbar auf Teilberei-che der bisher noch weitgehend abgeschotteten nationa-len Gesundheitssysteme aus.

Auch in Deutschland ist in den letzten Jahren verstärktüber die Wirkungen, das Ausmaß und die Folgen der eu-ropäischen Integration auf das nationale Sozialversiche-rungs- und Gesundheitssystem diskutiert worden492 undwie diese „gegenüber den auf Durchsetzung der Markt-freiheiten angelegten gemeinschaftsrechtlichen VorgabenBestand haben können“.493

8.1 Der Einfluss der europäischen Markt-und Wettbewerbsordnung auf dasnationale Sozialrecht

Großer Einfluss auf das nationale Sozialrecht geht von derErrichtung des gemeinsamen Marktes und der Wirt-schafts- und Währungsunion aus, deren Ziele es sind, einnachhaltiges wirtschaftliches Wachstum zu fördern unddamit zu einer Verbesserung des Lebensstandards beizu-tragen. Die wichtigsten Instrumente zur Herbeiführungdieser Ziele sind die so genannte positive und negative In-tegration und das Wettbewerbsrecht.

Negative Integration heißt, dass zur Förderung derMarktintegration nationale Hindernisse für den freienWaren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrbeseitigt werden. Als positive Integration hingegen be-zeichnet man aktive Maßnahmen der Gemeinschaft, umeine größere Marktintegration zu erreichen. Hierzuzählen Maßnahmen wie die Harmonisierung der Gesetz-gebung im Bereich der beruflichen Qualifikation, die An-

erkennung von akademischen Graden sowie die Harmo-nisierung der Zulassungsverfahren im Bereich der Arz-neimittel.

Sofern also ein Markt grundsätzlich möglich ist, kommendie Regeln des Binnenmarktes zur Anwendung. Dies giltz. B. auch für die passive und aktive Dienstleistungsfrei-heit. Passive Dienstleistungsfreiheit heißt, ein Kunde/Pa-tient aus einem Mitgliedstaat überschreitet dessenGrenze, um eine Leistung bei einem Anbieter aus einemanderen Mitgliedstaat zu erhalten. Hier wären Beschrän-kungen nach der Rechtsprechung des Europäischen Ge-richtshofes (EuGH) nur dann zulässig, wenn sie sichzwingend aus dem Allgemeininteresse ergäben. Jeden-falls wäre der generelle Ausschluss der Leistungserbrin-gung in einem anderen Mitgliedstaat eine unverhältnis-mäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit. AktiveDienstleistungsfreiheit ist dann gewährleistet, wenn An-bieter aus anderen Mitgliedstaaten die Möglichkeit zurBetätigung auf dem inländischen Markt haben. Dahersind alle Beschränkungen für in anderen Mitgliedstaatenansässige Anbieter von Sozialdienstleistungen darauf hinzu überprüfen, ob sie mit dem Diskriminierungsverbot imSinne des Art. 49 EGV vereinbar sind. Bestrebungen ein-zelner Länder, im Bereich der sozialen Dienstleistungenmehr Markt und Wettbewerb zwischen verschiedenen An-bietern einzuführen, erhöhen damit den Druck auf andereLänder, die Binnenmarktregelungen weitgehend uneinge-schränkt auf den Bereich der sozialen Dienstleistungenanzuwenden.494

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hat bereits wegweisende Urteile erlassen und damit dieMarktöffnung und die Wettbewerbsfähigkeit im Bereichder territorial gebundenen Sozialleistungsrechte vorange-trieben.495

Art. 81, 82 und 86 EGV verbieten Vereinbarungen zwi-schen Unternehmen, die darauf abzielen, Verhinderungen,Einschränkungen oder Verfälschungen des GemeinsamenMarktes zu bezwecken oder herbeizuführen oder dadurcheine beherrschende Stellung zu erlangen. Während Art. 81und 82 sich auf Unternehmen beziehen, untersagt Art. 86Abs. 1 EGV den Mitgliedstaaten öffentlichen Unterneh-men Wettbewerbsvorteile einzuräumen. Die Anwendbar-keit des EG-Rechts hängt also auch davon ab, ob Kran-kenkassen und Leistungserbringer als Unternehmen imSinne des Wettbewerbsrechts anzusehen sind. Der funk-tionale Unternehmensbegriff in der Europäischen Uniongeht davon aus, dass ein Unternehmen jede Einheit ist,„die wirtschaftliche Aktivität ausübt, unabhängig vonihrem rechtlichen Status oder der Art ihrer Finanzie-rung“.496 Die Rechtsprechung des EuGH hat deutlich ge-macht, dass hierzu auch öffentliche Unternehmen

491 Vgl. hierzu Bundesministerium für Gesundheit (1999).492 Vgl. z. B. Knappe (2001); Ratzel (1999); Wille (1999); Steinmeyer

(1999); Rothgang (2000); Sachverständigenrat für die KonzertierteAktion im Gesundheitswesen (1992).

493 Schulte (1996), S. 60.

494 Vgl. Benicke (1998), S. 22 ff.495 Die folgenden Ausführungen stützen sich im Wesentlichen auf die

Ausarbeitung von Kötter (2000), S. 29–31, und Fuchs (1996),S. 338–354.

