1.Studie zur Fiskalisierung des Elektrizittsein-satzesBasel, Dezember 2012

2. Zusammenfassung und FolgerungenDer Strompreis setzt sich zusammen aus einem Preis fr die elektrische Energie und einem Preis frNetzanschluss und Netznutzung. Er enthlt bereits fiskalische Elemente, nmlich Wasserzinsen so-wie Abgeltungen von speziellen Eigentumsansprchen der Standortgebietskrperschaften von Wasser-kraftwerken (Heimfall). Dazu kommen energie- und umweltpolitisch motivierte Steuern undAbgaben. Diese Fiskalisierung der Elektrizitt im Sinne einer Belastung der Stromverbraucherohne entsprechenden materiellen Gegenwert hat in der Schweiz in den vergangenen Jahren immer str-ker zugenommen. Schon vor der Havarie in Fukushima vom 11. Mrz 2011wurden die Kundenauch mit einer Abgabe zur Frderung nicht-marktfhiger erneuerbarer Energien belastet und wurdeeine schrittweise Erhhung dieser Kostendeckenden Einspeisevergtung (KEV) beschlossen.Nach Fukushima schien die Fortsetzung der bisherigen Energiepolitik politisch nicht mehr opportun.Der Bundesrat entschied sich unverzglich, dem deutschen Beispiel folgend, fr einen schrittweisenAusstieg aus der Kernenergie und erarbeitete die Energiestrategie 2050. Diese zielt darauf ab, denentfallenden Atomstrom soweit mglich durch erneuerbare Energien und soweit ntig durch fossileKraftwerke und Importe zu ersetzen und den Stromverbrauch durch Energieeffizienzsteigerungen zudrosseln. Dazu sind einschneidende Massnahmen ntig. In einer ersten Phase bis 2020 liegt dasSchwergewicht auf zustzlichen Steuern und Abgaben zur Finanzierung erneuerbarer Energien sowieGeboten und Verboten zur Steuerung des Stromverbrauchs. In einer zweiten Phase sollen diese Ma s-snahmen durch Lenkungssteuern ergnzt oder ersetzt werden. Im September 2012 hat der Bundesratdas erste Massnahmenpaket fr die Frderpolitik in die Vernehmlassung gegeben.In der vorliegenden Studie wird die fiskalische Belastung des Stroms vor dem Strategiewechsel darge-stellt. Dann wird gezeigt, wie sich diese direkte Belastung in den nchsten Jahren entwickeln drfte.Schliesslich wird soweit mglich erwogen, welche zustzlichen, vorwiegend indirekten Belastungen ausder Vielzahl von Effizienzmassnahmen im bundesrtlichen Vorschlag in den nchsten Jahren aufUnternehmen und Haushalte zukommen knnten.Im Jahr 2009 betrug der Strompreis in der Schweiz im Durchschnitt 15.2 Rp./kWh, wovon sichSteuern und Abgaben auf 4.24 Rp./kWh oder rund 28% summierten. Auf der Grundlage bereitsgefasster Beschlsse wird diese direkte Belastung des Stromeinsatzes in jedem Fall weiter steigen. DieUmsetzung der Energiestrategie 2050 wrde keinen prinzipiellen Unterschied ausmachen, jedoch derBelastungszunahme zweifelsohne zustzlichen Schub verleihen.Heute betrgt der Zuschlag auf den bertragungskosten der Hochspannungsnetze fr die Frderungerneuerbarer Energien (v.a. KEV) und fr Gewsserschutzmassnahmen erst 0.45 Rp./kWh, woge-gen ein solcher von 1.0 Rp./kWh zulssig wre. Der Maximalzuschlag kann aufgrund von stocken-den Bewilligungsverfahren fr KEV-Projekte und technologiespezifischen KEV-Kontingenten nochnicht ausgeschpft werden. Allerdings wird er in den nchsten Jahren wenn auch nicht schon 2013 mit Gewissheit markant steigen. Eine parlamentarische Initiative will berdies den Maximalzu-schlag per 2014 auf 1.5 Rp./kWh erhhen. Die Vollzugsbehrden rechnen damit, dass der Zu-schlag bis ins Jahr 2040 mit der neuen Energiestrategie auf 1.9 Rp./kWh steigen wird.Internationaler Konkurrenz ausgesetzte stromintensive Unternehmen vermgen die KEV schon heute 2 3. kaum mehr zu tragen. Sie knnen sie nicht auf ihre Kunden abwlzen. Aus diesem Grund sollenGrossverbraucher in der Schweiz von der KEV weitgehend entlastet werden, wie ihre Auslandskon-kurrenz in aller Regel schon heute von vergleichbaren Belastungen entlastet ist. Diese Differenzierungbringt jedoch Abgrenzungsprobleme und die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen mit sich. Ausser-dem lsst sie die Belastung anderer Unternehmen und Haushalte ansteigen.Neben der stndig steigenden KEV kmen mit dem ersten Massnahmenpaket des Bundesrates mg-licherweise erhebliche, jedoch vorlufig quantitativ nicht einschtzbare indirekte Belastungen auf Un-ternehmen und Haushalte zu. Der Bundesrat plant eine rigorose Umsetzung von Energieeffizienz imGebudebereich, bei Elektrogerten, im Industrie- und Dienstleistungssektor und in der Mobilitt.Obgleich der Term Effizienz typischerweise mit Win-win-Situationen assoziiert wird, trifft diesbei nherer Betrachtung fr die bundesrtlichen Vorhaben nicht zu. Zwar sollen prioritr wirtschaftli-che Energieeffizienzverbesserungen realisiert werden Energieverbrauchsreduktionen, welche sich mitZusatzkosten realisieren lassen, die sich durch den eingesparten Strom vollstndig finanzieren lassen.(Zumindest rationale Unternehmen mssen dazu nicht gezwungen werden.) Darber hinaus sollenaber auch nicht wirtschaftliche Energieeffizienzsteigerungen umgesetzt werden. Diese bedingen Umse t-zungskosten, welche sich nicht mehr voll durch Stromeinsparungen finanzieren lassen.Solche Energieverbrauchsreduktionen stellen klare Effizienzverschlechterungen dar. Werden die be-troffenen Gebude-, Gerte- oder Fahrzeugbesitzer mit Geboten und Verboten zu solchen Ver-brauchsreduktionen gezwungen, erleiden sie einen Verlust. Gleicht die ffentliche Hand diesen mitFrdermassnahmen aus, dann wird der Verlust nicht beseitigt, sondern nur auf die Allgemeinheit, aufSteuer- oder Abgabenzahler verteilt.Im Grundsatz ebenso problematisch und in der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung vermutlichnoch komplexer, fehleranflliger und durch die Hauptakteure leichter zu ihren Gunsten zu verzerren,ist die geplante Vereinbarung von Effizienzzielen mit Elektrizittsversorgungsunternehmen (EVU).Auch hier drohen nicht wirtschaftliche Verbrauchsreduktionen (die Gefahr drfte sogar grsser sein,da die EVU kraft ihrer Marktstellung die Kosten leicht auf ihre Kunden abwlzen knnten). Zu-dem ist kein synergetischer oder komplementrer Bezug des Instruments zu den anderen Energieeffi-zienzmassnahmen ersichtlich. Schon eher liegt Konkurrenz und administrative Duplizierung vor: aufder einen Seite werden die Stromkonsumenten ber Gebote und Verbote direkt adressiert, auf der an-deren Seite parallel dazu werden die EVU verpflichtet, auf indirektem Weg bei den Stromkon-sumenten fr Effizienzverbesserungen zu sorgen.Das SECO hat im Auftrag des Bundesrats eine durchaus kritische volkswirtschaftliche Analyse die-ser Massnahmen vorgenommen. Es sieht im Wesentlichen die gleichen Probleme, die wir hier zusa m-mengefasst haben, beurteilt sie aber etwas weniger skeptisch. Ein wichtiger Grund hierfr liegt darin,dass das SECO mit rund 5 Rp./kWh an externen Kosten rechnet. Es trifft zu, dass dem Kalklzur Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen Energieeff izienzpotenzialennicht nur der aktuelle und allenfalls der erwartete knftige Marktpreis des Stroms, sondern zustzlichein adquater Zuschlag fr die externen Kosten zugrunde gelegt werden sollte. Tut man dies, dannergibt sich ein grsseres Potenzial an wirtschaftlichen Energieeffizienzpotenzialen. Dieses Potenzialwird natrlich auch durch rationale Marktteilnehmer nicht freiwillig ausgeschpft, so lange die exte r-3 4. nen Kosten nicht effektiv internalisiert sind. Der regulierungskonomische Knigsweg zur Lsung die- ses Problems besteht indessen nicht in dirigistischen Energieeffizienzvorgaben im Sinne der bundesr t- lichen Vorschlge, sondern im Nachweis und in der Internalisierung der externen Kosten. Beim ersten Massnahmenpaket des Bundesrats wird erkennbar, dass das effektive Hauptziel nicht in einem effizienteren Stromeinsatz besteht. Vielmehr wird nach Mitteln und Wegen gesucht, den Stro m- verbrauch in ausreichendem Ausmass abzusenken, um ihn mit dem schrumpfenden Angebot in ber- einstimmung zu halten. Es handelt sich hierbei faktisch um eine Rationierung, welche zu Verteilkmpfen und schwerwiegenden Wohlfahrtsverlusten fhren knnte.Autoren:Prof. em. Silvio BornerBeirat des Instituts fr Wirtschaftsstudien Baselund Direktor der WWZ-Summer Schoolsilvio.borner@iwsb.chlic. rer. pol. Dominik HauriSenior Economist des Instituts fr Wirtschaftsstudien Baseldominik.hauri@iwsb.chlic. rer. pol. Markus SaurerExperte fr Wettbewerbs- und Regulierungskonomiemarkus.saurer@industriekonomie.chDiese Studie wurde im Auftrag von economiesuisse erstellt.IWSB - Institut fr Wirtschaftsstudien Basel AGSteinenvorstadt 79CH-4051 Baselwww.iwsb.ch 4 5. Inhalt1. Einleitung .............................................................................................................. 62. Direkte Belastung des Elektrizittseinsatzes durch Steuern und Abgaben ................. 12 2.1. Komponenten des Strompreises ................................................................ 12 2.2. Steuern und Abgaben gemss BSG (2010) ................................................. 13 2.3. Zur Lenkung und Fiskalisierung ................................................................ 15 2.4. Zur Inzidenz: Wer trgt Steuern und Abgaben? ......................................... 173. Abgaben zur Frderung erneuerbarer Energien (KEV) ............................................22 3.1. Frderpolitik 2007 bis heute ...................................................................... 23 3.2. Planungen im Rahmen der Energiestrategie 2050 ...................................... 25 3.3. Aktuelle Bestrebungen............................................................................... 26 3.4. Analyse...................................................................................................... 274. Indirekte Belastungen des Elektrizittseinsatzes .....................................................33 4.1. Energieeffizienzmassnahmen .................................................................... 38 4.2. Effizienzziele fr Energieversorgungsunternehmen................................... 415. Zu den volkswirtschaftlichen Kosten .......................................................................446. Strombelastung und Wettbewerb ............................................................................48 6.1. Wirkungsmechanismen.............................................................................. 48 6.2. Unterschiedliche Gefhrdung der Wirtschaftszweige ................................. 50 6.3. Stromintensive Industrien in der Schweiz .................................................. 517. Internationaler Vergleich........................................................................................53 7.1. bersicht................................................................................................... 53 7.2. Fallbeispiel Deutschland............................................................................ 57 7.3. Klare Indizien fr eine aktive Industriepolitik ............................................ 60Quellenverzeichnis ........................................................................................................63 5 6. 