Центр політико-правових реформ Головна служба політики інституційного розвитку

Секретаріату Президента України Канадське бюро міжнародної освіти

МАТЕРІАЛИ ДО КРУГЛОГО СТОЛУ

«ПРЕЗЕНТАЦІЯ ПРОЕКТУ ПЛАНУ ДІЙ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ

ВЛАДИ В УКРАЇНІ»

30 березня 2006 року

Київ, вул. П.Орлика, 3

ПРОЕКТ З ПІДГОТОВКИ ПЛАНУ ДІЙ З РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ ВИКОНУЄТЬСЯ ЗА

ПІДТРИМКИ ПРОГРАМИ “РАДНИКИ З ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ НА ПІДТРИМКУ РЕФОРМ В УКРАЇНІ”, ЩО ЗДІЙСНЮЄТЬСЯ КАНАДСЬКИМ БЮРО МІЖНАРОДНОЇ ОСВІТИ ЗА РАХУНОК КОШТІВ КАНАДСЬКОЇ

АГЕНЦІЇ З МІЖНАРОДНОГО РОЗВИТКУ

1. ПРОГРАМА круглого столу

2. АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА стосовно ролі та структури

міністерств, видів публічних інституцій (в т.ч. на

прикладі податкового відомства) Підготовлено Девідом

ЕЛДЕРОМ, радником Канадського бюро міжнародної

освіти.

3. ПІДЗВІТНИЙ УРЯД: ПОРАДНИК ДЛЯ МІНІСТРІВ.

(Accountable government, Guidance for Ministers), Канада,

2006.

4. ПОРАДНИК ЗАСТУПНИКАМ МІНІСТРІВ, Канада,

Guidance for Deputy Ministers [electronic resource] ISBN 0-

662-34364-6

Переклад матеріалів здійснено на замовлення

Центру політико-правових реформ.

2

«Презентація проекту Плану дій реформування системи органів виконавчої влади в Україні»

м. Київ 30 березня 2006 р.

09.30 – 10.00 Реєстрація учасників

10.00 – 10.15 Відкриття круглого столу

Віктор ТИМОЩУК, Голова Центру політико-правових реформ

Карен ДАЛКЕ, Програмний менеджер Канадського Бюро Міжнародної Освіти

Ігор КОЛІУШКО, Радник Президента України – Керівник Головної служби політики інституційного розвитку Секретаріату Президента України

10.15 – 11.45 Презентація проекту Плану дій реформування системи органів

виконавчої влади в Україні та його оцінка Віктор ТИМОЩУК,

Голова Центру політико-правових реформ

Вадим АВЕР’ЯНОВ, Професор, Завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України

Ерсел БЕЙКЕР, Консультант Канадського бюро міжнародної освіти

Юрій БИТЯК,

Професор, Директор Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України

Ольга АНДРІЙКО,

професор Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України

11.45 – 12.00 Перерва на каву

12.00 - 14.00 Обговорення проекту Плану дій реформування системи органіввиконавчої влади в Україні

14.00 – 14.30 Підбиття підсумків круглого столу.

14.30 Фуршет

3

4

Девід ЕЛДЕР, радник Канадського бюро міжнародної освіти

Аналітична записка стосовно ролі та структури

міністерств, видів публічних інституцій (в т.ч. на прикладі податкового відомства)

Роль і структура міністерств

1. Місія міністерства Як зазначено у записці про Департамент з питань природних ресурсів, міністр і департамент отримують від Парламенту статутний мандат, що закріплюється у відповідному законодавчому акті про заснування департаменту. Такий статутний мандат є засобом, за допомогою якого Парламент встановлює „повноваження, обов’язки та функції” міністрів і департаментів. Законодавчо закріплений мандат є досить широким і загальним, як наприклад Розділ 5 Акту про заснування Департаменту з питань природних ресурсів, який визначає мандат і сфери відповідальності міністра та Департаменту, та Розділ 6, що встановлює їхні загальні обов’язки. До мандату місії можуть вноситися зміни, так Прем’єр-міністр може встановити додаткові сфери відповідальності міністра, що мають узгоджуватися зі статутним мандатом департаменту. Це може бути здійснено за допомогою „адміністративних засобів”, як це було зроблено у відношенні питання зміни клімату в контексті виконання домовленостей, досягнутих на Кіотській конференції (див. записку про Департамент з питань природних ресурсів щодо Секретаріату з питань зміни клімату). Прем’єр-міністр у своїх „грамотах про повноваження” (“mandate letters”) розпорядився, щоб Міністр з питань природних ресурсів і Міністр з питань довкілля несли спільну та взаємопов’язану відповідальність за виконання Канадою її кіотських зобов’язань. Прем’єр-міністр також прийняв рішення про необхідність створення підзвітного обом міністрам секретаріату для розробки плану дій та контролю за його виконанням так, щоб Канада врешті могла приступити до виконання зазначених вище зобов’язань. У рамках свої чинних і законодавчо затверджених повноважень міністр має право звернутися до Ради Скарбниці з проханням затвердити певну нову програму, яку та затверджує разом із новими ресурсами, необхідними для її впровадження. До затверджених законом у рамках статутного мандату департаменту програм можуть вноситися зміни. Так, на додаток до статутного мандату департаменту, міністр може звернутися до Парламенту з проханням затвердити нові програми (зазвичай згоді Парламенту передують згода Ради Скарбниці, як це описано вище, та внесення відповідної пропозиції через доповідну записка Кабінету

5

(Memorandum to Cabinet), до якої я рекомендував звернутися у моїй відповіді на ваше перше запитання). Нарешті, Прем’єр-міністр має право перерозподілити сфери відповідальності серед міністрів. Актом про переорганізацію державної служби та передачу обов’язків Парламент дозволив Прем’єр-міністру використовувати „укази від імені монарха” (Order-in-Council)1 для передачі напрямків діяльності та програм або сфер державної служби від одного міністра або департаменту до інших. Такі зміни у мандаті, внесені через зазначені вище укази зазвичай закріплюються і на законодавчому рівні. Так, Прем’єр-міністр дав свою згоду на те, щоб Група з питань великих джерел остаточних атмосферних викидів, про яку йшлося у записці про Департамент з питань природних ресурсів; після цього було видано спеціальний законодавчий акт про заснування Агентства Канади з ініціатив зі зменшення викидів у повітря.2 2. Інші (неміністерські (non-departmental) організації a) Основа взаємодії між міністерствами та державними підприємствами Що стосується основи такої взаємодії, то, при обмеженій законодавчій базі, вона більше залежить від політики та практики, що визначає ці відносини. По-перше, важливо зазначити, що неміністерські організації зазвичай засновує Парламент через свої акти (статути), якими він встановлює певні сфери відповідальності президента чи головної виконавчої посадової особи, а також ради директорів та її голови і Генерал-губернатора, що є абсолютно відмінними від сфер відповідальності департаментів і міністрів. Четвертий щорічний звіт3 Клерка Таємної Ради4, на який я посилався у Додатку, містить короткий опис різних видів організацій державної служби. У той же час, акти про заснування департаментів (такі як Акт про заснування Департаменту з питань природних ресурсів) встановлюють широку сферу відповідальності у тій галузі політики, в якій діють інші організації. У рамках своєї сфери своєї відповідальності міністр отримує підтримку від заступника міністра та департаменту, оскільки зазначені вище акти передбачають певну роль департаментів у наданні допомоги міністру щодо його широкої відповідальності, включаючи і у відношенні інших організацій. Ця відповідальність, встановлена актом про заснування департаменту, посилюється Актом про тлумачення, відповідно до пункту 24(2) якого слово „міністр” включає також слова „його заступник”). У записці про Департамент з питань природних ресурсів йшлося про те, що портфель міністра включає також кілька організацій, за які відповідає міністр.

1 Постанова уряду чи Таємної Ради, що видається від імені монарха і не потребує схвалення парламенту. 2 Акт про виконання бюджету 2005 року: Акт про заснування Агентства Канади з ініціатив зі зменшення викидів у повітря 3 http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=4rept96/chap3_e.htm4 Вищий державний службовець і Секретар Кабінету, виконавчого комітету уряду Канади, який очолює Секретаріат Таємної Раду та є керівником державної служби. Він же є „прем’єр-міністром” заступників міністрів Канади.

6

Тут реалізацію відповідних відносин буде проілюстровано на прикладі Комісії з питань ядерної безпеки Канади та компанії „Atomic Energy of Canada Limited”. Комісія з питань ядерної безпеки Канади є регуляторним органом з напівсудовими (quasi-judicial) повноваженнями. Вона ліцензує всі ядерні об’єкти Канади. Міністри та департаменти не мають права своїми рішеннями втручатися у процес ліцензування. Міністр має певну відповідальність за діяльність Комісії, зокрема вносить на розгляд Генерал-губернатора відповідні рекомендації щодо призначень на посади в Комісії, на розгляд Ради Скарбниці – бізнес-план Комісії та заяви про виділення додаткових коштів, а на розгляд Парламенту – щорічний звіт та звіт про фінансовий стан Комісії. При виконанні цих обов’язків міністр і його служба отримують допомогу департаменту через заступника міністра та Управління координації корпоративної політики та портфельних повноважень (див. записку про Департамент з питань природних ресурсів) чи інший схожий підрозділ. Така „портфельна координація” може прийняти форму надання допомоги Комісії у підготовці подань для Ради Скарбниці або звітів для Парламенту. Управління з координації портфельних повноважень може виступати ланкою зв’язку з міністром і його службою, бути провідником інформації між міністром і урядом, а також допомагати Комісії відповідати на листи щодо питань ліцензування ядерних об’єктів, особливо у тих випадках, коли вони стосуються державної політики. „Atomic Energy of Canada Limited” – це королівська (державна) корпорація, яка здійснює продаж наукових розробок канадських технологій для ядерних реакторів і станцій. Міністр є так само відповідальним за внесення на розгляд Генерал-губернатора рекомендацій щодо призначень та звітування перед Парламентом від імені цієї королівської (державної) корпорації, а Управління з питань координації політики здійснює схожі функції підтримки, зв’язку та координації. Королівська (державна) корпорація вивчає можливості ядерного експорту та забезпечує (у співпраці з Департаментом у закордонних справах і з питань міжнародної торгівлі та Комісією з питань ядерної безпеки Канади) повне дотримання вимог політики ядерного експорту. Як уже зазначалося, координація діяльності у рамках портфельних повноважень є питанням політики. Нинішній Прем’єр-міністр також визначив, так само як його попередники Прем’єр Кретьєн і Прем’єр Мартен, що його міністерства потребують такої координації. Зокрема у публікації „Відповідальний уряд: довідник для міністрів”5 Прем’єр-міністр Харпер вказує на таке:

II.2. Комплексне управління портфелем

Якісні програми та послуги, спрямовані на досягнення цілей уряду, значною мірою залежать від здатності міністрів здійснювати комплексне управління їхніми відповідними портфелями. Портфелі сформовано так, щоб наблизити організації, які поділяють спільні цілі. Міністри повинні забезпечувати

5 http://www.pm.gc.ca/grfx/docs/guide_e.pdf

7

злагоджене функціонування всіх сторін і організацій, які діють у рамках відповідного портфелю зі збереженням необхідного ступеню незалежності. У певних випадках Прем’єр-міністр може призначити міністра для виконання додаткових повноважень, що належать до портфеля іншого міністра. У таких випадках міністр з портфелем відповідає за весь портфель, і будь-які домовленості та дії, що вчиняються у відношенні такого портфеля, повинні повністю відповідати всім статутним сферам відповідальності та обов’язкам, покладеним на міністрів. Для надання допомоги міністру та міністрам у рамках їхніх портфелів також можуть бути призначені один чи кілька парламентських секретарів. У цьому випадку міністри та парламентські секретарі повинні співпрацювати для забезпечення скоординованої та комплексної діяльності у рамках портфелю. Портфель, сторони у ньому та пов’язані організації повинні функціонувати як одна команда. При різних портфелях, їхні організаційні форми можуть включати:

- департаменти, які беруть учать у формуванні майбутньої політики та

законів, а також у деяких випадках надають послуги; - службові агентства, які надають послуги у рамках урядової політики,

законодавства та на основі відповідного бізнес-плану; - адміністративні трибунали, які приймають рішення та розглядають

звернення незалежно уряду; та - королівські (державні) корпорації, які надають певні послуги на

комерційній основі.

Зазначені установи та організації є різними, мають різні мандати, відрізняються за своїми організаційними структурами, а також мають різні відносини з міністром, що відображає мету їхньої діяльності. Однак вони всі надають послуги громадянам Канади та звітують перед міністром або через міністрів перед Парламентом. Заснована на існуючих статутних ролях у рамках повноважень міністра та під його керівництвом, відповідно до рішення Прем’єр-міністра, мета комплексного управління портфелем полягає у тому, щоб забезпечити якомога ефективнішу співпрацю усіх сторін та організацій. Міністр має скеровувати діяльність у межах свого портфелю для забезпечення добросовісного управління, злагодженої координації політики, законодавства та програм, вдосконалення рівня виконання програм і надання послуг, а також наповнену змістом підзвітність громадськості, через Парламент, щодо діяльності у рамках всього портфелю. Від заступника міністра, як головного джерела підтримки та забезпечення політичних консультацій міністру з боку державної служби, очікується, що він надаватиме поради міністру щодо всіх питань, які належать до його сфери відповідальності та компетенції. Він також має відігравати ключову роль у забезпеченні координації відповідної політики і послідовності у діяльності та звітуванні відповідних органів у межах портфелю. Заступники міністрів можуть надавати консультації міністрам щодо належних засобів

8

інтеграції заходів у рамках їхнього портфелю з дотриманням вимог щодо підзвітності та мандатів, встановлених законом. Залежно від портфелю, міністр може визначити конкретні сфери відповідальності свої заступників. У цих випадках важливо, щоб міністр встановив чіткі орієнтири для всіх керівників агентств щодо свого бачення інтеграційної ролі, яку має відігравати відповідний заступник у рамках портфелю.

b) Спосіб формування та контролю бюджету неміністерських організацій За загальною процедурою відповідна організація готує подання для його внесення на розгляд Ради Скарбниці. Цим поданням може бути бізнес-план або інший документ, такий як Щорічне коригування контрольного рівня (Annual Reference Level Update). Незалежно від форми цього документу, в його основі лежать ресурси, які мала у своєму розпорядженні така організація у попередньому році. Спираючись на цю інформацію, на розгляд Ради Скарбниці вносяться пропозиції щодо того, як мають збільшитися ці ресурси, щоб відповідати новим вимогам. Пропозиції щодо розширення ресурсів повинні ґрунтуватися на підставі збільшення навантаження або зміни обставин діяльності. c) Порядок призначення керівника (директора, адміністратора) організації В принципі це залежить від законодавчих актів, якими були засновані відповідні організації, але за загальною процедурою міністр вносить на розгляд Генерал-губернатора рекомендацію щодо призначення президента чи головного виконавчого директора та членів ради директорів. Призначення визначаються рядом факторів. Так міністр (і Прем’єр-міністр, який відповідає за всі призначення вищих посадовців) має забезпечити відображення політичного виміру усіх призначень. Далі я хотів би зосередитися на тому, з чим я найкраще обізнаний, а саме функціях Секретаріату Таємної Ради, що, я сподіваюся, дасть вам уявлення про те, як здійснюються призначення. Секретаріат Таємної Ради, що належить до державної служби, має підрозділ, відповідальний за підтримку Прем’єр-міністра при здійсненні ним призначень. Цей підрозділ називається Секретаріат з питань вищих посадовців і спеціальних проектів. Публікація „Обов’язки Таємної Ради” має розділ про призначення, мандати та організацію уряду,6 що визначає сферу відповідальності Прем’єр-міністра та надання йому підтримки державною службою:

Рішення про призначення на посади, що мають ключове значення для виконання завдань уряду, приймає Прем’єр-міністр. Міністри, державні секретарі, парламентські секретарі, заступники міністрів та інші посадовці, які займають ключові посади в уряді призначаються за рекомендацією

6 http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=respons/chap3_e.htm

9

Прем’єр-міністра. Це повноваження рекомендувати певну особу для її призначення на посаду підкреслює ключову функцію Прем’єр-міністра у визначені сфер відповідальності міністрів і департаментів з агентствами, за які вони відповідальні безпосередньо чи перед Парламентом. Прем’єр-міністр визначає мандати та юрисдикції осіб, які займають вищі посади, встановлює стандарти поведінки та оплати праці, а також вибудовує та коригує урядовий апарат для забезпечення ефективного та дієвого виконання урядових функцій. Секретаріат Таємної Ради забезпечує здійснення Прем’єр-міністром свого повноваження з внесення рекомендацій щодо призначень шляхом надання політичних і управлінських консультацій стосовно певних призначень на вищі посади, включаючи призначення на посади заступників міністрів і керівників агентств. Як старший серед заступників міністрів у системі державної служби, Клерк Таємної Ради та Секретар Кабінету здійснює моніторинг ефективності підтримки, що надається міністрам їхніми департаментами та вносить на розгляд Прем’єр-міністра відповідні рекомендації у випадках, коли спроможність департаментів і агентств вимагає підсилення.

Для надання підтримки Клерку Таємної Ради щодо призначень вищих посадовців Секретаріат з питань вищих посадовців і спеціальних проектів:

- Визначає у системі державної служби осіб, які мають особливі здібності; - Забезпечує підтримку Комітету з питань вищих посадовців у його ролі

щодо надання допомоги Клерку в плануванні людських ресурсів для вищого рівня державної служби;

- Підтримує Клерка в здійсненні управління переміщенням персоналу на вищих щаблях державної служби (забезпечення оперативного оновлення матеріалів про заступників міністрів і осіб, які належать до резерву, реалізація планів наступності, внесення на розгляд Клерка відповідних рекомендацій, підготовка довідних записок для подачі на розгляд і схвалення Прем’єр-міністром відповідних імен, координація технічних аспектів призначення – дати, зміни в апараті, інформація для преси);

- Надання підтримки Клерку у впровадженні системи управління ефективністю діяльності (Клерк встановлює напрямки діяльності державної служби та укладає угоди про управління ефективністю діяльності з усіма заступниками та більшістю голів агентств);

- Надає підтримку Комітету з питань вищих посадовців у його ролі щодо оцінки ефективності діяльності заступників міністра та інших осіб, призначених „указами від імені монарха”;7

- Встановлює системи оплати праці (вирішуючи це питання з Дорадчим комітетом щодо виплати компенсацій вищим посадовцям державної служби та забезпечуючи, що посади, призначення на які було зроблено „королівськими указами у раді”, відповідають класифікації ставок оплати праці);

- Надає підтримку процесу призначення на посади за допомогою „указів від імені монарха”, включаючи співпрацю з відділом служби Прем’єр-міністра

7 Див. матеріали про результати оцінки ефективності діяльності заступників міністрів: http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Language=E&Page=PCOsSecretariats&doc=mpsp/pmp_results2003-2004_e.htm

10

щодо вакансій голів, головних виконавчих посадовців, членів рад директорів агентств і королівських (державних) корпорацій шляхом забезпечення процесів призначення та зв’язку між службами міністрів і департаментів щодо призначень; внесення відповідних подань на розгляд Кабінету для схваленням ним таких подань через „укази від імені монарха”; забезпечення дотримання вимог безпеки; здійснення аналізу лінгвістичних особливостей, різноманітності та ін.).

Важливо зазначити, що часто, у рамках підрозділів, які забезпечують координацію портфеля, про що згадувалося у попередньому розділі, департаменти відіграють важливу роль у підтримці заступника міністра та міністра при виконанні ними їхньої ролі щодо висунення кандидатів для призначення на посади в агентствах, радах, комісіях і королівських (державних) корпораціях. Попередній Уряд також запровадив процеси, з допомогою яких ради директорів королівських (державних) корпорацій стали відігравати конкретну роль у забезпеченні міністра консультаціями щодо призначень на посади у радах таких корпорацій. 3. Податкові організації В Канаді за податкову політику відповідає Департамент фінансів, а збір податків забезпечує Агентство податків і зборів Канади (Canada Revenue Agency). Це означає, що Департамент фінансів, який є урядовим департаментом (міністерством), заснованим Актом про фінансову адміністрацію, здійснює підготовку щорічного бюджету Уряду та визначає Фіскальні орієнтири Уряду (Government’s Fiscal Framework). Фіскальні орієнтири встановлюють обмеження на урядові витрати та очікування уряду щодо прибуткової частини бюджету, включаючи від збору податків. Департамент фінансів також визначає принципи податкової системи, зокрема що стосується визначення розміру податку з доходів фізичних осіб, підприємств, з реалізації (ПДВ), встановлює рівні збору податків і прогнозує прибуток, а Міністр фінансів забезпечує управління та спрямування діяльності департаменту.8

Агентство податків і зборів Канади було засновано відповідним законодавчим актом як Агентство з питань податків і митних зборів Канади (Canada Customs and Revenue Agency) у 1999 році, замінивши тим самим Департамент з питань національних податків і зборів. Прем’єр-міністр запропоновував створити таке Агентство для забезпечення більшої адміністративної гнучкості, ніж та, яку мав Департамент, щодо управління людськими та фінансовими ресурсами (Агентство отримало згоду Парламенту щодо нових режимів у цьому відношенні – це важливо, оскільки попередній Департамент з питань національних зборів на більш, ніж 25% складався з державних службовців).

8 Роль Департаменту фінансів описано на веб-сторінці http://www.fin.gc.ca/access/taxe.html, а більш детальні пояснення про роботу Управління з питань податкової політики можна знайти тут: http://www.fin.gc.ca/branches/tpb_e.html

11

Відповідальним за діяльність Агентства є Міністр з питань національних зборів. На відміну від департаментів, на Агентство не поширюється Акт про працевлаштування на державній службі або положення Акту про фінансову адміністрацію. Агентство здійснює збір усіх податків для Уряду Канади, збирає податки з реалізації у трьох провінціях Канади, а також податок з доходів фізичних осіб (відповідно до Угод про збір податків) у 9 провінціях.9 Питання про розміри податків, які збирає Агентство, та рівні, на яких такі податки збираються вирішує (або пропонує проект урядового рішення) Департамент фінансів, тоді як Агентство, хоча воно і несе відповідальність за свої операції та діяльність (та визначає політику у цьому відношенні), приймає правові рішення щодо правової відповідальності за сплату податків, а також вступає у відносини з платниками податків щодо сплати податків і несе відповідальність за такі відносини, включаючи забезпечення прав платників податків. Різноманітність форм публічного сектору З Четвертого щорічного звіту про державну службу для Прем’єр-міністра, підготовлену Клерком Таємної Ради та Секретарем Кабінету Канади (3 лютого 1997р.): „У публічному секторі існує велика різноманіть організаційних форм. Сьогодні публічний сектор Уряду Канади складається з 24 департаментів, 37 королівських корпорацій, 26 трибуналів і напівсудових органів і щонайменше 48 службових агентств різних видів. Кожна організація має свою мету, роль і відрізняється власною культурою. Кожен вид організації найбільше підходить для виконання певних видів роботи. Вони різняться один від одного своїми режимами та рівнем гнучкості управління, що забезпечується їхніми менеджерам, а також сутністю умов підзвітності міністра та співробітників відповідної організації. Сьогодні публічний сектор Уряду Канади забезпечує 370 тис. робочих місць з повною ставкою оплати праці, з яких половина або приблизно 170 тис. робочих місць надаються департаментами. Кожна організація є підзвітною міністру та через міністра Парламенту, а тому міністр здійснює нагляд за системою або портфелем незалежних, але пов’язаних організацій, а саме:

9 Подальшу інформацію про сфери відповідальності можна знайти на веб-сторінці http://www.cra-arc.gc.ca/agency/board/bom-bkgrd-e.html. З історією розвитку Агентства протягом п’яти перших років його існування можна ознайомитися на http://www.cra-arc.gc.ca/agency/review/2005/menu-e.html або у форматі .pdf http://www.cra-arc.gc.ca/agency/review/2005/fv_yr_rvw_web-e.pdf.

