Bürgerbeteiligung Chancen Risiken GElingen

Institut für angewandte Sozialwissenschaften Zentrum für kooperative Forschung an der DHBW Stuttgart

Prof. Dr. Paul-Stefan Roß Duale Hochschule Baden-Württemberg Stuttgart ● Fakultät Sozialwesen

Wimsheim, 28. Januar 2015

Bürgerbeteiligung: Chancen – Risiken - Gelingen

Paul-Stefan Roß

Institut für angewandte Sozialwissenschaften Zentrum für kooperative Forschung an der DHBW Stuttgart – Fakultät Sozialwesen



„Bürgerbeteiligung“ & Co - - Jedes Jahr eine „neue Sau“??

Der Trend hinter dem Hype: Der Trend hinter dem Hype: „Demokratie im Umbau“



Grundlage: Auswertung von Erfahrungen aus 12 Jahren Gemeindenetzwerk BE Baden-Württemberg

159 Mitgliedsstädte und -gemeinden (Stand: Oktober 2014)




These 1: Im bürgerschaftlichen Engagement gehören das Mitmachen und das Mitbestimmen der BürgerInnen untrennbar zusammen.

Mitreden/ Mitentscheiden

Mitmachen

Konflikt und

Wandel

Konsens und

Bewahrung BE




These 2: Bürgerschaftliches Engagement stellt (gerade in seiner Selbstbestimmtheit) primär eine Vitalisierung der demokratischen Verfassung des Staates und der Kommunen dar (und nicht etwa als dessen Gefährdung) – wenn die Rahmenbedingungen stimmen!

These 3: Bürgerschaftliches Engagement gehört in die Kernbereiche lokaler Entwicklung und lokaler Daseinsvorsorge.




These 4: Hinter dem derzeitigen „Hype“ in Sachen Bürgerbeteiligung steht ein langfristiger Trend.

Demokratie:

Die „Baustelle Demokratie“ ist wieder eröffnet: Es tut sich etwas in Sachen Demokratie – und es muss sich noch mehr tun.

„Achtung! Baustelle!“


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Kontexte Praxis der Förderung Bürgerschaftlichen Engagements • Begleitforschung und Fachberatung zur Förderung Bürgerschaft-

lichen Engagements in Baden-Württemberg seit 1996 • Schwerpunkt: Gemeindenetzwerk Bürgerschaftliches Engagement

(seit 2001; 159 Mitglieder) • Schwerpunkt „Bürgerbeteiligung“ der baden-württembergischen

Landesregierung seit 2011




Demokratietheoretische Debatten • „historischer Vorrang der liberalen Demokratie“ (Fukuyama, 1992) • „Ende der Demokratie“ (Guéhenno, 1994) • „Postdemokratie“ (Crouch, 2004) • „Multiple Demokratie“ (Nolte, 2011) • „Vielfältige Demokratie“ (Vehrkamp/Tillmann 2014) • „Kooperative Demokratie“ und „Bürgerkommune“ (Alemann, Banner,

Bogumil, Dettling, Glück, Holtkamp, Hummel, Klages, Plamper, Roß, Roth u.a., 1998ff.)




These 5: Es geht darum, Demokratie weiter zu denken und weiter zu entwickeln!

Demokratie „weiter“ denken und entwickeln bedeutet: • „Weiter“ im Sinne einer weiteren Entwicklungsstufe von Demokratie

• „Weiter“ im Sinne erweiterter Formen demokratischer Willensbildung und Beteiligung




These 6: Repräsentativ- und direkt-demokratische Ver-fahren werden um kooperativ-demokratische Verfahren (= informelle Beteiligung von Inter-essengruppen) ergänzt.

Es geht um Bürgerbeteiligung (und Interessengruppenbeteiligung) über gesetzlich vorgeschriebene, formale Verfahren hinaus.




