Ursachen für die Unterschiede in der Höhe der Versichertenrenten an Frauen und an Männerin der gesetzlichen Rentenversicherung. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung,Beiträge zur Strukturforschung, Heft 57 by Ellen KirnerReview by: Frank KlanbergFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 39, H. 2 (1981), pp. 375-377Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911715 .

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Besprech ungen 375

schlage der 84er-Kommision hinausgehend eine wirklich eigenständige soziale Sicherung der Frau - unter Einbeziehung der nicht-erwerbstätigen Frau - zu diskutieren.

Heterogener als die Teile I und III ist Teil II - „Die Alterssicherung im sozialökono- mischen Zusammenhang" -, der 16 Aufsätze zu verschiedenen Aspekten der Alterssiche- rung und drei Beiträge zu anderen Fragestellungen umfaßt (Fritz Abb: „Die ordnungs- politische Begründung und Qualität der Sozialpolitik in der sozialen Marktwirtschaft"; Hans Zacher: „Sozialpolitik, Verfassung und Sozialrecht im Nachkriegsdeutschland" und Laszlo Alex: „Sozialpolitische Effekte von Bildungsaktivitäten"). Die Beiträge sind angesichts der hohen Sachkompetenz der Autoren - ein großer Teil sind Mitglieder des Sozialbeirats (H. Schlesinger, K.Spönemann, K.Jantz, G.Wannagat, C- H. Schwennicke, R. Nickels), ein anderer rekrutiert sich aus Fachleuten der Verwal- tung (D.Zöllner, W. Tegtmeier, P. Rosenberg, K.H.Pitz, D.Schewe, K.Schenke), der „Rest" aus Schülern und Fachkollegen (F. Abb, W. Neubauer, H. Zaciœr, G. Bom- bach, U. Teichmann) - durchweg lesenswert.

Nicht nur thematisch, sondern auch wegen seines überdurchschnittlichen Umfangs (50 Seiten) und seiner Fundierung ragt der Beitrag von H. Zacher („Sozialpolitik, Verfas- sung und Sozialrecht im Nachkriegsdeutschland") aus Teil II heraus. Es handelt sich um den Versuch einer Periodisierung der Sozialpolitik in der Bundesrepublik aus der Sicht des Sozialrechtlers.

Der Beitrag von Zacher signalisiert das Dilemma dieser Festschrift : Das hohe Niveau ihrer wissenschaftlichen Beiträge ist eine Folge der thematischen Beschränkung - die the- matische Beschränkung aber begrenzt den Kreis der Autoren und zwingt manchen Au- tor, der sich in die Reihe der Gratulanten einreihen, aber bei seinem Leisten bleiben will, „aus dem Rahmen" der Festschrift zu fallen oder auf einen Beitrag zu verzichten. Das ist deswegen zu bedauern, weil der Kreis der Kollegen, die Helmut Meinhold gerne mit einem Festschriftbeitrag geehrt hätten, sicher viel größer ist als der Kreis der Autoren. Vielleicht kann man bei der nächsten Festgabe die personellen und thematischen Ak- zente etwas anders setzen.

Die besprochene Festschrift wird mit einer von Herbert Ehrenberg verfaßten Lauda- tio eingeleitet. Sie schließt mit dem Satz : „Helmut Meinhold hat sich nicht nur um die Wissenschaft, er hat sich auch um die deutsche Sozialpolitik verdient gemacht". Diesem hohen Lob, das ebenso gut aus der Feder eines Arbeitsministers anderer parteipolitischer Couleur stammen könnte, wird auch von wissenschaftlicher Seite nicht widersprochen werden.

Heinz Lampert

Ellen Kirner: Ursachen für die Unterschiede in der Höhe der Versichertenrenten an Frauen und an Männer in der gesetzlichen Rentenversicherung. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Beiträge zur Strukturforschung, Heft 57. Duncker & Humblot. Berlin 1980. 135 Seiten.

In diesem Strukturheft des DIW wird eine sehr sorgfältige, faktenorientierte, teilweise akribisch anmutende Untersuchung zu einem allerdings sehr engen Thema vorgelegt. Es geht um die Frage, warum an Frauen gezahlte Versichertenrenten der gesetzlichen Ren- tenversicherung, also die aus vorhergehenden eigenen Beitragsleistungen resultierenden Renten, im Durchschnitt (nach neuestem Stand: um etwa 50%) niedriger sind als Versi- chertenrenten an Männer. Sieht man sich die von der Autorin herausgearbeiteten Ein- flußfaktoren näher an, so findet man nichts, was sonderlich überraschen würde. Viel- mehr sind die Hauptursachen diejenigen, die man wohl auch nach einigem Nachdenken vermutet hätte: die Häufigkeit diskontinuierlicher Berufs- und Erwerbstätigkeitskarrie- ren bei Frauen, im Durchschnitt kürzere Arbeitszeiten - nach Kirner gehen 16% des geschlechtsspezifischen Unterschiedes in der Höhe der durchschnittlichen Versicherten- renten allein auf diesen Faktor zurück -, last not least im Durchschnitt geringere Arbeits- entgelte für Frauen, teilweise aufgrund von Lohndiskriminierung, im wesentlichen aber

