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Foto: ARE ZH Nicolas Schmidt Nachführung von öffentlichen Registern: Die Herausforderungen am Beispiel des ÖREB-Katasters 1 Ausgangslage Das schweizerische Katasterwesen basiert auf den drei Säulen «Amtliche Vermessung», «Grundbuch» und «Kataster der öffentlich-rechtlichen Ei- gentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster)». 1 Dieses System schafft die Grundlage sowohl für das Grundeigentum als auch alle räumlich relevan- ten Entscheidungen für Eigentümer und Behörden und trägt wesentlich zur Rechtssicherheit in unserem Land bei. Es liegt nahe, dass die Nach- führung der Informationen, die aus dem Katastersystem bezogen werden können, in einem stark reglementierten und kontrollierten Prozess ge- schehen muss, damit die Integrität der Daten und somit die Verbindlich- keit und die Zuverlässigkeit des Katasters stets gewährleistet sind. Während Grundbuch und amtliche Vermessung auf eine über 100-jährige Geschichte zurückblicken, befindet sich der ÖREB-Kataster im Kanton Zü- rich noch im Aufbau. Er ist seit Januar 2014 mit ausgewählten Gemeinden im Betrieb; die Flächendeckung wird Ende 2019 erreicht sein. Dement- sprechend sind Betriebsorganisation, Prozesse und bereitgestellte Werk- zeuge für die Nachführung der Katasterinhalte noch vergleichsweise jung. Das Gesamtsystem ÖREB-Kataster mit seinen vielen beteiligten Akteuren befindet sich in einer spannenden Aufbau- und Formungsphase. In den «Das Katasterwesen ist die Grundlage für das Grundeigentum und alle räumlich relevanten Entscheidungen für Eigentümer und Behörden.» PBG aktuell 1/2018 42 detail

Nachführung von öffentlichen Registern: Die ... · 42 detail PBG aktuell 1/2018. Nachführungsprozessen, die seit Betriebsaufnahme absolut verbindlich und rechtssicher funktionieren

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Nicolas Schmidt

Nachführung von öffentlichen Registern: Die Herausforderungen am Beispiel des ÖREB-Katasters

1 AusgangslageDas schweizerische Katasterwesen basiert auf den drei Säulen «Amtliche Vermessung», «Grundbuch» und «Kataster der öffentlich-rechtlichen Ei-gentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster)».1 Dieses System schafft die Grundlage sowohl für das Grundeigentum als auch alle räumlich relevan-ten Entscheidungen für Eigentümer und Behörden und trägt wesentlich zur Rechtssicherheit in unserem Land bei. Es liegt nahe, dass die Nach-

führung der Informationen, die aus dem Katastersystem bezogen werden können, in einem stark reglementierten und kontrollierten Prozess ge-schehen muss, damit die Integrität der Daten und somit die Verbindlich-keit und die Zuverlässigkeit des Katasters stets gewährleistet sind.

Während Grundbuch und amtliche Vermessung auf eine über 100-jährige Geschichte zurückblicken, befindet sich der ÖREB-Kataster im Kanton Zü-rich noch im Aufbau. Er ist seit Januar 2014 mit ausgewählten Gemeinden im Betrieb; die Flächendeckung wird Ende 2019 erreicht sein. Dement-sprechend sind Betriebsorganisation, Prozesse und bereitgestellte Werk-zeuge für die Nachführung der Katasterinhalte noch vergleichsweise jung. Das Gesamtsystem ÖREB-Kataster mit seinen vielen beteiligten Akteuren befindet sich in einer spannenden Aufbau- und Formungsphase. In den

«Das Katasterwesen ist die Grundlage für das Grundeigentum und alle räumlich relevanten Entscheidungen für Eigentümer und Behörden.»

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Nachführungsprozessen, die seit Betriebsaufnahme absolut verbindlich und rechtssicher funktionieren müssen, zeigen sich solche Spannungen besonders deutlich.

