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- 1. Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)
GmbH Divisin 44 Medio Ambiente e Infraestructura Proyecto de sector
"Transport Policy Advice" Mdulo 1d Instrumentos Econmicos
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de
Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo
- 2. Panorama general del texto de referencia Transporte
Sostenible: Texto de Refe- rencia para formuladores de polticas
pblicas en Ciudades en Desarrollo Qu es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Ur- bano Sostenible
aborda las reas claves para un marco de polticas en materia de
transporte sostenible para una ciudad en desarrollo. El Texto de
Referencia consiste de 20 mdulos. A quin est dirigido? El Texto de
Referencia se orienta a los formula- dores de polticas pblicas en
ciudades en desa- rrollo y a sus asesores. Este grupo objetivo se
ve reejado en el contenido, que provee herramien- tas para la
elaboracin de polticas cuya aplica- cin es apropiada para una serie
de ciudades en desarrollo. Cmo se supone que va a ser usado? El
Texto de Referencia puede ser usado de varias maneras. Deber
mantenerse en un solo lugar y los diferentes mdulos podrn ser
repartidos entre las autoridades involucradas en el trans- porte
urbano. El Texto de Referencia puede adaptarse fcilmente para
responder a las necesi- dades de un curso de capacitacin formal de
corta duracin, o puede servir como gua para el desarrollo de un
currculum u otro programa de capacitacin en el rea de transporte
urbano, reas en las que est trabajando GTZ. Cules son algunas de
sus caractersticas claves? Las caractersticas claves del Texto de
Referencia incluyen: Una orientacin pragmtica que se centra en las
mejores prcticas de planicacin y regla- mentacin y, en la medida de
lo posible, expe- riencias exitosas en ciudades en desarrollo. Los
colaboradores son expertos lderes en sus reas. Su presentacin es
atractiva, fcil de leer e interesante. Emplea un lenguaje no tcnico
(en lo posible) y se explican los trminos tcnicos. Se actualiza a
travs de Internet. Cmo puedo obtener una copia? Puede visitar la
pgina http://www.sutp-asia.org o la http://www.gtz.de/transport y
obtener detalles acerca de cmo solicitar su copia. El Texto de
Referencia no se vende con nes de lucro. Cualquier costo vinculado
a l slo reeja el costo de impresin y distribucin. Comentarios o
retroalimentacin Con gusto recibiremos cualquier comentario o
sugerencias de su parte sobre cualquier aspecto del Texto de
Referencia a travs del correo elec- trnico transport@gtz.de o por
correo a la siguiente direccin: Manfred Breithaupt GTZ, Divisin 44
Postfach 5180 D - 65726 Eschborn / Alemania Mdulos y colaboradores
Perspectiva General del Texto de Referencia, y Materias
Transversales del Transporte Urbano (GTZ) Orientacin institucional
y de polticas 1a. El Papel del Transporte en la Poltica de
Desarrollo Urbano (Enrique Pealosa) 1b. Instituciones de Transporte
Urbano (Richard Meakin) 1c. Participacin del Sector Privado en la
Provisin de Infraestructura de Transporte Urbano (Christopher
Zegras, MIT) 1d. Instrumentos Econmicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Acciones para mejorar el Conocimiento Pblico sobre Transporte
Urbano Sostenible (Karl Fjellstrom, GTZ) Planicacin de uso del
terreno y manejo de demanda 2a.Planicacin de Uso del Terreno y
Transporte Urbano (Rudolf Petersen, Wuppertal Institute) 2b. Manejo
de la Movilidad (Todd Litman, VTPI) Transporte pblico, caminar y
bicicletas 3a.Opciones de Transporte Pblico Masivo (Lloyd Wright,
UCL; Karl Fjellstrom, GTZ) 3b. Transporte Masivo Rpido en Autobuses
(Lloyd Wright, University College London) 3c. Normas y Planicacin
de Buses (Richard Meakin) 3d.Preservar y Expandir el Papel del
Transporte No-Motorizado (Walter Hook, ITDP) Vehculos y
combustibles 4a.Combustibles y Tecnologas Vehiculares ms Limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundesamt UBA) 4b. Inspeccin,
Mantenimiento y Acondicionamiento para la Va Pblica (Reinhard
Kolke, UBA) 4c. Vehculos de Dos y Tres Ruedas (Jitendra Shah, World
Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto) 4d.Vehculos a Gas Natural (MVV
InnoTec) Impactos a la salud y al ambiente 5a.Manejo de Calidad del
Aire (Dietrich Schwela, World Health Organisation) 5b. Seguridad
Vial Urbana (Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP) 5c.
Ruido y su Mitigacin (Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA) Recursos
6. Recursos para Formuladores de Polticas Pblicas (GTZ) Mdulos y
recursos adicionales Se anticipan ms mdulos en las reas de Capa-
citacin de Conductores; Financiacin del Trans- porte Urbano;
Benchmarking; y Das sin Auto. Se estn desarrollando recursos
adicionales y se encuentra disponible un CD-ROM sobre Fotos del
Transporte Urbano.
- 3. I Autor: Manfred Breithaupt (GTZ) Este mdulo proviene
principalmente de: GTZ Instrumentos Econmicos para un Transporte
Vial Sostenible una descripcin para los creadores de normas en los
pases en vas de desarrollo, por Jan Schwaab y Sascha Thielmann,
2001. Editor: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH P.O. Box 5180 D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto de sector "Transport Policy Advice" Comisionado por:
Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
(BMZ) Friedrich-Ebert-Allee 40 D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de Gerente: Manfred Breithaupt Equipo Editorial:
Manfred Breithaupt, Karl Fjellstrom, Stefan Opitz, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el seor Karl Fjellstrom en
la revisin y crtica de todos los artculos escritos, en la
identicacin de los colabo- radores y la coordinacin con ellos, y
por sus aportes relacionados con todos los aspectos de la confeccin
del Texto de Referencia, adems de su supervisin editorial y
organizacional durante todo el proceso de desarrollo del Texto de
Referencia, desde su concep- cin inicial hasta el producto nal.
Foto de portada: Karl Fjellstrom Un paso de peaje electrnico en
Singapur Diciembre de 2002. Traduccin: Esta traduccin ha sido
realizada por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg. com (Santiago, Chile). GTZ no se hace
responsable por esta traduccin o por cualquier error, omisin o
prdida derivados de su uso. Maquetacin: Klaus Neumann, SDS, GC
Eschborn, 2002 Mdulo 1d Instrumentos Econmicos Los hallazgos como
interpretaciones y conclu- siones que se expresan en este documento
se basan en informacin recopilada por GTZ y sus consultores,
socios, y colaboradores, a partir de fuentes conables. GTZ sin
embargo, no garan- tiza la exactitud o acuciosidad de la informacin
en este documento y no puede ser responsable por algn error, omisin
o prdidas que surjan a partir de su uso. Acerca del autor Manfred
Breithaupt recibi su Magster en Economa en el ao 1975. Despus de
trabajar como Economista de Transporte para una compaa consultora
alemana en Europa, frica y Asia, se uni a GTZ en el ao 1981 y desde
entonces trabaja como Consejero Senior en Transporte. Su
experiencia cubre las reas de planicacin de transporte, normativas
y reestructuracin del sector, asistencia tcnica especca modal
(incluyendo transporte urbano), privatizacin y comercializacin.
Tambin trabaja como Profesor Asistente para la planicacin y normas
de transporte.
- 4. II 1. Introduccin 1 1.1 Descripcin 1 1.2 Costos del
Transporte Urbano 1 1.3 Cules son las opciones de polticas? 2
Enfoques para la regulacin 2 Qu tipos de instrumentos econmicos
existen? 3 Por qu deben ser utilizados los instrumentos econmicos?
4 Cules son las limitaciones de los instrumentos econmicos? 4 2. La
puesta en marcha: poniendo la teora en prctica 5 Paso 1: Reunir a
las personas y es- tablecer los objetivos econmicos,
medioambientales y sociales 5 Paso 2: Conceptualizar una estrategia
global de transporte vial 6 Paso 3: Evaluar la viabilidad de los
instrumentos econmicos 6 Paso 4: Elegir los instrumentos econmicos
apropiados y sus especicaciones 6 Paso 5: Determinar los
requerimientos institucionales para la implementacin y control 8
Paso 6: Determinar la asignacin de ingresos 8 Paso 7: Determinar el
perodo de ajuste y calendario de implementacin 9 Paso 8: Aumentar
la conciencia y aceptacin pblica 9 3. La estructura nacional: la
base para los instrumentos econmicos 10 3.1 Impuestos sobre los
vehculos 10 Estudio de caso de la mejor prctica: impuestos sobre
los vehculos en Alemania 10 3.2 Impuestos a los combustibles 11 3.3
Taricacin vial 13 4. El nivel provincial y de ciudad: cumpliendo
con las necesidades locales 14 4.1 Recargos en las medidas
nacionales o federales 14 4.2 Tarifas de estacionamientos 14 4.3
Aplicaciones de la taricacin de vas urbanas y de congestin 16
Estudio de caso de la mejor prctica: Circunvalacin de peajes en la
ciudad de Trondheim, Noruega 17 Estudio de caso de la mejor
prctica: concepto de movilidad de la Autoridad de Transporte
Terrestre de Singapur 18 Recursos 22 Ms informacin 22 Referencias
22
- 5. 1 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Tabla 1: Clasicacin de
los costos de transporte. oecd, 1995. Categoras de costos Costos
Internos/Privados Costos Externos Gastos en Transporte Costos de
Combustible y Vehculos; boletos / tarifas Costos pagados por otros
(por ejemplo, provisin gratis de espacios de estacionamiento)
Costos de Infraestructura Cargos al usuario, impuestos a vehculos e
impuestos a los combustibles Costos de infraestructura sin cubrir
Costos por Accidentes Costos cubiertos por los seguros, costos de
los accidentes propios Costos por accidentes no cubiertos (por
ejemplo, dolor y sufrimiento impuesto a los otros) Costos
medioambientales Prdidas propias Costos medioambientales no
cubiertos (por ejemplo, molestias de ruidos para otros) Costos por
congestin Costos en tiempo propio Retrasos y costos de tiempo
impuestos a otros 1. Introduccin 1.1 Descripcin Los instrumentos
econmicos tienen una larga historia, tanto en los pases
desarrollados como en los pases en vas de desarrollo. El transporte
siempre ha sido utilizado para generar ingresos estatales. Muchos
de los instrumentos que sern analizados en este mdulo pueden
encontrarse, de hecho, en la historia econmica de muchos pases y en
variadas formas, tales como cobros por propiedad de caballos y
peajes de caminos y puentes. En 1776, Adam Smith, en La Riqueza de
las Naciones deline los principios bsicos de una poltica de
transporte slida, inspirada en principios bsicos de tributacin y
planes de nanciamiento (Metschies, 2001). Los instru- mentos
econmicos, as, no son nuevas herra- mientas de polticas de
transporte. No obstante, estn sub-utilizadas. Deberan aplicarse
para enfrentar los actuales desafos econmicos, sociales y
medioambientales. ... en ninguna otra rea mayor existen prcticas de
jacin de pre- cios tan irracionales, tan anticua- das y tan
conducentes al despilfarro como en la del transporte urbano.
William S.Vickrey, Premio Nobel de Economa, 1996 (citado de ICLEI,
2000). Los instrumentos econmicos han sido im- plementados
bsicamente en los pases de la OECD (Organizacin para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo; un grupo de nacio- nes industrializadas).
