Prof. Dr. Martin Junkernheinrich Öffentliche Finanzen: Wohin steuert die Verschuldung unserer Kommunen? IHK Pfalz Wirtschaft im Dialog 14. Mai 2013 in

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich

Öffentliche Finanzen: Wohin steuert die Verschuldung

unserer Kommunen?

IHK PfalzWirtschaft im Dialog

14. Mai 2013 in Kaiserslautern


Kommunalverschuldung - wo stehen wir?

• 2011Kreditwarnung für ausgewählte nordrhein-westfälische Städte, die WL-Bank in Münster gibt keine Kredite mehr an NRW-Kommunen ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzepte

• mehrere Kreditinstitute arbeiten mit Kreditdeckelungen

• landeseigene Banken konzentrieren sich auf „Hausländer“

-> Bonität hoch verschuldeter Kommunen wird neu eingeschätzt

-> staatlicher Haftungsverbund wird neu eingeschätzt

-> Zinsänderungsrisiko mittelfristig hoch

• Februar 2012Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz

• 2012 und 2013konjunkturelle Entspannung verdeckt strukturelle Probleme

14. Mai 2013 Seite 2


Gliederung

1. Das Gemeindefinanzproblem in Rheinland-Pfalz - Zur Dimension der Finanzierungslücke -

2. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz- Die Lösungselemente des Richterspruchs -

3. Der Entwurf des neuen Landesfinanzausgleichsgesetzes- Finanzwissenschaftliche Würdigung der kommunalen Finanzausgleichsreform -



Das Gemeindefinanzproblem in Rheinland-Pfalz

Zur Dimension der Finanzierungslücke


Prof. Dr. Martin Junkernheinrich Seite 5

Kommunaler Finanzierungssaldo in Deutschland und Rheinland-Pfalz von 1991 bis 2012

Seite 514. Mai 2013 Seite 5

Quelle: Statistisches Bundesamt und eigene Berechnungen.

€ je

Ein

woh

ner

19911992

19931994

19951996

19971998

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

-250.0

-200.0

-150.0

-100.0

-50.0

0.0

50.0

100.0

150.0

Flächenländer insges. Rheinland-Pfalz

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich 14. Mai 2013 Seite 6

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes.

in Euro je Einwohner

Kommunaler Finanzierungssaldo Ø 2001-2011 in Euro je Einwohner


Flächenländer insges.

Rheinland-Pfalz

Saarland

Hessen

Nordrhein-Westfalen

Niedersachsen

Schleswig-Holstein

Sachsen-Anhalt

Mecklenburg-Vorpom.

Brandenburg

Bayern

Baden-Württemberg

Thüringen

Sachsen

Westdt. Flächenländer

Ostdt. Flächenländer

-23.8

-116.5

-101.9

-101.0

-74.2

-35.1

-26.6

-6.1

10.6

11.3

20.2

31.2

46.5

79.6

-36.3

36.0


Kommunale Kassenkredite am 31.12.2012 im Ländervergleichin Euro je Einwohner


Seite 7Seite 714. Mai 2013 Seite 7

Insgesamt

Baden-Württemberg

Bayern

Sachsen

Thüringen

Mecklenburg-Vorp.

Schleswig-Holstein

Brandenburg

Sachsen-Anhalt

Niedersachsen

Hessen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

625

12

20

23

76

249

313

313

470

579

1,209

1,329

1,526

1,870


Entwicklung der kommunalen Kassenkredite 1991-2012in € je Einwohner


Seite 8Seite 814. Mai 2013 Seite 8

31.12.1991

31.12.1992

31.12.1993

31.12.1994

31.12.1995

31.12.1996

31.12.1997

31.12.1998

31.12.1999

31.12.2000

31.12.2001

31.12.2002

31.12.2003

31.12.2004

31.12.2005

31.12.2006

31.12.2007

31.12.2008

31.12.2009

31.12.2010

31.12.2011

30.09.2012

8 10 23 58 89 85 127 153 145 193259

343470

572679

745812

917

1,154

1,3461,444

1,526

20 18 22 35 48 54 69 76 78 90 117 139208 260 312 364 377 392

461533 589 625

Rheinland-Pfalz Flächenländer


20 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschuldenam 31.12.2010 in Euro je Einwohner