Der vorliegende Beitrag beleuchtet den ÖREB-Kataster des Kantons Zürich, erklärt die Art und Weise, wie die Inhalte des Katasters aktuell gehalten werden und zeigt auf, wie die katasterverantwortliche Stelle (KvS) aus der Abteilung Geoinformation des Amtes für Raumentwicklung (ARE ZH) die Herausforderung annimmt, die Veränderungen aufgrund der Formungs-phase zu integrieren, ohne die Verlässlichkeit und Stabilität des Gesamt-systems zu gefährden.

2 Der ÖREB-Kataster im Kanton Zürich2.1 FunktionÖffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen (ÖREB) sind Entschei-dungen des Gesetzgebers oder der Behörden, welche die übergeordneten Interessen der Gesellschaft (z. B. die Entwicklung der Siedlungsfläche ge-mäss Raumplanung, der Schutz von Infrastrukturanlagen, Gewässern, Wald etc.) gegenüber den Grundeigentümern wahren bzw. durchsetzen.

Im ÖREB-Kataster werden kantonsweit für eine Auswahl von Themen die ÖREB an einem Ort gesammelt und der Öffentlichkeit verfügbar gemacht. Dabei interessiert in erster Linie die Frage, welche Eigentumsbeschrän-kungen auf einem bestimmten Grundstück gelten. Genau diese Informa-tion wird im ÖREB-Auszug abgegeben. Dieser enthält den Kartenausschnitt mit der Parzellengrenze und einer Darstellung der wirksamen ÖREB, alle relevanten Rechtsvorschriften und gesetzlichen Grundlagen sowie weitere fürs Grundstück relevante Informationen.2

Der ÖREB-Kataster ist öffentlich zugänglich und kann über das kantonale Geodatenportal abgerufen werden.3 Auf der dargestellten Karte können einerseits diverse Themen (z. B. Baulinien, Nutzungspläne, Waldgrenzen, Grundwasserschutzzonen etc.) grossflächig betrachtet werden. Anderer-seits besteht die Möglichkeit, zu einem spezifischen Grundstück zu navi-gieren und ÖREB-Auszüge zu erstellen.

«Der ÖREB-Kataster beantwortet in erster Linie die Frage, welche Ei-gentumsbeschränkungen auf einem bestimmten Grundstück gelten.»

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2.2 OrganisationKantonsweit sind einige hundert Personen direkt oder indirekt mit der Datenerfassung und -nachführung und dem Betrieb des ÖREB-Katasters beschäftigt. Dies liegt insbesondere an der gesetzlich vorgeschriebenen Arbeitsteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden in Bezug auf die Erfassung, Nachführung und Verwaltung von Geodaten. Die Anhänge 1 und 2 der kantonalen Geoinformationsverordnung vom 27. Juni 2012 (KGeoIV; LS 704.11) regeln die konkreten Zuständigkeiten. Aus der dort aufgeführten Fülle an verschiedenen Themen wird klar, weshalb bereits mindestens 166 Personen aus den kommunalen Bauämtern involviert sind. Hinzu kommen ungefähr 60 Ingenieur-, Planungs- und Hydrologie- Büros, welche im Auftrag der Gemeinden die fachlichen Studien erstellen und die Projekte ausarbeiten.

Zudem ernannte die KvS sieben Katasterbewirtschafter-Organisationen (KBO), welche für die Pflege und die Nachführung der Daten im zentra-len ÖREB-Kataster zuständig sind. Es sind dies fünf private Firmen sowie die Städte Zürich und Winterthur, welche die Bewirtschaftung durch ihre eigenen Organisationen erledigen. Jede Gemeinde schliesst mit einer KBO einen langjährigen Vertrag ab.

Für gewisse ÖREB-Themen ist der Kanton bzw. eine kantonale Fachstelle zuständig. Zudem sind kantonale Fachstellen in vielen Fällen Genehmi-gungsbehörde für die kommunalen Projekte. Momentan sind sechs kan-tonale Fachstellen für die Themen Raumplanung, Wald, Grundwasser-schutz, Strassenbaulinien, Gewässerraum und den Kataster der belasteten Standorte im ÖREB-Kataster involviert.