Sin embargo, cada vez ms los pases que no son parte de la OECD
reconocen el potencial de los instrumentos econmicos. Les permite
perseguir objetivos de desarrollo y aumentar los ingresos pblicos,
los que ayudan a garantizar la movilidad en las ciudades con ms y
ms congestin. Es crucial para los creadores de polticas en Ciudades
en Desarrollo familiarizarse con la experiencia internacional en
cuanto a instrumentos econ- micos y entender sus potenciales
contribuciones para el desarrollo sostenible en sus ciudades. 1.2
Costos del Transporte Urbano Se pueden distinguir dos grandes
categoras de costos de transporte urbano: Los costos internos
derivan de la provisin (construccin, mantencin) y uso de la in-
fraestructura de transporte. Estos costos deben ser cubiertos por
los usuarios de la infraestructura o por el pblico. Los costos
internos son la base de cualquier decisin en el mercado de
transporte. Ellos determinan enormemente tanto la demanda de
movili- dad individual como la oferta de transporte a travs de
decisiones de rentabilidad de los proveedores de transporte o
clculos de la factibilidad econmica de los proyectos de
infraestructura, etc. Los costos externos, por otro lado, son
costos de transporte que se coneren a las perso- nas ajenas a
aquellas comprometidas en la actividad de transporte. Ellos surgen
de los efectos secundarios (en su mayora negativos) del transporte,
tales como la congestin, los accidentes, la contaminacin y las
emisiones, el ruido y los factores estticos que afectan
negativamente a las personas y/o futuras generaciones. Estos costos
raramente son soportados por los usuarios de los caminos. Incluso
los pases que han implementado el
- 6. 2 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo
principio del usuario paga (cada usuario del transporte paga por
los costos en los cuales l o ella incurren), bsicamente lo aplican
a los costos privados. Como consecuencia, el transporte vial es
demasiado barato y su uso ineciente. Varios estudios en pases OECD
mostraron que los costos externos brutos del transporte terrestre
llegan a ser tan grandes como un 5% del Producto Interno Bruto. La
conceptuali- zacin de los costos de transporte en trminos de costos
internos, externos y costos sociales combinados se presenta en la
Tabla 1. Para cumplir con el principio de que el que contamina paga
, en el cual quien contamina es obligado a cubrir los costos
totales por su polucin, y para establecer un sistema de trans-
porte urbano sostenible y eciente, es esencial que las
externalidades sean disminuidas. Es importante minimizarlas o
eliminarlas, ya que en la economa de mercado, los usuarios de
transporte basan sus decisiones en los costos de las diversas
opciones (por ejemplo, cmo, cundo y a dnde viajar). Si los precios
de al- gunas opciones (por ejemplo, viajar en un auto- mvil
particular) subestiman costos como el de la contaminacin
atmosfrica, la congestin, la infraestructura vial, el calentamiento
global, y otros, entonces la asignacin de recursos en el sistema de
transporte ser ineciente e injusta. Aunque la estructura de costos
de los viajes ur- banos vara entre diferentes ciudades, en general,
el transporte vial con vehculos particulares a motor es actualmente
demasiado barato para los viajeros. Una porcin substancial de los
costos de aquellos viajes es puesto sobre la amplia comunidad. La
mejor manera de reducir las externalidades es a travs de un
acercamiento basado en los pre- cios que apunta a que los usuarios
de transporte paguen el total de los costos (privados, medio-
ambientales y otros) de sus viajes individuales. ... En general, el
transporte vial con vehculos particulares a motor es actualmente
demasiado barato para los viajeros. Una porcin substancial de los
costos de aquellos viajes es puesto sobre de la amplia comunidad.
La taricacin de los costos totales (o interna- lizacin de los
costos de transporte) no puede lograrse en un corto plazo. Las
subidas de precio bruscas seran demasiado extremas como para ser
polticamente aceptables. El ajuste de las estructuras de mercado,
uso del transporte, comportamientos, tecnologas y patrones de
oferta y demanda, necesitan tiempo. Este tiempo debe reejarse en
slidas estrategias de largo plazo. La internalizacin de los costos,
que actualmente estn puestos externamente sobre las personas que no
son los usuarios individuales de transporte, es un elemento
indispensable de un sistema de transporte sostenible, pero debe
lograrse paso a paso y no a travs de un anuncio inesperado. Slo
entonces la taricacin de los costos totales tendr una oportunidad
de ser aceptada por los participantes del mercado y ganar el
suciente apoyo poltico. 1.3 Cules son las opciones de polticas?
Enfoques para la regulacin Se pueden distinguir cuatro elementos de
un enfoque para la regulacin: Instrumentos reguladores y de
planica- cin: El enfoque regulatorio, administrati- vamente,
establece estndares, restricciones y procedimientos
administrativos, etctera. Los instrumentos reguladores siguen un
enfoque de ordenar-y-controlar. Acuerdos de cooperacin: Los
enfoques de cooperacin intentan que todas las personas se
comprometan en un asunto especco que est involucrado en un proceso
de comunica- cin y negociacin voluntarias. Instrumentos econmicos:
Enfoques basados en el mercado utilizan incentivos / o desin-
centivos econmicos para lograr un objetivo de polticas. El
mecanismo de precios sirve como vehculo para el cumplimiento de las
normas. Existen dos instrumentos bsicos: - los instrumentos de
precio, que tienen una inuencia inmediata en los precios de las
materias primas. por ejemplo, imponiendo impuestos a bienes
especcos; - los instrumentos de cantidad restringen la
disponibilidad de un bien y dejan la forma- cin de los precios al
mercado. Las subastas y esquemas de licitacin son ejemplos de los
instrumentos de cantidad, de hecho.
- 7. 3 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Tabla 2: Un estudio de
posibles incentivos e instrumentos econmicos. Jan Schwaab / Sascha
Thielmann, 2001. Tipo de incentivo o desincentivo Instrumento econ-
mico posible(s) Medida(s) econmica seleccio- nada - Desalentar la
propiedad de vehculos motorizados - impuesto o cargo a la compra,
propie- dad o desguace de vehculos - impuesto anual al vehculo -
impuesto o cargo por registro - impuesto o cargo por (re) venta -
impuesto o cargo por desguace - restriccin del n- mero de vehculos
y / o de nuevos re- gistros - esquemas de subastas y pujas
competitivas por las nuevas li- cencias - Registro de propiedad de
auto- mviles - Desalentar el uso de vehculos motorizados - Fomentar
el cambio hacia el transporte pblico o no motorizado - impuesto o
cargo al uso del vehculo - impuesto al combustible - (re) cargo al
pagar en la bomba - impuesto o cargo al uso vial o de in-
fraestructura - restriccin del ac- ceso a los centros urbanos o
reas especiales - tarifas de estacionamientos - peajes en la ciudad
- taricacin vial - peajes en los puentes - peajes de cordn -
taricacin por congestin - subsidios para el transporte pblico y / o
transporte multimodal (subsi- dios modales) - tarifas de transporte
pblico subsidiadas - subsidios para redes y opera- ciones de
transporte pblico - gastos deducibles de impues- tos en transporte
pblico - Planes P&R (estacionar y tomar transporte pblico) -
Alentar el uso de tecnologa de bajas emisiones e innovacin -
impuesto o cargo a la compra, propie- dad o desguace de vehculos -
impuesto o cargo al uso del vehculo - impuesto o cargo al uso vial
o de in- fraestructura - diferenciacin de impuestos de acuerdo a
las emisiones - impuestos al carbn y a la energa - tarifas de
emisiones - recargos basado en las emisio- nes - subsidios y
rebajas en los impuestos a vehculos y tecno- logas de bajas
emisiones Instrumentos de informacin: la informa- cin sobre los
asuntos de transporte puede servir como una base para decisiones de
transporte ms racionales por parte de los usuarios y proveedores de
transporte. La eleccin de los modos de transporte, la acep- tacin
de las medidas de polticas y el uso de los vehculos pueden ser
mejorados a travs de la persuasin moral y la educacin relativa al
transporte. Los instrumentos de informa- cin incluyen campaas de
hacer conciencia pblica, de informacin pblica y el monito- reo de
la aceptacin entre la gente. Cada vez ms, los Formuladores de
Polticas Pblicas estn suplementando ampliamente los instrumentos
reguladores utilizados con acuer- dos de cooperacin e instrumentos
econmicos; stos les permiten ms exibilidad en la persecu- cin de
una sustentabilidad y son ms ecientes. En particular, los
instrumentos de precio di- recto, como los impuestos y cobros, han
llegado a ser el mayor foco de las polticas. Sin embargo, los
instrumentos de cantidad, como las subastas, estn siendo aplicados
tambin, siendo los casos del sistema de cupos de vehculos en
Singapur, y la subasta de licencias para nuevos autos, en Shanghai.
Qu tipos de instrumentos econmicos existen? Existen tres tipos
bsicos de instrumentos eco- nmicos en las polticas de transporte:
Los impuestos y cobros debieran ser usados como un medio para
reducir la demanda de transporte en general, desalentar el uso de
ciertos modos de transporte, o ciertas tecno- logas de ste. Los
cobros estn normalmente enlazados de manera directa con la provisin
pblica de servicios (tales como el cobro por uso de las calles,
tarifas de estacionamientos, etc.), mientras que los impuestos no
tienen este vnculo directo con ningn servicio en particular. Ms
bien, ellos son vistos como fuentes especcas para el presupuesto
ge- neral. En muchos pases, los cobros, tarifas, recargos y otros,
pueden ser exigidos por los gobiernos de las ciudades, mientras que
los impuestos y los impuestos internos slo pue- den ser aplicados
por el gobierno nacional. Este es, por ejemplo, el caso en
Indonesia, in- cluso despus de la implementacin en el ao 2001 de
una exhaustiva autonoma scal del gobierno de la ciudad. Los
subsidios apuntan a disminuir el costo de ciertos modos de
transporte, tales como el transporte pblico. Es decir, incentivos -
nancieros alientan al cambio hacia modos de transporte ms
favorables, tales como el trans- porte pblico, caminar y andar en
bicicleta. Las subastas y esquemas de licitacin son utilizadas para
poner el precio al transporte en un rgimen que restringe
cuantitativa- mente el acceso al transporte. Cuando el n- mero de
automviles es restringido, las subas- tas pueden asignar licencias
o certicados a
- 8. 4 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo aquellos
participantes del mercado con mayor inters y disposicin a pagar.
Los instrumentos econmicos pueden aplicarse en diversas formas y
modos (ver Tabla 2), muchas de las cuales sern analizadas
posterior- mente en este mdulo. Por qu deben ser utilizados los
instrumentos econmicos? Los instrumentos econmicos se caracterizan
por su uso de las fuerzas del mercado, es decir, mecanismos de
precios para lograr objetivos normativos. Su uso puede ser
benecioso en Ciudades en Desarrollo, por varias razones: Generacin
de ingresos. Los instrumentos de precios generalmente crean
ingresos adi- cionales. En muchos pases, el impuesto a los
combustibles y los vehculos juega un papel importante en los fondos
y nanciamientos estatales de los programas de polticas de
transporte. Compatibilidad con la economa de mer- cado. Al utilizar
los mecanismos de precios como un vehculo para la internalizacin de
los costos, los procesos de la asignacin de mercado no se
distorsionan. Reforzar el principio del usuario paga. Al cobrar por
el uso de la infraestructura y por los vehculos, as como por los
costos indirec- tos, tales como congestin, contaminacin, ruidos y
accidentes, los viajeros pagan por los costos de su transporte.
