Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste für Polizeiaufgaben

Möglichkeiten und Grenzen des Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Einsatzes privater

Sicherheitsdienste für Sicherheitsdienste für PolizeiaufgabenPolizeiaufgaben

oder:oder:

vom Gewaltmonopol zum vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt?Gewaltmarkt?

Dr.iur. Markus H.F. Mohler, Dr.iur. Markus H.F. Mohler, Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell Sicherheits- und Lehrbeauftragter für öffentliches, speziell Sicherheits- und Polizeirecht an den Universitäten von Basel und St. GallenPolizeirecht an den Universitäten von Basel und St. Gallen

VSPB Zentralvorstands-Sitzung vom 29. April 2010, WinterthurVSPB Zentralvorstands-Sitzung vom 29. April 2010, Winterthur

MHFMMHFM VSPB ZV, 29. April 2010, WinterthurVSPB ZV, 29. April 2010, Winterthur 22

Private Sicherheitsunternehmen und PolizeiaufgabenPrivate Sicherheitsunternehmen und Polizeiaufgaben

InhaltsübersichtInhaltsübersicht1.1. Das ProblemgeflechtDas Problemgeflecht

2.2. GrundsätzlichesGrundsätzliches

3.3. Vorgaben gemäss BundesverfassungVorgaben gemäss Bundesverfassung

4.4. EinzelfragenEinzelfragen

5.5. Konkordatisierung ohne Ende?Konkordatisierung ohne Ende?

6.6. Zusammenfassung Zusammenfassung


1. Das Probelmegeflecht1. Das Probelmegeflecht

1.1. Das ProblemgeflechtDas Problemgeflecht• EU/EFTA FZA (SR 0.142.112.681, Art. 2 EU/EFTA FZA (SR 0.142.112.681, Art. 2

[Nichtdiskriminierung]; Vorbehalt im Anhang [Nichtdiskriminierung]; Vorbehalt im Anhang 1, Art. 5 [betr. öff. Ordnung, Sicherheit])1, Art. 5 [betr. öff. Ordnung, Sicherheit])

• Binnenmarktgesetz (SR 943.02), Art. 2 [Freier Binnenmarktgesetz (SR 943.02), Art. 2 [Freier Marktzugang], Art. 4 [Anerkennung Marktzugang], Art. 4 [Anerkennung Fähigkeitszeugnisse])Fähigkeitszeugnisse])

• Rechtliche VoraussetzungenRechtliche Voraussetzungen

• Qualitative Anforderungen an DienstleistendeQualitative Anforderungen an Dienstleistende

• Kantonale PolizeihoheitKantonale Polizeihoheit








6.6. ZusammenfassungZusammenfassung


2. Grundsätzliches2. Grundsätzliches

• Sicherheit hat der Freiheit zu Sicherheit hat der Freiheit zu dienen, nicht umgekehrtdienen, nicht umgekehrt

• Sicherheitsgewährleistung = Kernaufgabe des Sicherheitsgewährleistung = Kernaufgabe des StaatesStaates

• Gewaltmonopol = Fundament der Gewaltmonopol = Fundament der Rechtsstaatlichkeit; Rechtsstaatlichkeit; nicht delegierbarnicht delegierbar– Umfasst mehrUmfasst mehr als bloss Anwendung unmittelbarer als bloss Anwendung unmittelbarer

physischen Zwangs:physischen Zwangs:•Grundsätzlich Grundsätzlich jede hoheitliche Beschränkung von GRjede hoheitliche Beschränkung von GR

• Insbesondere auch DatenschutzInsbesondere auch Datenschutz


2. Grundsätzliches2. Grundsätzliches

– Demokratisch legitimierte KontrolleDemokratisch legitimierte Kontrolle•Bedingt Bedingt unununterbrochene Verantwortungslinieunterbrochene Verantwortungslinie

•Rechtsschutz (Rechtsweggarantie)Rechtsschutz (Rechtsweggarantie)

• Sicherheit heisst v.a. auch Sicherheit heisst v.a. auch RechtssicherheitRechtssicherheit