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376 Besprechungen

infolge vergleichsweise schlechterer Berufsausbildung bei Mädchen. Wer sich über diese Faktoren in systematischer Form und gut dokumentiert informieren will, ist bei Kirner gut aufgehoben. Alles zusammen und im Grunde genommen gibt es indessen nur einen einzigen übergreifenden, teils unmittelbar, teils mittelbar wirkenden Einflußfaktor, den die Autorin „familiäre Verpflichtungen" (der Frau) nennt und worunter sie nicht nur Aufgaben der Kinderbetreuung im engeren Sinne, sondern das Eingebundensein in ein Hausfrauendasein schlechthin versteht.

Erwerbstätigkeit der Frau, und zwar möglichst eine ununterbrochene, erfolgsgekrönte Erwerbstätigkeit, zur Not auch unter Einsatz von Ellenbogen, wenn es in einer nach wie vor maskulinen Welt nicht anders vorangeht, spielt als idealisierendes Leitbild, so möchte man sagen, eine ähnlich dominierende Rolle wie etwa der Begriff der Minne in der höfischen Kultur des mittelalterlichen Rittertums. Nach der Lektüre des Strukturhef- tes fällt es jedenfalls schwer zu glauben, daß sich die Autorin überhaupt noch vorstellen kann, wie und daß eine Frau auch ein erfülltes, ja: glückliches Leben führen kann, wenn sie keiner bezahlten Erwerbstätigkeit nachgeht.

Margaret Thatcher, Indira Gandhi und meinetwegen Birgit Breuel und Anke Fuchs also als Verkörperungen des Leitbildes der modernen Frau? Ein zugegebenerma- ßen leicht verunsicherter, aber sich nichtsdestoweniger um Unvoreingenommenheit be- mühender Rezensent muß dieser Entwicklung zum Fortschritt natürlich seine uneinge- schränkte Reverenz erweisen. Freilich fügt er auch die Frage hinzu: Will dies die Mehr- heit der Frauen, und welche Konsequenzen hätte das für eine sinnvolle Gestaltung der Rentenversicherung, falls es die Mehrheit so wollte?

Antworten auf diese Fragen lassen sich nicht ganz frei von Ambivalenz geben. Immer- hin gibt es in der Bundesrepublik z. Zt. rund eine Million Frauen, die eine Versicherten- rente neben einer Witwenrente erhalten. Die einkommensmäßigen Konsequenzen dieses typischsten aller Fälle von Rentenkumulation divergieren weithin: Sie reichen von der Aufbesserung einer Mini- Witwenrente am Rande des Existenzminimums bis zu dem, was man „Wohlstandszubrot" - was nicht heißen soll, daß diese Rente zu Unrecht gezahlt würde - nennen könnte. Entscheidend für die Beurteilung der Wirkungen der Versicher- tenrenten an Frauen ist also stets das damit erreichte Gesamtversorgungsniveau. Anders gesagt: Entscheidend ist allein der Zahlbetrag insgesamt, nicht der Anteil, den die Versi- chertenrente daran ausmacht. Letzterer kann in durchaus gewollter Weise niedrig sein, ohne daß diese Tatsache mit Benachteiligung am Arbeitsplatz oder sonstiger kollektiver Diskriminierung der Frau das geringste zu tun hätte. Folglich wird es, solange das gegen- wärtig geltende System der Rentenversicherung in seinen Grundzügen bestehen bleibt, gewissermaßen irrelevant, an Unterschiede in der Höhe der Versichertenrente zwischen Männern und Frauen gesellschaftspolitische Folgerungen zu knüpfen. Dies könnte oder würde höchstens in den Fällen von Bedeutung sein, in denen Frauen eine Versicherten- rente als einzige Rente erhalten. Gegenwärtig gibt es immerhin schon rund eine halbe Million alleinstehender Frauen, bei denen dies zutrifft. Aller Wahrscheinlichkeit nach dürften Anzahl und relativer Anteil dieser Gruppe von Frauen im Zeitverlauf weiter stei- gen. Allerdings möchte ich vermuten, daß in diesen Fällen die Humankapitaltheorie ein durchaus adäquater theoretischer Erklärungsrahmen für die Erklärung der Unter- schiede, die Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sind, abgeben würde, solange man einigermaßen homogen abgegrenzte Kohorten betrachten würde.

