Gemeinden: Denken in Kooperationen - eigenständig, aber gemeinsam effizient?

Gemeinden Appenzell Ausserrhoden

Denken in Kooperationen: eigenständig, aber gemeinsam effizientInteraktiver Workshop mit Input-Referaten

www.pwc.ch

1. Oktober 2015 Casino Herisau

KurzberichtRolle PwC: Moderation

PwC

Zusammenfassung

2AR-Gemeinden: Denken in Kooperationen Oktober 2015

Die Gemeindepräsidien-Konferenz AR (Verein „Vereinigung Region Appenzell Ausserrhoden“) will die Themenfelder Gemeindestrukturen, Kooperationen oder ggf. Fusionen verstärkt adressieren. Mittels eines gemeinsamen Work-shops mit möglichst zahlreichen Ratsmit-gliedern aus den Gemeinden soll eine breite Diskussion auf Stufe Gemeinden lanciert und damit die entsprechenden Themen schrittweise adressiert werden.

Am gemeinsamen Workshop vom 1. Oktober 2015 haben rund 80 Personen aus den ver-schiedenen Gemeinderäten im Casino Herisau teilgenommen. Im Anschluss von zwei Kurz-referaten mit Denkanstössen aus der Geschich-te sowie der Betriebswirtschaft folgten Diskus-sionsrunden in Gruppen mit folgenden drei Schlüsselfragen:

1. Stehen die AR-Gemeinden heute am Scheideweg? Gibt es tatsächlich Handlungsbedarf?

2. Können Kooperationen weiter ge-stärkt werden?

3. Sind Fusionen ein wirklich gang-barer Weg?

Ausgangslage und Zielsetzung

In intensiven Diskussionsrunden kam die «Unterschiedlichkeit» der einzelnen Gemeinden wiederholt zu Tage. Dies manifestiert sich u.a. in teils unterschied-lichen Herangehensweisen, Denkansätzen oder einem jeweils anders ge-wachsenen Gemeindeleben. Zudem ist feststellbar, dass der Wissensstand zu Kooperationen oder Fusionen ganz unterschiedlich ist. Die beiden Themen (insbesondere Fusionen) wurden bisher selten strukturiert und aus einer strategischen Perspektive durchdacht und bearbeitet.

Zur Frage, ob aktuell ein Handlungsbedarf besteht, zeigt die abschliessendeUmfrage, dass sich die „Ja“ und „Nein“-Stimmen etwa die Waage halten. Es scheint, dass der Leidensdruck (noch) zu gering ist. Entsprechend hat das Thema bisher in den Räten keine hohe Priorität.

Hingegen identifiziert eine deutliche Mehrheit ein Potenzial für die weitere Stärkung von Kooperationen. Den Möglichkeiten zu Kooperationen werden jedoch auch deutlich Grenzen gesetzt, gibt es doch «heilige Kühe» an Bereichen, in welchen kaum eine Chance für Kooperationen gesehen wird (z.B. Primarschule).

Zur Frage, ob Fusionen ein wirklich gangbarer Weg sein könnten, zeigt sich, dass eine fundierte (auch strategische) Herleitung und Auseinandersetzung mit dem Thema in vielen Räten derzeit noch fehlt. Entsprechend bestehen noch viele offene Fragen und Unklarheiten, und auch das abschliessende Stimmungs-bild zeigt eine relativ ausgeglichene Bilanz zwischen "Ja/Nein".

In allen Diskussionsrunden wurde immer wieder erwähnt, dass sich die Gemeinden steigenden Anforderungen an «Professionalität» ausgesetzt sehen, dies sowohl in Bezug auf die Arbeit der Räte, wie auch in Bezug auf die erbrachten öffentlichen Leistungen. Da sich gleichzeitig die Räte heute oft (zu) stark im operativen Betrieb engagieren müssen, fehlt vielerorts die Kapazität, um sich fundiert mit strategischen Fragestellungen, wie beispielsweise den zukünftigen Gemeindestrukturen, zu befassen.