1.EinleitungPoliticians need to bereminded of the two goldenrules of energy policy:Kurz vor dem Erdbeben und dem Tsunami vom 11. Mrzconsumers must be able to2011 und der dadurch verursachten nuklearen Havarie inpay; and if they can, theymust also be willing to voteFukushima hatte das IWSB im Auftrag von Economiesuissefor politicians who willeine Studie zu den steigenden Steuern und Abgaben (Fis-force them to pay.Dieter Helmkalisierung) auf elektrischer Energie sowie den daraus fol-The Carbon Crunch 2012genden Konsequenzen fr den Werkplatz Schweiz inAngriff genommen. Nach den Ereignissen in Japan schien allerdings der Weg derSchweiz in eine weiterhin (teilweise) nukleare Energiezukunft politisch nicht mehrgangbar zu sein. Tatschlich wurde bereits am 25. Mai 2011 ein bundesrtlicher Grund-satzentscheid zum schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie gefllt und der Rahmeneiner neuen Energiestrategie 2050 skizziert. 1 Dieser Entscheid und die Entscheidgrund-lagen des Bundesrates werden seither in Politik und ffentlichkeit heftig diskutiert undin Studien verschiedener Provenienz angegriffen oder verteidigt.Am 28. September 2012 erffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zu einem erstenMassnahmenpaket seiner Energiestrategie 2050. Binnen zweier Jahre soll als zweiteEtappe ab 2020 eine kologische Steuerreform vorbereitet und in Vernehmlassung ge-geben werden. 2 Die Vernehmlassung zum ersten Massnahmenpaket war Anlass, die Ar-beiten an der Fiskalisierungsstudie wieder aufzunehmen, sie unter Bercksichtigung derumfangreichen Vernehmlassungsunterlagen zu Ende zu fhren und so den gendertenPlanungen soweit mglich Rechnung zu tragen.Tarife, Steuern oder Abgaben und weitere BelastungenDer Strompreis setzt sich aus einem Preis fr die elektrische Energie sowie einem Tariffr Netzanschluss und Netznutzung zusammen. Hinzu kommen verbrauchsabhngigeSteuern und Abgaben, die unterschiedlichen Zwecken dienen knnen; so ist grundstz-lich zu unterscheiden zwischen Lenkungssteuern oder -abgaben, welche eine politischerwnschte Verhaltensnderung der Konsumenten erwirken sollen (Anreize zur Verrin-gerung des Elektrizittsverbrauchs), und fiskalisch motivierten Steuern und Abgaben.Eine kologische Steuerreform wird je nach konkreter Ausgestaltung und Reaktion derVerbraucher (Preiselastizitt der Nachfrage) 3 in ihrer Wirkung entweder mehr auf derSeite der Lenkung oder mehr auf der fiskalischen Seite anzusiedeln sein, wird sich aber1 Auf die mglichen politischen bzw. wahlstrategischen Grnde dieser beispiellosen Eile gehen wir hier nicht weiterein. Vgl. dazu IWSB (2012).2 Vgl. UVEK/BFE (2012, S. 5).3 Bei einer vllig preisunelastischen Nachfrage erwirkt eine Steuer keine Mengenreaktion und nimmt somit einen reinfiskalischen Charakter an, selbst wenn sie eine Mengensteuerung bezweckt htte. Bei einer extrem preiselastischenNachfrage lassen sich dagegen mit fiskalisch motivierten Steuern keine hohen Staatseinnahmen generieren.6 7. im Prinzip in die Systematik und Wirkungsweise verbrauchsabhngiger Steuern oderAbgaben einfgen lassen. Mit einigen Massnahmen des Massnahmenpakets werden da-gegen Belastungen auf Unternehmen und Haushalte zukommen, die nicht mehr zu-mindest nicht mehr unmittelbar in diese Systematik passen. Dies gilt offensichtlich beiverbindlichen Energievorschriften fr Gebude und Gerte. Die Rede ist dabei vonEffizienzmassnahmen. Strengere technische Vorschriften mgen aus der isoliertenSicht des Energieverbrauchs in der Tat in dem Sinne effizient sein, dass sie eine be-stimmte Leistung mit niedrigerem Energieeinsatz ermglichen; soweit sie dabei aber mitinsgesamt hheren Kosten einhergehen, sind sie offenbar nicht wirklich effizient. Aufsolche nicht wirtschaftlichen Effizienzmassnahmen, wie sie im MassnahmenpaketUVEK/BFE (2012, S. 27) benannt werden, gilt es ein besonderes Augenmerk zu legen.Stand und Entwicklung der BelastungenIn der Schweiz hat der Anteil von Steuern und Abgaben an der Stromrechnung in denvergangenen Jahren kontinuierlich zugenommen und betrgt inzwischen im Landes-durchschnitt rund 28%. Allein seit Anfang 2008 ist die entsprechende Gesamtbelastungum ber 800 Mio. Fr. angewachsen, was gemessen am Umsatz der Endverbraucher von8.5 Mrd. Fr. einer Preiserhhung von rund 10% in sehr kurzer Zeit entspricht. Eineweitere Zunahme der Strombelastung durch verbrauchsabhngige Steuern und Abga-ben war schon vor dem Energiepolitikstrategiewechsel beschlossene Sache und soll jetztnach den Plnen des Bundesrats auf mittlere und lngere Frist noch weit strker ausfa l-len.Stromintensive Unternehmen sollen von verbrauchsabhngigen Zusatzbelastungen be-freit werden, damit ihre internationale Konkurrenzfhigkeit nicht aufs Spiel gesetztwird. Im Gegenzug sollen sie aber zur Verfolgung spezifischer Effizienzziele oder Fr-dermassnahmen verpflichtet werden. Welche indirekten Belastungen sich daraus fr dieeinzelnen betroffenen Unternehmen ergeben, hngt unter anderem von den konkretenVereinbarungen und der Ausgangslage der einzelnen betroffenen Unternehmen ab, wasdie Analyse enorm verkompliziert.Smtliche Unternehmen und Haushalte werden schliesslich von Zusatzkosten zur Ei n-haltung generell strengerer Energievorschriften fr Gebude und Gerte betroffen sein,die vermutlich ber weite Bereiche zu den erwhnten nicht wirtschaftlichen Effizi-enzmassnahmen zu zhlen sein werden. Denn Energiesparmassnahmen, deren Investi-tions- und Betriebskosten sich durch den induzierten Minderverbrauch bzw.Minderausgaben fr Energie mehr als decken lassen echte Effizienzverbesserungen ,werden zumindest von rationalen, dem Wettbewerb ausgesetzten Unternehmen laufendund ohne staatliche Zwnge realisiert.7 8. Von Frdermassnahmen zu LenkungsmassnahmenBeim vorliegenden ersten Massnahmenpaket geht es schwergewichtig darum, Steuernoder Abgaben zu erheben, um sie zur Frderung nicht marktfhiger neuer erneuerbarerEnergieproduktionsformen sowie nicht wirtschaftlicher Effizienzmassnahmen einzu-setzen. Wie weit diese Massnahmen ab 2020 durch die kologische Steuerreform nurergnzt oder ganz ersetzt werden, lsst sich aufgrund der bisher verfgbaren Unterlagennicht erschliessen. Klar ist aber, dass die Belastung der Strom- und generell der Ener-gieverbraucher selbst mit einem vollstndigen bergang von Frdermassnahmen (Steu-ern und Abgaben sowie Gebote und Verbote) zu Lenkungsmassnahmen(Lenkungssteuern als Preisanreize) insgesamt nicht abnehmen, sondern weiter zuneh-men soll. Anders lassen sich gemss bundesrtlicher Strategie in den Projektionen vonPrognos/Infras (2012) ernsthafte Stromversorgungsprobleme ebenso wenig vermeidenwie die anvisierten klimapolitischen Ziele erreichen.Volkswirtschaftliche KostenPrognos/Infras (2012) haben abgeschtzt, welche Differenzkosten (Zusatzkosten)der schweizerischen Volkswirtschaft durch verschiedene Energieszenarien im Vergleichzum Status quo-Szenario (weiter wie bisher) ber die Jahre bis 2050 entstehen knn-ten. Auf dieser Basis hat Ecoplan (2012) die Entwicklung des Bruttoinlandprodukts(BIP) simuliert und ist zum Ergebnis gekommen, dass sich die neue Energiestrategienur usserst schwach negativ in der wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz niede r-schlagen werde. Im wahrscheinlichsten Szenario soll das BIP im Jahr 2050 nur geradeum 0.6 Prozent hinter das BIP im Referenzszenario zurckfallen. Ein solches Ergebnismsste statistisch dahingehend interpretiert werden, dass eine Energiewende nach denPlanungen des Bundesrats zum volkswirtschaftlichen Nulltarif zu haben sei. Es ist zwarnicht Gegenstand der vorliegenden Studie, diese Schtzungen kritisch zu wrdigen,doch gbe es stichhaltige konomische und vor allem auch methodische Grnde dafr,sie massiv in Zweifel zu ziehen.Effizienzmassnahmen, die sich auf Dauer nicht selber decken sowie Steuern und Ab-gaben, denen kein adquater volkswirtschaftlicher Zusatznutzen gegenbersteht, brin-gen unweigerlich Wohlfahrtsverluste mit sich. Dies ist aber bisher im Zusammenhangmit der Energiestrategie 2050 noch kaum fundiert mit Kosten- und Nutzenanalysen zurSprache gebracht worden. Vielmehr erwecken die Aussagen besonders interessierterKreise den Eindruck, mithilfe zustzlicher Steuern und Abgaben auf dem Strom l iessesich die Energiewende nicht nur ohne nennenswerte volkswirtschaftliche Einbussen re-alisieren, sondern werde darber hinaus sogar noch ein volkswirtschaftlicher Gewinn anInnovationen und Beschftigung in einer stark aufkommenden Cleantech-Industrie er-reicht (kologisch-konomische Doppeldividende). Tatsache ist allerdings, dass diesteigende fiskalische Belastung des Stroms die Attraktivitt des WirtschaftsstandortsSchweiz immer strker beeintrchtigt. Dies betrifft natrlich besonders diejenigen Un-ternehmen, die in der Produktion auf einen hohen Stromeinsatz angewiesen und zu- 8 9. gleich im Absatz dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Auf der anderen Sei-te kommen die anfnglich fulminanten Gewinner von bereits erfolgten Frdermass-nahmen, die Cleantech-Unternehmen der USA, Deutschlands und der Schweiz(schweizerisches Paradebeispiel ist die Meyer-Burger AG), heute unter enormen asiati-schen Wettbewerbsdruck und mssen sich bereits gesundschrumpfen lassen. Auchprivate Ausgaben und ffentliche Subventionen fr energetisch sparsamere Gebudeund Gerte drften zu einem betrchtlichen Teil auf Importgter (Baumaterialien,Fahrzeuge, Haushaltgerte) entfallen und somit fr diesen Teil keinerlei kompensieren-de Wachstumsimpulse generieren.Folgerungen aus der Analyse vor dem StrategiewechselUnsere berlegungen aus der Zeit vor dem 25. Mai 2011 wurden durch den Entscheiddes Bundesrats keineswegs obsolet. Schon vorher wollte die Schweiz neue erneuerbareEnergien mittels Stromsteuern und -abgaben frdern, den Verbrauchszuwachs mit di-versen Massnahmen drosseln, Gaskraftwerke fr den Versorgungsnotfall vorhaltenund den Atomstrom in Grenzen halten. Die neue Strategie unterscheidet sich weitge-hend nur graduell von der Referenz weiter wie bisher. Die Massnahmen sollen aberverstrkt oder verschrft werden (z.B. noch hhere Steuern, Abgaben und Subventio-nen, noch strengere energietechnische Vorschriften), um schrittweise ganz aus derKernkraft aussteigen zu knnen.Somit bleiben unsere Analysen und Folgerungen aus der Zeit vor dem Bundesratsent-scheid auch im Hinblick auf das erste Massnahmenpaket weitgehend relevant. Sie lassensich grob wie folgt zusammenfassen:- Steuern und Abgaben auf Strom wirkten in der Schweiz bisher vor allem dahin, Einnahmen von Bu nd,Kantonen und Gemeinden zu generieren. Ein Lenkungszweck war kaum ersichtlich oder wurde nicht er-reicht. Strom schien konomisch wie politkonomisch ein verlockendes Fiskalisierungsobjekt: aufgrundder preisunelastischen, wachsenden Stromgesamtnachfrage konnte mit hohen Ertrgen gerechnet werden;der politische Widerstand war gering, weil die Budgetanteile der Stromausgaben fr die meisten Haushalteund Unternehmen niedrig waren; und schliesslich lagen die schweizerischen Stromtarife trotz Steuern undAbgaben in vielen Regionen noch unter dem europischen Preisniveau, da sich die Preisregulierung an denhistorischen Gestehungskosten statt an den konomisch relevanten Grenzkosten orientierte.- Unter diesen Umstnden hat der Anteil von Steuern und Abgaben am Strompreis in den vergangenen Jah-ren kontinuierlich auf einen Durchschnitt von fast 28% zugenommen.