12

- Департаментами, які служать для обслуговування потреб свого міністра та уряду і надання послуг, які вимагають регулярного нагляду та спрямування з боку міністра. Акти про заснування департаментів встановлюють загальні повноваження міністра про спрямування діяльності управління та здійснення управління їхньою діяльністю. Ними також встановлюється, що заступник міністра є заступником керівника департаменту, відповідальним за управління його фінансовими та людськими ресурсами. Заступник є відповідальним перед міністром за якість управління та консультацій, що забезпечуються департаментом, а також за будь-які дії, що вчиняються посадовими особами департаментів.

- Службовими агентствами, які надають послуги у рамках погодженої політики та законодавства. Управління цими агентствами зазвичай здійснюється на основі вищого рівня підзвітності у відношенні результатів їхньої діяльності та вимагає лише загального міністерського моніторингу. Багато агентств створюються статутами, які більш детально визначають питання їхнього підзвітності. Зазвичай міністр також відповідає і за агентства. У той час як повноваження та відносини підзвітності між керівниками агентств, Парламентом і міністром різняться від міністерства до міністерства, керівник агентства, як правило, є відповідальним за його управління під керівництвом міністра.

- Королівськими корпораціями, які забезпечують надання ділових послуг у рамках погодженої політики та законодавства. Міністри здійснюють нагляд за цими корпораціями, шляхом схвалення їхніх багаторічних бізнес-планів і внесення на розгляд Парламенту їхніх щорічних звітів. Королівські корпорації мають свої статути, які встановлюють сфери відповідальності міністра, ради директорів і голови корпорації. Ці корпорації відповідальні перед Парламентом через міністрів, роль яких включає внесення рекомендацій на розгляд Генерал-губернатора щодо кандидатур членів ради директорів, схвалення бізнес-планів попередньо їх внесення на розгляд Ради Скарбниці, а також подання щорічних звітів. Президент будь-якої королівської корпорації є головним виконавчим посадовцем, який, від імені ради директорів, скеровує та контролює підприємницьку діяльність корпорації.

- Трибуналами, які розглядають звернення та приймають рішення для реалізації урядової політики незалежно від уряду. Незалежність має ключове значення для їхньої ефективності.

Міністр є відповідальним в цілому перед Парламентом за діяльність трибуналів у рамках свого портфелю, але при цьому між ними зберігаються незалежні відносини. Роль міністра в цілому обмежується внесенням рекомендацій на розгляд Генерал-губернатора щодо призначення членів

13

трибуналів і поданням щорічних звітів. Голова трибуналу зазвичай є головним виконавчим посадовцем трибуналу, який наглядає за роботою та діяльністю персоналу трибуналу та скеровує їх.

Ці моделі є частиною нинішнього публічного сектору Уряду Канади. Кожна має свої переваги та недоліки, і кожна знаходиться у процесі змін. У минулому, як і в майбутньому, жодна модель не була і не буде універсальною.”

14

ПІДЗВІТНИЙ УРЯД Посібник для Міністрів

(Канада)

2006

Відповідальність уряду: Посібник для Міністрів містить ключові принципи щодо ролі та відповідальності міністрів в канадській системі парламентської форми правління. Зокрема, в книзі розглянуто головний принцип міністерських обов’язків, як індивідуальних, так і колективних, стосунки урядовців з Прем’єр-міністром та Кабінетом міністрів, їхні посади, і відносини з парламентом. Посібник окреслює правила поведінки для міністрів, а також розглядає низку адміністративних, процесуальних та інституційних питань. Спираючись на основний критерій етичної поведінки, міністрам необхідно підтвердити, що вони належним чином обізнані з Кодексом для публічних службовців про відповідальність за зловживання службовим становищем та працевлаштування після звільнення.

Зміст

15

Звернення до Міністрів

Вступ

I. Міністерська відповідальність та підзвітність

1. Особиста відповідальність міністрів 2. Колективна відповідальність міністрів 3. Відповідальність та підзвітність міністрів

II. Посадові обов’язки і підтримка 1. Владні повноваження, обов’язки і функції 2. Комплексне управління портфелем 3. Паритетність міністрів і посадові обов’язки 4. Парламентські секретарі 5. Заступники міністрів 6. Службовці відомств 7. Неурядові структури 8. Виконуючі обов’язки міністрів

III. Відносини міністерств з парламентом 1. Обов’язки уряду перед Палатою громад 2. Обов’язки уряду перед Сенатом 3. Парламентські комітети і роль службовців відомств

IV. Узгодження і координація дій 1. Центральні органи a) Таємна рада b) Міністерство фінансів c) Секретаріат Ради казначейства d) Інші департаменти 2. Кабінет Прем’єр-міністра 3. Відносини на федеральному, місцевому і територіальному рівнях;

координація дій на регіональному рівні 4. Призначення на посади 5. Обмін інформацією та робота з громадськістю

V. Норми поведінки 1. Поведінка міністрів 2. Зловживання службовим становищем 3. Відносини з судовими та публічними органами. 4. Стимулювання VI. Адміністративні механізми 1. Кабінет міністрів і незалежні кадри 2. Безпека 3. Урядові, інституційні і особисті документи 4. Доступ громадськості до інформації і таємниць 5. Управління фінансами і ресурсами 6. Міністерський контроль за перевезеннями 7. Повага іноземних держав

Додаток A Федеральні урядові органи: Виконавча влада

16

1. Королева, Генерал-губернатор і Таємна рада Королеви з канадських питань

2. Функціональні і службові обов’язки Прем’єр-міністра 3. Стосунки міністерства, уряду і губернатора з Радою 4. Міністри і закон

Додаток B Прийняття рішень Кабінетом міністрів 1. Основні принципи виконання обов’язків Кабінетом міністрів 2. Процес і процедури прийняття рішень

a. Фіскальна політика b. Судовий процес

3. Законодавча програма 4. Кабінет міністрів і комітети Кабінету міністрів 5. Регламент Ради 6. Фінансова процедура

Додаток C Призначення на посади

Додаток D Урядові, інституційні та особисті документи

Додаток E Відносини з квазісудовими органами

Додаток F Рекомендації урядові та «коронним» корпораціям

17

Звернення до Міністрів

Канадці поклали на наш уряд зобов’язання з метою забезпечення того, щоб публічні установи та окремі посадовці, які перебувають при владі, несли повну відповідальність за політику, що вони проводять, та дії, які вони виконують. Це означає, що ми повинні дотримуватися найвищих принципів чесності та етичної поведінки. Це також веде за собою зміни в урядовій культурі, які мають виправдати очікування канадського народу. Якщо народ Канади повинен довіряти політичним інститутам та своїм представникам і брати активну участь у політичному житті країни, то уряд має усвідомлювати, що його відповідальність – це не просто певна поступка, яку він робить, чи технічні інструкції, які він виконує, а скоріше - це суть його ролі як інструменту, за допомогою якого канадці управляють самі собою.

В канадській урядовій системі принципи відповідальності найяскравіше виражені в Парламенті, головним завданням якого є контроль за виконанням обов’язків уряду. Основним у діяльності міністра має бути його або її відповідальність і підзвітність перед Парламентом, продемонстровані повагою і спільною роботою в парламентському процесі.

Як від міністрів від вас очікується діяльність, направлена на підвищення ефективності роботи Парламенту через виконання ваших особистих парламентських обов’язків. Ваша участь в роботі Парламенту повинна бути конструктивною і базуватися на цілковитій щирості, що допоможе у співпраці з колегами та заслужить повагу усіх канадців.

Наступним завданням нашого уряду як такого, що має також посилити прозорість та підзвітність Парламенту, є удосконалення і спрощення виконавчої гілки влади, які необхідно розпочати з уряду. Ми матимемо менший Кабінет міністрів, в якому усі члени будуть рівними. Всі урядовці будуть членами Кабінету міністрів і матимуть повний міністерський статус. Парламентські секретарі зосередяться на своїх парламентських обов’язках і не будуть членами Таємної ради Королеви з канадських питань.

Більш того, ми посилили дію Кодексу для публічних службовців про відповідальність за зловживання службовим становищем та працевлаштування після звільнення. Але ми також внесли суттєві зміни до цього посібника, де, наприклад, подали детальніші і прозоріші механізми відносин між незалежними кадрами і публічними службовцями, а також розширили відповідальність міністрів перед неурядовими організаціями в рамках міністерського портфелю.

Відповідальність уряду: Посібник для Міністрів встановлює фундаментальні принципи нашої системи урядової відповідальності, де перелічені міністерські повноваження та подаються практичні поради щодо виконання ваших службових обов’язків. Поведінка міністрів повинна характеризуватися такими принципами:

Міністр повинен чесно виконувати свої обов’язки. З метою забезпечення довіри і впевненості з боку суспільства, не лише в нашому уряді, але й в уряді загалом, міністри повинні дотримуватися найвищих принципів щирості та об’єктивності. Як виконання ваших службових обов’язків, так і організація вашої особистої діяльності повинні відбуватися під пильним оком широкого кола громадськості.

18

Міністри несуть відповідальність за прозору та об’єктивну організацію своїх відомств. Вони мають виконувати свій портфель обов’язків відповідно до наданих повноважень, обов’язків та функцій, передбачених законом і конвенцією.

Міністри підзвітні Парламенту за використання усіх повноважень, наданих їм. Це вимагає постійної уваги щодо виконання їх парламентських обов’язків, включаючи їх присутність в Парламенті та відверту і чітку відповідь щодо їх сфер відповідальності, прийняття правильних рішень, у відповідності з їхніми повноваженнями, вирішення будь-яких проблем, що входять до їхнього портфелю обов’язків. У разі, якщо міністри припустилися незначної помилки перед Парламентом, вони повинні вжити заходів для її негайного виправлення.

Міністри дали клятву перед Таємною радою і є її членами. Ця клятва відображає головну конвенцію парламентської форми правління про Солідарність Кабінету міністрів, згідно якої міністри несуть спільну відповідальність за дії уряду і звертаються до Парламенту і нації під одним голосом.

Це вимагає проведення відвертої дискусії в Кабінеті міністрів та прийняття

конфіденційних рішень.

Міністри мають дотримуватися принципу позапартійності Публічної служби Канади та не залучати публічних службовців до роботи, що виходить за межі їх повноважень. Таким чином, успішний уряд може сподіватися, що Публічна служба надасть підтримку, необхідну для виконання їхніх міністерських функцій і повноважень без політичної прихильності.

Цей посібник значно сприятиме нашій роботі в пропагуванні культури відповідальності за все, що ми робимо. Ви також матимете й інші джерела підтримки, включаючи ваших заступників міністрів. На сам кінець, слід зазначити, що жоден документ чи норма не в змозі замінити необхідність виконувати ваші обов’язки цілком розсудливо і відповідально. Стівен Харпер - Прем’єр-міністр Канади

Вступ

Цей посібник містить перелік обов’язків та повноважень прем’єр-міністра і міністрів, та визначає головні принципи урядової відповідальності в Канаді. Ця важлива інформація має на меті допомогти членам уряду надавати індивідуальну і колективну підтримку Прем’єр-міністрові в організації керівництва урядом

19

Канади. У посібнику також розглянуто обов’язки і відповідальність парламентських секретарів.

Міністри, які бажають отримати детальнішу інформацію або консультацію щодо змісту цього документу, можуть звернутися до Секретаря Таємної ради чи до свого заступника. Документ було підготовлено Апаратом урядового секретаріату при Таємній раді, який відповідає за надання необхідної інформації Секретареві Таємної ради і заступникам міністрів щодо змісту посібника.

I. Міністерська відповідальність та підзвітність

Міністри Королеви обираються Прем’єр-міністром, який в будь-який час може вимагати їхньої відставки. Міністри спільними зусиллями допомагають виконувати урядові доручення. Політика уряду формується Кабінетом міністрів, до складу якого входять усі члени уряду.

Міністри Королеви відповідають і звітують перед Прем’єр-міністром і Парламентом двома ключовими шляхами:

• Індивідуально, за виконання покладених на них Прем’єр-міністром обов’язків міністерського портфелю.

• Колективно, за допомогою урядової команди та її рішень. Індивідуальна і колективна відповідальність міністрів є основним

принципом діяльності і ролі Кабінету міністрів в Канаді і лежить в основі норм і правил поведінки міністрів10.

I.1. Особиста відповідальність міністрів

Парламент покладає на міністра обов’язки згідно законодавчих актів, що встановлюють повноваження і функції, за які міністр несе особисту відповідальність. Крім статутів, що передбачають надання повноважень, існують «неписані» закони або прецеденти, які окреслюють механізми, за якими міністри виконують свої обов’язки і звітують про виконання своїх владних повноважень.

На додаток до владних повноважень, покладених на міністрів

Парламентом, останні можуть мати й інші обов’язки, покладені Прем’єр-міністром. Міністри звітують перед Парламентом за виконання своїх зобов’язань незалежно від того, чи були вони покладені на них законом чи іншим документом.

I.2. Колективна відповідальність міністрів

Всі члени уряду несуть колективну відповідальність за виконання

урядової політики, як встановлено Кабінетом міністрів. Таким чином вони мають тісно співпрацювати зі своїми колегами-міністрами. Цей принцип лежить в основі неписаної конституційної конвенції, відомої під назвою «Солідарність Кабінету міністрів». Узгоджена і послідовна співпраця з Парламентом та

10 Детальніше у «Відповідальність в Конституції», Таємна рада, 1993 р.

20

суспільством є іншою важливою складовою системи управління Кабінетом міністрів

Політика, яка пропонується на розгляд Парламенту і оцінку суспільства, повинна узгоджуватись з політикою Кабінету міністрів. Міністри не мають права відмежовуватись чи відмовлятись від рішень колег по Кабінету міністрів, якщо вони не подали у відставку.

Солідарність Кабінету міністрів, підкріплена складанням міністрами присяги перед Таємною радою, яка вимагає від них висловлюватися під час прийняття рішень та суворо дотримуватися конфіденційності рішень Кабінету міністрів.

Міністри також приймають колективні рішення з практичних причин. Працюючи над виконанням урядових завдань, міністерські обов’язки можуть частково співпадати або мати такі ж результати для інших міністрів. Ускладнення таких питань свідчить про те, що, якщо необхідно виконати завдання уряду, то політика і програми повинні розглядатися невід’ємно одна від одної. Міністри також повинні представляти різні точки зору та інтереси своїх регіонів, які, так чи інакше, різняться у відомчих відділах уряду.

Крім цього, у розпорядженні міністрів перебуває два обмежених актива: парламентський строк і фінансові ресурси, передбачені Департаментом публічних зборів. Лише відносно незначна кількість ключових ініціатив може контролюватися одночасно. Таким чином, всеохоплююча урядова політична стратегія неодмінно зіштовхнеться з завданнями певних міністрів. Тому, міністрам необхідно тісно співпрацювати для забезпечення того, щоб їхні цілі розглядалися як частина великих завдань урядової програми.

I.3. Відповідальність та підзвітність міністрів

З метою ефективної діяльності канадського уряду міністри відповідають і звітують перед Парламентом про використання владних повноважень, покладених на них законом чи іншим документом. Міністри мають бути присутніми в Парламенті, щоб бути готовими дати відповідь на питання щодо використання цих повноважень, а також прийняти відповідальність та звітувати про їх використання. Парламент виносить політичне рішення стосовно правильного використання міністром владних повноважень. Прем’єр-міністр має виключне право давати оцінку результатам і або знову підтримувати міністра, або вимагати його/її відставки.

Міністри також зобов’язані доповідати перед Парламентом, надаючи відомості про використання владних повноважень органами, які доповідають Парламенту через них. Надаючи таку інформацію, міністри повинні враховувати усі можливі механізми, включаючи законний захист недоторканності приватного життя і надані законом міністерські повноваження над організацією. Публічна служба надає підтримку міністрам, забезпечуючи їх інформацією, що допоможе їм відзвітувати перед Парламентом.

II. Посадові обов’язки і підтримка

21

Призначаючи міністра на посаду, Прем’єр-міністр наділяє його широким колом повноважень, від безпосередніх відомчих обов’язків, зобов’язань та функцій, до виконання інших спеціальних завдань і доручень. Виконувати посадові обов’язки, надані міністрам Парламентом для виконання рішень Кабінету міністрів, міністрам допомагають заступники міністрів та голови відомств. Вони також забезпечуються ресурсами для незалежних кадрових працівників112 , яких вони особисто призначають для допомоги у роботі з електоратом і політичній діяльності.

Як голова уряду Прем’єр-міністр несе відповідальність за ефективну роботу всього уряду і досить часто має звітувати перед Палатою громад про роботу всіх відомств і установ. Це може означати, що беручи на себе загальну відповідальність, Прем’єр-міністр буде відповідати за всі дії окремих міністрів.

В цьому розділі йдеться про принципи управління міністерськими портфелями та про ресурси Публічної служби, що надає підтримку міністрам.

II.1. Владні повноваження, обов’язки і функції Владні повноваження, обов’язки і функції міністрів передбачені законом. Багато з цих повноважень, як правило, делегуються заступникам-міністрів та керівникам відомств, які діють від імені міністрів. Міністри особисто відповідають перед Парламентом і Прем’єр-міністром за власні дії та діяльність своїх відомств, включаючи дії посадовців, що перебувають під їх керівництвом, не зважаючи на те, чи знали про це раніше міністри. На практиці, якщо посадові особи, які діють під керівництвом певних міністрів, роблять помилки чи порушення, міністри несуть відповідальність і вживають термінових необхідних заходів для виправлення ситуації, а також гарантують Парламенту, що для унеможливлення повторення подібних ситуацій всі необхідні механізми були використані.

До переліку відповідальності міністрів може входити низка неурядових структур, таких як «коронні» корпорації чи органи правосуддя. У відповідності до Закону «Про надзвичайні повноваження» міністри контролюють і відповідають за структури, що входять до переліку їх повноважень.

Прем’єр-міністр має право наділяти міністра додатковими обов’язками або через Королівський наказ в Раді12 , або у випадку призначення Прем’єр-міністром (наприклад, політичні обов’язки на регіональному рівні). Як наслідок, міністерські обов’язки можуть включати різноманітні функції, чи на базі закону, чи під особистим керівництвом Прем’єр-міністра.

II.2. Комплексне управління портфелем

Ефективність виконання програм та надання послуг у відповідності з урядовим завданням безпосередньо залежать від вміння міністрів комплексно виконувати свої обов’язки. Посадові портфелі надаються для того, щоб об’єднати структури, що мають спільні цілі. Міністри повинні забезпечити спільну і гармонійну роботу, в рамках портфельних повноважень, усіх сторін і організацій, дотримуючись усіх необхідних вимог щодо незалежності цих органів.

В окремих випадках Прем’єр-міністр може наділяти міністра додатковими повноваженнями, якими наділений інший міністр. В такому разі, цей міністр

11 Див. Розділ VI, параграф 1 стосовно незалежних кадрових працівників. 12 Див. Додаток B, параграф 5 стосовно Королівських наказів в Раді.

22

несе відповідальність за додаткові повноваження, надані йому, і будь-які розпорядження, зроблені згідно з принципами портфельного управління повинні цілком відповідати встановленим обов’язкам, покладених на міністрів. Один або більше Парламентських секретарів можуть бути призначені для допомоги в роботі міністра чи міністра, наділеного додатковими повноваженнями. Ці міністри разом з Парламентськими секретарями повинні забезпечити узгоджене та комплексне виконання портфельних повноважень.

Портфель, його сторони та структури повинні бути однією командою. Портфельні повноваження дуже різні, тоді як організаційні структури включають:

- відомство, яке займається розробкою майбутньої політики та законодавства, і, в деяких випадках, надає послуги;

- агенції з обслуговування, що надають послуги в рамках виконання урядової політики та на законодавчій основі, базуючись на бізнес-плані;

- органи адміністративної юстиції, що приймають рішення і розглядають заяви без довірливих відносин з боку уряду на незалежному рівні; і

- «Коронні» корпорації, які надають особливі послуги на комерційній основі.

Кожна організація відрізняється від іншої. Всі вони мають різні повноваження, різні організаційні структури, а також різні взаємовідносини з міністром, котрий відображає їхню мету. Однак всі вони надають послуги канадцям і звітують перед міністрами, або через міністрів перед Парламентом.

Спираючись на важливе значення міністерських владних повноважень та роль лідерів міністрів, наданих Прем’єр-міністром, завдання комплексного портфельного управління полягає в забезпеченні ефективної співпраці між сторонами та організаціями. Міністр має керувати портфелем для досягнення ефективного управління, узгодженої координації політики, законів і програм, досконалого виконання програм та надання послуг, усесторонньої відповідальності перед суспільством через Парламент, і для функціонування усього портфелю.

Заступник міністра як головне джерело допомоги міністру з боку Публічної служби і політичний радник повинен давати поради міністру з усіх питань, що входять до його компетенції і повноважень. Він/вона відіграватиме ключову роль у виробленні відповідної політичної координації, налагодженні узгодженості в діяльності та буде звітувати від імені міністерських структур. Заступники можуть радити Міністрам щодо вироблення відповідних механізмів для забезпечення поєднання взятих на себе зобов’язань, дотримуючись, при цьому, усіх вимог щодо відповідальності та обов’язків, встановлених законами. В залежності від портфелю повноважень, заступникам міністрів можуть надаватися Міністром особливі обов’язки. В таких випадках важливо, щоб Міністр давав чіткі вказівки всім керівникам відомств щодо того, які мають бути кроки з боку заступників стосовно прийнятих на себе зобов’язань.

Керівники агенцій і «коронних» корпорацій – підтримуючи необхідні стосунки та управлінську незалежність, необхідну для їхніх структур – повинні знаходити можливості для покращення функціонування портфелю. Міністрам потрібно забезпечити, щоб перспективи цих органів відповідали процесу політичного розвитку в рамках портфелю.

23

ІІ.3. Паритетність міністрів та посадові обов’язки

Всі урядовці є членами Кабінету міністрів і мають повний міністерський статус. В певних випадках, Прем’єр-міністр може призначати міністру додаткові зобов’язання, які має інший міністр, тому в такому разі цей міністр відповідає за весь портфель повноважень.

