§ 9Die Rundfunkfreiheit

Sinn und Zweck

• Aufgaben von Presse und Rundfunk sind identisch

• Nämlich: Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung

• Dies geschieht durch: Verbreitung aller für die Meinungsbildung erheblichen Informationen zu Angelgenheiten von öffentlichem Interesse 

• Erfordert: Freiheit von staatlicher Einflussnahme

Persönlicher Schutzbereich

• Die Rundfunkfreiheit ist ein Jedermann‐Grundrecht

• Sie steht allen natürlichen Personen zu• Sie steht nach Maßgabe des Art. 19 III GG auch allen juristischen Personen zu

• Träger der Rundfunkfreiheit ist jeder, der Rundfunkprogramme gestaltet, herstellt und verbreitet

Sachlicher SchutzbereichRundfunkbegriff

• Die durch Art. 5 I 2 GG besonders geschützten Medien werden durch den technischen Verbreitungsweg voneinander abgegrenzt

• Rundfunk ist jede an eine unbestimmte Vielzahl von Personen gerichtete drahtlose oder drahtgebundene Übermittlung von Gedankeninhalten durch physikalische Wellen

• Erfasst ist nicht nur der Hörrundfunk, sondern auch der Fernsehrundfunk

Sachlicher SchutzbereichGeschütztes Verhalten

• Alle vom persönlichen Schutzbereich umfassten Grundrechtsträger haben das Recht ein Rundfunkunternehmen zu gründen und Zugang zur Rundfunktätigkeit zu erhalten

• Das erfasste Tätigkeitsspektrum reicht von der Recherche und Beschaffung der Information über die Produktion der Sendung bis hin ihrer Verbreitung

• Inhaltlich sind auch wieder die innere und äußere Gestaltungsfreiheit ebenso geschützt wie das Redaktionsgeheimnis und die vertrauliche Behandlung der Quellen 

• Die Rundfunkfreiheit ist nicht nur individuelles Freiheitsrecht, sondern auch eine institutionelle Garantie 

Restriktionen der RundfunkfreiheitLizenzierungspflicht

• „Freie Presse“ bedeutet, dass die Aufnahme einer Pressetätigkeit ohne staatliche Gestattung gestattet ist 

• Die Aufnahme einer Rundfunktätigkeit bedarf gem. § 20 I RStV der Zulassung durch die staatliche Behörde

• Wie verträgt sich das mit dem Verbot staatlicher Einflussnahme auf den freien Rundfunk? 

Restriktionen der RundfunkfreiheitStaatliche Teilnehmer im Rundfunkwesen

• „Freie“ Presse bedeutet, dass es im Pressewesen keine staatlichen Marktteilnehmer geben darf 

• Im Gegensatz dazu sind öffentliche Rundfunkanbieter am Markt außerordentlich präsent und außerordentlich stark 

• Diese werden ganz überwiegend auf öffentlichen Abgaben finanziert und haben deshalb gegenüber privater Konkurrenz immensen Wettbewerbsvorteil 

• Wie verträgt sich das mit dem Verbot staatlicher Einflussnahme auf den freien Rundfunk?

Restriktionen der RundfunkfreiheitDie Existenz einer allgemeinen Rechtsaufsichtsbehörde 

• „Freie Presse“ bedeutet: Es gibt keine besondere staatliche Behörde, die sich nur mit der Aufsicht über Presseanbietern beschäftigt

• Hier gibt es nur Behörden mit allgemeinen Aufgaben, die dann auch die Tätigkeiten der Presse untersuchen

• Demgegenüber unterliegen Rundfunkanbieter der Aufsicht durch die Landesmedienanstalten 

• Diese überwachen die Einhaltung der Pflichten, die sich für Rundfunkanbieter v.a. aus dem Rundfunkstaatsvertrag (RStV) ergeben

• Wie verträgt sich das mit dem Verbot staatlicher Einflussnahme auf den freien Rundfunk?

Rechtfertigung dieser RestriktionenRegulierungsziel: Herstellung von Meinungspluralismus

• Meinungspluralismus bedeutet: In den Medien Presse, Rundfunk und Film sind über alle Angelegenheiten von öffentlichem Interesse sämtliche Argumente, Prämissen und Sichtweisen abgebildet

• Dem Meinungspluralismus stehen entgegen: Inhaltliche Vorgaben durch staatliche Stellen

• Dem Meinungspluralismus stehen entgegen: Private Oligopole, die strikt anhand der inhaltlichen Vorgaben der Unternehmenseigentümer handeln

Rechtfertigung dieser RestriktionenPresse: Zielerreichung durch Außenpluralismus

• Die Pressetätigkeit unterliegt keinen gewissermaßen natürlichen Kapazitätsgrenzen 