496 Kötter (2000), S. 31.


gehören können, sofern sie wirtschaftlich tätig werden –auch auf dem privaten Markt.

Krankenkassen sind auf der einen Seite Anbieter von Ver-sicherungsleistungen und auf der anderen Seite Nachfra-ger von Leistungen. Der EuGH hat in der EntscheidungPoucet und Pistre497 argumentiert, dass der Krankenversi-cherungsschutz nicht als wirtschaftliche Tätigkeit einzu-stufen sei, da hier das Ziel nur durch die Anwendung desSolidarprinzips erreicht werden könne. Hierzu hat derEuGH als Merkmale Pflichtmitgliedschaft, einkommens-abhängige Beiträge, Ausnahmen von der Beitragspflichtfür besonders schutzwürdige Gruppen, Umlagefinanzie-rung und Quersubvention mit anderen Sicherungssyste-men genannt.

Das deutsche System der Krankenversicherung weist eineReihe solcher (Solidaritäts-)Merkmale auf der Anbieter-seite auf. Hinsichtlich der Nachfragefunktion kann eineandere Bewertung in Betracht kommen, da die Leistungenauf dem freien Markt gekauft werden müssen. So hat eindeutsches Zivilgericht die Unternehmensfunktion derKassen z. B. auf dem Arzneimittelmarkt bejaht und daseinheitliche und gemeinsame Handeln deutscher Kran-kenkassen unter dem Rückgriff auf den funktionalen Un-ternehmensbegriff des Europäischen Wettbewerbsrechtesals unzulässiges Nachfragekartell (Verstoß gegen Art 81EGV) bezeichnet.498 Als Reaktion auf diese Urteile hatder Gesetzgeber festgelegt, dass die Entscheidungen derSelbstverwaltung durch den Verordnungsgeber „nach-vollzogen“ werden. Die Urteile können als Präzedenzfälledafür angesehen werden, dass das gemeinsame und ein-heitliche Vorgehen der Krankenkassen gegenüber denLeistungserbringern (Zulassung von Leistungserbrin-gern, Festbetragsregelungen) auf ihre Vereinbarkeit mitdem EG-Recht hin zu prüfen ist.

Allerdings gilt auch im Wettbewerbsrecht die gleiche Re-gel-Ausnahme-Struktur wie bei den Grundfreiheiten (Wa-ren-, Personen-, Dienstleistungs-, Kapitalverkehr). Sokönnen wettbewerbsverzerrende- oder wettbewerbsbe-schränkende Maßnahmen zulässig sein, „wenn die An-wendung des Wettbewerbsrechts die Krankenkassen inder Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben rechtlichoder tatsächlich behindert“499.

Kötter und Fuchs heben in ihren Ausarbeitungen hervor,dass die in Deutschland bestehenden Sozialversiche-rungsmonopole nicht gegen geltendes EU-Recht ver-stoßen. Bei den deutschen Sozialversicherungsträgernhandele es sich nach den Entscheidungen des EuGH nichtum Unternehmen im Sinne von Art. 82 ff. EGV. Aus dereuropäischen Markt- und Wettbewerbsordnung lasse sichauch kein allgemeiner Zwang zur Deregulierung oder Pri-vatisierung ableiten. Wenn er Marktsteuerungsmechna-

nismen einführt, muss der nationale Gesetzgeber berück-sichtigen, dass damit auch EG-Recht tangiert wird und zurAnwendung kommen kann.

Da jedoch in neuerer Zeit die Europäische Kommissionzunehmend von dem Recht Gebrauch macht, gegen Wett-bewerbsverstöße vorzugehen und die Deregulierung wei-ter voranzutreiben, könnte in Zukunft auch die freie Wohl-fahrtspflege stärker ins Blickfeld geraten. Dabei wäre vorallem die Frage zu klären, inwieweit ausländische Anbie-ter von sozialen Dienstleistungen durch das im § 10 Bun-dessozialhilfegesetz (BSHG) verankerte Subsidiaritäts-prinzip, das der freien Wohlfahrtspflege eine bedingteVorrangstellung einräumt, sowie durch die an die freieWohlfahrtspflege fließenden Zuschüsse benachteiligtwerden.500 Gleiches gilt auch für die in der Bundesrepu-blik praktizierte selektive Investitionsförderung vonKrankenhäusern und Pflegeeinrichtungen. Da die Kran-kenkassen nur die Leistungen von zugelassenen Kran-kenhäusern abrechnen dürfen, auf diese Zulassung aberkein Rechtsanspruch besteht, handelt es sich de jure umeine Marktzulassungssperre, mit der potenzielle Anbietervon 90 % der Nachfrager ausgeschlossen werden. Es istdaher zu fragen, ob diese Ausgestaltung mit der europä-ischen Markt- und Wettbewerbsordnung kompatibel ist.So hat z. B. das Landessozialgericht Rheinland-Pfalz ge-zielte Beihilfen an einzelne Unternehmen als mit dem Europäischen Markt als unvereinbar erkannt (Beihilfe-verbot).501

