Absicherung bei Erwerbsminderung - pag- ?· Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung ... 4.1 Rentenarten.....25…

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    17-Sep-2018

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<ul><li><p> Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>Expertise fr die </p><p> Sachverstndigenkommission </p><p>fr den fnften Altenbericht der Bundesregierung </p><p>Dr. Holger Viebrok Zentrum fr Sozialpolitik der Universitt Bremen Parkallee 39 28209 Bremen Bremen, im Dezember 2004 </p></li><li><p>Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung.....................................................................................................................3 </p><p>2 Zielkonflikte bei Erwerbsminderungsrenten ...........................................................5 2.1 Ausgabenentwicklung in der Gesetzlichen Rentenversicherung ........................6 2.2 Pfade in den Ruhestand und die Gefahr des Cost-Shifting..............................7 2.3 Vermeidung von Moral Hazard bei Erwerbsminderungsrenten ....................10 2.4 Verteilungspolitische Ziele................................................................................14 </p><p>3 Die Definition des versicherten Risikos Minderung der Erwerbsfhigkeit in der Gesetzlichen Rentenversicherung................................18 3.1 Die Regelung vor 2001......................................................................................18 3.2 Die Diskussion um die Ausgestaltung der Berufs- und </p><p>Erwerbsunfhigkeitsrenten vor 2001.................................................................20 3.3 Die Neuregelungen ab 2001 ..............................................................................21 3.4 Leistungen zur Teilhabe, insbesondere Eingliederungszuschsse ....................23 </p><p>4 Die Entwicklung bei der Renten wegen Erwerbsminderung................................25 4.1 Rentenarten........................................................................................................25 4.2 Entwicklungen bei den Diagnosen ....................................................................29 4.3 Rentenzugang nach dem Alter ..........................................................................32 </p><p>5 Finanzielle Anreize zur Erwerbsttigkeit fr verschiedene Personengruppen ......................................................................................................33 5.1 Ausgestaltung der Erwerbsminderungsrenten...................................................34 </p><p>5.1.1 Versicherungsrechtliche Voraussetzungen fr Erwerbsminderungsrenten..... 34 5.1.2 Hhe der Erwerbsminderungsrente................................................................. 35 5.1.3 Persnliches Rentenniveau in Abhngigkeit vom Alter bei Beginn der </p><p>Rente ............................................................................................................... 39 5.1.4 Begrenzung der Hinzuverdienstmglichkeiten ............................................... 45 </p><p>5.2 Verhltnis zu anderen Lohnersatzleistungen in der Erwerbsphase ...................50 5.2.1 Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung................................................. 50 5.2.2 Altersteilzeitentgelt ......................................................................................... 52 5.2.3 Leistungen aus der Unfallversicherung........................................................... 53 5.2.4 Leistungen aus der Bedarfsorientierten Grundsicherung................................ 