• Rechtsetzung demokratisch legitimiert Rechtsetzung demokratisch legitimiert undund notwendignotwendig

• Rechtslage bzw. Kompetenzen der Handelnden Rechtslage bzw. Kompetenzen der Handelnden müssen transparent sein (Vorhersehbarkeit und müssen transparent sein (Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit von Normen)Bestimmtheit von Normen)










3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung3. Vorgaben gemäss Bundesverfassung

• Gewaltmonopol ist materielles Gewaltmonopol ist materielles BundesverfassungsrechtBundesverfassungsrecht

• Jegliche Einschränkungen von Grundrechten Jegliche Einschränkungen von Grundrechten durch den Staat sind an hohe Hürden durch den Staat sind an hohe Hürden (Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen) (Voraussetzungen, Bedingungen und Auflagen) gebundengebunden– Voraussetzungen: Gesetzmässigkeit, Fähigkeiten von Voraussetzungen: Gesetzmässigkeit, Fähigkeiten von

Organisation und AngehörigenOrganisation und Angehörigen– Bedingungen: GR-Konformität, Verhältnismässigkeit Bedingungen: GR-Konformität, Verhältnismässigkeit

(Über- und Untermassverbot)(Über- und Untermassverbot)– Auflagen: absolut rechtskonforme Umsetzung (v.a. Auflagen: absolut rechtskonforme Umsetzung (v.a.

Menschenwürde), Garantie wirksamen RechtsschutzesMenschenwürde), Garantie wirksamen Rechtsschutzes



• Art. 5 BV (richtet sich primär an Gesetzgeber): Art. 5 BV (richtet sich primär an Gesetzgeber): – Recht als Grundlage und Schranke staatlichen Recht als Grundlage und Schranke staatlichen

HandelnsHandelns– Öffentliches InteresseÖffentliches Interesse– VerhältnismässigkeitVerhältnismässigkeit– Treu und GlaubenTreu und Glauben– VölkerrechtskonformitätVölkerrechtskonformität

• Art. 35 BVArt. 35 BV– Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung

zur Geltung kommenzur Geltung kommen– Wer staatliche aufgaben wahrnimmt (ob Verwaltung, Wer staatliche aufgaben wahrnimmt (ob Verwaltung,

ausgelagerte Einheiten, öff. rechtl. Anstalten oder ausgelagerte Einheiten, öff. rechtl. Anstalten oder Private) haben zur GR-Verwirklichung beizutragenPrivate) haben zur GR-Verwirklichung beizutragen



• Art. 36 BV (Einschränkung von GR)Art. 36 BV (Einschränkung von GR)– Gesetzliche Grundlage (Gesetz oder VO) für alle GR-Gesetzliche Grundlage (Gesetz oder VO) für alle GR-

EinschränkungenEinschränkungen– Schwerwiegende Einschränkungen brauchen Schwerwiegende Einschränkungen brauchen

formelle Gesetzesgrundlage (Gesetz!)formelle Gesetzesgrundlage (Gesetz!)– Öffentliches Interesse oder GR-Schutz DritterÖffentliches Interesse oder GR-Schutz Dritter– VerhältnismässigkeitVerhältnismässigkeit– Unantastbarkeit des KerngehaltesUnantastbarkeit des Kerngehaltes










4. Einzelfragen4. Einzelfragen

PrivatisierungPrivatisierung• Begriffswirrwarr, so u.a.Begriffswirrwarr, so u.a.

– „„Privatisierung“, Auslagerung, Privatisierung“, Auslagerung, Aufgabenübertragung, ErfüllungsgehilfenAufgabenübertragung, Erfüllungsgehilfen

• „„Ministerialaufgaben“Ministerialaufgaben“ (Corp.Gov.Bericht I BR, (Corp.Gov.Bericht I BR, BBl 2006 8234, 8260ff.): BBl 2006 8234, 8260ff.): – primär Landesverteidigung und primär Landesverteidigung und PolizeiPolizei– „„Grosser Bedarf an demokratischer Legitimation“Grosser Bedarf an demokratischer Legitimation“– „„eignen sich grundsätzlich nicht zur Auslagerung“eignen sich grundsätzlich nicht zur Auslagerung“

