Demographie und Staatshaushalt (Effekte des demographischen Wandels, Teil B)

Ulrich Roppel

Diskussionspapiere aus der

Fakultät für Sozialwissenschaft – 17-1b

Ruhr-Universität Bochum

2017

ISSN 0943 – 6790

DISKUSSIONSPAPIERE AUS DER FAKULTÄT FÜR SOZIALWISSENSCHAFT

RUHR-UNIVERSITÄT BOCHUM

DEMOGRAPHIE UND STAATSHAUSHALT

(EFFEKTE DES DEMOGRAPHISCHEN WANDELS, TEIL B)

von

Ulrich Roppel

Diskussionspapier Nr. 17 – 1b

April 2017

Korrespondenzanschrift: Dr. Ulrich Roppel c/o Ruhr-Universität Bochum Fakultät für Sozialwissenschaft Sektion für Sozialpolitik und Sozialökonomie D-44780 Bochum Telefon 0234/32-28971

Die Diskussionspapiere aus der Fakultät für Sozialwissenschaft der Ruhr-Universität Bochum werden von der Fakultät für Sozialwissenschaft herausgegeben. Die inhaltliche Verantwortung für die Beiträge liegt bei den Autoren und nicht bei der Fakultät. Die Papiere können bei den jeweiligen Autoren angefordert werden. Die Liste aller Papiere finden Sie auf den Internet Seiten der Fakultät unter http://www.sowi.rub.de/ Rubrik „Forschung“ ISSN 0943 - 6790

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Demographie und Staatshaushalt

Ulrich Roppel *

Gliederung 1. Tragfähigkeitsberichte

1.1 Annahmen 1.2 Ergebnisse

2. Politische Willensbildung

3. Schuldenbremse

4. Gerontokratie-These

5. Expansion vs. Kompression

6. Generational Accounting Literaturverzeichnis

* Cirsten Roppel danke ich für eine Vielzahl von Hinweisen. Der Verfasser trägt die alleinige Verantwortung. Kommentare sind willkommen.

2

Kurzfassung Der demographische Wandel beeinflusst viele Bereiche unseres Lebens. Gegen-stand dieses Beitrages ist der gesamtstaatliche Haushalt (Gebietskörperschaften und Sozialversicherungen). Die Sozialpolitik hat eine gigantische Tragfähigkeitslücke geschaffen. Selbst dann, wenn allein die Fallzahlen steigen, die Erwerbsbeteiligung zunimmt und die Arbeits-produktivität von der demographischen Entwicklung weitgehend unbeeinflusst bleibt, wäre der Staatshaushalt bei Zugrundlegung der demographischen Entwicklung bis 2060 nur dann tragfähig, wenn sofort und dauerhaft (Jahr für Jahr) Überschüsse in der Größenordnung von etwa 3 % des Bruttoinlandsprodukts gebildet würden; das wären gegenwärtig rd. 90 Mrd. Euro. Vor diesem Hintergrund entstand die neue Schuldenregel - Schuldenbremse ge-nannt. Sie wird den Haushalt nicht schlagartig, sondern schrittweise konsolidieren. Vereinbart und in der Verfassung verankert wurde Zweierlei: dass sich der Bund ma-ximal bis zu einem Grenzwert von 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts neu verschul-den kann und dass die Länder ihre Neuverschuldung vollständig abbauen. Die Fol-gen sind weitreichend, da die Schuldenstandsquote aus rechnerischen Gründen auf lange Frist dem Quotienten aus der Defizitquote und dem Wirtschaftswachstum ent-spricht. Keine entscheidungsrelevante Rolle spielte der Einfluss des Defizits auf das staatli-che Sparen. Propagandistischen Wert hat auch der Hinweis, die Schuldenbremse sei entstanden, um den Interessen der Nachkommen ein größeres Gewicht zu ge-ben. Maßgebend war die politische Effizienz. Im Vordergrund stand, dass sich Län-der mit einer Schuldenstandsquote von mehr als 90 % des Bruttoinlandsprodukts ins eigene Fleisch schneiden würden und dass ein ungebremster Anstieg der Quote die Regierung finanziell an die Wand treiben würde. Abwegig ist die Behauptung, der Anstieg der Staatsschuldenquote sei lediglich ein Spiegelbild der öffentlichen Investitionen, da sich die öffentliche Investitionsquote in demselben Zeitraum, in dem sich die staatliche Schuldenstandsquote mehr als ver-vierfacht hat, mehr als halbiert hat. Weil der politische Handlungsspielraum durch eine ausgabenorientierte Politik mas-siv eingeengt würde, wird auch die im Rahmen der Gerontokratie-These aufgestellte Behauptung, die Schuldenbremse werde ein Opfer des steigenden Altenquotienten sein, hier nicht geteilt. Die Schuldenbremse entstand nicht trotz, sondern wegen der demographischen Alterung. Politisch unerwünscht ist - jedenfalls derzeit - der Blick auf die intergenerative Ein-kommensverteilung, deshalb wird auch das Generational Accounting abgelehnt. Der Gesetzgeber sollte dies von den Ressorts unabdingbar verlangen.

