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Planificación de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) Orientaciones para la planificación de proyectos y programas nuevos y en curso Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Unidad 04 Estrategia de Desarrollo de la Empresa GTZ-P-FORM 21-11-2s

Planificación de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) · c í f. d e l t i p o d e o r d e n e s p e c í f. d e l ti p o d e or d e n o r g a n i z a c i o n a l e v a l u a i

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Planificación de proyectos orientada a objetivos (ZOPP)Orientaciones para la planificación de proyectos y programas nuevos y en curso

Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Unidad 04Estrategia de Desarrollo de la Empresa

GTZ

-P-F

OR

M 2

1-11

-2s

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Publicado por laDeutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbHUnidad 04Estrategia de Desarrollo de la EmpresaDag-Hammarskjöld-Weg 1–565760 Eschborn, Alemania

Texto: Stefan Helming, Michael Göbel

Traducción del alemán:Inés Ahumada

Diseño gráfico::Stefan Mümpfer - grafik works -, 60316 Frankfurt

Portada:La foto de portada nos fue gentilmente cedida por el proyecto:“Urban Development through Local Effects” (UDLE), Nepal

Impresión:Multiprint, 60487 Frankfurt

Eschborn 1998

Este documento ha sido elaborado por Ste-fan Helming y Michael Göbel por encargode la Unidad “Estrategia de Desarrollo dela Empresa” (04). Agradecemos a los nu-merosos colegas y amigos que han contri-buido a esta publicación con indicacionesconstructivas.

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En el “Marco orientativo para la ejecuciónde proyectos de la Cooperación Técnicaalemana a través de la GTZ”, la DirecciónGeneral de la GTZ ha expuesto de formaclara las tareas y la función de la empresa,alentando a los colaboradores y colabora-doras a proceder de manera flexible.

En el marco establecido por el “Marcoorientativo”, el folleto “Gestión del ciclodel proyecto (PCM) y planificación de pro-yectos orientada a objetivos (ZOPP)” des-cribe qué principios aplica la GTZ en laplanificación y la conducción de sus con-tribuciones a la cooperación.

El presente folleto tiene por finalidaddescribir el rol del ZOPP, el instrumentode planificación de la GTZ. Sus principiosbásicos son la calidad y la orientaciónhacia los procesos. El ZOPP es el resultado

de muchos años de experiencia de la GTZen materia de cooperación. En el texto sealude a una serie de métodos y técnicasque pueden aplicarse en el marco de laplanificación de proyectos orientada a ob-jetivos, y que serán objeto de una publica-ción complementaria

Paralelamente, la GTZ ha publicado elfolleto “Vías de la cooperación ¿Cómo fun-ciona el ‘procedimiento standard’?”, en elcual se expone el procedimiento formalacordado con el BMZ para la cooperacióntécnica y los procesos que se derivan deéste para la GTZ, tanto dentro de la em-presa como en la cooperación con las ins-tituciones contraparte.

órdenes BMZ(procedimiento

standard)

otras órdenes

del Gob. fed. y de los laender

órdenes por cta.

de tercerosZOPP

Seguimiento

control de avance

del proyecto

pro

cedim

ientos instrum

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principios de gestión

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organizacio

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os

Guía

para

ofe

rtas

procedimientos

procedimientos

Gestión de proyectos por la GTZ

análisis

SW

OT

Marco orientativo

Guía PCM

métodosetapas

formales

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La abreviación ZOPP se ha utilizado ya durante muchos años para denominar laplanificación de proyectos orientada a ob-jetivos. ‘ZOPP’ ha pasado a ser la marca defábrica de la GTZ para un enfoque de pla-nificación participativo, orientado hacialas necesidades de las organizaciones con-traparte y de los grupos destinatarios.

Los folletos sobre ZOPP utilizados durante más de diez años tienen que seractualizados. Hoy la planificación tienelugar en un contexto diferente. En 1989 laCentral de la GTZ fue reorganizada, adop-tando una estructura regional y se creó el departamento de Planificación y Desa-rrollo. Actualmente, la GTZ está descen-tralizando las competencias de gestión y flexibilizando los procesos internos. Qui-siéramos alentar a los colaboradores detodos los niveles a actuar con mayor auto-nomía. Esto se aplica también a la plani-ficación del proyecto, como función con-tinua de gestión, y va dirigido en particu-lar a los miembros del personal asignadoen los países en desarrollo, junto con suscontrapartes. La Central de Eschbornprestará, naturalmente, toda la asistencianecesaria.

La presente guía no expone nuevas teorías sobre la planificación de proyec-tos, sino que describe cómo aplicar elZOPP de forma flexible en el marco de laGestión del Ciclo del Proyecto (PCM) de laGTZ. Hoy empleamos el término ‘ZOPP’en un sentido más amplio. Ya no designauna secuencia determinada de pasos pre-fijados de forma vinculante y de métodosprescritos, sino como el marco de planifi-cación global de la GTZ. El ZOPP tieneque ilustrar la calidad de planificación a la que aspira la GTZ, pero sin dictar quémétodos o instrumentos deben usarse encada uno de los pasos de la planificación.

La presente publicación proporcionaa las colaboradoras y colaboradores de laGTZ una orientación para la planificaciónde proyectos nuevos y en curso. No es un‘libro de recetas’ que cubre todas las posibles cuestiones imaginables relativas ala planificación. Los usuarios deben apor-tar sus propias ideas. Tampoco pretendeser la última palabra en materia de planifi-cación. Por el contrario, si gracias a lasideas y experiencias de los lectores en lospróximos años podemos actualizar y me-jorar este texto, habrá cumplido con sucometido.

Deseamos a todos nuestros colabora-dores y colaboradoras en la Central y en elextranjero mucho éxito con el nuevoZOPP.

Franziska Donner

Directora de la UnidadEstrategia de Desarrollo de la Empresa

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Prólogo

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1 EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 041.1 La cooperación en el proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 041.2 ¿Qué es la planificación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 061.3 Sistemas complejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08

2 OBJETIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.1 ¿Por qué necesitamos objetivos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.2 Requerimientos que deben cumplir los objetivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.3 Categorías de objetivos en la cooperación al desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 112.4 Los objetivos en la práctica de los proyectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153.1 Involucrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153.2 Problemas y potencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163.3 Entorno del proyecto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

4 LA ESTRATEGIA DEL PROYECTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174.1 Resultados y alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174.2 Actividades y recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184.3 Riesgos y supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184.4 Indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

5 RESPONSABILIDADES Y ROLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

6 ORGANIZACIÓN DEL PROYECTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

7 PARTICIPACIÓN Y TALLERES DE PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227.1 Participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227.2 Talleres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

8 LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO (MPP) . . . . . . . . . . . . . . 24

9 CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

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Índice

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1.1 La cooperación en el proyecto

En general, todo lo que emprendemos enla cooperación técnica (CT) está estruc-

turado como sigue: La GTZpresta servicios a institu-ciones contraparte quequieren ejecutar un pro-yecto de desarrollo. Dichoproyecto tiene grupos des-tinatarios que deseanmejorar su situa-

ción. Las instituciones contra-parte son responsables de suproyecto. La GTZ asume la res-ponsabilidad de apoyar al pro-yecto de manera que los gru-pos destinatarios puedan alcan-zar el desarrollo al que aspiran.Este modelo básico de cooperación esilustrado por el modelo de los tres nive-les de cooperación (véase el gráfico 1).

Llamamos “contraparte” a las orga-

nizaciones y unidades de trabajo con lascuales cooperamos directamente. Son losclientes que asesoramos y los receptoresde nuestros servicios. En la mayoría delos casos, en un proyecto cooperamoscon varias organizaciones contraparte.Llamamos “grupo(s) destinatario(s)” a losbeneficiarios de las prestaciones de nues-tra contraparte.

En principio, este modelo es aplica-ble a todos los tipos de proyectos, inde-

pendientemente de si la organiza-ción contraparte es un organis-

mo estatal, un banco, unaasociación u otra organizaciónno gubernamental, y de si elgrupo destinatario está consti-tuido por los habitantes de un

poblado o por empresas del sec-tor privado. Incluso vale como mo-

delo básico cuando prestamos ayuda deemergencia en una región azotada poruna crisis, si bien en estos casos la GTZsuele co-asumir también la función de las

4

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

1 El proceso de planificación

aporte en el marco de la CT

proyecto / programade las organizaciones contraparte

situación inicialsituación futura /mejora prevista

(objetivo de desarrollo)acción de los grupos destinatarios

(proceso de autoayuda)

Proceso de desarrollo

Retro-spectivamente,ningún plan es

correcto

Tres niveles de cooperación: GTZ – institucióncontraparte – grupos destinatarios

Gráfico 1:

Tres niveles de

cooperación

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organizaciones contraparte y presta sucontribución directamente a los gruposdestinatarios.

En una sociedad, los grupos rara vezson homogéneos. En general se distin-guen de acuerdo, p.ej., a sus intereseseconómicos y a su status social, queincluso pueden ser antagónicos.Nuestras organizaciones con-traparte tienen que incorporaral proceso de planificación,de manera diferenciada, elpunto de vista de los diversosreceptores de sus prestaciones,transformándolos así en actores. Laexperiencia demuestra que los proyectossólo tienen éxito cuando se basan en elesfuerzo propio de los grupos destinata-rios. Por ello, la GTZ debe alentar y capa-citar a las organizaciones contraparte, afin de que adopten esta perspectiva. Esprecisamente su orientación hacia losgrupos destinatarios lo que determina silas organizaciones contraparte son idó-neas para cooperar con ellas. No sepuede fomentar a un servicio de asesora-miento que no desea saber cuál es la de-manda de sus diversos grupos de “clien-tes”. Un criterio esencial en la selecciónde nuestras contrapartes es su voluntad ycapacidad de establecer un diálogo cons-tructivo con distintos grupos destinata-rios.

La cooperación alemana al desa-rrollo se financia ensu mayor parte con fondos provenientesde los contribuyen-tes. Por ello, tieneque atenerse a obje-tivos y criterios polí-ticos y está sujeta alcontrol de las instan-cias públicas, antequienes debe justifi-car su actuación. Los

objetivos prioritarios de la política dedesarrollo del Gobierno federal alemánson la reducción de la pobreza y las injus-

ticias sociales, la protección del medioambiente y los recursos naturales y el me-joramiento de la situación de las mujeres.Los contribuyentes esperan que la ayudaal desarrollo mejore la situación de la po-blación de los países contraparte.

Éste es el contexto en el cual elBMZ imparte órdenes a la GTZ.

Las órdenes provenientes declientes internacionales si-guen principios análogos. Loque importa no es que la es-

cuela profesional funcione,sino que sus egresados consigan

empleo. El hecho de que una admi-nistración de recursos hídricos trabajede manera eficiente y profesional no in-teresa a nadie fuera delámbito sectorial; la fina-lidad de la política de de-sarrollo es asegurar que la población tenga accesoequitativo a agua potable y que esto se logre deforma ecológicamente sos-tenible. Lo que cuenta, en última instan-cia, no son los servicios que se ofrecen,sino el mejoramiento de las condicionesde vida de la población.