Enfoque de polticas de transporte basado en los incentivos. Por el
lado de la admi- nistracin de la demanda, los instrumentos
econmicos pueden ayudar a reducir la de- manda de transporte y
cambiar la divisin modal, al inducir la substitucin (a favor del
transporte pblico) y cambios en las conduc- tas de transporte. Por
el lado de la oferta, los instrumentos econmicos permiten una com-
petencia justa entre los modos de transporte e fomentan incentivos
para el cambio tcnico y una mayor eciencia de los vehculos, de la
infraestructura de transporte y de los sistemas de transporte
masivo. Incentivos dinmicos. Los instrumentos econmicos pueden
establecer incentivos di- nmicos para la substitucin, los cambios
tc- nicos y la investigacin y desarrollo de tecno- logas para
mitigar la contaminacin. Hay un ejemplo en por el proceso de
modernizacin de la reneras de Alemania y Hong Kong. Normalmente, un
cambio hacia la tecnologa de renera que permite la produccin de
diesel con azufre ultrabajo (< 10 partes por milln) tomara ms de
una dcada, pero con los incentivos en los impuestos, las moderni-
zaciones fueron implementadas en Alemania en cerca de tres aos. Una
mayor exibilidad. En general, los instrumentos econmicos ofrecen
mayor e- xibilidad que los instrumentos reguladores, toda vez que
los individuos y las compaas pueden adaptarse de manera ms exible a
los incentivos econmicos que a las restriccio- nes establecidas
administrativamente. Cules son las limitaciones de los instrumentos
econmicos? Existen diversos inconvenientes parciales que
posiblemente reduzcan lo atractivo de los ins- trumentos econmicos
en ciertas situaciones: Antipata pblica al principio. Quizs el
mayor obstculo para aplicar los instrumen- tos econmicos es que los
polticos y el p- blico tienden a reaccionar negativamente ante los
nuevos cobros y aranceles. Incertidumbre acerca del nivel correcto
de precios. Los precios correctos requieren de in- formacin acerca
del nivel de costos internos y externos. Debido al avalo de los
problemas, puede que no se recolecte informacin su- ciente,
haciendo que sea difcil establecer los gravmenes en su nivel
correcto. Ms an, los objetivos de las polticas slo pueden ser
alcanzados indirectamente toda vez que los instrumentos econmicos
slo establecen el marco dentro del cual cada individuo toma su
propia decisin. Este tipo de reacciones del mercado no pueden ser
previstas de manera precisa; por lo tanto, el uso de los instrumen-
tos econmicos puede necesitar de varios ajus- tes para alcanzar
ciertos objetivos normativos. Incertidumbre acerca de los
intervalos de reaccin. Los tiempos de reaccin de los par-
ticipantes del mercado pueden ser largos. Los aumentos en los
precios del combustible, por ejemplo, muestran slo pequeas
reducciones en la demanda por combustible (las as llama-
- 9. 5 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos das pequeas
elasticidades) en el corto plazo, pero mayores elasticidades en el
largo plazo (cf. Oum et al., 1990). Los instrumentos econmicos pue-
den formar slo una parte, aunque una importante, de una estrategia
de transporte sostenible. Ingresos impredecibles e inestables. Pese
a su gran potencial para crear ingresos, los instrumentos econmicos
pueden a veces pro- porcionar una endeble base para la generacin de
ingresos. Este es particularmente el caso de los aumentos de
precios motivados por el medioambiente, los cuales desatan la
substitu- cin, cambio tcnico y una reduccin del uso medioambiental.
Esta disminucin exitosa en el uso medioambiental corresponder de
esta forma a una disminucin en el ingreso. Tomando en cuenta las
preocupaciones ante- riores, los instrumentos econmicos debieran
estar siempre incrustados en una ms amplia estrategia de polticas
para el transporte soste- nible. Los instrumentos econmicos pueden
implementarse paso a paso, como un medio hacia medidas de polticas
a largo plazo con el n de: mejorar la eciencia del sistema de
transporte y reducir la congestin establecer incentivos econmicos
para cam- bios tcnicos aumentar el capital inicial para el
transporte pblico. Los instrumentos econmicos debieran ajustarse
frecuentemente y de una forma predecible. 2. La puesta en marcha:
poniendo la teora en prctica Implementar instrumentos econmicos
dentro de un marco de transporte sostenible requiere de acciones y
decisiones estratgicas. Los pasos siguientes son especialmente
importantes. 1 Reunir a las personas y establecer los objeti- vos
econmicos, medioambientales y sociales. 2 Conceptualizar una
estrategia global de transporte urbano 3 Evaluar la viabilidad de
los instrumentos eco- nmicos 4 Elegir los instrumentos econmicos
apropia- dos y sus especicaciones 5 Determinar los requerimientos
institucionales para la implementacin y control 6 Determinar la
asignacin de fondos, nancia- mientos y distribucin de ingresos 7
Determinar el perodo de ajuste y calendario de implementacin (plan
de acciones) 8 Crear y/o aumentar la conciencia y acepta- cin
pblica Paso 1: Reunir a las personas y establecer los objetivos
econmicos, medioambientales y sociales En el primer paso, los
requerimientos para la sustentabilidad se desglosan en las
necesidades especcas del pas o de la comunidad local. Por ende, es
crucial iniciar el proceso de discusin involucrando a los
representantes de los grupos principales que toman las decisiones
en la admi- nistracin y en el pblico y aquellos afectos al
transporte y las medidas de ste. Se formar un grupo de trabajo
constituido por los principales interesados, incluyendo: diversas
autoridades pblicas (incluyendo el departamento de transporte vial,
departa- mento legal, divisin de obras pblicas, o- cina de
relaciones pblicas y prensa, departa- mento de hacienda y nanzas,
departamento de impuestos, ocina de estacionamientos, polica de
trnsito, directivas de planicacin, ocinas medioambientales) y
representantes parlamentarios, participantes del mercado de
transporte (por ejemplo, usuarios del transporte privado,
asociaciones de transporte pblico),
- 10. 6 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo
organizaciones no gubernamentales (ONGs) con intereses en asuntos
medioam- bientales y sociales, los medios de comunicacin impresos y
electrnicos. Para evitar errores conceptuales, es fundamental
juntar a los principales interesados e involucrar- los en la
formulacin de propuestas desde las primeras etapas (Figura 1). Paso
2: Conceptualizar una estrategia global de transporte vial La
experiencia demuestra que una poltica de transporte es ms eciente
cuando las medidas son tomadas como parte de una mezcla global de
polticas de transporte. Para evitar conictos entre los objetivos
planteados en el Paso 1, las medidas deben complementarse entre s.
Aun- que no existe un anteproyecto para paquetes de polticas
ideales, se puede derivar una gua general a partir de experiencias
recientes. Como un primer paso hacia una concepcin de una poltica
de transporte vial sostenible, es importante analizar las normas y
condicio- nes existentes e identicar los instrumentos econmicos ya
en uso. En consecuencia, es importante conocer e identicar las
condiciones especiales en un pas o comunidad. Por ejemplo, muchos
planes maestros ya incluyen los reque- rimientos para las reas de
estacionamiento y la zonicacin. Paso 3: Evaluar la viabilidad de
los instrumentos econmicos El tercer paso hacia el uso de
instrumentos econmicos es la evaluacin de su viabilidad en el
contexto de polticas de transporte dado. Dentro de este proceso,
deben responderse las siguientes preguntas: Pertinencia. Son los
instrumentos econ- micos apropiados para lograr los objetivos
derivados del Paso 1? Factibilidad tcnica. Existe un mecanismo de
precios en funciones? Qu tipo de equipo y conocimiento tcnico se
requiere? Factibilidad nanciera. Cunto cuesta implementar y operar
sistemas basados en instrumentos econmicos (por ejemplo, cos- tos
del equipamiento tcnico, tales como casetas de peajes en las
carreteras, costos de manutencin y de personal, etc.)? Factibilidad
institucional. Existen su- cientes capacidades institucionales para
lograr el establecimiento, implementacin, cumpli- miento,
administracin y control de los ins- trumentos econmicos? Aceptacin
pblica. Existe una resistencia pblica fuerte hacia los instrumentos
econ- micos (ver nota al margen)? En muchos pases desarrollados,
los instrumen- tos econmicos son ampliamente utilizados (ver Figura
2), debido a que en esos pases las capacidades institucionales
sucientes estn generalmente disponibles. Muchos pases en vas de
desarrollo, sin em- bargo, tienen poca experiencia con instrumentos
econmicos en las polticas de transporte ur- bano. Todos los pases
tienen autoridades sca- les y, por ello, alguna experiencia
institucional con medidas econmicas. Esta experiencia puede y debe
ser utilizada como la base para la introduccin de los instrumentos
econmicos. Paso 4: Elegir los instrumentos econmicos apropiados y
sus especicaciones Cuando se elige un instrumento econmico, se
deben considerar los siguientes puntos: Tipo de instrumento. Qu
tipo de instru- mento debemos implementar? Qu tipo de estructura de
incentivo/desincentivo debemos Figura 1 Un grupo de tra- bajo
acerca del nanciamiento de cami- nos rurales, Bangladesh. Rainer
Kuhnle.
- 11. 7 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Australia Austria
Blgica Canad RepblicaCheca Dinamarca Finlandia Francia Alemania
Grecia Hungra Irlanda Italia Japn Luxemburgo Mxico Holanda
NuevaZelanda Noruega Polonia Portugal Espaa Suecia Suiza Turqua
ReinoUnido EstadosUnidos Combustibles de Motor - Diferencial con y
sin Plomo + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + - Gasolina
(diferencial cualitativa) + + - Diesel (diferencial cualitativa) +
+ + + + + + - Impuesto al carbn y energa + + + + + + + - EuImpuesto
al azufrero + + - Otros impuestos de consumo (excluyendo al IVA) +
+ + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + Matriculacin de
Vehculos - Ventas/impuestos/ di- ferencial de impuestos por
matriculacin + + + + + + + + + + + + + + + + + + - Diferencial de
im- puesto por registros / caminosuro + + + + + + + + + + + + + + +
+ + + Provisin directa de Impuestos - Auto gratis de la compaa es
parte del ingreso que tributa + + - Gastos por ir al trabajo
pagados por em- pleador son parte del ingreso que tributa + + + + +
+ + + + + - Estacionamiento gratis es parte del ingreso tributable
+ + - Gastos por ir al trabajo son descontables del ingreso
tributable si se usa transporte pblico + Figura 2 Ejemplos de
instru- mentos econmicos en normas medioambien- tales de transporte
en pases OECD. OECD 1997, pp.20-22 La experiencia de Indonesia con
las alzas de precios a los combustibles Los precios de la gasolina
en Indonesia fueron incre- mentados desde un nivel muy bajo, en
alrededor de un 75% entre octubre del ao 2000 y julio del ao 2002.