Repräsentative Demokratie Modus: „Wahl“; hohe rechtliche Formalisierung

Direkte Demokratie

Modus: „Abstimmung“; hohe rechtliche Formalisierung

Kooperative Demokratie Modus: „Beratung“; geringe bzw. sekundäre rechtliche Formalisierung

Formen demokratischer Willensbildung




Repräsentative Demokratie Direkte Demokratie Kooperative Demokratie Modus „Wahl“; hohe rechtliche Formalisierung „Abstimmung“; hohe rechtliche

Formalisierung „Beratung“ in einer Vielfalt von Modellen; geringe bzw. sekundäre rechtliche Formalisierung

Rolle

Bürger

„Wähler“ von Repräsentanten „Entscheider“ an Stelle der Repräsentanten, dabei oft „Angreifer“ von Repräsentanten

„Partner“ der Repräsentanten

Rolle

Politik

„Wahlkämpfer“ und „Machthaber auf Zeit“

oft als „Verteidiger“ „Partner“, „Moderator“, „Wächter“/ „Letzt-Entscheider“

Stärken • offen für alle Wahlberechtigten/ repräsentativ

• bindende Ergebnisse

• offen für alle Wahlberechtigten/ repräsentativ

• Bindende Ergebnisse (=starke Position Bürger)

• Einbringen bürgerschaftlicher Expertise

• Schaffung von Identifikation und Akzeptanz

• Konsultationsprozess

Schwächen • geringe Aktivierung bürgerschaft-licher Expertise und Aktivität

• Verkrustung durch Parteien-dominanz und korporatistische Strukturen

• zugespitzte (vereinfachende) Fragestellungen

• Polarisierung der Bürgerschaft

• begrenzte Zahl Mitwirkender

• stille Selektivität/Dominanz gut organisierter Interessen

• formal nicht-bindende Ergebnisse




Repräsentative Demokratie Modus: „Wahl“; hohe rechtliche Formalisierung

Direkte Demokratie

Modus: „Abstimmung“; hohe rechtliche Formalisierung

Kooperative Demokratie Modus: „Beratung“; geringe bzw. sekundäre rechtliche Formalisierung

Checks and

Balances

Formen demokratischer Willensbildung




Grundsatz („Stakeholder-Prinzip“): Wer von einem Vorhaben oder einer Problematik betroffen ist, muss in die Suche nach einer Lösung bzw. in deren Umsetzung einbezogen werden, indem ihr/ihm auf geeignete Weise eine Beteiligung ermöglicht wird. Wer zur Lösung etwas beitragen kann, sollte einbezogen werden.

Ziel: Neue Verantwortungspartnerschaften in der kommunalen Daseinsvor-sorge zwischen Bürgerschaft, Politik, öffentlicher Verwaltung, Wirt-schaft und freien Verbänden (Leitbild „Bürgerkommune“).

These 7: Die Kombination verschiedener Formen demo-kratischer Willensbildung hat Vorteile.




• die sich durch vielfältiges bürgerschaftliches Engagement aus zeichnet;

• in der die übrigen gesellschaftlichen Teilbereiche - Verbände, Kommune (Rat und Verwaltung), Unternehmen/Betriebe -

a) ein solches starkes bürgerschaftlichen Engagement zur Geltung kommen lassen, unterstützen und aktiv ermöglichen, b) untereinander und mit den BürgerInnen gemeinwohlbezogen zusammenwirken;

• in der für dieses Zusammenwirken zivile und demokratische Regeln gelten.