Bis jetzt hat der Europäische Gerichtshof die rechtlichePrivilegierung der Wohlfahrtsverbände nicht beanstandet.Auf Grund der bei den Mitgliedsstaaten verbliebenen Zu-ständigkeit für die Sozialpolitik sei in dem Ausschluss pri-vatgewerblicher Träger von der Durchführung eines ge-setzlichen Systems der Sozialhilfe nicht automatisch einesachliche oder rechtliche Benachteiligung zu erkennen.502

Damit ist allerdings keineswegs gewährleistet, dass diederzeitige Rechtslage dauerhaft vor dem EuGH Bestandhaben wird. Da in Zukunft eine Zunahme des Dienstlei-stungsverkehrs innerhalb der EU zu erwarten ist und der-zeit eine Entscheidung des EuGH zum Dienstleistungsbe-griff des Art. 50 EGV noch aussteht, ist nichtauszuschließen, dass das Gericht seine Rechtsprechungändert und eine stärkere Deregulierung des Sozialmarkteseinfordert.503

In die gleiche Richtung deutet die derzeit in der Europä-ischen Union geführte Diskussion über das Konzept der„Economie sociale“, demzufolge die Tätigkeit von Orga-nisationen ohne Erwerbszweck, die nicht marktfähigeDienstleistungen erbringen, als eine wirtschaftlicheTätigkeit anzusehen ist. Sofern die Anbieter von sozialenDienstleistungen unter den Unternehmensbegriff fallen,sind auf sie auch die Rechtsnormen der Art. 81 ff., 86 und

497 EuGH, 17.02.1993, Rs. C-159/91 und C-160/91, Poucet und Pistre;vgl. hierzu auch Fuchs (1996), S. 342 f.

498 OLG Düsseldorf (Kartellsenat) in seinen Urteilen vom 28.08.1998(U (Kart) 19/98) und vom 27.07.1999 (U (Kart) 36/98).

499 Kötter (2000), S. 31.

500 Vgl. Ottnad/Wahl/Miegel (2000), S. 158 f.; Art. 87 EGV.501 Vgl. Landessozialgericht Rheinland-Pfalz, Az: L 5 P 32/98; vgl.

Rothgang (2000), S. 3 f.502 Vgl. Schulte (1999), S. 452 f.503 Vgl. Ottnad/Wahl/Miegel (2000), S. 159 f.; Schulte (1999), S. 453.


87 EGV, die wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungenverbieten, zweifelsfrei anwendbar. Unter Hinweis auf die„Economie sociale“ verstärkt sich daher in neuerer Zeitdie Kritik am deutschen Gemeinnützigkeitsrecht, vor al-lem weil dies die Wohlfahrtsverbände gegenüber privat-gewerblichen Anbietern steuerlich bevorteilt.504

8.2 Die Rechtsprechung des EuropäischenGerichtshofes zurLeistungsgewährung durch nationaleKrankenkassen

Der Europäische Gerichtshof hatte 1998 zwei Fälle zuentscheiden, die jeweils eine Überschneidung zwischeneuropäischem Wirtschaftsrecht und nationalem Sozial-recht zum Gegenstand hatten.505

In den Urteilen werden behandelt der Kauf einer Brille(Fall Decker) sowie die Inanspruchnahme einer Leistungfür eine Zahnbehandlung (Fall Kohll) im Ausland (keineNotfallbehandlung). Die nationale Krankenkasse hattedie Erstattung der gezahlten Leistungen verweigert.

Die beiden Kläger haben vor dem Europäischen Ge-richtshof mit dem Ziel geklagt, dass die nationalen Kran-kenversicherungsregelungen ein ungerechtfertigtes Hin-dernis für den freien Verkehr von Gütern (im Fall Decker)sowie eine Behinderung der Dienstleistungsfreiheit (imFall Kohll) darstellten und darum zu beseitigen seien. DerEuropäische Gerichtshof hat der Klage der beiden Klägerstatt gegeben.

Der Gerichtshof hat in seinen Entscheidungen zu beidenFällen darauf hingewiesen, dass die Vorschriften über denfreien Waren- und Dienstleistungsverkehr nach Art. 27und 59 f. EGV grundsätzlich auch für den Bereich der so-zialen Sicherheit gelten. Zwar lasse die Gemeinschaft dieZuständigkeiten der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltungihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt, gleich-wohl müssten die Mitgliedstaaten bei der Ausübung derBefugnis das Gemeinschaftsrecht beachten.506 Der EuGHsah in dem konkreten Fall die Art. 30 und 36 EGV (FallDecker) und Art. 59 und 60 EGV (Fall Kohll) verletzt.507

Der Gerichtshof hat in beiden Fällen festgestellt, dass dieMarktfreiheiten auch im Bereich soziale Sicherheit nureingeschränkt werden dürfen, wenn damit eine „erhebli-che Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts der so-zialen Sicherheit“ (Urteil Kohll und Decker) gegebenwäre oder wenn „die Erhaltung eines bestimmten Um-fangs der medizinischen und pflegerischen Versorgungoder eines bestimmten Niveaus der Heilkunde im Inland“(Urteil Kohll) dies erfordere. Auch die Literatur zu denUrteilen kommt zu dem Schluss, dass das Verbot der Dis-kriminierung des Marktzuganges von ausländischen Leis-

tungserbringern auch für den Gesundheitsbereich seineGültigkeit hat.508 Eine bisher immer angenommene „Un-berührbarkeit“des nationalen Sozialrechtes ist somit nichtmehr ohne weiteres haltbar.509 Beide Entscheidungen be-zogen sich auf ein Gesundheitssystem, das mit Kostener-stattung arbeitet.