El subsidio al combustible, si bien todava grande, fue reducido
considerablemente desde su mximo de alrede- dor de US$ 5 billones
en el ao 2000. A inicios del 2003, sin embargo, un aumento de
precios posterior inuen- ciado por dos aos de alzas en el precio
internacional del petrleo fue implementado simultneamente con alzas
sustanciales en los precios de telfonos y de electrici- dad. Esta
medida de aumentos si- multneos en los precios de los servicios
bsicos prob ser poco inteligente desde la perspectiva de la
aceptacin pblica. Mientras que las anteriores protestas contra las
alzas de precios fueron acalladas y disipadas en po- cos das, el
paquete de alzas en los precios a inicios del ao 2003 gener
protestas masivas en las ciudades ms grandes del pas. El gobierno
nalmente se vio forzado a retroceder en las alzas de precios, con
lo cual los pre- cios volvieron a sus antiguos niveles. Una de las
lecciones de este episodio en Indone- sia es que cualquier esfuerzo
por aumentar los precios del combustible desde niveles de subsidios
muy altos debe estar acompaado por una campaa de concienciacin
astuta y activa. crear? Cul es el objeto de la regulacin
(emisiones, combustibles, vehculos, entradas a la ciudad, uso vial,
tecnologa, etc.)? Especicaciones. - Qu carga/subsidio debe ser
gravado/con- cedido? Deben haber valores diferenciados y qu tipo de
diferenciacin? - Quin debe pagar, o: quin es candidato para
subsidios? - Cmo deben aumentarse los ingresos (tiempos en los
pagos, mecanismos de co- bros, etc.)? Introduccin. Cul es el marco
de tiempo para la introduccin gradual de los procedi- mientos y los
plazos para las estrategias? Cualquier estructura de transporte
basada en instrumentos econmicos debera tener las siguientes
caractersticas claves:
- 12. 8 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Figura 3
Das Sin de Automviles, tales como aquellos existentes en Surabaya,
Indonesia, e implementados con apoyo de GTZ, pueden aumentar la
concien- cia sobre los temas del trasporte sostenible, in- cluyendo
la aplicacin de los instrumentos eco- nmicos. Karl Fjellstrom.
Comprensibilidad y transparencia. Cual- q estructura de precios de
un instrumento debiera ser comprendida por los usuarios cuyo
comportamiento se quiere inuenciar; no debieran existir costos
excesivos de tran- saccin para identicar la informacin apro- piada;
Estabilidad y desarrollo previsible. Las medidas no debieran uctuar
o ser alteradas de manera arbitraria o impredecible; los pe- rodos
de introduccin o abolicin gradual deben ser cuidadosamente diseados
y bien comunicados; Medicin, rentabilidad y objetividad. La
informacin requerida para calcular los co- bros, etc. debe ser
objetivamente mensurable, rentable para ser recolectada y sin
ambige- dad para ser aplicada; Recuperacin de costos. Los costos
impues- tos por el esquema de jacin de precios de- ben reejar los
costos reales del transporte; Apoyo poltico e institucional. El
com- promiso poltico es importantsimo para la implementacin de los
instrumentos econ- micos y para el establecimiento de institucio-
nes que velen por el cumplimiento de ellos. Paso 5: Determinar los
requerimientos institucionales para la implementacin y control Como
Paso 5, deben tomarse varias decisiones institucionales
importantes: Agencia lder para poner en marcha el pro- grama. La
agencia directriz es responsable de la planicacin, implementacin y
adminis- tracin exitosas del proyecto. Las potenciales agencias
directrices incluyen agencias estatales, locales y regionales,
nuevas entidades pblicas y compaas privadas. La seleccin depende de
varios factores, incluyendo el poder juris- diccional necesario
para la implementacin, el o los niveles de gobierno involucrados,
la participacin pblica, la posibilidad de que nuevas autoridades
puedan administrar mejor los nuevos programas, y la experiencia y
capa- cidad de los organismos existentes. Autoridades operativas.
Qu tipo de orga- nismo institucional es necesario para la ope-
racin y administracin de los instrumentos econmicos como parte de
una estrategia de transporte sostenible? Cuntas autoridades
estatales y privadas estn involucradas? En muchos pases
desarrollados y en vas de desarrollo, sin embargo, el mayor
obstculo para una estrategia de transporte global es la divisin de
los poderes entre las diversas instituciones y la falta de
coordinacin entre dichas autoridades. Organismos jurisdiccionales
involucrados. El tercer asunto institucional corresponde a una
clara comprensin de qu nivel del go- bierno tiene la autoridad
jurisdiccional y el poder administrativo para establecer los ins-
trumentos econmicos. Paso 6: Determinar la asignacin de ingresos Un
asunto altamente controversial es la asigna- cin de ingresos de los
instrumentos econmi- cos, tales como impuestos y cobros. La asigna-
cin de ingresos es decisiva para la aceptacin pblica de las medidas
de transporte. Existen cinco opciones de asignacin de ingresos:
Adicionarlos al presupuesto general. En este caso los instrumentos
econmicos sirven como una fuente adicional de ingresos conso-
lidados. Destinarlos a inversiones para el sector de transporte. La
destinacin de ingresos consti- tuye la base del auto-nanciamiento
del sec- tor transporte. Los ingresos del sector trans- porte estn
dedicados a elementos especcos de gastos en el sector.
- 13. 9 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos La destinacin de los
ingresos para inversio- nes en el sector transporte aumenta la
acep- tacin pblica hacia los instrumentos econ- micos. Los ingresos
pueden servir como la base para hacer que los modos de transporte
alternativo sean ms atractivos. Los cobros sobre el uso del
automvil individual hacen que este modo de transporte sea menos
atrac- tivo (factor empujn), mientras que las ins- talaciones para
el transporte no motorizado y un transporte pblico cmodo y conable
a precios razonables, ofrecen alternativas prometedoras (factor de
atraccin). Por eso, este enfoque es aludido como la estrategia de
empujar y atraer. Muchos pases del este de Europa, incluyendo
Bulgaria, Hungra, Latvia, Lituania, Polonia, Rumania y Eslovenia,
tienen Fondos Viales o esquemas de destinacin para asignar los
ingresos de los cobros de transportacin al nanciamiento de la
mantencin vial, el transporte pblico y las medidas de seguridad
camineras. El Captulo 3 entrega un estudio de caso del Fondo
Fiduciario Medioambien- tal Mexicano. Redistribucin neutra de
ingresos. Para bajar el peso total de los impuestos sobre la so-
ciedad en general, se pueden reembolsar los ingresos adicionales de
los instrumentos eco- nmicos en la poltica de transporte. Paso 7:
Determinar el perodo de ajuste y calendario de implementacin
Generalmente, antes de introducir gradual- mente los instrumentos
econmicos, existe una extensa fase de pruebas para determinar y
eva- luar cmo un mercado de transporte especco reacciona a la
introduccin de instrumentos econmicos. Como enfoque general, la
intro- duccin de instrumentos econmicos sigue el siguiente enfoque
de mltiples etapas: 1. Plan poltico de accin, discusin y diseo de
los instrumentos econmicos; 2. Perodo de prueba, con reas
seleccionadas y evaluacin de los resultados; 3. Rediseo de los
instrumentos econmicos, de acuerdo a los resultados de evaluacin, y
un plan de accin para los procedimientos mismos de introduccin
gradual; 4. Introduccin gradual con valores y veloci- dades
modestos, largos perodos de ajuste y aumentos de precios por
etapas; 5. Evaluacin de los primeros resultados despus de algunos
aos, fecha lmite o redi- seo si es necesario; 6. Implementacin
total de las medidas, y coordinacin de los instrumentos econmicos
con otras medidas; 7. Control y reajuste de las medidas por el
tiempo de uso de los instrumentos econmicos. Paso 8: Aumentar la
conciencia y aceptacin pblica La implementacin exitosa de los
instrumentos econmicos depende, nalmente, del apoyo poltico y de la
aceptacin pblica. Cualquier gravamen (adicional) a la propiedad o
uso de motocicletas o automviles particulares tendr oposicin si es
vendido al pblico slo como un cobro adicional en vez de una
contribucin para mejorar el medioambiente (de la ciudad), la
economa o la equidad de la sociedad. Para ms detalles, por favor
ver el Mdulo 1e: Acciones para mejorar el conocimiento pblico sobre
trans- porte urbano sostenible.
- 14. 10 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Figura 4
Los instrumentos eco- nmicos inuencian la demanda por transporte y
los impactos de ste. Jan Schwaab / Sascha Thielmann, 2001. 3. La
estructura nacional: la base para los instrumentos econmicos Toda
vez que la principal preocupacin de este Texto de Referencia est en
el nivel del gobierno de la ciudad, la estructura nacional ser
anali- zada slo de manera breve. Para ms detalles, por favor ver
Schwaab & Thielmann (2002). A nivel de normas de transporte
nacional o federal, los instrumentos econmicos debieran ser
implementados como parte de una estrategia nacional de transportes.
Los ejemplos ms importantes de tal tipo de medidas econmicas a
nivel de nacin incluyen: Impuestos sobre los vehculos Impuestos a
los combustibles Esquemas de jacin de precios de los cami- nos
nacionales. Estos instrumentos son implementados en mu- chos pases
desarrollados y en vas de desarrollo. Los impuestos al combustible
y a los vehculos se encuentran dentro de las fuentes ms impor-
tantes de ingresos estatales en muchos pases. Ellos debieran ser
vistos como una parte integral de las modernas normas de
transporte, toda vez que ellos permiten una administracin de la
demanda de transporte exible y una generacin segura de ingresos
(Figura 4). 3.1 Impuestos sobre los vehculos En todo el mundo, los
impuestos sobre los ve- hculos son utilizados como una fuente
estable de ingresos estatales. Son fciles de recolectar cuando est
funcionando un sistema de registro de automviles. En el ao 2001,
GTZ (Mets- chies) document una encuesta a nivel mundial de
registros vehiculares. Estudio de caso de la mejor prctica:
impuestos sobre los vehculos en Alemania Un sistema diferenciado de
tributacin de vehculos en Alemania ofrece incentivos a los
propietarios de automviles para que se cambien a vehculos de baja
emisin. Este sistema se aplica tanto a los carros de pasajeros como
a los camiones. Especicaciones de la tributacin de vehculos Autos
de pasajeros. Para los autos de pasajeros, el volumen del motor
forma la base del sistema de impuestos. El impuesto anual es
gravado en relacin a la potencia del motor, esto es, por cada 100
cc de potencia del motor. El impuesto es diferenciado tanto por los
niveles de emisin como por el tipo de combustible. Los motores
diesel estn generalmente afectos a mayores tasas de impuestos para
compensar los bajos valores de impuesto del diesel. La Tabla 3
Jakarta sube los impuestos a los vehculos en un 50% Extrado de The
Jakarta Post, 9 de noviembre de 2002. Sin involucrar al pblico, la
administracin de Jakarta decidi el viernes subir el impuesto anual
a los vehculos desde un 1 por ciento a un 1,5 por ciento del valor
del vehculo. Jakarta tiene actualmente 3,8 millones de veh- culos y
motocicletas. El ingreso por concepto de impuestos a los vehculos
representa el 80 por ciento del ingreso por impuestos de la ciudad
provincial, mientras que los impuestos de las entretenciones,
hoteles y restaurantes contribuyen con un 10 por ciento y otros
impuestos y recaudaciones, tales como impuestos a la publicidad
componen lo restante. El ingreso por impuestos provinciales
representa cerca de un 50 por ciento del ingreso total de la
ciudad.