(Umsetzungsbericht, 2)(Umsetzungsbericht, 2)



• „„Privatisierung“, „Vollprivatisierung“:Privatisierung“, „Vollprivatisierung“:– Nur noch Rechtsetzungsverpflichtung des StaatesNur noch Rechtsetzungsverpflichtung des Staates– Aufgabenerfüllung ganz an Private übertragen, Bsp:Aufgabenerfüllung ganz an Private übertragen, Bsp:

•Überwachung ruhender Verkehr/OB durch PrivateÜberwachung ruhender Verkehr/OB durch Private

•E I BGST (private Transportpolizei)E I BGST (private Transportpolizei)

– grundsätzlich unzulässiggrundsätzlich unzulässig



• AuslagerungAuslagerung– Eine konkrete Aufgabe wird Privaten übertragen, Eine konkrete Aufgabe wird Privaten übertragen,

diese haben diese haben EntscheidungsbefugnisseEntscheidungsbefugnisse, ob und wie , ob und wie in GR eingegriffen wird, Bsp.:in GR eingegriffen wird, Bsp.:

•Private Sicherheitsdienste im halb-öffentlichen Private Sicherheitsdienste im halb-öffentlichen Raum bei SportveranstaltungenRaum bei Sportveranstaltungen

– grundsätzlich ungeeignetgrundsätzlich ungeeignet



• ErfüllungsgehilfeErfüllungsgehilfe– Hilfsfunktion unter direkter Leitung und Aufsicht von Hilfsfunktion unter direkter Leitung und Aufsicht von

Polizeiangehörigen, Polizeiangehörigen, keine Entscheidungsbefugnisse keine Entscheidungsbefugnisse betr. GR-Einschränkungen, Bsp.:betr. GR-Einschränkungen, Bsp.:•Verkehrsregelung durch Kadetten mit Anleitung und Verkehrsregelung durch Kadetten mit Anleitung und

unter Aufsicht der Polizei (vgl. Art. 67 Abs. 3 SSV unter Aufsicht der Polizei (vgl. Art. 67 Abs. 3 SSV [SR [SR 741.21]741.21]))

•Ausnüchterungsgefängnis Zürich (1 Pol + 3 private Ausnüchterungsgefängnis Zürich (1 Pol + 3 private Hilfskräfte)Hilfskräfte)

– zulässigzulässig



• DatenrechtDatenrecht– In der Realität In der Realität ungelöste Problematikungelöste Problematik (vgl. PBG (vgl. PBG [[SR SR

745.1745.1]] Art. 54 Abs. 1) Art. 54 Abs. 1)• Unverhältnismässige RechtsetzungUnverhältnismässige Rechtsetzung• Gesetzliche Grundlage für Datenbearbeitung durch PrivateGesetzliche Grundlage für Datenbearbeitung durch Private

– E BGST I + II: E BGST I + II: •Eingriff in die kant. Polizeihoheit betr. materielles Eingriff in die kant. Polizeihoheit betr. materielles

Datenrecht Datenrecht •BV-widrige Regelung der DatenschutzkompetenzenBV-widrige Regelung der Datenschutzkompetenzen

– Kantonal: Ohne Kantonal: Ohne konkrete konkrete Gesetzesgrundlage keine Gesetzesgrundlage keine Befugnis polizeirelevanter Datenbearbeitung durch Befugnis polizeirelevanter Datenbearbeitung durch PrivatePrivate



Zulässigkeitsgrenzen privater InterventionenZulässigkeitsgrenzen privater Interventionen• Öffentlicher RaumÖffentlicher Raum

– Keinerlei selbständige BefugnisseKeinerlei selbständige Befugnisse– GR-Eingriffe nur im Auftrag, unter Leitung und Kontrolle GR-Eingriffe nur im Auftrag, unter Leitung und Kontrolle

der Polizeider Polizei

• Halb-öffentlicher Raum (z.B. Stadion, Zug, Tram)Halb-öffentlicher Raum (z.B. Stadion, Zug, Tram)– Entspricht weitestgehend den Anforderungen des Entspricht weitestgehend den Anforderungen des

