Universität Halle-Wittenberg – UPPW-Vortrag Nr. 23

Aktuelle Praxisfragen der Bundesfachplanung nach §§ 4 ff. NABEG

Dr. Markus Appel, LL.M.RA und FAVerwR

Halle, 14. Januar 2014

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Überblick

I. Notwendigkeit des Stromnetzausbaus

II. Überblick zum neuen Planungs- und Genehmigungsregime

III. Methodendiskussion und ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG

IV. Aktuelle Praxisfragen der Bundesfachplanung

1. Verbindlichkeit landesplanerischer Raumordnungsziele?

2. Verbindlichkeit der Netzverknüpfungspunkte des BBPlG?

3. Möglichkeiten zur Erdverkabelung

4. Art und Ausmaß der Öffentlichkeitsbeteiligung

5. Auswirkungen der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 (TEN-E VO)

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I. Notwendigkeit des Stromnetzausbaus

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Notwendigkeit des Netzausbaus

Warum Netzausbau?

> zukünftig dezentralerer Netzbestand notwendig (v.a. Steigerung des Anteils Erneuerbarer Energien und Ausstieg aus der Kernenergie)

> Notwendigkeit der Integration von Stromspeichern (v.a. zum Ausgleich der Fluktuation der Erneuerbaren Energien)

> Steigerung der Transportkapazitäten für den Stromhandel (Deutschland als zentrales Stromtransitland Europas)

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Äs

NEP 2013, Stand: Juli 2013, www.netzentwicklungsplan.de

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Umfang des notwendigen Stromnetzausbaus

Übertragungsebene (vgl. NEP-Bestätigung 2013):

> ca. 2800 km Optimierungs- und Verstärkungsmaßnahmen in Bestandstrassen

> ca. 2650 km Neubautrassen

> insgesamt 56 Maßnahmen, davon drei HGÜ-Korridore

Verteilnetzebene (vgl. dena-Verteilnetzstudie 2012):

> ca. 135.000-193.000 km Ausbau

> ca. 21.000-25.000 km Umbau

Auswirkungen der Energiepolitik der neuen Bundesregierung?

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II. Überblick zum neuen Planungs- und Genehmigungsregime

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Neues Planungs- und Genehmigungsregime

Einführung eines neuen Planungs- und Genehmigungsregimes im Sommer 2011 (Änderungen des EnWG und Erlass des NABEG):

Netzentwicklungsplanung (§§ 12a-c EnWG) / Übertragungsnetz

Bundesbedarfsplanung (§12e EnWG) / Übertragungsnetz

für länderübergreifende und grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen sowie Offshore-Anbindungsleitungen:

für alle sonstigen Leitungen (Übertragungs- und Verteilnetz) bleibt es im Wesentlichen beim bisherigen Recht:

Bundesfachplanung (§§ 4 ff. NABEG) Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG i.V.m. § 1 S. 3 Nr. 14 RoV und Landesrecht)

Planfeststellung (§§ 18 ff. NABEG) Planfeststellung nach §§ 43 ff. EnWG (allerdings mit Modifikationen)

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Netzentwicklungsplanung (§ 12a-c EnWG)

> Inhalt Netzentwicklungsplan (NEP): alle wirksamen Maßnahmen für die bedarfsgerechte Optimierung, Verstärkung und den Ausbau des Netzes, die in den nächsten zehn Jahren für einen sicheren und zuverlässigen Netzbetrieb notwendig sind; insbesondere Festlegung von Anfangs- und Endpunkten von Stromleitungen (aber: keine Trassenkorridore)

> Grundlage: Szenariorahmen mit mind. drei Entwicklungspfaden, die für die nächsten zehn Jahre die Bandbreite wahrscheinlicher Entwicklungen im Rahmen der mittel- und langfristigen energiepol. Ziele der BReg abdecken (Szenarien A, B und C, mit Szenario B als sog. Leitszenario)

> Verfahren: jährliche Erstellung eines Entwurfs von Szenariorahmen und NEP durch die vier ÜNB; Beteiligung der Öffentlichkeit/Behörden durch ÜNB und BNetzA; Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP); Genehmigung des Szenariorahmens und Bestätigung des NEP durch BNetzA

> aktueller Stand: Bestätigung des NEP 2013 durch BNetzA am 8. Januar 2014; NEP-Prozess 2014 läuft (Szenariorahmen bereits genehmigt)

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Bundesbedarfsplanung (§ 12e EnWG)