- 15. 11 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Tabla 3: Diferenciacin
de impuestos a los vehculos en Alemania. Ministerio Federal de
Transporte, Construccin y Vivienda de Alemania. Tributacin anual de
vehculos en Alemania Ejemplo: vehculos de 1.400cc (por ejemplo, VW
Golf, Toyota Corolla, etc.) Niveles de emisin Motor a gasolina
Motor diesel Euro 4, Euro 3 65 US$ 174 US$ Euro 2 77 US$ 187 US$
Euro 1 137 US$ 291 US$ Vehculos de emisin reducida (bajos niveles
de emisin) 191 US$ 345 US$ Vehculos de emisin reducida (niveles de
emisin media) 266 US$ 419 US$ Otros 320 US$ 473 US$ presenta el
impuesto gravado a los vehculos de 1.400 cc al ao. Por razones
medioambientales, los impuestos a los vehculos incluyen incentivos
adicionales para comprar automviles de bajas emisiones y ecientes
en combustibles. Para el perodo 2002 - 2004, los autos de pasajeros
de bajas emisiones que fueron registrados por primera vez
obtuvieron un bono de impuestos de hasta US$ 1.012. La estructura
de los bonos de im- puestos es resumida en la Tabla 4. El bono de
impuestos apunta a esti- mular la compra de vehculos e- cientes en
combustibles y de bajas emisiones. Camiones. El sistema de impuesto
diferenciado sobre los vehculos es tambin aplicado a los camiones,
donde la clasicacin de vehculos de acuerdo a los niveles de emisin
y ruidos forma parte del rgimen de impuestos. 3.2 Impuestos a los
combustibles El consumo de combustibles puede ser visto como una
buena aproximacin del uso vial, ya que est generalmente relacionado
con el uso de carreteras individual. Aplicarle impuestos al consumo
de combustible es la forma ms co- mn cobrar a los usuarios
representantes en el transporte vial. El impuesto a los
combustibles puede ser aplicado para recuperar los costos variables
de infraestructura. ste ofrece una forma simple y conable de
cobrarle al usuario la infraestructura de transporte relacionada
con su uso individual, y la implementacin y cum- plimiento son
relativamente fciles toda vez que el impuesto puede ser cobrado en
los centros de distribucin de combustibles. Tanto el medioambiente
global como el local se benecian con los impuestos a los
combustibles. Los impuestos a los combustibles entregan, sin
embargo, slo una aproximacin del uso vial. Ms an, la tributacin por
combustibles no distingue entre usos viales que tienen un costo
marginal muy alto (por ejemplo, durante pero- dos punta en reas
congestionadas) y usos que Tabla 4: Esquema de bonos de impuestos
en Alemania. Ministerio Federal de Transporte, Construccin y
Urbanismo de Alemania. Bonos de impuestos para automviles amigables
con el medio ambiente Emission level Motor a gasolina Motor Diesel
Euro 4, Euro 3 276 US$ 553 US$ autos de 3 litros 460 US$ 460 US$
Euro 4 y autos de 3 litros 736 US$ 1.012 US$ Figura 5 Venta de
gasolina al in- terior del pas, Guinea. Gerhard Metschies.
- 16. 12 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo
Experiencia con el fondo duciario medioambiental en Mxico El Fondo
Fiduciario Medioambiental en Mxico fue creado en 1992. Su propsito
principal era nanciar proyectos medioambientales y relacionados con
el transporte, tales como sistemas de recuperacin de vapor en
estaciones de reabastecimiento de combus- tible y campaas de
conciencia pblica. Los fondos vinieron del incremento en el
impuesto al combustible de 1 centavo de dlar por litro de gasolina.
Entre los aos 1992 y 1998, el Fondo Fiduciario re- cibi
aproximadamente US$ 70 millones en fondos. Lecciones aprendidas
para otras ciudades en vas de desarrollo La experiencia mexicana
proporcionalos siguien- tes puntos relevantes para otras ciudades
en vas de desarrollo: Es posible implementar mecanismos rela-
tivamente directos para recolectar fondos paraproyectos que reducen
los impactos ad- versos de la contaminacin atmosfrica y del
transporte. El impuesto a los combustibles es una forma
administrativamente fcil de generar ingre- sos para proyectos
medioambientales, y los impuestos al combustible entregan una base
amplia y segura para planes de nanciamientos y de hipotecacin
(destinacin de fondos) de largo plazo La fragmentacin de las
instituciones y los fac- tores polticos son la mayor amenaza para
un sistema que funcione en forma continua. Tabla 6: Diferenciacin
del impuesto al combustible en Alemania. Ministerio Federal de
Transporte, Construccin y Urbanismo de Alemania. Tributacin de
combustible en Alemania (impuesto por litro) Gasolina Diesel Alto
contenido de azufre (>50 mg por kilo) US$ 0,58 (de los cuales
US$ 0,11 corresponden a impuesto ecolgico) US$ 0,42 (de los cuales
US$ 0,11 corresponden a impuesto ecolgico) Bajo contenido de azufre
( < 50 mg por kilo) US$ 0,56 (de los cuales US$ 0,09
corresponden a impuesto ecolgico) US$ 0,40 (de los cuales US$ 0,09
corresponden a impuesto ecolgico) Tabla 5: Regmenes de precios de
combustibles Gerhard Metschies, 2001 Rgimen de precios de
combustibles Ejemplos de pases desarrollados Ejemplos de pases en
vas de desarrollo Precios del litro de gasolina en el ao 2000
(centavos de dlar) Tributacin alta Pases de la Unin Europea, Hong
Kong Costa de Marl, Bolivia, Burundi > 72 Tributacin media
Sudfrica, Australia, Canad Chile, Camern, Malawi 48 - 72 Tributacin
baja Estados Unidos Etiopa, Viet- nam, China 33 - 47 Precios de
combustible subsidiados Arabia Saudita Turkmenistn, Indonesia, Irn
2 - 32 imponen bajos costos. Sin embargo, por ahora, en muchas
ciudades en desarrollo, la tribu- tacin del combustible proporciona
la mejor procuracin de cobros por uso de vehculos que puede
lograrse con costos de implementacin razonables. Pese al potencial
de la tributacin de combustibles, muchos pases en vas de desarro-
llo siguen subvencionando el combustible (ver Tabla 5). Siempre ha
existido una fuerte resistencia a los impuestos sobre los
combustibles y los vehculos (ver cuadro de texto Jakarta sube los
impuestos a los vehculos en un 50%). La oposicin al impuesto del
combustible no debe ser vista, sin embargo, como un obstculo
insuperable para la introduccin o aumento de los impuestos al
combustible. Debiera ser ms que nada un recordatorio de que los
aumentos deben suceder gradualmente (por ejemplo, no ms de un 10%
de aumento a la vez) y que la construccin de conciencia pblica es
muy importante. En muchos pases europeos, los incrementos en el
impuesto a los combustibles siguen un esquema previsible con
pequeos, pero continuos, au- mentos. Son anunciados con bastante
tiempo para reducir la resistencia pblica y permitir a los
consumidores tomar en cuenta los incremen- tos a mediano plazo en
el precio del combustible al momento de comprar un auto nuevo (y
ojal eciente en gasolina). La taricacin de calles crea ingre- sos
para inversin en infraestruc- tura de transporte y contribuye al
manejo de la congestin. El impuesto a los combustibles en Alemania
es gravado sobre los productores de gasolina
- 17. 13 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos y productos del
petrleo. La incidencia de impuestos, sin embargo, es compartida por
la oferta y la demanda. Las tasas de impuestos estn diferenciadas
por el tipo de gasolina y, a partir del otoo del ao 2001, tambin
por la consideracin del contenido de azufre. Las tasas de impuestos
sobre el combustible en Alemania son descritas en la Tabla 6. El
combustible es tratado como cualquier otro bien, por lo tanto,
tambin est gravado con Impuesto al Valor Agregado (IVA) de un 16%,
actualmente. Esto sube el elemento general del impuesto de los
precios minoristas del combus- tible a un total de 70%, pagado en
el precio nal en la bomba. La organizacin en el tiempo de las
estrategias, la implementacin a largo plazo y los perodos de ajuste
son importantes. Cada incremento en el impuesto al combustible
causa intensas dis- cusiones y resistencia pblicas. Para reducir
las fricciones causadas por un ajuste, la aceptacin pblica debe
construirse a travs de campaas de conciencia pblica y la planicacin
de perodos de ajuste de largo plazo y previsibles. En el caso de
los precios del transporte pblico, alzas pequeas y frecuentes, segn
una frmula predeterminada y transparente (por ejemplo, basadas en
la inacin y el precio internacional del petrleo) son preferibles a
aumentos de precios grandes e infrecuentes. 3.3 Taricacin vial La
taricacin vial es una manera exible y eciente de cobrar a los
usuarios por su real uso de las calles. Puede diferenciarse por
tipo de vehculo u hora del da. La taricacin de las vas puede
aplicarse a la red vial completa o a caminos y puentes especcos.
Esta taricacin normalmente se aplican slo a rutas seleccio- nadas.
Es implementada ya sea para recuperar el costo de inversin en
infraestructura costosa, tales como autopistas y puentes, o para
imponer un cobro extra al uso de caminos congestiona- dos durante
los perodos punta. En un nmero creciente de casos, se han
implementado esquemas de peajes para nanciar las inversiones en
infraestructura. En muchas instancias, los inversionistas privados
estn invo- lucrados sobre las bases de modelos BOO/BOT [build, own,
operate / build, own, transfer], es decir: construir, poseer,
operar / construir, po- seer, transferir, donde el sector privado
invierte en infraestructura y se le permite recuperar los costos de
inversin con la recoleccin de peajes por un perodo de tiempo
determinado (ver ms en el Mdulo 1c: Participacin del sector privado
en la provisin de infraestructura de transporte urbano). En las
reas urbanas, los peajes no se erigen ne- cesariamente con
propsitos de nanciamiento, sino ms que nada como un incentivo para
no usar los caminos congestionados. En muchas reas urbanas
densamente pobladas de los pases en vas de desarrollo es
virtualmente imposible proporcionar la suciente capacidad vial para
cumplir con la demanda en los horarios punta. La taricacin de
caminos urbanos trata, enton- ces, de restringir aquella demanda al
aumentar los costos de los viajes. La taricacin de calles de la
ciudad puede referirse a calles nicas (calles con peaje),
circunvalaciones (taricacin de cordn) o a reas completas de la
ciudad (por ejemplo, distrito central de negocios). Figura 6 Seal
de peaje en el ca- mino de Accra a Tema, Ghana. Gerhard
Metschies
- 18. 14 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Recargo
al combustible en Bogot Adaptado de Anglica Castro Rodrguez,
TransMilenio, Una Forma de Vida,
http://www.partnerships.stockholm.se, 2002 En Bogot, se cobra un
recargo de 20% en la venta de gasolina. Un 50% de los recursos
generados se usa para la construccin de la infraestructura ne-
cesaria para la operacin del sistema TransMilenio. De esta manera,
los dueos de vehculos particu- lares (19% de la poblacin) nancian
parte de la infraestructura para la operacin de un sistema de
transporte de servicio pblico masivo que ostenta un 72% de
utilizacin por parte de los ciudadanos de bajos ingresos. As se
logra el equilibrio social de la ciudad. Hay un plan de
nanciamiento para la infraestructura del sistema, con una duracin
de 15 aos, con recursos de la ciudad y del gobierno central para el
desarrollo a largo plazo del proyecto. Este plan, desde el 2000,
considera US$ 1.296 millones que provienen de los recursos de la
nacin y US$ 674 millones de la municipalidad (provenien- tes del
recargo a la gasolina) que hacen un total de US$ 1.970 millones.