öffentlichen Raumes: minimal (vgl. unten: Wegweisungen)öffentlichen Raumes: minimal (vgl. unten: Wegweisungen)



• Physischer ZwangPhysischer Zwang– Anwendung durch Private = Abweichung vom Anwendung durch Private = Abweichung vom

Gewaltmonopol des StaatesGewaltmonopol des Staates•Enge Ausnahmen:Enge Ausnahmen:

– Notwehr und NotwehrhilfeNotwehr und Notwehrhilfe– Strafprozessuales Jedermannsrecht (vorl. Festnahme Strafprozessuales Jedermannsrecht (vorl. Festnahme

unmittelbar bei/nach Begehen eines unmittelbar bei/nach Begehen eines VerbrechensVerbrechens oder oder VergehensVergehens [Art. 218 CH-StPO ab 1.1.2011])[Art. 218 CH-StPO ab 1.1.2011])

– Privatareal und halb-öffentlicher Raum; BesitzesstörungPrivatareal und halb-öffentlicher Raum; Besitzesstörung, , Art. 926 ZGB (SR 210)Art. 926 ZGB (SR 210)



• FesselungFesselung– Nach gerechtfertigter vorläufiger Festnahme Nach gerechtfertigter vorläufiger Festnahme

((strafprozessualstrafprozessual, Jedermannsrecht) bloss, sofern , Jedermannsrecht) bloss, sofern sonst Übergabe an Polizei unmöglich oder bei sonst Übergabe an Polizei unmöglich oder bei Gewaltanwendung durch FestgenommenenGewaltanwendung durch Festgenommenen

– Polizeirechtlich Polizeirechtlich unzulässig (sofern nicht von Polizei unzulässig (sofern nicht von Polizei angeordnet)angeordnet)

• WegweisungenWegweisungen– Im öffentlichen Raum:Im öffentlichen Raum:

•NichtNicht individualisierte Wegweisungen im Auftrag der individualisierte Wegweisungen im Auftrag der Polizei: zulässig (Baustellen: Art. 67 SSV)Polizei: zulässig (Baustellen: Art. 67 SSV)

• Individualisierte Wegweisungen: unzulässigIndividualisierte Wegweisungen: unzulässig



• Wegweisungen (Forts.)Wegweisungen (Forts.)– Im halb-öffentlichen RaumIm halb-öffentlichen Raum

• Sofern jedermann ohne Einschränkung zugänglich: wie Sofern jedermann ohne Einschränkung zugänglich: wie öffentlicher Raum, d.h. unzulässigöffentlicher Raum, d.h. unzulässig

• Sofern Zugangsbeschränkung (Billet): zulässigSofern Zugangsbeschränkung (Billet): zulässig– Zwangsweise Durchsetzung: Polizei!Zwangsweise Durchsetzung: Polizei!

– Hausrecht (Ladendetektive)Hausrecht (Ladendetektive)• Massgebend: strafprozessuales Jedermannsrecht (konkret: Massgebend: strafprozessuales Jedermannsrecht (konkret:

bei geringfügigem Diebesgut = Übertretung, keine bei geringfügigem Diebesgut = Übertretung, keine Festnahmerecht!)Festnahmerecht!)

• Unflätiges Benehmen etc: zulässigUnflätiges Benehmen etc: zulässig– Zwangsweise Durchsetzung: PolizeiZwangsweise Durchsetzung: Polizei










5. Konkordatisierung ohne Ende?5. Konkordatisierung ohne Ende?

KonkordateKonkordate

• Jail-Train-Street (Rahmenvertrag betr. Jail-Train-Street (Rahmenvertrag betr. Häftlingstransporte v. 14.4.2000/18.4.2005) Häftlingstransporte v. 14.4.2000/18.4.2005)

•Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen v. anlässlich von Sportveranstaltungen v. 15.11.2007, i.K. seit 1.1.201015.11.2007, i.K. seit 1.1.2010