- Dadurch hat sich die internationale Wettbewerbsfhigkeit stromintensiver Produktionszweige in derSchweiz verschlechtert. Stromintensive Unternehmen sind durch den internationalen Wettbewerb schon9 10. lange zum effizienten Stromeinsatz gezwungen und knnen zustzliche Belastungen des Stroms kaummehr durch weitere Effizienzmassnahmen oder berwlzung auf die Kunden auffangen. 4 Sofern der Trendder Hherbelastung des Stroms anhlt, droht das Aus oder der Exodus solcher Unternehmen. -Bis heute setzt neben Deutschland und der Schweiz niemand in vergleichbarer Weise auf Atomausstieg underneuerbare Energien. Die USA, China, Russland, Frankreich und sogar Japan setzen auf relativ gnstigerefossile und nukleare Energien. In diesem Umfeld drfte eine steigende Strombelastung in der Schweiz fr-her oder spter in der Tat zu einer Verringerung des Stromkonsums fhren allerdings ber den Weg desVerlusts an Wertschpfung und Arbeitspltzen in stromintensiven Branchen. -Eine doppelte Dividende lsst sich nicht erzielen: Bei den kologischen Zielen (kologische Dividende) droht ein Pyrrhussieg: Die Klimabelas-tung ist ein grenzberschreitendes Problem, wobei die Schweiz im internationalen Vergleich(noch) eine relativ umweltschonende Stromproduktion aufweist. Die Klimabelastung wird sichverschlechtern, soweit stromintensive Ttigkeiten in Lnder mit weniger vorteilhaftem Strom-mix abwandern. Fraktionierung, Miniaturisierung und Dezentralisierung der Stromproduktionbringen regionale und lokale Umweltbelastungen mit sich und stossen auf Widerstnde der Be-troffenen. Es grenzt an Panglosssche konomie, kompensierende oder gar berkompensierende Wert-schpfung und Arbeitspltze (konomische Dividende) im Cleantech-Bereich zu erwarten.Die europischen Produzenten haben schon heute das Nachsehen gegenber der asiatischenCleantech-Massenproduktion. Ein wachsender Teil der Frdermittel wandert ber Cleantech-Importe ins Ausland ab. Ergreift man protektionistische Gegenmassnahmen, wird es zu nochgrsseren Wohlstandseinbussen kommen. -In europischen Lndern sind prima vista hnliche oder sogar strkere Trends der fiskalischen Strombelas-tung auszumachen wie in der Schweiz. Es liegen aber Differenzierungen im Vollzug vor, um die tatschli-che Belastung nach industriepolitischen Erwgungen auszurichten.Aufgrund dieser Probleme haben wir noch vor dem Bundesratsentscheid, der sich je-doch schon abzeichnete, gefordert, dass eingehende Kosten- und Nutzenschtzungensowie konomisch fundierte Analysen der potenziellen Wirkungen zustzlicher Bela s-tungen des Stroms durchgefhrt werden sollten, bevor energiepolitikstrategische We i-chenstellungen vorgenommen werden. Dass hierfr und fr eine serisewissenschaftliche Diskussion solcher Arbeiten die Zeit ab Fukushima bis zum Bundes-ratsentscheid nur etwas ber zwei Monate nicht gegeben war, versteht sich vonselbst. Aber auch anschliessend bis zur Erffnung der Vernehmlassung am 28. Septem-4 Studien, die ein hohes Effizienzsteigerungspotenzial der Industrie ermittelt haben, mgen im Durchschnitt, jedochgerade nicht auf besonders stromintensive Unternehmen zutreffen. Aus solchen Studien lassen sich die Folgen frden Werkplatz Schweiz nicht abschtzen, denn die relevanten Entscheide (Einstellung der Produktion, Abwanderungins Ausland) werden von diesen Grenzunternehmen und nicht von fiktiven Durchschnittsunternehmen getroffen. 10 11. ber 2012 wurden die immerhin EU-Kommission geht gegen Stromsubventionen vor rund 16 Monate von Behrdensei- Frankfurter Allgemeine Zeigung online, 29. 11. 2012 (http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/enerte kaum genutzt, um solche Ana- giewende-eu-kommission-geht-gegen-stromsubventionen-vor-lysen undDiskussionen 11976379.html)nachzuholen und die Weichenstel- Das Bundeskabinett beschliesst Ausgleich ber rund 350 Mio. lung des Bundesrats auf Herz fr energieintensive Unternehmen: Strompreis-Schub Regierung schtzt Industrie vorund Nieren zu prfen. Die zitier- Spiegel online, 6. 12. 2012ten Studien von Prognos, Infras http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/bundesregierung- zahlt-industrie-geld-fuer-teuren-strom-a-871258.htmlund Ecoplan scheinen eher einVersuch der wissenschaftlichen Rechtfertigung dieser Weichenstellung zu sein. Mankann gespannt darauf sein, wie diese Unterlagen im Vernehmlassungsverfahren aufge-nommen werden....Der Bericht ist wie folgt aufgebaut: Das anschliessende zweite Kapitel errtert die di-rekte Belastung des Elektrizittseinsatzes durch Steuern und Abgaben und geht derFrage nach, welche Gruppen von Wirtschaftssubjekten letztlich diese Belastung effektivzu tragen haben bzw. htten (formelle vs. materielle Steuerlast). Im dritten Kapitel wirdbeispielhaft fr eine direkte Belastung die Kostendeckende Einspeisevergtung (KEV)als wichtigstes Instrument zur Frderung nicht marktfhiger erneuerbarer Energienanalysiert. Das vierte Kapitel befasst sich mit neuen indirekten Belastungen des Elektri-zittseinsatzes, die mit dem ersten Massnahmenpaket der bundesrtlichen Energiestra-tegie 2050 auf Unternehmen und Haushalte zukommen knnten, sowie mitvolkswirtschaftlichen Implikationen, die sich daraus ergeben knnten. Im fnften Kapi-tel folgen Erwgungen zu den volkswirtschaftlichen Kosten im Zusammenhang mit di-rekten und indirekten Belastungen des Elektrizittseinsatzes. Das sechste Kapitelskizziert theoretisch die Auswirkungen direkter und indirekter Strombelastungen im In-land auf die internationale Konkurrenzfhigkeit stromintensiver Unternehmen sowieKonsequenzen, die daraus fr die Energiestrategie und deren Umsetzung zu zie hen sind(Entlastung stromintensiver Wirtschaftszweige). Im siebenten Kapitel wird anhand ei-nes internationalen Vergleichs besttigt, dass stromintensive Industriezweige fast berallsehr weitgehend von energiepolitischen Strombelastungen befreit und teilweise darberhinaus noch mit knstlich verbilligter Energie zustzlich gefrdert werden. Folgerungenund eine kurze Zusammenfassung sind der Studie vorangestellt.11 12. 2.Direkte Belastung des Elektrizittseinsatzes durch Steuernund Abgaben2.1.Komponenten des StrompreisesDer Strompreis setzt sich aus drei Komponenten zusammen. Erstens beinhaltet er dasEntgelt fr die gelieferte elektrische Energie, den Elektrizittstarif. In der Schweiz diffe-rieren die Elektrizittstarife als Folge der aufgeschobenen Strommarktliberalisierungzwischen den Regionen stark. Die Preisregulierung orientiert sich an den Gestehungs-kosten einer effizienten Produktion, was grssere Preisausschlge innert kurzen Zei t-rumen weitgehend ausschliesst. Gemessen an den Elektrizittspreisen, wie sie an deneuropischen Strombrsen gehandelt werden, sind die schweizerischen Preise heute imDurchschnitt gnstig. Dies ist eine unmittelbare Folge des vergangenheitsorientiertenRegulierungsansatzes, welcher die Preise ihrer Funktion als Knappheitsindikator wei t-gehend beraubt. Ersatzinvestitionen fr alte Kraftwerke, welche, weitgehend a bge-schrieben, die Gestehungskostenkalkulation kaum mehr belastet haben, drften inZukunft kostenseitig einen Preisdruck nach oben auslsen. 5 Unabhngig davon siehtdas Stromversorgungsgesetz (StromVG; SR 734.7) in Zukunft Schritte der Marktff-nung vor, welche eine tendenzielle Angleichung des inlndischen Preisniveaus an jenesder umliegenden europischen Lnder bringen werden.Zweitens fallen Anschluss- und Benutzungsentgelte fr die Netznutzung an. Betriebund Unterhalt sowie Ausbau- und Erneuerungsmassnahmen des bertragungsnetzes(Netzebene 1, Swissgrid) und der Verteilnetze (Netzebenen 2 7) sind ebensoschwerwiegende wie unvermeidliche Kostenfaktoren der Elektrizittsversorgung. Dabeisind Netznutzungsentgelte zwangslufig regulierte Preise, da smtliche Netzebenen dieEigenschaften monopolistischer Flaschenhlse innerhalb der Elektrizittsversorgungdarstellen. In naher Zukunft mssen umfangreiche Investitionen in den Kapazittsaus-bau und die Modernisierung der Netze gettigt werden (Stromautobahn, Smart Grids),welche einen Kostenschub in Milliardenhhe mit sich bringen werden.Daneben fallen drittens Belastungen in Form von Steuern und Abgaben an dieGemeinwesen an, insbesondere Wasserzinsen und diverse Belastungen fr Heimfall-rechte. Diesen Belastungen, die vorwiegend auf den Stufen Produktion und Verteilnetzerhoben werden, stehen keine oder zumindest keine unmittelbaren Mehrwerte fr5 Dies gilt auch fr die Netznutzungsentgelte, deren Regulierung ebenfalls auf historischen Gestehungskosten basiert. 12 13. die Endverbraucher gegenber. Im Kern geht es hierbei um fiskalische oder quasi -fiskalische Zusatzbelastungen der Elektrizitt. 6Auf Basis von ElCom-Daten lassen sich die Komponenten des Strompreises fr einentypischen Haushalt in der Schweiz wie in Abbildung 1 dargestellt quantifizieren. Netz-und Energiekosten machen je etwas mehr als 40% des gesamten Strompreises aus, wh-rend der Anteil der Abgaben knapp unter 15% liegt. Bei dieser Erhebung sind jedochnur jene Abgaben bercksichtigt, die dem Konsumenten vom Verteilunternehmen aufder letzten Stufe weiterverrechnet werden. Die auf den vorgelagerten Stufen anfallen-den Abgaben sind bereits im Energiepreis enthalten. Die Aussagekraft der Daten derElCom-Strompreiserhebung ist deshalb in Bezug auf die Hhe der gesamten Abgabeneingeschrnkt. 25 20 2,9 2,9 3,1 158,6 8,6 8,9 105 9,6 9,9 9,702009 20102011 Netz Energie Abgaben Stufe Endverteilung (inkl. MWSt)Abbildung 1: Strompreiskomponenten eines typischen Haushalts in der Schweiz gemss ElCom-Strompreiserhebung (in Rp./kWh)2.2.Steuern und Abgaben gemss BSG (2010)Fr eine aussagekrftigere Quantifizierung der Abgabenkomponenten ist eine umfang-reiche Datenerhebung erforderlich. Eine aktuelle Untersuchung der BSG Unterneh-mensberatung (2010) im Auftrag des Verbands Schweizerischer Elektrizitts-6 Aus Platzgrnden haben wir die Diskussion der Wasserzinsen und der Heimfallrechte aus der vorliegenden Fassungdes Berichts gestrichen (fr die Auftraggeberin verweisen wir auf die eingehenden Ausfhrungen in einer frherenFassung). Besonders die Wasserzinsen fallen mit rund 1 Rp./kWh ins Gewicht. Sie zielen darauf ab, dass sichKantone und Gemeinden einen Gebrauchswert ihrer Wasserrechte aneignen knnen, sind aber konomisch sofehlerhaft konzipiert, dass sie bei den meisten betroffenen Werken mit dem effektiven konomischen Wert nichts zutun haben.13 14. unternehmen (VSE) und des Bundesamts fr Energie (BFE), fr welche rund 100Elektrizittsversorgungsunternehmen befragt wurden, gibt detailliert Auskunft ber denAbgabenanteil am Schweizer Strompreis aus der Sicht der Endverbraucher.Der Strompreis im Jahr 2009 wird in der Studie auf 15.2 Rp. pro Kilowattstunde (kWh)beziffert, wovon 10.96 Rp. fr Netzentgelte und Energiekosten anfallen. Die Abgabenauf allen Stufen summieren sich auf 4.24 Rp./kWh, also auf mehr als einen Viertel desgesamten Strompreises. Insgesamt flossen im Jahr 2009 in dieser Form 2.4 Mia. Fr. andie ffentliche Hand.Die Abgaben auf der Stufe Verteilung und der Stufe Produktion sind mit 1.8 bzw. 1.7Rp./kWh die grssten Posten. Die Abgaben auf der Stufe Transport (Hchstspa n-nungsnetz) sind mit 0.31 Rp./kWh vergleichsweise gering, whrend die 2009 eingefhr-te kostendeckende Einspeisevergtung (KEV) mit knapp 0.5 Rp./kWh zu Bucheschlgt (Abbildung 2).0,2 0,30,5 1,7 Energie und Netz1,8 Abgaben Verteilung Abgaben Produktion KEV MWSt vorgelagerte Wertschpfung Abgaben Transport 11,0Abbildung 2: Anteil der Stromabgaben 2009 gemss BSG (2010) in Rp./kWhAufschlussreich ist der Vergleich mit der analogen Studie fr das Jahr 2007 (BSG 2009).Die finanzielle Belastung der Elektrizitt durch Abgaben stieg in der kurzen Zeitspannevon 2007 bis 2009 um 0.49 Rp./kWh. Der Steuern- und Abgabenanteil am Strompreiserhhte sich von 25.8% auf 27.9%. Massgeblich verantwortlich hierfr war die Einfh-rung der KEV. Whrend sich die Belastung durch Gemeinwesen um 13% erhhte, stie-gen die Energie- und Netzentgelte nur um 2%. Insgesamt resultierte einStrompreisanstieg von 5%.In Zukunft werden sich die verbrauchsabhngigen Abgaben selbst dann weiter erh-hen, wenn die Energiestrategie 2050 des Bundesrats im politischen Prozess auf Able h-nung stossen sollte. In der BSG-Studie wird gezeigt, dass die Abgaben in den14 15. kommenden zehn Jahren verglichen zu den Abgaben im Jahr 2009 aufgrund bereits be-schlossener Gesetzesnderungen um einen Maximalbetrag von voraussichtlich 0.86Rp./kWh steigen werden. Als Auslser werden die stufenweise Erhhung des Wass-erzinsmaximums, die nderung des Gewsserschutzgesetzes, die kostendeckende Ei n-speisevergtung und die Mehrwertsteuer genannt. 