3

1. Tragfähigkeitsberichte

1.1 Annahmen

Welche Folgen könnte die demographische Entwicklung für den gesamten Staats-

haushalt (Gebietskörperschaften und Sozialversicherungen) haben? Dieser Frage

geht die Bundesregierung in den Tragfähigkeitsberichten nach.1 Dort werden fünf

zentrale Annahmen getroffen:

• deutliche Zunahme der Erwerbsbeteiligung,

• keine signifikante Beeinträchtigung des Wachstums der Arbeitsproduktivität,

• Zunahme der Ausgaben schwergewichtig nur aufgrund steigender Fallzahlen,

• einnahmeorientierte Politik,2

• keine Wirkung der Schuldenbremse.3

Ausgaben entsprechen dem Produkt aus Menge (Fallzahlen) und Preis (Fallkosten).

Dann steigen sie, wenn die Fallzahlen und/oder die Fallkosten zunehmen. In den

Tragfähigkeitsberichten wird im Großen und Ganzen angenommen, dass nur die

Fallzahlen steigen werden (sog. reiner demographischer Effekt). Die sich auf die

Fallkosten erstreckenden Thesen - die Gerontokratie-These und die Expansionsthe-

se - werden nicht berücksichtigt.4

Mit der Gerontokratie-These wird darauf aufmerksam gemacht, dass die Fallkosten

deshalb steigen werden, weil der Altenquotient zunimmt. Diese Einschätzung wird

hier nicht geteilt.

1 Vgl. zum vierten Tragfähigkeitsbericht Bundesministerium der Finanzen (2016) sowie Werding (2016). 2 In den Tragfähigkeitsberichten wird nur mittelbar zur Einnahmepolitik Stellung bezogen, da eine kon-stante Einnahmequote unterstellt wird. 3 Die Schuldenbremse wird nicht berücksichtigt, weil darauf aufmerksam gemacht werden soll, dass sie benötigt wird. 4 Nur in einer Sonderrechnung wird der Frage nachgegangen, was passiert, wenn der medizinisch-technische Fortschritt zu einer Zunahmen der Fallkosten führen wird (dann ist der Expansions- größer als der Kompressionseffekt). Dazu werden - in Anlehnung an die Studie von Breyer/Ulrich (2000) - die Altersprofile der Gesundheitskosten mit einem Aufschlag von 1 Prozentpunkt auf die Lohnwachstums-rate fortgeschrieben, was zur höchsten Tragfähigkeitslücke führt.

4

Mit der Expansionsthese wird darauf verwiesen, dass nicht nur die Bevölkerung al-

tern, sondern auch der medizinisch-technische Fortschritt fortschreiten wird, was zu

einem Anstieg der Fallkosten der medizinischen Versorgung führen werde, da unter

Status quo-Bedingungen das Gewicht des produktgebundenen Kostenanstiegs grö-

ßer sei als dasjenige des prozessgebundenen Kostenrückgangs. Hier wird die Sorge

geteilt, dass es zu einem Expansionseffekt kommen wird; daher wird auch die Not-

wendigkeit gesehen, die Status quo-Bedingungen an dieser Stelle zu ändern.