• Es können sich unterschiedliche Unternehmen mit unterschiedlichen weltanschaulichen Tendenzen bilden und ihr jeweilige Nachfrageseite bedienen

• Jedes Presseprodukt liefert ein Mosaikteil und zusammengesetzt ergeben sie das ganze Bild („Außenpluralismus“) 

Rechtfertigung dieser RestriktionenRundfunk: Zielerreichung durch Binnenpluralismus

• Am 23. Mai 1949 unterlag der Rundfunk noch natürlichen Kapazitätsgrenzen 

• Bei einem privat organisierten Rundfunksystem wäre das Oligopol die natürliche Organisationsform gewesen

• Hinzu kommt, dass private Medien Tendenzschutz genießen 

• Mit tendenzgeschützten Oligopolmedienlässt sich ein (außen)pluralistischer Medienmarkt nicht aufbauen 

Rechtfertigung dieser RestriktionenRundfunk: Zielerreichung durch Binnenpluralismus

• Konsequenz: Organisation und Finanzierung des Rundfunks in staatlicher Hand 

• Die dazu eingerichteten Behörden („Rundfunkanstalten“) werden verpflichtet selbst den vorhandenen Meinungspluralismus abzubilden 

• Staatliche Rundfunkbehörden sollen also nicht nur Mosaiksteinchen liefern, sondern das ganze Bild 

• Gegen einen Missbrauch der Medienmacht durch die Anstalten selbst werden die Landesmedienanstalten als Aufsichtsbehörden geschaffen 

• Als Bollwerk gegen regierungsseitige Einflussnahme wird den staatlichen Rundfunkbehörden das Grundrecht der Rundfunkfreiheit zuerkannt

Rechtfertigung dieser RestriktionenIst der öffentlich‐rechtliche Rundfunk ein Anachronismus?

• Aufgrund des technischen Fortschritts bestehen mittlerweile keine natürlichen Kapazitätsgrenzen für Rundfunk mehr 

• Das herkömmliche Rechtfertigungsmodell für den öffentlich‐rechtlichen Rundfunk trägt deshalb nicht mehr 

• Aber: Das Bundesverfassungsgericht sieht einen Anspruch der öffentlich‐rechtlichen Rundfunkanstalten auf Partizipation am technischen Fortschritt 

• Bis auf weiteres handelt es sich um gewachsene und mächtige Institutionen mit einer vom Bundesverfassungsgericht verliehenen Ewigkeitsgarantie

Das duale Rundfunksystem

Fall 23 („Privatfunk im Saarland“; BVerfG NJW 1981, 1774) Gem. § 38 des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland bedarf einer entsprechenden Konzession durch die Landesregierung, wer als Veranstalter privaten Rechts Rundfunksendungen in deutscher Sprache veranstalten will. Sie sind bei der Programmgestaltung an die gleichen Grundsätze gebunden wie der Saarländische Rundfunk (§ 46a Abs. 1) und unterliegen der Staatsaufsicht (§§ 41, 42). Die Freie Rundfunk AG(FRAG) will im Saarland privaten Rundfunk veranstalten. Sie hält das Konzessionsbedürfnis ebenso wie die Rechtsaufsicht für eine grundrechtswidrige Gängelei.Zu Recht? 

Das duale RundfunksystemBegriff

• Als Duales Rundfunksystem wird das Nebeneinander von öffentlich‐rechtlichem und privatem Rundfunk bezeichnet 

• Nachdem das Problem der knappen Frequenzen mit dem technischen Fortschritt immer mehr an Bedeutung verlor, wurden allmählich auch private Anbieter zur Rundfunkveranstaltung zugelassen 

• Problem: Gelten die ursprünglich auf den öffentlich‐rechtlichen Rundfunk zugeschnittenen Restriktionen (Konzessionsbedürfnis, Rechtsaufsicht) auch die privaten Anbieter? 

Das duale RundfunksystemFür einen liberalen Umgang mit privatem Rundfunk spricht

• Das Konzessionsbedürfnis entstammt einer Zeit, in der nur wenige Funkfrequenzen zur Verfügung standen 

• Da Rundfunk via Internet für jeden mit minimalem Kapitalaufwand möglich ist, besteht keine Gefahr von Meinungsoligopolen 

• Der voll regulierte öffentlich‐rechtliche Rundfunk würde mit seinem binnenpluralistisch ausgestalteten Programm immer noch bereitstehen

Das duale RundfunksystemGegen einen liberalen Umgang mit privatem Rundfunk spricht

• Es ist nicht gewiss, dass bei einer Freigabe des Rundfunkmarkts sich dort ein Außenpluralismus einstellte 