Im Juli 2001 hat der EuGH zwei Entscheidungen zu Fäl-len grenzüberschreitender stationären Versorgung getrof-fen, in denen Patientinnen und Patienten für Klinikauf-enthalte in einem anderen Mitgliedstaat als dem Staat derVersicherungszugehörigkeit die Erstattung verweigertworden war.510 Der Gerichtshof hat in seinen Urteilenfestgestellt, dass die Krankenkassen die Bezahlung einesKlinikaufenthalts im Ausland nur unter bestimmten Be-dingungen verweigern dürfen, da auch für Klinikleistun-gen der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrsgelte. Damit haben die Richter die Praxis der Kranken-kassen, einen Klinkaufenthalt im Ausland nur nach vor-heriger Genehmigung zu bezahlen, akzeptiert. Diese Ge-nehmigung dürfe allerdings nicht willkürlich vorenthaltenund müsse im Fall einer Ablehnung objektiv und zwin-gend begründet werden.511

Die Urteile des EuGH zeigen, dass sowohl die europä-ische Dienstleistungsfreiheit als auch die Warenverkehrs-freiheit auf nationale Gesundheitssicherungssysteme an-wendbar sind und sich diese mit den Grundfreiheitenauseinandersetzen und ihre Anpassungsfähigkeit bewei-sen müssen. Inwieweit nationale Erstattungsregelungenin der europäischen Wirtschaftsunion gegen die Normeneiner freien und fairen Wettbewerbsordnung verstoßen,muss darum auch das deutsche Krankenversicherungs-recht beschäftigen.512

8.3 Europäische Markt- und Handels-strukturen für ausgewählte Bereichedes Gesundheitswesens

Obwohl die Gesundheitspolitik in Europa fast aus-schließlich Innenpolitik der Einzelstaaten ist, haben sichüber industrielle Verflechtungen für einzelne Bereichedes Gesundheitswesens europa- bzw. weltweite Markt-und Handelsstrukturen herausgebildet. Schon heutegehören die Arznei- und Medizinprodukteindustrie inDeutschland zu den weltweit tätigen Industrien. BeideIndustriezweige haben daher eine zunehmende Bedeu-tung als Wirtschaftsfaktor für den Standort Deutschland.Als Folge eines zunehmenden Informationsaustauschesund der damit einhergehenden größeren Transparenz inder Europäischen Union ist auch damit zu rechnen, dassdie Wirtschafts- und Währungsunion langfristig zu einemWettbewerb der sozialen Sicherungssysteme um effizi-ente und qualitätsgesicherte Versorgungsformen führen

504 Vgl. Bäcker/Heinze/Naegele (1995), S. 117.505 Vgl. EuGH, 28.04.1998, Rs. C-156/96 (Kohll) und Rs. C-120/95

(Decker).506 Ebenda, vgl. hierzu Leitsatz 4 in beiden Urteilen.507 Ebenda, vgl. hierzu Leitsätze in beiden Urteilen.

508 Vgl. Wille (1999), S. 292–296.509 Vgl. Steinmeyer (1999), S. 291.510 Vgl. EuGH, 12.07.01, Rs. C-157/99, Geraets-Smits/Peerbooms.511 Vgl. hierzu auch Gesundheitspolitischer Informationsdienst (2001),

S. 2–6.512 Vgl. Wille (1999), S. 293.


wird.513 Bestehende preisliche Unterschiede bei Arznei-mitteln, Medizinprodukten, Heil- und Hilfsmitteln undauch bei Krankenhauskosten werden deutlicher sichtbarund damit vergleichbarer.

Die Zulassung von Arzneimitteln liegt seit 1995 nichtmehr allein in nationaler Verantwortung. In diesem Jahrhat die Zentrale Agentur für Arzneimittelzulassung inLondon (EMEA) ihren Dienst aufgenommen. Die von ihrerteilten Zulassungen gelten gleichzeitig in allen europä-ischen Mitgliedstaaten.514 Im Zusammenhang mit derRücknahme eines Arzneimittels vom Markt wegenschwerwiegender Neben- und Wechselwirkungen515 wirdneu über die Regelungen zur Arzneimittelsicherheit und-überwachung diskutiert. Während die Arzneimittel-überwachung für den Bereich der Europäischen Unionweitgehend sichergestellt ist516, gilt das jedoch nicht fürDrittmärkte. Diese müssen deshalb in Zukunft in dieÜberwachung mit einbezogen werden.