1.2 Ergebnisse

Die Ergebnisse der Tragfähigkeitsberichte sind deprimierend. Sie zeigen, dass der

Staatshaushalt bei Weitem nicht tragfähig ist; das wäre er erst dann, wenn sofort

und dauerhaft (Jahr für Jahr) gigantisch große Überschüsse gebildet würden. In den

kommenden drei Dekaden würde der primäre Finanzierungssaldo (Abbildung II.1)

auf fast -3 %, der gesamte Finanzierungssaldo (Abbildung II.2) auf etwa -8 % und

der Schuldenstand (Abbildung II.3) auf fast 120 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP)

zunehmen. Dann beträgt die Tragfähigkeitslücke - bei Zugrundlegung der demogra-

phischen Entwicklung bis 2060 - ungefähr 3 % des BIP; das wären gegenwärtig etwa

90 Mrd. Euro.5 Da ein sofortiger Konsolidierungsschritt in dieser Größenordnung po-

litisch auch nicht näherungsweise mehrheitsfähig ist, stellt sich die Frage, was pas-

siert, wenn nur verzögert konsolidiert wird. Die Antwort ist: Wird der Konsolidie-

rungsbedarf nur durch kleinere Schritte geschlossen, wird die Tragfähigkeitslücke

größer, weil die Verschuldung zwischenzeitlich stärker zunimmt. Das ist der für die

Verzögerung zu bezahlende Preis.

Bei der Berechnung der Tragfähigkeitslücke ist die intertemporale Budgetbeschrän-

kung6 zugrundezulegen, daher darf weder ein Zielwert für den Schuldenstand (z.B.

60 % des BIP) zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgegeben noch der Zeithorizont auf

ein bestimmtes Jahr beschränkt werden.

5 Zu diesem Ergebnis kommt auch der Sachverständigenrat (2011). 6 Stets ist zwischen den Interessen der Beteiligten und den ihnen zur Verfügung stehenden Umset-zungsmöglichkeiten zu unterscheiden. Die Interessen werden durch eine Nutzenfunktion und die Um-setzungsmöglichkeiten durch eine Budgetrestriktion abgebildet. Dabei sind intertemporale Budgetbe-schränkungen der Gegenstand von Mehr-Perioden-Analysen.

5

Abbildung II.1: Entwicklung des primären Finanzierungssaldos (in % des BIP)

Quelle: Werding (2016)

Abbildung II.2: Entwicklung des gesamten Finanzierungssaldos (in % des BIP)

Quelle: Werding (2016)

Abbildung II.3: Entwicklung der Schuldenstandsquote (in % des BIP)

Quelle: Werding (2016)

Der Konsolidierungsanspruch darf auch nicht in sachlicher Hinsicht begrenzt werden.

Es geht nicht nur um diejenigen Verbindlichkeiten, die aus Staatsanleihen (explizite

Schulden) resultieren, sondern ebenso um diejenigen, die aus dem Sozialsystem

6

(implizite Schulden) entstehen. Die expliziten Schulden informieren nur über die

Spitze des Eisbergs, versteckt unter der Wasseroberfläche schlummern die implizi-

ten Schulden und damit der mit weitem Abstand größte Teil der Gesamtverschul-

dung. Richtig ist zwar, dass die Politik unterschiedlich mit expliziten und impliziten

Schulden umgehen kann, gleichwohl sollten beide Teile rechnerisch - was in den

Tragfähigkeitsberichten erfolgt - gleich behandelt werden.

2. Politische Willensbildung

Wie reagiert die Politik auf diesen Befund? Dass sie nicht altruistisch, sondern ei-

gennutzorientiert handelt, entspricht der von Buchanan (1967) - dem die Konzeption

der Public Choice-Theorie und damit auch die der modernen Finanzwissenschaft

zugeschrieben wird - favorisierten Einschätzung.7 Seines Erachtens

• sollte das staatliche Angebot mit egoistischen Motiven - und zwar dem Ziel des

Stimmenstrebens - erklärt werden,

• ist die Anbindung des staatlichen Angebots an die Wünsche der Bürger von der

Wirkungsweise des politischen Wettbewerbs abhängig.