72.3. Zur Lenkung und FiskalisierungDie konomische Beurteilung der Auswirkungen von Steuern und Abgaben hngt we-sentlich davon ab, ob diese einen Lenkungszweck verfolgen (und auch erzielen) oder obsie so ausgestaltet sind (und auch so wirken), dass sie einen mglichst grossen Ertrag frden Fiskus generieren. Die Analyse in Kapitel 3 legt den Schluss nahe, dass bei den ak-tuellen Steuern und Abgaben kaum von einer Lenkungswirkung die Rede sein kann. Esging bisher offenbar nicht darum, externe Kosten der Produktion oder des Verbrauchsvon Elektrizitt mittels (Pigou-) Steuer zu internalisieren oder den Verbrauch durch ei-ne Lenkungssteuer mit Rckerstattung (relative Verteuerung der Elektrizitt) zu redu-zieren. Andernfalls htten die Steuerertrge voll oder grsstenteils zur Deckungexterner Kosten verwendet oder aber gleichmssig (verbrauchsunabhngig) an die Kon-sumenten zurckgegeben werden mssen. Fr eine entsprechende Zielsetzungen undAusgestaltung sind bei den einzelnen Steuern und Abgaben keine Hinweise zu finden.Die Motivation hinter der aktuellen Strombelastung ist somit eindeutig fiskalischer Na-tur. Selbst wenn bei der Einfhrung gewisser Abgaben eine Lenkungsabsicht geltendgemacht wurde, wird diese in aller Regel im Verlauf von kurzer Zeit durch den Bedarfan Finanzierungsquellen fr neue Frdersubventionen in den Hintergrund gerckt oderganz verdrngt.Aus Effizienzerwgungen knnte eine Lenkungssteuer auf Elektrizitt und anderenEnergieformen zur Internalisierung externer Kosten durchaus ntig und sinnvoll sein(Reduktion und Abgeltung von Umweltbelastungen, Nachteilen fr unbeteiligte Dritte).Allerdings spricht konomisch und politkonomisch wenig fr eine Klimaschutz-Avance der Schweiz, deren Elektrizittsproduktion im internationalen Vergleich bereitsrelativ sauberer und mit rund 56% Wasserkraft auch in relativ hherem Masse erneu-erbar ist. Die Treibhausgase, um die es bei der Energie in erster Linie geht, verbreitensich global. Ein schweizerischer Alleingang wre nicht nur von marginaler Bedeutung,sondern drohte zudem eine kontraproduktive Wirkung zu entfalten. Die energieinten-sivsten Produktionsttigkeiten der Schweiz knnten in Staaten verlagert werden, in wel-7 Die Mehrwertsteuer bietet zwar aufgrund des Vorsteuerabzugs relativ geringe Probleme fr die Unternehmen, dieden Strom in ihrer Produktion umsetzen. Das heisst aber keineswegs, dass die Unternehmen nicht ihren Teil derSteuer tragen (Steuerinzidenz). 15 16. chen die Energieproduktion mit weniger Umweltauflagen und -abgaben belastet undmit grsseren Emissionen verbunden ist (Leakage-Effekt).Besonders energieintensive Produktionsprozesse werden unter kompetitiven Verhlt-nissen in der Regel aufgrund des Wettbewerbsdrucks energieeffizient durchgefhrt.Werden energieeffiziente Unternehmen an ihrem aktuellen Standort mit Energiesteuernund -abgaben belastet, sei es zu Lenkungs- oder fiskalischen Zwecken, dann knnen siediese Belastung im Hinblick auf den internationalen Wettbewerb weder mit weiterenEffizienzsteigerungen auffangen noch auf ihre Kunden abwlzen. Sie knnten sichvielmehr schon bei sehr geringen Zusatzbelastungen gezwungen sehen, ihre Produktionaufzugeben oder ins Ausland zu verlagern. Es ist konomisch und kologisch unsinnig,energieintensive Ttigkeiten mit knstlich verteuerter Energie ins Ausland abzudrngen(ineffiziente Umweltpolitik). Ebenso unsinnig ist es allerdings, sie mit knstlich verbil-ligter Energie im Inland halten zu wollen (ineffiziente Industriepolitik), wie es abernichtsdestotrotz in vielen Lndern zum Nachteil der Vlkergemeinschaft gemacht wird.Die Lsung dieser Probleme bedarf der internationalen Koordination gegen protektio-nistische Tendenzen (die namentlich auch zu Lasten der Umwelt gehen).Einer Lenkungsabgabe auf Strom hngt bei der heutigen Elektrizittsregulierung in derSchweiz zudem geradezu der Nimbus des Absurden an. So lange hier nmlich dieStrompreise unter die konomisch relevanten Opportunittskosten8 gedrckt werden,wie dies als Folge der historischen Gestehungskostenpreisregulierung in der Tat der Fallist, wrde eine Lenkungsabgabe nur eine weitere Verzerrung in entgegengesetzter Rich-tung und eine insgesamt unkontrollierte Nettowirkung herbeifhren. 9Tatsache ist aber leider auch, dass stromintensive Industrien in den meisten Industrie-staaten von Steuern und Abgaben befreit oder entlastet werden, wie dies deshalb fak-tisch gezwungenermassen auch in der Schweiz im ersten Massnahmenpaketvorgesehen ist. Im skizzierten internationalen Wettbewerbszusammenhang wrde mansich sonst zu grosse Standortnachteile einhandeln.10 Damit fallen aber die fiskalischenBelastungen des Stroms schwergewichtig auf die weniger stromintensiven Unternehmenund vor allem auf die Haushalte. Und im Fall von Lenkungssteuern bleibt zum vornhe-rein das grsste Lenkungspotenzial, nmlich die preissensibelste Kundengruppe der8Fr den Energieteil des Strompreises stellt der Marktpreis im europischen Netzverbund an sich den relevantenOpportunittspreis dar. Fr den Netzbentzungsteil prsentiert sich die Referenz sehr viel komplizierter, hat aberjedenfalls so gut wie nichts mit Gestehungskosten auf der Basis historischer Kosten zu tun.9 In jngster Zeit weisen allerdings gewisse Tendenzen darauf hin, dass die Preisregulierungsfehler ausgemerzt werdenknnten: In den Urteilen 2C_25/2011 und 2C_58/2011 vom 3. Juli 2012 hat das BGer entschieden, dass gewisseBewertungsabzge durch den Regulator ElCom bei der Netzbewertung zur knstlichen Preissenkung nicht zulssigsind. Und im Rahmen der Erarbeitung einer neuen Netzstrategie im Hinblick auf die Energiestrategie 2050 hat dasBFE erkannt und vorgeschlagen, dass die kalkulatorischen Zinsen angehoben werden sollten.10Dieses besondere Gefangenendilemma kann nur durch Abreden bzw. durch internationale Koordination (z.B. inder WTO) gelst werden.16 17. stromintensiven Unternehmen, sozusagen aussen vor. Die Preiselastizitt der verblei-benden Kundengruppen drfte so gering sein, dass selbst sehr hohe Lenkungssteuernnur bescheidene Verbrauchsreduktionen zeitigen (vgl. auch Ecoplan 2012). Wie weitunter diesen Umstnden bei einer Rckverteilung der Mittel berhaupt noch eine Len-kungswirkung verbleiben wrde, ist eine empirische Frage. So oder so besteht aus polit-konomischer Sicht immer die Gefahr, dass einmal eingefhrte Lenkungsabgabennachtrglich zunehmend mit Frderungsausgaben verknpft und so angeblich in ihrerWirkung verbessert werden.Ordnungspolitisch und regulierungskonomisch korrekt wre es, zunchst die Strom-marktliberalisierung konsequent umzusetzen und vorerst auf Lenkungsmassnahmen zuverzichten, denn eine erste Lenkungswirkung wrde sich automatisch aus dem Marktdurch Knappheitspreise ergeben. Bei Bedarf knnten ohne grosse Effizienznachteilestatt der Besteuerung des Konsums bermssige Gewinne der EVU oder Renten derRessourcenbesitzer (z.B. Wasserkantone) abgeschpft und zu Frderungszwecken ein-gesetzt werden. Nur soweit der auf diese Weise entzerrte Markt immer noch uner-wnschte Ergebnisse generierte, knnte dann immer noch mit Lenkungsmassnahmeneingegriffen werden.2.4.Zur Inzidenz: Wer trgt Steuern und Abgaben?Steuern und Abgaben werfen stets die zentrale Frage der Finanzwissenschaft nach derInzidenz auf: Wer trgt effektiv die Steuerlast? Diese so genannte materielle Steuerlastist nur in theoretisch relevanten Extremfllen deckungsgleich mit der formellen Ste u-erlast, die angibt, wer steuerpflichtig ist bzw. bei wem die Zahllast anfllt. Je nach Pre i-selastizitten von Angebot und Nachfrage sorgen Vor- oder Rckwlzungsvorgnge inden Mrkten dafr, dass die formell belasteten Akteure einen grsseren oder kleinerenTeil der Steuerlast auf die Marktgegenseite abwlzen knnen.Die theoretischen Extremflle eines (1) absolut preisunelastischen Angebots bei preis-elastischer Nachfrage sowie (2) einer absolut preisunelastischen Nachfrage bei preisela s-tischem Angebot erlauben, diese an sich komplexe Materie einfach zu erlutern:(1) Absolut preisunelastische Anbieter sind gezwungen, eine bestimmte Menge zujedem beliebigen Marktpreis abzusetzen. Werden sie mit einer Steuer belegt,dann sorgt Anbieterwettbewerb dafr, dass sie diese nicht auf die Nachfragerabwlzen knnen ihr Nettopreis reduziert sich um die Steuer. Wrden dieNachfrager mit der Steuer belegt, knnten sie die Steuer voll auf die Anbieterabwlzen.(2) Vollkommen preisunelastische Nachfrager sind gezwungen, eine bestimmteMenge zu jedem beliebigen Marktpreis zu kaufen. Es liegt auf der Hand, dassdie Anbieter eine Steuer voll auf solche Nachfrager abwlzen knnten. Wrde 17 18. die Steuer bei den Nachfragern erhoben, wren diese nicht in der Lange, bei den Anbietern eine Preissenkung in Hhe der Steuer durchzusetzen. (3) Im realistischen Fall einer (mehr oder weniger) preiselastischen Nachfrage und einem (mehr oder weniger) preiselastischen Angebot tragen beide Marktseiten einen Teil der Steuer. Egal, wo die Steuer erhoben wird, senkt sie die nachge- fragte Menge, erhht den (Brutto-) Preis, den die Nachfrager entrichten, und senkt den (Netto-) Preis, den die Anbieter erhalten.Die Reaktionen von Angebot und Nachfrage, gemessen an den Preiselastizitten, be-stimmten die materielle Steuerlastverteilung. Relativ unelastische Akteure werden st r-ker, relativ elastische Akteure schwcher belastet. 