Schliesslich stellt die KvS den Aufbau, den Betrieb und die Aufsicht über den Kataster sicher. Neben den Teams für Projektaufbau und Betrieb ist ein interdisziplinärer Projektausschuss für die Steuerung und strategi-sche Ausrichtung zuständig. Zudem gibt es ein Mitsprachegremium für die Vertreter der KBO und der kantonalen Fachstellen sowie regelmäs-sig stattfindende Informationsforen mit allen Beteiligten (KBO-Forum, Gemein deseminare, Planertagungen etc.).

Zwischen allen Akteuren und Stufen gibt es vielfältige Interaktionen (mehr Details dazu unter Kapitel 3 «Nachführung der Informationen im Kataster»).

«Für die Pflege und Nachführung der Daten im zentralen ÖREB- Kataster sind sieben sog. KBO zuständig.»

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2.3 SystemaufbauIm Kanton Zürich hat man sich für einen «zentralistischen Ansatz» ent-schieden. Die Master-Daten liegen auf einer zentralen Datenbank. Ebenso werden die Werkzeuge für die Pflege und den Unterhalt der Daten durch die KvS zentral via Internet-Zugang zur Verfügung gestellt.

Der KvS liegen somit stets tagesaktuelle Daten vor. Sie kann deren Qualität schon beim Erfassen überprüfen und bestimmt, zu welchem Zeitpunkt die neuen Informationen im Kataster publiziert werden. So wird es möglich, dass laufende Änderungen der Katasterinhalte schon während des Verfah-rens, also bevor sie rechtskräftig geworden sind, im Kataster publiziert werden können.

Dazu wurde im Bewirtschaftungssystem eine Mutationsverwaltung einge-baut. Ein Zwischenstand der bearbeiteten Daten kann auf Wunsch durch den KBO «protokolliert» werden. Jeweils der letzte Eintrag im Protokoll wird im ÖREB-Kataster als aktueller projektierter Datenstand publiziert. Sobald eine Mutation rechtskräftig wird, kann sie von der KvS in die defi-nitiven Daten überführt werden. Gleichzeitig verschwinden dann die pro-jektierten Daten im Kataster.

3 Nachführung der Informationen im Kataster3.1 GrundlagenDie Nachführung der einzelnen ÖREB-Themen ist in den jeweiligen Fach-gesetzen geregelt. Der Nachführungsprozess ist deshalb je nach Thema unterschiedlich.

«Laufende Änderungen der Katasterinhalte können schon während des Verfahrens im Kataster publiziert werden.»

Katasterverantwortliche Stellen (KvS)

Kantonale Fachstellen

Katasterbewirtschafter-Organisationen (KBO)

Ingenieure, Planer, Hydrologen

Kommunale Bauämter

viel

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Die Fachgesetze wurden infolge der Einführung des ÖREB-Katasters jedoch nicht angepasst. Die Herausforderung für die KvS bestand deshalb darin, die bestehenden Prozesse so zu erweitern, dass die Abläufe gemäss Gesetz nicht verändert wurden, der ÖREB-Kataster aber dennoch laufend nach-geführt wird. Denn es war von Anfang an das Ziel der KvS, wie schon in Kapitel 2.3 «Systemaufbau» beschrieben, bereits die laufenden Änderun-gen von ÖREB-Mutationen im Kataster anzuzeigen, bevor diese rechts-kräftig sind. Die Änderungen können somit eine positive Vorwirkung ent-falten, d. h. noch nicht geltendes Recht soll bereits angewandt werden.

Zum Zweck der Dokumentation und Kommunikation hat die KvS die Wei-sung «ÖREB-Kataster: Weisung für Erstaufnahme und Nachführung der ÖREB-Daten»4 verfasst und breit gestreut. Darin sind für jedes ÖREB-Thema Inhalte, Rollen, das Ablaufschema und ein genauer Beschrieb der einzelnen Prozessphasen enthalten.

3.2 Ablauf und AkteureAllen Prozessen gemeinsam sind die einzelnen Phasen, die durchlaufen werden. Diese können ungefähr wie folgt umschrieben werden (am Beispiel einer Zonenplanänderung):

Erste Phase: Auftrag/EntwurfDie zuständige Stelle (Gemeinde) entscheidet sich für eine Zonenplanände rung und beauftragt den Fachspezialisten (Planer), einen Entwurf auszuarbeiten.