14. Mai 2013 Seite 9Seite 9Seite 9

8 Kommunen aus Rheinland-Pfalz!

Quelle: Statistisches Bundesamt und Wegweiser Kommune

Oberhausen, Stadt Kaiserslautern, Stadt

Pirmasens, Stadt Hagen, Stadt

Remscheid, Stadt Wuppertal, Stadt

Zweibrücken, Stadt Ludwigshafen am Rhein, Stadt

Mainz, Stadt Duisburg, Stadt

Essen, Stadt Landkreis Lüchow-Dannenberg

Mönchengladbach, Stadt Offenbach am Main, Stadt

Trier, Stadt Regionalverband Saarbrücken

Mülheim an der Ruhr, Stadt Solingen, Stadt

Worms, Stadt Frankenthal (Pfalz), Stadt

6,5915,5275,524

5,3164,926

4,2443,9093,893

3,7093,4233,4213,397

3,2403,051

2,9812,9792,977

2,8622,787

2,517


Wege zur nachhaltigen Haushaltswirtschaft:Zwei Stoßrichtungen

Haushaltsausgleich

Altschuldenabbau

Nachhaltigkeit der aktuellen Aufgabenerfüllung

Entlastung des Haushalts um Kosten aus früheren Perioden

Vermeidung künftiger Defizite

Seite 10Seite 10Seite 1014. Mai 2013 Seite 10

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich 14. Mai 2013

Kommunale Kassenkredite in Rheinland-Pfalz - Entwicklungsszenarien

20

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01

20

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19

20

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0

2

4

6

8

10

12

0.8

Kassenkreditentwicklung 2000-2010

Mrd

. Eu

ro

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes sowie des KEF-RP.

Seite 11



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01

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20

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0

2

4

6

8

10

12

0.8

5.4

10.8

Kassenkreditentwicklung 2000-2010Kassenkreditentwicklung 2011-2020 bei Beibehaltung des Status quo

Mrd

. Eu

ro


Seite 12



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20

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2

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6

8

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12

0.8

5.4

10.8

4.62.5

Kassenkreditentwicklung 2000-2010Kassenkreditentwicklung 2011-2020 bei Beibehaltung des Status quoKassenkreditentwicklungsziel des Entschuldungsfonds Rheinland-Pfalz

Mrd

. Eu

ro


Finanzierungs-erfordernis einer Lösung des Gemeindefinanz-problems in RLP:ca. 8,3 Mrd. Euro

Seite 13


Zusammenspiel der haushaltspolitisch relevanten Akteure Land, Bund, Kommune und Bürger

14. Mai 2013 Seite 14

• konsequente Berücksichtigung des Konnexitäts-prinzips

• höherer Beteiligung an den Kosten der Unterkunft und der Eingliederungshilfe

• Anhörungsrecht der kommunalen Spitzenverbände

• Standard-flexibilisierung

• …

Bund

• Dotierung der Schlüsselmasse

• Höhergewichtung des Soziallasten-ansatzes

• Entschuldungshilfe

• Standard-flexibilisierung

• …

Land

• Hebesatz- und Gebühren-anspannung

• Personalabbau

• Schließung von Einrichtungen

• Stärkung interkommunaler Kooperationen

• …

Kommune

• Verzicht auf Anspruchsinflation

• Schuldensoli

• zivilgesellschaft-liches Engagement

• …

Bürger


Das Urteil des Verfassungsgerichtshofes Rheinland-Pfalz

Die Lösungselemente des Richterspruchs

14. Mai 2013 Seite 15


Lösungshinweise des Verfassungsgerichtshofs

• Argument der „zu kurzen Decke“:Wahrung der Verteilungssymmetrie, aber Korrektur aus Gründen der Verteilungsgerechtigkeit notwendig („insbesondere dann, wenn Finanzprobleme der Kommunen maßgeblich auf einer signifikant hohen Kostenbelastung aus staatlich zugewiesenen Aufgaben beruhen und daher fremdbestimmt sind“, Leitsatz 3)