ІІ.4. Парламентські секретарі

Парламентських секретарів обирає Прем’єр-міністр, їхнє завдання – допомога міністрам. Вони є головною складовою міністерського портфелю, тому грають ключову роль в роботі уряду. Парламентські секретарі отримують від Прем’єр-міністра лист-доручення, згідно якого вони виконують свої обов’язки в рамках політичних і програмних засад, встановлених їхнім міністром. Вони також можуть допомагати й іншим міністрам.

Як правило, Парламентські секретарі допомагають міністрам стосовно обов’язків у Палаті громад і суспільно-правових зобов’язань, а також пов’язаних з відомствами обов’язків, які розглянуті нижче:

Обов’язки у Палаті громад і суспільно-правові зобов’язання - Парламентські секретарі – це основна ланка, що поєднує міністрів і

Парламент. Вони допомагають міністрам підтримувати стосунки з Сенаторами та іншими членами Палати громад для сприяння у виробленні ефективних парламентських ініціатив і допомоги в розробці повісток дня законодавчого органу. Вони відіграють важливу зв’язуючу роль у закритих зборах і в Палаті громад, та в її комітетах.

Працюючи в комітетах, вони допомагають розповсюджувати відомчу інформацію, планують виступи міністрів і керівників відомств з метою спряння ефективному діалогу; Їх робота має полегшити роботу відомств, оскільки вони представляють точку зору Міністра і піднімають гострі політичні питання. Що стосується приватної сторони діяльності міністрів, то Парламентські секретарі є «містком» між закритими зборами і Міністром, вони, крім того, полегшують взаємодію між відомствами, розробляючи порядок денний для рядових членів парламенту, яким уряд вирішує допомогти. Парламентські секретарі мають право відповідати на політичні питання під час «Question Period», коли міністр відсутній, хоча виконуючі обов’язки міністрів можуть відповідати на особливо делікатні питання. Оскільки вони підпорядковуються міністрам, Парламентські секретарі як рядові члени парламенту не мають права вносити на розгляд власні законопроекти і пропозиції

Відомчі зобов’язання - Парламентські секретарі можуть мати особливі політичні пріоритети для

виконання, про що зазначено в листі-дорученні від Прем’єр-міністра, і повинні бути головними гравцями в розробці стратегічних рішень для політики розвитку. Міністр може делегувати Парламентському секретареві особливі повноваження для впровадження ініціатив політичного розвитку. Ключові обов’язки і відповідальність покладається на міністра, котрий також відповідає за роботу публічних службовців і рух відомчих ресурсів та ініціює відомчу роботу. Парламентські секретарі також повинні забезпечувати взаємозв’язок між комітетами парламенту і Публічною службою.

Парламентські секретарі діють згідно Кодексу для публічних службовців

про відповідальність за зловживання службовим становищем та

24

працевлаштування після звільнення. Детальну інформацію про Кодекс можна отримати в Уповноваженого з питань етики чи в Таємній раді. Крім того, їхня діяльність базується на Кодексі для членів Палати громад про відповідальність за зловживання службовим становищем. Додаткова інформація про цей Кодекс може бути надана Уповноваженим з питань етики.

II.5. Заступники міністрів

Заступники міністрів є професійними, позапартійними публічними службовцями. Вони обираються і призначаються Прем’єр-міністром за рекомендацією Секретаря Таємної ради і затверджується на посаді Губернатором в Раді13. До їх обов’язків входить надання міністрові експертних рекомендацій та допомоги з широкого кола питань, що є необхідними для виконання міністерських обов’язків. Крім того, вони проводять повсякденне керівництво відомством міністра. Однак заступники міністрів не проводять пряме керівництво над неурядовими органами, що перебувають в рамках міністерського портфелю. Від заступників міністрів вимагається виконання цілого комплексу підзвітних заходів, які випливають з різноманітних повноважень, владних повноважень і функцій, що властиві даній посаді.

Заступники міністрів відповідають і звітують за широке коло повноважень, до якого входять політичні рекомендації, розробка програм, внутрішнє управління відомствами, і міжвідомча координація. Виконуючи таку роботу, заступники міністрів мають головний обов’язок, що полягає у підтримці як особистих, так і колективних обов’язків свого міністра. Кожного дня заступники звітують перед міністром, тому налагоджені стосунки між ними є надзвичайно важливими. Рекомендації, що їх дають заступники, мають бути об’єктивними і у відповідності з законом. Якщо виникають певні конфлікти між розпорядженнями міністрів і законом, то переважає закон.

Прем’єр-міністр несе відповідальність за цілісність і напрямок політики Кабінету міністрів і уряду. В результаті їхньої колективної роботи в управлінні урядом, заступники міністрів також звітують перед Прем’єр-міністром, відповідаючи за політику Кабінету міністрів загалом і за виконання вимог Міністерства фінансів та Комісії Публічної служби. До них входить забезпечення необхідної міжвідомчої співпраці щодо будь-яких питань, які стосуються широких міністерських повноважень. Виконуючи роботу, заступники міністрів повинні постійно контактувати з Секретарем Таємної ради і доповідати про всі питання, які вони вважають достатньо важливими для виконання своїх обов’язків і обов’язків свого міністра. Якщо питання є достатньо важливим, Секретар Таємної ради поінформує про це Прем’єр-міністра.

Крім всього переліченого, заступники міністрів мають зобов’язання звітувати перед Міністерством фінансів про стан загального управління і діяльності відомства. З метою допомогти у виконанні цих обов’язків і забезпечити регулярну звітність про діяльність відомства заступникам міністрів необхідно імплементувати Стратегію управлінських зобов’язань Секретаріату Міністерства фінансів. Генеральний контролер фінансового відомства Канади встановлює норми стосовно звітування про витрати на роботу відомств, тому заступники

13 Див. Додаток А, параграф 3 про визначення «Губернатор в Раді».

25

міністрів і відомчі фінансові контролери повинні забезпечити ефективне планування витрат, контроль за витратами та перевірки, включно і при наданні політичних пропозицій.

Детальніше про обов’язки і повноваження заступників міністрів можна дізнатися в «Посібнику для заступників міністрів», довідник до цього посібника.

11.6. Службовці відомств

Відомство звітує перед міністром через заступника міністра у відповідності до визначеної процедури. Заступники міністрів обираються Прем’єр-міністром, тоді як помічники заступників міністрів, інші службовці та службовці відомств призначаються у відповідності до умов, встановлених Комісією Публічної служби. Відомчі службовці звітують перед міністром через заступників міністрів, але перед парламентом звітує саме міністр.

Федеральні службовці працюють згідно канадських законів і мають дотримуватися традиції політичного нейтралітету Публічної служби. Це дає їм змогу постійно давати професійні, неупереджені і щирі поради. За жодних обставин відомчий службовець не має права брати участь в діяльності політичних партій. В Кодексі про цінності та етику для публічних службовців зазначено, що міністри відповідають за збереження суспільної довіри для цілісності управління та діяльності своїх відомств, а також для збереження традиції політичного нейтралітету Публічної служби та їхньої постійної здатності давати професійні, неупереджені і щирі рекомендації.

11.7. Неурядові структури

Більшість міністрів керують кількома неурядовими органами, такими як «коронні» чи відомчі корпорації, агенції, комісії, органи правосуддя і ради. Міністерський контроль і відповідальність за діяльність неурядових структур визначені Законом про створення таких органів. Хоча стосунки міністра з неурядовими органами відбуваються на відстані руки, міністр все-таки повинен забезпечити їхнє функціонування, проводячи загальне керівництво щодо урядових завдань і очікувань.

Міністрам необхідно знати в деталях свої обов’язки, так само як і межі

своїх повноважень, що стосується цих органів. Заступники міністрів дають рекомендації міністрам стосовно цих питань, особливо в контексті комплексного портфельного управління.

Природа відносин між міністром і органами адміністративної юстиції, які мають незалежні функції для прийняття рішень чи квазісудові функції, є особливо важливим питанням. Міністри не повинні втручатися у процес прийняття особливих рішень цими структурами. Особливі стосунки, які має міністр з квазісудовими органами, розглянуті в Додатку E, а відносини з «коронними» корпораціями – в Додатку F.

Голови неурядових структур призначаються Губернатором у Раді, за рекомендацією відповідального за це міністра, і після проведених консультацій з Прем’єр-міністром. Обов’язки і повноваження цих керівників, а також обов’язки і повноваження відповідального міністра, різняться в кожному з основних законів. Відповідальний за це міністр також несе відповідальність за всебічну

26

ефективність діяльності «коронних» корпорацій в межах його/її портфелю, що суперечить їхній щоденній діяльності. Однак, оскільки ступінь їхньої незалежності від портфеля повноважень міністра може різнитися, тому всі неурядові структури зобов’язані звітувати перед Парламентом. Керівники неурядових органів і службовці виступають у парламентських комітетах у відповідності до принципів міністерських обов’язків та політичного нейтралітету публічних службовців. Велика кількість неурядових органів повинні щорічно звітувати перед Парламентом про результати діяльності і плани на майбутнє через свого відповідального міністра.

II.8. Виконуючі обов’язки міністрів

Прем’єр-міністр у своєму розпорядженні має затверджений список виконуючих обов’язки міністрів та резервних міністрів, які беруть на себе додаткові повноваження у разі, якщо їхні колеги не спроможні виконувати свої обов’язки. Список впорядкований «Королівським указом в Раді». Прем’єр-міністр може виступати в ролі будь-якого міністра, проте робить він це лише тоді, коли немає призначених виконуючого обов’язки міністра чи резервного міністра.

Міністри, які виконують обов’язки своїх колег користуються всіма владними повноваженнями міністра, але їм не слід приймати важливі рішення за тимчасової відсутності міністра. У невідкладних ситуаціях вони, як правило, консультуються з Міністром, Прем’єр-міністром чи іншими колегами по Кабінету міністрів.

III. Відносини міністерств з Парламентом

В системі публічного управління Канади Парламент є найбільшим інститутом демократичної відповідальності. Чіткі міністерські повноваження перед Парламентом є визначальними для відповідального уряду14, і для запевнення народу Канади, що їхній уряд діє відкритими, чесними і прозорими методами. Парламент, який приймає важливі рішення, вимагає від парламентарів, котрі володіють інформацією і засобами, відстоювати інтереси тих регіонів, які вони представляють, а також змусити уряд відповідати за прийняті рішення. Прем’єр-міністр очікує від міністрів прояву поваги і підтримки в ході парламентського процесу. Вони мають докласти максимум зусиль для забезпечення того, щоб Парламент і його комітети були поінформовані щодо пріоритетів відомчої політики, планів витрат і управлінських проблем, що відбуваються через участь в діяльності комітетів Парламенту, коли це необхідно. Міністри повинні вимагати від парламентарів і парламентських комітетів висловлювати свої погляди стосовно перспектив і планів на майбутнє, знаходити час для консультацій та роботи з колегами в Парламенті для того, щоб заручитися їхньою підтримкою. Ці елементи є складовою волі суспільства і метою уряду стосовно ефективного регулювання

Згідно з конвенцією про відповідальність уряду, Парламент покладає виконавчі повноваження на міністрів за умови, що вони, а через них і посадовці під їхнім керівництвом, звітують перед Парламентом про свою діяльність. Парламентський механізм контролю є ключовим елементом такої відповідальності. Коло обов’язків міністрів, як правило, встановлюється законами, що регулюють створення відомств і організацій в межах міністерського портфелю.

14 Див. Розділ 1, Додаток А стосовно детальнішої інформації про відповідальний уряд.

27

III.1. Обов’язки уряду перед Палатою громад

Щоденна робота Палати громад є головною передумовою для ефективної діяльності уряду. Як наслідок, Прем’єр-міністр покладає на міністрів великі сподівання, пов’язані з тим, що останні сумлінно виконуватимуть свої зобов’язання в Палаті громад. Серед цих обов’язків виділяють таку діяльність:

• Щоденна присутність на «Question Period». Будь-яка причина відсутності має обговорюватися з Прем’єр-міністром перед тим, як виконувати інші зобов’язання. В разі відсутності міністра, призначений міністр чи парламентський секретар відповідають за нього/неї.

• Відвідування. Відвідування в інший визначений час є обов’язковим згідно з імперативним розпорядком обов’язків Палати громад, підготовленим Лідером Палати громад. Міністри особисто відповідають за організацію заміни в разі, якщо вони будуть відсутні, і за повідомлення про це Лідера Палати громад та Головного урядового «батога».

• Прийняття законопроектів. Прем’єр-міністр очікує від міністрів подання своїх законопроектів через Палату громад і звіту перед парламентськими комітетами обох Палат згідно до вимог. Уряд буде виконувати законодавчі ініціативи з вимогою до членів Парламенту спільно голосувати по конфиденційним питанням, куди входять питання особливої важливості для уряду, включаючи Основні і Додаткові бюджетні асигнування, бюджет та пріоритетні аспекти урядової програми. Щодо інших питань, то уряд займе позицію і відрекомендує бажаний результат на закритому засіданні.

• Обов’язки рядових членів Парламенту. Згідно з регламентом Палати громад, усі пункти обов’язків рядових членів Парламенту є загальновідомі. Уряд визначає свою позицію щодо пунктів обов’язків рядових членів Парламенту. Якщо певний пункт суперечить урядовій політиці, міністри, відповідальні за проведення політики, повинні гарантувати, що члени Парламенту, включаючи членів закритих засідань, поінформовані щодо позиції уряду, і тому їм слід шукати підтримку з боку членів закритих засідань щодо урядової позиції.

• Відносини між комітетами. Уряд всіляко сприятиме роботі парламентських комітетів з метою ефективного виконання політичних і законодавчих ініціатив; міністрам необхідно докласти зусиль для розвитку партнерських взаємовідносин з керівниками та членами парламентських комітетів, долучаючись до основної роботи комітету. Це вимагає відвідування комітетських засідань, коли необхідно.

• Інші обов’язки Палати громад. Лідер Палати громад надає міністрам інші зобов’язання Палати громад і координує їх, а саме – присутність на голосуванні та висловлення позиції уряду щодо пропозицій Опозиції.

Конституція 1867 року встановлює принципи, що передбачають діяльність незалежного Парламенту в акумулюванні та витраті публічних коштів. Уряд має право підвищувати публічні доходи, витрачати кошти чи робити запозичення тільки зі згоди Парламенту. Регулярний і безперервний парламентський контроль за витратами може гарантувати, що права платників податків збігаються з інтересами канадського народу і що урядове керівництво казною є

28

надійне і унеможливлює великі витрати. Міністри мають бути готовими дати відповідь на питання про витрати коштів, за що вони відповідають, і регулярно звітувати перед Парламентом про відомчі витрати.

Повноваження міністрів та їх стосунки з Парламентом різняться і вимагають значної підтримки, особливо під час «Question Period» та роботи в комітетах. Вони вимагають ретельної щоденної довгострокової координації дій з Прем’єр-міністром і урядовими лідерами в Сенаті та Палаті громад. Як правило, міністри призначають на чолі штату незалежних службовців старшого помічника для підтримки відносин з Парламентом. Ця особа забезпечує зв’язок з офісом «Головного батога» та Лідером Палати громад у питаннях щодо діяльності Палати громад та відіграє головну роль в отриманні інформації з боку керівництва відомства стосовно «Question Period». Міністри, котрі призначають Парламентського секретаря, повинні повністю використовувати доступні можливості і ресурси для підтримки останніх в Палаті громад і перед парламентськими комітетами.

Що стосується їхньої підзвітності Палаті громад, то міністри повинні відповідати на поставлені Парламентом питання, в межах своєї компетенції і повною мірою. Надзвичайно важливим для міністрів є подавати точну і правдиву інформацію Парламенту і якомога скоріше виправляти зроблені помилки. Парламентські запитання не можуть бути адресовані колишньому міністру стосовно політики та діяльності в рамках його портфелю, який він вже не займає. Однак діючий міністр має звітувати перед Палатою громад за будь-які вжиті заходи, необхідні для вирішення проблем, що виникли до його призначення.

Підзвітність перед парламентом передбачає, що лише та особа, яка

наділена обов’язками і повноваженнями, може діяти. Міністри не несуть відповідальності за те, що не входить до їх компетенції. Законодавчі акти, які регулюють діяльність багатьох неурядових структур, таких як регуляторні комісії чи органи правосуддя, можуть наділяти обмеженими міністерськими обов’язками для внутрішнього управління і діяльності. В таких випадках, відповідальність міністрів обмежена і не суперечить їхнім прямим обов’язкам. Якщо у випадках, де міністри не мають прямих зобов’язань відповідати за дії перед Парламентом, то вони все одно мають дати Парламентові відповідь (напр., надати необхідну інформацію та пояснення), а також гарантувати, що неурядові органи, про які йде мова, діють згідно вимог.

ІІІ.2. Обов’язки уряду перед Сенатом

Лідер Сенату відповідає за координування роботи уряду в Сенаті, а міністри повинні спільно з Лідером Сенату розробляти закони і законопроекти рядових членів парламенту, що входить до їхніх обов’язків. Виконуючи ці зобов’язання, Лідер Сенату одержує підтримку з боку політичних сил і Таємної ради. Міністри також несуть відповідальність і мають забезпечити те, щоб їхні законопроекти проходили через Сенат, і відповіді на питання щодо їх портфелю надавалися теж в Сенаті.

ІІІ.3. Парламентські комітети і службовці відомств

Участь в роботі комітетів Палати громад і Сенату є основним способом інформування Парламенту, що дає змогу парламентарям представляти інтереси своїх виборців під час розробки програм і законопроектів, а урядові – звітувати за їх виконання.

Міністрам необхідно активізувати багатосторонній діалог з парламентськими комітетами щодо питань, пов’язаних з пріоритетами відомчої

29

політики, законодавчими ініціативами і питаннями про використання публічних коштів, і управлінськими викликами. Міністри, за підтримки Публічної служби, мають регулярно відвідувати засідання відповідних парламентських комітетів для вироблення механізмів щодо виконання програмних пріоритетів і ведення моніторингу за витратами публічних коштів, а також обговорювати діяльність та результати роботи відомства. З-поміж цього, міністри, у відповідності до рекомендацій Міністерства фінансів, повинні надати інформативні і комплексні звіти Парламенту, а особливо, що стосується Бюджетних асигнувань, Доповіді про Плани та Пріоритети і Доповідь про діяльність відомства. Міністри разом зі своїми службовцями мають співпрацювати з комітетами та обговорювати погляди парламентарів і комітетів щодо планів на майбутнє і пріоритетів.

Принципи підзвітності і відповідальності членів уряду вимагають від міністрів і їхніх підлеглих працювати у парламентських комітетах. Міністри зобов’язані давати відповіді на питання Парламенту стосовно урядової політики, програм і діяльності та надавати якомога більше інформації про використання владних повноважень, наданих їм або делегованих іншими службовцями.

Міністри також мають право вирішувати, на яке запитання їм давати відповідь персонально, і на яке буде відповідати від їхнього імені службовець. Службовці можуть допомагати міністрам фактично відповідаючи на питання в парламентських комітетах, однак вони мають просто пояснювати, а не виправдовуватись чи дебатувати стосовно програми чи політики. Працюючи в парламентському комітеті, службовець дотримується традиційного принципу неупередженості Публічної служби. Авторитетна політична присутність чи то самого міністра, чи його/її представника необхідна лише тоді, коли виникає вірогідність появи політичних дискусійних питань. Як члени парламентських комітетів Парламентські секретарі є їхнім невід’ємним елементом, тому вони відіграють ключову роль, представляючи своїх міністрів в комітетах. Міністри можуть просити своїх Парламентських секретарів піднімати партійні питання, що виникають в ході звітування відомства, а також бути зв’язуючою ланкою між комітетом, міністром і відомством.

Урядовці повинні забезпечити, щоб представництво їхніми службовцями

перед парламентськими комітетами відбувалося у відповідності до міністерських обов’язків, наданих Парламентом на основі закону. Публічні службовці повністю підзвітні міністрам і непрямо Парламенту15. Як наслідок, службовці відомств не відвідують комітети без чіткого розпорядження з боку міністра.

Представляючи в комітетах свого міністра, відомчі службовці часто мають можливість детальніше розповісти про плани роботи відомства та діяльність, ніж це зробить міністр. Заступник міністра й інші посадові особи повинні бути готовими в деталях описати план, діяльність та роботу відомства в таких сферах, як фінансовий менеджмент, виконання програм і надання послуг, управління трудовими ресурсами.

Офіційні особи, крім того, мають зобов’язання і особливу правову відповідальність за тримання у таємниці інформації, що може потрапити до них

15 Див. «Примітки щодо відповідальності державних службовців у відносинах з парламентськими комітетами», доступні в Таємній раді.

30

під час виконання своїх службових обов’язків. Тому, виступаючи перед комітетами Парламенту, вони мають дотримуватися цих правових зобов’язань, як і зобов’язання перед Прем’єр-міністром та урядом не розповсюджувати відомості, що є конфіденційними через те, що містять в собі державну таємницю, є складовою національної безпеки чи є рекомендацією міністрові. На практиці, офіційні особи повинні намагатися співпрацювати з членами Парламенту, міністрами й іншими посадовцями для того, щоб знайти спосіб дати відповідь на законне прохання про інформацію з боку членів Парламенту в рамках тих обмежень, які покладені на них. В контексті комітетських слухань, інформація, що не є суспільною власністю, може розповсюджуватись лише з дозволу міністра і в межах законних зобов’язань.

За власної ініціативи або у відповідь на прохання закритого засідання Парламенту, міністри також мають право інформувати Парламент, зобов’язуючи відомчих службовців проводити фактичні брифінги для закритих парламентських засідань. Брифінг, організований для одного закритого засідання, стає доступним для іншого, і, відповідно, Лідери Палат чи лідери кожної партії постійно інформуються про такі брифінги. Для заступників міністрів чи відомчих службовців є неприйнятною підтримка якоїсь політичної партії. Будь-які питання про політичну суть чи висловлення незгоди з політикою уряду слід задавати тільки міністру

IV. Узгодження і координація дій

В цьому розділі йдеться про роль центральних агенцій у підтримці Прем’єр-іміністра та роботи Кабінету міністрів. Прем’єр-іміністр очікує від міністрів та їхніх відомств тісної співпраці з усіма центральними агенціями з метою координації діяльності та запровадження комплексної програми, підтриманої Кабінетом міністрів.

IV.1. Центральні органи

a) Таємна рада

Таємна рада забезпечує Прем’єр-міністра допомогою з боку Публічної служби і безпосередньо сприяє Прем’єр-міністрові у виконанні всіх його/її повноважень та обов’язків як глави уряду. Це також і Секретаріат Кабінету міністрів. Проводячи безперервні консультації з відомствами і агенціями, Таємна рада надає Прем’єр-міністрові різнобічну інформацію та аналіз щодо передбачуваної політики і пріоритетів. Головним чином, Рада дає відомості про урядові організації і їх стосунки з Парламентом і Королевою, про призначення керівників вищих органів, багатогранну урядову програму з видатків, роботу системи прийняття рішень Кабінетом міністрів, розробку пріоритетних програм розвитку, управління міжвідомчими відносинами та інші важливі питання.