11Politkonomische ImplikationenDer starke Trend zur fiskalischen Belastung des Stroms mit Steuern und Abgaben, istvor dem Hintergrund dieser Inzidenzberlegungen politkonomisch leicht fassbar: Be-lastet werden vor allem Kunden (Haushalte und Unternehmen), fr welche die Strom-ausgaben nur geringe Budgetanteile erreichen. Diese Kunden zeigen bis heute eingeringes Interesse, sich im politischen Prozess gegen diese Belastungen einzusetzen,und sie stellen ohnehin eine sehr inhomogene Gruppe dar, die sich politisch nur schwerdurchsetzen kann. 12Besonders stark belastet wrden energieintensive Unternehmen, die indes ein geradezuvitales Interesse haben, diese Belastung abzuwenden. Sie stellen eine homogene Gruppedar, welche sich im politischen Prozess gut Gehr verschaffen kann. Diese Unterneh-men knnen zudem durchaus stichhaltige volkswirtschaftliche Argumente gegen ihrefiskalische Belastung vorbringen (Wirtschaftsstandort Schweiz, protektionistische Ene r-giepolitik im Ausland). Aus diesen Grnden werden mit zunehmender Fiskalisierungdes Stromverbrauchs (oder generell des Energieverbrauchs) energieintensive Unte r-nehmen immer strker entlastet oder ganz von Steuern und Abgaben befreit. Dadurchtendieren aber die Belastungen der anderen Verbraucher, umso hher auszufallen.11 Das Lastverteilungsmass entspricht dem Quotienten aus der Angebotselastizitt und der Differenz zwischen derAngebotselastizitt und der Nachfrageelastizitt und gibt mit einer Zahl zwischen 0 und 1 an, welcher Teil einerSteuer von den Nachfragern getragen wird (bei 0 fllt die gesamte Steuerlast auf die Anbieter, bei 1 tragen dieNachfrager die Steuer zu 100%).12 Dieses Desinteresse knnte sich aber ndern, wenn die fiskalische Belastung des Stroms, allenfalls gepaart mitumweltpolitisch motivierten Belastungen, abnehmender Versorgungsqualitt und -sicherheit und einer Legion vonneuen Geboten und Verboten eine Schmerzgrenze erreicht. In Deutschland, wo mittlerweile mit jhrlichenBelastungen der Haushalte von gegen zweihundert zu rechnen ist, und bereits Versorgungsschwierigkeiten zuverzeichnen waren, scheint jedenfalls Widerstand aufzukommen. In der Schweiz knnten hnliche Widerstnde dankweitreichenden demokratischen Kompetenzen der Betroffenen die Planungen der Behrden zunichtemachen.18 19. Von den Elektrizittsunternehmen ist kein Widerstand gegen fiskalische Belastungendes Stromverbrauchs zu erwarten. Sie knnen Steuern und Abgaben grsstenteils aufdie Kunden abwlzen und profitieren zudem von den Frderprogrammen die aus denSteuer- und Abgabeertrgen finanziert werden.Materielle Steuerlast im ElektrizittssektorEine steuerliche Belastung des Stroms auf der Stufe Produktion kann auch die Konsu-menten in einem betrchtlichen Ausmass belasten. Umgekehrt kann eine Abgabe wiez.B. die KEV, die am Ende der Wertschpfungskette dem Konsumentenpreis zuge-schlagen wird, auch die Stromversorger treffen. In Kenntnis der Preiselastizitten desStromangebots und der Stromnachfrage wre es mglich, przise quantitative Aussagenzur Inzidenz von Steuern und Abgaben zu treffen. Allerdings verndern sich Elastizit-ten ber die Zeit in kaum voraussehbarer Weise in Abhngigkeit der zahlreichen techni-schen, konomischen und sozialen Bestimmungsfaktoren von Angebot und Nachfrage,die ebenfalls einem steten Wandel unterliegen. 13 Sie knnen deshalb nur rckblickendgemessen werden. Dementsprechend lsst sich abschtzen, wer die Steuern und Ab-gaben der Vergangenheit getragen hat. Ob es heute noch so ist, ist unsicher, und ob esknftig noch so sein wird, ist vllig unsicher.Doch auch ohne exakte Kenntnis der Preiselastizitten lassen sich plausible qualitativeberlegungen anstellen, aus denen man wenigstens auf gewisse Tendenzen oder Grs-senordnungen der Inzidenz schliessen kann. Der Elektrizittsmarkt weist folgende Ei-genschaften auf, die idealtypisch in Abbildung 3 illustriert sind:13 Auf welche Weise die Studien im Auftrag des Bundesrats ber einen Zeithorizont von Dekaden mit dieserProblemstellung umgegangen sind, lsst sich anhand der publizierten Unterlagen brigens nur schwer nachvollziehen. 19 20. Abbildung 3: Abgaben und Steuern im Strommarkt mit geringem Effekt auf Nachfrage - Die Nachfrage reagiert demgegenber typischerweise schwach auf Preisnderun- gen. Die Stromkosten machen in den meisten Haushalts- und Unternehmens- budgets nur einen verschwindend kleinen Teil aus. Strompreisnderungen stos- stossen auf entsprechend beschrnkte Aufmerksamkeit. Zudem wren rasche Verhaltensanpassungen kaum in grossem Ausmass mglich. Selbst fr stromin- tensive Unternehmen in Industrie und Gewerbe, welche die Strompreisentwick- lung sehr aufmerksam verfolgen drften, sind erhebliche kurzfristige Verbrauchsreduktionen kaum machbar. Diese Unternehmen schpfen sich er- gebende Energieeffizienzpotenziale im Rahmen ihrer technisch-konomischen Mglichkeiten laufend so gut wie mglich aus und haben deshalb kurzfristig nicht noch zustzliche Einsparmglichkeiten. (Langfristig gibt es fr alle Kun- dengruppen mehr Reaktionsmglichkeiten, was ihre langfristigen Nachfrage- funktionen etwas preiselastischer werden lsst.) - Die Angebotskurve lsst sich in einen unelastischen und einen elastischen Bereich unterteilen. In der Schweiz erbringen heute Wasser- und Kernkraft praktisch die gesamte Stromproduktion. Beide Technologien liefern regelmssig Strom und weisen bis zur Kapazittsgrenze sehr niedrige Grenzkosten auf. Entsprechend ist das Angebot bis zur Kapazittsgrenze preiselastisch. Steigt die Nachfrage ber die Kapazittsgrenze, dann mssen zunehmend teurere Ressourcen in der Produktion oder Beschaffung eingesetzt werden (z.B. Kohle, Gas, l, Importe). Damit nimmt die Angebotselastizitt ab einer bestimmten kritischen Menge rasch ab (ber lngere Frist werden aber die Kapazitten laufend der Nachfrage- entwicklung angepasst, so dass die Werke normalerweise im elastischen Bereich der Angebotskurve agieren.20 21. Eine aktuelle bersicht ber Studien zur Elastizitt der Stromnachfrage besttigt dieseEinschtzungen (KOF 2011). Fr Haushalte und Unternehmen werden kurzfristigeElastizitten von durchschnittlich 0.2 geschtzt (eine zehnprozentige Preiserhhungliesse die Verbrauchsmenge nur um zwei Promille schrumpfen). Fr die lngere Frist(10 Jahre und mehr) werden fr die Haushalte Preiselastizitten um 0.6 angegeben. Beigewerblichen und industriellen Verbrauchern sollen die lngerfristigen Werte zwischen0.6 und 1 und darber hinaus liegen. Also fiel es den Akteuren in der jngeren Vergan-genheit selbst ber Jahre eher schwer, Strom zu substituieren oder ihren Verbrauch zudrosseln (erst bei Elastizitten von ber 1 ist die Rede von elastisch).Eine relativ unelastische kurzfristige Nachfrage bei relativ elastischem Angebot hat zurFolge, dass Steuern und Abgaben auf Strom grsstenteils von der Nachfrage getragenwerden. Im Weiteren folgt daraus, dass sich die Verbrauchsmenge ber Monate bis Jah-re wahrscheinlich selbst mit sehr hohen Belastungen nicht erheblich reduzieren lsst.Auf noch lngere Sicht drfte die Menge reagibler sein und eine grssere Last auf dieAnbieter entfallen.21 22. 3. Abgaben zur Frderung erneuerbarer Energien (KEV)Die BSG-Studie (BSG 2010, 11) unterscheidet in - gesetzliche Abgaben ohne direkte Gegenleistungen, - vertraglich geregelte gesetzliche Abgaben (im Rahmen von Konzessionen), - vertragliche Leistungen an die Gemeinwesen mit und ohne direkte Gegenleis- tungen - sowie freiwillige Abgaben ohne direkte Gegenleistung.Diese Unterscheidung mag fr den Zweck der BSG-Studie, die Messung der finanziel-len Belastung durch Abgaben im Jahr 2009 und den Vergleich mit den Daten des Jahres2007 zweckmssig sein, ist dies aber nicht fr die vorliegende Wirkungsanalyse. Fr di e-se sind primr smtliche Belastungen ohne Gegenleistung von Interesse, egal ob gesetz-lich, vertraglich oder freiwillig. Abgaben mit Gegenleistung stellen soweit sie imVergleich zur Gegenleistung nicht zu hoch sind gar keine fiskalische Belastung dar.Allgemeine Steuern und Abgaben, welche die Elektrizittswirtschaft gleich wie alle an-deren Wirtschaftsbereiche betreffen, stellen zwar grsstenteils rein fiskalische Belastun-gen dar, sind aber trotzdem nicht von Interesse fr die Analyse. Es ist nicht davonauszugehen, dass gegen Mehrwertsteuer, Ertrags- und Gewinnsteuern, Grundstcksteu-ern und dgl. betreffend Stromversorgung Ausnahmen oder Sonderregelungen ange-strebt werden sollten oder knnten. In vorliegender Arbeit stehen die Stromkosten derUnternehmen und nicht diejenigen der Haushalte im Vordergrund bei ersteren gehtes um tragbare Preise, um Standortqualitt, kurz: um Effizienz, wogegen bei den Haus-halten eher Verteilungsfragen von Interesse wren.Da die meisten Kraftwerke ganz oder grsstenteils im Besitz von Gemeinwesen sind,werden in der BSG-Studie Gewinnablieferungen, Rckstellungen mit Eigenkapitalcha-rakter und vertragliche oder freiwillige Gratisleistungen der Kraftwerke an das Ge-meinwesen im Prinzip zu Recht wie Abgaben behandelt. Aus der Sicht derUnternehmen und der Mrkte hat davon aber nur fiskalischen Charakter, was ber diemarktblichen Transfers der Unternehmen an ihre Eigentmerschaft hinausgeht. Obdies nun unter dem Titel Konzessionsabgaben, Wasserzinsen, Abgeltung fr Heimfall-rechte oder als Sonderdividende, Gratisleistung oder Gemeinderabatt verpackt wird,spielt fr die Wirkungsanalyse keine Rolle.Wir konzentrieren die Analyse exemplarisch auf die bisher wichtigste Frdermassnah-me, die Kostendeckende Einspeisevergtung, die auch im ersten Massnahmenpaket ei-ne zentrale Rolle spielen soll. 22 23. 3.1.Frderpolitik 2007 bis heuteIm Jahr 2007 hat das Parlament bei der Revision des Energiegesetzes (EnG) festgelegt,dass die jhrliche Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien bis 2030 gegenber demStand des Jahres 2000 um mindestens 5.4 TWh erhht werden soll (Art. 1 Abs. 3EnG). 14 Um dieses Ziel zu erreichen, wurden im EnG verschiedene Massnahmen zurFrderung der erneuerbaren Energien festgelegt. Als Hauptinstrument wurde per 1. Ja-nuar 2009 die kostendeckende Einspeisevergtung (KEV) eingefhrt. 15Mit der KEV soll im Wissen um die (derzeit) fehlende Marktfhigkeit der betreffen-den Technologien eine wirtschaftliche Erzeugung von erneuerbaren Energien ermg-licht werden. Zu diesem Zweck wird den Produzenten von erneuerbaren Energien einfestgelegter Abnahmepreis garantiert. Die Differenz zwischen dem festgelegten Tarifund dem Marktpreis wird ber den KEV-Fonds gedeckt. Vorgesehen ist die KEV frdie folgenden Technologien: Wasserkraft (bis 10 MW), Photovoltaik, Windenergie, Ge-othermie, Biomasse und Abflle aus Biomasse. Die Frderdauer der einzelnen Anlagenbetrgt bei der Kleinwasserkraft und der Photovoltaik 25 Jahre, bei den anderen Tec h-nologien 20 Jahre.Die Vergtungstarife richten sich nach den im Erstellungsjahr der jeweiligen Anlage ge l-tenden Gestehungskosten von Referenzanlagen pro Technologie und Leistungsklasse.Sie werden periodisch berprft und in Abhngigkeit von den erzielten technologischenFortschritten angepasst. Je rascher sich eine Technologie der Marktreife nhert, destoschneller sinken auch die Vergtungstarife. Ist eine Anlage ins Programm aufgenom-men, bleibt ihr Vergtungstarif allerdings whrend der gesamten Frderdauer konstant.Die Tarifanpassungen betreffen damit nur Anlagen, die neu ins Programm aufgenom-men werden.FinanzierungDie Frderung der erneuerbaren Energien wird formell ber einen Zuschlag auf denbertragungskosten der Hochspannungsnetze finanziert. Der Zuschlag wird von dernationalen Netzgesellschaft Swissgrid AG erhoben und kann letztlich via Verteilnetzbe-treiber bis auf die Endverbraucher berwlzt werden. 