• Verursachung:Sozialausgaben maßgeblich für die Finanzkrise der Kommunen aber nicht Maßstab -> Mitverantwortung des Landes (Leitsatz 4)

• Forderungen:- „effektive und deutliche Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung“ (Leitsatz 8) -> Grunddotation der Verbundmasse- Entlastung der Kommunen durch Aufgabenrückführung und Standardabbau (Leitsatz 8) - Eigenanstrengungen der Kommunen (Leitsatz 9)

14. Mai 2013 Seite 16


Relation von sozialen Leistungen (netto) zu allgemeinen Deckungs-mitteln in den kreisfreien Städte und Gesamtkreisen,jew. 2009, in Prozent


Pirmasens, Stadt

Trier, Stadt

Worms, Stadt

Ludwigshafen am Rhein, Stadt

Kaiserslautern, Stadt

krsfr. Städte (insgesamt)

Koblenz, Stadt

Mainz, Stadt

Landau in der Pfalz, Stadt

Speyer, Stadt

Neustadt an der Weinstraße, Stadt

Frankenthal (Pfalz), Stadt

Zweibrücken, Stadt

Gesamtkreise

Kommunen insgesamt

85.86

71.65

66.54

63.46

58.97

58.72

55.95

53.64

53.51

52.14

50.75

48.85

41.80

43.13

47.02Quelle: Statistisches Landesamt RP und eigene Berechnungen.


Finanzwissenschaftliches Zwischenresümee

• die strukturelle Finanzierungslücke der Kommunen ist erheblich und kann mit kameralen Daten auf ca. 900 Mio. Euro beziffert werden; die doppische Lücke (mit Abschreibungen, Pensionslasten) liegt höher

• die kommunalen Soziallasten (netto) sind in den letzten drei Jahrzehnten deutlich gestiegen und zehren immer höhere Anteile der allgemeinen Deckungsmitteln auf

• die Steuereinnahmen und der kommunale Finanzausgleich reichen nicht aus, um die (unterproportionalen) Ist-Ausgaben zu finanzieren: die Lücke wird in zunehmendem Maße durch Kassenkredite geschlossen

• Umverteilung zwischen den Kommunen ist angesichts der Problemdimension primär Problemverschiebung

• effektive und deutliche Verbesserung der Finanzausstattung notwendig, zeitliche Umverteilung ist keine strukturelle Konsolidierung

14. Mai 2013 Seite 18


Der Entwurf des Landesfinanzausgleichsgesetzes

Finanzwissenschaftliche Würdigung der kommunalen Finanzausgleichsreform

14. Mai 2013 Seite 19


Grundelemente der Finanzausgleichsreform: Dotation

• Ziel: Ausgleich des Finanzierungssaldos (in der Regel, im Durchschnitt eines Konjunkturzyklus, nicht Ausgleich des doppischen Gesamthaushaltes)

• Aufstockung der Finanzausgleichsleistungen:+ 50 Mio. Euro

• Aufwuchs der Verstetigungssumme aus dem Stabilisierungsfonds:+ 138 Mio. Euro in Jahr 2014, insgesamt 490 Mio. Euro bis zum Jahr 2016

• weitere Übertragungen aus dem Landeshaushalt in den Finanzausgleich (z.B. Projekte „Hilfe nach Maß“ und „Budget für Arbeit“ mit 38 Mio. Euro für die Schlüsselzuweisung C)

14. Mai 2013 Seite 20


Stabilisierungsfonds und Finanzausgleichsmasse

• Der Stabilisierungsfonds dient der Verstetigung (!!!) und nicht der Aufstockung der Finanzausgleichsmasse. Er ermöglicht im Mehrjahresdurchschnitt keine strukturelle Entlastung. Zeitliche Umverteilungen der Finanzströme lösen das Problem nicht.