> Inhalt und Verfahren: BNetzA übermittelt bestätigten NEP mindestens alle drei Jahre als Entwurf für einen Bundesbedarfsplan an BReg, die diesen dem Bundestag zum Erlass eines Bundesbedarfsplangesetzes (BBPlG) weiterleitet

> Rechtswirkungen: die im BBPlG aufgenommenen Vorhaben entsprechen den Zielen des § 1 EnWG und ihr vordringlicher Bedarf wird festgeschrieben; Verbindlichkeit für ÜNB und nachfolgende Planungs- und Genehmigungsverfahren (§ 12e II 3, IV EnWG)

> aktueller Stand: erstes BBPlG im Sommer 2013 erlassen; Zeitplan für Anpassungen aufgrund der Bestätigung des NEP-2013 derzeit noch unklar

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Bundesfachplanung (§ 4 ff. NABEG) (I)

> BNetzA führt auf Antrag der ÜNB für die im BBPlG gekennzeichneten länderübergreifenden und grenzüberschreitenden Höchstspannungsleitungen sowie die Offshore-Anbindungsleitungen bis einschließlich Küstenmeer jeweils Bundesfachplanungen durch; hierdurch Ersetzung der bisherigen Raumordnungsverfahren (§ 28 S. 1 NABEG)

> Inhalt einer Bundesfachplanungsentscheidung (§ 12 NABEG): Festlegung eines Trassenkorridors (ca. 500-1000m) zwischen dem im BBPlG für das jeweilige Vorhaben festgelegten Anfangs- und Endpunkten

> Umfassende Abwägungsentscheidung (§ 5 NABEG) unter Prüfung der Raum- und Umweltverträglichkeit (einschließlich SUP) sowie aller sonstigen öffentlichen und privaten Belange; Verpflichtung der BNetzA zur Prüfung von Alternativen (unabhängig vom Antrag des ÜNB)

> Besondere Einbindung der Öffentlichkeit durch zweistufige Antragstellung (§§ 6, 8 NABEG), dazwischen geschaltete Antragskonferenzen (§ 7 NABEG) und anschließende Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung (§§ 9, 10 NABEG)

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Bundesfachplanung (§ 4 ff. NABEG) (II)

> Rechtswirkung einer Bundesfachplanungsentscheidung: strikt verbindliche Festlegung von Trassenkorridoren für nachfolgende Planfeststellungen (§ 15 I 1 NABEG)

> Rechtsnatur: Planung „sui generis“ (kein VA mangels Außenwirkung gemäß § 15 III 1 NABEG)

> keine unmittelbare Rechtsbehelfsmöglichkeit, sondern lediglich Inzidentkontrolle im Rahmen von Klagen gegen nachfolgende Planfeststellungen (§ 15 III 3 NABEG)

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Planfeststellung (§§ 18 ff. NABEG)

> Planfeststellung = letzte Stufe und konkrete Vorhabenzulassung für im Bundesbedarfsplan aufgenommene Vorhaben

> Verfahren: vorrangige Sonderregelungen im NABEG, im Übrigen nach EnWG/VwVfG; im Wesentlichen Planfeststellungsverfahren nach allgemeinen Grundsätzen (allerdings mit Besonderheiten wie z.B. zwingende Antragskonferenzen)

> Zuständigkeit der BNetzA auf Grundlage einer RVO mit Zustimmung des Bundesrats (Planfeststellungszuweisungsverordnung, § 2 Abs. 2 NABEG)

> Erst- und letztinstanzlicher Rechtsschutz vor dem BVerwG (§ 4 BBPlG i.V.m. § 50 I Nr. 6 VwGO)

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Aktueller Verfahrensstand

> Anwendungsbereich des NABEG seit Inkrafttreten des ersten BBPlG eröffnet

> aktueller Stand des BBPlG weist die energiewirtschaftliche Notwendigkeit und den vordringlichen Bedarf für 36 Vorhaben aus; 16 davon sind länderübergreifende bzw. grenzüberschreitend und fallen daher in den Anwendungsbereich des NABEG

> Aktuell Vorbereitung der Bundesfachplanungsverfahren durch die ÜNB und die BNetzA; vorrangig: HGÜ-Projekte Korridore A, C und D

> erste Antragstellungen nach § 6 NABEG Anfang 2014

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III. Methodendiskussion und ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG

Weitreichende Untersuchungsräume

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Inkonsistente Datengrundlagen – Bsp.: Raumordnung

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Inkonsistente Datengrundlagen – Bsp.: Raumordnung

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Verschiedene Möglichkeiten zur Orientierung an Bündelungsoptionen