Cada proyecto tiene sus gruposmeta, que son los beneficiarios de la con-tribución de las organizaciones que eje-cutan el proyecto. Según sea el tipo deproyecto, los beneficiarios últimos en lacadena de contribuciones pueden ser di-rectamente grupos poblacionales pobres,p.ej. los habitantes de barrios marginalesurbanos. No obstante, con frecuencia losdestinatarios directos de un proyectosólo están vinculados a los beneficiariosfinales a través de una cadena de causali-dad más o menos larga, como es el casode la fundación de una cámara de artesa-nado que representa los intereses de laspequeñas empresas, o el de un ente deprotección ambiental. Pero también enestos casos debe resultar visible de quéforma aprovechará el proyecto a los sec-tores pobres de la población.

5

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

Las organizacionescontraparte son“intermediarias”

entre los donantes y los

grupos meta

La cooperación alemana al desarrollo se atiene a obje-tivos políticos y está sujeta al control de losorganismos públicos de vigilancia.

Planificar es sustituir la

casualidad por el error

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1.2 ¿Qué es la planificación?

La planificación implica que● los grupos destinatarios y las orga-

nizaciones contraparte, ● las organizaciones contraparte y la

GTZ, así como también ● la GTZ y sus comitentes desarrollen

un concepto común de ● los objetivos de la cooperación: ¿Qué

queremos conseguir? (capítulo 2)● la situación de partida: ¿De qué

datos partimos? (capítulo 3)● la estrategia para alcanzar los

objetivos, sus riesgos y los criteriosde éxito: ¿Qué tiene que cambiar? (capítulo 4) y

● la distribución de tareas en la ejecución: ¿Quién es responsable? (capítulo 5)

Si las partes involucradas logran responder conjunta-mente a estas preguntas de

forma honesta y realista, se ha hecho unbuen “ZOPP”.

No existen planes de proyecto “ob-jetivamente” correctos, pero podemos indicar dos criterios de calidad que defi-nen un concepto relativo de buena pla-nificación: ● La gerencia del proyecto y los grupos

destinatarios aceptan el plan comolínea de actuación.

● Los organismos financiadores aceptanel plan como base para justificar laasignación de recursos.

La elaboración de los criterios menciona-dos y la estructuración del proceso de pla-nificación (planificación de la planifica-ción) recaen sobre los planificadores.

El plan tiene que concordar con loque quieren (com-promiso de intere-ses), lo que pueden(factibilidad, rentabi-lidad) y lo que les esdado hacer (condiciones marco) a todoslos involucrados importantes.

Para la GTZ, el término “proyecto”significa un paquete delimitado de medi-

6

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

= servicios

ord

en

BMZ

objetivos políticosy criterios deadjudicación ejemplo:

apoyo apequeñosagricultores

creaciónde unaestructurade ex-tensión

“ayudade emer-gencia”

“intermediarios“

gruposdestinatarios,

principalm.pobres

GTZ

organiza-ciones

contraparte(proyecto)

otrasorganiza-

ciones

beneficiariosfinales

beneficiariosfinales

beneficiariosfinales

organiza-ciones

contraparte(proyecto)

“Calidad” es un concepto relativo

DeseoCapacidad

Poder

Gráfico 2:

Concatenación

de servicios

en la CT

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das ejecutadas por una o más organizacio-nes contraparte a fin de alcanzar un obje-tivo determinado de antemano. LaGTZ presta una contribución alproyecto. Por el contrario, enmuchos casos, para las organi-zaciones contraparte y los gru-pos destinatarios los proyectos“son” las actividades y la contri-bución de la GTZ. Esta diferenciaen la forma de ver los proyectospuede conducir a malentendidos sobrelos roles y las responsabilidades. Por elloes muy importante que definamos conjun-tamente con las organizaciones contrapar-te y los grupos destinatarios qué debe en-tenderse por proyecto y quién es respon-sable de qué.

A menudo los proyectos son integra-dos en programas a fin de elevar su eficaciapara el desarrollo y lograr efectos sinér-

gicos. En este texto no distinguimos entre proyectos y progra-mas, ya que los re-querimientos para laplanificación son si-

milares; además, la delimitación entre pro-yectos y programas es, a veces, una cues-tión de punto de vista. Un ejemplo: el Mi-nistro de Economía considera la reformaeconómica como su “proyecto”; el direc-tor de la Subsecretaría competente hablade un “programa” de reforma impositivaderivado de la mencionada reforma econó-mica, dentro del cual la introducción delimpuesto al valor añadido (IVA) constituyeun “proyecto” individual.

La planificación de proyectos es unproceso de negociación continua entre or-ganismos ejecutores, grupos destinatarios

y asesores externos(GTZ). La planifica-ción no concluye deningún modo con el

comienzo de la ejecución. Un buen pro-yecto siempre está basado en el consenso.Las partes acuerdan trabajar juntas por un período de tiempo determinado para

alcanzar un objetivo común. No se trata deponerse de acuerdo en el mínimo común

denominador, sino de tener muy claroqué es lo que se emprende en con-

junto. Siempre persisten diferen-cias entre distintos intereses y también difiere la forma dever las cosas. Es mejor ponersede acuerdo en que no se está de

acuerdo (“to agree not to agree”)y descartar o modificar totalmente

un enfoque de proyecto que llevarlo ade-lante en contra del interés masivo de invo-lucrados importantes.

La cooperación técnica intervienesiempre en los sistemas sociales y las redesde intereses existentes, y además persigueella misma intereses polí-ticos. Un ejemplo: cuandoun barrio es incorporado alsistema público de abaste-cimiento de agua, se perju-dica un lucrativo negociopara los vendedores privados de agua. Deeste modo, un proyecto lleva a mejorar lasituación de muchas personas, pero pro-bablemente existan perdedores. En esteconflicto, la cooperación técnica alemanaasume la causa de los sectores sociales másdébiles. Quien interviene en una situa-ción, asume responsabilidad. Los planifica-dores deben ser conscientes de la respon-sabilidad ética que asumen.

Los colaboradores y colaboradoras dela GTZ se ven a veces en el papel de “me-diadores honestos” que ayudan a posibili-tar la acción procurando que los diversosroles resulten transparentes.

Siempre tiene que estar abierta la po-sibilidad de modificar un plan de mutuoacuerdo. Es un error creer que sólo se tratade elaborar un plan y luegoaplicarlo tal cual. En reali-dad, en el transcurso de la ejecución, las partes que co-operan en el proyecto adap-tan continuamente los detalles del plan. Incluso pueden modificarse las orientacio-nes básicas y los objetivos del proyecto,

7

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

“Lo sé cuando lo veo”

(Título de un ensayo

sobre la calidad)

Aclarar qué se entiende por pro-yecto y a quién “pertenece”

Planificar es negociar

La cooperación técnica interviene

en los sistemas sociales

No existen solu-ciones “listas para

el uso”

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si bien lo normal es que persistan duranteun período largo de tiempo. Natural-mente, no es cuestión de que afuerza de planificar y replanifi-car se olvide el trabajo propia-mente dicho, ni menos aúndebe permitirse que se pienseque “todo vale”. Planear ocasio-na costos que deben poder justi-ficarse con los beneficios que acarreala adaptación del plan.

Cuanto más orientado esté un proyec-to hacia procesos de cambio social y me-nos hacia resultados técnicos, tanto másdeberán evitar los planificadores estable-cer de antemano demasiadas actividades yrubros de costos. Pero incluso en proyec-tos de carácter predominantemente téc-nico, como p.ej. la construcción de una represa, puede ocurrir que durante la rea-lización de las obras se llegue a la con-clusión de que los datos sobre el funda-mento sobre los cuales se basaban los planes eran erróneos, y en tal caso se mo-difican los planes de construcción.

También es importante recordar queprácticamente ningún plan parte de cero.En general ya se han formulado hace tiem-po objetivos, deseos e intereses. Por eso esimportante incorporar al nuevo plan la his-toria previa.

La mayor parte del trabajo de plani-ficación se lleva a cabo durante la ejecu-

ción de los proyectos, yasea que se adapten los pla-nes a la situación dada oque sean revisados en elmarco de evaluaciones ex-

ternas y/o controles de avance de los pro-yectos.

No es indiferente quién plantea laspreguntas y quién define los métodos

según los cuales se desa-rrolla el proceso de plani-ficación: ¿la Central de laGTZ? ¿el asesor principalen el proyecto (AP)? ¿los

organismos contraparte? ¿los grupos desti-natarios? Es frecuente que quien conduce

el proceso determine también los conteni-dos. Los métodos no son ajenos a las

valoraciones, ya que pueden favo-recer o desfavorecer a determi-nados grupos. Un ejemplo: sien un seminario en el cual unaparte de los participantes no

saben leer se visualizan por es-crito las opiniones expresadas en

la discusión, se pone en desventaja alos analfabetos. La selección de los méto-dos es parte de la “planificación de la pla-nificación”, y también en ella tendrían queponerse acuerdo los participantes. La éticade planificación requiere que, cuando sequiera sugerir a los otros participantes unadeterminada forma de proceder, no sehagan valer simplemente “directivas deinstancias superiores”.

Con frecuencia las organizacionescontraparte tienen sus propios métodosde planificación establecidos. La coopera-ción “en pie de igualdad” exige que seconsideren dichos métodos con la mismaseriedad que los propios. Cuál se apliqueen definitiva en la cooperación es algo quedeben decidir las partes en conjunto. Na-turalmente, si las organizaciones contra-parte lo desean, la GTZ puede asesorarlasen su planificación.

1.3 Sistemas complejos

“La cooperación técnica abarca proyectosy programas que apuntan a elevar la efi-ciencia de los individuos y las organizacio-nes en los países en desarrollo” (definición oficial de la cooperación técnica).

Básicamente, se trata de poner enmarcha procesos de cambio en personas y organizaciones. Dichos procesos estánsometidos a la dinámica de sistemas com-plejos. “Un actor es como un jugador deajedrez que tiene que jugar con muchas figuras (p.ej. algunas docenas) ligadasentre sí por cintas elásticas, de modo que es imposible mover una sola figura.Además, sus figuras, y las de su rival, se

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EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

ZOPP: „Zeroing in

On People andProcesses“

La planificación selleva a cabo sobre lamarcha

Los métodos siempre implican una valoración

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mueven por sí mismas, siguiendo reglasque no conoce exactamente o sobre lascuales tiene falsas suposiciones. Y paracolmo una parte de sus figuras y de las de su rival se encuentran en una zona de niebla y no son reconocibles, o apenassi lo son” (Dietrich Dörner, Die Logik desMißlingens [La lógica del fracaso]).