Крім цього, Таємна рада надає необхідну підтримку іншим міністрам в рамках портфельних повноважень Прем’єр-міністра.

Таємну раду очолює Секретар, чиї функції в канадському уряді подібні до функцій Секретаря Кабінету міністрів. Секретар є позапартійним публічним службовцем, якого призначає Прем’єр-міністр. Секретар Таємної ради діє як заступник Прем’єр-міністра, і також як зберігач документів попередніх і діючих міністрів. На додаток, ця особа є головою Публічної служби, як передбачено законами. Маючи такі повноваження, він/вона відповідає за якісні професійні та 31

неупереджені поради та послуги, надані Публічною службою для Прем’єр-міністра і Кабінету міністрів.

b) Міністерство фінансів

Міністерство фінансів проводить макроекономічну політику, включаючи податкову політику та витрати за сплату податків, а також грошову політику, і відповідає за проведення аналізу щодо економічних і фіскальний результатів пропозицій будь-якого міністра. Міністерство фінансів допомагає своїм міністрам і проводить широку соціально-економічну аналітичну роботу.

c) Секретаріат Ради казначейства

Секретаріат Ради казначейства допомагає Президентові Ради казначейства. Як адміністративне відомство Ради казначейства, Секретаріат надає допомогу Раді, яка є комітетом Таємної ради Королеви з канадських питань, і виконує свої законні обов’язки згідно Закону про фінансове адміністрування й інші законодавчі акти. Секретаріат виконує загальний нагляд і є важливим для практики урядового менеджменту та забезпечення вартості грошей, що витрачаються. Керівник Головного контрольно-фінансового управління забезпечує ефективний фінансовий менеджмент в роботі уряду.

Секретаріат Ради казначейства подає рекомендації та поради до Ради казначейства стосовно всіх питань, які торкаються загальної адміністративної політики та організації Публічної служби Канади, політики і принципів фінансового менеджменту і управління активами, щорічних звітів та довгострокових планів витрат і програм, визначення схожих пріоритетів розвитку.

d) Інші департаменти

Крім центральних агенцій, які були розглянуті вище, існує два інших відомства, які виконують певні функції центральних агенцій. Міністерство юстиції надає юридичні послуги та рекомендації всім міністрам та їхнім відомствам. Міністерство зовнішніх справ і міжнародної торгівлі проводить в рамках роботи уряду координацію діяльності і питань, що стосуються міжнародної політики.

IV.2. Кабінет Прем’єр-міністра

Кабінет Прем’єр-міністра складається з політичної команди Прем’єр-міністра. Прем’єр-міністр керує кабінетом, який повністю підпорядковується йому/їй.

Кабінет Прем’єр-міністра допомагає виконувати його/її обов’язки як голови уряду, лідера політичної партії та члена Парламенту

Політична команда Кабінету Прем’єр-міністра надає рекомендації щодо

проведення політичного курсу держави, призначень на посади, обговорення результатів діяльності Палати громад разом з ним/нею, та сприяння Прем’єр-міністрові у відносинах з міністрами, закритими зборами і партіями в цілому. Окрім цього, Кабінет Прем’єр-міністра складає графік роботи, готує звернення до громадян і впорядковує стосунки зі ЗМІ, опрацьовує його/її кореспонденцію.

Загалом, Кабінет Прем’єр-міністра відіграє важливу роль у виконанні політичної стратегії уряду і є головною зв’язуючою та координуючою ланкою 32

між міністрами, Парламентськими секретарями та членами Парламенту. Він також співпрацює з Таємною радою. Разом ці дві структури дають рекомендації і допомогу у розв’язанні щоденних важливих питань, що входять до компетенції Прем’єр-міністра.

IV.3 Відносини на федеральному, місцевому і територіальному рівнях; координування дій на регіональному рівні

Прем’єр-міністр відповідає за комплексне управління на федеральному,

місцевому і територіальному рівнях, оскільки ці рівні, фактично, впливають на всі сфери діяльності федерального уряду. Міністр з питань міждержавних справ допомагає в роботі Прем’єр-міністра в координуванні міжурядових відносин. Таємна рада є відомством Публічної служби, яка допомагає Прем’єр-міністрові і міністрам виконувати свої обов’язки, пов’язані з міжурядовими питаннями.

Загалом, Прем’єр-міністр усвідомлює, що міністри несуть відповідальність за ефективність стратегій і програм, що виконуються на федеральному, місцевому і територіальному рівнях в межах його портфелю. Міністри також повинні забезпечувати координацію дій в рамках інших міжурядових ініціатив

Крім цього, Прем’єр-міністр має право призначати Регіональних міністрів в кожну провінцію чи великий регіон, які відіграватимуть суттєву роль в координуванні регіональних і місцевих питань в рамках діяльності федерального уряду. Не дивлячись на це, виконання відомчих програм в кожному окремому регіоні залишається персональним обов’язком відомчих міністрів.

IV.4. Призначення на посади

Призначення Губернаторів до Ради передбачає тривалу процедуру різних призначень, від заступників міністрів та керівників агенцій до губернаторів та директорів «коронних» корпорацій. Багато з цих посад вимагають максимум зусиль, кропіткої роботи і прийняття складних рішень. Кандидат на посаду має бути професіоналом, а процес відбору претендентів – відкритим та неупередженим. Уряд створює Державну комісію з призначень для забезпечення того, щоб відбір на посади відбувається чесно і на очах у суспільства.

Згідно законів або Регламенту Палати громад, деякі призначення – включаючи призначення представників в Парламенті – відбуваються за згодою і резолюцією Парламенту до того, як буде прийняте остаточне рішення. Згідно урядової практики, призначення на ключові посади, а саме – голів та керівників «коронних» корпорацій, голів агенцій, відбуваються за попереднім узгодженням з Парламентом. Крім цього, Призначення Губернаторів в Раду (окрім судових посад) виносяться на розгляд Палати громад після кожного призначення для того, щоб надати відповідному постійному комітетові можливість поспілкуватись з кандидатом і перевірити його/її кваліфікованість.

Процес призначення на посади суддів до Верховного суду Канади передбачає проведення багатосторонніх консультацій (включаючи з Головою Верховного суду Канади, представниками провінцій та правовими структурами), та процедуру оцінювання консультативним комітетом (включаючи кандидатів з відомих партій, представників провінцій та правових структур).

IV.5. Обмін інформацією та робота з громадськістю

33

Зв’язок з громадськістю є одним з найважливіших обов’язків уряду. Взаємодія повинна бути вчасною і прозорою. Комунікативна система уряду має, таким чином, координуватися для забезпечення узгодженості з загальними цілями і рішеннями уряду, включно з політикою Ради казначейства.

Робота з громадськістю є одним з головних аспектів, на які покладається Кабінет міністрів при розробці політики. Зміст і вибір часу для кожного публічного оголошення щодо політики або заява про певний урядовий крок (включаючи призначення, нові програми, фінансові зобов’язання чи підписання угод) узгоджуються відповідальним за це міністром, що працює в Кабінеті міністрів і відомстві, кабінеті Прем’єр-міністра і Таємній раді.

Прем’єр-міністр очікує від міністрів консультацій як з Регіональними міністрами, так і з членами закритих зборів щодо найближчих заяв та готовності співпрацювати з власними заступниками.

V. Норми поведінки Головною метою нашого уряду є повна підзвітність перед

канадським народом. Прем’єр-міністр змушує міністрів дотримуватися найвищих стандартів поведінки, в тому числі й тих, що безпосередньо пов’язані з їхніми офіційними функціями. Отже, міністри мають дотримуватися наступних стандартів за всіх обставин: виступаючи у якості міністра, члена Палати Громад, Сенатора чи пересічного громадянина. У даній главі розглядаються основні області, в яких встановлені урядові стандарти застосовуються до міністрів.

Більше того, оскільки уряд зобов’язався запровадити додаткові механізми підзвітності, Прем’єр-міністр очікує, що міністри поводитимуться не лише у суворій відповідності з встановленими на сьогодні правилами, але й у дусі і на виконання заходів, який зобов’язався запровадити уряд.

V.1. Поведінка міністрів Міністри повинні діяти чесно і мають дотримуватися найвищих етичних

стандартів з метою підтримки народної довіри й віри у цілісність, об’єктивність та безсторонність уряду. Зокрема, міністри зобов’язані виконувати свої офіційні функції та вести свої приватні справи, не приховуючи їх від народу. Це зобов’язання не обмежується лише дією в рамках закону.

V.2. Конфлікт інтересів Міністри та їхні довірені особи підкоряються вимогам Кодексу для

публічних посадовців у частині конфлікту інтересів та поведінки по влаштуванні на роботу16. Міністри також підкоряються Кодексу для членів Палати Громад у частині конфлікту інтересів, якщо вони виступають у якості членів Палати Громад. Комісар з питань етики відповідає за застосування обох кодексів, займається розслідуванням справ причетності міністрів та інших високих посадовців до конфлікту інтересів, вживаючи відповідних заходів і опитуючи міністрів щодо їхньої відповідальності за кодексами. Обов’язки, що 16 можна ознайомитися у Комісара з питань етики, заступників міністрів або Таємної ради 34

накладаються Кодексом для публічних службовців у частині конфлікту інтересів й поведінки по влаштуванні на роботу, застосовуються до міністрів, їхніх підлеглих і парламентських секретарів, а також до губернатора й службовців, призначених до Ради, а деякі положення й до їхніх родин. Положення кодексу не застосовуються до інших сенаторів або членів парламенту.

Міністри відповідають перед Прем’єр-міністром за виконання положень Кодексу для публічних службовців у частині конфлікту інтересів й поведінки по влаштуванні на роботу. Загалом, у Кодексі визначено базові принципи поведінки. Крім того, Кодекс:

- вимагає від міністрів подавати Комісару з питань етики чесний звіт про їхні активи і пасиви, колишню й теперішню діяльність, а також про діяльність їхніх дружин і дітей, що знаходяться на їх утриманні;

- визначає правила, згідно яких активами можна чи неможна безпосередньо управляти, а також дає вказівки щодо того, як вилучати активи;

- накладає обмеження на сторонню діяльність, прийняття дарунків, запрошення на спеціальні заходи та гостинність, а також діяльність по влаштуванні на роботу; а також

- запроваджує механізм відведення, щоб допомогти міністрам уникнути конфліктів інтересів при виконанні їхніх офіційних функцій та обов’язків.

Суворе дотримання положень Кодексу для публічних службовців у частині конфлікту інтересів й поведінки по влаштуванні на роботу є необхідним для посилення довіри до нашої системи правління.

Міністри також підзвітні перед Палатою Громад (або у випадку міністрів, які є Сенаторами, перед Сенатом) за суворе дотримання положень Кодексу для членів Палати Громад у частині конфлікту інтересів (або схожих правил, встановлених Сенатом) у якості членів Парламенту.

V3. Відносини з судовою та іншими урядовими агенціями Виступаючи у якості членів Парламенту, міністри несуть відповідальність

перед їхніми керівниками. Втім, існують певні обмеження щодо їхніх повноважень діяти від імені їхніх керівників чи інших, включаючи їх самих, при роботі з певними урядовими агенціями.

Прем’єр-міністр сподівається, що міністри та їхні підлеглі не втручатимуться або не намагатимуться втрутитись від імені когось, включаючи їхніх керівників, у роботу судового працівника при розгляді будь-якої справи у судах. Міністр юстиції може надати детальну інформацію про відносини з судовими працівниками.

Міністри та їхні підлеглі також не повинні втручатися або намагатися втручатися від імені когось, включаючи їхніх керівників, в роботу федеральних напівсудових трибуналів при розгляді ними будь-якої справи, оскільки це вимагає рішення з їхнього боку, якщо інше не визначене законом17.

Отже, міністри не несуть відповідальності за забезпечення того, що вони та їхні підлеглі розуміють і поважають потребу не втручатися в роботу та підтримувати дружні відносини з цими організаціями.

17 див. Додаток Е для отримання додаткової інформації про відносини з напівсудовими трибуналами

35

Якщо міністри повинні підтримувати контакт з агенціями у рамках їхніх портфелів з широкого масштабу питань, статути управління надають деяким установам таким, як Державна корпорація, певну незалежність від міністерського керівництва. Ступінь контролю та відповідальності міністра перед цими організаціями визначено в Акті про їх заснування. Міністри мають знати як подробиці щодо їхньої відповідальності, так і обмеження їхніх повноважень у цих організаціях. Вони також мають розуміти і поважати їх дружні відносини з ними18.

У справах, що стосуються портфеля іншого міністра, Конвенція кабінету міністрів забороняє міністру говорити про або іншим чином втручатися у портфель колеги без попереднього дозволу останнього. Втім, вона не забороняє міністру прямо говорити з відповідальним міністром. А також вона не забороняє підлеглому міністра вступати у відносини з керівниками або через підлеглого міністра або по каналам департаментів чи агенцій для вирішення справ керівників.

Існують ситуації, коли посада міністра може передбачати вимогу допомагати іншим членам міністерства від імені своїх керівників. Коли таке втручання в роботу агенції не є належним, коли вимога стосується напівсудової справи, у посадовій інструкції має зазначатися, що втручання з боку міністрів не можливе, і має оговорюватися, що керівник має безпосередньо працювати з агенцією.

Втім, міністри та їхні підлеглі можуть просити інформації, яка доступна широкому загалу. Вказівки можна отримати у Комісара з питань етики, який проводить детальні брифінги для міністрів, голів їхніх підлеглих та інших членів їхнього персоналу, включаючи ті, що стосуються вирішення питань керівництва.

V4. Запрошення Міністри часто отримують запрошення взяти участь або підтримати

заходи, суспільні ініціативи або публікації, зустрічатися з народом або подорожувати в різні країни. Міністри мають усвідомлювати, що деякі запрошення можуть надходити від приватних осіб або груп, пов’язаних з тероризмом, криміналом або жорстокими режимами.

Міністри мають в будь-якому разі діяти на їх власний розсуд. Вони відповідають за добропорядність тих, з ким вони мають справу.

Якщо виникають будь-які сумніви щодо запрошення, слід звернутися із запитом до Голови відділу з питань безпеки операцій у Таємній раді. Голова має провести розслідування, надати пораду міністру та організувати брифінг в разі необхідності.

VI. Адміністративні справи Міністри несуть безпосередню адміністративну відповідальність, що

витікає з їхніх міністерських обов’язків. У даній главі надається інформація про адміністративні справи, що стосуються міністрів та їхніх обов’язків. З детальними вимогами можна ознайомитися у Керівництві для міністрів Секретаріату Міністерства фінансів. 18 див. Додаток F для отримання додаткової інформації щодо Державних корпорацій

36

VI.1. Кабінети міністра і незалежні кадри Міністри несуть особисту відповідальність за поведінку та дії на посаді.

Вони самі наймають своїх підлеглих, які відомі як “політичні” або “незалежні” підлеглі. Підлеглі знаходяться поза Публічною службою і є незалежними від працівників Комісії Публічної служби та їхнього контролю. Вони також мають підкорятися цілій низці термінів й умов, встановлених Міністерством фінансів для уряду в цілому.

Метою розробки посадових інструкцій міністерств є забезпечення міністрів радниками та помічниками, які не є департаментними публічними службовцями, які поділяють їхні політичні обов’язків та які можуть надати професійну, експертну та безсторонню пораду й підтримку Публічної служби. Крім того, вони сприяють особливій експертизі та підтримують точку зору Публічної служби. Незалежні підлеглі не мають права надавати вказівки публічним службовцям, але вони можуть попросити інформацію або передати міністерські інструкції зазвичай через заступника міністра.

Добрі робочі відносини між міністерством та департаментом на засадах взаємоповаги, співпраці та спільної інформації, яка є необхідною та важливою для їхньої роботи, є надзвичайно важливими для допомоги міністру і його заступнику у виконанні департаментської роботи. Такі відносини вимагають, щоб незалежні підлеглі міністерства поважали безсторонність публічних службовців і не намагалися залучити їх у роботу, не властиву їхньому амплуа.

Приймаючи на себе відповідальність за повагу до безсторонності публічних службовців, незалежні підлеглі зобов’язані бути у курсі належних параметрів поведінки Публічних службовців, в тому числі цінностей й етики Публічних службовців, а також активно оцінювати свою поведінку та вимоги, які вони пред’являють до департаментських посадовців у контексті цих параметрів. Міністри і заступники міністрів мають пильнувати за тим, щоб були дотримані належні параметри взаємодії між посадовцями та незалежними підлеглими.

На практиці відносини між посадовцями та незалежними підлеглими мають відбуватися через департамент заступника міністра. Департамент заступника міністра слід інформувати про контакти незалежних підлеглих та публічних службовців у департаменті.

Міністерство може також включати обмежену кількість департаментських помічників Публічної служби. Департаментським персоналом є публічні службовці на службі у департаментах, які підпорядковуються міністерству і які мають безсторонньо виконувати свої обов’язки. Їхня роль полягає у зв’язку з департаментом, а також у наданні адміністративної підтримки та загальної допомоги міністру у вирішенні департаментських та інших урядових справ.

Виступаючи у якості членів Парламенту, міністри отримують підтримку з боку Палати Громад чи Сенату. Така підтримка надається й використовується лише згідно з правилами, встановленими Палатою Громад та Сенатом.

VI.2. Безпека

37

Міністри особисто підзвітні перед Прем’єр-мінстром за безпеку своїх підлеглих та службовців, а також “Довірених осіб королівської Таємної ради Канади” (загалом відомий як “Кабінет довірених осіб”) та іншу цінну інформацію у їх компетенції. Таємна рада інструктує міністрів щодо вимог безпеки, що застосовуються.

Довірені особи королівської Таємної ради Канади визначені у розділі 69 Акту про доступ до інформації та у розділі 70 Акт про приватність. Вони включають документи Кабінету та іншу інформацію щодо прийняття рішень Кабінетом.

Заступники міністрів підзвітні своїм міністрам за безпеку департаментського персоналу, інформацію, устаткування та інші активи. Всі особи, які працюють у або на міністерства (тобто працівники, підрядники, студенти та особи по найму, розподіленню чи призначенню), незалежно від місцезнаходження їх роботи, вимагають як мінімум Рівня 2-Роз’яснень про секретну безпеку до призначення. Вони також мають відповідати вимогам безпеки щодо збереження урядової інформації та активів. Роз’яснення та брифінги з питань безпеки організовуються заступником міністра.

Державна Канадська моторизована поліція (ДКМП) подає матеріал про застереження щодо безпеки до міністерств, щоб бути впевненою в їх безпеці. Також поліція подає до міністерств цілодобовий контактний номер на крайній випадок. У разі особливої загрози поліція може надати додаткову допомогу (тобто надати водія, транспортний засіб та тілоохоронця).

Від міністрів вимагається негайно повідомляти заступників міністрів про потенційний компроміс Кабінету довірених осіб або інший інцидент щодо безпеки. Заступники міністрів або клерк Таємної ради можуть надати міністерствам подальшу інформацію щодо справ по безпеці.

VI.3. Урядові, інституційні та особисті записи Записи, що зберігаються у міністерствах, можна поділити на чотири

категорії: документи Кабінету, інституційні записи та особисті й політичні записи19. Записи у цих категоріях зберігаються окремо для оперативної ефективності та конфіденційності і з метою полегшення відповідності статутним вимогам. Кожна категорія документів може підкорятися різним положенням та деяким законам таким, як Акт про доступ до інформації, Акт про таємні матеріали, Акт про безпеку інформації, Акт Канади про покази та Акт про національні архіви.

Міністри мають впевнитися, що положення про управління чотирма категоріями записів. Втім, в своїй більшості, міністри делегують відповідальність щодо управління й контролю документів, покладаючи її на своїх підлеглих. Заступники міністрів та Бібліотека та архіви Канади можуть надати пораду щодо цих процедур.

VI.4. Доступ широкого загалу до інформації та таємних матеріалів Акт про доступ до інформації надає право доступу широкому загалу до

інформації про записи, що контролюються урядовими інституціями, за 19 У Додатку D подається детальний опис чотирьох категорій документів

38

виключенням деяких особливих випадків, визначених законом. Міністри, їхні заступники та голови агенцій несуть безпосередню відповідальність за застосування цього Акту у своїх інституціях та у межах своїх міністерських портфелів. За цим Актом, рішення може переглядати Комісар з питань інформації, а також Федеральний суд.

Міністри мають діяти відповідно до букви та духу закону у тому, що стосується вимог широкого загалу щодо інформації. Міністри несуть відповідальність за контроль за тим, щоб було вжито необхідних заходів для надання консультації й необхідних роз’яснень департаментам.

Акт про таємні матеріали накладає умови, що захищають особисту інформацію урядових організацій.

За цим Актом, рішення може переглядати Комісар з таємних матеріалів та

Федеральний суд. Відповідно до законодавства, міністри можуть делегувати ці справи своїм заступникам або іншим старшим посадовцям, а також можуть попросити консультації по важливих документах.

Акт про доступ до інформації та Акт про таємні матеріали не застосовуються до Довірених осіб державної Таємної ради Канади. Втім, рішення Федерального апеляційного суду робить доступними, згідно з певними статтями Акту, основні пояснення, аналіз проблем або політичні опції, що містяться у документах Кабінеті, як тільки рішення Кабінету виголошено публічно, якщо рішення не було виголошено публічно чотири роки потому, як рішення було прийнято. Політика уряду вимагає, щоб урядові інституції консультувалися з Таємною радою у всіх інстанціях, де інформацію, яка може кваліфікувати як Кабінет довірених осіб, було визначено у відповідь на вимоги Акту.

При складанні документів, що подаються до Парламенту, міністри мають впевнитися, що вимоги до інформації дотримуються (наприклад, у відповідь на Клопотання). Справи, що стосуються складання документів, які подаються до Парламенту, координуються лідером Уряду у Палаті Громад.

VI.5. Фінансовий та ресурсний менеджмент Розходи міністрів підкоряються положенням статутної політики та

політики Міністерства фінансів, яка контролює використання державних грошей. Ці умови окреслені у Керівництві для міністерств Секретаріату Міністерства фінансів і охоплює такі аспекти як:

− вимоги до пояснень з питань безпеки; − незалежні підлеглі та в найм за контрактом; − розміри зарплатні та доходи працівників; − департаментський персонал міністерств; − політика й процедури укладання договорів; − бюджети, дозвіл на витрати та облік розходів з міністерського бюджету; − приміщення та устаткування офісу; а також − подорожі та використання урядового літака та міністерських авто. Відповідальність міністрів, включаючи впевненість в тому, що всі витрати

у міністерствах суворо й належним чином контролюються і стосуються ведення

39

офіційних справ. Заступники міністрів та Секретаріат Міністерства фінансів можуть надати додаткову інформацію з цього питання.