54 </p><p>6 Beschreibung der Situation in anderen europischen Lndern...........................56 6.1 Grundprinzipien der Systeme zur Absicherung gegen Invaliditt in der </p><p>Europischen Union ..........................................................................................56 6.2 Invalidittsabsicherung in den Niederlanden ....................................................60 6.3 Invalidittsabsicherung im Vereinigten Knigreich..........................................62 6.4 Anreize zur Erwerbsttigkeit von Schwerbehinderten in OECD-Lndern .......63 </p><p>7 Zusammenfassung und Ableitung von Handlungsempfehlungen........................66 </p><p>8 Literatur ....................................................................................................................74 </p></li><li><p>Viebrok Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>1 Einleitung </p><p>Die staatliche Absicherung gegen den Verlust des Erwerbseinkommens durch Invalidi-tt hat in Deutschland eine lange Tradition. In der Anfangszeit der Rentenversicherung war sie sogar von erheblich grerer Bedeutung als die Alterssicherung. Die Deutsche Rentenversicherung wurde im Jahr 1889 durch ein Gesetz betreffend die Invaliditts- und Alterssicherung1 gegrndet. Neben Invalidenrente wurden Altersrente, Heilverfah-ren, Beitragserstattungen und Abfindungen gewhrt.2 Die Altersrente stand erst ab Alter 70 zur Verfgung und stellte damals eher die Ausnahme dar: Bei den Industriearbeitern wurde davon ausgegangen, dass beinahe ausnahmslos die Invaliditt bei Erreichen dieses Alters schon eingetreten sein werde (Nitsche 1986: 15). </p><p>Heute hat sich die Situation grundlegend gewandelt. Die Zunahme der Lebenserwartung und das Vorziehen von Altersgrenzen, aber auch ein Rckgang der Quote der Erwerbs-geminderten pro Jahrgang3 haben entscheidend dazu beigetragen, dass der weitaus -berwiegende Teil der Leistungen fr Altersrenten und Hinterbliebene aufgewendet wird. Im Zuge der weiteren demographischen Entwicklung wird sich diese Kostenverlagerung auf die Alterssicherung voraussichtlich noch verstrken. Dennoch wurden angesichts der Finanzierungsprobleme gerade auch bei den Erwerbsminderungsrenten, wie sie heu-te genannt werden, Leistungseinschrnkungen vorgenommen. </p><p>Wie in anderen Lndern der Europischen Union wurde auch in Deutschland die soziale Absicherung bei Erwerbsminderung (vorher: Erwerbs- bzw. Berufsunfhigkeit) refor-miert. Zum 1.1.2001 trat das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Er-werbsfhigkeit4 vom 20.12.2000 in Kraft. Im Gegensatz zur frheren Rechtslage exis-tiert seither fr jngere Geburtsjahrgnge (ab 1961) im Rahmen der Gesetzlichen Ren-tenversicherung kein Berufsschutz durch die frhere Berufsunfhigkeitsrente mehr. Die Erwerbsunfhigkeitsrente wurde auerdem durch eine zweistufige Erwerbsminderungs-rente ersetzt und fllt in vielen Fllen niedriger aus. Auch der Hinzuverdienst neben der Rente wurde neu geregelt. Weitere Reformen, darunter die zeitliche Begrenzung von Erwerbsminderungsrenten in Form von Renten auf Zeit sowie das neue Sozialgesetz-buch (SGB) IX setzen verstrkt auf die Teilhabe Behinderter bzw. die Wiedereingliede-rung behinderter Menschen. </p><p> 1 RGBl. S. 97, in Kraft ab 1.1.1889. 2 Erwerbsunfhigkeit lag nach Nitsche (1986: 9) vor, wenn der Versicherte nicht mehr imstande war, </p><p>ein Sechstel seines durchschnittlichen Lohns der letzten fnf Beitragsjahre plus ein Sechstel des ortsbli-chen Tageslohns gewhnlicher Tagearbeiter seines letzten Beschftigungsortes, also rund ein Drittel seines letztes Lohnes zu verdienen. Die Verhltnisse auf dem Arbeitsmarkt wurden dabei nicht berck-sichtigt. </p><p>3 Vgl. dazu Abschnitt 4.1. 4 BGBl. I Nr. 57 vom 23.12.2000 S. 1827ff. </p><p> 3 </p></li><li><p>Viebrok Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>Auch auf der Ebene der Europischen Union rckt die Teilhabe mit Verabschiedung der Lissabon-Strategie5 verstrkt in den Vordergrund. Eine Mitteilung der Europischen Kommission vom 3.3.2004 beginnt mit der Einschtzung, dass die niedrige Beschfti-gungsquote lterer Arbeitskrfte in Europa [..] eine Verschwendung individueller Le-benschancen und gesellschaftlichen Potenzials darstelle. Infolge des nachhaltigen Anstiegs der Lebenserwartung haben die Menschen heute grere Chancen, ihr Poten-zial im Laufe