Este gráfico se puede aplicar a la reali-dad social de muchos proyectos: los gru-pos destinatarios y las organizaciones con-

traparte no son ho-mogéneas, sino que tienen diversos inte-reses y potenciales.Terratenientes, pe-

queños agricultores y centros urbanos,todos quieren un sistema seguro de abas-tecimiento de agua. Pero en caso de sequía¿quién se verá (más) afectado si no secuenta con suficiente agua? La respuestadependerá de la influencia política queejerzan los distintos actores.

En una situación de este tipo hay queabandonar la idea de que “el experto” de-be “manejar todos los hilos”. Esto requie-

re de los planificadores no sólo una ciertamodestia, sino también lo que podríamosllamar “capacidad de caos”: poder trabajarsin saber lo que ocurrirá mañana, y confiaren que, pase lo que pase, en cooperacióncon los otros podrá deducir de los objetivosdel proyecto la forma de actuar correcta.

No es cuestión de tratar de abarcar la complejidad en todos sus detalles, yaque esto provoca confusióny hace que perdamos elhilo. Por el contrario, setrata de elegir algunas rela-ciones particulamente importantes entrelas figuras de ajedrez y simplificar en lamente el esquema, a fin de poder actuar.Esto es lo que en la teoría de planificaciónse llama reducción de la complejidad.Todos los métodos de planificación inten-tan identificar modelos dentro de la com-plejidad de las relaciones. En este sentido,no debemos engañarnos y actuar como silas figuras no estuviesen interrelacionadas,o como si conociésemos las reglas deljuego, o como si el tablero estuviese bieniluminado. Esto exige optimismo.

9

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

Se requierenmodestia y “capa-cidad de caos”.

Planear significa simplificar

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2.1 ¿Por qué necesitamosobjetivos?

Los objetivos sirven para orientar a los acto-res. Sólo los objetivos explican por qué la ge-

rencia del proyecto puede ob-tener dinero de los contribu-yentes. Para desarrollar obje-tivos y una visión de futuro apartir del presente, tenemos

que invertir sentimientos, intuiciones y crea-tividad. Para retornar del nivel de los objeti-vos al presente, necesitamos pensamientoanalítico, lógica, lenguaje y comunicación.

En general los objetivos se mantienenconstantes durante varios años. Esto noquiere decir que sean definitivos. Por ello,la dirección del proyecto debería volver a

comprobar de tanto en tantosi siguen teniendo sentido y siaún corresponden a lo quequieren y pueden y a lo queles está permitido a las instan-

cias involucradas en el proyecto: la GTZ, lasorganizaciones contraparte y los gruposdestinatarios. De lo contrario, se invierte ladinámica de la orientación por objetivos:los objetivos pierden su sentido y en lugarde movilizar paralizan. El cumplimiento delplan se transforma en un fin en sí mismo.

Los responsables políticos de un pro-yecto (en general un Ministerio) estarán dis-puestos a aceptar y asumir una modifica-ción justificada de los objetivos del proyec-to, siempre que resulte claro cuál es elsentido de dicha modificación, y que los be-neficios que representa compensen los cos-tos que pueda ocasionar. En la cooperacióntécnica bilateral de la República Federal deAlemania, la fijación conjunta de nuevosobjetivos depende de las ofertas de modifi-cación presentadas por la GTZ al BMZ y delas negociaciones intergubernamentales

2.2 Requerimientos que debencumplir los objetivos

Los objetivos deben ser realistas, es decir,se deben poder al-canzar con los recur-sos disponibles den-tro de las condicio-nes generales dadas.

El BMZ prescribe varios objetivos políticos para la cooperación bilateral al desarrollo: reducción de la pobreza, pro-tección del medio ambiente y los recursosnaturales, educación básica y formaciónprofesional, integración de la mujer al de-sarrollo y fomento de la iniciativa privada y de reformas económicas. Otras directi-vas políticas más detalladas están formula-das en las estrategias de desarrollo por países, las estrategias de política sectorialy las estrategias suprasectoriales del BMZ.Por otro lado, el BMZ condiciona la coope-ración al cumplimiento de cinco criteriosen los países contraparte: respeto a los derechos humanos, orientación hacia laeconomía de mercado, seguridad jurídica,participación de la población en las deci-siones políticas y actuación del Estadoorientada hacia el desarrollo.

Naturalmente, no es necesario quecada proyecto suscriba todos los objetivosmencionados. Por ello, no tiene sentido incluir en la formulación del objetivo deun proyecto todos los objetivos política-mente deseables para protegerse contracualquier contingencia. Lo mejor es des-cribir claramente qué se pretende conse-guir y qué no. En caso de duda, la GTZtiene que aclarar con su comitente qué ob-jetivos políticos deberían priorizarse en elproyecto concreto.

Un objetivo constituye la proyecciónal futuro de una situación que los afec-

10

OBJETIVOS

2 Objetivos

Los objetivos imprimen su orien-tación a la acción

Los objetivos pueden perder sentido

Los objetivos deben ser

realistas

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tados consideran deseable. En las matricesde planificación de proyectos se ha esta-

blecido la costumbrede formular los ob-jetivos en participioperfecto: “Se ha me-jorado la gestión”(véase el cap. 8). Por

un lado, esto tiene su razón de ser, porcuanto la planificación parte de la situa-ción que se espera “haber alcanzado” en elfuturo. No obstante, no corresponde allenguaje cotidiano y resulta afectado, casideliberadamente académico, y no debería-mos insistir en que se utilice.

2.3 Categorías de objetivosen la cooperación al desarrollo

La cooperación al desarrollo distin-gue entre diversas categorías de objetivos:● objetivos de la política

de desarrollo● objetivos superiores● objetivo de desarrollo● objetivo del proyecto.

Objetivos de la política de desarrolloAl igual que el BMZ, los gobiernos de los países contraparte han formulado

los objetivos nacio-nales, regionales osectoriales de su po-lítica de desarrollo.Si los objetivos de la

política de desarrollo de ambas partescoinciden en buena medida, la coopera-ción podrá prosperar sobre un fundamen-to sólido.

Objetivos superiores Ambos gobiernos inician un diálogo polí-tico para negociar los objetivos comunesde política de desarrollo y las áreas priori-tarias de cooperación. En esta plataformaconjunta se definen los objetivos superio-

res para los proyectos individuales, y conello la orientación estratégica de la coope-ración. Los proyectos que persiguen di-chos objetivos superiores en general pue-den ser fomentados. Un proyecto puedeperseguir varios objetivos superiores. Los objetivos superiores proporcionan no solamente criteriospara seleccionar los pro-yectos que incluirá lacooperación, sino tambiénun marco para el diseñodel proyecto. Un ejemplo: El BMZ haacordado con un gobiernocontraparte, como objetivo superior delproyecto, mejorar la situación de la pobla-ción pobre en zonas urbanas y rurales. Almismo tiempo, se debe dar participaciónen proyectos a organizaciones no guber-namentales y fomentar las iniciativas pri-

vadas. Los efectos de los proyectosdeben beneficiar por igual a hom-

bres y mujeres. El BMZ fomentaun proyecto del Ministerio deAgricultura para construir unsistema de riego, siempre queresulte claro que éste puede

contribuir a alcanzar uno o variosde dichos objetivos superiores. ¿Se

trata aquí de estabilizar la producción delos pequeños agricultores, a fin de satisfa-cer las necesidades de alimentos de la re-gión? ¿Está previsto involucrar a organiza-ciones privadas? Estas cuestiones estraté-gicas, en las cuales a veces se jueganprofundos conflictos de poder y de intere-ses, p.ej. con relación a la distribución dela tierra y del agua, tienen gran influenciasobre la concepción del proyecto. Para es-tabilizar la producción de los pequeñosagricultores, puede ser necesario imple-mentar medidas para establecer el marcojurídico y controlar su observancia. Si enel transcurso de la ejecución del proyectode riego no se mantiene la orientaciónhacia los pequeños agricultores, el BMZdebería comprobar si puede continuar fo-mentando el proyecto.

11

OBJETIVOS

Los objetivosdeben formularsede forma comprensible

Los objetivos políticos estánprescritos

Los objetivos superiores definen

la orientación estratégica de

la cooperación al desarrollo

Un objetivo es como un

techo, un ‘noso-tros’ asumido

por todos

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Objetivo de desarrollo 1

El objetivo de desarrollo concentra la aten-ción de todos los actores involucrados enel proyecto en el proceso de desarrollo delos grupos destinatarios. En este nivel sedeben ejercer, prioritariamente, los efec-tos de la cooperación al desarrollo

Los proyectos se llevan a cabo para fo-mentar procesos de cambio que afectansiempre a determinadas personas yorganizaciones. Éstas no sonmeros receptores pasivos de losaportes que presta el proyecto,sino actores activos, que quie-ren y deben participar en la de-cisión de hacia dónde debe diri-girse su desarrollo. La función delobjetivo de desarrollo es dar unaperspectiva conjunta al proceso de cam-bio que se aspira a impulsar.

El objetivo de desarrollo describe elcambio que quieren lograr los propiosgrupos destinatarios, es decir, las personashacia las cuales se dirige el proyecto.

Puede ser, p.ej.: “Todos losniños del distrito logran con-cluir con un título sus estudiosprimarios”, o “Ha disminuido elíndice de criminalidad en laszonas residenciales”. En el obje-tivo de desarrollo se manifiesta

claramente qué beneficios esperan losgrupos destinatarios de la cooperacióncon el proyecto. En última instancia, la co-operación sólo tiene éxito si se alcanza elobjetivo de desarrollo.

Al comienzo de la planificación seplantea la siguiente cuestión: ¿De qué pro-ceso de cambio se trata? ¿Cuál es la orien-tación común? Los planificadores deberíanconsiderar de manera diferenciada quién,concretamente, persigue qué objetivos, ysi se puede llegar a un compromiso soste-nible a largo plazo. Los grupos destinata-rios no son homogéneos. Pongamos, porejemplo, un proyecto de apoyo a organiza-

ciones autónomas del sector privado. Losintereses de las federaciones de la indus-tria no coinciden con los de las federacio-nes del comercio. Los primeros quierentasas de importación elevadas, los otros lasquieren bajas. ¿Podrán definir un objetivocomún sobre el cual puedan estar deacuerdo?Un objetivo asumido en común resulta de

un compromiso negociado entre losdiversos grupos. Las negociacio-

nes requieren tiempo.El objetivo de desarrollo tie-

ne que corresponder a lo quequieren los grupos destinata-rios, a sus valores y a su espe-

ranzas. Tiene que orientarse hacialo que pueden, de lo contrario sólo

conducirá a decepciones y desaliento. Sólo se podrá alcanzar si las personas y organizaciones involucradas toman ellasmismas la iniciativa y asumen la responsa-bilidad. Además, ningún proceso de desa-rrollo es sostenible si procura continua-mente ir contra la corriente, es decir, si notoma en cuenta lo que le es dado hacer,tal como está definido por las condicionesgenerales respectivas.