Витрати міністрів та парламентських секретарів знаходяться під суворим наглядом парламенту. Від міністрів, їх незалежних підлеглих та парламентських секретарів вимагається публічно висвітлювати всі витрати на прийом гостей та на подорожі, які виникли за запланованою програмою, на департаментських веб-сайтах. У доповідях висвітлюється фінансовий квартал і вони публікуються на департаментських веб-сайтах протягом 30 календарних днів, починаючи з останнього дня кварталу. Міністри мають усвідомлювати, що від них очікують найвищих стандартів. Така політика також застосовується до парламентських секретарів та заступників міністрів та інших високих урядових посадовців.

VI.6. Координування подорожей міністрів Будь-яка запропонована подорож міністра координується Прем’єр-

міністром завчасно, до прийняття будь-яких зобов’язань. Міністри також мають консультуватися з лідером Уряду у Палаті Громад або Головним урядовим організатором, а також забезпечувати доступність діючих міністрів. При використанні урядових літаків міністри повинні розглядати можливість спільних подорожей з метою ефективного використання урядових ресурсів. Однак, у цілях безпеки на одному літаку можуть здійснювати спільну подорож не більше восьми міністрів одночасно.

Власне кажучи, міністри мають обмежити подорожі за кордон, особливо у період засідань Парламенту. Вони повинні інформувати своїх заступників та Державну Канадську моторизовану поліцію про свої плани на подорож, щоб отримати поради з певних питань безпеки та захисту. Організація офіційних подорожей за кордон координується Міністерством іноземних справ та міжнародної торгівлі.

Міністри, які планують приватну подорож за кордон, також мають інформувати міністра з закордонних справ завчасно, оскільки з цього приводу можуть виникнути певні питання з безпеки та захисту. Всі товари, придбані міністрами за кордоном, повинні пройти звичайні митні процедури і задекларовані по прибутті до Канади.

Міністри повинні подорожувати некомерційними чартерними або приватними літаками з будь-якою метою за виключних обставин, а також з попередньої згоди на те Комісара з питань етики та з умови публічного оголошення про подорож на такому літаку. Будь-який гостинний прийом повинен суворо відповідати вимогам Кодексу для публічних службовців у частині конфлікту інтересів та поведінки по влаштуванні на роботу.

VI.7. Зарубіжні почесті Давно започаткована урядова політика вимагає від міністрів не шукати

пропозиції та не приймати зарубіжних почесних орденів чи то особисто, чи від імені колеги.

Додаток А Федеральні урядові інституції: Виконавча влада

40

Канада є конституційною монархією та демократичною країною з системою відповідального парламентського уряду, що базується на Британській Вестмінстерській моделі. Отже, структури та поведінка виконавчої влади управляються як “писаною Конституцією” Канади (Акти про Конституцію 1867-1982 рр.) та і “неписаною Конституцією”, що складається з конвенцій та звичаїв, які складалися упродовж всієї історії відповідального уряду Канади.

У неписаній конституції виділено ключові елементи демократії Канади щодо виконавчої влади в уряді, яка здійснюється Прем’єр-міністром та Кабінетом, які відповідають за свої дії перед Палатою Громад, яка складається з обраних представників канадського народу. У даному Додатку визначено основні амплуа та відповідальність виконавчої влади у даній системі.

А.1. Корона, Генеральна губернатор та Державна Таємна рада Канади Формально кажучи, виконавчий уряд Канади уповноважується Актом про

Конституцію 1867 Королеви Канади, яка є головою держави. Генеральний губернатор є представником Королеви і здійснює повноваження та функції Правителя від її імені.

У демократичній системі управління Канади Генеральний губернатор майже завжди зобов’язаний діяти за порадами обраних представників, які належать до партії, що довіряє Палаті Громад. Поради з певних питань йдуть безпосередньо від Прем’єр-міністра або формально від міністерства або уряду в цілому. Вираження думки Генерального губернатора є прерогативою Прем’єр-міністра. У деяких випадках, коли це вимагається, треба отримати згоду Генерального губернатора перед тим, як рішення наберуть чинності або будуть оголошені.

Застосовуючи конституційну термінологію, основним дорадчим органом правителя є Державна Таємна рада Канади20, яка складається з Таємних радників, що прийняли присягу. Однак, Таємна рада збирається дуже рідко як орган, це відбувається лише на певних церемоніях.

А.2. Функції й повноваження Прем’єр-міністра Прем’єр-міністр, як лідер політичної партії, яка довіряє Палаті Громад

(зазвичай займаючи більшість місць) наділяється повноваженнями по формуванню уряду Генеральним губернатором.

Прем’єр-міністр несе відповідальність перш за все за організацію Кабінету та за надання вказівок, необхідних для збереження єдності міністерства. Ця єдність є необхідною, якщо уряд має підтримувати довіру до Палати Громад.

Важливими для здійснення роботи Кабінету уряду є наступні головні функції та ексклюзивні повноваження Прем’єр-міністра:

- Прем’єр-міністр керує процесом складання загальних вказівок для урядової політики. Прем’єр-міністр несе відповідальність за організацію та управління процесами, що визначають спосіб прийняття рішень в уряді, та за вирішення суперечок, що виникають між міністрами. Прем’єр-міністр визначає позицію уряду по відношенню до Парламенту, радячись з Генеральним губернатором щодо зібрання або розпуску Парламенту, готуючи промови з трибуни, в яких визначаються загальний політичний порядок денний для 20 Дана інституція відрізняється від Таємної ради, яка є департаментом Державної служби.

41

кожного нового засідання Парламенту, і визначаючи, чи запропоноване урядове законодавство, схвалене Кабінетом, потім передане до Парламенту. Прем’єр-міністр ухвалює бюджет, представлений міністром фінансів.

- Прем’єр-міністр обирає головних публічних посадовців. Прем’єр-міністр вибирає міністрів і може попросити їх про відставку у будь-який час. Прем’єр-міністр також рекомендує Генеральному губернатору вищих посадовців на призначення їх до публічного сектору. Уряд організовує Комісію з призначень до Публічного сектору і забезпечує, щоб конкурс на посади широко висвітлювався у медіа та проводився на засадах чесності.

- Прем’єр-міністр приймає рішення щодо організації, процедур та складу Кабінету. В тому числі він приймає рішення щодо організації комітетів Кабінету, обираючи їхніх членів та скликаючи Кабінет. На практиці Прем’єр-міністр формує команду, приймає рішення щодо процесу прийняття колективних рішень, а також будує та адаптує апарат уряду, до тої команди, яка діятиме в ньому.

- Прем’єр-міністр визначає загалом організацію та структуру уряду для досягнення його цілей. Прем’єр-міністр несе відповідальність за розподілення портфелів міністрів, визначає їхні мандати, приймає участь у з’ясуванні відносин між ними й у визначенні пріоритетів щодо їхніх портфелів через мандатні листи. Згода Прем’єр-міністра потрібна для створення нових інституцій та ліквідації існуючих організацій, деякі з яких також можуть залежати від рішень парламенту. Пропозиції міністрів щодо значних організаційних змін та зміни їхніх мандатів або мандатів інших міністрів повинні бути перед усім ухвалені Прем’єр-міністром.

- Прем’єр-міністр несе цілковиту відповідальність за відносини уряду з Парламентом та Правителем.

- Прем’єр-міністр встановлює стандарти поведінки для міністрів. - Як голова уряду Прем’єр-міністр несе особливу відповідальність за

національну безпеку, федеральні, провінційні та територіальні відносини та ведення міжнародних справ. Прем’єр-міністр може також мати особливий інтерес у будь-якій галузі портфелю відповідальності, як того вимагають обставини. Міністри мають приділяти особливу увагу діяльності у рамках своїх власних портфелів, яка торкається особливої відповідальності або іншим чином стосується Прем’єр-міністра.

А.3. Міністерство, Кабінет та Губернатор у Раді Кабінет складається з усіх членів міністерства. Члени міністерства

призначаються Генеральним губернатором на рекомендацію Прем’єр-міністра. Перед тим, як взяти на себе відповідальність, вони дають присягу як Таємні радники перед клерком Таємної ради на церемонії, очолюваній Генеральним губернатором. На цій церемонії Таємні радники дають клятву вірності, клятву Таємного радника та клятву посадовця згідно з портфелем. Клятва Таємного радника включає зобов’язання підтримувати секретність Кабінету. Таємні радники називаються “Почесними” та використовують у житті літери Т.Р. (англ. варіант Р.С.) перед їхніми іменами.

На відміну від Таємної ради Кабінет не має положення у статусі. На практиці Кабінет під керівництвом Прем’єр-міністра є фунадментальним і

42

кінцевим форумом для досягнення політично офіційного консенсусу з урядових питань.

Губернатор у раді – цей термін використовується на позначення Кабінету, діючого у законній якості. Формально це Генеральний губернатор, що діє за порадою Кабінету. Парламент визначає не повноваження Кабінету або міністрів, а повноваження Губернатора у раді.

А.4. Міністри та закон Законні вимоги, що виходять з рамок, які визначають щоденну практику

та встановлюють параметри способу прийняття рішень в уряді. Діючи особисто чи колективно Прем’єр-міністр та міністри підкоряються владі парламенту у рамках, визначених Парламентом. Будь-яка діяльність уряду має відбуватися згідно з законом. Міністри, які сумніваються щодо легальності певних дій, мають спитати поради у своїх заступників та отримати думку Міністерства юстиції. На рішення та їх впровадження у життя впливають наступні основні конституційні положення чи статути:

- Акт про Конституцію 1867, з колишньою назвою Акт про Британську Північну Америку 1867.

- Акт про Конституцію 1982, що включає Главу про права й свободи у Канаді.

- Акти Парламенту (головним чином департаментські акти) визначають обов’язки та відповідальність міністрів, засновує департаменти, якими вони керують, та окреслює загальні рамки повноважень, обов’язків та функцій, за які звітують міністри.

- Акт про прийняття на роботу на Публічну службу засновує тривалу, професійну та безсторонню Публічну службу Канади.

- Акт про фінансове управління загальним чином окреслює всі аспекти урядового менеджменту через повноваження, які він надає Міністерству фінансів заморських департаментів та іншим організаціям. Міністерство фінансів – це комітет Кабінету, що несе відповідальність за управління Публічною службою Канади та за ухвалення витрат департаментів та агенцій. Більшість його рішень мають законну силу, обмежуючи тим самим право міністрів управляти й керувати їхніми департаментами.

- Акт про доступ до інформації надає широкому загалу правило доступу до загальної інформації, що міститься в урядових документах. Згідно його положень уряд може відмовити у доступі до матеріалу, лише якщо розкриття даної інформації може бути не на користь інтересам народу. Акт про таємні матеріали захищає особисту інформацію уряду від неавторизованого розголошення.

- Інші важливі Акти включають Акт про офіційні мови, Права людини у Канаді та федеральний Акт про рівні права при прийнятті на роботу.

Додаток В Прийняття рішень Кабінетом Кабінет є політичним форумом, де міністри досягають консенсусу та

приймають рішення з різних питань. Це установа, де вони розглядають політичні

43

й стратегічні питання щодо запропонованих міністерських та урядових дій. При обговоренні цих питань мають обов’язково відображатися думки та міркування канадців, колег та інших парламентарів. Як тільки досягнуто консенсусу міністри можуть нести колективну відповідальність перед Парламентом. У даному Додатку розглядаються основні елементи організації та способів прийняття рішень у Кабінеті.

В.1. Основні правила діяльності Кабінету Звід основних правил ведення діяльності Кабінету є необхідним для

підтримання солідарності Кабінету та посилення його практичної ефективності. Процес прийняття рішень керується Прем’єр-міністром. Через Кабінет та

його комітети Прем’єр-міністр забезпечує основний форум міністрів, де вони можуть приймати рішення щодо різних перспектив. Прем’єр-міністр організовує процес прийняття рішень Кабінетом та комітетами Кабінету, визначає порядок денний діяльності Кабінету й обирає голів комітетів для того, щоб діяти від їх імені. Таємна рада – це секретаріат Кабінету і вона управляє процесом прийняття рішень Кабінету від імені Прем’єр-міністра.

Уряд Кабінету працює шляхом знаходження компромісу та консенсусу у рішенні, прийнятому Кабінетом. Кабінет та його комітети не голосують з цих питань. Радше Прем’єр-міністр (або голова комітету) “скликає” консенсус після того, як міністри виразять свою думку. У якості секретаріату Таємна рада записує й повідомляє про рішення.

До консультації міністрів, департаментів та відповідних портфелів пропозицію має бути передано до Кабінету відповідальним міністром або міністрами. Обговорення, що проводяться міністрами у Кабінеті або його комітетах, зосереджуються на прийнятті необхідних рішень та надають міністрам можливість впливати на такі рішення та брати участь в їх прийнятті.

Міністри мають право передавати пропозиції щодо дій уряду на розгляд своїх колег у межах їх відповідальності. Звичайно, все це відбувається з дотриманням порядку денного, встановленого Прем’єр-міністром щодо урядових пріоритетів. Порядок денний комітетів Кабінету встановлюється головами комітетів, які діють від імені Прем’єр-міністра.

Довірені особи Державної Таємної ради Канади, яких найчастіше називають “Довірені особи Кабінету” мають слідкувати за неавторизованим розголошенням інформації та іншими компромісами. Процес колективного прийняття рішень у Кабінеті традиційно захищається правилом конфіденційності, що посилює солідарність Кабінету та колективну відповідальність міністрів. Конфіденційність гарантує, що міністри зможуть відкрито виражати свою думку до прийняття кінцевого рішення. Прем’єр-міністр очікує, що міністри оголосять політику лише після прийняття рішень Кабінетом, враховуючи консультації з Прем’єр-міністром та Таємною радою.

Діяльність Кабінету є насиченою, і буває дуже нелегко досягти консенсусу у Кабінеті. Зважаючи на обмеженість часу міністрів та на важливість прийняття чітких рішень для урядових дій, діяльність Кабінету має вестися ефективно й згідно з прийнятими базовими правилами, які є цілком зрозумілими та які чітко виконуються. Обговорення у Кабінеті не використовується для вступних чи попередніх обговорень питань. Заступники міністрів повинні

44

впевнитися, що інші департаменти також проінформовані завчасно і що координування за портфелями відбувається так, щоб інші міністри були готові до обговорення у Кабінеті, а урядові рішення були зв’язними та відповідали досягненню цілей. Коли думки департаментів з якогось питання розходяться, суперечка не має направлятися до Кабінету до того, поки не буде вичерпано всіх інших заходів її розв’язання.

В.2. Процес і процедури прийняття рішень а) Політика та фіскальні рамки Прийняття рішень у Кабінеті спирається на певні ключові положення

урядової політики та пріоритети, а також на виборчі зобов’язання. У промові з трибуни, виголошуваної Генеральним губернатором на початку кожного засідання Парламенту, окреслюється програма уряду для Парламенту. Відображуючи загальні пріоритети уряду та Прем’єр-міністра промова подає загальні рамки політики на подальше парламентське засідання.

Міністр фінансів представляє річний бюджет уряду, що відображує фіскальні рамки, погоджені Кабінетом. Голова Міністерства фінансів подає у формі таблиць відповідні основні кошториси.

Ці рамки являються загальними вказівками для уряду. Вони окреслюють і відображають подальшу роботу комітетів Кабінету.

б) Процес Процес Кабінету починається, коли питання піднімається міністром у

формі документу Кабінету або шляхом загального обговорення на зборах. Супровідні документи роздаються Таємною радою всім міністрам до обговорення рішення у належному комітеті Кабінету. Також міністри можуть скористатися можливістю й повідомити своїм колегам свіжу інформацію про прогрес втілення ключових ініціатив, які розроблено в їхніх департаментах.

Доповідь комітету Кабінету має бути підтверджено Кабінетом. Записи кінцевих рішень мають бути розповсюджені серед всіх міністрів та їх заступників, які діють під особистим контролем міністрів. Оголошення політики відбувається після прийняття рішення Кабінетом та після ухвалення ресурсів Міністерством фінансів, що вимагається для впровадження рішення.

В.3. Законодавча програма Зміст законодавчої програми уряду лягає на безпосередню

відповідальність Прем’єр-міністра за підтримки лідерів Урядової Палати та Сенату. Основні пункти програми визначаються Кабінетом. Лідер уряду у Палаті Громад управляє процесом переведення рішень політики кабінету у законопроекти, які подаються до Палати Громад.

Першою стадією цього процесу є ухвалення Кабінетом пропозиції політики міністра. Після того, як Кабінет ухвалив пропозицію політики міністра, Міністерство юстиції складає законопроект, де відображається рішення Кабінету. Пріоритети у складанні визначаються лідером уряду у Палаті Громад, який також відповідає за кінцевий розгляд законопроекту до його ухвалення

45

Кабінетом перед подачею до Парламенту за його рекомендацією21. Лідер уряду у Палаті Громад може гнучко встановлювати пріоритети розгляду законопроектів у Палаті, хоча в обговорення Кабінетом діяльності Палати даються загальні вказівки для законодавчої програми уряду. Лідера уряду у Палаті Громад підтримують його незалежні підлеглі, Таємна рада та заступник лідера Палати та Головний урядовий організатор.

В.4. Кабінет та його комітети Комітети кабінетів є розширенням самого Кабінету. Прем’єр-міністр

засновує як постійні, так і тимчасові (для спеціальних цілей) комітети, обирає їхніх членів, прописує процедури та вносить зміни на свій власний розсуд. Таємна рада надає міністрам інформацію про рішення Прем’єр-міністра щодо структури та дій комітетів Кабінету.

На сьогодні, більшість колективних міністерських обговорень проходять у комітетах Кабінету. Голови кабінетів діють за Прем’єр-міністра з його повноваженнями, включаючи визначення порядку денного. У своїй більшості рішення приймаються відповідним комітетом при підтвердженні Кабінету. Дана система вирішує якомога більше питань на рівні комітету з метою полегшення роботи кабінету та для того, щоб дозволити останньому зосередитися на пріоритетах та ширших політичних питаннях.

Міністерство фінансів засновується законом як комітет Державної Таємної ради Канади, і більшість його рішень мають законну силу. Воно надає огляд фінансового менеджменту й витрат уряду, а також огляд кадрових питань. Міністерство фінансів може діяти як комітет Кабінету з питань менеджменту Публічної служби та витрат (згідно Акту про фінансове управління). Міністерство є працедавцем Публічної служби і визначає політику й загальні стандарти адміністративної, особистої, фінансової та організаційної практики через уряд. Воно також контролює розподілення фінансових ресурсів до департаментів та програм. Міністерство фінансів також виконує роль Особливого Комітету Ради (ОКР) при ухваленні регулятивної політики та розпоряджень, а також всіх наказів у Раді за виключенням призначень.

Міністрів може бути запрошено кафедрою комітету на будь-які збори комітету Кабінету, не зважаючи на те, є вони членами комітету чи ні. Прем’єр-міністр призначає певних міністрів потенційними членами кожного комітету і вони мають регулярно відвідувати збори даного комітету.

Якщо міністри не можуть відвідувати збори, вони повинні повідомити кафедрі листом свою думку з питань на порядку денному.

Збори відбуваються неформально офіційними мовами. Більшість комітетів Кабінету збираються за встановленим розкладом. Це дозволяє ефективне планування та гарантує проведення зборів та прийняття рішень без затримок. У якості секретаріату Кабінету Таємна рада надає Кабінету та його комітетам підтримку, яка потрібна для підготовки й проведення зборів, роздачі порядку денного, роздачі документів, надання поради голові кожного комітету щодо пунктів порядку денного та ведення протоколу Кабінету й запису рішень.

В.5. Накази у Раді

21 Див. Директиву Кабінету щодо прийняття законів, можна ознайомитися у Таємній раді

46

Деякі дії виконавчої влади вимагають більш формального підходу. Накази

у Раді є юридичними документами, складеними Губернатором у Раді згідно з законом (або за королівською прерогативою). Рекомендації до Губернатора у Раді підписуються відповідальним міністром. Вони набирають чинності лише після підпису Генеральним губернатором.

В.6. Фінансова процедура Згідно з положеннями Конституції дохід уряду може бути збільшено, а

гроші витрачено або позичено лише з дозволу Парламенту. Законопроект про гроші, щодо збільшення чи витрати доходу, має походити від Палати Громад, оскільки Палата виступає охоронцем державної казни. Акт про Конституцію 1867 також вимагає, щоб законопроекти про гроші були рекомендовані до Палати Генеральним губернатором у формі Королівської рекомендації. Остання забезпечує контроль за збільшенням доходу та ініціативами витрат і має бути отримана лідером уряду у Палаті Громад.

Парламент здійснює свої повноваження щодо фінансового управління уряду через пакет документів, що включає впровадження законодавства, таких документів, як Акт про фінанси, фінансова документація така, як основні кошториси (частина І, ІІ та ІІІ та Державні розрахунки), а також процес розгляду Палатою Громад, Сенату та Генерального аудитора22.

Додаток С Призначення Уряд засновує Комісію з питань призначення на публічну службу з метою

забезпечення широкої публікації конкурсу на посади та чесного проведення такого конкурсу.

Прем’єр-міністр несе наступну відповідальність щодо призначень: - Всі рекомендації щодо призначень мають бути ухвалені Прем’єр-

міністром до того, як вони будуть направлені Губернатору у Раді. - Розмір зарплати осіб, призначених Губернатором у Раді, як тих, що

працюють повний робочий день, так і тих, що працюють на півставки, встановлюється або ухвалюється Губернатором у Раді за рекомендацією Прем’єр-міністра. У цьому Прем’єр-міністра підтримує Таємна рада. Розмір зарплати осіб, призначених Губернатором у Раді, встановлюється законодавчими актами Державних корпорацій або іншим чином.

До того ж, наступні аспекти є важливими для процесу призначення: - Для відкриття процесу і визначення кандидатів, вакансій на повний

робочий день, позиції обраного на певний термін Губернатора у Раді загалом рекламуються у “Канада Газет”.

- Представницькі критерії такі, як регіональні думки, приймаються до уваги при рекомендації осіб на призначення. Іншим важливим фактором є

22 Для більш детальної інформації див. Робер Марло та Каміла Монпті “Процедура і практика Палати Громад”, вид-во Палати Громад, Оттава, 2000, гл. 18

47

рівність прав при прийнятті на роботу для того, щоб не принизити прав жінок, меншин, аборигенів та інвалідів.

- Особи, яких призначає Губернатор у Раді, мають відповідати вимогам Кодексу для публічних службовців у частині конфлікту інтересів та поведінки по влаштуванні на роботу. Комісар з питань етики контролює виконання Кодексу і надає поради посадовцям та кандидатам на пости. Особи, призначені на роботу на півставки мають підкорятися принципам Кодексу.

- Всі особи, яких призначає Губернатор у Раді, мають пройти сувору перевірку перед призначенням на посаду.

- Оголошення про призначення координуються Прем’єр-міністром після того, як вони набули чинності після підпису Генеральним губернатором.

- За законом, згідно з Постійними наказами Палати Громад та згідно з політикою уряду, основні призначення мають розглядатися й вирішуватися парламентом до винесення кінцевого рішення.