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (I)

> Zielstellung: Möglichst einheitliche rechtliche und methodische Vorgehensweise bei allen bundesweit anstehenden Bundesfachplanungsverfahren (Besonderheiten im Einzelfall können aber ggf. zu Abweichungen vom Musterantrag führen)

> Erstellung: Durch die vier ÜNB (50Hertz Transmission GmbH, Amprion GmbH, TenneT TSO GmbH, TransnetBW GmbH) in Abstimmung mit BNetzA

> Inhalt: Korridorfindung (Teil 1) und Vorschläge zur Festlegung des Untersuchungsrahmens für die Anträge nach § 8 NABEG (Teil 2)

> Teil 1 abrufbar unter www.netzentwicklungsplan.de

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (II)

Korridorfindung (Teil 1)

Schritt 1: Findung und Analyse von Grobkorridoren

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (III)

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (IV)

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (V)

Korridorfindung (Teil 1)

Schritt 2: Findung, Analyse von Vergleich von Trassen-korridoren

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (VI)

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ÜNB-Musterantrag nach § 6 NABEG (VII)

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IV. Aktuelle Praxisfragen der Bundesfachplanung

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Verbindlichkeit landesplanerischer Raumordnungsziele? (I)

> § 5 I 4 NABEG erfordert umfassende Raumverträglichkeitsprüfung (Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung und Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen)

> Bindung an landesplanerische Ziele der Raumordnung allerdings nur, wenn BNetzA Adressatin der Bindungswirkung des § 4 ROG ist; insoweit str., ob Bundesfachplanung unter § 4 I 1 Nr. 1 ROG fällt:

> erfordert raumbedeutsame Planung oder Maßnahme öffentlicher Stellen

> Bundesfachplanung ist Antragsplanung auf Initiative des ÜNB (§§ 6, 8 NABEG), dem die Ausbauverpflichtung und Finanzierungsverantwortung obliegt (§§ 11 ff. EnWG); trotz gesteigerter Kontrollmöglichkeiten (§§ 5 I 5, 7 III 2 NABEG) daher keine hoheitliche Planung der BNetzA

> Bei Annahme einer Zielbindung nach § 4 I 1 Nr. 1 ROG fände aber jedenfalls § 5 ROG Anwendung

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Verbindlichkeit landesplanerischer Raumordnungsziele? (II)

> Bundesfachplanung unterfällt daher als „sonstige Entscheidung“ dem Berücksichtigungsgebot des § 4 II ROG:

> Maßgeblich ist das jeweilige Fachrecht

> NABEG enthält keine Raumordnungsklausel, die eine zwingende Zielbindung vorgibt; § 5 I 4 NABEG normiert lediglich eine Prüfpflicht

> Raumordnungsziele können daher bei entsprechend gewichtigen anderweitigen Belangen „weggewogen“ werden

Fehlende Zielbindung daher unabhängig vom Streit um die Bedeutung von § 15 I 2 NABEG!

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Verbindlichkeit landesplanerischer Raumordnungsziele? (III)

> Bedeutung der Sonderregelung des § 15 I 2 NABEG („Bundesfachplanungen haben grundsätzlich Vorrang vor Landesplanungen“) streitig:

> Im Gesetzgebungsverfahren Erweiterung von „Landesfachplanungen“ auf „Landesplanungen“, d.h. erfasst auch Raumordnungsziele (= materielle Raumordnungsklausel)

> Kein Verstoß gegen § 4 I 3 ROG, da Abweichung durch Sonderregelungen möglich (keine „Selbstbindung“ des Gesetzgebers)

> Allerdings Streit um zeitlichen Anwendungsbereich:

> Wortlaut lässt eine Anwendung auf bestehende und zukünftige Raumordnungsziele zu

> Systematik könnte eher für zukünftigen Anwendungsbereich sprechen

> Gesetzesmaterialien sind unklar

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Verbindlichkeit landesplanerischer Raumordnungsziele? (IV)

> Umgang mit Raumordnungszielen in der Bundesfachplanungsentscheidung hat Folgewirkungen für die Bindungswirkung im Rahmen von Planfeststellungsverfahren nach §§ 18 ff. NABEG:

> In Planfeststellungsverfahren gilt grundsätzlich die Zielbindung nach § 4 I 1 Nr. 3 ROG

> § 4 I 1 Nr. 3 ROG bei Planfeststellungen nach §§ 18 ff. NABEG allerdings verdrängt durch die Spezialregelung des § 15 I 1 NABEG (strikte Bindung der Planfeststellungsbehörde an den bundesfachplanerischen Trassenkorridor); andernfalls drohen sich widersprechende Zielkonflikte

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Verbindlichkeit der Netzverknüpfungspunkte des BBPlG?