Unter einer „Bürgerkommune“ ist eine Stadt oder Gemeinde zu verstehen,




Kommunale Leitbilder im Wandel

„Ordnungskommune“ „Dienstleistungs-kommune“

„Bürgerkommune“

Paradigma juristisch betriebswirtschaftlich politisch

Leitziele Rechtsstaatlichkeit Effizienz, Kundenorien tie-

rung, Wettbewerbs-fähigkeit

Teilhabe, Ko-Produktion von Daseinsvorsorge

Rolle Kommune

Obrigkeit, Behörde Dienstleister Ermöglicher

dominanter Steuerungstyp

hierarchisch, hoheitlich (Goverment)

manageralistisch (New Public Management)

deliberativ (Governance)

dominante Bürgerrolle

Souverän und

Adressat von Verwaltungs akten (Untertan)

Kunde Ko-Produzent, Mitgestalter




Bürgerorientierung Eingriffsorientierung

Kundenorientierung/ Dienstleistungsorientierung

Förderung Bürgerschaftlichen Engagements

Leitbild „Bürgerkommune“

Leitbild „Dienstleistungskommune“

Leitbild „Ordnungskommune“

Bürgerbeteiligung Ehrenamt, Selbsthilfe, freiwilliges Engagement

„Engagementförderung“

Bürger als Kunde

Maßnahmen: • kurze Bearbeitungszeiten • Einrichtung Bürgerämter • effiziente Bearbeitung • Leistungsgarantien • Zufriedenheitsmessung • usw.

Einbeziehung von BürgerInnen in die Optimierung öffentlicher Leistungen

„Qualitätsmanagement“

Bürger als Souverän

Maßnahmen: • erweiterte Beteiligungsformen • Beteiligungsprozesse • rechtliche Verankerung • usw.

Einbeziehung von BürgerInnen in

die kooperativ-demokratische Steuerung kommunaler Politik (Governance)

„Partizipationsmanagement“

Bürger als Mitgestalter

Maßnahmen: • Anlaufstellen/Ansprechpartner • Fortbildungen • Begleitung • Würdigung • usw.

Einbeziehung von BürgerInnen in die koproduktive Erbringung kommunaler Daseinsvorsorge (Welfare-Mix)

„Freiwilligenmanagement“

Bürger als Untertan

Maßnahmen: • Erlass von Regelungen • Überwachung der Regelein-

haltung • Sanktionierung von Regelver-

stößen • usw.

BürgerInnen als Objekte hoheitlicher Akte




These 8: Die klassische Planungskultur bzw. politische Entscheidungskultur stößt erkennbar an Gren-zen. Gute Gründe sprechen für verstärkte Bürger-beteiligung im Sinne kooperativer Demokratie.

Klassische Planungs- bzw. politische Entscheidungskultur: Intern beraten Intern

entscheiden verkünden verteidigen

Kooperativ-demokratische Planungs- bzw. politische Entscheidungskultur i.S. der Bürgerkommune : gemeinsam sammeln gemeinsam

beraten öffentlich entscheiden gemeinsam

umsetzen




These 9: Bürgerbeteiligung hat Chancen und Risiken.

Chancen

• Identifikation mit der Gemeinde/Stadt

• Neue Ideen, wichtige Informat.

• Akzeptanz /Legitimation von Lösungen

• Enttäuschte Erwartungen steigende Politikvedrossenheit

Risiken

• Mittel gegen Politikverdrossenheit

• Dominanz gut organisierter Einzelinteressen/Selektivität

• Verzögerungen

• Überforderung der Verwaltung

• Sachgerechtere Lösungen

• Mitwirkung bei Umsetzung • Aushöhlung der Rolle des

Gemeinderats

• Haushaltskonsolidierung oder Ausgabensteigerungen??




These 10: Es geht darum, durch eine politisch und fachlich professionelle Prozessgestaltung die Chancen zur Geltung zu bringen und Risiken zu mindern.

• Es geht um klare Rollen

• Es geht um transparente Spielregeln und sauber geklärte Schnittstellen

• Es geht um handwerklich sauber durchgeführte Methoden/Verfahren

• Es geht um stringente professionelle Prozessgestaltung

• Es geht um sauber durchgeführte exemplarische Prozesse




These 11: Es geht um klare Rollen. • Bürger/innen: Mitgestalter/innen

• Verwaltung: Ermöglichungsverwaltung

• Gemeinderat: Mandatierung, Richtlinienkompetenz, Demokratie- und Gemeinwohlwächter, aktive Engagementförderung




These 12: Spielregeln für Beteiligungsprozesse müssen gemeinsam von Bürgerschaft, Gemeinderat und Verwaltung erarbeitet werden, die auch die Schnittstellen sauber definieren.