•Nun in Vorbereitung: Konkordat über private Nun in Vorbereitung: Konkordat über private SicherheitsunternehmenSicherheitsunternehmen

– Konkordate problematisch bezüglich Konkordate problematisch bezüglich • Demokratieprinzip in den Kantonen und Demokratieprinzip in den Kantonen und • programmierten Widersprüchen zu bestehenden Gesetzenprogrammierten Widersprüchen zu bestehenden Gesetzen


5. Konkordatisierung: 5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf Konkordatsentwurf v. 29.09.09v. 29.09.09

• Generelle BemerkungenGenerelle Bemerkungen– Vorgelegter Entwurf so verfassungswidrigVorgelegter Entwurf so verfassungswidrig

• Gesetzliche Ermächtigung an Private im Auftrag Privater Gesetzliche Ermächtigung an Private im Auftrag Privater GR-Einschränkungen vorzunehmen (Art. 5, 35, 36 BV)GR-Einschränkungen vorzunehmen (Art. 5, 35, 36 BV)

• Rechtswidrige Regelung von Rechtswidrige Regelung von „Gewaltanwendungsbefugnissen“ (vgl. Komm. zu Art. 10)„Gewaltanwendungsbefugnissen“ (vgl. Komm. zu Art. 10)

– und sinnlosund sinnlos• Wenn nur 1 Kanton mit weniger strengen Anforderungen Wenn nur 1 Kanton mit weniger strengen Anforderungen

abseits steht, gilt für eine so bewilligte Forma Konkordat abseits steht, gilt für eine so bewilligte Forma Konkordat auch in Konkordatskantonen nichtauch in Konkordatskantonen nicht

• Bemerkung im Komm., Kantone könnte strengere Bemerkung im Komm., Kantone könnte strengere Anforderungen aufstellen, rein theoretischer Natur.Anforderungen aufstellen, rein theoretischer Natur.


5. Konkoraditisierung: 5. Konkoraditisierung: Konkordatsentwurf Konkordatsentwurf v. 29.09.09v. 29.09.09

• Verfassungswidrig:Verfassungswidrig:– Eingriffe in GR-Positionen durch Private für PrivateEingriffe in GR-Positionen durch Private für Private– Im Besonderen: Anwendung physischen Zwanges, Im Besonderen: Anwendung physischen Zwanges,

falls nicht Notwehr/Notstand, Jedermannsrechte falls nicht Notwehr/Notstand, Jedermannsrechte oder Besitzesschutz (926 ZGB)oder Besitzesschutz (926 ZGB)

– HäftlingstransporteHäftlingstransporte– „„Ermittlungsdienste“, Observation: GR-SchrankenErmittlungsdienste“, Observation: GR-Schranken

• Konflikte mit bestehenden kant. Konflikte mit bestehenden kant. Polizeigesetzen vorprogrammiertPolizeigesetzen vorprogrammiert


5. Konkordatisierung: 5. Konkordatisierung: Konkordatsentwurf Konkordatsentwurf v. 29.09.09v. 29.09.09

• VerschiedenesVerschiedenes– „„Sicherheitsunternehmen“ ist nicht einfach Sicherheitsunternehmen“ ist nicht einfach

natürliche Person (Art. 3 Abs. 1 lit. c).natürliche Person (Art. 3 Abs. 1 lit. c). zu fordern: Handelsregistereintragzu fordern: Handelsregistereintrag

- Finanzielle Bonität? (Betreibungen, Verlustscheine, Finanzielle Bonität? (Betreibungen, Verlustscheine, Konkurs)Konkurs)

- Keine Übereinstimmung mit Art. 5 VES, wo dies Keine Übereinstimmung mit Art. 5 VES, wo dies sinnvoll wäresinnvoll wäre

- Keine Schweigepflicht (gegenüber 1. E entfallen): Keine Schweigepflicht (gegenüber 1. E entfallen): z.B. Einsatzzentralenz.B. Einsatzzentralen

- Datenschutz wird nur behauptet, ist aber Datenschutz wird nur behauptet, ist aber keineswegs genügend geregeltkeineswegs genügend geregelt