Esto equivale a un 66% de participacin estimada por parte de la
nacin en el nanciamiento del sistema. 4. El nivel provincial y de
ciudad: cumpliendo con las necesidades locales Cada vez ms, las
ciudades y regiones de los pases en vas de desarrollo estn
adoptando estrategias de transporte basadas en incentivos para
generar ingresos locales y aliviar los pro- blemas de congestin y
del medioambiente en las reas urbanas. A nivel regional y local,
los instrumentos econmicos ms importantes que se estn implementando
en muchos pases incluyen: recargos sobre medidas nacionales o
federales tarifas de estacionamientos taricacin de caminos urbanos
y por conges- tin 4.1 Recargos en las medidas nacionales o
federales Buenos ejemplos de recargos de medidas nacio- nales o
federales incluyen: gravmenes diferenciados localmente en los
impuestos de vehculos recargos relacionados con el transporte en el
ingreso nacional/federal y tributacin de las compaas cobros de
combustible (cobros de pago en la bomba) taricacin adicional de
caminos locales Los recargos locales sirven a dos objetivos: crear
ingresos locales y administrar la demanda de transporte. Los
ingresos generalmente van a pa- rar a los presupuestos locales o se
usan directa- mente para nuevas inversiones y mantencin del
transporte, como ha sido exitosamente realizado en Bogot, Colombia
(ver cuadro de texto). Ellos pueden ayudar a adoptar polticas de
transporte ms adecuadas a las necesidades de nivel local. Sin
embargo, los instrumentos requieren de una autonoma y capacidad
pol- tica local suciente. Apoyan, pero no pueden reemplazar las
estrategias de transporte locales. 4.2 Tarifas de estacionamientos
En muchos pases, los estacionamientos son provistos sin ningn
recargo o con subsidios. Tales subsidios son, por ejemplo,
provistos por compaas que ofrecen espacios de estaciona- mientos
gratis para sus empleados, o por mu- nicipalidades que no cobran
por estacionar en la calle. La provisin de instalaciones involucra,
sin embargo, costos considerables que deben pasarse a los
conductores. Las tarifas de estacionamientos pueden crear
considerables ingresos para la municipalidad local. En muchas
ciudades desarrolladas, las tarifas de los estacionamientos pblicos
estn en el rango de US$ 1 a US$ 2 por hora. En las megaciudades en
vas de desarrollo, las tarifas de estacionamiento estn a niveles
similares. En Buenos Aires, Argentina, por ejemplo, las tarifas de
los parques de estacionamiento privados en el ao 2001 eran de
alrededor de US$ 2 por hora (y US$ 8 a US$ 10 al da en el ao 2001).
Pese a que estos parques de estacionamiento privado tambin incluyen
el componente de seguridad (guardias), muestran una voluntad (y
capacidad) de pago por estacionamiento (Figura 7). Con la
introduccin de tarifas de estaciona- mientos, el uso de automviles
en reas urbanas se encarece y es as menos atractivo para mu- chos
conductores. Esto puede ayudar a reducir la congestin y alienta los
modos alternativos de
- 19. 15 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Figura 7 Los lotes de
estaciona- mientos privados son numerosos en el centro de Buenos
Aires. Cobros de alrededor de US$ 2 por hora fueron impues- tos en
el ao 2001. Manfred Breithaupt, 2001. transporte. Cuando estn
combinados con nor- mas de limitacin de espacios de estacionamien-
tos, las tarifas de estacionamientos han probado ser exitosas en
estimular a quienes viajan a sus lugares de trabajo a cambiarse
desde los autos particulares al uso del transporte pblico. Esto
contribuye signicativamente a la reduccin de la congestin, toda vez
que el viaje al trabajo diario es la principal causa de la
congestin en las horas punta. En muchas ciudades, la introduccin de
tarifas de estacionamientos es vista como el primer paso hacia
esquemas ms sosticados de taricacin del trco urbano. Las tarifas de
estacionamientos son relativamente fciles de implementar y provocan
gradualmente que el usuario de las vas sea conciente de que manejar
dentro de la ciudad no puede ser (y no estar) libre de cobros. As,
esto ayuda a crear concien- cia y aceptacin de los esquemas de
taricacin, en general. Las tarifas de estacionamientos pueden ser
cobradas en la calle (parqumetros en las calles y venta de boletos
en las calles), o fuera de la calle (espacios pblicos de
estacionamientos, estacio- namientos privados). Algunos criterios
para la creacin de una diferenciacin en los esquemas de
estacionamientos y sus cobros correspondien- tes, son: rea/zona,
con la nalidad de reducir esta- cionamientos en las reas ms
atiborradas al interior de las ciudades, a travs del uso de cobros
ms altos; hora del da; con la nalidad de desalentar el
estacionamiento de largo plazo por usuarios individuales, a travs
de recargos por estacio- namiento en horas punta; da calendario;
para distinguir entre usuarios de das laborales o nes de semana;
duracin de la estada; con la nalidad de es- tablecer incentivos
para estacionamientos de corto plazo, y para incentivar a los
usuarios a usar ciertas reas de estacionamiento de larga duracin
designadas. Como parte de una estrategia global de trans- porte
sostenible y que apunta hacia un cambio modal hacia el transporte
pblico, las tarifas de estacionamientos pueden tambin combinarse
con otras medidas. Regmenes restrictivos de estacionamientos dentro
de las ciudades con altos cobros y espacios de estacionamientos
limitados pueden ser complementados con la provisin de espacios de
estacionamiento en la periferia y con incentivos para acceder al
trans- porte pblico. Modelos de Estacionar & Viajar en bus como
los que han sido implementados en muchos pases OECD combinan
espacios de estacionamientos en reas poco congestiona- das de la
periferia con terminales de transporte pblico, con la nalidad de
facilitar el cambio desde el vehculo al transporte pblico. La
poltica de estacionamientos de Bremen, Alemania, siguen un enfoque
integrado. ste incluye medidas para aumentar la conciencia pblica,
mejoras en el transporte pblico, admi- nistracin de
estacionamientos y planicacin de la ciudad. Los elementos de
taricacin de esta estrategia incluyen: asegurarse de que no existen
estacionamientos gratis o sin regulacin en los centros urbanos
tener los precios y cantidades de lotes de esta- cionamientos
determinados por la demanda apropiada para estacionamientos de
corto y largo plazo (ms altos precios en las ubicacio- nes ms
atractivas) asegurarse de que el uso del automvil ms el cobro por
estacionamiento en la ciudad no cuesten menos que el uso del
transporte pblico.
- 20. 16 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Cobros
por estacionamientos en Quito Quito, en Ecuador, impuso nuevos
esquemas de co- bros por estacionamientos en el centro de la ciudad
para ayudar a recolectar fondos para su Sistema de Buses de
Transporte Rpido. Esto represent una nueva fuente de fondos para la
ciudad, toda vez que los estacionamientos estaban anteriormente sin
regulacin. Este esquema de fondos (as como otros enfoques
innovadores de instrumentos econmicos y nanciamiento de transporte
masivo rpido) es analizado en el Mdulo 3b: Transporte masivo rpido
en buses. Cobros por congestin en Londres El cobro por congestin es
un elemento clave de mu- chas de las ltimas propues- tas en
transporte urbano, un ejemplo es La Estrategia de Transporte del
Alcalde, para la ciudad de Londres, en la cual un plan de taricacin
de cordn comenzar a fun- cionar a principios del ao 2003. Para
mayores detalles ver: http://www.london.gov.
uk/mayor/strategies/transport Estas medidas han llevado a cambios
en el transporte urbano de Bremen. Encuestas recien- tes muestran
que un 50% de todos los viajes al centro de la ciudad son
realizados por el trans- porte pblico, y cerca de un 22% por
bicicletas. 4.3 Aplicaciones de la taricacin de vas urbanas y de
congestin La taricacin a las vas urbanas y por conges- tin son
utilizadas como estrategias de admi- nistracin de la demanda en
calles locales. La jacin de precios a vas urbanas generalmente
apunta a lograr una recuperacin de costos ms completa para el
transporte pblico y uso de infraestructura. Para establecer
incentivos que permitan implementar medidas de jacin de precios a
vas locales y por congestin, las instituciones locales deben estar
autorizadas para disear, implementar y hacer cumplir dichas
medidas. La descentralizacin de los poderes instituciona- les crea
incentivos para que los creadores de pol- ticas locales utilicen
instrumentos econmicos y permite un uso eciente de la red vial
urbana. En la taricacin por congestin, el objetivo de los creadores
de polticas es reducir el volumen de trco total en las reas
urbanas, con la na- lidad de disminuir o incluso evitar la
congestin. Tambin se aminora la necesidad de incorporar nueva
capacidad vial. Los principales objetivos de la taricacin a vas y
por congestin inclu- yen generalmente: un cambio en los tiempos de
viaje: trco desde horas punta a horas normales con la reduccin
consecuente de trco en las horas punta y una reduccin potencial del
trco total cambios en las rutas: hacia calles sin peajes o calles
con menos peajes cambios hacia modos de traco ms sosteni- ble
(transporte colectivo, compartir autom- viles, andar en bicicleta,
etc.) una reduccin en los efectos medioambienta- les negativos una
mejora en la calidad de la vida urbana un medio para generar
ingresos La taricacin por congestin debera verse como un proceso
gradual que comienza sobre la base de un plan piloto y luego apunta
a sucesi- vas extensiones y mejoras. Existen dos formas principales
de taricacin a vas y por congestin: Taricacin de cordn o permisos
por reas, en los que a los conductores se les cobra por entrar a un
rea designada en los puntos de cruce de los lmites del cordn, o
pagan un cargo por manejar dentro del rea que est sujeta a
taricacin. Peajes dependiendo de la hora en rutas individuales,
donde a los conductores se les cobra por utilizar calles especcas o
pistas. Tcnicamente, la jacin de precios a vas y por congestin
puede ser implementada en diferen- tes formas en varios niveles de
complejidad: Compra de un papel de permiso. Para cada vehculo que
sea utilizado dentro del rea controlada, debe comprrsele un permiso
que tiene que mostrarse en el parabrisas. Estacin manual de peajes.
Los conductores deben pagar un cargo por la calle al ingresar al
rea con peajes. Sistema de cobros electrnicos. Los vehcu- los estn
equipados con tarjetas [tags] elec- trnicas que permiten la
identicacin auto- mtica de los vehculos en puntos de peajes sin
paradas (como en Singapur, que se explica con mayor detalle a
continuacin). Las aplicaciones actuales de taricacin por congestin
dan slo una aproximacin de la distancia recorrida. Idealmente, esa
taricacin debiera basarse en la distancia real recorrida,
diferenciada por duracin y por ruta. Actual- mente, sin embargo,
las limitaciones tcnicas slo permiten una aproximacin somera; se
les cobra a los vehculos slo al ingresar al rea controlada. El
monto real de conduccin hecha dentro del rea (y por ello los costos
impuestos) no es reejado en el cobro. Una de las lecciones clave
aprendidas de muchos de los proyectos de taricacin por congestin es
que la lgica detrs de tal sistema debe ser bien explicada al
pblico, con la nalidad de asegurar la aceptacin necesaria. Cuando
este sistema es transparente y cuando sus ventajas son visibles
para todos los usuarios de las vas, el apoyo del pblico es
mayor.