Insbesondere der Handel mit pharmazeutischen Produktenim europäischen bzw. weltweiten Rahmen ist verzerrt. Sogibt die pharmazeutische Industrie an, sie erfahre durch diePraxis nationaler Preiskontrollen bei patentgeschütztenArzneimitteln erhebliche Schäden. Durch die national vor-gegebenen Preise ergeben sich unterschiedliche Preise fürein und dasselbe Medikament. Durch das Prinzip des freienWarenverkehrs dürfen so genannte Parallelimporteure Me-dikamente in einem Land mit staatlich verordneten Nied-rigpreisen einkaufen und diese Produkte in den Ländern, indenen höhere Preise erlaubt sind, mit Gewinn wieder ver-kaufen. Der Versandhandel von Medikamenten (Internet-apotheke) ist in Deutschland gesetzlich verboten.517

Anders stellt sich die Situation bei der internationalenHandelbarkeit von Dienstleistungen niedergelassenerÄrztinnen und Ärzte und Krankenhäuser dar. Durch dasoftmals notwendige Erfordernis der räumlichen Nähezwischen Anbieter und Nachfrager (Uno-actu-Prinzip,

hohe Transaktionskosten) sowie die schwierige Abgren-zung der Beschreibung des Leistungsinhaltes (Umfangund Qualität) macht es Anbietern (Lieferanten) und Nach-fragern (Käufern) schwer, sich auf einen gemeinsamenLeistungsvertrag zu einigen.518

Die Niederlassungsfreiheit von Ärztinnen und Ärzten undFreiberuflern bzw. ausländischen medizinischen Dienst-leistern ist vom Europäischen Gerichtshof in seinemjüngsten Urteil als eine der „Grundfreiheiten“ nochmalsbekräftigt worden.519 Ebenso ist der Abbau von recht-lichen Beschränkungen durch die gegenseitige Anerken-nung von Diplomen und beruflichen Qualifikationen undanderen gleichen Befähigungsnachweisen weitgehendvollzogen. Formal bestehen in Europa keine Hindernissemehr, in einem anderen europäischen Staat auch einer me-dizinischen und pflegerischen Tätigkeit nachzugehen.Trotz dieser positiven Situation gibt es jedoch eine Reihefaktischer Hindernisse, die einer internationalen Arbeits-teilung entgegenstehen. Das sind nicht nur Restriktionenwie Sprach- und Kulturbarrieren520, sondern auch Folge-wirkungen von Regulierungen, wie z. B. Zulassungsbe-schränkungen.521

Im Bereich Krankenversicherung gibt es zur Zeit wenigeBeispiele, aus denen eine europäische Ausrichtung erkennbar wird. So wird von der Allgemeine Ortskran-kenkasse (AOK) Rheinland in Zusammenarbeit mit derniederländischen Krankenversicherung CZ Groep Zorg-verzekering eine „GesundheitsCard International“ ange-boten, mit der Patientinnen und Patienten entlang derdeutsch-niederländischen Grenze im jeweiligen Nachbar-land einen Arzt konsultieren oder für Untersuchungen undOperationen Krankenhäuser aufsuchen können. Ein wei-teres Modellprojekt ist die Behandlung krebskranker Pa-tientinnen und Patienten aus der Region Kleve. Diesekönnen eine Strahlentherapie im UniversitätsklinikumNijmegen in Anspruch nehmen, wodurch weite Wege zuähnlichen Behandlungszentren im Ruhrgebiet entfallen.Das Projekt erfasst auch Behandlungsfelder wie multipleTraumata, Nierendialyse und Operationen am offenenHerzen.522

8.4 LiteraturverzeichnisAOK-Rheinland (2000): Presse-Info, Juni 2000.

Bäcker, G./Heinze, R. G./Naegele, G. (1995): Die sozia-len Dienste vor neuen Herausforderungen. Dortmun-der Beiträge zur Sozial- und Gesellschaftspolitik,Bd. I, Münster.

Benicke, C. (1998): EG-Wirtschaftsrecht und die Ein-richtungen der freien Wohlfahrtspflege, in: ZFSH/SGB – Sozialrecht in Deutschland und Europa, 37. Jg.,Nr. 1, S. 22–35.

513 Vgl. Schmeinck (1996), S. 212.514 In Deutschland ist hierfür das Bundesinstitut für Arzneimittel und

Medizinprodukte zuständig (BfArM).515 Marktrücknahme des Medikaments Lipobay im Juli 2001.516 Die Bundesrepublik Deutschland klagt zur Zeit vor dem Europä-

ischen Gerichtshof gegen einer Passus der Richtlinie 2000/38/EG(Richtlinie zur Überwachung von Arzneimitteln), der vorschreibt,dass der Zulassungsinhaber eines Medikamentes im Unterschiedzum deutschen Recht lediglich die zuständige Behörde desjenigenMitgliedstaates informieren muss, in dem die Nebenwirkungen auf-getreten sind. Die Bundesrepublik sieht in der dadurch entstehendenIntransparenz der Risikolage eine Beeinträchtigung der Arzneimit-telsicherheit.

517 Vgl. § 43 Abs. 1 S. 1 AMG n. F; Das Landgericht Frankfurt a. M. hatden Versand online bestellter Medikamente bei der niederländischenInternet-Apotheke DocMorris per einstweiliger Verfügung untersagt(Az.: 2-03 O 365/00 und Az.: 2-03 O 366/00). Das Landgericht Ber-lin hat in einer Entscheidung vom November 2001 (Az.: 103 O109/01) die Geschäftspraxis von DocMorris jedoch für rechtmäßigerklärt. Gegen das Urteil wurde vom Kläger beim KammergerichtBerlin (Az.: 5 U 300/01) Berufung eingelegt. Das Berufungsverfah-ren war nach Auskunft der Pressestelle des Kammergerichts Berlinzum Zeitpunkt der Drucklegung des vorliegenden Berichts nochnicht abgeschlossen.