> BBPlG sieht Anfangs- und Endpunkte der Leitungsvorhaben vor (sog. Netzverknüpfungspunkte – NVP)

> Vor allem Bedeutung für HGÜ-Leitungen, da NVP ggf. ein Indiz dafür sein könnten, wo die großflächigen HGÜ-Konverter zu errichten sind

> Im Gesetzgebungsverfahren teilweise Forderung nach flexibler Verschiebbarkeit der NVP, aber Ablehnung durch den Gesetzgeber; im NEP-2013 allerdings teilweise Lockerungen durch begriffliche Aufweitungen (z.B. „Raum Grafenrheinfeld“)

> NVP-Festlegung enthält aber keine Standortfestlegung für HGÜ-Konverter, d.h. insoweit Flexibilität (Möglichkeit zur Verbindung mit NVP über Stichleitung); verbindliche Konkretisierung der Konverter-Standorte erst in der Bundesfachplanung und Planfeststellung

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Möglichkeiten zur Erdverkabelung

> Auf der Höchstspannungsebene mangels technischer Erfahrungen bislang Erdverkabelung nur planfeststellungsfähig bei den EnLAG-Pilotprojekten (vgl. § 2 EnLAG)

> Im DC-Bereich Vorgabe des Gesetzgebers, dass Teilerdverkabelung nur bei Pilotprojekten möglich ist (vgl. § 12e III 1 NABEG i.V.m. § 12b I 3 Nr. 3a EnWG)

> Im AC-Bereich Diskussion um eine sog. Technologieoffenheit des NABEG und erweiterte Erdverkabelungsmöglichkeit, da §§ 18 ff. NABEG – anders als § 43 S. 1 Nr. 1 EnWG – nicht auf Freileitungen abstellt; allerdings ausdrücklich abgelehnt vom Gesetzgeber bei Erlass des BBPlG

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Art und Ausmaß der Öffentlichkeitsbeteiligung

> Anwendbarkeit des § 25 Abs. 3 VwVfG (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung) auf Bundesfachplanung?

> wohl schon (-) da auf Bundesfachplanung mangels VA-Charakters nicht anwendbar (vgl. § 9 VwVfG)

> aufgrund Antragskonferenzen nach § 7 NABEG auch keine Notwendigkeit einer Analogie (vgl. auch § 25 III 5 VwVfG)

> Bloßes Teilnahme- oder auch Rederecht der Öffentlichkeit bei den Antragskonferenzen nach § 7 NABEG (streitig)?

> Rederecht nur für die TÖB und Vereinigungen vorgesehen (§ 7 II 1 NABEG); dies ist plausibel, da sonst Funktion der Antragskonferenzen als Fachveranstaltung zur Festlegung des SUP-Umfangs konterkariert würde

> ggf. aber Rederecht der Öffentlichkeit sinnvoll aus Gründen der Transparenz und Akzeptanz?

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Verordnung (EU) Nr. 347/2013 (TEN-E VO)

> Ziel: Zügige Entwicklung und Interoperabilität der europäischen Energienetze (Strom, Gas und Erdöl)

> Inhalt: Unmittelbar anwendbare regulatorische Vorgaben, Finanzierungsinstrumente sowie Vorschriften zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für „Vorhaben von gemeinsamem Interesse“ (PCI)

> Auswahl der PCI in Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und EU-Kommission (sog. Unionsliste); Auswahl von 248 Vorhaben (davon 22 mit Bezug zu Deutschland) durch Delegierte Verordnung Nr. 1391/2013 vom 14. Oktober 2013

> Vorgaben für Genehmigungsverfahren (Art. 8-10 TEN-E VO):

> PCI-Zuständigkeit einer nationalen Behörde (in Deutschland: BNetzA), allerdings Verfahrensflexibilität durch drei verschiedene Verfahrensschemata (integriert, koordiniert bzw. kooperativ)

> Frist für Genehmigungsverfahren grds. 3,5 Jahre (mit Verlängerungsmöglichkeit um 9 Monate) und Vorgaben zur (frühen) Öffentlichkeitsbeteiligung

> Praxisfragen u.a.: Anwendung der TEN-E VO auf die Bundesfachplanung? Auslegung der Übergangsvorschrift des Art. 19 Abs. 2 TEN-E VO?

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