- 21. 17 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Tabla 7: Peajes de
calles en Trondheim Jan Schwaab / Sascha Thielmann, 2001 Cobros
promedio por pasar hacia el interior Das de semana 6 a.m hasta 10
a.m. Das de semana 10 a.m. hasta 6 p.m. Das de semana 6 p.m. hasta
6 a.m. y nes de semana Autos de pasajeros, vehculos livianos US$
1,04 US$ 0,86 No se cobra Vehculos pesados (+3,5 toneladas) US$
2,07 US$ 1,62 No se cobra Figura 8 Vendedores, peatones y vehculos
compitiendo por el escaso espacio de vas urbanas en Dar Es Salaam,
Tanzania. Gerhard Metschies El necesario marco legal no siempre est
disponible. Para implementar la taricacin por congestin en reas
urbanas, las muni- cipalidades deben estar en posicin legal de
cobrar directamente por el uso de las calles. La legislacin
nacional y local no siempre entregan los fundamentos legales para
tales medidas. Adicionalmente, deben existir procedimientos legales
para identicar, rastrear y multar a quienes infrinjan la ley. La
taricacin por congestin requiere de fuer- tes instituciones para la
planicacin. La capaci- dad institucional requerida para las
aplicaciones tipo-Singapur pueden no existir en muchas de las
ciudades en vas de desarrollo. No obstante, alguna forma de
taricacin por congestin sera una manera eciente de enfrentar la
congestin urbana en muchas de esas ciudades. Pero esta taricacin
por congestin es hasta ahora el nico mecanismo probado para lograr
grandes cambios modales en el corto plazo a favor del transporte
pblico. Estudio de caso de la mejor prctica: Circunvalacin de
peajes en la ciudad de Trondheim, Noruega En varias ciudades
europeas se est conside- rando introducir esquemas de taricacin de
vas urbanas. El objetivo principal es implementar un instrumento
eciente para reducir el trco urbano. En muchos casos, la taricacin
vial constituye slo un elemento de una estrategia ms integral de
administracin de demanda de transporte (TDM) [del ingls: transport
demand management], la cual, en general, apunta a la reduccin del
volumen total de trco y a promover el cambio hacia modos de
transporte ms cuidadosos con el medio ambiente. Siete de estas
ciudades europeas han constituido el Grupo EUROPRICE con la nalidad
de investigar materias de taricacin vial. Estas ciudades son:
Belfast, Bristol, Edimburgo, Copenhague, Gnova, Roma y Trondheim.
Trondheim ya ha introducido un plan global de taricacin vial y est
actualmente trabajando en su mejora continua. Todos los conductores
que entran al centro de la ciudad deben pagar. Los cobros estn
diferen- ciados por tiempo y tipo de vehculo, como se describe en
la Tabla 7. El plan de taricacin vial es operado por la Compaa de
Peajes Viales Tndelong, que pertenece a autoridades pblicas (2/3) y
organizaciones comerciales locales (1/3). La infraestructura de
peajes es propiedad de la Ad- ministracin Vial Pblica, mientras las
etiquetas [tags] electrnicas de peajes son emitidos por la compaa
de peajes. Los costos de la compaa de peajes asciende a alrededor
de un 10% de los ingresos. El 90% restante de los ingresos
alimentan el Paquete Trondheim de inversin en infraestructura.
Antes de la implementacin, exista la preocupa- cin de que la
taricacin vial en el centro de la ciudad pudiera reducir la
atraccin del distrito central de negocios y pudiera ahuyentar al
comercio y los negocios fuera de la ciudad. Sin embargo, estudios
detallados han demostrado que esto no ha sucedido. De hecho, los
negocios y el comercio han sido capaces de mantener sus niveles de
crecimiento.
- 22. 18 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Estudio
de caso de la mejor prctica: concepto de movilidad de la Autoridad
de Transporte Terrestre de Singapur Antecedentes y objetivos en la
normativa Singapur experiment un crecimiento sin pre- cedentes en
las dcadas de los 70s y 80s , lo que provoc un crecimiento en el
parque automotor. Para asegurar las posibilidades de crecimiento
futuro, continuar atrayendo inversiones extran- jeras directas, y
evitar la congestin y contami- nacin vehicular generalizadas,
fenmeno que se experiment en otras ciudades de la regin, Singapur
implement proactivamente instru- mentos econmicos para la
administracin del transporte por el lado de la demanda. Las medidas
en el sector demanda, incluyendo instrumentos econmicos, han estado
en efecto desde la dcada de los 70s. En el ao 1995, se form la
Autoridad de Transporte Terrestre para establecer un sistema de
transporte global que garantizara, controlara y administrara la
movilidad dentro de la ciudad-estado. Singapur ha sido ejemplo de
la mejor prctica al mostrar cmo los instrumentos econmicos pueden
ser implementados como parte de una estrategia global de
administracin y planicacin en el transporte urbano. En Singapur,
una norma de transporte con estrictos controles ha mantenido el
trco urbano en niveles aceptables La metodologa de las polticas de
transporte de Singapur, como fue delineado por la Autoridad de
Transporte Terrestre (LTA), ha seguido, desde 1995, tres principios
bsicos: Proporcionar una red de transporte terrestre eciente, que
sea integrada, eciente, rentable y sostenible. Planicar,
desarrollar y administrar el sistema de transporte terrestre de
Singapur para cum- plir con las necesidades de la nacin, permitir
el crecimiento; e incluir a los pobres. Desarrollar e implementar
normas para alen- tar a los usuarios a elegir el modo de trans-
porte ms apropiado. La idea bsica detrs de estos objetivos es la de
establecer un enfoque que integre estrategias de administracin de
la oferta y la demanda y que proporcione un Sistema de Transporte
Terres- tre de Clase Mundial. Este enfoque verticalista garantiza
que todos los aspectos relevantes del transporte sean considerados,
que las sinergias de las medidas de oferta y demanda puedan co-
secharse y que se facilite la planicacin de largo plazo. Por ello,
los objetivos son desglosados en estos elementos principales de la
estrategia: Integrar el uso del terreno, la ciudad y la pla-
nicacin del transporte constituyendo la Au- toridad de Transporte
Terrestre (LTA), con la fusin de cuatro entidades del sector
pblico: el Registro de Vehculos, la Corporacin de Transporte Masivo
Rpido, la Divisin de Carreteras y Transporte del Departamento de
Obras Pblicas y la Divisin de Transporte Terrestre del Ministerio
de Comunicaciones. Desarrollar una red vial global y eciente.
Mejorar el transporte pblico a travs de pro- yectos de transporte
colectivo rpido e insta- laciones para usuarios y trco. Administrar
la demanda por espacio vial a travs de medidas sobre la propiedad
de ve- hculos y de utilizacin; stas incluyen esque- mas de
taricacin vial electrnica, registro y licencias de vehculos,
tributacin diferen- ciada de vehculos, permisos de entrada de
vehculos y pagos de peajes. Dentro de estos elementos claves de la
estrategia de transporte de Singapur, los instrumentos econmicos
tienen un papel fundamental en la administracin de la demanda.
Bsicamente, existen tres instrumentos mayores: Taricacin Vial
Electrnica (ERP) [del ingls: Electronic Road Pricing], Sistema de
Cuotas de Vehculos (VQS) [del ingls: Vehicle Quota System], y
Permisos de Entrada de Vehculos y Peajes. Adems, Singapur ha
establecido un impuesto anual para los vehculos que se diferencia
de acuerdo con la capacidad del motor, el tipo de combustible y el
tipo de vehculo. Taricacin vial electrnica La taricacin vial
electrnica (ERP) apunta a administrar la demanda de transporte a
travs de la jacin de precios por el uso de las calles. El sistema
ERP fue introducido en el ao 1998, luego de varias pruebas.
Reemplaz al Plan de Licencias por rea, introducido a mediados
- 23. 19 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Figura 9 Los portales
de taricacin vial elec- trnica de Singapur imponen cobros a los
vehculos privados que ingresan al rea central. LTA de
Singapur(arriba). Karl Fjellstrom (abajo), diciembre de 2002. de
los 70s, el cual exiga que los automviles que ingresaran a una zona
central especca exhibieran su Licencia de rea. Este precursor de
los modernos planes de taricacin vial, en combinacin con los otros
elementos del sistema en Singapur, ha sido espectacularmente
efectivo en limitar el uso del automvil privado y en alentar el uso
del transporte pblico. El ERP, sin embargo, permite un sistema mu-
cho ms anado que las primeras licencias de rea basadas en permisos.
Hoy en da, los cruces mayores de la ciudad, las arterias y
autopistas, utilizan el ERP para regular el ujo de trco y la
congestin a travs de medidas de taricacin diferenciadas. Para
mantener el ujo de trco, no existen ni casetas de peaje ni
divisores de pistas, as como tampoco es necesario bajar la Figura
10 La taricacin vial electrnica en el sector co- mercial de Orchard
Road est complementada con restricciones de estacionamiento. Karl
Fjellstrom, 2002. velocidad para ser detectado. El sistema ERP
consiste en dos elementos que permiten el pago automatizado: cada
auto es equipado con una unidad ERP dentro del vehculo, esto es, un
dispositivo electrnico instalado en el vehculo que guarda un cierto
monto de dinero, como lo hacen las tarjetas de dbito (su valor
puede ser suplementado en los cajeros automticos que hay en la
mayora de los bancos, ocinas de correos y estaciones de servicio) .