• Reicht eine Aufstockung um 50 Mio. Euro, um dem Richterspruch gerecht zu werden? Wird dadurch eine effektive und deutliche Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung ermöglicht?

14. Mai 2013 Seite 21


Grundelemente der Finanzausgleichsreform: Verteilung

• Änderung der Steuerkraftmessung (Erhöhung der fiktiven Hebesätze, Mehrjahresdurchschnitte)

• Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise (Pro-Kopf-Beträge)

• Erhöhung des Zentrale-Orte-Ansatzes für Oberzentren

• Einführung einer neuen Schlüsselzuweisung C

(a) Zuweisung C1: Finanzierung von 50 % der Kosten der Leistungen des örtlichen Trägers der Sozialhilfe (ambulante Eingliederungshilfe)

(b) Zuweisung C2: finanzkraftunabhängiger und als progressiver Ausgleich gestaltete Zuweisung für die sonstigen Leistungen der Jugend- und Sozialhilfe (SGB II, VIII, XII)

• Übergangsregelungen in 2014 und 2015: Erhöhung des Ausgleichsgrades bei Schlüsselzuweisung A (2014: 75 -> 82,5 %, 2015: 77 %)

14. Mai 2013 Seite 22


Modellrechnungen zur Abschätzung der Umverteilungswirkungen

• Modellrechnungen für das LFAG 2014, Ausgangsbasis: Grundlagendaten der Proberechnungen für 2013

• Ausstockung um 50 Mio. Euro: Auszeigen der Reformwirkungen ohne konjunkturell bedingte Mehreinnahmen der Finanzausgleichsmasse in 2014 und 2015

• Variante 1: Erhöhung der fiktiven Realsteuerhebesätze + Absenkung der landesdurchschnittlichen Steuerkraft (3-Jahres-Durchschnitt) + Kompensationen für kreisfreie Städte und Landkreise

• Variante 2: Variante 1 + Berücksichtigung der Übergangsregelung (erhöhter Steuerkraftausgleich 82,5 % bei SZW A in 2014)

• Variante 3: Variante 2 + Erhöhung des Zentrale-Orte-Ansatzes + Schlüsselzuweisung C

14. Mai 2013 Seite 23


Variante 1:Änderung der Steuerkraftmessung

- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landesdurchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise

14. Mai 2013 Seite 24

-50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30

Kreisfreie Städte

70.000

250.000

kreisangehörige Gemeinden

verbandsfreie Gemeinden

10.000

20.000

70.000

Ortsgemeinden

2.000

5.000

10.000

20.000

Verbandsgemeinden

10.000

20.000

40.000

Landkreise

100.000

150.000

220.000

Euro je Einwohner

Änderung der Zuweisungen infolge der Anpassung der Steuerkraftberechnung

SWZ A

SWZ B1

SWZ B2

Gesamt


Variante 2:Änderung der Steuerkraftmessung

- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landesdurchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise- Übergangsregelung: erhöhter Steuerkraft- ausgleich 82,5 % bei SZW A in 2014

14. Mai 2013 Seite 25

-50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30

Kreisfreie Städte

70.000

250.000



10.000

20.000

70.000

Ortsgemeinden

2.000

5.000

10.000

20.000

Verbandsgemeinden

10.000

20.000

40.000

Landkreise

100.000

150.000

220.000

Euro je Einwohner

Änderung der Zuweisungen infolge der Anpassung der Steuerkraftberechnung

SWZ A

SWZ B1

SWZ B2

Gesamt


Variante 3:Gesamtänderung

- höhere fiktive Realsteuerhebesätze- Absenkung der landesdurchschnittlichen Steuerkraft (3-J-Durchschnitt)- Kompensation für kreisfreie Städte und Landkreise- Erhöhung Zentrale-Orte-Ansatz- Einführung Schlüsselzuweisung C