518 Vgl. Knappe/Jobelius (2000).519 Vgl. EuGH, 14.09.2000, Rs. C-238/98 und C-16/99.520 Vgl. Kirchberger (1999).521 Vgl. Knappe/Jobelius (2000).522 Vgl. AOK-Rheinland (2000).


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Anhang: Einsetzung, Zusammensetzung und Arbeitsweiseder Kommission

1 EinsetzungBereits in der 12. und 13. Wahlperiode des Deutschen Bundestages haben Enquête-Kom-missionen mit dem gleichen Titel gearbeitet. Ihre Ergebnisse sind in dem (Ersten) Zwi-schenbericht von 1994 (Bundestagsdrucksache 12/7876) und in dem ZweitenZwischenbericht von 1998 (Bundestagsdrucksache 13/11460) dargestellt. Der DeutscheBundestag hat in der 244. Sitzung der 13. Wahlperiode am 24. Juni 1998 empfohlen, inder 14. Wahlperiode erneut eine Enquête-Kommission zu diesem Thema einzusetzen.

Die Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP sind dieserEmpfehlung gefolgt und haben am 14. Dezember 1999 die Einsetzung einer Enquête-Kommission „Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älterwerdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik“ beantragt (Bundestags-drucksache 14/2354). Als Aufgabe ist die Fortsetzung der Arbeit der Kommission ausder 13. Wahlperiode in Orientierung an den Empfehlungen des Zweiten Zwischenbe-richts benannt.

Weiter heißt es in dem Antrag:

„Im Mittelpunkt der Kommissionsarbeit sollen die Erarbeitung der Handlungsempfeh-lung im Themenbereich ‚soziale Sicherungssysteme‘ unter einer umfassenden Be-leuchtung der europäischen Dimensionen stehen. Darüber hinaus ist das Verhältnis derGenerationen nicht nur unter der Berücksichtigung ökonomischer, sondern vor allemauch gesellschaftlicher und politischer Aspekte zu analysieren und zu bewerten. Dane-ben sollen die für die Bereiche Gesundheit und Pflege sowie soziale Dienste formu-lierten Zwischenergebnisse konkretisiert und in Handlungsempfehlungen weiter ent-wickelt werden.“

Der Deutsche Bundestag hat diesen Antrag in seiner 79. Sitzung am 16. Dezember 1999ohne Aussprache einstimmig angenommen (Plenarprotokoll 14/79, S. 7292 C).

2 Konstituierung und Zusammensetzung

2.1 KonstituierungDer Präsident des Deutschen Bundestages hat die Enquête-Kommission am 14. Fe-bruar 2000 konstituiert. Sie hat einstimmig den Abgeordneten Walter Link (Diepholz)(CDU/CSU) zum Vorsitzenden und die Abgeordnete Gabriele Iwersen (SPD) zur stellver-tretenden Vorsitzenden gewählt.

2.2 MitgliederAbgeordnete:

SPD:

ordentliche Mitglieder:Kurt Bodewig (bis 20. April 2000)Arne Fuhrmann – Obmann –Gabriele Iwersen – stellvertretende Vorsitzende –Angelika Krüger-LeißnerChrista Lörcher (bis 11. Dezember 2001)Andrea Nahles (seit 21. April 2000)Leyla Onur (seit 12. Dezember 2001)

stellvertretende Mitglieder:Sebastian EdathyWalter Hoffmann (Darmstadt) (bis 20. April 2000)Eike Maria Hovermann


Christel Humme (seit 21. April 2000)Andrea Nahles (bis 20. April 2000)Horst Schmidbauer (Nürnberg) (seit 28. November 2000)Regina Schmidt-Zadel (bis 27. November 2000)Fritz Schösser (seit 21. April 2000)

CDU/CSU:

ordentliche Mitglieder:Dr. Hans-Peter Friedrich (Hof)Walter Link (Diepholz) – Vorsitzender –Andreas Storm – Obmann –

stellvertretende Mitglieder:Dr. Maria Böhmer (bis 7. April 2000)Thomas DörflingerUrsula Heinen (seit 8. April 2000)Aribert Wolf

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN:

ordentliches Mitglied:Irmingard Schewe-Gerigk – Obfrau –

stellvertretendes Mitglied:Katrin Göring-Eckardt

FDP:

ordentliches Mitglied:Klaus Haupt – Obmann –

stellvertretendes Mitglied:Ina Lenke (bis 9. Oktober 2001)Dr. Irmgard Schwaetzer (seit 10. Oktober 2001)

PDS:

ordentliches Mitglied:Heidemarie Lüth – Obfrau –

stellvertretendes Mitglied:Sabine Jünger

Sachverständige:

Prof. Dr. Eckart Bomsdorf Seminar für Wirtschafts- und SozialstatistikUniversität Köln

Prof. Dr. Herbert E. CollaInstitut für SozialpädagogikUniversität Lüneburg

Prof. Dr. Eckhard KnappeFachbereich VolkswirtschaftUniversität Trier

Dr. Marion MichelInstitut für Arbeits- und SozialmedizinUniversität Leipzig


Prof. Dr. Gerhard NaegeleInstitut für Gerontologie Universität Dortmund

Prof. Dr. Anita PfaffInternationales Institut für empirische SozialökonomieUniversität Augsburg