Objetivo del proyectoUna vez que los planificadores, al definir elobjetivo de desarrollo, han delimitado elproceso de desarrollo que se trata de im-plantar, se plantea la cuestión siguiente:¿En qué se tendría que centrar el proyecto,para apoyar dichoproceso de la formamás eficaz posible?Por ejemplo, el objeti-vo de desarrollo es: “Los habitantes de undistrito pueden cu-brir sus necesidadesde agua potable”. Unproyecto podría centrarse en las comuni-dades de los poblados, si se trata sobre

12

OBJETIVOS

El objetivo de desa-rrollo describe lamejora de su situa-ción que desea elgrupo destinatario

El objetivo del proyecto describecómo los recepto-res de la contribu-ción del proyecto

cambian su formade actuar

El ZOPP tiene que tener más en cuenta el

sentido común

1 En las ofertas que presenta al BMZ, la GTZ no expone por separado los objetivos de desarrollo, ya que la información sobre los grupos destinatarios ya se encuentra incluida en el punto 2.2.3 de la oferta.

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todo de utilizar de forma más económica elagua disponible. Podría concentrarse en elservicio de abastecimiento de agua, si ésteconstituyese el cuello de botella más im-portante. Tal vez hay que trabajar en ambasdirecciones. La próxima tarea de planifica-ción será, entonces, determinar el efectoque tiene que alcanzar, concretamente, elproyecto en las comunidades o en el servi-cio de abastecimiento de agua. Éste es elobjetivo del proyecto. En el caso del ejem-plo, éste podría ser:“ El servicio de abaste-cimiento de agua mantiene las instala-ciones de manera efectiva”. El objetivo delproyecto describe el cambio que se deseaintroducir en la actuación de personas uorganizaciones. La contribución del pro-yecto está orientada a lograr que se pro-duzca dicho cambio. A través de ella losgrupos destinatarios estarán en condicio-nes de mejorar su situación. También sepuede describir el objetivo del proyectocomo un hito en el camino hacia el objeti-vo de desarrollo. Para lograr el objetivo delproyecto es necesario que las personas yorganizaciones en las cuales debe produ-cirse el cambio participen activamente. En

la planificación hay que distinguir entre losaportes a prestar y los efectos que éstosdeben generar. El proyecto puede “garanti-zar” su contribución, perono los efectos que resultende ella. Siempre se planteala cuestión de hasta quépunto llega la responsabili-dad de la gerencia del proyecto. La geren-cia del proyecto tiene que observar el nivelde los efectos. De lo contrario corre el peli-gro de que se realice la contribución comoun fin en sí mismo. Por decir así: “Hemosperdido de vista el objetivo, de modo quedeberemos redoblar nuestros esfuerzos”.

Los expertos en planificación no seponen de acuerdo en si un proyecto sólopuede tener un objetivo (del proyecto) ovarios. En principio, podría parecer quetan sólo está dado un marco de referenciapara todas las actividades y alternativascuando el proyecto no tiene más que unobjetivo. No obstante, no debería darsedemasiada importancia a este punto. Si seintroducen en el proyecto varios objeti-vos, se lo puede dividir en distintos sub-proyectos.

13

OBJETIVOS

El proyecto no puede garantizar

efectos específicos

Contribución del proyecto

Proceso de cambio de la empresade suministro de agua

Situación de partida

• frecuentes interrupciones del abastecimiento• pérdidas importantes en el sistema de distribución• contaminación bacteriana• .....• .....

Contribución de la GTZ

Objetivo delproyectol

La empresa desuministro mantieneeficientementelas instalaciones

Actuación de las comunidades rurales

• Los usuarios finales reparan las fugas en los puntos de extracción

• Las comunas fomentan medidas para economizar agua

• Los ganaderos respetan las áreas de protección de las aguas

• .....Objetivo de desarrollo

Los pobladores deldistrito pueden cubrirsus necesidades deagua potable

Gráfico 3:

Tres niveles

de coopera-

ción: variante

de aplicación

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2.4 Los objetivos en la práctica de los proyectos

Un proyecto sólo puede tener éxito cuandolos grupos destinatarios y las organizacionescontraparte lo aceptan y se movilizan activa-mente en pro del desarrollo que se desea lo-grar. Nadie puede planificar un proyecto sinsaber a quién afecta el proceso de desarrolloque procura apoyar y qué piensan los pro-pios afectados al respecto. El proceso de pla-nificación se lleva a cabo “desde abajo” (bot-tom-up). En primer lugar se establecen las necesidades y objetivos de los grupos desti-

natarios y a partir de ellos sedesarrolla el proyecto. Sinembargo, una parte impor-tante del árbol de objetivosde un proyecto ya está esta-

blecida antes de comenzar con la planifica-ción del proyecto. Los objetivos de desarrol-lo están prefijados. Las organizaciones invo-lucradas actúan de acuerdo a orientacionesya establecidas, incluso si el objetivo supe-rior concreto se precisa en el curso de la planificación del proyecto. Desde la pers-pectiva de los planificadores, los objetivosde desarrollo y los objetivos superiores sondeterminados “desde arriba” (top-down) yfijan el marco en el que se pueden diseñarlos proyectos.

Para que pueda participar en la planifi-cación el mayor número posible de perso-nas y organizaciones afectadas, se requierentiempo suficiente y métodos adecuados. Laplanificación “desde abajo”, con una ampliaparticipación, cuesta un gran esfuerzo. Ade-más, se plantea una pregunta ética: ¿No es irresponsable iniciar un amplio procesoparticipativo que, evidentemente, despiertaexpectativas, antes de estar seguros de queel proyecto va a realizarse?

Los planificadores deberán decidir, apartir de la situación dada, en qué medida esnecesario y posible planificar “desde abajo”para asegurar que el punto de vista de losgrupos destinatarios sobre su proceso dedesarrollo sea adecuadamente incorporadoa la planificación.

En general se dispone ya de estudios, es-tadísticas, planes de desarrollo comunal y re-gional, etc. Además, los planificadores pue-den consultar a personas que conocen decerca la situación. Lo importante es involu-crar actores que estén realmente legitima-dos por los grupos destinatarios. Los planifi-cadores deben averiguar con sentido críticoquién tiene el mandato de hablar en nombrede los grupos destinatarios y en qué se basaese mandato. Una buena fuente de informa-ción suelen ser las que trabajan desde hacetiempo en la región.

Un ejemplo: Una primera recolecciónde información podría arrojar como resul-tado que muchas personas de una regiónconsideran prioritario mejorar el sector dela educación básica. Además, se compruebaque en la región existe ya un plan de de-sarrollo que aspira a que todos los niños alcancen un título escolar primario. Este ob-jetivo de desarrollo sirve de orientación paracontinuar con el proceso de planificación.Un análisis de las razones por las cuales muchos niños no llegan a obtener su títuloprimario permite establecer en qué podría centrarse el apoyo. El equipo de planifi-cación organiza diver-sas ruedas de discu-sión en las que partici-pan representantes delos municipios, unaasociación campesina,una organización fe-menina y las autorida-des escolares. Poco a poco, el panorama se va aclarando: muchas familias no envíansus niños al colegio porque los necesitanpara trabajar en el campo. Además, en mu-chos casos, sobre todo el padre teme que la escuela aleje a sus hijos de los valores tra-dicionales. Si con la ayuda del proyecto sepudiesen introducir cambios en estas áreas,podrían eliminarse obstáculos importantespara el objetivo de desarrollo. Tras identifi-car en qué aspectos puede centrarse el tra-bajo, el próximo paso es definir con másprecisión el objetivo y la contribución delproyecto.

14

OBJETIVOS

Los objetivos son fijados “desde abajo”y “desde arriba”

La clarificación de los objetivos es un elemento

esencial del análisis de los

involucrados

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Todos los métodos de planificación inclu-yen un análisis de la situación en la que se inserta el proyecto: involucrados, pro-blemas y entorno. En cada caso concretodeberá decidirse en qué orden se analizanlos elementos de la situación, según lo queparezca más practicable.

3.1 Involucrados

El análisis de los involucrados se centra enlos principales actores en una situación, sus intereses y sus objetivos, sin olvidar

sus relaciones entresí. Hay que examinarla realidad social y lasrelaciones de poder.Los principales acto-res no son sólo las or-

ganizaciones y grupos beneficiarios, sinotambién los perjudicados.

En el análisis de los involucrados hay quetener en cuenta lo siguiente:● Es fácil equivocarse sobre la forma de

ver el mundo y los intereses específi-cos de otras personas, si no se les pre-

gunta directamente.Muchos proyectosparten de suposicio-nes erróneas, comop.ej.: “La poblaciónse beneficia si se lesuministra agua lim-

pia; por lo tanto, apoyará el proyecto,aunque no entienda nada de higiene”,o: “La reforma económica es racional,de modo que los funcionarios estaránde acuerdo”. Cuando estas suposicio-nes no son acertadas, el proyecto fra-

casa. Conclusión: hay que permitirsin falta que los propios afectadosexpresen de forma diferenciada suparecer.

● Las mujeres y los hombres tienen dife-rentes márgenes de acción y formasde ver las cosas. Los hombres, porejemplo podrían rechazar un nuevosistema de abastecimiento de aguaporque tienen que cargar con los cos-tos. Las mujeres recibirían positiva-mente un proyecto en este sentido,porque facilita su trabajo. Para que losintereses de las mujeres no sean pasa-dos por alto, los planificadores tendrí-an que realizar mayores esfuerzos porlograr que las mujeres puedan expre-sar ellas mismas lo que quieren.

● Los planificadores tendrían que distin-guir entre los involucrados activos ypasivos. Muchos proyectos intentantransformar a los involucrados pasi-vos en participantes activos.

● No hay que hacerse ilusiones de quelos involucrados actúen con enteraindependencia. Todos están integra-dos en sus respectivos contextos so-ciales. Quien no tiene esto en cuenta,corre el peligro de crear un “limbo”que tras la retirada del apoyo externovolverá a ser absorbido por la influen-cia del entorno.

Para efectuar el análisis de los involucra-dos, se pueden aplicar diversos métodos2,p.ej.: mapas de relaciones, matriz de cam-pos de fuerzas, análisis de interacción, aná-lisis de los grupos destinatarios, análisis organizacional, diagnóstico participativorápido (DPR).

15

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

3 Análisis de la situación

Tenga en cuentalas relaciones depoder y las estruc-turas sociales

2 Los métodos descritos aquí y más adelante están descritos brevemente en una guía de métodos compilada por la división 402 comoayuda para la planificación en el ámbito del medio ambiente. Véase igualmente la Bibliografía en el Anexo 1.

Hay que permitirque los afectadosexpresen ellos mismos lo quequieren

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3.2 Problemas y potencial

Los problemas no existen independien-temente de las personas que los tienen. El que una persona perciba algo como

problema y esté motivadapara solucionarlo depende-rá de la presión que el pro-blema ejerza sobre ella. Notodos los problemas se “ha-cen sentir”. Si los grupos

destinatarios u otros involucrados no perci-ben como problema un problema “objeti-vo” – p.ej. la falta de higiene del agua pota-ble –, no se van a movilizar por un proyectode agua. En este sentido se habla de “nece-sidades sentidas” (felt needs).