Додаток D Кабінет, інституційні та особисті записи У даному Додатку описуються чотири категорії міністерських документів

та доступ до правил документів, які застосовуються до колишніх міністрів. Документи Кабінету належать Прем’єр-міністру. Документи Кабінету є

формальними записами, визначеними Таємною радою як такі, що належать до Системи документів Кабінету. Вони включають Меморандуми до Кабінету (МК), касетні записи, Доповіді комітету Кабінету (КД), записи рішень (ЗР), порядки денні, пам’ятки та документи, підготовані для Цільових комітетів Кабінету або Довідкових груп міністрів. До даної категорії також входять формальні документи Кабінету, що стосуються Міністерства фінансів та підкомітетів Міністерства фінансів, включаючи інші документи, огляди, порядки денні, розклади, протоколи зборів та листи рішень.

Ефективна робота Кабінету та необхідна конфіденційність міністерських обговорень залежать частково від належного поводження з документами Кабінету. Міністри мають забезпечити, щоб надані ним документи Кабінету завжди зберігалися згідно з вимогами безпеки, встановленими Таємною радою або для документів Кабінету, що стосуються Міністерства фінансів, Секретаріату Міністерства фінансів. Парламентські секретарі також повинні поважати цей протокол, коли їм надається доступ до таких документів. Міністри мають наділити своїх підлеглих особливою відповідальністю за контроль потоку та забезпечення безпеки цих документів. Коли один з документів Кабінету розглянуто, супровідні документи Кабінету можуть повернути до Таємної ради або Секретаріату Міністерства фінансів належним чином.

Деякі документи Кабінету, з якими вже ознайомилися міністри, можуть бути розглянуті не лише незалежними підлеглими. Деякі документи Кабінету мають лишатися у приміщенні Кабінету. Документи Кабінету не можна копіювати, сканувати або надсилати факсом, а також їх слід переносити у безпечній валізі. Записи, що містять секретну інформацію Кабінету, яка не є документом Кабінету, а є радше інституційним записом (якщо він пов’язаний з інституцією) або міністерським записом (якщо він пов’язаний з міністерством,

48

тобто короткий запис, що містить політичну пораду до міністра по справі Кабінету).

Інституційні записи стосуються діяльності (політика, програми, діяльність та служби) департаменту та асоційованих агенцій і зберігаються в окремому реєстрі.

Міністерські записи включають офіційні записи, що стосуються міністерства, відмінні від записів, що підпадають під категорії особистих чи політичних записів, інституційних записів або документів Кабінету.

Особисті та політичні записи є особистими, на відміну від офіційних, за своєю природою (тобто, діяльність міністра з виборцями, справи політичних партій, приватне й особисте життя), а також зберігаються в окремих міністерських файлах. Як і міністерські записи, особисті й політичні записи зазвичай виключаються з застосування Акту про доступ до інформації, оскільки вони ведуться окремо від інституційних записів.

Коли міністр йде з посади, документи Кабінету мають бути повернені до Таємної ради або Секретаріату Міністерства фінансів, інституційні записи мають лишитися у департаменті, а міністерські записи мають бути безпосередньо передані до Бібліотеки й архівів Канади. Міністри можуть знищити лише особисті та політичні документи. Втім, для забезпечення безпеки важливих документів в особистих та політичних документах, міністри повинні використовувати устаткування для зберігання та архівні послуги, що надаються Бібліотекою та архівами Канади.

Колишні Прем’єр-міністри контролюють секретні документи уряду, яким вони керували. Коли в уряді відбуваються зміни, дійсний Прем’єр-міністр зазвичай лишає урядові записи Кабінету під відповідальність клерка Таємної ради. Клерк Таємної ради грає ключову роль у контролюванні доступом до документів Кабінету та міністерств.

Згідно з заходами, які колишній Прем’єр-міністр може вжити спільно зі своїми наступниками, колишні міністри можуть мати доступ до документів Кабінету за період перебування на посаді, але лише за цей період і лише до документів, що стосуються їхньої посади і до яких вони зазвичай мають доступ. Вимоги до доступу адресуються клерку Таємної ради та Секретаря Кабінету або до вимог, що стосуються документів Міністерства фінансів, Секретаря Міністерства фінансів. Документи Кабінету, до яких надається доступ, можна прочитати у приміщенні Таємної ради або Секретаріату Міністерства фінансів.

Колишні міністри можуть мати доступ до міністерських записів, які передаються до Бібліотеки та архівів Канади, у приміщенні Бібліотеки та архівів Канади. Вони також можуть мати доступ до інституційних записів, які було підготовлено в їх департаментах за період їх перебування на посаді. Для отримання доступу до інституційних записів вони можуть зв’язатися з заступником міністра і домовитися про ознайомлення з ними у приміщенні департаменту.

Колишні міністри довічно зобов’язані поважати свої клятви, які вони дали у якості Таємних радників, включаючи дотримання секретності матеріалів Королівської Таємної ради Канади, і виконання положень Акту про безпеку інформації. Вони також мають дотримуватися своїх обов’язків перед іншими міністрами та колегами. Говорячи або пишучи про свій досвід роботи в уряді, колишні міністри повинні проконсультуватися у колишньому департаменті з

49

питань доступу до інформації, щоб упевнитися, що вони нічого не розголошують і зберігають конфіденційність. Зі своїми питаннями вони можуть також звертатися до клерка Таємної ради.

Додаток Е Відносини з квазісудовими трибуналами Основні принципи Міністри на повинні втручатися або намагатися втручатися від імені будь-

якої особи чи організації у розгляд будь-якої справи квазісудовими трибуналами; це вимагає спеціального рішення з боку квазісудових трибуналів, якщо інше не визначено законом.

Відносини з квазісудовими трибуналами в рамках портфелів Міністри мають підтримувати контакт з агенціями у рамках своїх

портфелів при вирішення цілого кола адміністративних, політичних та регулятивних справ, якщо це дозволено законом. Наприклад, міністр може обговорити бюджет з кафедрою трибуналу.

Міністри та їх заступники мають працювати з агенціями в рамках своїх портфелів для з’ясування й взаємного узгодження інформації, яку можна передавати від агенції до агенції та відповідних процедур повідомлення інформації.

Міністерство може вимагати допомоги міністрів від імені їх виборців. Якщо таке втручання в роботу агенції не є законним, коли вимога стосується квазівсудової справи, міністерство має зазначити, що втручання міністра не можливе і запропонувати, щоб виборець працював безпосередньо з агенцією.

Відносини з квазісудовими трибуналами від імені виборців Повноваження міністра діяти від імені виборців мають певні обмеження,

коли йдеться про квазісудові органи. Міністри та їхні підлеглі не можуть втручатися від імені будь-якої особи

чи організації у розгляд будь-якої справи квазісудової агенції до прийняття рішення про це даною агенцією.

Зазвичай міністр не може говорити про або будь-яким чином втручатися у портфель колеги без попередньої консультації колеги та без отримання згоди останнього. Практика показує, що міністри та міністерства не спілкуються безпосередньо з публічними посадовцями, а роблять це через міністерство відповідального міністра.

Втім, міністри та їх підлеглі можуть вимагати інформації про статус справи. Більш того, деякі департаменти запровадили спеціальні інструкції щодо того, як міністерства можуть розглядати запити на такі справи, як виплати по непрацездатності, трудове страхування, захист людей похилого віку або громадянство та імміграція.

Додаток F Керівництво для міністерства та Державних корпорацій

50

Міністр, який є відповідним міністром Державної корпорації повинен

працювати з корпорацією з багатьох справ. Хоча відповідальність міністра по відношенню до Державної корпорації може відрізнятися від урядового статуту, міністр у будь-якому разі є підзвітним перед Парламентом за загальну ефективність роботи Державної корпорації. Отже, міністр несе безпосередню відповідальність з таких справ, як рамкове законодавство та рекомендації про призначення, за розгляд та ухвалення корпоративних планів, за оцінку подальшої необхідності корпоративного мандату та за його ефективність, як політичного інструмента, за забезпечення впровадження політики у корпорації та за роботу з асигнуваннями та рекомендацію їх до Кабінету. Дане керівництво не торкається цих ланок.

Втім, міністр не втручається у щоденну роботу Державної корпорації або у роботу її працівників. Зважаючи на широке коло діяльності окремих Державних корпорацій, роль міністра визначається залежно від випадку.

Наступне керівництво допоможе міністрам у здійсненні їх представницьких функцій, зберігаючи управлінську автономію Державних корпорацій в рамках їх портфелів.

1. Жоден міністр не може особисто підтримувати приватні інтереси будь-якої особи, корпорації або неурядової організації, включаючи виборця та Державну корпорацію.

2. Міністр повинен вирішувати питання з виборцем безпосередньо разом з міністром, який відповідає за Державну корпорацію.

51

52

ПОРАДНИК ЗАСТУПНИКАМ МІНІСТРІВ

ЗМІСТ

Передмова від Клерка Таємної Ради та Секретаря Кабінету Підзвітність, активна позиція та заступники міністрів

I. Відповідальний уряд Канади 1. Відповідальність 2. Підзвітність та необхідність звітування перед громадськістю

II. Обов’язки Заступника Міністра 1. Надання підтримки Міністру щодо персональної та колективної відповідальностей 2. Управління департаментом

a) Повноваження, визначені законодавством, та інші повноваження (i) Громадська власність та громадські фонди (ii) Управління людськими ресурсами (iii) Офіційні мови

б) Цінності та етичні стандарти 3. Управління портфоліо 4. Підтримка підзвітності Міністра Парламенту

a) Парламентський кокус та групи парламентарів 5. Органи, які звітують Парламенту

III. Підзвітність Заступника Міністра 1. Багатоманітність підзвітностей 2. Підзвітність Прем’єр-Міністру

a) Клерк Таємної Ради b) Програма управління результатами

3. Підзвітність Міністру 4. Підзвітність у випадку помилок при адмініструванні 5. Підзвітність Раді Казначейства та Комісії публічної служби

Таблиця 1. РАМКИ УПРАВЛІННЯ ПІДЗВІТНІСТЮ

Таблиця 2 ІНДИКАТОРИ ПОКРАЩЕННЯ УПРАВЛІННЯ У РАМКАХ УПРАВЛІННЯ ПІДЗВІТНІСТЮ

53

Передмова від Клерка Таємної Ради 23 та Секретаря Кабінету

Підзвітність, активна позиція та заступники міністрів

"Порадник Заступника Міністра" має на меті прояснити яким чином Заступник Міністра має працювати в Уряді Канади. Цей порадник спирається на два видання Таємної Ради – "Офіс заступника міністра" (1987 року) та "Відповідальність згідно Конституції" (1993 року). Цей документ визначає основні елементи відповідального уряду як засади для розуміння особистої та колективної відповідальності Міністрів. Він також визначає обов’язки Заступників Міністра та сфери їх підзвітності. Виклики 21-го століття стоять перед громадянами Канади та її владними структурами. По мірі того, як розвивалась Канада, змінювалися як публічна служба, так і врядування. Можливість державної служби відповідати на виклики залежить не лише від старанності, з якою Заступники Міністрів виконують свої обов’язки, а й від того, чи займають вони активну позицію у створенні культури досягнення найвищих стандартів управління та служіння громадянам Канади. Заступники Міністрів мають приділяти особливу увагу тому, щоб займати активну позицію в управлінні персоналом і тому, щоб цінності та етичні стандарти державної служби входили б щоденну практику роботи уряду. Заступник Міністра озвучує спільний погляд свого департаменту, що поділяється та застосовується на практиці всією організацією. Заступники Міністрів мають забезпечити те, щоб у їх департаменті працювали вірні люди у відповідній робочій атмосфері, що разом може забезпечити плідну роботу. Не втрачаючи можливості ініціативи розробки політики, що є необхідним для роботи з Міністром, вони забезпечують та ефективно підтримують пріоритети уряду. Заступник Міністра забезпечує атмосферу довіри у своєму департаменті та сприяє виробленню культури, спрямованої на досягнення результату. Заступник Міністра поважає базові умови – внутрішня узгодженість, корпоративна дисципліна та стратегічність мислення – для ефективної стратегічної направленості та забезпеченні результату виконання урядової програми. Очевидним є те, що інформація про досягнуті результати має збиратися та використовуватися у подальших рішеннях департаменту, а інформація, що надається громадськості стосовно цих рішень, має бути збалансованою, точною та простою для розуміння. Заступник Міністра розподіляє обов’язки та повноваження підлеглих для досягнення результатів у відповідності до наявних ресурсів та можливостей. При управлінні публічними ресурсами, Заступник Міністра забезпечує інтегрованість та ефективність режиму контролю над департаментом, що є зрозумілим для всього персоналу департаменту. Своїми діями Заступник Міністра заохочує ініціативу й інновації та сприяє поширенню управлінських знань. Зі своєю виконавчою командою, Заступник Міністра визначає галузеві особливості та усталені практики для активної 23 Найближчий український відповідник - секретаріат Кабінету Міністрів (примітка перекладача)

54

протидії ризикам, з якими пов’язане управління. Заступник Міністра має забезпечити, щоб постійне вдосконалення було ключовим при наданні послуг громадянам Канади, та щоб погляди громадян Канади бралися до уваги при розробці політики та урядових програм. У більш широкому плані, Заступники Міністрів мають займати активну позицію і підтримувати співробітництво в публічній службі. Вони забезпечують те, щоб їхній департамент робив внесок у виконання загальноурядових пріоритетів, таких як підтримка використання офіційних мов на робочому місці та покращення якості роботи через прийняття різноманітності. Вони несуть колективну відповідальність за вдосконалення публічної служби сьогодення та майбутнього. Управляючи цими обов’язками, Заступники Міністрів можуть делегувати деякі зі свої повноважень, але делегування повноважень не звільняє їх від відповідальності та підзвітності. При вирішенні проблем, що можуть постати, Заступники Міністрів також зобов’язані створювати атмосферу, що сприяє постійному навчанню та відкритості. Якщо було допущено помилку, Заступник Міністра має діяти швидко та відкрито, шукаючи причини помилки та застосовуючи міри, які б попереджували допущення такої помилки у майбутньому та покращували б управлінські практики. Сумлінно виконуючи свої обов’язки, Заступники Міністрів повинні забезпечити те, що Міністри як колектив зможуть звертатися до Парламенту за виділенням коштів на програми та громадські послуги для громадян Канади. Заступник Міністра допомагає забезпечити виконання програм для досягнення цілей, для яких Парламент виділив кошти. Впродовж багатьох років формулювалися та впроваджувалися вимоги до Заступників Міністрів щодо того, яким чином вони повинні працювати і якої форми має набувати їхня підзвітність Рамки Підзвітності щодо Управління Секретаріату Ради Казначейства, які будуть проілюстровано у цьому пораднику, демонструють важливість, що її надає держава підзвітності і вдосконаленню управління. Рамки та підзвітність Заступників Міністрів будуть періодично переглядатися задля постійного контролю їх відповідності пріоритетам уряду та громадян Канади. "Порадник заступника міністра" допомагає пояснити обов’язки та підзвітність публічних службовців, які погодилися служити країні в якості Заступників Міністрів. Це видання допоможе їм у реалізації відданості Прем’єр-Міністру, Міністрам та громадянам Канади задля якісного, ефективного та принципового управління їхніми організаціями.

I. Відповідальний уряд Канади

Відповідальний уряд Канади бере свій початок з особистої та колективної відповідальності Міністрів та Палати Громад. Парламент довіряє владу у державі Міністрам за тієї умови, що вони є підзвітними Палаті за свої дії. Конституційна відповідальність Міністрів перед Палатою Громад слугує гарантією того, що уся виконавча влада в країні застосовується відповідально.

55

Відповідальність та підзвітність є базовими елементами функціонування уряду Канади. Вони також є поняттями та концепціями видів публічного адміністрування, чиє значення набуло особливого значення в останні тридцять - сорок років. Іноді ці поняття є взаємозаміняючими, означаючи також "необхідність звітування перед громадськістю". Такою є точка зору Спеціальної Комісії Заступників Міністрів щодо цінностей та етичних стандартів на публічній служби, висловлена у 1996 році і якою ми будемо користуватися для розгляду цих трьох понять.

1. Відповідальність

Відповідальність визначає поле, на якому може працювати публічний службовець (як обраний так і призначуваний); вона визначається тією повнотою влади, що надана йому чи їй законом, або іншими особами. Завдання Заступника Міністра щодо цінностей та етичних стандартів на публічній службі Підтримуючи та покладаючись на Конституційну відповідальність Міністрів, Парламент призначає повноваження та обов’язки кожному з Міністрів, керуючись існуючими документами та визначаючи галузь, за яку відповідає той чи інший Міністр. Прем’єр-Міністр, як зодчий та арбітр нашої системи Уряду також призначає обов’язки Міністрам. У цей спосіб, що пов’язаний з їхньою відповідальністю перед Парламентом, відповідальність Міністрів може розглядатися як поле, на якому вони мають право діяти. Призначення у законодавстві повноважень Міністрам є наріжним каменем функціональної відповідальності у публічному секторі. Заступник Міністра у той же ступінь є відповідальним за владу, надану йому чи їй іншою особою (наприклад, Міністром чи Прем’єр-Міністром), органом (наприклад Радою Казначейства чи Комісією Публічної Служби), законом, нормативним актом чи політикою (наприклад "Актом про Фінансове Адміністрування") чи документом "Цінності та етичний код публічної служби". Міністри Корони відповідальні перед Палатою Громад та підзвітні як Прем’єр-Міністру, так і Палаті Громад у такі два способи:

• Шляхом колективної відповідальності, підтримуючи рішення Кабінету, та • Шляхом персональної відповідальності, виконуючи набір призначених

йому чи їй обов’язків. Колективна відповідальність є основою стабільності уряду. Вона вимагає того, що уся політика уряду, що виноситься на розгляд Парламенту, вважається узгодженою політикою уряду. Цей же принцип відноситься і до фінансування цієї політики та фінансування всіх урядових операцій, які повинен затвердити Парламент. Міністри як колектив є підзвітними Палаті Громад за поведінку уряду. Всі Міністри, включаючи та Державного Міністра та Держсекретаря, мають працювати у тісному співробітництві один з одним. Міністри є також особисто відповідальними за повноваження, що надані їм Парламентом, та визначають їхні специфічні обов’язки та функції. У законодавстві, яке сосується департаментів зазначено, що Парламент ввіряє Міністру "управління та керівництво Департаментом", а також перераховує

56

"повноваження, обов’язки та функції " Міністра. Крім цих документів, що закладають основу для функціонування Уряду, існує набір неписаних правил та прецедентів, що визначають, яким чином Міністри мають виконувати свої обов’язки та звітувати за свої дії, визначенні чинним законодавством. Наприклад, посадові особи у міністерстві мають допомагати та підтримувати Міністрів у їх відносинах з Парламентом, відповідаючи на запити та надаючи парламентським комітетам інформацію від імені Міністрів. Міністри також можуть мати деякі інші обов’язки, покладені на них Прем’єр-Міністром. Міністри є персонально відповідальними за свої дії, за загальну поведінку їх департаменту, дії виконані (а також не виконані з якихось причин) їх іменем іншими посадовими особами департаменту, незалежно від того чи знав Міністр про цю діяльність, та за фінансові та адміністративні практики, що їх ведуть у його чи її департаменті. Конституційна відповідальність Міністрів не зменшує їх обов’язок як посадових осіб дотримуватися закону. Скоріше вона гарантує те, що Парламент може вважати, що відповідальність за дії уряду лежить на членах уряду, які володіють міністерськими портфелями, і що, відповідно, саме ці особи мають особисто відповідати перед Палатою Громад та виборцями за їхні дії та дії їхніх підлеглих.

2. Підзвітність та необхідність звітування перед громадськістю

Підзвітність є засобом впровадження або роз’яснення відповідальності. Вона включає у себе представлення звіту щодо того, яким чином службовцем виконувалися його чи її обов’язки, як було виправлено допущені помилки та, в залежності від ситуації, персональне визнання наслідків проблем, що були створені публічним службовцем, або могли б бути відвернуті у випадку, коли б публічний службовець діяв належним чином. Необхідність звітування перед громадськістю є обов’язком інформування та роз’яснення, але не включає персональні наслідки, що пов’язані з підзвітністю. Спеціальна Комісія Заступників Міністрів щодо цінностей та етичних стандартів на публічній службі Поняття підзвітності випливає з ідеї джерела влади. Його можна пояснити як обов’язок пояснення чи обов’язок впровадження. Практика підзвітності безпосередньо пов’язана з оцінкою дій службовця. Вона включає у себе представлення звіту щодо того, яким чином службовцем виконувалися його чи її обов’язки, які дії було виконано для виправлення помилок та відвернення можливості їх повторення. Міністри мають бути присутніми у Палаті Громад для того, щоб давати відповідь щодо повноважень, що були їм надані, відповідати на питання парламентарів та відстоювати і захищати той спосіб, у який вони, чи їх підлеглі, застосовували надану їм владу. У випадку державних службовців, які є підзвітними своєму Міністру, підзвітність означає визнання персональних наслідків (таких як дисциплінарні міри) за проблеми, що могли б бути відвернуті у випадку вірної дії з боку цього службовця.

57

З іншого боку, поняття необхідності звітування перед громадськістю несе в собі обов’язок інформування та роз’яснення, але не включає можливі персональні наслідки, що пов’язані з підзвітністю. Міністр має звітувати за будь-яку дію з боку будь-якої організації, що знаходиться у його чи її портфоліо, але не може бути підзвітним – тобто не може нести персональну відповідальність – за те, що не належить до його чи її безпосередніх повноважень. У випадку органів чи агенцій, що не є підпорядкованими якомусь конкретному департаменту, Парламент безпосередньо назначає цим організаціям певні обов’язки, повноваження та функції, що покладаються на раду директорів, комісію, раду попечителів чи інший управлінський орган, визначений законодавством. Міністри несуть обов’язок надавати Парламенту відповідь щодо дій цих організацій. У цей же спосіб, Міністри мають звітувати перед громадськістю за діяльність незалежних трибуналів, наприклад такого як Канадський трибунал з прав людини. Однак, Міністри не можуть бути підзвітними за дії незалежної агенції, чи за рішення, що їх виносить трибунал, оскільки влада надається Парламентом безпосередньо цим органам, а не Міністру. Схожим чином, не дивлячись на те, що публічні службовці мають звітувати перед парламентськими комітетами, тобто несуть обов’язок інформування та роз’яснення, вони не є підзвітними Парламенту за дії, які вони виконують від імені своїх Міністрів, що означає, що комітети не можуть застосовувати проти них ніякі санкції чи вживати дисциплінарні міри.

II. Обов’язки Заступника Міністра

Обов’язки Заступників Міністрів найкраще всього можна зрозуміти у контексті тієї підтримки, що вони надають Міністрам, які є відповідальними перед обраною Палатою Громад. Заступник Міністра є головним джерелом підтримки для Міністра у здійсненні його чи її колективної та персональної відповідальностей та у повазі до його чи її підзвітності перед Парламентом. Надаючи таку підтримку, Заступник Міністра повинен забезпечити наступне:

• Якісні поради публічної служби щодо розробки та впровадження політики, як такої, що входить у портфоліо Міністра, так і загальнодержавної завдань політики і законодавства

• Ефективне управління департаментом, а також консультування щодо управління всім портфоліо Міністра та

• Виконання повноважень, що були призначені Заступнику Міністра чи іншим працівникам департаменту Міністром або безпосередньо законодавством.

