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Föderalismus:
Grundlagen
Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
SS 2007
Prof. Dr. Lars P. FeldRuprecht-Karls-Universität Heidelberg,ZEW Mannheim, Universität St. Gallen
(SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifoMünchen
Föd
2
Gliederung
• Grundbegriffe und Definitionen
• Die dezentrale Gliederung in Deutschland
• Föderalismus in Deutschland
• Fiskalischer Föderalismus im internationalen Vergleich
• Der Schweizer Föderalismus
• Die Kompetenzzuteilung in den deutschsprachigen Föderalstaaten
Föd
3
Grundbegriffe und Definitionen I
• Föderalismus vs. Dezentralisierung
• Das Subsidiaritätsprinzip
• Die politische Funktion des Föderalismus
in einem System der Gewaltenteilung
• Die Bedeutung des fiskalischen
Föderalismus
• Trennsystem vs. Verbundsystem
Föd
4
Grundbegriffe und Definitionen II
• Kommunale Ebene oder Kommunen: sowohl kreisfreie Städte als auch Landkreise sowie kreisangehörige Gemeinden.
• Amtliche Statistik: „Gemeinde“ bzw. „gemeindlich“ oft die gesamte kommunale Ebene.
• Weiterer Sprachgebrauch: Sicht einer kreisfreien Stadt, die alle gemeindlichen Aufgaben erfüllt.
• Andernfalls explizit Rolle der Landkreise und der kreisangehörigen Gemeinden.
Föd
5
Die dezentrale Gliederung in Deutschland I
Jahr Länder Regierungsbezirke Landkreise Kreisfreie Städte Gemeinden
1960 11 33 433 131 24526
1970 11 30 413 137 23040
1980 11 25 237 91 8500
1990 11 26 237 91 8506
1993
Alte Länder
11 26 237 91 8505
Neue Länder
5 6 189 26 7538
1998
Alte 11 26 237 91 8512
Neue 5 6 86 26 5685
2002
Alte 11 237 90 8506
Neue 5 86 26 4642
FödQuelle: Blankart (2004) und Stat. Bundesamt, Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1960, 1970, 1980, 1990, 1993, 2002.
6
Die dezentrale Gliederung in Deutschland II
HighOverall administrative decentralization
Yes/noAdministrative regulatory authority (by-laws)
YesFreedom to contract out own responsibilities
NoFreedom to hire/fire/set terms of employment of local gov'temployees
Administrative Decentralization
HighOverall political decentralization
YesSecurity of existence for local government
LowContestability in local elections
Yes/NoProvisions for popular recall of local officials
MediumDegree of popular participation in local elections
YesPopular election of heads of local councils
YesPopular election of local council members
YesConstitutional safe-guard against arbitrary dismissal of local gov't
StrongLocal gov’t constitutional status
StrongState/Provincial gov’t constitutional status
Political Decentralization
and von Hagen, 2005)Political and Administrative Decentralization (Source: Feld
7
Die dezentrale Gliederung in Deutschland III
YesAutonomy for procurement
YesAutonomy for planning
YesProv. responsibility and control over health, education, welfare
YesProv. responsibility and control over all provincial services
YesProv./state revenues finance majority of prov. expenditures
YesMajority of federal-provincial transfers are formula-based & unconditional
WeakProvincial tax performance
YesProvincial tax rate uniformity of tax rate across states/provinces
YesProvincial tax base conformity with federal level
NoProvincial own revenues more or less match responsibilities
StrongNational govt influence on provincial policies
StrongProv gov’t influence on national policies
MediumQuality of prov gov’t services
LimitedRange of provincial/state gov’t responsibilities
a) 3b) decentralized, integrated
Character of fiscal federalism (Source: Feld and von Hagen, 2005)a) # of tiers/ordersb) centralized/decentralized/unstructured/integrated
8
Die dezentrale Gliederung in Deutschland IV
MediumOverall fiscal decentralization to provinces/states
YesAbility to issue foreign bonds
YesAbility to borrow from foreign banks
YesAbility to issues domestic bonds
YesAbility to borrow from domestic banks/higher orders of gov't
NoExpenditure needs equalization
YesFiscal capacity equalization
FormulaAllocation of pool
FormulaPool
ExplicitSystem of equalization
Equalization Program:
a) importantb) tax sharing/unconditional