Con frecuencia se expresa un problemaen términos de la falta de determinados me-dios que podrían servir para resolverlo: falta

de crédito, falta de semilla,ausencia de regulaciones le-gales. Hay que examinar lacuestión con mucho cuida-do. A menudo las “solucio-nes” propuestas no resuel-

ven el problema propiamente dicho. Uncrédito no ayuda si la producción que posi-bilita no puede colocarse en el mercado.Hay que evitar confundir un problema exis-tente con la falta de una solución, ya que enla planificación esto lleva a encarar prema-turamente una opción determinada sin exa-minar otras alternativas. En nuestro ejem-plo, se optaría por un proyecto de créditosque no llevará a ninguna parte.

Los planificadores tienen que aplicarmétodos que partan de la forma de ver lascosas de los afectados y comparen entre sílas distintas perspectivas.

No siempre es la necesidad de superarproblemas lo que induce al cambio: eldeseo de cambiar de profesión, por ejem-plo, puede surgir porque aparecen posibili-dades atractivas. Por ello, una planificaciónque deduce mecánicamente los objetivos apartir de los problemas existentes es dema-siado limitada, ya que concibe el futuro me-ramente como una prolongación del pasa-

do. Un potencial o una visión de futuropueden ser motores igualmente efectivospara el cambio.

Para efectuar el análisis de problemas ypotencial, se cuenta con diversos métodos,p.ej.: SWOT, matriz de problemas y objeti-vos, mind map, scenario writing (desarrollode hipótesis), árbol de problemas, diagnós-tico rápido participativo (DRP).

3.3 Entorno del proyecto

El análisis de la situación tiene que incluirtambién los factores relevantes del entornodel proyecto. Son relevantes para un pro-yecto todos los facto-res de su entorno queejercen influencia so-bre los procesos decontribución y sobrelos efectos esperados. Del análisis del entor-no se pueden extraer conocimientos sobrecondiciones importantes para el desarrollodel proyecto. Éstas incluyen las directivaspolíticas del país contraparte y del BMZ uotros comitentes, las condiciones generalesjurídicas y económicas, las actividades deotras organizaciones donantes, tecnologías,estrategias sectoriales, características delentorno natural y geográfico, etc. Tambiénestos factores se modifican.

Al encarar un proyecto nuevo, los plani-ficadores comienzan por investigar el entor-no del proyecto, que al principio les es des-conocido. En proyectos en curso, las modifi-caciones del entorno del proyecto sonobservadas, a fin de identificar sus posibili-dades y riesgos. Dentro de ciertos límites, elproyecto puede ejercer influencia sobre suentorno. Hay, por tanto, una interacción re-cíproca entre el proyecto y su entorno.

En este contexto, la GTZ y su contra-parte tienen que volver a analizar la situa-ción repetidas veces durante la ejecucióndel proyecto. Esto no es fácil cuando seestá inmerso en el ajetreo de la ejecución,ya que no se tiene suficiente distancia de loque sucede, de modo que los árboles impi-

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ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Hay problemasdonde las personaslos perciben como tales

Cuidado con con-fundir la falta de solución con el problema

¿Qué factoresexternos son

relevantes?

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La estrategia del proyecto describe la formaen que el proyecto prevé actuar para alcanzarsu objetivo, incluyendo los resultados quehay que obtener y los recursos requeridos. Laestrategia del proyecto registra también losriesgos vinculados a esa forma de proceder.

4.1 Resultados y alternativas

Los resultados son los productos y serviciosque aportan las organizaciones que ejecutanel proyecto para que puedan producirse los

cambios esperadosen los receptores dela contribución (obje-tivo del proyecto).Los resultados son lo

que la gerencia del proyecto puede llevar acabo bajo su propia responsabilidad.

Un ejemplo: El objetivo del proyecto esque los niños del distrito Y asistan regular-mente a las clases de la escuela básica. Elproyecto no puede garantizar esto. Si bienexiste escolaridad obligatoria, ésta no secumple. En particular los jefes de familia va-rones y los ancianos ofrecen resistencia a en-viar los niños a la escuela. El proyecto puedegarantizar los siguientes resultados: (1) Las

autoridades escolares organizan los horariosde enseñanza de tal modo que incluso losniños que ayudan en las labores agrícolaspuedan asistir a clase. (2) Las autoridades es-colares modifican los currículos y el materialde enseñanza, teniendo en cuenta las nor-mas y formas de comportamiento tradiciona-les. (3) Las autoridades comunales involucra-das organizan programas de divulgación parainformar a los padres y ancianos y, en coope-ración con organizaciones no gubernamen-tales, entrenan equipos de asesores. (4) Lasautoridades comunales organizan el trans-porte escolar y (5) prestan ayuda financiera.

“Todos los caminos llevan a Roma”. Laplanificación tiene que determinar cuál esel mejor, para lo cual debe tener claro dequé modo se podría proce-der y cuáles sería las ventajasy desventajas respectivas. Enmuchos casos, los planifica-dores sólo pueden percibirlas alternativas si logran des-prenderse de todo lo pensa-do hasta el momento y desarrollar posiblesescenarios sobre la base de lo que se cono-ce de una situación.

Para la evaluación de alternativas, laspartes que cooperan en el proyecto tienen

17

LA ESTRATEGIA DEL PROYECTO

4 La estrategia del proyecto

Los resultados sonlos productos y ser-vicios del proyecto

Todos los caminosllevan a Roma. Laplanificación tiene

que identificar el más conveniente.

den ver el bosque. Es necesario, por decirasí, alejarse del quehacer – como quien seeleva en un helicóptero – y observar el pro-yecto y la propia actuación en el proyectodesde la perspectiva de un pájaro. Esto confrecuencia sólo es posible con ayuda de ins-tancias externas, a las cuales habría que re-currir con mayor frecuencia que lo queprevé el plan de controles de avance del

proyecto. Los asesores principales (AP) enlos proyectos pueden ser asistidos por cole-gas de otros proyectos o del departamentode Planificación y Desarrollo, o bien porasesores externos.

Para efectuar el análisis del entorno delproyecto se puede aplicar una amplia gamade métodos, p.ej.:, scenario writing, estu-dios sectoriales, análisis económico-político.

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que ponerse de acuerdo y fijar criterios con-juntamente. Por lo general se considera másconveniente el camino que lleva a un objeti-vo dado con los más bajos costos de inver-sión y operación. No obstante, a menudono sirve la comparación de costos sin más,ya que hay que comparar entre sí combina-ciones completas de factores. En parte, loscriterios de los involucrados están predeter-minados por sus sistemas de valores y susobjetivos políticos.

El BMZ ha formulado orientaciones bá-sicas para la cooperación técnica alemana,en particular con respecto a los temas degénero, medio ambiente y reducción de lapobreza. La GTZ valora alternativas sobre labase de los criterios deducidos de dichasorientaciones.

4.2 Actividades y recursos

Las actividades son los pasos individualesque conducen hacia la obtención de un re-sultado. Para determinar las actividades hay

que saber en qué etapa de laplanificación nos encontra-mos. En la planificación ge-neral de un proyecto nuevo ode una nueva fase de un pro-yecto en curso, no tiene sen-tido planificar por anticipadocon gran lujo de detalles, yaque con seguridad habrá que

descartar gran parte de ellos. De hecho, lascosas evolucionan a menudo de una maneracompletamente diferente de como se pensó.Es suficiente redactar una descripción suma-ria de lo que el proyecto debe hacer.

Sin embargo, las actividades son, porotra parte, la base para el cálculo de insumosy costos que debemos presentar con antela-ción en una oferta a nuestros clientes (ya setrate del BMZ o de otros). Éste es un factor li-mitante, pero no debe llevarnos a realizar unaplanificación innecesariamente detallada. ElBMZ sabe cuán compleja es la situación en

los proyectos, y no tiene interés en los deta-lles de la ejecución, sino en una oferta com-prensible, redactada enlenguaje corriente, enla cual pueda verse cla-ramente la correspon-dencia de la concep-ción de proyecto propuesta con los objetivosde la política de desarrollo (véase 2.3).

La planificación y la ejecución no pue-den ser separadas de forma esquemática,sino que van de la mano y, en la práctica, es-to significa que la pla-nificación debería em-pezar por una estima-ción grosso modo quese irá afinando a medi-da que se planifican las operaciones. No hayque temer modificar la planificación durantela ejecución. Mientras no se encare una mo-dificación de los objetivos, del marco finan-ciero o de partes relevantes de la con-cepción, no es necesario informar al BMZ3.

4.3 Riesgos y supuestos

Pueden existir riesgos en el propio proyectoo en su entorno.

El proyecto alberga riesgos cuando laspartes no se han puesto de acuerdo y rea-lizan esfuerzos en direcciones divergentes.Como cualquier otra organización que presta asistencia externa, la GTZ corre en ocasiones el peligro de imponer a las orga-nizaciones contraparteconcepciones de pro-yectos que éstos nocomparten realmente.En este contexto hay que mencionar las es-trategias sectoriales y suprasectoriales desa-rrolladas en los países donantes.

Estas causas de fracaso endógenas sólose pueden evitar si se procura ser abiertos,enfrentar la realidad tal como es y orientarsehacia los clientes.

18

LA ESTRATEGIA DEL PROYECTO

Las actividades sonlos pasos requeri-dos para alcanzar unresultado, y posi-bilitan la estimaciónde los recursosnecesarios.

Decida cuál es elgrado de detalle

requerido

La planificación y la ejecución van

de la mano

3 Las ofertas de modificación están descritas en: “Vías de la cooperación. ¿Cómo funciona el procedimiento standard?” (GTZ, 1997)

Riesgos internos: ¿queremos lo mismo que lacontraparte?

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Otro riesgo interno está dado cuandolas organizaciones contraparte no cumplencon los aportes acordados. En tal caso, hayque preguntarse cuáles son las razones deque eso sea así. ¿No se habían definido losaportes de manera realista? ¿O es que la con-traparte no está totalmente convencida de laconcepción, de modo que no quiere invertirmucho? Cuando no se comparten los térmi-nos en los que está planteado el proyecto,en el peor de los casos hay que considerar lasuspensión de la cooperación.

Los riesgos externos también ponen enpeligro el proyecto, pero escapan totalmen-te o en gran parte a la influencia de la geren-cia del proyecto.

Se llama supuestos a los factores exter-nos que tienen que estar dados para que unproyecto tenga sentido y sea realista. Unejemplo: el Banco Central asesora a bancospequeños en el establecimiento de relacio-nes de crédito comercial con microempre-sas. El objetivo del proyecto es: “Las micro-empresas solicitan y reciben créditos en lascondiciones habituales del mercado”. Un su-puesto podría ser que las organizaciones no

gubernamentales acti-vas en la zona meta noofrezcan créditos sub-vencionados. La geren-cia del proyecto tiene

que mantener bajo observación la evoluciónde dichos factores, a veces incluso valiéndo-se de métodos de observación costosos, paratener una idea de las dimensiones del riesgo.Si un riesgo se torna realmente amenazador,hay que modificar la concepción del proyec-to. En situaciones extremas puede ser nece-sario dar por terminado el proyecto.