1614 Die anvisierte Erhhung entspricht in etwa 10% des schweizerischen Elektrizittskonsums im Jahr 2009. ZumVergleich: Wind, Biomasse und Sonne tragen aktuell nicht mehr als 0.26% zur Schweizer Stromproduktion bei. Aufdie neuen erneuerbaren Energien entfallen insgesamt 2%. Der grsste Anteil stammt hierbei aus Strom ausKehrichtverbrennungs- und Abwasserreinigungsanlagen (vgl. BFE 2012, 49).15 Allerdings ist weder im EnG noch in der Verordnung (EnV) bestimmt, welchen Beitrag die KEV an dieZielerreichung der 5400 GWh bis zum Jahr 2030 leisten soll (vgl. Rieder et al. 2012). Diese berwlzung gilt insbesondere auch materiell, indem die Endverbraucher auch wirklich den grssten Teil der16KEV zu tragen haben (vgl. Inzidenzanalyse in Abschnitt 2.4).23 24. Damit die Kostenentwicklung der kostrom-Frderung kontrollierbar bleibt, verfgtdas System ber einen Kostendeckel (sog. Gesamtdeckel). Dieser ergibt sich aus derim Gesetz festgelegten maximalen Hhe des Zuschlags. Derzeit liegt die maximale H-he des Zuschlags bei 0.6 Rp./kWh, allerdings wird sie gemss Entscheid des Parlamentsvom Juni 2010 (nderung des Energiegesetzes) ab 2013 auf 0.9 Rp./kWh steigen. Da-neben gibt das Gesetz fr die einzelnen Technologien Teildeckel vor. Sie sollen verhin-dern, dass die am schnellsten realisierbaren Technologien bermssig viele Mittelabschpfen.Die Aufnahme ins Programm erfordert einen positiven Bescheid von der zustndigenStelle. Aktuell ist der KEV-Fonds mit Zusagen fr den Eintritt in die KEV bis zum Ge-samtdeckel von 0.9 Rp./kWh bereits vollstndig ausgelastet. Zustzlich befinden sichrund 20000 Projekte auf der Warteliste. Trotzdem liegt der aktuell erhobene Zuschlagmit 0.35 Rp./kWh noch weit unter dem maximal zulssigen Wert. Dies ist v.a. daraufzurckzufhren, dass viele der Wasser- und Windkraftwerke, die bereits einen positivenKEV-Bescheid erhalten haben, noch in Bewilligungsverfahren stecken. Kostenbrem-send wirken auch die Jahreskontingente fr den Zubau von Photovoltaik-Anlagen (rund50 MW im Jahr 2012). 17 Tatschlich wurde der KEV-Zuschlag von 2011 auf 2012 sogarum 0.10 Rp./kWh reduziert. 18 In der Jahresrechnung der Stiftung KEV wird dazu fest-gehalten, dass durch die Reduktion des Zuschlags bei gleichzeitig weiter zunehmenderFrdermenge ein deutlich geringerer berschuss des KEV-Fonds resultieren werde.Mit dem Zuschlag werden neben der KEV auch weitere Massnahmen im Rahmen desEnG finanziert (Mehrkostenfinanzierung, Risikobrgschaften fr Geothermie-Projekte,Rckerstattungen an Grossverbraucher, Ausgleichsenergie und Wettbewerbliche Aus-schreibungen zum Stromsparen). 19Seit 2012 wird auf Basis der Revision des Gewsserschutzgesetzes (GSchG) vom De-zember 2009 ausserdem ein Zuschlag von 0.1 Rp./kWh zur Finanzierung von Gews-serschutzmassnahmen erhoben. Der kombinierte Zuschlag (KEV und Gewsserschutz)blieb damit im Jahr 2012 auf Vorjahresniveau (0.45 Rp./kWh). Daran wird sich im Jahr2013 nichts ndern.Rckerstattung fr GrossverbraucherDer Netzzuschlag hat aus der Sicht der Stromkunden reinen Fiskalcharakter, da ihmkein unmittelbarer Gegenwert gegenbersteht. Weil durch die Verteuerung des Stroms17 http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=4530418 http://www.stiftung-kev.ch/fileadmin/media/kev/kev_download/de/D120625_Jahresrechnung_2011_de.pdf19 Im vergangenen Jahr stellte Swissgrid zum ersten Mal eine Risikodeckungsgarantie (Bohr-Versicherung) fr einGeothermie-Projekt zur Stromfinanzierung aus. Insgesamt stehen maximal 150 Millionen Franken fr derartigeRisikodeckungen zur Verfgung (vgl. Geschftsbericht Stiftung KEV 2011).24 25. die Wettbewerbsfhigkeit von stromintensiven Unternehmen geschmlert wrde, siehtdas EnG fr diese Unternehmen eine Sonderregelung vor. Gemss Art. 15b Abs. 3EnG darf der Zuschlag auf die bertragungskosten der Hochspannungsnetze fr End-verbraucher, deren Elektrizittskosten mehr als 10% der Bruttowertschpfung ausma-chen, hchstens 3% der Elektrizittskosten betragen. In Hrtefllen kann der Bundesratfr weitere Endverbraucher, die durch den ordentlichen Zuschlag in ihrer Wettbe-werbsfhigkeit erheblich beeintrchtigt wrden, einen Maximalsatz vorsehen. Endverbraucher, deren Elektrizittskosten mehr als 10% der Bruttowertschp- fung ausmachen (Grossverbraucher), knnen gemss Art. 3l EnV fr denje- nigen Teil der Zuschlge, der 3% der Elektrizittskosten bersteigt, einen Antrag auf Rckerstattung stellen. Endverbraucher, deren Elektrizittskosten mindestens 8% der Bruttowert- schpfung ausmachen, sind allenfalls den Grossverbrauchern gleichgestellt (Hrtefall, Art. 3n EnV). Sie mssen allerdings nachweisen, dass sie dem Wett- bewerb ausgesetzt sind und einen Standortnachteil gegenber direkten Konkur- renten (im Inland oder Ausland) aufweisen.Gemss Geschftsbericht 2011 der Stiftung KEV wurden rckwirkend fr 2010 etwasmehr als 4 Mio. Franken an 26 Grossverbraucher zurckerstattet.3.2. Planungen im Rahmen der Energiestrategie 2050In der Energiestrategie 2050 hat der Bundesrat die Ziele der Produktion aus erneuerba-ren Quellen deutlich nach oben korrigiert. So sollen bis 2035 11.94 TWh und bis 2050sogar 24.22 TWh jhrlich aus neuen erneuerbaren Energietrgern produziert werden.Um diese Ziele erreichen zu knnen, sollen die Frderbeitrge erhht werden. DieKEV wird in den Plnen des Bundesrats als Hauptinstrument der kostrom-Frderungbesttigt und soll entsprechend ausgebaut werden. Die wichtigsten Massnahmen derEnergiestrategie 2050 im Bereich der Frderung der erneuerbaren Energien sind:a) die Entfernung des maximalen Zuschlags (= Entfernung des Gesamtdeckels) sowieb) die Entfernung der technologiespezifischen Teilkostendeckel.Die Kontrolle ber die Kostenentwicklung wird damit weitgehend aus der Hand gege-ben. Einzig fr die Photovoltaik sollen Zubaukontingente festgelegt werden, um wieUVEK/BFE schreiben eine nachhaltige Entwicklung der Branche und der Frder-kosten sicher zu stellen. Photovoltaik-Kleinanlagen sollen knftig ausserhalb des Ein-speisevergtungssystems durch einmalige Investitionshilfen in Hhe von 30% derInvestitionskosten gefrdert werden (Einmalvergtung). Daneben ist eine Reihe vonweiteren Massnahmen geplant. So sollen die Vergtungsstze optimiert werden. Sie sol-len bei steuerbaren Anlagen so ausgestaltet werden, dass eine bedarfsgerechte Produkti-on honoriert wird. Ausserdem wird eine generelle Verkrzung der Vergtungsdauer (je25 26. nach Technologie zwischen 15 und 20 Jahren) angestrebt. Ebenfalls ist geplant, dass derBundesrat die Vergtungsstze optional im Rahmen von Auktionen per Ausschreibungfestlegen kann. Schliesslich soll ein langfristig konzipiertes Frderprogramm fr die Tie-fengeothermie umgesetzt werden. Im Jahr 2050 sollen daraus rund 4.29 TWh Strom be-reitgestellt werden.3.3. Aktuelle BestrebungenDerzeit weist einiges darauf hin, dass bezglich der Umsetzung der Energiestrategie2050 zumindest im Bereich der Frderung erneuerbarer Energie mglichst rasch frklare Normen gesorgt werden soll. So hat die Kommission fr Umwelt, Raumplanungund Energie des Nationalrats (UREK-N) im Februar 2012 eine parlamentarische Initia-tive eingereicht, die auf eine nderung des EnG mit dem Ziel einer markanten Erh-hung der maximalen KEV-Abgabe hinwirkt. 20 Parallel dazu sollen fr energieintensiveBetriebe weitergehende Entlastungen als bisher vorgesehen werden. Die Vernehmla s-sung des vom UVEK/BFE auf Grundlage der parlamentarischen Initiative erarbeitetenEntwurfs fr die Revision des EnG endete am 16. November 2012. 21 Der Gesetzesent-wurf soll voraussichtlich 2014 in Kraft treten.Der Entwurf sieht Folgendes vor: Erstens soll der maximale Zuschlag von 1.0Rp./kWh (inkl. Gewsserschutz) auf 1.5 Rp./kWh erhht werden. Diese damit einher-gehende Erhhung des Gesamtkostendeckels um rund 300 Millionen Franken soll (imbesten Fall) bewirken, dass alle Anlagen in der Warteliste, die vor dem Mai 2012 a n-gemeldet wurden, freigegeben werden knnen jedoch mit Ausnahme der Hlfte derPhotovoltaik-Anlagen und allenfalls einiger Windenergie-Anlagen. Die Erhhung desZuschlags soll zweitens dazu genutzt werden, um energieintensive Unternehmenvon der Abgabe zu befreien.Betriebe, deren Elektrizittskosten mehr als 10% der Bruttowertschpfung betragen,sollen knftig vollstndig von der KEV befreit werden. Bei einem Stromanteil zwischen5 und 10% ist eine proportional ausgestaltete Teilentlastung vorgesehen. Damit wrdenneu schtzungsweise 300 600 Unternehmen von Zuschlgen in Hhe von insgesamt55 70 Mio. Franken befreit werden. 22 Voraussetzung fr die Rckerstattung soll dieEinhaltung von Energieeffizienzzielen sein. Die Unternehmen mssen mit dem Bund2012.400 Freigabe der Investitionen in erneuerbare Energien ohne Bestrafung der Grossverbraucher.http://www.parlament.ch/d/suche/Seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=2012040021 Gemss bereinstimmendem Beschluss der UREK-N und der UREK-S werden die Initiativen 12.400 und 11.469(Grossverbraucher. Befreiung von den Zuschlgen gemss Artikel 15b EnG) gemeinsam behandelt, d.h. die beidenAnliegen werden in einem Gesetzesentwurf vorgelegt (vgl. UREK-N 2012).22 Netto wrde der Fonds um ca. 230 Millionen Franken pro Jahr verstrkt. 26 27. eine Zielvereinbarung abschliessen, nach welcher mindestens 20% der voraussichtlichenRckerstattungssumme in die Realisierung von Massnahmen zur Steigerung der Ener-gieeffizienz oder in Projekte mit erneuerbaren Energien investiert werden mssen.3.4. AnalyseKostenentwicklungDie den Stromkonsumenten auferlegte Belastung zur Finanzierung der kostromfrde-rung ist in den vergangenen Jahren bereits stark gestiegen und wird vor dem Hinter-grund der Energiestrategie 2050 weiter ansteigen. Abbildung 4 illustriert die zuerwartende Entwicklung.1.400 1.2001.2001.000 800 800 600 500 400259 200320 MKF 2007 KEV 2009 max. Zuschlag im max. Zuschlagmax. Zuschlag Status quogemss parl.gemss (frhestens 2014) Initiative 12.400Energiestrategie 2050 (ca. per 2040)Abbildung 4: Entwicklung der Belastung der Stromkunden durch kostrom-Frdermassnahmen(inkl. Gewsserschutzmassnahmen) seit 2007 (in Mio. Franken)Abbildung 4 zeigt, dass per Anfang 2005 die sog. Mehrkostenfinanzierung (MKF) inKraft trat. Sie garantierte den Produzenten neuen erneuerbaren Strom einen einheitli-chen Abnahmepreis von 15 Rp./kWh (daher auch als 15 Rppler bekannt). Im Jahr2009 hat die KEV die MKF abgelst. Fr die MKF-berechtigten Produktionsanlagengilt die MKF jedoch bis zum Ablauf der vereinbarten Vergtungsdauer weiterhin undwird ber den KEV-Fonds abgewickelt. 