Federal-state intergovernmental transfers(Source: Feld and von Hagen, 2005)a) important/unimportantb) predominant emphasis on conditional grants/unconditional grants/tax sharing/revenue sharing
9
Die dezentrale Gliederung in Deutschland V
YesAutonomy for procurement
YesAutonomy for planning
NoLocal responsibility/ control over health, education, welfare
NoLocal responsibility and control over all municipal services
NoLocal own revenues finance majority of expenditures
NoLocal revenues more or less match responsibility
YesMajority of transfers are formula-based & unconditional
NoTax base setting for local revenues
YesTax rate setting for local revenues
WeakLocal gov’t fiscal performance
WeakLocal gov’t influence on federal policy
WeakLocal gov’t influence on state/provincial policy
WeakLocal gov’t influence on state/provincial policymakers
MediumQuality of local gov’t services
LimitedRange of local gov’t responsibilities
YesLocal governments are hand-maiden of provinces/states
10
Die dezentrale Gliederung in Deutschland VI
MediumOverall fiscal decentralization to local governments
Yes/NoAbility to issue foreign bonds
Yes/NoAbility to borrow from foreign banks
Yes/NoAbility to issues domestic bonds
YesAbility to borrow from domestic banks/higher orders of gov't
NoExpenditure needs equalization
YesFiscal capacity equalization
FormulaAllocation of pool
FormulaPool
ExplicitSystem of equalization
Equalization Program:
a) importantb) unconditional, tax sharing
State-local intergovernmental transfers a) important/unimportantb) predominant emphasis on conditional grants/unconditional grants/tax sharing/revenue sharing
11
Die dezentrale Gliederung in Deutschland VII
Federal/state joint taskPublicly funded researchFederal/state joint task
Federal/state joint taskAgricultural policyFederal/state joint task
Federal/state joint taskCoastline preservationFederal/state joint task
Federal/state joint taskRegional economic policy Federal/state joint task
FederalPost and telecommunicationFederal
FederalRail and air transportFederal
FederalCustomsFederal
FederalCitizenshipFederal
FederalForeign affairsFederal
FederalDefenseFederal
EUCustomsEU
EUMonetary policyEU
Federal/state or provincial/local level
(list each service/function)Federal/state or provincial/local level
Actual Allocation of Function (de facto)
Public ServiceLegislative Responsibility (de jure)
Source: Feld and von Hagen, 2005
12
Die dezentrale Gliederung in Deutschland VIII
Source: Feld and von Hagen, 2005
LocalPublic housingLocal
LocalSchool constructionLocal
LocalSports and recreationLocal
LocalLocal roadsLocal
LocalWaste disposalLocal
LocalSewageLocal
LocalWater supplyLocal
LocalSocial assistance (supplementary welfare)
Local
LocalLocal health facilitiesLocal
StateEnvironmental protectionState
StateHealth State
StateLaw and orderState
StateUniversitiesState
StateSchools and educationState
StateCultureState
13
Föderalismus in Deutschland I
6902670,855330,019121,6214921937,125598040,52793442002
6851823,0202680,022421,9515040036,424931838,72649722000
7110045,0352740,144524,5317438835,225043335,22504641995
4351593,4148370,158624,6710733435,215319836,61592041990
2952210,617850,4107725,217443336,110668037,71112461980
1159040,77991,5170624,922888134,03941838,9451001970
838640,86872,2186523,791995233,32789039,9334701965
16778–6,1103022,56378532,9551838,464451950
Total%ERP%LAF%Gemein
den
%Länder%BundJahre
Anteil der Gebietskörperschaften an den gesamten Ausgaben
in Mio EUR und in Prozent, 1950 - 2002
Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern 2001, p. 14.
14
Föderalismus in Deutschland II
17,0637,1245,82Gesamtausgaben
23,1423,5453,32Staatseigentum
27,0320,8752,10Öffentliche Unternehmen
31,0526,3442,61Verkehr
7,8443,4148,75Wirtschaft und andere Infrastruktur
36,4246,5617,02Raumordnung und Wohungsbau
52,3240,137,55Gesundheit, Sport, Freizeit
19,6613,7266,62Soziale Sicherheit
2,0628,1769,77Forschung
38,6239,1322,25Bildung
-89,3410,66Hochschulen und Universitäten
28,7171,140,15Schulen
29,5759,8810,55Öffentliche Sicherheit
--100,0Verteidigung
42,8237,8419,34Allgemeine Verwaltung
GemeindenLänderBundBereich
Ausgabenanteile nach Aufgabenbereichen (in %), 2001
Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern 2001.