Заступники Міністрів також несуть відповідальність, що пов’язана з колективним управлінням урядом, яка включає у себе дію у відповідності з політикою Міністерства як такою, та забезпечення проведення міждепартаментних консультацій за всіма питаннями, що стосуються ширших міністерських повноважень.

58

1. Надання підтримки Міністру щодо персональної та колективної відповідальності

Заступник Міністра підтримує як персональну так і колективну відповідальності Міністра щодо розробки та впровадження політики. Від нього очікується надання порад найвищої якості щодо всіх вимірів питань, які розглядаються департаментом, незалежно від того, чи вони за своєю суттю є економічними, соціальними чи адміністративними. В рамках пріоритетів, завдань та стандартів, що визначені урядом, Заступник Міністра має надати пораду щодо можливого впливу ініціатив, що розробляються, на громадськість, департамент та уряд. Порада має бути вчасною і відкритою за своїм характером, бути незаангажованою, а також містити у собі такі варіанти політики, які є найкращими для громадськості та відповідають заявленим завданням Міністерства і уряду. Порада має бути викликом, орієнтиром та поясненням, створюючи нові можливості для покращення життя громадян Канади. Вона також має бути узгодженою з точки зору управління департаментом і портфоліо. У демократичній державі, якою є Канада, обрані представники мають артикулювати погляд своїх виборців щодо проблем державної політики, законодавства, та державних витрат. Розуміючи примат обраних представників у цій ролі, збільшення складності та обсягу операцій, що виконуються урядом і департаментами вимагає від публічних службовців проведення під керівництвом Міністра консультацій з громадянами Канади, урядами провінцій та іншими зацікавленими у даному питанні політики сторонами. Це підтримує відповідальність Міністрів щодо просування політики, програм та законодавства, що відображає погляди громадян Канади, але ці зусилля мають доповнювати, а не підмінювати собою роль парламентарів. Заступник Міністра, даючи пораду, має також пам’ятати про колективну відповідальність Міністра та забезпечити те, щоб порада не суперечила загальним настроям уряду й не зменшувала вплив окремих ініціатив. Готуючи пропозиції до розгляду Кабінету, необхідно проводити консультації з іншими департаментами, так щоб до уваги були прийняті думки Прем’єр-Міністра та інших Міністрів, а всі розбіжності у поглядах були визначені й усунені. Підтримка і співробітництво з іншими Міністрами можуть бути необхідними для успіху в ухваленні пропозиції, оскільки потреба у координації обов’язків декількох Міністрів у впровадженні відповідних ініціатив тепер є скоріше правилом, ніж виключенням. Все це реалізується через систему робочих міждепартаментних груп, консультацій та переговорів з іншими Міністрами чи іншими посадовими особами їх департаментів. Від Заступника Міністра вимагається підтримка свого Міністра на кожному етапі розробки та впровадження політики. Постійне покращення у службі громадянам Канади залежить від здатності департаментів оцінювати задовільний рівень роботи, ставити перед собою цілі щодо покращення роботи, складати плани по досягнення цих цілей, відслідковувати їх впровадження та звітувати про прогрес у цьому напрямку. Від Заступників Міністрів вимагається забезпечення того, щоб їх департаменти виконували ці завдання та забезпечували уважне ставлення до пріоритетів громадян для забезпечення покращення служби з точки зору всього уряду.

59

2. Управління департаментом

a) Статутні та інші повноваження

"Акт про департаменти" довіряє Міністру управління і керування департаментом. Відповідно до цього акту Міністр є відповідальним за весь спектр формулювання політики та розробки програм. "Акти про департаменти", як правило, містять загальний пункт про те, що Губернатор Ради за бажанням може на невизначений термін призначати Заступника Міністра та визначати роль Заступника Міністра як "заступника голови Департаменту". За законом, Заступники Міністрів діють під управлінням і керівництвом своїх Міністрів. Для того, щоб виконувати свої обов’язки, Заступники Міністрів мають мати деякий набір повноважень. Повноваження Заступник Міністра щодо використання влади Міністра випливає з "Роз’яснювального Акта". Відповідно до статті 24(2) Акту, у тих сферах, де Міністр уповноважений виконувати адміністративні, законодавчі чи судові дії, ці дії можуть бути виконані Заступником цього Міністра. На практиці, однак, можуть існувати конституційні, законодавчі чи адміністративні обмеження у можливості Заступника Міністра користуватися владою Міністра. Наприклад, у статті 24(3) "Роз’яснювального Акта" Заступника Міністра позбавлено права Міністра на законодавчу ініціативу щодо затвердження постанов. В окремих випадках, законодавство чітко визначає, яке конкретно повноваження може належати лише Міністру. Також, оскільки Заступник Міністра не є Членом Уряду, він чи вона не може доповідати у Палаті Громад від імені Міністра. Більше того, Рада Казначейства вимагає того, щоб пропозиції щодо виділення нових грошей чи започаткування нової політики були підписані безпосередньо Міністром. Нарешті, Заступники Міністрів не можуть підписувати Меморандуми Кабінету замість свого Міністра. Крім повноважень, окреслених у відповідних актах департаментів та "Роз’яснювальному Акті", Заступникам Міністрів передаються інші більш визначені обов’язки, що забезпечують їхню можливість надавати Міністру допомогу в управлінні департаментом. Ці специфічні обов’язки можуть бути визначені Міністром. Наприклад, Рада Казначейства надає Міністру доступ до фондів, що були виділені Парламентом, а Міністр передає повноваження щодо використання цих фондів своєму Заступнику чи іншим посадовим особам департаменту. На додаток до цього, деякі положення "Акту про фінансове адміністрування", "Акту про працевлаштування у сфері публічної служби та "Акту про офіційні мови" передає деякі з повноважень безпосередньо Заступникам Міністрів. Ці повноваження будуть надалі описані більш конкретно. Хоча Міністр і не може здійснювати керівництво щодо конкретних дій у цих галузях, беручи до уваги загальні повноваження Міністра по керуванню й управлінню департаментом, Міністр є відповідальним за забезпечення того, що Заступник Міністра виконує свої обов’язки, визначені цими Актами та може давати Заступнику Міністра окремі поради. Заступник Міністра має також ряд інших безпосередніх повноважень:

60

• Специфічні обов’язки, покладені на Заступника Міністра політикою чи директивою Ради Казначейства "Актом про фінансове адміністрування" (наприклад, правила техніки безпеки і заходи по охороні праці, визначені у трудовому кодексі Канади),

• Повноваження, що випливають з Наказів Ради, і базуються на прерогативах Корони (наприклад право здійснювати ex gratia виплати іменем Корони), та

• Права, обов’язки та функції Заступників Міністрів та інших заступників голів у загальному праві, що обумовлені управлінськими функціями Заступників Міністрів. (наприклад, право визначати кваліфікаційні вимоги для будь-якої з посад у департаменті).

Крім того, в окремих випадках, деякі статути відкрито передають визначені повноваження Заступнику Міністра для незалежного виконання своїх обов’язків в окремих справах. Ці статути, як правило, стосуються до департаментів, що мають регулятивні функції, та відносяться до таких галузей як митна, акцизна чи імміграційна, або у галузях, в яких вважається за доцільне уникнути політичного втручання. Більше того, статути також можуть призначати повноваження іншим працівникам департаментів, наприклад офіцерам з візових питань, офіцерам з питань рибальства чи інспекторам охорони здоров’я. Не дивлячись на все це, Заступник Міністра повинен знаходити баланс між виконанням цих обов’язків, загального обов’язку адміністрування у департаменті свого Міністра, а також наданням підтримки Міністру у спосіб, що є узгодженим із загальним курсом і завданнями уряду.

(i) Публічна власність та публічні фонди

Згідно з "Актом про фінансове адміністрування", Рада Казначейства має повноваження проводити політику, видавати директиви, стандарти та порадники, включаючи і постанови, щодо управління публічними фондами та публічною власністю. Політика Ради спрямована на те, щоб допомогти досягненню завдань програм таким чином, щоб це було у відповідності з законом, задовольняло вимогам парламентського контролю і звітування, а також забезпечувало б ефективне, економне і помірковане використання публічних ресурсів. В рамках постанов, політики чи директив, що видані у відповідності до "Акту про фінансове адміністрування", Рада Казначейства покладає значні обов’язки і відповідальність за публічні фонди і власність на заступників голів, в тому числі і на Заступників Міністрів. На додаток до цього "Актом про фінансове адміністрування" призначаються специфічні обов’язки заступників голів з метою поміркованого управління виділеними ресурсами, що має бути узгоджено з визначеними політикою, постановами, стандартами та підлягає періодичному аудиту. Специфічні обов’язки, покладені на Заступників Міністрів із врахуванням фінансового управління в рамках "Акту про фінансове адміністрування" включають у себе:

• Підготовку розподілу асигнувань або інших витрат, включених в проект бюджету на початку кожного фінансового року, або в інший час, вказаний Радою Казначейства (стаття 31(1)),

61

• Забезпечення адекватної системи внутрішнього контролю та аудиту за тим, щоб витрати, що були схвалені Радою Казначейства, не були перевищені (стаття 31(3)),

• Встановлення процедур і ведення обліку, з повагою до фінансових зобов’язань стосовно кожної статті витрат (стаття 32(2)),

• Надання необхідної експертизи для дозволу щодо здійснення виплат (стаття 34), та

• Ведення обліку управління публічною власністю, за яку відповідає департамент, а також за відповідністю діяльності департаменту постановам Ради Казначейства, які стосуються утримання і контролю за публічною власністю.(стаття 62),

(ii) Управління людськими ресурсами

Важливим елементом роботи Заступника Міністра як менеджеру свого департаменту є управління людськими ресурсами. У комбінації зі встановленими законом та функціональними обов’язками, Заступники Міністрів мають унікальне завдання очолювати процес постійного вдосконалювання державної служби як незаангажованої інституції, які оцінуються за своїми досягненнями, представляють інтереси лінгвістичного дуального різномаїття нашої країни, та готові задовольняти як існуючи, так і майбутні потреби. Обов’язки, що стосуються управління персоналом на публічній службі, включаючи призначення, відношення між роботодавцем і робітниками, та організацію департаментів, покладаються безпосередньо на заступників голів, а не Міністрів. Як Рада Казначейства, так і Комісія Публічної Служби делегують повноваження, пов’язані з управлінням людськими ресурсами безпосередньо Заступникам Міністрів. Заступник Міністра має діяти у відповідності з політикою, директивами, звітними процедурами та процедурами перегляду, а також з іншими стандартами, які можуть бути встановлені органом, що делегує повноваження. Делеговані повноваження можуть піддаватися перегляду, анулюватися, чи бути знов повернуті. На додаток до цих делегованих повноважень, деякі обов’язки щодо управління персоналом передані Заступникам Міністрів безпосередньо "Актом про працевлаштування у сфері публічної служби" (наприклад: відмова працівнику, що проходить стажування (ст. 28), тимчасове звільнення (ст.29) і підбір та розподіл кадрів (ст.34.1) ) Ефективне управління департаментом вимагає обережної інтеграції планування управління людськими ресурсами та дій департаменту. Це також вимагає серйозної підготовки працівників з тим, щоб вони могли виконувати свої посадові обов’язки, в тому числі і фінансові. В такий же спосіб, як Заступник Міністра має забезпечити відповідне делегування повноважень та підзвітність за фінансові повноваження, він чи вона мають сприяти відповідальності і підзвітності за хороше управління людськими ресурсами у своєму департаменті, так щоб в ньому працювали кваліфіковані працівники, які мають відповідний набір навичок. Хоча багато Заступників Міністрів не будуть займатися складанням договорів з представникам профспілок, вони відіграють керуючу роль в щоденній інтерпретації колективних договорів управлінцями у їх департаментах. Вони

62

мають створити сприятливу атмосферу для відносин управління працею, відносинами що можуть сильно впливати на якість послуг, що їх надає департамент громадянам Канади. Наприклад, засновуючи консультативні комітети щодо управління працею, а також неформальні системи управління конфліктами, Заступник Міністра має мати змогу підтримувати відкритий діалог і співробітництво згідно з діями департаменту.

(iii) Офіційні мови

"Акт про офіційні мови" та Канадська Хартія про Права і зобов’язує департаменти та агенції надавати послуги громадськості обома офіційними мовами. Стаття 16(1) Хартії забезпечує федеральному службовцю можливість вибору робочої мови, який, однак, підлягає деякому обмеженню. Також, "Резолюція Парламенту щодо офіційних мов" 1973 року утверджує принцип повної участі обох мовних груп у публічній службі. Дотримуючись цих принципів і обов’язків, Рада Казначейства відповідає за розробку відповідної політики та процедур для досягнення державних завдань у цій сфері. "Акт про офіційні мови" окреслює коло повноважень Ради Казначейства та дає підстави для передачі цих повноважень заступникам голів інших федеральних інституцій, в тому числі і Заступникам Міністрів департаментів. Цей Акт також визнає необхідність інформування Комісаром з офіційних мов Заступників Міністрів щодо скарг та розслідувань, які стосуються їх департаментів, а також роль, яку Заступники Міністрів як управляючі департаментом мають грати для вирішення мовних проблем. Очікується, що Заступники Міністрів своїм прикладом і своїми діями пропагуватимуть культуру, що відображає відданість уряду принципу використання офіційних мов на робочому місці та для служіння громадянам Канади.

б) Цінності та етичні стандарти

Громадяни Канади заслуговують на те, щоб бути впевненими у владі, тому впровадження спільного набору цінностей та етичних стандартів має особливе значення при державному управлінні публічними ресурсами. У 1996 році Спеціальна Комісія Заступників Міністрів щодо цінностей та етичних стандартів публічної служби, за підтримки Джона Тейта, допомогла публічним службовцям зрозуміти виклики, з якими стикаються департаменти при впровадженні рішень чи дій, що базуються на цінностях. Звіт Спеціальної Комісії "Міцний фундамент" допоміг переосмислити базові цінності, що відповідають місії державної служби і направляють її дії:

Демократичні цінності: Допомагати Міністрам, діяти у рамках закону, служити інтересам громадськості

Професійні цінності: Компетентно, ефективно, незаангажовано та відкрито служити громадянам Канади.

63

Етичні цінності: Завжди діяти у такий спосіб, щоб не втрачати довіру громадськості.

Людські цінності: Проявляти повагу, чесність та шляхетність, працюючи як з громадянами, так і працівниками уряду.

Активна роль Заступника у цьому питанні важлива як ніде інше. Заступники Міністрів мають очолити процес дотримання їх працівниками цінностей та етичних стандартів публічної служби. Важлива роль Заступників Міністрів є забезпечення необхідної бази для цінностей і етичних стандартів у департаментах Уряду Канади підкреслена у політиці, наприклад у "Кодексі цінностей та етичних стандартів публічного службовця" Ради Казначейства та "Політики про внутрішнє розповсюдження інформації щодо зловживань на робочому місці". Заступники Міністрів несуть відповідальність за те, щоб демонструвати, у своїх вчинках і поведінці, найбільші цінності публічної служби, та за інтеграцію цих цінностей в усі аспекти роботи їх департаменту через дії, що є прийнятними для корпоративних вимог та культури їх департаменту. Оскільки вони призначаються Губернатором Ради, Заступники Міністрів самі підпадають під дію документа "Кодекс конфлікту інтересів та подальшого працевлаштування для посадових осіб публічної служби", визначеного Прем’єр-Міністром.

3. Управління портфоліо

Кожен Міністр відповідає за портфоліо, в яке входять усі організації, що звітують Міністру. Портфоліо включає у себе департамент, що грає провідну роль у формуванні майбутньої політики і законів, та часто надає послуги громадянам Канади, а також:

• Агенції, що надають послуги в рамках урядової політики, законодавства та на основі бізнес-плану чи корпоративного плану;

• Адміністративні трибунали, які приймають рішення та розглядають апеляції як за довіреністю уряду, так і незалежним чином, та

• Корпорації Корони, які надають специфічні послуги на комерційній основі.

Кожна організація є різною. Вони мають різні мандати, різноманітну організаційну структуру, а також різні відношення до Міністра. У відповідності до законодавства, Міністр має застосовувати різні ступені контролю і відповідальності до різних агенцій у своєму портфоліо. Але, не дивлячись на це, вони усі надають послуги громадянам Канади і звітують Міністрам, а через Міністрів - Парламенту. Узгодженість у вдосконаленні і впровадженні урядової політики й програм є важливим для уряду для досягнення своїх завдань та ефективного надання послуг громадянам Канади. Побудоване на існуючих статутних ролях, під головуванням Міністра, управління портфоліо ставить на меті забезпечення

64

спільної та ефективної роботи усіх організацій задля підтримки Міністра і уряду. Заступник Міністра несе відповідальність за надання порад Міністру щодо узгодженого вдосконалення політики та управління його чи її портфоліо. В залежності від портфоліо, Заступнику Міністра також можуть бути доручені інші специфічні обов’язки. Важливо, щоб Міністр надав чіткі поради усім головам агенцій, щодо того, якою є їхня роль у відношеннях із Заступником Міністра. Ця роль не повинна входити в конфлікт із підзвітністю голови агенції. Всі голови Агенцій є підзвітними Міністру. Також має поважатися статус незалежної чи представницької Агенції, корпорацій Корони та трибуналів. Через те, що природа різних портфоліо є різною, Заступник Міністра має застосовувати різні підходи у різних ситуаціях. Періодичні зустрічі між Міністром, Заступником Міністра і головами агенцій можуть забезпечити спільну думку щодо завдань, які стоять перед всіма ними та забезпечити обмін інформацією, необхідної для успішного поточного управління портфоліо.

4. Підтримка підзвітності Міністра Парламенту

Одним з найголовнішим обов’язком Заступника Міністра є підтримка Міністру у його чи її підзвітності Парламенту. Оскільки використання влади Корони не є первинним обов’язком Заступників Міністрів, їхні відносини з Парламентом принципово відрізняються від відносин між Міністром та Парламентом. Завданням Заступника Міністра є підтримка відповідальності Міністра шляхом надання інформації, що допомагає Міністру у представленні Парламенту звіту щодо використання виконавчої влади (наприклад для брифінгів Часу Запитань 24в обох Палатах Парламенту, звітів та інших документів) Заступник Міністра та інші публічні службовці можуть з’являтися перед парламентськими комітетами від імені їхніх Міністрів для відповіді на питання чи надання інформації щодо функціонування департаментів, якщо питання є для Міністра занадто складними або перевантаженими технічними деталями. Вони часто постають як перед постійними комітетами Парламенту, у випадку питань портфоліо їхніх Міністрів, так і перед комітетами з питань законодавства чи спеціальними комітетами для розгляду окремих питань щодо портфоліо Міністра. Вони також можуть з’являтися перед Постійним Комітетом Сенату з питань національних фінансів чи іншими комітетами Сенату. Роль Заступників Міністрів у підтримці роботи Міністра з Парламентом щодо публічних витрат може передбачати те, що їм треба буде пояснювати парламентським комітетам політику і дії департаменту. В таких питаннях треба відрізняти роль у Парламентів Міністрів і публічних службовців. Міністри відповідають за політичні питання, питання, що підтримуються однією з партій та захищають публічну політику перед Парламентом, в той же час як Заступники Міністрів і посадові особи департаментів надають Міністру підтримку у підготовці пояснень та деталізованої інформації щодо публічної політики. Публічні службовці не мають публічного голосу чи ідентичності, що відрізняється від тих, які представляє Міністр, вони також не є політично 24 Час Запитань - щоденна 45-ти хвилинна частина засідань Палат Парламенту Канади, під час якої депутати можуть вимагати пояснення від Прем’єр Міністра, Міністрів чи членів парламентських комітетів з тих чи інших питань (примітка перекладача)

65

підзвітиними, на відміну від Міністра. Незаангажовані публічні службовці не грають ролі у захисті політичних рішень, зроблених урядом, або в обговоренні політичних контроверсій. Якщо б система була побудована навпаки, це б поставило під сумнів незаполітизваність професійної, незаангажованої публічної служби, яка має щоденно працювати на уряд, та перенесла б наголос з відповідальності й влади Міністрів, які обрані демократичним шляхом, на призначених посадових осіб. Заступник Міністра та інші посадові особи мають специфічні обов’язки по представленню дій та результатів департаментів в таких сферах як фінансове управління, надання програм та послуг, управління людськими ресурсами. Заступник Міністра має приділяти прискіпливу увагу своїй ролі та, за запрошенням, особисто виступати перед Парламентом для звітування за свою роботу в департаменті. Він чи вона також має забезпечити таку ж роботу своїх підлеглих. По відношенню до цього питання, особливо важливими для управлінського і адміністративного аспектів обов’язків Заступника Міністра є два комітети: Постійний Комітет щодо публічного звітування та Постійний Комітет урядових операцій і підготовки бюджету. Постійний Комітет щодо публічного звітування працює, у широкому сенсі, як аудитор Парламенту у справах використання фондів, що надані Парламентом уряду. Комітет також проводить ex post facto розгляд Публічних Звітів та приділяє велику увагу тому, щоб не брати участь в адмініструванні процесу. Важливим є той факт, що Постійний Комітет щодо публічного звітування в особі Головного Аудитора представляє результати аудиту і свої рекомендації Парламенту. У цей звіт включається також офіційна реакція департаментів на рекомендації Комітету. З 1958 року Головою комітету виступає член Опозиції. Мандат Постійного Комітету урядових операцій і підготовки бюджету включає перегляд і звітування як щодо ефективності, управління та роботи центральних департаментів та агенцій, так і щодо окремих операційних і витратних статей, що можуть стосуватися усіх департаментів і агенцій, та програм, що виконуються двома чи більшою кількістю департаментів. Заступник Міністрів та посадові особи мають забезпечити, що їх залучення у співпрацю з цими та іншими комітетами координується Офісом Міністра, який є відповідальним за загальні відношення з Парламентом. При виступах перед Сенатом чи Палатою Громад, Заступники Міністрів мають загальний обов’язок, а також специфічну правову відповідальність бути впевненими в окремих видах інформації, якою вони оволодівають у процесі виконання своїх обов’язків, для того, щоб бути в змозі продовжувати надавати чесну і об’єктивну інформацію своєму Міністру. Цей обов’язок і відповідальність реалізуються в рамках закону, включаючи, в тому числі, і обіцянки уряду інформувати громадськість у рамках "Акту про доступ до інформації", чи, навпаки захищати її від розповсюдження, згідно з іншими статутами, такими як "Акт про приватність". Зі свого боку, та згідно з багаторічною парламентською традицією, Парламент і його комітети визнають, що рішення про надання інформації комітетам за межами тої, що є доступною громадськості, має прийматися на міністерському рівні і не має суперечити статутним зобов’язанням.