Los métodos para efectuar el análisis deriesgos y supuestos incluyen, p.ej.: mindmap, árbol de problemas, mapa de relacio-nes, modelo de evaluación de supuestos.

4.4 Indicadores

Los indicadores describen qué significanexactamente los objetivos, resultados y su-

puestos del proyecto, y en qué se puede re-conocer si se han alcanzado. Además, per-miten formarse una idea sobre el nivel deexigencias y los criterios de éxito del pro-yecto. Los indicadores sirven a la gerenciadel proyecto como “hiloconductor” en sus activida-des de seguimiento y evalua-ción. No existen indicadores“listos para el uso”, sino queson siempre definidos adhoc. Son el resultado de unproceso de consenso y reflejan el parecerconjunto de todos los involucrados. Si no sehan definido indicadores precisos, esto engeneral tiene repercusiones negativas en laejecución, dando lugar a malentendidos yconflictos, debido a que los involucrados in-terpretan de manera diferente el nivel deexigencias o el alcance de los objetivos a losque se aspira.

Las organizaciones contraparte con fre-cuencia se conforman con comprender los objetivos de manera cualitativa y en ge-neral, mientras que nosotrosqueremos saber “exacta-mente” lo que queremos lo-grar. También en estos casoshay que tratar de entender laposición del otro. Sería unerror que los asesores de laGTZ definiesen indicadores “porque hayque hacerlo”, pero las organizaciones con-traparte no se interesasen por ellos y, enconsecuencia, no se atuviesen a ellos.Los indicadores tienen que describir las ca-racterísticas esenciales de un objetivo, deun resultado o de un supuesto, y ser inde-pendientes. Esto significa que no puedeconsiderarse, por ejemplo, al número y du-ración de los cursos realizados como un cri-terio para el éxito de la capacitación. Un in-dicador podría ser, en este contexto, la dis-minución de las fallas de calidad en laproducción.Los indicadores pueden referirse a produc-tos físicos (p.ej. productos de la cosecha)o a cambios en la organización (p.ej. la or-ganización contraparte planifica mejor).

19

LA ESTRATEGIA DEL PROYECTO

Supuestos: ¿Cuán grande es el riesgo?

Hay que ponerse deacuerdo en el nivel

que se pretendealcanzar y en los criterios de éxito

Los indicadores des-criben los rasgosesenciales de los

objetivos, resultadosy supuestos

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En el modelo de los “tres niveles de coopera-ción” (véase 1.1), se distingue entre los proce-

sos de contribución de laGTZ, de las organizacionescontraparte y de los gruposdestinatarios. Los grupos des-tinatarios tienen la responsabi-

lidad del proceso de desarrollo, mientras quelas organizaciones contraparte asumen la res-ponsabilidad por los resultados. Es su proyec-to, al cual nosotros prestamos nuestro aporte.Esto no significa que la GTZ no pueda asumirtambién la responsabilidad de una parte pre-viamente definida de los resultados y de la ges-tión del proyecto, si esto es conveniente desdeel punto de vista de la sostenibilidad.

En la planificación debe determinarse,hasta qué punto● los grupos destinatarios pueden modifi-

car su situación por su propio esfuerzo,y en qué necesitan apoyo del proyecto;

● las organizaciones contraparte puedenobtener los resultados por sus propiosmedios y en qué necesitan apoyo de laGTZ.

Esto permite determinar con mayor claridadla contribución que deben prestar los diver-sos actores y poner en claro las respectivasresponsabilidades. Esto no debe ser mal en-

tendido, en el sentido de quela GTZ rehusa asumir res-ponsabilidad en el proyectoo de que se intenta crear unadivisión entre la GTZ y las or-ganizaciones contraparte. Se

trata, por el contrario, de organizar la coope-ración de tal modo que tenga mejores pers-pectivas de éxito a largo plazo.

Para distribuir las tareas y responsabili-dades hay que aclarar los roles de cada uno ylas expectativas de cada uno con respecto alos otros:● ¿Qué debe hacer el equipo de la GTZ,

“asesorar” o “actuar”? El rol de la GTZes más difícil de precisar de lo que pare-ce, si se tiene en cuenta que los aseso-res de la GTZ tienen el control sobre losfondos asignados por la GTZ.

● ¿Cómo se distribuye la responsabilidadde funciones de gestión tales como laplanificación del proyecto, el plan deoperaciones, el segumiento y evalua-ción, la elaboración y presentación de in-formes, el control de avance del proyec-to, etc. entre el equipo de la GTZ y lasorganizaciones contraparte?

● ¿Cómo es la cooperación con otros pro-yectos?

● ¿De quién es el plan? ¿Quién fracasa siel proyecto fracasa? ¿A quién se le echala culpa? ¿A quién se elogia si el proyec-to tiene éxito?

● ¿Quién paga qué? ¿A quién se le da qué?Por ejemplo: ¿Quién está autorizado autilizar los vehículos y para qué fines?

Estas preguntas no se pueden aclarar de unavez para siempre. Algunas sólo pueden en-cararse en el momento en que se presentan.Se recomienda fijarpor escrito lo que seacuerde al respecto.Sin embargo, lo másimportante es que laspartes asuman lo acor-dado. En muchos pro-yectos se ha recurrido con éxito a la inter-vención de asesores externos al proyectopara aclarar conjuntamente los roles y lasresponsabilidades. A menudo vale más lapena invertir en el establecimiento de bue-nas relaciones de cooperación que redoblaresfuerzos en el nivel técnico.

Los métodos para determinar las res-ponsabilidades y los roles incluyen, p.ej.:SWOT, análisis de interacción de los servi-cios, taller de planificación del equipo.

RESPONSABILIDADES Y ROLES

5 Responsabilidades y roles

Cada actor es responsable de su proceso

¿Son compatiblesentre sí las expectativas de losdistintos actores?

Los roles se desarrollan y mo-

difican, y debenser revisados

repetidas veces

20

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Las organizaciones contrapartehan recibido el mandato de ejecutar un proyecto de unainstancia con responsabilidadpolítica – en general un minis-terio – que también es respon-sable, junto con el BMZ, del con-tenido del acuerdo interguberna-mental. La GTZ, por su parte, harecibido la orden del BMZ o de otra ins-tancia financiadora.

En un proyecto pueden estar involu-cradas muchas orga-nizaciones, estatalesy no gubernamenta-les, de utilidad pú-blica o del sector pri-vado, organizacionesde base u organiza-ciones de apoyo, de

producción y de servicios. Cada una

tiene sus propios objetivos e inte-reses, su propia cultura organi-zacional. Con frecuencia no esfácil armonizar los distintos in-tereses.

Para la GTZ, se trata de encontrarcontrapartes que

● quieran realmente el proyecto,● sean aceptadas por los diversos gru-

pos destinatarios y estén en condicio-nes de comunicarse y cooperar conellos de forma efectiva,

● cuenten con las condiciones jurídicasnecesarias para la ejecución del pro-yecto.

Los métodos para analizar la organizacióndel proyecto incluyen: análisis organiza-cional, mapa de relaciones y otros méto-dos indicados para el análisis de los invo-lucrados.

21

ORGANIZACIÓN DEL PROYECTO

6 Organización del proyecto

Cuando el AP reflexiona

con la contrapartesobre los objetivosdel proyecto, esto

ya es ZOPP.

Hay muchos acto-res involucrados y tienen que serintegrados a laorganización delproyecto

Gráfico 4:

El “panorama

de organi-

zaciones” de

un sistema

de riego

junta deusuarios

usuariosdel agua

(privados)

comunidadde

usuarios

proyecto

GTZ

coope-rativa

organiza-ción

benéfica

proveedorde insumos

(empresaprivada)

organiza-ción deriego

(dirección)

autoridadesestatalesde riego

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7.1 Participación

En la cooperación al desarrollo, la partici-pación suele ser entendida como un obje-tivo por derecho propio. Cuando los afec-tados son involucrados y se hacen cargoellos mismos de mejorar sus condicionesde vida, ya se ha logrado un éxito desde elpunto de vista del desarrollo.

En cada etapa de planificación depen-derá del asunto en cuestión a quién se daparticipación y en qué forma. ¿Quiénpuede aportar informaciones y buenas

ideas, mejorando la planifi-cación? ¿Quién debería yatomar parte en el procesode planificación porque habría que tenerlo informa-do acerca del desarrollodel proyecto? Y, sobre

todo: ¿De la participación de quién de-pende el éxito del proyecto? La participa-ción sirve para desarrollar la concepcióndel proyecto a partir del punto de vista delos afectados.

Sobre la participación se funda la leal-tad a la concepción del proyecto. Quiensiente el proyecto como algo propio, va aprestar la contribución a la cual se com-promete.

Aquí se ponen de manifiesto tambiénlos límites de la participación. Sólo debe-

ría ser involucrado en deci-siones el que se vea real-mente afectado por ellas yquien deba contribuir paraque el proyecto tengaéxito. En otras palabras:quien asume responsabili-

dad debe poder participar en las decisio-nes. Pero participar no significa necesaria-

mente decidir. A menudo sólo se trata deinformar y consultar.

Así pues, en muchos casos hay que involucrar en distintas fases de la planifi-cación a diferentes grupos o personas, ydistribuir la participación según sea laprofundidad de la planificación. La parti-cipación no significa que tome parte en latoma de decisiones quien no aporta nada a ellas ni asume ninguna responsabilidad al respecto. De lo contrario se lograránplanes poco realistas y de escasa utilidadpara la actuación.

Es preferible no darle participación a un grupo que darle una participaciónaparente. Si en un taller, por ejemplo, ungrupo elabora una concepción, en la convicción de ser responsable de lo quese resuelve al respec-to, y luego, a otro ni-vel, esa resolución esmodificada, esto pue-de ser el golpe de gracia para la motiva-ción y la colaboración de dicho grupo.Por ello es aconsejable pensar primerocon tranquilidad quién debe tener dere-cho a opinar sobre qué asunto, y no des-pertar falsas expectativas.

7.2 Talleres

Los talleres son ins-trumentos de la ges-tión de proyectos con una finalidad deter-minada. Se pueden realizar talleres para● transmitir información y conoci-

mientos,● mejorar las relaciones de trabajo

entre los miembros del equipo, y

22

PARTICIPACIÓN Y TALLERES DE PLANIFICACIÓN

7 Participación y talleres

de planificación

Tenga cuidado conlas soluciones en las cuales no han participado losafectados.

Participación noimplica en todos loscasos participa-ción en la toma dedecisiones

No finja dar participación

Los talleres no son un fin en

sí mismos

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● apoyar funciones de gestión, talescomo planificación y evaluación.