15
Föderalismus in Deutschland III
2,10,11,3
491,431,8307,2
5,70,70,7
9537,61107,81140,8
Öffentliche UnternehmenVersorgungsbetriebeVerkehrsbetriebe
11,60,07,83,3
2669,15,2
1799,4765,8
9,93,12,61,4
16447,75149,04331,12396,2
Wirtschaft und andere InfrastrukturWasser und AbwasserMüllTourismus
9,45,30,0
2155,01215,3
-0,2
11,35,20,3
18734,18654,7485,0
VerkehrGemeindestraßenBundes- und Landesstraßen
6,30,3
1454,170,0
4,60,5
7584,3826,5
Gesundheit, Sport, FreizeitSubventionen (Sport, Freizeit)
59,830,5
13714,66995,6
27,012,2
44898,620357,5
Soziale SicherheitSozialhilfe
2,7625,33,76233,3Wissenschaft und Kultur
20,24623,48,414004,1Bildung
8,10,10,9
1863,717,2199,2
4,60,11,6
7615,2127,52735,9
Öffentliche SicherheitPolizeiFeuerwehr
10,82468,48,714530,8Allgemeine Verwaltung
%Mio. EUR%Mio. EUR
KreiseGemeinden
16
Föderalismus in Deutschland IV
100,030,027,6
166435,049961,6603300
100,0
31,727,1
324743103024
1199600
100,022,825,1
133373038
53228
100,04,4
38,8
6677296
17201
100,0
3,940,1
2876111
7178
GesamtTransfers EmpfangenAusgaben aller EbeneAnteil derGemeinden
8,730,088,413,75
17,6413,89
6,44??
14530,8127,5
14004,16233,3
29363,323119,610710,4
??
8,10,18,13,5
20,413,5
5,71,4
39,3
26149251
2645911212661574378718501
4507127720
6,72,0
16,32,7
14,112,113,3
1,331,4
898266
2177360
187416221780167
4193
8,43,3
17,12,2
22,89,2
11,11,7
24,1
564218
1145146
1525614739114
1612
9,73,9
29,32,07,3
10,117,3
2,817,6
280112842
58209291498
81505
VerwaltungPolizeiBildungWiss. + KulturSoziale SicherheitJugend, Ges., Sport ..VerkehrWirtschaftAndere
%Mio.
EUR
%Mio.
DM
%Mio.
DM
%Mio.
DM
%Mio.
DM
2001199519551926/271913/14
Entwicklung der lokalen Ausgaben nach Aufgabenbereichen
1913/14, 1926/27, 1955, 1995, 2001
Source: 1913/14-1995: Zimmermann, H. (1999): Kommunalfinanzen, Baden-Baden, Tab. 3.2., p. 102.2001: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.3, 2001, p. 36f. u. p. 130f. BMF/Finanzbericht 2003, p. 130.
17
Föderalismus in Deutschland V
68,483,499,11996
72,584,998,51990
70,083,898,41980
72,584,297,11970
77,675,695,91960
72,080,796,51950
Gemeinden4)LänderBund3)
Anteil der Nettoausgaben1) an den Gesamtausgaben2) der eigenen Ebene, in %
Nettoausgaben der Gemeinden im Vergleich zu Bund und
Ländern
1) Ohne Zahlungen von anderen öffentlichen Bereichen.2) Bereinigte Ausgaben, ohne besondere Finanzierungsvorgänge.3) Ohne Sozialversicherung, LAG und ERP.4) Ohne Zweckverbände.Quelle: Statistisches Bundesamt, Lange Reihen zur Wirtschaftsentwicklung 1998, S. 127 f.