Zentrale Erkenntnisse

PwC

Einleitende Kurz-Referate


• Begrüssung und Einleitung:

• Agenda- Dankanstösse durch Heidi Eisenhut- Grundüberlegungen/Einführung BWL-Modell

zur Gemeindeführung durch PwC- Workshops in 3 Gruppen, moderiert durch PwC

• Status aus Sicht Kanton (in Stichworten)- ab 1.1.2016 für Gemeinden zuständig RR Paul Signer,

Departement Inneres und Sicherheit- RR will Thematik rund um Gemeinden breit disku-

tieren und nicht auf einen Gesetzesartikel in Kantons-verfassung reduzieren, Themenkreise: Wohnsitzfrage vor Wahl neuer Behördenmitglieder, finanzielle Anreize für Fusionen, zweckmässige Anpassung Kantonsverfassung etc.

- gem. Kantonsverfassung wäre für einzelne Fusionen Volksabstimmung über ganzen Kanton nötig

- RR will noch in 2015 Fahrplan definieren- KMU-Strukturen setzen sich als Trend in Gemeinden

zunehmend durch: standardisierte Prozesse, harmoni-sierte Rechnungslegung, professionelle Fachbereiche, optimale IT-Landschaft für höhere Flexibilität/Er-reichbarkeit für Bürgerwünsche, mobile Arbeitsplätze etc.

• Denkanstösse: Entspricht Funktion Gemeinderat der von Verwaltungsräten mit strategischem Auftrag? Entschädigungen für Ehrenamtlichkeit anzupassen?

Inge Schmid, PräsidentinVerein Vereinigung Region Appenzell Ausserrhoden

«Geschichte kann zu Einsichten führen – seien sie auf der Hut!»

• Leitbegriffe:Wille: Wieso sind die Gemeinden heute so strukturiert, wie sie sind? Warum sind diese Gebiete kommunal so entstanden? Sinngemäss gilt das für die Schweiz als Willensnation, die keine gemeinsame Sprache oder Religion hat. Haupt-grund: Gefässe bilden sich, um gemeinsam Herausforderungen zu lösen, die der Einzelne nicht so gut lösen kann. Der Wille ist somit auf ein konkretes Ziel ausgerichtet. Historisch betrachtet waren es beim Herausbilden der ursprüng-lichen 6-½ Rhoden der Wille nach Schutz, Sicherheit sowie gegenseitiger Hilfe u.a. bei der Infrastruktur. Hierbei ist zu beachten, dass die demokratische Willensbildung mit Meinungs- und Versammlungsfreiheit relativ jung ist, zumal bis noch nicht allzu lange wenige Familien die Führung inne hatten. Eigenständigkeit: Die Schweiz ist auf 3 Staats-Ebenen organisiert, wobei Aufgaben jeweils auf der zweckmässig tiefsten Staatsebene (also Gemeinde) zu lösten sind. Die Ebenen sollen zudem zusammenarbeiten, wo sinnvoll auch mit den Nachbarn. Gemäss Verfassung ist Appenzell Ausserrhoden ist ein freiheitlicher, demokratischer und sozialer Rechtsstaat. Mannigfache Kooperationen unter den Gemeinden haben auch zur Schaffung von Zweckverbänden geführt. Diese sind in sich eigenständig und können daher die Souveränität der Bürger einschränken. Wie eigenständig sind die 20 Ausserrhoder Gemeinden heute? Identität: Was sind wir? Wo gehören wir hin? Zur Beantwortung helfen Begriffe wie: Landschaft, Bauwerke, Erinnerungen, Erlebnisse, Geschichten und Leiden-schaften. Diese Aspekte stiften Identität. Bei sich verändernden äusseren Bedingungen und beim Fortschreiten der Zeit wandelt sich Identität im Idealfall ohne ihren Charakter zu verlieren.

Dr. phil. Heidi Eisenhut, Leiterin KantonsbibliothekDepartement Inneres und Kultur, Amt für Kultur

PwC

Status Quo: Ist man heute am Scheideweg? Gibt es tatsächlich Handlungsbedarf?


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Zentrale Aspekte aus den Diskussionsrunden

• Informelle Abstimmung: Das abschliessende Stimmungsbild zeigt, dass sehr unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen, ob aktuell ein dringender Handlungsbedarf besteht, die Gemeindestrukturen im Kanton Appenzell Ausserrhoden zu verändern. Stimmen in Richtung Ja, bzw. Nein, halten sich die Waage.