Zweite Phase: Vorprüfung/öffentliche AuflageDas Projekt wird auf der Gemeinde öffentlich aufgelegt und bei der kanto-nalen Fachstelle zur Vorprüfung eingereicht (dieser Schritt ist optional).

Dritte Phase: Festsetzung/GenehmigungDie kommunale Behörde (z. B. Gemeindeversammlung) setzt die Ände-rung fest. Nachdem das definitive Projekt bei der kantonalen Fachstelle (ARE ZH) eingereicht wurde, prüft und genehmigt sie diese.

Vierte Phase: RechtsmittelverfahrenFestsetzungs- und Genehmigungsbeschluss werden im kommunalen und kantonalen Publikationsorgan (Amtsblatt) publiziert. Anschliessend folgt die Behandlung allfälliger Rekurse. Zuletzt stehen die Rechtskraftbeschei-nigung sowie die Publikation der Inkraftsetzung an.

Bevor der ÖREB-Kataster eingeführt wurde, waren an diesem Prozess fol-gende Akteure beteiligt:

− zuständige Stelle (bzw. Datenherrschaft): Für kommunale Themen die Gemeinde, für kantonale Themen die entsprechende Fachstelle;

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− Fachspezialist: Planer, Ingenieure oder Hydrologen, je nach Thema;

− kantonale Fachstelle: Instanz für Vorprüfung und Festsetzung (bei kantonalen Themen), bzw. Genehmigung (bei kommunalen Themen).

Mit der Einführung des ÖREB-Katasters wurden zusätzlich folgende neue Rollen geschaffen:

− Katasterbewirtschafter-Organisation (KBO): Sie ist der «Link» zum ÖREB-Kataster. Sie ist dafür verantwortlich, zwischen den einzel-nen Projektphasen die Daten im Kataster zu erfassen bzw. nach-zuführen, den Fachspezialisten die bestehenden Datengrundlagen bereitzustellen und die Pläne für die Auflage direkt aus dem ÖREB- Kataster heraus zu erzeugen.

− Katasterverantwortliche Stelle (KvS): Sie hat die Oberaufsicht über den Kataster und dessen Organisation und betreibt die Infrastruktur. Sie ist die Instanz, die auf technischer Ebene eine Mutation rechts-gültig setzen kann.5

Das folgende Ablaufschema zeigt grob den Prozessablauf seit der Einfüh-rung des ÖREB-Katasters:

Beispiel Prozessablauf Kommunale NutzungsplanungGemeinde Fachspezialist kant. FachstelleKBO KvS

Auftrag

Vorprüfung

Entwurf

Öffentliche Auflage

Überarbeitung

Festsetzung

Rechtsmittel-verfahren

Inkraftsetzung

Anpassung

Genehmigung

Datenbezug

Erfassen im ÖREBProjektiert: ÖffentlicheAuflage

Anpassen im ÖREB Projektiert: Festsetzung

Anpassen im ÖREB Projektiert: Genehmigung

In Kraft

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3.3 Rolle der kommunalen BaubehördenDie Gemeinden sind für viele ÖREB-Themen zuständig. Sie üben die Daten-herrschaft aus und stehen somit am Anfang und im Zentrum jeder BZO-Re-vision, Gestaltungsplanänderung, Baulinien-Mutation usw. Der kommu-

nalen Baubehörde kommt damit die wichtige Verantwortung zu, im Rah-men einer Revision auch die Nachführung des ÖREB-Katasters einzu-fordern.

Dabei ist entscheidend, dass bereits bei Projektbeginn die beiden Akteure «Fachspezialist» und «KBO» festgelegt werden. Diese müssen unterei-nander und über den Projektfortschritt informiert sein. Während der Fach spezialist das Projekt inhaltlich voranbringt, stellt die KBO die Nach-führung des ÖREB-Katasters sicher.