Prof. Dr. Dr. h.c. Bert RürupInstitut für Volkswirtschaftslehre Technische Universität Darmstadt

Prof. Dr. Winfried SchmählZentrum für SozialpolitikUniversität Bremen

Dr. Roland SchmidtFachbereich SozialwesenFachhochschule Erfurt

Dr. Joachim WilbersCaritas Trägergesellschaft Trier e.V.Trier

Prof. Dr. Margherita ZanderFachbereich Sozialwesen Fachhochschule Münster

2.3 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des KommissionssekretariatsRolf Eising Leiter des Sekretariats (seit 1. April 2001)

Berthold Gries Leiter des Sekretariats (bis 31. März 2001)

Hardo Müggenburgstellvertretender Leiter des Sekretariats

Kai-Uwe Begerwissenschaftlicher Mitarbeiter

Dr. Bernhard Marquardtwissenschaftlicher Mitarbeiter

Dr. Jutta Wettengelwissenschaftliche Mitarbeiterin (bis 31. Dezember 2001)

Prof. Dr. Thomas von Winterwissenschaftlicher Mitarbeiter

Heiko Sabatzkigeprüfter Rechtskandidat (seit 14. Januar 2002)

Annegret LaisSachbearbeiterin

Anja Schade1. Kommissionssekretärin (bis 3. Dezember 2000)

Grit Schollbach2. Kommissionssekretärin (bis 3. Dezember 2000)1. Kommissionssekretärin (seit 4. Dezember 2000)

Manuela BreihahnSekretärin (bis 23. Januar 2002)2. Kommissionssekretärin (seit 28. Januar 2002)

Praktikantinnen und Praktikanten/studentische Hilfskräfte (je zeitweise)David AydintanMartin Beckmann


Daniela Gauding Stephanie MärtensAntje NickelMatthias RozokSilke SchmökerJost SeefelderHagen Walther

2.4 Fraktionsreferentinnen und -referentenSPD: Hans-Joachim Engler

CDU/CSU (je zeitweise): Michael DammannBjörn ReinhardtRainer Schröder

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Gudrun Honnef

FDP: Rudolf Tillmann BraunBirgit NaaseSteffen Saebisch (zeitweise)Andrea Schmitz (zeitweise)

3 Durchführung der Kommissionsarbeit

3.1 Themenbereiche und ArbeitsgruppenDie Kommission hat ihre Arbeit auf 6 Themenbereiche konzentriert, die in dem Bericht imEinzelnen dargestellt sind:A Demographische GrunddatenB GenerationenverhältnisC Arbeit und WirtschaftD Migration und IntegrationE AlterssicherungF Gesundheit, Pflege und soziale Dienste

Zu den Themenbereichen B bis F hat die Kommission jeweils eine Arbeitsgruppe einge-setzt. Die Arbeitsgruppen, zu deren Sitzungen grundsätzlich alle Kommissionsmitgliedereingeladen wurden und Zugang hatten, haben faktisch in einem kleineren Kreis die we-sentliche fachliche Vorarbeit zu ihrem Themenbereich geleistet, insbesondere die Texte fürden Schlussbericht erarbeitet und erörtert. Ihre Vereinbarungen hatten allerdings, sofern esnicht lediglich um ihre interne Arbeitsorganisation ging, stets nur den Charakter von Be-schlussvorschlägen an die Kommission.

Es haben insgesamt 53 Sitzungen der 5 Arbeitsgruppen stattgefunden. Viele dieser Sit-zungen sind durch Besprechungen zwischen einzelnen Kommissionsmitgliedern und demSekretariat (sog. Sekretariatsgespräche) vorbereitet worden.

Leiterinnen und Leiter der Arbeitsgruppen waren:Generationenverhältnis: Gabriele Iwersen, MdBArbeit und Wirtschaft: Ursula Heinen, MdBMigration/Integration: Christa Lörcher, MdBAlterssicherung: Andreas Storm, MdBGesundheit, Pflege und soziale Dienste: Regina Schmidt-Zadel, MdB

(bis November 2000) Horst Schmidbauer, MdB (seit Dezember 2000)


3.2 Kommissionssitzungen

Die (Gesamt-)Kommission hat insgesamt 23 Sitzungen durchgeführt, davon 2 als öffent-liche Anhörungen externer Sachverständiger:

(1) 6. Kommissionssitzung am 25. September 2000:„Reformbedarf der Pflegeversicherung“

– Thomas DaneDirektor des Diakonischen Werkes Berlin-Brandenburg e.V.Berlin

– Prof. Dr. Roland EisenVolkswirtschaftliches Institut, Lehrstuhl für Wirtschafts- und Arbeits-marktpolitikUniversität Frankfurt a. M.