Buchanan geht nicht nur davon aus, dass die Wähler Entscheidungen verlangen, die

ihnen insgesamt einen möglichst hohen Nutzen garantieren, also solchen Politikern

oder Parteien ihre Stimme geben, deren Wahlprogramm ihren Nutzenvorstellungen

am nächsten kommt. Er nimmt auch an, dass die Politiker keine altruistischen Vertre-

ter der Bürger sind, sondern eigennützig nach politischen Ämtern streben, die ihnen

Einkommen, Macht, Prestige und andere persönliche Vorteile sichern. Diese Ein-

schätzung wird von den Bürgern geteilt, wenn sie kritisieren, dass die Parteien „nach

Wählerstimmen schielen“. Das ist auch gemeint, wenn in der Politik davon gespro-

chen wird, dass „Reformen nicht im Vakuum“ stattfinden.8

7 Zu erinnern ist auch an A. Smith. Dessen - seinerzeit empört kommentierte - Einschätzung war, dass das Angebotsverhalten von Unternehmungen mit dem Ziel des Gewinnstrebens erklärt und die Koppe-lung von Angebot und Nachfrage als abhängig von der Wirkungsweise des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs betrachtet werden sollte. Vergleichbares wird von Buchanan für die Politik angenommen. 8 Die Große Koalition ist ein den politischen Wettbewerb reduzierendes Kartell. Sie beeinflusst nicht die Interessen der Beteiligten, wohl aber den zur Verfügung stehenden Handlungsspielraum.

7

Wovon hängt die Willensbildung eines jeden Bürgers ab? Sie wird bestimmt von den

Motiven (egoistisch, altruistisch), den damit positiv korrelierten Schlüsselgrößen

(Nutzen, Gewinn, Stimmen, Budget) und den Rahmenbedingungen, die die Hand-

lungen kanalisieren (Intensität des Wettbewerbs). In der Wirtschaftswissenschaft ist

nicht beabsichtigt, die letzten Motive der Beteiligten aufzuspüren; das ist auch nicht

notwendig. Benötigt werden lediglich Schlüsselgrößen, von denen die Mehrzahl der

individuellen Motive abhängt (sog. heuristisches Prinzip). Entscheidend ist die prog-

nostische Kraft der darauf aufbauenden Modelle. Weil sich die These, die Unter-

nehmungen würden Güter produzieren, um Gewinne zu erwirtschaften, empirisch

bewährt hat, wird für deren Angebotsverhalten angenommen, sie würden Gewinne

anstreben. Analog dazu sollte die Willensbildung der Politik mit dem Ziel des Stim-

menkaufs erklärt werden. Entschieden wird nach dem Motto: „Generationengerech-

tigkeit ist eine gute Sache. Aber Wiederwahl ist besser.“

Warum streben die politischen Führungskräfte nach Stimmen? Der Grund ist, dass

politische Ämter in einer Demokratie auf Zeit vergeben und die Frage, ob sie den

zuvor gewählten Parteien erneut anvertraut werden, vom Wahlergebnis abhängig

gemacht wird. Werden daher Stimmengewinne erwartet, die größer sind als die er-

warteten Stimmenverluste, wird das Angebot unterbreitet. Sind hingegen die zu er-

wartenden Stimmenverluste größer als die Stimmengewinne, unterbleibt es. Dabei

bedeutet das Streben nach Stimmen nicht automatisch, dass „maximiert“ wird.

Mithin sollte zwischen der politischen und wirtschaftlichen Effizienz gesetzlicher Re-

gelungen unterschieden werden. Ein Angebot mag aus der Sicht der nachfolgenden

Generationen desaströs sein; aus der Sicht der Politik kann es jedoch effizient sein.