3.4 ProblemSeit der Betriebsaufnahme konnten die Prozesse in der Praxis validiert werden. Nebst der kaum überraschenden Einsicht, dass die Einführung eines neuen Systems und die Veränderung bestehender Prozesse mit Wider stand und Reibungsverlusten verbunden sind, ist insbesondere auf-fällig, dass die neue Rolle der KBO bei den am Anfang der Prozesse invol-vierten Akteuren (kommunale Baubehörden, Fachspezialisten) oft noch nicht verankert ist und vergessen wird. Das bedeutet, dass die Prozesse zum Teil gleich ablaufen wie zu der Zeit vor der Einführung des ÖREB- Katasters. Die Abteilung Raumplanung im ARE ZH und die Sektion Grund-wasserschutz im AWEL (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) schät-zen, dass dies in weit mehr als der Hälfte der jeweiligen Nachführungen passiert.

Somit werden laufende Änderungen während des Verfahrens im Katas-ter weder erfasst noch publiziert. Der grosse Mehrwert des Systems geht dadurch verloren. Die kantonale Fachstelle bemerkt fallweise erst bei der Genehmigung oder im schlimmsten Fall gar nicht, dass eine Änderung im ÖREB-Kataster nicht erfasst wurde. Das Szenario, dass öffentlich-rechtli-che Eigentumsbeschränkungen erlassen werden, ohne dass sie in den Ka-taster aufgenommen werden, ist auf jeden Fall zu vermeiden.

Die KvS hat folgende Gründe für dieses Problem identifiziert:

«Der kommunalen Baubehörde kommt die wichtige Verantwortung zu, im Rahmen einer Revision die Nachführung des

ÖREB-Katasters einzufordern.»

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Verankerung der Prozesse:Die Prozessabläufe sind in einer kantonalen Weisung festgehalten, wel-che nach der ersten Publikation allen Gemeinden und KBO in Papierform abgegeben wurde und im Internet publiziert ist. Zudem wurden die Pro-zessabläufe an diversen Informationsveranstaltungen für Gemeinden, Fachspezialisten (Planer) und KBO vorgestellt sowie in Fachzeitschriften beschrieben. All diese Massnahmen reichen offenbar nicht aus. Dies mag damit zusammenhängen, dass in einer Gemeinde nur sehr wenige Nach-führungen von ÖREB-Themen passieren; oft bleiben die Themen während mehrerer Jahre stabil. Durch die tiefen Fallzahlen bleibt die ÖREB-Wei-sung für die beteiligten Akteure nicht in Erinnerung. Vielmehr orientieren sich diese an den Fachgesetzen bzw. den eigenen Erfahrungswerten.

Einbezug/Mitsprache aller Akteure:Mit der Einführung des ÖREB-Katasters wurde die Rolle der KBO als «ver-längerter Arm» der Kataster-Organisation geschaffen. Die KBO stellen die Verbindung der in den Gemeinden ablaufenden Nachführungsprozesse mit dem ÖREB-Kataster sicher. Mit ihnen pflegt die KvS engen Kontakt. Dies ist im Lichte der Tatsache, dass sowohl die KvS als auch die KBO für die Nachführung der Daten mit derselben Software auf derselben Daten-bank arbeiten, eine Notwendigkeit.

Ebenfalls pflegt die KvS verwaltungsinterne Kontakte mit den kantonalen Fachstellen. Allerdings wird aus Gründen der Effizienz darauf verzichtet, mit den Bau-Beauftragten aller 166 Gemeinden engen Kontakt zu pflegen.

Es bleiben daher die Fachspezialisten, wie z. B. Planer, Tiefbauingenieure, Hydrologen etc. Ihre Anzahl ist grundsätzlich nicht beschränkt, wird kan-tonsweit jedoch auf ca. 60 Büros geschätzt, die regelmässig im Auftrag der Gemeinden ÖREB-relevante Projekte erarbeiten. Die KvS ist zur Erkenntnis gelangt, dass sie den Kontakt zu diesen Akteuren intensivieren muss. Ei-nerseits, um das Bewusstsein für die Nachführungsprozesse zu schärfen, und andererseits um die Bedürfnisse dieser Akteure besser zu kennen.