• Durchgängig wurden steigende Anforderungen in Richtung «Professionalität» als grosse Herausforderung genannt, dies sowohl in Bezug auf die Arbeit der Gemeinderätinnen und -räte, wie auch in Bezug auf die erbrachten öffentlichen Leistungen. Als Treiber dieser Entwicklung wurde insbesondere eine steigende Komplexität der Rahmen-bedingungen und Anforderungen identifiziert, welche von Seiten Bund und Kanton an die Gemeinden gestellt werden (zunehmende Reglementierung, juristisch immer komplexere Sachverhalte). Ohne Beizug von Experten (ob als externe Berater oder Verwaltungsangestellte) kann die geforderte Professionalität insbesondere von kleineren Gemeinden kaum mehr gewährleistet werden.

• Als zweite zentrale Herausforderung bekunden verschiedene Gemeinden grosse Mühe, qualifizierte und motivierte Personen für die Besetzung der Räte und der Verwaltung zu finden. Dies wird teilweise darauf zurückgeführt, dass sich Einwohnerinnen und Einwohner immer weniger mit ihrer Gemeinde identifizieren und nicht mehr bereit sind, sich z.B. ehrenamtlich zu engagieren, teilweise auch darauf, dass jungen Leuten in kleineren Gemeindeverwaltungen offenbar keine für sie attraktiv erscheinende berufliche Perspektive geboten werden kann.

• Es bestehen stark unterschiedliche Auffassungen und Erwartungen darüber, ob diese Herausforderungen in grösseren Gefässen (z.B. infolge Gemeindefusionen) effizienter, professioneller und auch wirklich kostengünstiger erbracht werden könnten.

• Letztlich scheint aktuell der Leidensdruck in vielen Gemeinden (noch) nicht gross genug, damit tatsächlich auf einer konkreteren Ebene, und auch gemeindeübergreifend über mögliche alternative Gemeindestrukturen diskutiert werden kann. Dieser Umstand wird dadurch verstärkt, dass sich Ratsmitglieder heute in vielen Gemeinden stark im operativen Betrieb engagieren müssen und damit die strategische Arbeit dabei häufig klar zu kurz kommt.

PwC

Elemente einer «erfolgreichen» Gemeinde

Schlüssel-partner

• …

Schlüssel-aktivitäten

• …

Schlüssel-ressourcen

• …

Wertangebot

• …

Kunden-beziehung

• …

Kanäle

• …

Kunden-segmente

• …

Kostenstruktur

• …

Einnahmequellen

• …

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Professionell erbrachte öffentliche Leistungen

Effiziente Leistungserstellung und

Mitteleinsatz

Stiften und Pflegen von Identität und

Zusammengehörigkeit

AR-Gemeinden: Denken in Kooperationen Oktober 2015

Ausgeglichener Haushalt

PwC

Drei Diskussionsrunden zu Schlüsselfragen entlang der Geschäftsmodell-Logik


Ist man heute am Scheideweg? Gibt es Handlungsbedarf?Können Kooperationen weiter gestärkt werden?Sind Fusionen ein gangbarer Weg?

Heutiges Modell

Veränderungen?

«Erfolgreich?»

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Stimmungsbild zum Ende der Diskussionsrunden

(Informelle Abstimmung)

PwC

Geschäftsmodell: 9 Bausteine beschreiben die Logik wie eine Institution Werte schaffen will


Quelle: Strategyzer AG

PwC

Status Quo: Ist man heute am Scheideweg? Gibt es tatsächlich Handlungsbedarf?


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Evolution: Können Kooperationen weiter gestärkt werden?


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• Informelle Abstimmung: Aus der Abstimmung geht hervor, dass eine deutliche Mehrheit ein eindeutiges Potenzial für die Stärkung von Kooperationen sieht.

• Als mögliche Bereiche, wo Kooperationen bereits jetzt eingegangen werden bzw. zukünftig gestärkt werden könnten, sind mehrmals die Technischen Betriebe (Wasser, Abwasser), die Feuerwehr, die Schule (Oberstufe) sowie die Sozialen Bereiche (Spitex, Soziale Dienste, Altersheime) erwähnt worden.