- Keinerlei RechtsschutzregelungenKeinerlei Rechtsschutzregelungen


5. Konkordatisierung ohne Ende?5. Konkordatisierung ohne Ende?

• RechtsgrundlagenRechtsgrundlagen– Generelle Rahmenbedingungen: Art. 5, 35 und 36 BVGenerelle Rahmenbedingungen: Art. 5, 35 und 36 BV– Strafprozessual: ab 1.1.2011: CH-StPO (SR 312)Strafprozessual: ab 1.1.2011: CH-StPO (SR 312)– Polizeirecht Bund: Art. 178 Abs. 3 BV + materielles Gesetz Polizeirecht Bund: Art. 178 Abs. 3 BV + materielles Gesetz

+ Art. 2 Abs. 1 lit. e ZAG (SR 364) – kumulativ!+ Art. 2 Abs. 1 lit. e ZAG (SR 364) – kumulativ!– Kantonales PolizeirechtKantonales Polizeirecht

•Sofern Private GR-relevante Handlungen vornehmen sollen: Sofern Private GR-relevante Handlungen vornehmen sollen: BV verlangt Gesetz (VO genügt)BV verlangt Gesetz (VO genügt)

– Falls schwerwiegende Eingriffe vorgesehen: formelles Falls schwerwiegende Eingriffe vorgesehen: formelles GesetzGesetz

•Widerspricht aber dem Geist der BV bzw. dem GewaltmonopolWiderspricht aber dem Geist der BV bzw. dem Gewaltmonopol

•Kantonales Verfassungsrecht kann strengere Anforderungen Kantonales Verfassungsrecht kann strengere Anforderungen stellenstellen








6.6. Zusammenfassung Zusammenfassung


6. Zusammenfassung6. Zusammenfassung• Bund widersprüchlich:Bund widersprüchlich:

– Ministerialaufgaben wie Polizei grundsätzlich Ministerialaufgaben wie Polizei grundsätzlich ungeeignet für „Privatisierung“, da grosser Bedarf ungeeignet für „Privatisierung“, da grosser Bedarf an demokratischer Legitimation, dennoch:an demokratischer Legitimation, dennoch:

– VES (SR 124), die auch in kant. Polizeihoheit VES (SR 124), die auch in kant. Polizeihoheit eingreifteingreift

– ZAGZAG– PBGPBG– E PolAG (Art. 2 lit. d und e, 91ff.)E PolAG (Art. 2 lit. d und e, 91ff.)

• KantoneKantone– Ähnlich wie BundÄhnlich wie Bund

• (Zweifelhafte) Sonderrolle der KKJPD(Zweifelhafte) Sonderrolle der KKJPD

– Öffentliches Interesse?Öffentliches Interesse?• Rechtsstaatlichkeit, RechtssicherheitRechtsstaatlichkeit, Rechtssicherheit• Kostenfrage Kostenfrage (Verhältnis von Qualität/Leistung und Kosten)(Verhältnis von Qualität/Leistung und Kosten)


6. Zusammenfassung6. Zusammenfassung

• Gemeinden:Gemeinden:– Erhebliche Einbrüche in GewaltmonopolErhebliche Einbrüche in Gewaltmonopol– Tendenz: Rückzug auf „Gewährleistungsfunktion“ Tendenz: Rückzug auf „Gewährleistungsfunktion“

bzw. Rechtsetzungbzw. Rechtsetzung

• GenerellGenerell– Sicherheitspolizeilich:Sicherheitspolizeilich: typischerweise GR- typischerweise GR-

relevant: relevant: für Private ungeeignet bzw. für Private ungeeignet bzw. unzulässig (schwerwiegende GR-Eingriffe)unzulässig (schwerwiegende GR-Eingriffe)

– Kriminalpolizeilich: ausgeschlossenKriminalpolizeilich: ausgeschlossen– Im Strassenverkehr: bedingt geeignetIm Strassenverkehr: bedingt geeignet

Danke!Danke!

Fragen / Fragen / DiskussionDiskussion

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Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste für Polizeiaufgaben