14. Mai 2013 Seite 26

-60 -40 -20 0 20 40 60 80

Kreisfreie Städte

70.000

250.000



10.000

20.000

70.000

Ortsgemeinden

2.000

5.000

10.000

20.000

Verbandsgemeinden

10.000

20.000

40.000

Landkreise

100.000

150.000

220.000

Euro je Einwohner

Änderung der Zuweisungen infolge der Einführung der Schlüsselzuweisung C u.a. Änderungen

SWZ A

SWZ B1

SWZ B2

SWZ C

Gesamt


Folgen der Finanzausgleichsreform

• Folge 1:Bei unzureichender Erhöhung der Verbundmasse führt die (notwendige) Stärkung des Soziallastenausgleichs zu einer Schwächung anderer Ausgleichselemente des Finanzausgleichs.

• Folge 2:die Lenkung der Finanzausgleichsmittel zu den Sozial- und Jugendhilfeträgern führt zu einer massiven Umverteilung zwischen (!) den Kommunen, weg von den Nicht-Sozialhilfeträgern

• Folge 3:auf kürzere Frist werden diese Effekte verdeckt

14. Mai 2013 Seite 27


Kritische Würdigung der Finanzausgleichsreform

• Zieldefinition:nicht rechtskonform, doppischer Haushaltsausgleich notwendig

• Volumen:zu gering -> keine hinreichende, dauerhafte strukturelle Entlastung

• Instrument:an allen Schrauben wird gedreht -> hoch komplex/intransparent

• Umverteilung:nicht bedarfsgerecht, Inkonsistenzen -> KEF-Kommunen, Bevölkerungsschrumpfung

14. Mai 2013 Seite 28


Optionen des Lückenschlusses


Seite 29

Beitrag des Bundes: - Entlastung Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung: 165 Mio. Euro- Entlastung Eingliederungshilfe für Behinderte (Land und Kommunen): politisch offen

Beiträge des Landes: - strukturelle Erhöhung der Finanzausstattung: Grunddotation KFA: 50 Mio. Euro- Entlastung der Kommunen bei Aufgaben und Standards: Tendenz zur Belastung

Beitrag der Kommunen:- Einnahmenerhöhung: Hebesatzerhöhungen- Ausgabenreduktion: hoher lokaler und staatlicher Diskussionsbedarf

Beiträge

zur

Haushalts-konsoli-dierung


Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Kontakt: Prof. Dr. Martin Junkernheinrich

Lehrstuhl Stadt-, Regional- und Umweltökonomie

[email protected]

14. Mai 2013 Seite 30


Strategiemix zur nachhaltigen Problemlösung

• Vermeidung rechtswidriger Zustände durch unabhängige Haushaltsaufsicht

• flächendeckende Frühwarnsysteme

• interkommunale Ausgabenvergleiche (Kostenniveaus und Kostenstrukturen offen legen), verbunden mit Standardabbau und Aufgabenrückführung

• Neuordnung der kommunalen Soziallastenfinanzierung (auch bei „Altaufgaben“ konnexitätsorientierte Finanzierungselemente)

• aufgabenangemessene Dotierung des Kommunalfinanzausgleichs

• Leistungsanreize im System belassen (anreizorientierter Umgang mit Ausgleichsintensität und Abundanzumlagen)

• „Bürgersoli“ (keine Externalisierung von Schulden für laufende Ausgaben auf nachfolgende Generationen)

14. Mai 2013 Seite 31


Entwicklung der kommunalen Kassenkredite in Rheinland-Pfalz 2006-2010, in Mrd. Euro, jew. 31.12.