• Ebenfalls wurden Bereiche erwähnt, die als «heilige Kühe» bezeichnet werden, in welchen die Gemeinden keine Möglich-keiten zur Kooperation sehen bzw. Kooperationen nur unter Einbusse der Standortattraktivität eingegangen werden könn-ten. Diese «heiligen Kühe» sind die vor allem die Primarschule, genannt wurde auch die Souveränität in Finanz-fragen sowie die Raumentwicklung.

• Kooperationen sind aufgrund der geographischen Lage des Kantons dabei nicht nur innerkantonal denkbar, sondern vor allem für Gemeinden an Kantonsgrenzen auch über diese hinweg eine bereits heute teils gut funktionierende Variante.

• Der Zweckverband ist das gängigste Konstrukt, wie Kooperationen eingegangen werden können. Als Nachteile eines solchen Verbandes wurden die mangelnde Transparenz (Kosten) sowie die allfällige Beschränkung der direkten Demokratie genannt. Als häufigsten Vorteil wird dagegen die Professionalisierung genannt.

• Die Vertreterinnen und Vertreter der Gemeinden sind sich einig, dass Kooperationen auf diversen Ebenen gestärkt werden können. Über die Art und Weise, wie Kooperationen gestärkt werden können, scheinen sich die Anwesenden aber noch nicht strukturiert Gedanken gemacht zu haben.

PwC

Evolution: Können Kooperationen weiter gestärkt werden?


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PwC

Revolution: Sind Fusionen ein wirklich gangbarer Weg?


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• Informelle Abstimmung: Das abschliessende Stimmungsbild zur Schlüsselfrage zeigt ein relativ ausgeglichenes Bild, jedoch ist eine leichte Mehrheit der Ansicht, dass Gemeindefusionen im Appenzell-Ausserrhodischen kein realistisch gangbarer Weg sind. Dieser Auffassung sind sowohl Ratsmitglieder wie auch Präsidien.

• Diverse aktuelle Herausforderungen für die Gemeinden wurden intensiv diskutiert, verschiedenste stehen dabei in einem (zumindest wahrgenommenen) direkten Zusammenhang zu fusionierten Gemeinden als Zukunftsalternative für die Gemeindestrukturen in AR:- Gemeindegebiete hängen geographisch teils gar nicht zusammen- Gemeinden unterscheiden sich teils wesentlich in individueller Art und Weise- Gemeinden funktionieren in vielen Belangen noch gut, es besteht kein eigentlicher Leidensdruck- Gemeinden bekunden Probleme, Personen für Ämter zu finden – sei es in Räten oder in der Verwaltung.

• Die Diskussionen zeigten jeweils deutlichen, dass eine fundierte strategische Herleitung und Auseinandersetzung mit der Schlüsselfrage «Fusionen» in der Mehrheit der Gemeinden bisher fehlt. Entsprechend wurden verschiedene Fragestellungen genannt, welche in einer sauberen Aufarbeitung noch bearbeitet werden sollten:- Gross heisst häufig nicht besser: Wo liegt Nutzen von Fusionen genau? Was ist eine gute Gemeinde-Grösse?- Warum fusionieren? Grund? Effizienz? Gemeinschaften?- Was passiert mit Identitäten einzelner Gemeinden? Wappen als Symbolfrage?- Was für einen Effekt haben Fusionen konkret auf Finanzen? Können Effekte simuliert werden? Wird wirklich gespart?

• In der Gesamtsicht zeigte sich, dass eine konkrete strategische Auseinandersetzung mit dem Thema in vielen Räten bisher noch fehlt. Argumente für oder gegen Fusionen wirken teils noch nebulös und kaum schlüssig hergeleitet. Folglich müsste ein strukturierter und durchdachter Prozess gestartet werden, um die Fragen rund um das Thema Fusion überhaupt beantworten zu können.

PwC

Revolution: Sind Fusionen ein wirklich gangbarer Weg?


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Michael JägerConsultant Beratung


Dr. Martin EngelerSenior Consultant Beratung

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Roland ScheggDirector Beratung, Projektleiter


Fabian SchläpferManager Wirtschaftsprüfung

Government & Nonprofit

Gemeinden: Denken in Kooperationen - eigenständig, aber gemeinsam effizient?