• Die öffentlich‐rechtlichen Rundfunkanstalten könnten mit einem nicht regulierten privaten Rundfunk nicht konkurrieren 

• Ihr binnenpluralistisch ausgestaltetes Programm würde dann nicht mehr wahrgenommen

• Immerhin: An den Binnenpluralismus der privaten Anbieter müssen nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie an denjenigen der öffentlich‐rechtlichen

Staatsferne Rundfunkmedien

Fall 24 („DDVG“; BVerfGE ZUM‐RD 2008, 281) Die SPD ist 100%ige Gesellschafterin der DDVG. Die DDVG hält ihrerseits Beteiligungen an drei Gesellschaften, welche insgesamt Anteile i.H.v. 2,34% an einem in Hessen tätigen privaten Rundfunkunternehmen halten. Der Hessische Landtag beschließt eine Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes (HPRG). Danach darf politischen Parteien oder Wählergruppen und Unternehmen und Vereinigungen, an denen politische Parteien oder Wählergruppen beteiligt sind, keine Zulassung zur Veranstaltung von privatem Rundfunk in Hessen erteilt werden. Die SPD‐Fraktion im Deutschen Bundestag hält diese Neufassung des HPRG für unvereinbar mit der Rundfunkfreiheit. Zu Recht? 

Zeitungen Radio

Fernsehen

Staatsferne Rundfunkmedien1. Keine Rundfunkveranstaltung unmittelbar durch staatliche Organe 

• Staatliche Organe haben am Ausgang öffentlicher Meinungsbildungsprozesse ein unmittelbar eigenes Interesse 

• Der von einem Staatsorgan betriebene Rundfunk würde nicht dem Meinungspluralismus, sondern den eigenen Interessen des Organs dienen

• Deshalb ist eine unmittelbare Rundfunktätigkeit durch staatliche Organe verboten 

• Ausnahme: Reine Öffentlichkeitsarbeit 

Staatsferne Rundfunkmedien2. Kein bestimmender Einfluss staatlicher Organe auf öffentlich‐rechtliche Rundfunkanstalten 

• In den öffentlich‐rechtlichen Rundfunkanstalten gibt es verschiedene Binnenorganisationen, die die maßgeblichen Entscheidungen treffen 

• Aktiengesellschaft (AG): Vorstand und Aufsichtsrat 

• Rundfunkanstalten: Intendanten und Direktoren, Verwaltungsrat und Rundfunkrat 

• Bei der AG entscheiden die Aktionäre über die Besetzung des Aufsichtsrats 

• Bei den Rundfunkanstalten entscheiden letztlich politische Gremien über die Zusammensetzung von Verwaltungs‐ und Rundfunkrat

Staatsferne Rundfunkmedien3. Erstreckung des Grundsatzes der Staatsferne auf private Rundfunkunternehmen? 

• Dagegen spricht: ‐ Das privatrechtlich organisierte Rundfunkunternehmen 

trifft autonome Entscheidungen ‐ Hier besteht insbesondere kein Bedürfnis nach einer 

vollständig binnenpluralistischen Organisation 

• Dafür spricht: ‐ Private Unternehmen sind den Weisungen ihrer 

Eigentümer unterworfen ‐ Die Bundesregierung würde eine 100% von ihr gehaltene 

GmbH vollständig kontrollieren ‐ Die Rundfunktätigkeit einer solchen GmbH wäre mittelbar 

eigene Rundfunktätigkeit der Bundesregierung 

Staatsferne Rundfunkmedien4. Medienbeteiligungen politischer Parteien  

• Parteien üben unmittelbar selbst keine politische Macht aus 

• Sie wirken lediglich an der politischen Willensbildung des Volkes mit und stellen das Personal, welches politische Macht ausübt 

• Außerdem sind politische Parteien historisch auf eigene Publikationsmedien angewiesen 

• Aber: Es kommt zu erheblichen Überschneidungen zwischen der politischen Partei und politischen Institutionen

• Deshalb: Auch politische Parteien dürfen einen bestimmenden Einfluss weder auf öffentlich‐rechtliche Rundfunkanstalten noch auf private Rundfunkunternehmen erlangen 

Grundversorgung und FinanzierungFall 25 („Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeiträge; BVerwG NVwZ 2016, 1081“) 