2006 2007 2008 2009 2010

0.5 0.5 0.5 0.8 1.00.6 0.7 0.9

1.01.1

2.0 2.12.3

2.9

3.3

kreisangehörige Gemeinden Landkreise kreisfreie Städte

14. Mai 2013 Seite 32


Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 in Euro je Einwohner*ohne allgemeine Finanzwirtschaft

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes


1.227

1.155

1.535

1.755

1.155

1.402

1.352

1.273

1.407

1.377

1.134

1.324

1.207

1.155

1.259

1.382

Schleswig-Holstein

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Hessen

Rheinland-Pfalz

Baden-Württemberg

Bayern

Saarland

Westdeutsche Länder

Brandenburg

Mecklenburg-Vorp.

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Thüringen

Ostdeutsche Länder

Deutschland

Zuschussbedarfe 2010 Euro/Ew


Zuschussbedarfe Gesamthaushalte* nach westdeutschen Flächenländern 2010 West-FL = 100*ohne allgemeine Finanzwirtschaft

Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes


87,2

82,1

109,1

124,7

82,1

99,7

96,1

90,5

100,0

97,9

80,6

94,1

85,8

82,1

89,5

98,2

Schleswig-Holstein

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Hessen

Rheinland-Pfalz

Baden-Württemberg

Bayern

Saarland

Westdeutsche Länder

Brandenburg

Mecklenburg-Vorp.

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Thüringen

Ostdeutsche Länder

Deutschland

Zuschussbedarfe 2010 WFL = 100

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich 14. Mai 2013 Seite 35Seite 35

Politiktableau

Sicherung der kommunalen Finanzautonomie

Ordnungspolitische Rahmensetzung Nachhaltige Haushaltsführung


Politiktableau


Ordnungspolitische Rahmensetzung

aufgabengerechte Finanzausstattung

Verwirklichung des Korrespondenz-

prinzips

Einnahmen-erhöhung

Aufgabenrück-führung

Gemeinde-finanzreform (Drei-Säulen-Modell

Konnexitäts-prinzip

Äquivalenz-prinzip

Subsidiaritäts-prinzip

Nachhaltige Haushaltsführung


Politiktableau


Ordnungspolitische Rahmensetzung

aufgabengerechte Finanzausstattung

Verwirklichung des Korrespondenz-

prinzips

Einnahmen-erhöhung

Aufgabenrück-führung

Gemeinde-finanzreform (Drei-Säulen-Modell

Konnexitäts-prinzip

Äquivalenz-prinzip

Subsidiaritäts-prinzip

Nachhaltige Haushaltsführung

Vorsorge

unabhängige Haushalts-aufsicht

Verschuldungs-grenzen

Frühwarnsystem

Nachsorge

Entschuldungs-hilfe

Schuldensoli Haushalts-

kommisar


Reine Sozialausgaben der Kommunen in Rheinland-Pfalz1990 und 2010

14. Mai 2013 Seite 38

in Euro je Einwohner

1990 2010

Euro 1990 = 100 Euro 1990 = 100

Werte absolut in 1.000 € 550.864 100 1.912.251 347

Werte in Euro je Einwohner 146 100 478 327



Allgemeine Deckungsmittel der Kommunen in Rheinland-Pfalz 2000 und 1990

14. Mai 2013 Seite 39Seite 39Seite 39

1990 2010

Euro 1990 = 100 Euro 1990 = 100

Werte absolut in 1.000 € 2.568.089 100 4.120.893 160

Werte in Euro je Einwohner 708 100 1.029 145



Strukturelles Ergebnis 2006-2009 der Kommunen in Rheinland-Pfalz in Mio. Euro


Seite 40

Quelle: Statistisches Landesamt RP und eigene Berechnungen.

strukturelles Ergebnis

strukturelle Überschüsse

strukturelleDefizite

-734.6

160.9

-895.5

Documents

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich Öffentliche Finanzen: Wohin steuert die Verschuldung unserer Kommunen? IHK Pfalz Wirtschaft im Dialog 14. Mai 2013 in