18
Föderalismus in Deutschland VI
Zuordnung von Steuerkompetenzen
System der Verteilung von Besteuerungskompetenzen
Zuweisungen von „oben“nach „unten“Beispiel: Schlüssel-oder Zweckzuwei-sungen von Bund und Ländern
Trennsystem Verbund-system
Beispiele: Einkom-mensteuer, Um-satzsteuer
ZuschlagsystemBeispiel: Zuschlagsrecht zur
Einkommensteuer laut Art. 106 (5) GG
Zuweisungen von „unten“nach „oben“Beispiel: Kreis-umlage, Gewerbe-steuerumlage an Bund und Länder
Ausgestaltungsformen eines Zuweisungssystems
frei gebunden
ohne Gestal-tungs-
möglich-keiten
Gestaltungsmöglichkeiten
weitgehend Beispiel: Hundesteuer
HebesatzrechtBeispiel: Grundsteuer
19
Tax assignment for various orders of government, Source: Feld and von Hagen, 2005
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Solidarity levy
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Electricity tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/State Joint Federal/State
Insurance tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Coffee tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Intermediate good tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/State Joint Federal/State
Sparkling-wine tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Spirits tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/StateJoint Federal/State
Tobacco tax
100%0%0%100%StateJoint
Federal/State Joint Federal/State
Mineral-oil tax
AllLocalStateFederalRateBaseFederal
Shares in Revenue (%)Tax collection and administration
Determination of
20
Tax assignment for various orders of government, Source: Feld and von Hagen, 2005
100%2.10%48.40%49.50%StateJointJointVAT
100%0%50%50%StateJointJointCIT
100%12%44%44%StateJointJointInterest rebate
100%15%42.50%42.50%StateJointJointIncome tax
Shared taxes
100%100%0%0%LocalLocalJointReal estate taxes
100%80.2%15.4%4.4%LocalLocalJointBusiness tax
Local
100%0%100%0%StateJointJointBeer tax
100%0%100%0%StateJointJointFire protection
tax
100%0%100%0%StateJointJointBetting and
lottery tax
100%0%100%0%StateJointJointMotor vehicle tax
100%0%100%0%StateJointJointReal estate
purchase tax
100%0%100%0%StateJointJointInheritance tax
100%0%100%0%StateJointJointProperty tax
State/ Provincial
21
Föderalismus in Deutschland IX
15–2,180,2
42,55046,515,4
42,55051,44,4
14––60
43503020
43507020
–––100
66,666,6––
33,333,3100–
–––100
100100––
––100–
EStKöStMWStGewSt
Ge-meinden
Län-der
BundGe-meinden
Län-der
BundGe-meinden
Län-der
BundGe-meinden
Län-der
Bund
2002196919551949
Verteilung der Steuereinnahmen
auf gebietskörperschaftliche Ebenen in %
Source: 1949 - 1998: Blankart, C. B. (2004): Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 5. ed.2002: Statistisches Jahrbuch 2003 für die Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2003, p. 534
22
Föderalismus in Deutschland X
72,930,726,536,638,125,7
22,614,912,111,710,821,7
–78,464,560,665,141,6
27,169,373,563,461,974,3
77,485,187,988,289,278,3
–21,635,539,434,958,4
59,0120,0207,9366,1341,5375,5
32,481,6152,5312,7344,1349,3
12,633,661,594,5104,9102,9
Bund196519751985199519982002
Länder196519751985199519982002
Gemeinden196519751985199519982002
Eigene Einnahmen
in %
Anteil der
Gemeinschaftssteuern in %
Gesamteinnahmen
in Mrd. DM
Jahr
Steuereinnahmen nach gebietskörperschaftlicher Ebenen, 1965-2002
23224 910Total Federal Current Retained Revenues
3 392Grants from External Sources
1 973Fees
11 275Revenue from Economic Activity
of which
18 942Non-Tax Revenue
202 577Total Federal Tax Revenue
-9 940EU Share (GDP)
14 654Other Federal Taxes
39 871Mineral-oil tax
425Sparkling-wine tax
2 031Spirits tax
1 031Coffee tax
13 020Tobacco tax
7 869Insurance tax
78 902Federal Taxes
3 525Interest Rebate
1 658Business Tax Allocation
64 338VAT
64 095Income and Corporate Income Tax
133 615Federal Share of Shared Taxes
2002 USD (Mill.) Federal
24
202 220Total State Retained Revenues
14 711/ 6 374Federal Supplementary Grants/Public Transport Subsidies
31 058Grants from Transfers
4 870Fees
4 185Revenue from Economic Activity
19 055Non-Tax Revenue
152 106Total Tax Revenue of States
4 705Local Taxes of City States
766Beer tax
289Fire protection tax
1 743Betting and lottery tax
7 174Motor vehicle tax
4 522Real estate purchase tax
2 855Inheritance tax
226Property tax
17 577State Taxes
3 525Interest Discount
3 879Business Tax Allocation
58 357VAT
64 063Income and Corporate Income Tax
129 824State Share of Shared Taxes
States
25546 464Total Current Retained Revenue
399 570Total Tax Revenue
All Levels
119 335Total Local Retained Revenues
39 734Grants from Transfers from Higher Levels
15 302Fees
9 519Revenue from Economic Activity
of which
34 714Non-Tax Revenue
44 887Total Local Taxes
517Other local taxes
34 953Business tax
7 813Real Estate Tax
2 461Local Share in VAT
19 199Local Share in Income Tax
Local
Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern, 2002
Föderalismus in Deutschland XIII
26
Föderalismus in Deutschland XIV
Kostendeckungsgrade1 kommunaler Gebührenhaushalte
Einrichtungen 1980 Gewicht2 1996 Gewicht Alte Länder Neue Länder2000 Gewicht 2000 Gewicht
Abwasserbeseitigung 83,9 46,6 86,5 49,2 84,9 40,1 96,5 7,2
Abfallbeseitigung 95,5 29,9 85,1 27,7 86,1 34,8 86,6 47,7
Schlacht- und Viehhöfe 75,2 3,3 71,3 3,6 k.A. k.A.