4 Massnahmen zur Verbesserung der Situation4.1 Einbezug der FachspezialistenDie KvS sucht nun den Kontakt zu den Fachspezialisten, welche im Auf-trag der Gemeinden die ÖREB-Themen bearbeiten. Die entsprechenden Berufsverbände werden angeschrieben. In Workshops mit den beteiligten

«Die KvS ist zur Erkenntnis gelangt, dass sie den Kontakt zu den Fachspezialisten intensivieren muss.»

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Akteuren (KvS zusammen mit den kantonalen Fachstellen und KBO) soll die Rolle der Fachspezialisten innerhalb der ÖREB-Betriebsorganisation diskutiert und geschärft werden. Aspekte wie Informationsflüsse und Mit-sprache sollen geklärt werden. Der erste Workshop findet im März 2018 statt.

4.2 Technische Unterstützung der ProzesseDie KvS hat in Übereinkunft mit den kantonalen Fachstellen das Projekt «KatasterprozesseZH» angestossen. Hierbei soll eine technische Plattform bereitgestellt werden, welche die Nachführungsprozesse abbildet. Jede am Prozess beteiligte Akteurin interagiert mit der Plattform; so wird sie über anstehende Aufgaben benachrichtigt, bezieht die relevanten Informatio-nen, lädt Ergebnisse hoch und löst den Folgeschritt aus.

Die Ziele des Projektes sind:

1. Geordneter, einheitlicher und für alle Akteure verbindlicher Ablauf der Nachführungsprozesse gemäss ÖREB-Weisung

kant.Fachstelle

zuständigeStelle

Prozess-Tool

Ingenieur/ Planer

KBO

KvS

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2. Mehrwert für die Akteure durch:

− Benachrichtigung bei Prozessübergängen

− Einheitliche Präsentation aller für das Geschäft relevanten Informati-onen, Dokumente und Daten

− Übersichtliche Darstellung des Ablaufs und des Prozess-Status

3. Papierarme Abwicklung der Prozesse

4. Einfache Bedienbarkeit und tiefe Einstiegshürde

5. Überblick über alle laufenden Prozesse für ausgewählte Akteure

Zusammenfassend kann dieses Projekt als klassisches e-Government-Vor-haben betrachtet werden, welches Abläufe zwischen verschiedenen Be-hörden (und allfälligen weiteren Akteuren) erleichtert, strukturiert und digital unterstützt. Es soll Anfang 2019 in Betrieb genommen werden.

4.3 Anpassen der Fachgesetze?Würde der ÖREB-Aspekt in die Fachgesetze6 aufgenommen, so wäre die Nachführung des ÖREB-Katasters für die Akteure gesetzlich bindend. Auf diesen Schritt wurde bisher aufgrund der grossen Tragweite eines solchen Vorhabens verzichtet. Im Rahmen von künftigen Anpassungen an den Fachgesetzen wird die KvS dieses Anliegen aber aktiv einbringen.

Nicolas Schmidt, Projektleiter ÖREB-Kataster,Abteilung Geoinformation, Amt für Raumentwicklung,

Baudirektion Kanton Zürich

1 Vgl. www.cadastre.ch (Stand: 5. Februar 2018).2 Schmidt Nicolas, Im ÖREB-Kataster steht, was beim Bauen erlaubt ist, in: Zürcher

Umweltpraxis (ZUP) Nr. 89, November 2017, S. 19.3 www.maps.zh.ch, Register: ÖREB-Kataster (Stand: 5. Februar 2018).4 Die aktuelle Version 2.0 vom 5. April 2017 der Weisung ist zu finden unter:

www.are.zh.ch → Geoinformation → Themen & Projekte → ÖREB-Kataster → Nach-führungsprozesse (Stand: 5. Februar 2018).

5 Alle Aufgaben und Verantwortlichkeiten der KvS sind geregelt in §§ 7–8 der Kanto nalen Verordnung über den Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentums-beschränkungen vom 27. Juni 2012 (KÖREBKV; LS 704.13).

6 So zum Beispiel das Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1), das Waldgesetz vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0), das Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) oder das Abfallgesetz vom 25. September 1994 (AbfG; LS 712.1).

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