eines lngeren Lebens zu entfalten (Kommission der Europischen Ge-meinschaften 2004). Der Europische Rat von Stockholm beschloss 2001 eine Anhe-bung der EU-Beschftigungsquoten in der Altersgruppe von 55 bis 64 Jahren auf 50% bis 2010 anzustreben. Der Europische Rat von Barcelona formulierte 2002 das Ziel, das tatschliche Durchschnittsalter bei Beendigung des Arbeitslebens in der Europi-schen Union bis 2010 allmhlich um fnf Jahre anzuheben. Die Europische Kommis-sion forderte die Mitgliedsstaaten sogar auf, in dieser Hinsicht drastische Manahmen zu ergreifen (Kommission der Europischen Gemeinschaften 2004: 3).6 </p><p>Die Verlngerung des Erwerbslebens steht auch bei der Anwendung der Methode der offenen Koordinierung im Bereich der Renten im Vordergrund. Im Ausschuss fr Sozi-alschutz (SPC) der Europischen Kommission wurde eine Untergruppe Indikatoren eingesetzt, um Kennziffern zu erarbeiten, mit denen die Fortschritte der einzelnen Ln-der auf dem Weg zur Verwirklichung der Ziele gemessen werden knnen. Der SPC hat fr die Invalidity Benefits eine Checkliste erstellt. Sie besteht aus folgenden Punkten: </p><p>1. Werden Leistungen bei Erwerbsminderung zielgenau eingesetzt fr Personen, deren Erwerbsfhigkeit aus gesundheitlichen Grnden eindeutig reduziert ist, oder stellen sie zu einem groen Teil eine Reaktion auf die allgemeine Arbeits-marktsituation und Unzulnglichkeiten in anderen Leistungssystemen dar? </p><p>2. Gibt es eine hinreichende Konzentration auf die Vermeidung von Invaliditt zum Beispiel durch die Anpassung von Arbeitsbedingungen oder die Erleichte-rung eines Wechsels zu einer Arbeitsstelle, die dem Gesundheitszustand besser entspricht? </p><p> 5 Bezeichnet nach den allgemeinen Zielvorgaben, die im Mrz 2000 auf der Lissabonner Frhjahrsta-</p><p>gung des Europischen Rates beschlossen worden sind und das Ziel beinhalten, die Union zum wettbe-werbsfhigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen einem Wirtschaftsraum, der fhig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplt-zen und einem greren sozialen Zusammenhalt zu erzielen Europischer Rat Lissabon 23. und 24. Mrz 2000 (2000) </p><p>6 Auch ein Zwischenbericht zur Lissabon-Strategie der Hochrangigen Sachverstndigengruppe un-ter Vorsitz von Wim Kok fordert im November 2004: Die Mitgliedstaaten sollten bis 2006 eine umfas-sende Strategie fr aktives Altern entwickeln. Eine solche Strategie erfordert einen politischen und kultu-rellen Paradigmenwechsel von der Frhverrentung zu drei zentralen Aktionslinien: geeignete rechtliche und finanzielle Anreize fr lnger arbeitende Arbeitnehmer und fr Arbeitgeber, damit sie ltere Arbeit-nehmer einstellen und behalten; hhere Beteiligung aller Altersgruppen am lebenslangen Lernen, vor allem der gering qualifizierten und lteren Arbeitnehmer; und Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Arbeitsplatzqualitt (Europische Kommission (2004a: 39)). </p><p> 4 </p></li><li><p>Viebrok Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>3. Wird der medizinischen und beruflichen Rehabilitation (einschlielich einer Umschulung) ausreichend Prioritt eingerumt? </p><p>4. Bercksichtigen die Leistungen verschiedene Grade der Erwerbsminderung und frdern sie die Nutzung der verbliebenen Leistungsfhigkeit? </p><p>5. Sind die Leistungen so ausgestaltet, dass sie die Rckkehr in das Erwerbsleben frdern? </p><p>Im Zusammenhang mit dem Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sind vor allem die Punkte 1., 4. und 5. von Bedeutung, die sich auf die Ausgestaltung der Leistungen selbst beziehen. Dabei geht es in erster Linie um die Fragen, welche Arbeitsanreize e-xistieren und wie flexibel die Systeme im Hinblick auf die Bercksichtigung gradueller Erwerbsminderungen sind. Bemerkenswert ist, dass das Niveau der Renten im Katalog nicht erwhnt wird. Als Kontrapunkt zu einer allein auf Arbeitsanreize zielenden Politik wird das Niveau der Leistungen im Folgenden ebenfalls analysiert. </p><p>Zwischen