66

Хоча парламентські комітети уповноважені приводити свідка під присягу, публічних службовців, як правило, не заставляють присягатися. Якщо ж постала така необхідність, зверніться до "Нотаток щодо відповідальності публічних службовців перед парламентськими комітетами" Офісу Таємної Ради.

a) Парламентський кокус25 та групи парламентарів

Загально визнаною є право партійного кокусу чи групи парламентарів на збір для обговорення питань урядової політики, програм чи дій. Такі зустрічі не вважаються формальними зустрічами Парламенту та не мають його влади і привілей. В окремих випадках Міністр може направляти Заступника Міністра чи іншу посадову особу на зустріч з представниками парламентського кокусу, кокусу комітету, чи неформальної групи парламентарів (що не є парламентським комітетом). Метою появи перед кокусом є надання незаангажованого роз’яснення урядових програм та політики і підтримка, таким чином, відповідальності Міністра. Заступники Міністрів і посадові особи департаменту можуть бути викликані представниками кокусу деякої партії для проведення брифінгу з питання тієї чи іншої політики або програми. Заступники Міністрів і посадові особи мають забезпечити координацію з Міністром з питань таких запитів з боку політичних партій. Неприпустимим є для Заступника Міністра чи іншої посадової особи виступ у заангажованій манері, або проведення брифінгів лише для однієї партії. У випадку появи перед парламентським комітетом, будь-які питання політичного характеру та висловлювання критики урядової політики мають адресуватися Міністру. Заступник Міністра не має висловлювати свої погляди чи висновки щодо політики уряду, якщо тільки він чи вона не уповноважені Міністром зробити це. Хоча такі зустріч, як правило, проводяться у неформальній обстановці і не є предметом висвітлення у ЗМІ, Заступники Міністрів не можуть вимагати від парламентарів зберігати отриману інформацію у таємниці, тому парламентарям має надаватися лише та інформація, що визнається публічною. Наприклад, не може бути повідомлена інформація, що не підпадає під дію "Акту про доступ до інформації" чи "Акту про приватність". Технічні брифінги на тему урядового законодавства в багатьох випадках є частиною законодавчого процесу, що слідує за презентацією законопроектів. Такі брифінги мають бути організовані Офісом Міністру та запропоновані усім партіям одночасно з чи до брифінгів для ЗМІ. Подальші поради щодо цього процесу надані у "Пораднику щодо створення федеральних актів та постанов" Офісу Таємної Ради. Визнаючи контекст міністерської відповідальності та об’єктивності публічної служби, Заступники Міністрів мають, у співпраці з Міністрами і їх Офісами, намагатися відповідати на запити щодо надання інформації, які надходять від Сенаторів та Членів Парламенту. Це підтримує прозорість уряду і поважає важливу роль парламентарів у представленні інтересів своїх виборців у сенсі законодавства та урядової політики.

25 Кокус - закрита нарада членів Парламенту, що належать до однієї партії (примітка перекладача)

67

5. Органи, які звітують Парламенту

Заступники Міністрів мають бути готові до надання інформації щодо адміністрування програм та політики деяким органам, які звітують перед Парламентом за діяльність Уряду Канади. Список таких органів включає у себе агентів Парламенту, що працюють незалежно від решти представників Уряду Канади та чия принципова роль - допомагати Палаті Громад забезпечувати можливість притягнення уряду до відповідальності. Заступники Міністрів мають забезпечити те, щоб їх департаменти встановили конструктивні робочі відносини, що засновані на повазі, з цими органами, та переконалися у тому, що інформація, необхідна для виконання законодавчого мандата цих органів, надходить до них у повному обсязі. Мандат на роботу наступних органів є особливо важливим для Заступників, з огляду на їх роль в управлінні департаментами:

• Комісія з прав людини Канади, яка проводить аудит працівників на відповідність "Акту про рівність при працевлаштуванні" ;

• Головний Аудитор, який перевіряє проведення і результати незалежних аудитів Канади, може надати Парламенту об’єктивну пораду і гарантії;

• Комісар з Офіційних Мов, чий мандат полягає у забезпеченні рівного статусу французької і англійської мов як офіційних мов Канади, та забезпеченні дотримання духу і букві "Акту про офіційні мови" в усіх інституціях Парламенту та Уряді Канади, а також

• Комісари з питань інформації та приватності, які переглядають рішення урядових інституцій щодо поширення інформації, яка підпадає під дію "Акту про доступ до інформації" та "Акту про приватність".

III. Підзвітність Заступника Міністра

1. Багатоманітність підзвітностей

Від Заступників Міністра вимагається управління складною системою підзвітностей, які випливають з різних повноважень, прав та обов’язків, якими характеризується його чи її посада. Заступники Міністрів призначаються Губернатором Ради за рекомендацією Прем’єр-Міністра для того, щоб підтримувати Міністра в його чи її персональний та колективній відповідальності. Як результат, підзвітність Заступників Міністрів відповідає їх ролі та відповідальності по відношенню до Міністра, Прем’єр-Міністра та Міністерства як такого. Робота Заступника полягає у тому, щоб зробити усі ці відносини ефективними і гармонійними. Заступник Міністра є підзвітним своєму Міністру як в сенсі персональної, так і колективної відповідальності. В той же час, Заступники Міністрів також є підзвітними Прем’єр Міністру через Клерка Таємної Ради. Як зазначено у документі "Відповідальність згідно з Конституцією", тристоронні відносини між Прем’єр-Міністром, Міністром і Заступником Міністра розподіляються наступним чином:

68

Прем’єр-Міністр керує персональною відповідальністю Міністрів, встановлюючи гармонію, що необхідна для стабільності уряду…призначення заступників Прем’єр-Міністром нагадує їм про перспективи при плануванні спрямування всього уряду та наголошує на спільних інтересах міністрів та окремому інтересі Прем’єр-Міністра у ефективності управління Публічною Службою. Заступники Міністрів також є підзвітними Комісії публічної служби та Раді Казначейства за специфічні повноваження, що делеговані чи призначені їм у питаннях управління фінансовими і людськими ресурсами. Також, як зазначено у документі "Відповідальність Заступника Міністра", в деяких випадках законодавством Заступнику Міністра можуть бути надані додаткові повноваження у таких сферах як митна та імміграційна. Підзвітності Заступника Міністра є взаємно пов’язаними та часто повторюються. Задачею Заступника Міністра є знаходження балансу між підзвітностями, що випливають його чи її завдань надавати підтримку з питань персональної та колективної відповідальностей. Це має робитися у спосіб, що є узгодженим з позицією Заступника Міністра як професійного, незаангажованого публічного службовця, а також узгодженим з його обов'язком надавати експертні, об’єктивні і незаангажовані поради Міністру і уряду в цілому. У ситуації, коли Заступник Міністра не може забезпечити такий баланс, він чи вона мають консультуватися з Клерком Таємної Ради. Таким же чином Заступник Міністра має діяти у питаннях, що є важливими настільки, що вони можуть впливати на їх підзвітність, підзвітність їх Міністра, або завдання та курс уряду.

2. Підзвітність Прем’єр-Міністру

Прем’єр-Міністр відповідає за єдність всередині уряду і його загальний курс, а також урядову політику. Таким чином, хоча документ "Відповідальність згідно з Конституцією" зазначає, що Заступник Міністра має бути у "вищий ступені відданим" Міністру, згідно з Конституцією Канади Заступник Міністра також є підзвітний Прем’єр-Міністру через Клерка, для того, щоб надавати Міністру підтримку у спосіб, що є узгодженим з загальним курсом і завданнями уряду як цілого. В такий спосіб Заступники Міністрів роблять свій внесок у підтримку єдності уряду, якому вони служать.

a) Клерк Таємної Ради

Клерк Таємної Ради, як вищий радник Прем’єр-Міністра з питань публічної служби, та у якості його чи її можливостей як Секретаря Кабінету, є основним консультантом Прем’єр-Міністра з питань проблем управління і політики публічної служби. Клерк грає важливу роль в уряді в питаннях досягнення консенсусу та підтримці Заступників у їх багатоманітних підзвітностях. Може статися, наприклад, що погляд Заступника Міністра на те, чи є вірним його чи її спосіб використання повноважень, відрізняється від погляду на це питання Міністра. У таких випадках, дуже важливо, щоб Заступник Міністра надав особливу вагу його чи її специфічним повноваженням, визначеним

69

законодавством. Заступник Міністра розуміє свою підзвітність Міністру як необхідність надавати йому чи їй об’єктивні, професійні та відкриті поради з питань політики і програм, та стосовно вірного і поміркованого використання публічних фондів, а також у підтримці колективної відповідальності уряду. Якщо Міністр та Заступник Міністра не можуть погодитися в питаннях роботи департаменту, Заступник Міністра має обговорити цю проблему з Клерком Таємної Ради. Міністр може також обговорити це питання з Клерком Таємної Ради, до того як звертатися за порадою до Прем’єр-Міністра. У крайньому випадку, якщо неможливо досягти результату по розв’язанню цього питання, рішення приймається Прем’єр-Міністром за порадою Клерка. Заступник Міністра має радитися з Клерком щодо проблем з управлінням департаментом чи міністерським портфоліо, та тими, що можуть мати вплив на можливість Міністра підтримувати довіру Палати Громад та просувати політичні і законодавчі питання. У таких випадках, Заступник Міністра також має провести консультацію з Секретарем Ради Казначейства.

б) Програма управління результативністю

Оцінка роботи Прем’єр Міністра, зроблена в контексті Програми управління результативністю, що адмініструється Клерком Таємної Ради також відноситься до підзвітності Заступників Міністрів. Завданням Програми управління результативністю є:

• Заохочення покращення результатів через визнання та винагородження фактів досягнення результатів, що пов’язані з бізнес-планам та завданнями уряду, та демонстрації лідерської компетенції, цінностей та етичних стандартів, та

• Надання рамок, у яких може мати місце узгоджений та справедливий підхід до управління результативністю.

Договір про результативність відображає взаємне розуміння між Заступником Міністра та Клерком Таємної Ради у сенсі того, що очікується від Заступника Міністра впродовж річного циклу результативності. Цей договір, як правило, складається з основних обіцянок, що пов’язані з бізнес-планами та урядовими завданнями, а також специфічними заходами щодо результативності. На додаток до цього, Заступники Міністрів є підзвітними за свої постійні обов’язки, такі як надання постійної якісної підтримки Міністру, Прем’єр-Міністру та Кабінету, ефективну та вчасну підготовку та впровадження стратегій, що узгоджені з завданнями уряду, та демонстрацію лідерства в управлінні людськими і фінансовими ресурсами, а також внеску у досягнення загальноурядових цінностей. Наприкінці циклу, результативність порівнюється з досягненням попередніх обіцянок. Клерк збирає інформацію щодо результативності Заступника Міністра з багатьох джерел, що включають у себе Міністрів, Комітет Вищих Посадових Осіб, Секретаріат Ради Казначейства та вищого керівництва Офісу Таємної Ради. За всіма результатами Заступника оцінюють, а Губернатор Ради призначає йому чи їй нагороду за результативність.

70

3. Підзвітність Міністру

Кожного дня Заступник Міністра є підзвітним своєму Міністру. Підзвітність Заступника не можна розглядати окремо від підзвітності Міністра Парламенту. Заступники діють від імені своїх Міністрів, користуючись статутними повноваженнями Міністра від його чи її імені, та відіграють роль у забезпеченні контролю та догляду за фінансовими, людськими та іншими ресурсами, якими володіє департамент. Вони, відповідно, є підзвітними своїм Міністрам, хоча і можуть звітувати перед парламентськими комітетами (як показано вище у розділі "Підтримка підзвітності Міністра Парламенту") Ця підзвітність має як правові, так і адміністративні аспекти, але є і частиною дуже особистісних і професійних стосунків. Беручи до уваги необхідність того, що Міністр і Заступник Міністра працюють як одна команда, ці відношення підзвітності можуть виражатися у чомусь настільки безпосередньому як, наприклад, телефонна розмова, або інформація надана по дорозі до засідання Кабінету чи Часу Запитань у Палаті Громад. Оскільки Міністр є підзвітним Членам Парламенту з будь-яких питань, що стосуються його чи її діяльності в департаменті, він чи вона мають мати змогу покластися на свого Заступника в питаннях вчасної і адекватної поради. Оскільки Заступники Міністрів надають підтримку у персональній відповідальності Міністрам, а також відіграють особливу роль у забезпеченні колективної відповідальності уряду, ця підзвітність Заступників своїм Міністрам відображає:

• їх відповідальність перед Міністром за повноваження, якими Заступники Міністрів користуються від імені Міністрів;

• їх підтримки виконанню колективної відповідальності через забезпечення того, що політика Міністерства у питаннях, що стосуються департаменту, чи інших урядових питань підтримується адекватним чином, а політика і програми відповідають загальним завданням Міністерства та

• їх відповідальність щодо забезпечення того, що загальноурядові практики управління працюють в усіх департаментах для забезпечення впевненості у цьому інституті з боку Палати Громад.

Заступник Міністра повинен бути уважним у питаннях хороших робочих відносин з Офісом Міністра у наданні додаткової підтримки Міністру. Важливо пам’ятати, що працівники Офісу Міністра не мають повноважень давати поради публічним службовцям. Якщо є потреба надати їм інформацію чи передати інструкції Міністра, це, як правило, робиться через Заступника Міністра.

4. Підзвітність у випадку помилок при адмініструванні

Міністри мають бути присутніми у Парламенті для звітування щодо використання наданої їм влади, включаючи і помилки, допущені при адмініструванні. Однак, міністерська відповідальність не означає, що Міністр буде змушений піти у відставку у випадку допущення ним чи нею помилки. Критично важливим є те, чи були прийняті заходи для відвернення наслідків помилки та недопущення її повторення. Якщо посадова особа департаменту

71

робить помилку, вимоги відповідальності Міністра вважаються задоволеними, якщо Міністр звітує перед Парламентом за зроблену помилку і приймає необхідні дії. Такими діями можуть бути застосування дисциплінарних мір, або зміна системи звітності чи прийняття рішень у департаменті. Що ж трапляється, якщо щось йде не так з адмініструванням на рівні департаменту? Підзвітність Заступника Міністра не є і не повинна бути предметом політичного обговорення, як це трапляється з Міністрами. Як зазначено вище, Міністр є підзвітним у тому сенсі, що він чи вона вносить проблему на обговорення у Парламент і бере відповідальність за неї. Міністр доповідає Парламенту, які було допущено помилки, що показали результати розслідування та які заходи було вжито для відвернення можливості повторення цієї помилки. Заступник Міністра відповідає за ефективне управління своїм департаментом та має звітувати Міністру, якщо щось пішло не так. Він чи вона мають надати Міністру підтримку у пошуках причин помилки і у прийнятті відповідних корегуючих дій та виправлені системних помилок, про які стало відомо. Обов’язком Заступника Міністра є пряма і відкрита робота над помилками та вдосконалення практик управління в своєму департаменті шляхом створення атмосфери, що заохочує постійне навчання, при якому публічні службовці будуть намагатися досягти покращення в управлінні. У підтримці підзвітності Міністра, Заступник Міністра може в якісь момент предстати перед парламентською комісією, щоб пояснити що ж відбулося не так. Він чи вона можуть відповісти наступним чином: "Так, була допущена помилка. Я є підзвітним Міністру департаменту і з його підтримкою я виправив чи виправила помилку". Заступник може також додати, які дисциплінарні міри були застосовані, але не буде називати імен, навіть якщо вони вже фігурували в ЗМІ чи іншим шляхом стали відомі комісії. Важливо пам’ятати, що у випадку протизаконних дій, таких як шахрайство, санкції до працівника мають бути більш суворими, ніж дисциплінарна міра. Призначення Заступників Міністрів за рекомендацією Прем’єр-Міністра відображає відповідальність Прем’єр-Міністра за загальну результативність уряду. Врешті-решт Прем'єр-Міністр, за порадою Клерка Таємної Ради, встановлює яка дія є прийнятною у світлі підзвітності Заступника Міністра.

5. Підзвітність Раді Казначейства та Комісії публічної служби

Рада Казначейства є радою управління уряду. Згідно з "Актом про фінансове адміністрування", Рада Казначейства представляє Королівську Таємну Раду Канади в усіх справах, що стосуються адміністративної політики, фінансового управління, планування бюджету, програм та пріоритетів департаментів, управління персоналом та інших питань, що пов’язані з поміркованим та ефективним використанням публічних ресурсів на підтримку урядових завдань. Для досягнення цієї мети Рада Казначейства може видавати постанови та вимагати звіти. Заступник Міністра є підзвітними за делеговані йому чи їй повноваження і за повноваження, визначені у законодавстві (наприклад "Актом про фінансове

72

адміністрування" та "Актом про офіційні мови"), як Раді Казначейства, так і своєму Міністру. Загальна підзвітність Заступників Міністрів Раді Казначейства полягає у тому, щоб забезпечити те, що ресурси, які виділені департаментам Радою управляються та використовуються для досягнення результатів та пріоритетів, окреслених Міністром, урядом як цілим та законодавством, та що ці результати насправді направлені на покращення життя громадян Канади. Специфічні підзвітності Заступників Міністрів Раді Казначейства починаються від конкретних засобів по досягненню визначених завдань і закінчуються специфічними обов’язками, що випливають із законодавства чи політики Ради Казначейства. На практиці підзвітність Заступника Міністра Раді Казначейства часто реалізується через Секретаріат Ради Міністерства, через звіти і співпрацю з Секретаріатом. На додаток до цих специфічних підзвітностей Раді Казначейства, Заступник Міністра залишається підзвітним своєму Міністру за загальне управління департаментом. Схожим чином, Заступник Міністра має звітувати Комісії публічної служби за здійснення прав і обов’язків, які назначила Комісія, а також за права, що передані згідно з "Актом про працевлаштування у сфері публічної служби" . Заступник Міністра несе загальних обов’язок підзвітності управлінській раді уряду та Секретаріату Ради Казначейства за загальне управління та результативність департаменту. Для того, щоб управляти підзвітністю та покращити загальні управлінські результати та працювати більш ефективно, Секретаріат Ради Казначейства використовує сучасні Рамки Управління Підзвітністю у Публічній Службі. Ці Рамки, проілюстровані в таблицях 1 і 2, включають у себе можливості управління та індикатори результативності.

73

Цінності публічної служби

Своїми діями лідери департаментів постійно утверджують важливість цінностей та етичних стандартів публічної служби у досягнення результатів для громадян Канади (наприклад: демократичні, професійні, етичні та людські цінності)

Політика і програми Постійне вдосконалення для забезпечення високої якості вибору можливих програм, їх розробки та порад Міністру.

Люди Департамент підбирає таких людей, створює таку робочу атмосферу, та робить наголос на лідерстві, для того щоб забезпечити успіх та впевнене майбутнє для Публічної Служби Канади

Служба, зосереджена на людях Служба є зорієнтованою на людей, політика та програми будуються за принципом "знизу нагору", вітається і підтримується укладення партнерських угод.

Управління ризиками Виконавча команда чітко визначає корпоративний контекст та практики для активного управління організаційними та стратегічними ризиками

Керівництво Режим контролю (за фондами, персоналом, послугами, тощо) у департаменті є інтегрованим та ефективним, а його основні принципи зрозумілі усім працівникам.

Підзвітність Підзвітність щодо досягнутих результатів чітко розподілена та узгоджена з наявними ресурсами. Розподіл підзвітності відбувається у відповідності з можливостями.

Врядування і стратегічна направленість Присутні основні умови - внутрішня узгодженість, корпоративна дисципліна та настроєність на досягнення можливих наслідків - для формування ефективної стратегічної направленості, підтримки Міністра та Парламенту, а також досягнення результату. Управління навчанням, інноваціями та змінами

Департамент управляється з огляду на постійні інновації та трансформацію, сприяє організаційному навчанню, цінує корпоративне знання та виносить уроки з досвіду власного функціонування.

Результати та досягнення Відповідна інформація щодо результатів (внутрішня, та, що стосується послуг та програми) збирається та використовується для винесення рішень у департаменті. Громадськості надається збалансована, відкрита та доступна до розуміння інформація.

Таблиця 1. РАМКИ УПРАВЛІННЯ ПІДЗВІТНІСТЮ

74

Цінності публічної служби

– Взірцева поведінка – Цінності Публічної Служби відповідають реальності/культурі

департаменту Практики управління є основаними на цінностях Політика і програми - Аналітична спроможність та культура консультаційного перегляду та викликів - Політика, орієнтована на результат та програмні завдання, що прив’язані до горизонтальних пріоритетів уряду - Залучення громадян Впевненість Міністра і центра

Люди – Відповідність

Канаді – Вимоги поваги до

офіційної мови – Поновлена/стала

спроможність – Атмосфера

підтримки – Залучення

працівників – Можливість росту – Континуум

лідерства – Визнання,

нагороди та санкції

Служба, зосереджена на людях – Якість послуг

постійно відслідковується та вдосконалюється

– Повністю використовуються технічні можливості

– Уповноважені виконавці

Ефективні відносини

Управління ризиками – Головні ризики

визначено і ними управляють

– Використання "лінзи ризиків" при прийнятті рішень

– Можливість обговорювати ризики і управляти ризиками у публічному контексті

Керівництво – Системи

управління, які надають відповідну інформацію та слугують раннім попередженням щодо ресурсів, результатів та контролю

– Суворий аудит/оцінка функціонування

– Функціональні спеціалісти як "партнери"

– Узгодженість з політикою, нормативними актами та законодавством

Підзвітність – Чітка підзвітність

та відповідальність для досягнення належного процесу та результатів

– Розподіл у відповідності з можливостями

Каскадна відданість щодо підзвітності Прем’єр-Міністру

Врядування і стратегічна направленість - Підтримка Міністра, Кабінету та Парламенту - Рамки управління орієнтуються на досягнення стратегічних результатів - Вірний вибір виконавчої команди - Корпоративні пріоритети є орієнтованими на результат - Стратегічний розподіл/перерозподіл ресурсів базується на результатах роботи - Інтегрованість завдань для покращення управління - Горизонтальна співпраця Сканування атмосфери

Управління навчанням, інноваціями та змінами – Стратегічне організаційне навчання, можливість передбачати да

пристосовуватися до змін та схильність до трансформацій – Культура інновацій – Результативність як орієнтир до змін – Розподіл повноважень як інструмент уповноважування Корпоративне знання і корпоративна пам’ять фіксуються і управляються як стратегічний ресурс

Результати та досягнення – Корпоративний

моніторинг та звітування щодо програм, послуг та внутрішніх результатів

– Інтегрована фінансова та не фінансова інформація щодо результатів виконується при корпоративному прийнятті рішень

– Звітування департаменту використовую показники, що можуть бути виміряні

– Рівняння на найкращий результат

Відкрита, вчасна і доступна комунікація з громадянами та Парламентом

Таблиця 2 ІНДИКАТОРИ ПОКРАЩЕННЯ УПРАВЛІННЯ У РАМКАХ УПРАВЛІННЯ ПІДЗВІТНІСТЮ

75