Friedhöfe 59,4 6,8 k.A. 69,2 5,6 58,5 4,3
Kindertageseinrichtungen k.A. 11,1 3,3 11,2 6,4 11,9 17,5
Rettungsdienst k.A. 88,8 2,9 92,4 4,8 94,0 14,1
Straßenreinigung 54,5 4,8 55,8 2,2 78,6 2,8 48,9 2,4
Theater3 11,4 2,4 11,0 1,5 10,5 2,3 6,9 2,8
Bäder 18,2 4,1 19,1 1,4 23,5 1,7 23,3 2,0
Volkshochschulen 17,6 1,1 24,5 0,8 32,9 1,2 32,0 1,2
Museen 6,5 0,4 9,1 0,2 1,4 0,3 1,1 0,7
Büchereien k.A. 4,3 0,1 5,2 0,2 2,3 0,2
1) Anteil der Benutzungsgebühren u.ä. Entgelte an den Ausgaben des Verwaltungshaushalts dieses
Aufgabenbereichs.
2) Anteil des Gebührenaufkommens des jeweiligen Aufgabenbereichs am gesamten Gebührenaufkommen gemäß
Rechnungsstatistik 1978, 1995 sowie 2003.
3) Einschließlich Konzerte.
Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring
27
Föderalismus in Deutschland XV
Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring
Entwicklung der kommunalen Einnahmen in Mrd. € (1996-2003)
Einnahmearten 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Gewerbesteuer (netto) 17,1 18,5 18,5 19,5 19,3 17,1 15,6 15,1
Anteil an Einkommensteuer 19,3 18,4 19,6 20,4 21,2 20,4 20,2 20,1
Grundsteuer 7,4 7,9 8,3 8,6 8,8 9,0 9,3 9,6
Anteil an Umsatzsteuer - - 2,3 2,6 2,7 2,6 2,6 2,7
Wirtschaftliche Tätigkeit 7,2 7,4 7,6 7,8 7,6 8,1 8,5 8,4
Laufende Zuweisungen 39,9 38,1 38,3 39,0 40,7 40,4 39,7 38,3
von Bund und LändernGebühreneinnahmen 18,9 18,0 17,5 17,0 16,9 16,5 16,1 16,2
Investitionszuweisungen 10,0 9,5 8,9 8,6 8,4 8,1 8,1 9,4
von Bund und LändernVermögensveräußerungen 6,9 6,7 8,3 7,8 6,8 6,9 6,8 6,7
Sonstige Einnahmen 17,3 15,6 15,1 15,2 14,7 15,0 16,1 15,2
Schuldaufnahme 3,3 3,0 -2,4 -2,3 -1,9 3,9 6,6 9,9
Quelle: Döring 2003
28
Föderalismus in Deutschland XVI
Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring
Örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern sowie steuerähnliche Abgaben (2000)
Einnahmearten in Mill. € in %
Vergnügungssteuer für die 45,1 7,1Vorführung von BildstreifenSonstige Vergnügungssteuern 192,6 30,4Hundesteuer 181,6 28,7Getränkesteuer 5,8 0,9Grunderwerbsteuer 135,0 21,3Schankerlaubnissteuer 2,7 0,4Jagd- und Fischereisteuer 24,8 3,9Zweitwohnungssteuer 37,9 5,9Verpackungssteuer 2,6 0,4Sonstige Steuern 4,8 0,7
Summe 632,9 100,0
Fremdenverkehrsabgabe 6,8 8,1Spielbankenabgabe 57,0 68,3Sonstige steuerähnliche Abgaben 19,6 23,5
Summe 83,4 100,0
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Föderalismus in Deutschland XVII
Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring
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