Los talleres complementan otros tipos deactividad, tales como reuniones o trabajode escritorio, pero no lo reemplazan. Sonuno de los elementos del proceso, y no elproceso en sí.

Los talleres constituyen fases de graninsumo de energía en el proyecto. Son re-lativamente caros y cuestan tiempo. Sepuede aprovechar la realización de un ta-ller para tematizar cuestiones difíciles queresultan difíciles de encarar en el trabajocotidiano del proyecto. No habría quederrochar la energía generada en un pro-yecto para tratar asuntos banales.

Cada taller es como un pequeño proyecto. Las partes que cooperan en el

proyecto piensanqué es lo que quie-ren lograr y cómodeben actuar paraconseguirlo. De loque se decida depen-

de a quién se invita, cuánto tiempo se lededica y qué etapas de trabajo se planifi-can. Todos los aspectos organizati-vos de un taller deben decidirsede acuerdo a los objetivos quese plantea: lugar de reunión,gastronomía, alojamiento, ele-mentos para facilitar que losmiembros estén relajados y mo-tivados, moderación, idioma de ladiscusión, distribución de los luga-res, visualización, etc.

El círculo de participantes será muydiferente si se trata de informar a ungrupo amplio, consultar a grupos de in-tereses importantes, tomar decisiones o resolver tensiones en la dinámica delgrupo. A veces resulta conveniente invi-tar a diversas personas o grupos a partici-par en distintas fases del taller.

En el marco del ZOPP, los talleres sonespecialmente indicados para concretarinformaciones, lograr un consenso en laforma de considerar la situación, poner de

manifiesto las diferencias entre distintosintereses y puntos de vista y resolver cuá-les son los próximos pasos a dar. Además,los talleres han demostrado ser eficacespara aclarar una situación de necesidad yestrategias de solución directamente conlos afectados o para informar a los comi-tentes sobre resultados de planificación ydecisiones pendientes importantes.

La responsabilidad de la realizaciónde un taller recae sobre la gerencia delproyecto, y no puede ser delegada en mo-deradores externos. Los expertos exter-nos que apoyan a la gerencia del proyectoen la planificación deben ser más que mo-deradores. Un término más adecuado es“asesor de procesos”.

La planificación es una tarea a realizarde forma conjunta con las otras partes in-volucradas. Esto no se cumple si la GTZordena realizar los talleres, confeccionalas listas de participantes y llega con losplanes listos. Los grupos e institucionescontraparte no deben sentirse como parti-cipantes pasivos del ZOPP.

La aplicación de técnicas de visualiza-ción en los talleres – p.ej. tarjetas de co-

lores y carteleras – ha demostradoser eficaz. La visualización com-

plementa la comunicación oral.La visualización impide que loque se dice “entre por un oídoy salga por el otro” y eleva las

probabilidades de que se presteatención a opiniones y puntos de

vista de los participantes que de otromodo no se habrían manifestado.

Algunos métodos apropiados para lostalleres son: moderación, visualización,trabajo en grupos, filmación en video.

23

PARTICIPACIÓN Y TALLERES DE PLANIFICACIÓN

Hay que planifi-car cada tallercomo un pequeñoproyecto

El ZOPP tiene que libe-

rarse de brumas ymisterios (mystery

and mist).

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Lo que hay que documentar en el ciclo delproyecto depende de las necesidades deinformación de las organizaciones y per-sonas involucradas.

El Gobierno contraparte y el BMZ tienen la función de decisión, conduc-

ción y control de la políticade desarrollo y ponen a dis-posición los fondos reque-ridos. Para cumplir con sufunción necesitan datostransparentes sobre la justi-ficación y los objetivos delproyecto, su estrategia y

los costos involucrados. Las organizacio-nes contraparte y la GTZ son res-ponsables de que las contribu-ciones respectivas en el marcode la cooperación se prestende acuerdo a la orden y en concordancia con los princi-pios por los que se rigen las or-ganizaciones respectivas. Paraello, la dirección de las diversasorganizaciones necesitan informaciones“agregadas” sobre la marcha y los efectosdel proyecto.

Cuanto más inmerso está alguien enun proyecto, tanta más información nece-sita. Sólo la gerencia del proyecto y elequipo de la GTZ in situ necesitan infor-maciones detalladas sobre las operacio-nes, la marcha y los efectos del proyecto.Los grupos destinatarios y otros grupos in-volucrados en el proyecto necesitan infor-maciones sobre lo que se espera concreta-mente de ellos y sobre lo que ellos pue-den esperar de los demás.

La matriz de planificación del proyec-to es particularmente adecuada para infor-mar a las instancias que asumen la respon-sabilidad política del proyecto y otras ins-tancias relativamente alejadas. Estáinspirada en una matriz norteamericanallamada “logical framework”. La MPP ilus-tra “de un vistazo” los elementos funda-mentales del plan y sus relaciones recípro-cas. Es aplicada de una u otra forma encasi todas las organizaciones de la coope-ración al desarrollo. También la GTZ la uti-liza para la toma de decisiones interna.

Rara vez se pueden presentar todaslas informaciones sobre la planificación

en una única matriz de planifica-ción del proyecto (MPP). De

hecho, tampoco es necesario,ya que es raro que todos los involucrados necesiten todaslas informaciones. Una variante

práctica de la matriz que proveetodas las informaciones básicas

sobre el proyecto se presenta en elgráfico 5.

Los conceptos utilizados en esta matriz4 se explican en los capítulos 2 a 4.Hay muchas formas posibles de utilizaresta matriz. Para unprograma, por ejem-plo, puede valer la pe-na confeccionar unamatriz global y expo-ner cada componente en una matriz porseparado. También se puede ilustrar el pro-yecto por un lado y el aporte alemán porotro, en dos matrices de planificación delproyecto por separado (es decir, confec-

24

LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO (MPP)

8 La matriz de planificación

del proyecto (MPP)

La MPP es la punta del iceberg

que ven los donantes.Sólo quien tiene el largo

aliento y las gafas de buceo que le permitan

“sumergirse” en él puede ver el pro-

yecto real.

Quién tiene quedocumentar qué ypara quién dependede las necesidadesde los distintos actores

4 En las ofertas que presenta al BMZ, la GTZ presenta sólo cuatro niveles de la matriz de planificación del proyecto (MPP): objetivosuperior, objetivo del proyecto, resultados y actividades. En ellas no aparece el nivel del objetivo de desarrollo.

La MPP no es un esquema

rígido

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cionando por separado una matriz de pla-nificación para el aporte alemán), cuyocontenido estaría, por supuesto, estrecha-mente relacionado. La ventaja de estaforma de proceder es que permite distin-guir más claramente las esferas de respon-sabilidad en la cooperación.

Si la matriz de planificación del pro-yecto (MPP) no resulta adecuada, porejemplo porque una estructura lógica ra-

cional de este tipo no encuadra en el con-texto sociocultural, puede documentarseel proceso de planificación de otra mane-ra. La transferencia de la información a lamatriz de planificación del proyectopuede realizarse también fuera del proce-so participativo de planificación si al ha-cerlo no se modifica unilateralmente loacordado.

La función de la matriz de planifica-

25

LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO (MPP)

Estrategia Indicadores Supuestos Indicadores de los supuestos

Objetivo superior:objetivo estratégicohacia el que seorienta el proyecto

Objetivo de desarrollo: situación a la queaspiran los gruposdestinatarios

Cómo reconocer si se ha alcanzado el objetivo de desarrollo

Objetivo del proyecto: Cambios en la forma de actuar de los grupos destinatarios

Cómo reconocer si se ha alcanzado el objetivo del proyecto

Factores ajenos a la influencia de los grupos destinatariosque deben darsepara que puedanalcanzar el objetivode desarrollo.

Cómo reconocer si se ha cumplido el supuesto

Resultados: Productos y servicios generados por la gerencia del proyecto

Características fundamentales de los resultados

Factores ajenos al proyecto quedeben darse paraque se pueda alcanzar el objetivodel proyecto.

Cómo reconocer si se ha cumplido el supuesto

Actividadesrequeridas paraalcanzar los resultados.

Insumos y costos

Gráfico 5:

Matriz de

planificación

del proyecto

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ción del proyecto en hacer que la planifi-cación sea transparente. La conexión lógi-

ca entre las casillas ayuda acomprobar la coherenciadel plan. Sin embargo, si eldebate sobre las relacionesde causalidad entre resulta-

dos y objetivos, etc., se convierte en unjuego intelectual, la MPP puede perder fá-cilmente su utilidad.

Para el trabajo práctico con la matrizde planificación del proyecto hay que re-cordar tres cosas:● Cuando se ha escrito algo en la

matriz de planificación del proyecto,esto crea la sensación de que ha al-canzado un grado mayor de realidad.

● Un plan escrito en un texto corridopuede dar la impresión de que se

trata de algo bien madurado, “redon-do”. Pero si el mismo contenido esvolcado en una MPP, de pronto resul-tan visibles lagunas, p.ej. en los indi-cadores, y toda la atención se con-centra de pronto en lo que falta. Estopuede ser positivo, ya que pone demanifiesto que la orientación aún noestá completa, pero también puedetener un efecto paralizante, ya que afuerza de querer perfeccionar los pla-nes no se llega a actuar.

● Una matriz que no se modifica enaños, no vale el papel en el cual se haescrito. Por principio todo puedemodificarse. Cuanto más profundo elnivel de planificación, tanto más fre-cuentemente se requieren modifica-ciones.

26

LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DEL PROYECTO (MPP)

La MPP tendría que asegurar latransparencia

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CONCLUSIONES

Entre una guía y la acción en la prácticapuede haber un abismo. Quien se adentróen este texto con la expectativa de recibirmás indicaciones prácticas y útiles para laplanificación tal vez se sienta defraudado.Otros, en cambio, considerarán positivoque las cuestiones se planteen de formaabierta, y que no se prescriban normas

rígidas y métodos esquemáticos para lagestión del proyecto. Para estos lectores,tal vez no vayamos suficientemente lejos.El texto se ha limitado a presentar dife-rentes posiciones en una plataformacomún, a partir de la cual hay que diseñary seguir desarrollando en la práctica elZOPP.

9 Conclusiones

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GTZ Unternehmen in Entwicklung – Unser Unternehmensverständnis; 1995(Una empresa en desarrollo, 1997)

GTZ Marco orientativo para la ejecución de proyectos de la Coopera-ción Técnica alemana a través de la GTZ; 1995

GTZ, Unidad 04 Gestión del ciclo del proyecto (PCM) y planificación de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) – Guía -; 1995

GTZ, Unidad 04 Vías de la cooperación. ¿Cómo funciona el procedimiento standard? 1997

GTZ, Unidad 04: Forster, Reiner / Juliane Osterhaus: Análisis de grupos destinatarios – ¿Para qué, cuándo, qué y cómo? (1996)Resumen de las preguntas, los métodos y la bibliografía sobre el tema

GTZ, Unidad 04: Forster, Reiner (ed.): ZOPP marries PRA? Participatory Learningand Action – A Challenge for our Services and Institutions.Workshop Documentation (1996)Crítica constructiva del ZOPP, pero no sólo elogiosa

GTZ, Unidad 04: Mabille, Yvonne: Markt der Möglichkeiten. Partizipative Lernansätze in der Entwicklungszusammenarbeit.Eine Dokumentation (1995)Informe sobre un “mercadillo” de ideas estimulantes.