23 Die Finanzierung der MKF erforderte 200723 Die Energieversorgungsunternehmen (EVU) sind gemss Art. 7 EnG verpflichtet, den von unabhngigenProduzenten gewonnenen kostrom abzunehmen. Die EVU werden dadurch mit Mehrkosten belastet, die sich ausder Differenz zwischen dem garantierten Abnahmepreis von durchschnittlich 15 Rp./kWh und demmarktorientierten Preis ergeben. Anspruch auf Rckvergtungen lsen nur Anlagen aus, die vor 2006 in Betrieb27 28. einen Zuschlag auf den Strompreis in Hhe von 0.06 Rp./kWh, was vergleichsweisebescheidenen 2% der Gesamtbelastung des Stroms durch Abgaben des betreffendenJahres entsprach.Mit der Einfhrung der KEV im Jahr 2009 vervielfachte sich die durch diekostromfrderung ausgelste Gesamtbelastung der Stromkonsumenten auf rund eineViertelmilliarde Franken pro Jahr. Seither verharrt die Belastung in etwa auf diesem Ni-veau, da der maximal zulssige Zuschlag aufgrund der oben angesprochenen Barrierennoch nicht ausgeschpft werden konnte.Durch die Erhhung des maximalen Zuschlags von 0.6 auf 0.9 Rp./kWh (inkl. Gew s-serschutz auf 1.0 Rp./kWh) ist ein weiterer Anstieg der Belastung der Stromkunden per2013 bereits beschlossen. Die effektive Belastung der Stromkunden wird in den nchs-ten Jahren auf rund 500 Millionen Franken steigen und sich damit gegenber heutepraktisch verdoppeln. Diese Entwicklung findet unabhngig von den derzeit in Diskus-sion stehenden nderungen bei der kostrom-Frderung statt.Gemss UVEK/BFE (2012, 8) drfte der KEV-Zuschlag im Rahmen der Umsetzungder Energiestrategie 2050 von heute 0.35 Rp./kWh bis im Jahr 2040 auf rund 1.4Rp./kWh steigen (840 Millionen Franken). Hinzu kommen weiterhin 0.1 Rp./kWh frSchutz und Nutzung der Gewsser sowie 0.4 Rp./kWh fr Wettbewerbliche Ausschrei-bungen und ein Frderprogramm Tiefengeometrie. Der gesamte Zuschlag drfte sichdemzufolge auf 1.9 Rp./kWh (rund 1.2 Milliarde Franken pro Jahr) belaufen. Darinenthalten ist gemss UVEK/BFE auch die Erhhung, welche die geplante KEV-Befreiung von Grossverbrauchern kompensiert. Bei diesen Zahlen handelt es sich umSchtzungen, da im Falle der Aufgabe des Gesamtdeckels die Kostenentwicklung nichtmehr voll kontrollierbar sein wird.Zur erwarteten Entwicklung des Zuschlags in der nheren Zukunft lassen sich denUVEK/BFE-Unterlagen keine Informationen entnehmen. Die oben erwhnte parla-mentarische Initiative 12.400 UREK-N will hier nun rasch Klarheit schaffen und diederzeitige maximale Frdersumme um 300 Millionen Franken auf rund 800 MillionenFranken erhhen. In Anbetracht dessen, dass die zustzlichen Gelder vorwiegend frden Abbau der bestehenden Warteliste eingesetzt werden sollen, wre wohl mit einembald folgenden weiteren Anstieg des Zuschlags zu rechnen.genommen wurden. Der Umfang der Rckvergtungen ging 2011 gegenber dem Vorjahr um 20% zurck, was unteranderem auf bertritte ins KEV-System zurckzufhren ist (vgl. Betriebsrechnung KEV 2011).28 29. konomische und politkonomische berlegungen zur KEVEine eingehende mikrokonomische Analyse und Wrdigung der KEV wrde denRahmen des Auftrags sprengen. Immerhin wollen wir auf vier wesentliche Aspekte ein-gehen die im Zusammenhang mit der Fiskalisierung des Stroms zu bercksichtigen sind.I. Die kostendeckende Einspeisevergtung ist ein Instrument, das hinsichtlich derEffektivitt (Mengenziel) durchaus Erfolge erzielen kann: Solange die Tarife hoch ge-nug sind, wird die Nachfrage nach Einspeisevergtungen nicht so rasch versiegen. Derenorme Ausbau von Photovoltaik und Windkraft in Deutschland besttigt diese Fest-stellung. Gleichzeitig ist die KEV aber ein ineffizienter Ansatz, der Marktmechanismenausschaltet. Effizienzmindernd ist v.a. der Umstand, dass der Regulator innerhalb dererneuerbaren Energien unterschiedliche Vergtungsstze festlegt und Mengenziele de-finiert. Quotenmodelle, die zwar auch ein Mengenziel fr erneuerbare Energien vorge-ben, zur Allokation der Mittel in die einzelnen Technologien jedoch den Markt spielenlassen, schneiden unter Effizienzgesichtspunkten weitaus besser ab. Mit der KEV wirdin der Schweiz folglich ein unntig teurer Ansatz der kostromfrderung verfolgt undin Zukunft noch verstrkt. Die im Rahmen der Energiestrategie angekndigten Verbes-serungen der KEV ndern daran prinzipiell nichts.Dieser Kritik wird entgegnet, smtliche Technologien seien auf eine gewisse Frder-summe angewiesen, da nur so innovationskonomische Lock-in-Effekte berwundenwerden knnten. Dem ist entgegenzuhalten, dass Frdergelder zur Weiterentwicklungvon offenbar noch nicht marktreifen Technologien idealerweise direkt in die Forschungund Entwicklung gelenkt werden sollten. Wie sich am Niedergang der deutschen Sola r-industrie in aller Deutlichkeit zeigt, fhrt eine Abnahmegarantie jedenfalls nicht auto-matisch zu einem Anstieg der Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen derAnbieter sogar das Gegenteil trifft zu: Gemss Schrer (2010) steckte die deutscheSolarwirtschaft im Jahr 2001, kurz nach der Einfhrung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes EEG, rund 3.3% des Umsatzes in Forschung und Entwicklung. Im Jahr 2008waren es nur noch 1.7%; die massive Subventionierung hat Investitionen in Forschungund Entwicklung also eher gedmpft denn beflgelt. Die Mittel wurden vorwiegend inneue Produktionsanlagen gesteckt, weil die staatlich garantierten Renditen offenbar sehrattraktiv waren. In den Worten von Schrer ist die Solarwirtschaft Deutschlands inAnlehnung an die gebruchliche OECD-Klassifizierung heute in eine Medium Low-Tech Industrie mutiert und befindet sich und auf dem Weg zu einer Low-Tech In-dustrie.II. Die Effizienz der KEV wird durch Mitnahme- und Torschlusseffekte untermi-niert. Mitnahmeeffekte liegen vor, wenn Projekte Einspeisevergtung erhalten, die auchohne diese Subvention realisiert wrden. Die vom Bund in Auftrag gegebene Evaluati-on der KEV zeigt auf, dass der Mitnahmeeffekt bei den Photovoltaik-Anlagen zwischen26 und 32% betrgt (vgl. Rieder et al 2012, 108). Mit dem Torschlusseffekt bezeichnenwir das zeitliche Vorziehen von Projekten, um drohenden Tarifsenkungen zuvorzu- 29 30. kommen. Das Ansinnen des Bundes, stets die gerade richtigen Tarife vorzugeben, istjedenfalls mit einer grossen Gefahr von Regulierungsversagen verbunden. Die langeKEV-Warteliste lsst darauf schliessen, dass die Tarife in der Schweiz bisher zu hochwaren.Die KEV hat eine Subventionsklientel hervorgebracht, die als kleine und homogeneGruppe heute gut organisiert ist und ihre Pfrnde im politischen Prozess mit allerMacht verteidigen wird. Bereits die Einfhrung der KEV war ein politisches Kompen-sationsgeschft zur Sicherung der parlamentarischen Mehrheit fr die ironischerweisenoch immer nicht vollstndig umgesetzte Strommarktliberalisierung. Das Ansinnender parlamentarischen Initiative 12.400 UREK-N scheint ebenfalls einer Allianz vongegenstzlichen Polen (Wirtschaftsvertreter und kostrom-Lobby) zu entspringen. Diepolitkonomische Konstellation lsst nicht erwarten, dass Anpassungen bei der KEVstets unter strikt volkswirtschaftlichen Kosten/Nutzen-Erwgungen erfolgen. Vielmehrbesteht jederzeit die Gefahr, dass gut organisierte Kreise volkswirtschaftlich ineffizienteWeiterentwicklungen mittragen, soweit sie sich selber einer Zusatzbelastung entziehenknnen.III. Auch die Entlastung von stromintensiven Unternehmen kann zu Folgeproble-men fhren. Dass stromintensive Unternehmen, zumal wenn sie dem internationalenWettbewerb ausgesetzt sind, nicht stark mit kostrom-Frderabgaben belastet werdenknnen, ist unbestritten (vgl. Abschnitt 2.3). Sonderregelungen sind aber in verschiede-ner Hinsicht problematisch. - Die nicht entlasteten Stromverbraucher Haushalte, Dienstleistungsunter- nehmen, brige Industrie mssen einen umso grsseren Anteil an den Frder- kosten tragen, wenn stromintensive Unternehmen entlastet werden. Letztlich bleibt aus Inzidenzgrnden wohl die Hauptbelastung an den Haushalten hngen, was frher oder spter sozialpolitische Widerstnde und Umverteilungsfragen aufwerfen knnte. In Deutschland, wo die Abgaben allerdings heute noch deut- lich hher sind als in der Schweiz, wird bereits ber Entlastungen geringverdie- nender Haushalte diskutiert. 24 - Es stellt sich die Frage, wo die Geltungsbereichsgrenzen zwischen Belastungen und Entlastungen gezogen werden sollen; willkrfreie Lehrbuch-Antworten gibt es hierzu jedenfalls nicht. Industrie-Unternehmen, die knapp aus der Entlastung fallen, knnen ihre Kreativitt einsetzen, um doch noch Entlastungen zu erhal- ten. Auch fr diese regulierungsinduzierte Optimierung (oder Rentseeking)24 Vgl. Der Spiegel vom 15.10.2012: ko-Abgabe auf Rekordniveau Drei Wege, den Strompreis zu drcken.http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/eeg-umlage-strompreis-steigt-politiker-planen-entlastung-a-861402.html30 31. liefert natrlich das deutsche Beispiel Anschauungsmaterial:25 So ist die Zahl der von der EEG-Umlage befreiten Unternehmen jngst von rund 800 auf ber 2000 Unternehmen hochgeschnellt. Fr gewisse Grenzunternehmen soll es sich bis vor kurzem gelohnt zu haben, Strom zu verschwenden, um in die Kate- gorie der befreiungsberechtigten Unternehmen aufgenommen zu werden. Medi- enberichten zufolge haben sich ausserdem diverse Staatsbetriebe, die Energie GmbH (mit einem einzigen Angestellten) eines grossen deutschen Flughafens sowie ein fr den Rckbau eines Kernkraftwerks verantwortliches Unternehmen von der EEG-Umlage befreien lassen also Unternehmen, die nicht den ge- ringsten Wettbewerb zu gewrtigen haben.Krzlich hat der Nationalrat wenn auch knapp eine Motion angenommen, die einenderung des EnG dahingehend vorsieht, dass der Zuschlag fr industrielle Endab-nehmer hchstens 0.45 Rp./kWh betragen soll. 26 Dadurch kmen in der Schweiz zu-stzliche rund 70000 Betriebe in den Genuss eines KEV-Rabatts resp. knnten sicheiner steigenden Abgabenlast entziehen. Die Befrworter der Motion argumentiertenmit einer gefhrlichen Verzerrung zwischen der Schwerindustrie und der brigen Wirt-schaft. Die wegfallenden Mehreinnahmen in Hhe von rund 100 Millionen Frankenmssten in diesem Fall wohl von den Haushalten und dem Gewerbe kompensiert wer-den. Der Schweizerische Gewerbeverband SGV hat bereits verlauten lassen, dass keinGrund fr eine Ungleichbehandlung zwischen der Industrie und der brigen Wirtschaftbestehe. Angedacht ist von seiner Seite ein Modell, wonach alle Unternehmen eineKEV-Vergnstigung erhalten knnen, sofern sie sich Energieeffizienzziele setzen. 27 Ei-ne solche Spirale der Abgabenbefreiung, wie sie sich derzeit in Gang zu setzen scheint,htte unweigerlich deutlich hhere Abgaben fr die Haushalte zur Folge.IV. Der Ausbau der erneuerbaren Energien im europischen Strommarkt fhrtschliesslich zunehmend zu einer Verdrngung (Crowding-Out) von herkmmlichenTechnologien. Bereits heute ist die Rentabilitt von Investitionen in herkmmlicheTechnologien hufig in Frage gestellt, da ein grosser Teil der Stromnachfrage (v.a. zurMittagszeit, wenn die Sonne scheint) von den erneuerbaren Energien prioritr bedientwerden kann. Damit die Integration der fluktuierenden erneuerbaren Energien in denStrommarkt die Versorgungssicherheit nicht gefhrdet, wird immer hufiger die Schaf-fung eines Kapazittsmarkts gefordert. Dieser wrde dazu dienen, die Wirtschaftlichkeitder Bereitstellung von Reservekapazitten zu sichern, msste aber hchstwahrscheinlich25 Vgl. z.B. Der Spiegel vom 11.10.2012: Kosten der Energiewende Firmen tricksen bei kostrom-Abgabe.http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/energiewende-oekostrom-ausnahmen-im-eeg-fuer-die-industrie-a-860596.html26 Motion 12.3664 UREK-N: Eine moderate KEV fr die Industrie27 Vgl. NZZ vom 15.Dezember 2012: Neuer Wunsch nach kostrom-Rabatt. 31 32. auch ber eine Stromumlage in noch unbekannter Hhe bezuschusst werden (vgl. z.B.dena 2012). 32 33. 4. Indirekte Belastungen des ElektrizittseinsatzesAus der konsequenten Umsetzung der Energieeffizienz im Gebudebereich, bei Elek -trogerten, im Industrie- und Dienstleistungssektor und in der Mobilitt gemss demersten Massnahmenpaket (UVEK/BFE 2012, 5) knnen sich erhebliche indirekte Be-lastungen des Elektrizittseinsatzes ergeben (vgl. Abschnitt 4.1). Das Gleiche drfte frdie Verpflichtung der Elektrizittsversorgungsunternehmen zur Einhaltung vonStromeffizienzzielen, welche sie bei ihren Kunden umsetzen sollen (vgl. UVEK/BFE2012, 46-49, sowie nachfolgend Abschnitt 4.2), gelten. Aufgrund des noch sehr niedri-gen Konkretisierungsgrades der breiten Palette an Einzelmassnahmen knnen diesezum aktuellen Stand der Planung nur qualitativ Zur Energieeffizienzanalysiert und beurteilt werden, wie dies auch Die Energieeffizienz ist schon fr sich be-in der volkswirtschaftlichen Massnahmenana- trachtet eine komplexe Angelegenheit. Wer-den Gerte auf Ablauf ihrer Lebensdauer mitlyse des SECO (2012, Teile I und II) zum relativ sparsameren Gerten ersetzt, wird dieAusdruck kommt. 