Niveau und Anreizwirkungen, aber auch im Sozialsystem insgesamt lassen sich Zielkonflikte erkennen, die in Kapitel 2 benannt werden. Sie bildeten den Hinter-grund fr eine umfangreiche Diskussion ber eine individuelle bernahme von Risiken (Opfergrenzen) vor der Rentenreform 2001. Dieser und andere Diskussionsstrnge werden zusammen mit Fragen zur Abgrenzung des versicherten Risikos in Kapitel 3 zusammengefasst. Kapitel 4 beschreibt einige empirische Erkenntnisse aus der Analyse der Erwerbsminderungsrenten, dabei wird auch auf Vernderungen in den Diagnosen eingegangen, die diesen Renten zugrunde liegen. Weitergehende medizinische und ar-beitswissenschaftlichen Aspekte der Erwerbsminderung(srenten) gehren allerdings ebenso wie juristische Fragen nicht zum Thema dieser Untersuchung. Die zentralen Fragen zum Leistungsniveau und zu den Anreizen werden in Kapitel 5 analysiert. </p><p>Wie schon erwhnt, wird nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen Lndern ber die Ausgestaltung der Systeme diskutiert. In Kapitel 6 wird deutlich werden, dass die Systeme sehr heterogen sind und die Beziehungen zu den anderen Teilbereichen der Sozialsysteme eine groe Rolle spielen. In Kapitel 7 werden die Erkenntnisse zusam-mengefasst und Empfehlungen fr die Forschung und die Ausgestaltung der Systeme gegeben. </p><p>Im Personenkreis beschrnkt sich diese Untersuchung auf die Arbeiter und Angestell-ten, die in der Gesetzlichen Rentenversicherung versichert sind. </p><p>2 Zielkonflikte bei Erwerbsminderungsrenten </p><p>In der Absicherung gegen die finanziellen Folgen von Erwerbsminderung innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung lassen sich verschiedene Zielkonflikte erkennen. Sie bestehen zum einen darin, dass finanzpolitisch motivierte nderungen in einem Zweig des Sozialsystems gegenlufige nderungen in einem anderen nach sich ziehen knnen. </p><p> 5 </p></li><li><p>Viebrok Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>Zum anderen sollen Renten mit einem ausreichend hohen Niveau gewhrt werden, aber fr Personen, die noch (teilweise) erwerbsfhig sind, keine Anreize fr einen ungerecht-fertigten Bezug von Lohnersatzleistungen gegeben werden. Diese Konflikte bestehen in einem Umfeld, dass durch uerst knappe Budgets in den sozialen Sicherungssystemen gekennzeichnet ist, nicht nur in der Gesetzlichen Rentenversicherung. </p><p>2.1 Ausgabenentwicklung in der Gesetzlichen Rentenversicherung </p><p>Die finanzielle Situation der Gesetzlichen Rentenversicherung insgesamt ist in den ver-gangenen Jahrzehnten durch die Folgen demographischer Vernderungen wie der stei-genden Lebenserwartung und dem Geburtenrckgang seit den Siebziger Jahren, aber auch durch Vernderungen auf dem Arbeitsmarkt wie die hohe Arbeitslosigkeit und einen frhen Beginn des Ruhestandes gekennzeichnet. Dadurch sind alle Ausgabenposi-tionen unter Druck geraten, auch die Ausgaben fr das Risiko Erwerbsminderung. </p><p>In Abbildung 1 wird dokumentiert, wie sich die Struktur der Rentenausgaben im Hin-blick auf das Risiko Erwerbsminderung und die brigen Risiken Alter und Hinter-bliebene in den vergangenen vier Jahrzehnten verndert hat. </p><p>Abbildung 1: Anteil der Ausgaben fr verschiedene Risiken in der Gesetzlichen Renten-versicherung 1960 bis 2003 (Westdeutschland) </p><p>0%</p><p>10%</p><p>20%</p><p>30%</p><p>40%</p><p>50%</p><p>60%</p><p>70%</p><p>80%</p><p>90%</p><p>100%</p><p>1960 1970 1980 1990 2000</p><p>Jahr</p><p>Ant</p><p>eile</p><p> an </p><p>den </p><p>Aus</p><p>gabe</p><p>n</p><p>Erwerbsminderung</p><p>Alter und Hinterbliebene</p><p> Quelle: Eigene Darstellung, eigene Berechnungen auf der Basis von Verband Deutscher Rentenversiche-rungstrger (VDR) 2003a. </p><p> 6 </p></li><li><p>Viebrok Absicherung bei Erwerbsminderung </p><p>Um die Anteile zu berechnen, wurde die durchschnittliche Hhe der Renten laut den Zeitreihen des Verbandes De...</p></li></ul>

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