Los vehculos simplemente pasan bajo portales y el sistema
automticamente identica el vehculo y deduce el monto apropiado de
la tarjeta del usuario. Velar por el cumplimiento de las
obligaciones se realiza con cmaras instaladas en el mismo portal
del ERP (Figura 9). Las medidas estn complementadas con
restricciones y cobros de estacionamientos (Figura 10). (1)
Acercamiento del vehculo (2) Cobro (3) Dbito (IU cash-card) (4.1)
Vericacin (4.2) Toma de foto de la patente trasera del vehculo(en
caso de infraccin solamente) (5) Salida del vehculo unidad dentro
del vehculo antena primer portal cmara sensor ptico detector
demarcacin de calle antena segundo portal
- 24. 20 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo Tabla 8:
Precios de la Taricacin vial electrnica para autos de pasajeros a
partir del 2 de enero del ao 2003. http://www.lta.gov.ag Lunes -
Viernes 7.30 - 8.00 8.00 - 8.30 8.30 - 9.00 9.00 - 9.30 9.30 -
10.00 10.00 - 12.00 12.00 - 12.30 12.30 - 13.00 13.00 - 17.30 17.30
- 18.00 18.00 - 18.30 18.30 - 19.00 Autopistas AYE entre Portsdown
Road y Alexandra Road $ 0,00 $ 0,50 $ 1,50 $ 1,00 CTE despus de
Braddell Road, Serangoon Road y Balestier slip Road $ 1,50 $ 2,50 $
3,00 $ 1,00 CTE entre Ang Mo Kio Ave 1 y Braddell Road $ 1,00 $
1,00 $ 0,50 $ 0,50 ECP despus de Tanjong Ru Flyover $ 0,50 $ 1,00 $
1,50 $ 0,50 ECP desde Ophir Road $ 0,00 $ 0,50 $ 0,50 $ 0,00 PIE
despus de la salida Kallang Bahru $ 0,50 $ 1,00 $ 0,50 $ 0,50 PIE
al este despus de Adam Road y Mount Pleasant slip road ingresando
al este de PIE $ 0,50 $ 1,00 $ 01,50 $ 0,00 PIE slip road hacia CTE
$ 2,00 $ 2,50 $ 3,00 $ 1,00 Arterias Bendemeer Road al sur despus
del Woodsville Interchange $ 0,50 $ 0,50 $ 0,50 $ 0,50 Kallang Road
al oeste despus del Ro Kallang $ 0,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 0,50 Thomson
Road al sur despus del Toa Payoh Rise $ 0,50 $ 1,00 $ 1,50 $ 0,50
Dunearn Road al este despus de Dunkirk Avenue $ 0,00 $ 0,50 $ 1,00
$ 0,00 Zona restringida (Autopista Nicoll) $ 0,50 $ 2,50 $ 2,50 $
2,00 $ 1,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 1,00 $ 1,00 $ 1,50 $ 2,00 $ 1,00 Zona
restringida (todos los otros portales) $ 0,00 $ 2,00 $ 2,50 $ 2,00
$ 1,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 1,00 $ 1,00 $ 1,50 $ 2,00 $ 1,00 Antes del
lanzamiento del sistema ERP, se ini- ciaron dos programas
importantes: el programa de adecuacin IU de10 meses y el programa
de publicidad del ERP. Con el ERP, los conduc- tores estarn ms
concientes de los verdaderos costos de manejar. Con el ERP, la LTA
quiere alentar a los motoristas a elegir cundo y dnde manejar, o si
desean manejar o buscar otros modos de transporte, por ejemplo,
compartir automviles o utilizar el transporte pblico. Los cobros
son recaudado en base a cada pasada y se diferencian de acuerdo a:
da y hora del da (durante las horas punta son dos o tres veces ms
caras) tipo y tamao del vehculo (bsicamente, las categoras
consisten en taxis y autos de pasa- jeros < de 1600 cc, autos de
> 1600 cc, veh- culos utilitarios y buses, motocicletas y otros)
nivel de congestin (en la actualidad, el precio no ucta
directamente con los vol- menes de traco reales, pero son
reajustados cada 3 meses de acuerdo con las evoluciones de las
condiciones de trco) calle y ubicacin del portal Tal diferenciacin
permite una taricacin exible. La Tabla 8, que muestra los precios
del ERP aplicados desde el 2 de enero de 2003, ilustra cmo los
precios para los automviles estn diferenciados de acuerdo al da,
hora del da, tipo de calle, y ubicacin. Los precios de la Tabla 8
estn aplicados a autos de pasajeros. Las motocicletas son
generalmente un 50% ms
- 25. 21 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos Tabla 9: Resultados de
las subastas de cuotas de vehculos, enero de 2003.
http://www.lta.gov.sg Mes del ejercicio de la subasta Categora de
vehculo Categora A Autos (1600 cc Categora C Vehculos utilitarios
& buses Categora D Motos Categora E Categora abierta Total
Subasta 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 Enero 2003 Cuota 1'342 707 577 840
1'094 4'560 Ofertas exitosas 1'335 707 566 795 1'094 4'497 Ofertas
recibidas 2'153 1'128 1'017 795 1'645 6'738 Prima de Cuota (QP) $
28'489 $ 29'099 $ 13'101 $1 $ 29'001 PQP para febrero de 2003 *
Nota: La Prima de Cuota Prevaleciente (PQP) para los vehculos
existentes es un promedio exible de la QP de los ltimos 3 meses.
baratas y los vehculos pesados un 50% ms caros. Los precios para
los vehculos utilitarios livianos y taxis son similares a los
precios de autos de pasajeros, y los vehculos muy pesados y los
buses grandes generalmente doblan el precio de los autos de
pasajeros. Sistema de Cuota de Vehculos El Sistema de Cuota de
Vehculos (VQS) [del ingls: Vehicle Quota System] apunta a la res-
triccin directa de la propiedad de los vehculos en el territorio.
Las cuotas de vehculos han existido desde 1990. Ellas han
reemplazado anteriores intentos por regular indirectamente la
propiedad de vehculos a travs de impuestos y cobros. Con el VQS,
las matrculas de vehculos (COE) [del ingls: certicates of
entitlement], algo as como certicados de ttulo, son ven- didas a
travs de subastas. Bajo este esquema, el gobierno decide el nmero
de vehculos y una tasa de crecimiento aceptable para el parque
automotor, y luego subasta una cantidad corres- pondiente de
certicados adicionales. Shanghai, en China, ha implementado
recientemente un sistema similar, en el cual las licencias para
nue- vos vehculos estn limitadas y se otorgan a los oferentes ms
altos, aunque esto no ha evitado el aumento en dos dgitos de la
tasa de crecimiento de la ota de automviles privados. El nmero de
vehculos es restringido por un sistema de cuotas en conjunto con la
subasta de licencias de vehculos. Los certicados de ttulo son
vlidos por un perodo de 10 aos. En procesos mensuales de licitacin,
los postulantes pueden hacer una oferta para obtener su COE. Luego
de la licita- cin, todas las ofertas son clasicadas en orden
descendente, y a las ofertas ms altas se les otorga el COE, siempre
y cuando se alcance el lmite superior de COEs a asignarse(la
cuota). La ltima oferta en ser aceptada nalmente determina el
precio de las otras ofertas, toda vez que el precio ofrecido para
el COE en esta puja (la as llamada prima de cuota) es aplicado a
todas las ofertas. Los precios COE para ofrecer a principios del ao
2003 son presentados en la Tabla 9. Hechos y cifras ms detallados,
as como explicaciones de los diferentes sistemas, estn disponibles
en el sitio web de la LTA, http://www.gov.sg/
lta/3_vehicles/9_Facts.htm#coe. Efectos y resultados Singapur se
las arregl para reducir la conges- tin y contaminacin resultantes
del uso de vehculos, manteniendo una alta movilidad dentro de la
ciudad y entre las reas centrales y la periferia. Al mismo tiempo,
el pas contina atrayendo inversiones extranjeras y mantiene altas
tasas de crecimiento econmico. Varios resultados de encuestas
muestran que el sistema ERP est funcionando bien. Los volmenes de
trco en el Distrito Financiero Central durante el perodo del ERP se
han reducido considerablemente. Existi una leve expansin de trco en
las horas punta, toda vez que algunos vehculos tomaron ventaja de
los menores cobros entre las 7:30 a.m. y 8:00 a.m. y entre las 9:00
a.m. y 9:30 a.m. El sistema de cuotas de vehculos ha sido exitoso
en estabilizar el nmero de vehculos en Singapur.
- 26. 22 Transporte sostenible: Texto de Referencia para
Formuladores de Polticas Pblicas en Ciudades en Desarrollo
Lecciones aprendidas Los factores clave del xito de la estrategia
de transporte de la Autoridad de Transporte Te- rrestre incluyen:
Administracin y control centralizados. La LTA fue formada a travs
de la fusin de autoridades reguladoras antiguamente separadas. Como
parte de una estrategia de transporte para la administracin de de-
manda, por ejemplo, para entregar incentivos para el cambio hacia
el transporte pblico, se deben establecer factores de empuje y
tiraje en forma exhaustiva y con un calendario apropiado. La
sincronizacin puede lograrse a travs de una cooperacin estrecha, o
con una planicacin centralizada. La experiencia de otras ciudades
sugiere que los problemas de coordinacin de polticas son la mayor
fuente de estrategias disgregadas que fracasan en inducir a cambios
modales. Alta aceptacin pblica. Los esquemas de taricacin son
generalmente considerados como justos, ya que se cobra por pasar, y
las estructuras de taricado son sensibles a la hora y a la
congestin. La automatizacin aumenta la conabilidad , efectividad y
con- veniencia. Ms an, la integracin de factores de empuje (jacin
de precios por congestin) y los factores de tiraje (transporte
pblico ba- rato, conveniente y presente en todas partes) permiten
la substitucin y cambios efectivos en la divisin de los modos. La
introduccin de instrumentos econmicos en una estra- tegia ms
amplia, aument la aceptacin pblica hacia las medidas de los
instrumentos econmicos. Una alta proporcin de los viajes al trabajo
son realizados en el transporte p- blico. Utilizacin de fondos
recolectados a travs de ERP y subastas de VQS para proyectos de
transporte pblico. Singapur ha sido capaz de obtener ingresos que
exceden signi- cativamente los costos capitales y de opera- cin
anuales de la red vial, permitiendo as cumplir con los
requerimientos de gastos del transporte pblico. Recursos Ms
informacin Para un anlisis del rol de la restriccin de
estacionamientos dentro de la estrategia de transporte urbano ver,
por ejemplo, Hartmutt H. Topp, The role of parking in trac calming,
disponible en http://www.agenda21.ee/english/
transport/parking_calming.pdf. Ms informacin sobre la jacin de
precios viales y por congestin y estudios de caso adicionales puede
encontrarse en http://www. path.berkeley.edu/~leap/TTM/Demand_Man-
age/pricing.html y en OECD, 2001 (chapter 5) y Cracknell, 2000. El
circuito de peajes de Trondheims como un caso pionero est
referenciado en el sitio web del Grupo de ciudades europeas
EUROPRICE que investigan sobre materias de taricacin vial.
(http://www.europrice-network.org). El caso de Singapur ha sido
objeto de estudios extensos en los aos pasados. Para ms infor-
macin sobre el enfoque del LTA, visite su sitio web en
http://www.lta.gov.sg y http://www. onemotoring.com.sg. Tambin
puede ver el anlisis en UN ESCAP (2000, pp. 187-192), y en el World
Bank Discusin Paper de C. Willlo- ughby (2000b), TWU-43, que puede
ser bajado de internet en http://www.worldbank.org/trans-
port/publicat/pub_tran.htm. Referencias Allport, R. (1996):
Transport Management: Private Demands and Public Needs, in: Stubbs,
J. / Clarke, G. (ed.), Megacity Management In the Asian and Pacic
Region, Vol. I, ADB et al., Manila, pp. 177-226 Breithaupt, M.
(2002): Mobility Management Measures Transport Demand Management,
Economic instruments, Presentation at a Semi- nar on Sustainable
Urban Transport System for Belgrade, September 2002 Cracknell, J.A.
(2000): World Bank Urban Transport Strategy Review Background
Paper: Experience in Urban Trac Management and Demand Management in
Developing Countries, Washington D.C.; available at http://www.
worldbank.org/transport.
- 27. 23 Mdulo 1d: Instrumentos Economicos European Conference of
Ministers of Trans- port , ECMT (1998): Ecient Transport for
Europe, Policies for Internalization of External Costs, Paris
European Conference of Ministers of Trans- port , ECMT (2000):
Economic Objectives of Introducing Tolls on Intercity Road
Transport Infrastructure, Conclusions of Round Table 118, Paris,
Nov. 30-Dec. 1, 2000 European Commission (1998): Fair Payment for
Infrastructure Use, White Paper, presented by the Comission;
available at: http://www.
europa.int/comm/transport/infr-charging/li- brary/charging-en.html
European Commission (1999a): High Level Group on Transport
Infrastructure Charging, Final Report on Estimating Transport
Costs, May 1999; available at: (as above) European Commission
(1999b): Calculating Transport Infrastructure Costs, Final Report
of the Expert Advisors to the High Level Goup on Transport
Infrastructure Charging, April 1999; availab