GTZ, Unidad 04: Osterhaus, Juliane / Walter Salzer: “Diferenciación según géneroen el ciclo del proyecto. Indicaciones para la planificación, monitoreo y evaluación”. GTZ, Unidad 04, 1995La pequeña diferencia y sus grandes consecuencias

GTZ, División 402: Methodenkompaß, Eine praktische Orientierungshilfe für Planungs- und Managementaufgaben im Umweltbereich, 1996, 402 / 21 d PVI (por el momento, sólo en alemán).Una compilación de métodos de análisis y planificación orientados hacia la participación y el diálogo que comple-mentan el ZOPP. Pese a haber sido elaborada especialmentepara el área del medio ambiente, es aplicable en todos los sectores.

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ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA

Anexo 1: Bibliografía

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Huppert, Walter Dienstleistungsorientiertes Management in der Bewässerung. En: GTZ/interact: Dienstleistungsorientiertes Management in der Bewässerung, Vol. 1 (Grundlagen). 1994

Huppert, Walter Partizipation und Dienstleistungsorientierung. En: GTZ/interact: Dienstleistungsorientiertes Management in der Bewässerung, Vol. 1 (Grundlagen). 1994Se ejemplifica cómo la participación depende de qué asunto setrate, concretamente.

29

ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA

Page 32: Planificación de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) · c í f. d e l t i p o d e o r d e n e s p e c í f. d e l ti p o d e or d e n o r g a n i z a c i o n a l e v a l u a i

1 GénesisLa historia del ZOPP comienza con la

fundación de la GTZ como empresa de de-recho privado en 1975. La intención gene-ral de flexibilizar la cooperación técnica yelevar su eficiencia se reflejan no sólo enla elección del status legal de una empresaprivada, sino también en la adopción deinstrumentos modernos de gestión. Muypronto el interés se centró en el “LogicalFramework Approach (LFA)”, un instru-mento de gestión muy conocido a nivel in-ternacional y de gestión muy adecuadocomo base para la planificación, la ejecu-ción y la evaluación de proyectos.

En los años setenta, la GTZ, por deseodel BMZ, puso a prueba en algunos pro-yectos el “Logical Framework Approach”.En 1980-1981, tras realizar las primeras ex-periencias positivas, la GTZ llevó a cabouna fase piloto y a partir del LFA desarrollóel ZOPP. Éste incluía algunos elementosnuevos, como el análisis de participantes(involucrados), de problemas y de obje-tivos. El trabajo en equipos interdiscipli-narios e interculturales, es decir, en talle-res en los que tomaban parte la GTZ, lasorganizaciones contraparte y los gruposdestinatarios pasó paulatinamente a ser lanorma.

También se fue estableciendo el perfilprofesional del moderador o facilitador deZOPP. Cientos de moderadores fueron en-trenados en Alemania o en los propios paí-ses contraparte.

Los talleres ZOPP utilizaban técnicasde visualización de las etapas de trabajo yde los resultados mediante tarjetas de co-lores.

2 Logical FrameworkLa GTZ incorporó al enfoque de ZOPP lamatriz de planificación del proyecto (MPP,en inglés logical framework, logframe). En

el original, la MPP comprende 16 casillas,que contienen los elementos esencialesdel enfoque de gestión por objetivos (ma-nagement by objectives) para la ejecuciónde proyectos. Las casillas de la matrizestán ordenadas en cuatro columnas, si-guiendo una estructura lógica. La primeracolumna (empezando por la izquierda)comprende la hipótesis de desarrollo delproyecto, con los elementos objetivo su-perior, objetivo del proyecto, resultados yactividades, que se relacionan entre sísegún el esquema “Si A, entonces B”. La se-gunda columna contiene “indicadores ob-jetivamente verificables” para el objetivosuperior, el objetivo del proyecto y los re-sultados. En la tercera columna se añaden“fuentes de verificación” para los diversosindicadores. La cuarta columna, por últi-mo, contiene los supuestos que debencumplirse a cada uno de los niveles de pla-nificación. La casilla que indica la “especi-ficación de costos” está subordinada a lacasilla de actividades. El ámbito de compe-tencia de la gerencia del proyecto abarcalas casillas de resultados, actividades y es-pecificación de costos (factores maneja-bles).

3 IntroducciónDesde el punto de vista formal, el ZOPPfue introducido primero provisionalmen-te, en 1983, mediante una instrucción or-ganizativa, y en 1987 como norma obliga-toria y parte integral del ciclo del proyec-to, conforme a lo establecido en el capí-tulo 4211 del Manual de Organización dela empresa.

Hasta fines de 1988, todos los directi-vos de la GTZ, colaboradores involucradosen la ejecución de proyectos y contratistashabían recibido entrenamiento en el méto-do ZOPP y la forma de aplicarlo. El domi-nio del ZOPP pasó a ser una condición in-

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ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP

Anexo 2: Historia del ZOPP

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dispensable para cualquier promoción je-rárquica o carrera en la empresa. Hastahoy se sigue ofreciendo un amplio progra-ma de entrenamiento en ZOPP, a todos losniveles, en Alemania y en el exterior.

El ZOPP pasó a ser el “sello de fábrica”de la GTZ en los países contraparte.

En 1989, en el marco de la reorganiza-ción de la GTZ conforme a criterios regio-nales y de la creación del departamento dePlanificación y Desarrollo, se modificó ladistribución de responsabilidades de laaplicación del ZOPP, pero no su contenidoni su carácter vinculante. Paso a paso, enconcertación con su comitente, el BMZ, laGTZ fue modificando todos los instrumen-tos de gestión de proyectos sobre la basedel ZOPP, p.ej. la estructura de la descrip-ción del proyecto, los informes de avance,los controles de avance de proyectos, etc.

4 DifusiónLa reacción de las organizaciones contra-parte de la GTZ fue en conjunto positiva.A menudo se oyó decir: “Es la primera vezque los donantes realmente nos escu-chan”. En particular eran apreciadas la co-herencia lógica, la orientación hacia losproblemas y la forma de actuar participati-va, más allá de las jerarquías. Numerosasorganizaciones contraparte se inspiraronen el ZOPP para reformar sus propios pro-cedimientos.

Otras instituciones de la cooperacióninternacional manifestaron también inte-rés en el método. Existen algunas publica-ciones al respecto de organizacionescomo NORAD, DANIDA, el Asian Develop-ment Bank, la Unión Europea, la agenciade desarrollo japonesa FASID y la suizaDEH. El ZOPP forma parte de los currícu-los de numerosas universidades, especial-mente en carreras relacionadas con lospaíses en desarrollo.

5 CríticaEn los años noventa comenzaron a hacerseoír voces críticas, tanto en el entorno delos proyectos como en la propia GTZ. Pese

a que ni en la documentación relativa alZOPP ni en los cursillos de capacitación sepercibe una intención en este sentido, losseminarios ZOPP solían llevarse a cabo demanera esquemática, como un ritual, insu-ficientemente adecuado a las circunstan-cias particulares de la situación en los pro-yectos.

Los participantes en los talleres ZOPPse sentían a veces como objetos pasivos deun libreto que se desarrollaba sin ser en-tendido. Muchos colaboradores de la GTZy de las organizaciones contraparte, asícomo representantes de los grupos desti-natarios veían al ZOPP como un instru-mento de poder dictado por la Central, ysentían que los habían “pasado por elZOPP”. La situación artificial típica de lostalleres hacía que la concepción del pro-yecto que surgía de ellos reflejase más loque se había dado, como por casualidad,durante la realización del taller, que planesverdaderamente realizables y realistas, re-sultado de un compromiso sostenible yviable. A los ojos de muchos de los involu-crados, el ZOPP se reducía a talleres y tar-jetas de colores, muy lejos de la realidadpráctica del trabajo cotidiano en los pro-yectos.

Esta reducción de la planificación deproyectos a talleres llevó a que tanto laparticipación de los grupos destinatariosen la planificación como la obtención deuna visión diferenciada de los puntos devista de los involucrados pasaran a segun-do término, contradiciendo de este modola auténtica intención del ZOPP.

Algunos planificadores encontrabanque el ZOPP, por concentrarse excesiva-mente en los problemas, sus antecedentesy sus responsables, tenía un efecto parali-zante.

Entre 1992 y 1995, la GTZ se dedicóactivamente a estudiar cuáles fueron loserrores cometidos en la aplicación delZOPP. Bajo la dirección de los directoresde departamento, se llevó a cabo un pro-yecto interno denominado “Planificacióny sostenibilidad”. En el marco de dicho

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ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP

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proyecto, la GTZ precisó los criterios decalidad para la gestión de proyectos, flexi-bilizó el procedimiento de preparación deproyectos y desarrolló los principios de“Gestión del ciclo del proyecto”.

6 Evolución ulteriorParalelamente a las aplicaciones insatisfac-torias del ZOPP, y con la intención expresade salir al encuentro de las críticas, se de-sarrollaron en la práctica numerosas nue-vas formas de planificación de proyectos.Algunos moderadores creativos introduje-ron en los talleres elementos “imprevis-tos”, cambiaron el orden de sucesión de algunas etapas, dejaron de lado parte deellas o introdujeron otras nuevas. El ZOPPcobró nueva vida en estos intentos incoor-dinados y autoorganizados.

Como alternativa al método ZOPP ori-ginal, se desarrollaron nuevas secuencias,como Sinfonía®, un conjunto de instru-mentos metodológicos en 12 etapas “a finde mejorar la comprensión de interrelacio-nes sistémicas y desarrollar estrategias deacción en sistemas complejos”.

La GTZ reaccionó aligerando las pres-cripciones. Ya en 1990 se habían incorpo-rado al Manual de Organización instruccio-nes para aplicar el ZOPP de forma flexibley económica. En 1996, el capítulo corres-pondiente fue substituido por una guíasobre el procedimiento standard de elabo-ración de ofertas (véase el anexo 1). Por úl-timo, la Dirección General resolvió quedurante el proceso de descentralización(1996 – 1998), se fuesen desregulandotodas las directivas organizativas relaciona-das con los proyectos que no fuese im-puestas a la GTZ por instancias externas.En adelante, los pasos correspondientespodrán llevarse a cabo de manera flexible,en concertación con los involucrados res-pectivos.

Entre 1993 y 1996, el BMZ llevó acabo una evaluación en serie de la teoría yla práctica del ZOPP. El resultado: el ZOPPdebe conservarse sin falta. Pero se requie-ren adaptaciones en la concepción y en laejecución. El ZOPP debe ser más realista ytener más en cuenta las cuestiones socia-les.

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ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP

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