28Energieeffizienz ohne Zweifel gesteigert (dieserErsatz ist auch mit Sicherheit kosteneffizient).Bei der Analyse spielt der Zusammenhang Die Energieeffizienz soll jedoch auch gesteigertzwischen (Kosten-) Effizienz und Energieeffi- werden, indem alte Gerte schon vor Ablauf ih-rer Lebensdauer ersetzt werden. Die Bestim-zienz eine massgebende Rolle. Wir haben mung des optimalen Ersatzzeitpunkts, ab demschon in der Einleitung darauf hingewiesen, eine energetische Effizienzsteigerung mglichist, ist jedoch extrem schwierig.dass zwar eine Verschrfung technischerDer optimale Ersatzzeitpunkt hngt nicht nurVorschriften den Stromverbrauch eines Gertsvom Verhltnis des spezifischen Energiever-bei gleicher Leistung senken kann (hhere brauchs von alten zu neuen Gerten, sondernauch vom Energiebedarf zur Produktion neuerEnergieeffizienz; vgl. Kasten rechts), dass dar-Gerte, von deren erwarteten Lebensdauer,vom erwarteten weiteren technischen Fort-aus aber noch keineswegs die Wirtschaftlich-schritt sowie das ist besonders heikel vonkeit (Effizienz bzw. Kosteneffizienz) einer individuellen Charakteristika des Gebrauchs derGerte durch jeden einzelnen Nutzer ab.solchen Massnahme folgt.Fr jeden einzelnen Nutzer und fr jedes Gertergibt sich schon rein aus energetischer SichtProduktive, allokative und dynamische Effizienz eine individuelle optimale Lsung.Die Effizienz wird gesteigert, wenn ein be- Es ist zu bezweifeln, dass viele Nutzer in derLange sind, ihre optimale Lsung richtig zu er-stimmter Output mit weniger Input oder wenn mitteln. Neutrale Berater knnten sie dabeimit einem bestimmten Input ein grsserer wahrscheinlich wirksam untersttzen.Output erzeugt wird (im Vergleich zu vorher).Da sich auf der Input- und auf der Outputseite verschiedenste Gter und Dienste fin-den pfel und Birnen , die sich nicht aufaddieren lassen, mssen sie in Geldein-heiten bewertet werden. Die Werte marktfhiger Gter und Dienste lassen sichermitteln (Wert bezogen auf Gut i = Mengei x Marktpreisi) und ber alle Inputs und28 Die meisten Einzelmassnahmen sind durchaus przise formuliert (wie etwa die Massnahmen im Gebudebereich),aber noch fehlen die konkreten energietechnischen Spezifikationen.33 34. Outputs addieren. Die Summe der Werte der Inputs reprsentiert die Kosten, diejenigeder Outputs die Ertrge.Die Effizienz steigt - bei sinkenden Kosten und konstanten oder steigenden Ertrgen, - bei steigenden Ertrgen und konstanten oder sinkenden Kosten, - bei sinkenden Kosten und Ertrgen, sofern die Kosten strker sinken als die Er- trge und - bei steigenden Kosten und Ertrgen, sofern die Ertrge strker steigen als die Kosten.Auf der Inputseite muss bei gegebener Technologie fr jeden erwnschten Output diekostenminimale Faktorkombination gefunden werden (produktive Effizienz). ndern sichFaktorpreise, Produktionstechnologie und andere Aspekte der Beschaffungsmrkte,sind Anpassungen vorzunehmen, bis ein neues effizientes produktives Gleichgewichterreicht ist. 29Auf der Outputseite ist bei gegebener Nachfrage dasjenige Preis- und Leistungsbndelzu whlen, welches den grsstmglichen Ertrag generiert. Unter kompetitiven Bedin-gungen fhrt die entsprechende Suche aller Anbieter nach dem einzelbetrieblichen Op-timum in der Tendenz zu einem allokativ effizienten Marktgleichgewicht (allokativeEffizienz). ndern sich die Bestimmungsgrnde der Nachfrage (verfgbare Einkommen,Prferenzen, Konkurrenz usw.), mssen wiederum output- und inputseitige Anpassun-gen vorgenommen werden, bis die produktive und allokative Effizienz wiederhergestelltist.In der Realitt ndern sich Technologie und Nachfrage laufend, whrend Anpassungenvon Produktion und Angebot mehr oder weniger Zeit in Anspruch nehmen. Es kommtzudem natrlich zu Fehleinschtzungen, Planungsfehlern und zu exogenen Strungen,welche ebenso laufend weitere Korrekturen erfordern (Trial and Error). Wichtig ist frdie einzelnen Unternehmen und fr die Volkswirtschaft, dass die ntigen und mgli-chen Anpassungen stets mglichst rasch vollzogen werden (lernende Organisation).29Ein effizientes Gleichgewicht ist erreicht, wenn durch weitere Vernderungen auf der Input - und auf derOutputseite keine weiteren Verbesserungen (sondern nur noch Verschlechterungen) des Verhltnisses Ertrag/Kostenmglich sind. 34 35. Dies und die Fhigkeit von Unternehmen und Volkswirtschaft zu Inventionen und In-novationen30 knnte als dynamische Effizienz bezeichnet werden.EnergieeffizienzDie Energieeffizienzmassnahmen und die Effizienzziele fr Energieversorgungsunter-nehmen gemss den Vorschlgen des Bundes haben bei genauer Betrachtung mit diesenbetriebs- und volkswirtschaftlich vitalen Effizienzkonzepten nur zum Teil etwas zu tun.Dies wird vielleicht in den Vernehmlassungsunterlagen zu wenig klar gesagt, wenn auchnicht missachtet. An folgendem Zitat kann dies gezeigt werden (UVEK/BFE 2012, 6):Ziel ist die mglichst weitgehende Ausschpfung der Effizienzpotenziale und die Nutzung der Ab-wrme in Industrie- und Dienstleistungsunternehmen. Prioritr sollen die wirtschaftlichen Effizienzpo-tenziale, sekundr nicht wirtschaftliche Potenziale ausgeschpft werden. [Hervorhebung durch dieVerf.]Im ersten Massnahmenpaket ist stets die Rede von der Ausschpfung der Effizienzpo-tenziale, wobei aus dem Kontext klar wird, dass es hierbei nur um Energieeffizienz oderggf. Schadstoffeffizienz geht: minimaler Energieeinsatz oder Schadstoffausstoss fr e i-nen gegebenen Output. Es wird mehr oder weniger explizit unterstellt, dass in Bezugauf die Produktionsfaktoren oder Konsumgter Strom und Energie (generell) oder auchin Bezug auf Schadstoffemissionen an Kohlendioxid und andere31 -ein Einsparpotenzial existiert, das wirtschaftlich genutzt werden kann undzudem -ein weiteres Einsparpotenzial existiert, das nicht wirtschaftlich genutzt werdenkann.Richtigerweise werden im Zitat nur die wirtschaftlichen Potenziale als Effizi-enzpotenziale, hingegen die nicht wirtschaftlichen nur als Potenziale bezeichnet. Ausdem Kontext der Vernehmlassungsunterlagen (im Quellenverzeichnis en bloc aufge-fhrt) wird auch klar, dass nicht nur Einsparpotenziale in der Produktion, sondern auchsolche im Konsum (Allokation) ausgeschpft werden sollen.30 Innovation ist die Umsetzung von Inventionen (Erfindungen) im Markt. Inventionen und Innovationen erfordernInvestitionen.31 Schadstoffe knnen in der mikrokonomischen Analyse in der Tat wie Produktionsfaktoren oder auchKonsumgter behandelt werden. Dass dies richtig ist, wird sofort klar, wenn der Schadstoffausstoss nicht gratis ist.Gewisse produktive oder konsumtive Prozesse knnen ohne Emissionen von Kohlendioxid nicht ausgefhrt w erden.Also muss ein Unternehmen Rechte (Zertifikate) fr solche Emissionen erwerben, um berhaupt produzieren zuknnen. Oder ein Autokufer muss hhere Steuern zahlen, wenn er ein besonders umweltschdliches Auto fhrt.35 36. Kosten der Ausschpfung dieser EinsparpotenzialeDaraus folgt, dass es bei den Energieeffizienzmassnahmen und bei den Effizienzzielenfr Energieversorgungsunternehmen bezogen auf Strom um die Reduktion des Ver-brauchs geht, welche in zwei Komponenten unterteilt wird:- Erstens und prioritr sollen (echte) Effizienzpotenziale ausgeschpftwerden. Soweit es solche beim Stromeinsatz in der Produktion oder im Kon-sum in der Tat gibt, fhrt ihre Ausschpfung fr die betroffenen Unternehmenoder Haushalte bei unverndertem Produktions- oder Konsumniveau zu Kos-teneinsparungen.- Zweitens sollen ber diese Effizienzpotenziale hinausgehende Stromver-brauchsreduktionen erreicht werden. Dieses Ziel lsst sich bei unvernder-tem Produktions- oder Konsumniveau indes nur mit steigenden Kosten bzw.bei unvernderten Kosten nur mit reduzierten Produktions- und Konsumni-veaus erreichen.Zur Ausschpfung (echter) Effizienzpotenziale stellt sich die Frage, aus welchen Grn-den solche berhaupt in nennenswertem Ausmass gegeben sein sollten. Immerhin han-delt sich hierbei um Potenziale, deren Ausschpfung sich fr Unternehmen undHaushalte in Form reduzierter Stromrechnungen jederzeit auch ohne staatliche Einfls-se lohnen wrde. Es ist jedenfalls nicht richtig, die heute verfgbaren energieeffizientes-ten Gerte, Autos und Huser den aktuell im Einsatz stehenden Gerten, Autos undHuser gegenberzustellen und aus deren spezifischem Energieverbrauch ein wirt-schaftliches Einsparpotenzial ableiten zu wollen. Je nach Gebrauch durch den Anwen-der lohnt es sich fr diesen, frher, spter oder gar nie auf die neueste Technologieumzusteigen.Fr die Schweiz drfte sich ein Effizienzpotenzial ergeben, wenn dem Kalkl marktge-rechte Strompreise (inklusive adquate Internalisierung externer Kosten) zugrunde ge-legt wren. Je hher die Strompreise sind, desto eher lohnt es sich fr Unternehmenund Haushalte, auf stromsparendere Gerte und Huser umzusteigen. Tatschlichliegt der Energieteil der Stromrechnung in vielen Regionen der Schweiz seit Jahren un-ter den relevanten Opportunittspreisen des europischen Netzverbundes. Dies hngtmit der Preisregulierung zusammen, die auf der Basis historischer Gestehungskostenberuht. Und diese Methodik wird ebenfalls auf den Netzteil der Stromrechnung ange-wendet, weshalb auch die Netzentgelte (vor Steuern und Abgaben) in der Schweiz ten-denziell zu niedrig sind. Das SECO kommt in seiner volkswirtschaftlichenMassnahmenanalyse zur Energiestrategie 2050 nicht zuletzt deshalb auf eine relativ op- 36 37. timistische Einschtzung der Effizienzmassnahmen, weil es davon ausgeht, dass eingrosser Teil davon durch externe Kosten gerechtfertigt wre. 32Wenn es unter Bercksichtigung konomisch adquater Opportunittspreise, welchedie Opportunittskosten der Anbieter sowie auch die externen Kosten widerspiegeln,effektiv ein wirtschaftliches Effizienzpotenzial gibt, wrden Unternehmen und Haus-halte dieses auch ohne staatlichen Zwang ausschpfen, sofern die Strompreise diesenOpportunittspreisen entsprechen wrden. In diesem Sinne msste der Staat mit Priori-tt Rahmenbedingungen schaffen, welche solchermassen volkswirtschaftlich effizientePreise generieren. Greift er stattdessen wie im Massnahmenpaket vorgesehen zutechnischen Geboten und Verboten im Stromverbrauch, dann fhrt dies zu volkswirt-schaftlich ineffizienten Ecklsungen.ber (echte) Effizienzpotenziale hinausreichende Stromverbrauchsreduktionen sind injedem Fall mit Ineffizienzen mit hheren Kosten oder Nutzenverlusten (Verzicht)verbunden. Werden entsprechende Massnahmen zwangsweise und ohne Abgeltungdurchgesetzt, dann tragen die Betroffenen diese Nachteile. Soweit Bund, Kantone undGemeinden Stromverbrauchsreduktionen mit direkten oder indirekten Frdermass-nahmen (z.B. Subventionen oder Steuerermssigungen fr die Gebudeisolation) unter-sttzen, werden die Nachteile fr die Betroffenen ganz oder teilweise aufgehoben undauf die Allgemeinheit berwlzt. Mitnahmeeffekte und weitere Unvollkommenheiten imVollzug knnen im Fall von Frdermassnahmen zur Folge haben, dass Betroffene zuLasten der Allgemeinheit sogar profitieren.Volkswirtschaftliche AuswirkungenBei volkswirtschaftlich effizienten Preisen wrden (echte) Effizienzpotenziale durch dieUnternehmen und Haushalte laufend ausgeschpft. Bei zu niedrigen Strompreisen wirdStrom indessen zu Lasten der Energie- und der Volkswirtschaft verschwendet. Bei zuhohen Strompreisen wird Strom zu Lasten der Verbraucher und der