• Beispiel Dürmentingen • Beispiel Filderstadt • Beispiel Heidelberg • Beispiel Wayern • Beispiel Herrenberg • Beispiel Hochdorf • Beispiel Heilbronn • Beispiel Sinsheim • Beispiel Remseck • usw.




These 13: Kooperativ-demokratische Verfahren werden über transparente Regeln repräsentativ-demokratisch „gerahmt“. Hierbei spielt ein starker Gemeinderat eine wichtige Rolle.

„Repräsentativ-demokratische Rahmung“ kooperativ-demokratischer Verfahren bedeutet: Das gewählte Gremium a) beschließt die Durchführung eines kooperativ-demokratischen Beteili- gungsprozess und seine Eckdaten (Entscheidung über das Verfahren) b) beschließt über die Umsetzung der im Beteiligungsprozess erarbeiteten Lösungen (Entscheidung in der Sache) in möglichst hoher Überein- stimmung mit der kooperativ-demokratisch erarbeiteten Lösung, c) entscheidet im Fall von bleibendem Dissens oder bei Beanstandungen des Verfahrens (Entscheidung bei Konflikten); übt insgesamt eine Demokratie- und Gemeinwohlwächter-Funktion aus.




• Es gibt eine Vielzahl von Methoden der Bürgerbeteiligung. • Jede Methode hat spezifische Stärken und Schwächen. • Verschiedene Methoden sprechen tendenziell bestimmte Personen-

gruppen ehr an, andere Gruppen dagegen weniger.

• Daher erfordern komplexe Vorhaben bzw. Prozesse eine durchdachte Kombination verschiedener Methoden.

• Zudem müssen die Schnittstellen in die Verwaltung und zum Gemeinderat hergestellt werden.

Es geht um systematisches professionelles Beteiligungsmanagement.

These 14: Die Frage nach Methoden der Bürgerbeteiligung steht immer an zweiter Stelle, muss hier aber fachlich kompetent geklärt werden.




• Analyse der Interessenlagen

• Abstecken der Phasen des Prozesses (Ziele und Meilensteine)

• Wahl verschiedener, den Interessengruppen und den Prozess-phasen angemessener Verfahren

• Gewährleistung der Einhaltung der vereinbarten Spielregeln und der Rückkoppelung zwischen den Beteiligten

These 15: Einer professionellen Prozessgestaltung kommt hohe Bedeutung zu.

• „Aufsuchende Beteiligungsarbeit“




These 16: Bezüglich der Erfolgsfaktoren von Bürgerbe-teiligung haben wir kein Erkenntnisproblem, sondern ein Umsetzungsproblem.

…empfiehlt sich eine Orientierung am Leitbild der „Bürgerkommune“ und am „Stakeholder-Prinzip“ (Selbstverpflichtung Gemeinderat).

Damit Bürgerbeteiligungsprozesse gelingen…

…gilt es, Chancen und Risiken von Bürgerbeteiligung realistisch einzuschätzen.

…kommt es auf klare Rollen von Bürgerschaft, Verwaltung und Gemeinderat und eine hohe Transparenz im Verfahren an.




…sollte die Frage nach Methoden der Bürgerbeteiligung an zweiter Stelle kommen, hier aber fachlich kompetent beantwortet werden.

…ist eine professionelle Prozessgestaltung unabdingbar.

…sind gemeinsam vereinbarte Spielregeln und sauber geklärte Schnittstellen zwischen Bürgerschaft, Gemeinderat und Verwal-tung wichtig.




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