Von der seit einiger Zeit als Beitragsservice bezeichneten GEZ erhält der Bürger B den Bescheid über die Festsetzung des Rundfunkbeitrags für seine Wohnung. Er hält die Festsetzung des Rundfunkbeitrags für verfassungswidrig. So habe er in seiner Wohnung kein Gerät zum Empfang von Rundfunk. Außerdem überschreite der öffentlich‐rechtliche Rundfunk notorisch seinen Auftrag, eine Grundversorgung zur angemessenen öffentlichen Meinungsbildung über gesellschaftlich relevante Themen zu gewährleisten. In dieser Hinsicht sei es vollkommen überflüssig, ca. 200 Millionen jährlich für die Verwertungsrechte an den Spielen der Fußball‐Bundesliga zu bezahlen. Im Übrigen lieferten die Sender des ÖRR ganz überwiegend Unterhaltungsprogramme wie insbesondere Liebes‐ und Kriminalfilme sowie Fernsehshows. Im dualen Rundfunksystem der Bundesrepublik Deutschland sei die pure Unterhaltung ein Angebot, welches das private Segment sehr viel besser wahrnehmen könne. Würde der ÖRR sich auf eine Grundversorgung mit Medieninhalten beschränken, wäre sein Finanzbedarf wesentlich geringer und könnte aus dem allgemeinen Steuerhaushalt gedeckt werden. 

Liegt B mit seiner Kritik aus rundfunkverfassungsrechtlicher Sicht richtig? 

Grundversorgung und FinanzierungVerfassungsunmittelbarer Finanzierungsanspruch

• Der Gesetzgeber muss die Existenz eines meinungspluralistischen Grundversorgungsangebots gewährleisten

• Hierzu gehört auch der Auftrag, die Finanzierung eines solchen Rundfunks zu sichern

• Wäre eine vollständige Werbefinanzierung der ÖRR eine tragfähige Alternative? 

• Wäre eine vollständige Finanzierung über Pay‐per‐View eine Alternative? 

• Verbleibende Alternative: Hoheitliche Finanzierung

Grundversorgung und FinanzierungMöglichkeiten einer hoheitlichen Finanzierung

• Die politischen Machthaber dürfen den Finanzierungshebel nicht nutzen, um mittelbar Einfluss auf Inhalt und Gestaltung des Programms zu nehmen 

• Maßgeblich ist der Bedarf, den die hierfür eingerichtete unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) ermittelt 

• Man unterscheidet bei denn öffentlichen Abgaben Steuern, Beiträge und Gebühren 

• Darf der Gesetzgeber die Form des Beitrags wählen, obwohl manche Zahlungspflichtigen keine Geräte zum Rundfunkempfang verwenden? 

Grundversorgung und FinanzierungHoheitliche Finanzierung nur zur Sicherstellung der Grundversorgung

• Hoheitlich finanziert werden darf nur die Sicherstellung der Grundversorgung 

• Technische Komponente: Alle Menschen auf dem Territorium der Bundesrepublik müssen mit einem binnenpluralistischen Rundfunkprogramm versorgt werden

• Inhaltliche Komponente: Grundversorgung meint weder Mindest‐ noch Ausfallversorgung und deckt politische Information ebenso ab wie Sport und andere Unterhaltungsformate 

• Binnenpluralismus als dritte Komponente

Bestands‐ und Entwicklungsgarantie 

Fall 26 („Tagesschau‐App“; BGH GRUR 2015, 1228) Die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten betreiben seit 1996 das Online‐Portal „tagesschau.de“. Seit dem 21. Dezember 2010 bieten die Rundfunkanstalten neben dem Online‐Portal „tagesschau.de“ die Applikation „Tagesschau‐App“ für Smartphones und Tabletcomputer an. Über diese können unter verschiedenen thematischen Rubriken – teils um Standbilder oder Bildstrecken ergänzte –Textbeiträge, Audio‐ und Videobeiträge, interaktive Elemente sowie Stand‐ und Bewegtbilder aufgerufen werden. Verschiedene Zeitungsverleger halten das Bereithalten der Tagesschau‐App in dieser Form nicht für vereinbar mit den Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an die Ausgestaltung eines freien Rundfunks. 

Zu Recht? 

Bestands‐ und EntwicklungsgarantieBegriff 

• Der Grundversorgungsauftrag sollte nach dem Willen der Verfassungsgeber von Anfang an dynamisch zu verstehen sein 

• Er endet erst, wenn private Veranstalter einen pluralistisches Medienangebot ebenso verlässlich herzustellen gewährleisten

• Problem: Privaten Anbietern wird Vielfaltsfeindlichkeit unterstellt 

Bestands‐ und EntwicklungsgarantieDer Konflikt mit der Presse im Online‐Bereich  

• Problem: Die Ausdehnung der ÖRR in das Internet greift in das Geschäftsmodell auch der privaten Presse über 

• Auf diesem Markt hat der hoheitlich finanzierte ÖRR aber einen entscheidenden Wettbewerbsvorteil 

• Die Rechtsprechung begrenzt die Online‐Aktivitäten der ÖRR deshalb auf sog. programmakzessorische Aktivitäten