Ein Wort noch zum Methodisch-Technischen der Untersuchung. Die Autorin kämpft einen fast „heroisch" zu nennenden Kampf gegen unzulängliche Statistiken. In fast je- dem analytischen Abschnitt finden sich Hinweise auf Lücken, z. T. gravierender Art, in den statistischen Grundlagen, so daß das, was man gerne wissen möchte oder was man zur Beurteilung des Sachverhaltes eigentlich wissen müßte, oft nicht oder nur in ver- gröberter Form vorhanden ist. Zweifellos hat Kirner alles getan, was (damals) in puncto Heranziehung von Statistiken überhaupt machbar war, teilweise unter Benutzung origi- nell ausgetüftelter methodischer Umgehungsstraßen. Doch auf Dauer ist auf diesem Weg nicht viel weiterzukommen. Fortschritte im analytischen Ansatz erfordern entweder den

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Besprech ungen 377

Rückgriff auf echte Verlaufsdaten, wie sie ja - im Prinzip - bei den Rentenversicherungs- trägern bereits vorliegen, oder zumindest den Einsatz nicht vorgruppierter Mikrodaten aus Querschnittserhebungen, die eine flexiblere, den jeweiligen Erkenntniszielen ange- paßte Form der Abgrenzung von Pseudo-Kohorten erlauben. Wissenschaftlicher Fort- schritt auf diesem Gebiet ist während der 70er Jahre durch die Auswirkungen der teil- weise unsinnigen Datenschutzdiskussion effektiv zum Erliegen gekommen. Von diesem Rückschlag wird sich die Forschung in den 80er Jahren nur mühsam und mit weiterer Verzögerung erholen können.

Frank Klanberg

Hans Pagenkopf: Das Gemeindefinanzsystem und seine Problematik. Bd. 15 der Reihe „Schriften zum deutschen Kommunalrecht". Reckinger & Co. Siegburg 1978. 189 Seiten.

In der vorliegenden Veröffentlichung soll vor allem die Frage beantwortet werden, ob das Gemeindefinanzsystem den Anforderungen genügt. Dafür werden verschiedene Kriterien herangezogen: die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden im Zusammen- hang mit der Aufgabenkompetenz, das Verhältnis von Finanzautonomie, Selbstverwal- tung und staatlichem Komplementärsystem (Finanzausgleichszuweisungen). Im Vorder- grund stehen verfassungsrechtliche Erwägungen, vor allem die Einrichtungsgarantie der Selbstverwaltung im Verhältnis zur geforderten „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" und dem „Sozialstaatsprinzip". Auch bei der Diskussion des Gemeindesteuersystems in der Finanzverfassung dominieren juristische Erwägungen, die von gegebenen ökono- mischen und gesellschaftlichen Nebenbedingungen ausgehen (Finanzplanung und kon- junkturpolitische Nutzung staatlicher Budgetparameter). Das Äquivalenzprinzip, wie es in der Dreisäulentheorie (Einwohner, Gewerbe, Grundeigentum) in der Miquelschen Steuerreform zum Ausdruck kam, wird herausgestellt, aber auch die Forderung erhoben, das kommunale Steuersystem in das gesamtstaatliche zu integrieren. Schließlich be- schreibt der Verfasser das geltende Finanzausgleichsrecht i. e. S. vor allem wieder unter verfassungsrechtlichem Aspekt (Steuerverteilung, vertikaler Finanzausgleich).

Nach diesen grundsätzlichen Betrachtungen wird das geltende Gemeindesteuer- und Abgabensystem, dessen Berechtigung nur dann anerkannt wird, wenn es dem Äquiva- lenzprinzip wenigstens grundsätzlich entspricht, im einzelnen beschrieben, nachdem vor- her ein kurzer Abriß der historischen Entwicklung im Lichte der Grundprinzipien des Gemeindesteuersystems gegeben wurde. Die hier oft aus letztlich a priori-Setzungen ab- geleiteten Prinzipien, Folgerungen und Forderungen werden naturgemäß kontrovers bleiben müssen. Das gilt auch für Thesen wie etwa die, daß zwischen Bemessungsgrund- lage der Einkommensteuer und Gemeinedeausgaben ein weitaus geringerer Zusammen- hang als bei den Realsteuern bestehe. Das geltende Realsteuersystem (Stand 1970) und die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern werden vor allem juristisch sowie unter dem Aspekt des Vorteilsausgleichs abgehandelt; ökonomische Erörterungen bleiben oft problematisch (da die Gewerbesteuer eine Kostensteuer sei, werde sie auch überwälzt, wenn auch später die Einschränkung erfolgt „sofern der Markt das zuläßt").

Im dritten Teil beschreibt Pagenkopf das Komplementärsystem (den Finanzausgleich im engeren Sinne) sowie den Steuerverbund bei der Einkommensteuer. Neben der geleugneten Verbindung zu den Gemeindeausgaben (siehe oben) sind auch einige andere ökonomische Erwägungen problematisch, wie z. B. die Gedanken zur Redistribution, die einerseits die Zuweisungen aus der Einkommensteuer wie eine selbständige Gemeinde- steuer betrachten und von da aus auch noch Budgeteffekte ableiten und andererseits als Netto Wirkung des Verbunds im Verhältnis zur Gewerbesteuerumlage eine „negative Redistribution" plausibel machen wollen. Mögliche Ausgestaltungen und Probleme eines Zuschlagsrechts der Gemeinden werden kaum angesprochen.

In diesem Teil werden auch die rechtliche Ausgestaltung der Gewerbesteuerumlage und deren Wirkungen auf die Steuerkraftunterschiede abgehandelt; ferner wird anschlie-

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