– Harry FuchsDüsseldorf

– Harald KesselheimAOK-BundesverbandBonn

– Dr. Rolf KrokerInstitut der Deutschen WirtschaftKöln

– Uwe LorenzenSozialministerium des Landes Mecklenburg-VorpommernSchwerin

– Eugen MüllerBundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände e.V.Berlin

– Dr. Peter PickGeschäftsführer des Medizinischen Dienstes der Spitzenverbände derKrankenkassen e.V.Essen

– Prof. Dr. Doris SchaefferInstitut für PflegewissenschaftUniversität Bielefeld

– Paul Jürgen SchifferVorsitzender des Verbandes der Angestellten-Krankenkassen e.V.Siegburg

– Ursula Wetzel Deutscher CaritasverbandFreiburg

(2) 11. Kommissionssitzung am 22. Januar 2001„Reformbedarf des Gesundheitswesens“

– Dr. Bärbel-Maria BellachRobert-Koch-InstitutBerlin

– Prof. Dr. Dieter CasselFachbereich Allgemeine WirtschaftspolitikUniversität Duisburg


– Prof. Dr. Klaus Dirk HenkeInstitut für Volkswirtschaftslehre, Lehrstuhl für Finanzwissenschaft undGesundheitsökonomieTechnische Universität Berlin

– Dr. Bernd HofKöln

– Dr. Hagen KühnWissenschaftszentrum Berlin

– Prof. Dr. Karl LauterbachInstitut für Gesundheitsökonomie und klinische Epidemiologie Universität Köln

– Prof. Dr. Ulrike Maschewsky-SchneiderInstitut für GesundheitswissenschaftTechnische Universität Berlin

– Dr. Hartmut MorckEschborn

– Prof. Dr. Günter NeubauerInstitut für VolkswirtschaftslehreUniversität der Bundeswehr München

3.3 Vergabe von GutachtenDie Kommission hat zur Gewinnung weiterer Erkenntnisse für den Schlussbericht 6 wis-senschaftliche Gutachten eingeholt:

(1) Privatdozent Dr. Baldo Blinkert, Institut für Soziologie,Universität Freiburg/Prof. Dr. Thomas Klie, Evangelische Fachhochschule, Hochschule fürSoziale Arbeit und Diakonie, Freiburg/unter Mitarbeit von Dr. Juliane Roloff, Bundesinstitut fürBevölkerungsforschung, Wiesbaden

„Zukünftige Entwicklung des Verhältnisses von professioneller undhäuslicher Pflege bei differierenden Arrangements und privatenRessourcen bis zum Jahr 2050“

(2) Prof. Dr. Ullrich Heilemann, Rheinisch-Westfälisches Institut fürWirtschaftsforschung, Essen/Dr. Hans Dietrich von Loeffelholz, Essen/Prof. Dr. Klaus Sieveking, Bremen

„Arbeitsmarktgesteuerte Zuwanderung – Szenarien der Zuwanderung sowie rechtliche und institutionelle Aspekte ihrer Steuerung“

(3) Institut für Gesundheits- und Sozialforschung GmbH, Bearbeiter: Dr. Klaus Jacobs, Berlin/Prof. Dr. Jürgen Wasem, Lehrstuhl für Gesundheitsmanagement,Universität Greifswald/Prof. Dr. Gerhard Igl, Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik inEuropa, Universität Kiel

„Potenziale und Grenzen der Integration von Gesetzlicher Krankenversicherung (SGB V) und Sozialer Pflegeversicherung(SGB XI)“

(4) Prof. Dr. Dr. h.c. Dieter Oberndörfer, Freiburg

„Zuwanderungs- und Integrationsbedarfe“

(5) Dr. Heinz Rothgang, Zentrum für Sozialpolitik, Universität Bremen

„Finanzwirtschaftliche und strukturelle Entwicklungen in derPflegeversicherung bis 2040 und mögliche alternative Konzepte“


(6) Prof. Dr. Michael Winkler, Lehrstuhl für allgemeine Pädagogik undTheorie der Sozialpädagogik, Universität Jena

„Betreuungs- und familienergänzende Angebote für Kinder undJugendliche: Familien, Schulen und sozialpädagogische Leistungen2000–2040

3.4 Verfahren des SchlussberichtsDer Schlussbericht – mit Ausnahme der Handlungsempfehlungen, Sondervoten und Re-pliken – ist in der 20. Kommissionssitzung am 20. Januar 2002 einstimmig beschlossenworden. Die Texte sind durch eine Redaktionsarbeitsgruppe der Kommission nochmals be-arbeitet worden.

Die Kommission hat in ihrer 22. Sitzung am 25. Februar 2002 die Handlungsempfehlun-gen zum Thema „Hospizdienste und Palliative Pflege“ (Kapitel F 6.11) einstimmig be-schlossen.

Die Kommission hat in ihrer 23. Sitzung am 18. März 2002 die anderen Handlungsemp-fehlungen, soweit nicht zu ihnen oder zu Teilen von ihnen Sondervoten abgegeben wordensind, einstimmig, im Übrigen mehrheitlich beschlossen. Die Sondervoten und die Repli-ken zu ihnen geben die Auffassung der jeweils genannten bzw. bezeichneten – ordentli-chen und stellvertretenden – Kommissionsmitglieder wieder.

Die Kommission hat den Schlussbericht in ihrer 23. Sitzung am 18. März 2002 ab-schließend beraten. Sie hat einvernehmlich die Sondervoten und Repliken als Bestandteiledes Schlussberichts festgestellt. Sie hat den Schlussbericht insgesamt einstimmig be-schlossen.

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