Daher verfolgen die politischen Führungskräfte auch keineswegs zwangsläufig das

Ziel, gesellschaftliche Ungereimtheiten zu korrigieren. Aus der Sicht der Politik sind

Wählerstimmen das Haupt- und Marktunvollkommenheiten das Nebenprodukt, wo-

bei das Nebenprodukt nur instrumentale Bedeutung hat. Dementsprechend sind

auch manche in der Demokratietheorie vertretene Thesen mit Fragezeichen zu ver-

sehen.9

9 Die Einschätzung, dass anhand eines politischen Kalküls entschieden wird, ist auch nicht auf die politischen Parteien beschränkt, sondern bezieht sich auf alle Großorganisationen. Bspw. wird sie bei den Gewerkschaften unter der Überschrift „Lohnsummen- vs. Stimmenmaximierung“ erörtert.

8

Vor diesem Hintergrund können - einem Vorschlag Schumpeters (1972) folgend -

vereinfachend zwei Typen von Demokratietheorien unterschieden werden: die Ver-

treter- und die Konkurrenztheorie. In der Vertretertheorie werden die Politiker als Re-

präsentanten der Wähler betrachtet, die dem Willen der Bevölkerung (der sog. vo-

lonté générale10) konkreten Ausdruck verleihen. Hier weichen die parlamentarischen

Entscheidungen nicht prinzipiell von denjenigen ab, die von den Bürgern gewünscht

werden, so dass sich die Vertretertheorie auf das Aufdecken von Friktionen kon-

zentriert, an denen die angestrebte Realisierung des Gemeinwohls im Alltag schei-

tert. Demgegenüber werden die Parlamente in der Konkurrenztheorie als Verfahren

zur Bildung einer handlungsfähigen Regierung betrachtet, wobei der Zusammenhang

zwischen politischen Entscheidungen und dem Wählerwillen nicht von vornherein

unterstellt wird, sondern das zu untersuchende Problem ist.

Allerdings fallen Maßnahmen, die zwar politisch effizient, aber wirtschaftlich ineffi-

zient sind, der Politik wieder auf die Füße; aus diesem Grund kam es auch zur

Agenda 2010. Gegenwärtig sind, um die „Mütterente“, die „Rente mit 63“ usw. finan-

zieren zu können, keine höheren Steuern und Sozialversicherungsbeiträge notwen-

dig, folglich gibt es kein daraus resultierendes Risiko von Stimmenverlusten, was

sich jedoch zwischen 2020 und 2035 - in dieser Phase kommt es zu einem be-

schleunigten Anstieg des Altenquotienten - ändern wird. Daher sind auch prall gefüll-

te Kassen, mit denen Wahlversprechen finanziert werden können, für strukturelle

Reformen keine guten, sondern schlechte Zeiten.

Um Missverständnissen vorzubeugen: Das ist weder eine Kritik an der Demokratie

noch ein Plädoyer für Politikverdrossenheit. Gleichwohl sind Unterschiede zwischen

der marktwirtschaftlichen und politischen Koordination zu beachten; das liegt an der

zeitlichen, sachlichen und personellen Undifferenziertheit politischer Prozesse im

Vergleich zu wirtschaftlichen Prozessen. Mit einem zeitlich undifferenzierten Angebot

ist gemeint, dass Parlamentswahlen in relativ großen Zeitabständen stattfinden, so

dass Entscheidungsrevisionen auf Seiten der Wähler nur in großen Zeitabständen

möglich sind. Personell undifferenziert ist das Angebot, weil jeder einzelne Wähler

auf das mit Mehrheit beschlossene Arrangement festgelegt wurde. Sachlich undiffe-

renziert ist es, weil die Wähler grundsätzlich nur zwischen hochaggregierten Bündeln

10 Das Gemeinwohl ist ein dermaßen unbestimmter Begriff, dass damit sämtliche Entscheidungen

9

politischer Projekte entscheiden können; hier wählt jeder Bürger mit dem für ihn op-

timalen Gesamtprogramm auch Einzelvorhaben, die er bei isolierter Entscheidung

abgelehnt hätte.11

3. Schuldenbremse

Abbildung II.4: Entwicklung der Schuldenstandsquote (in % des BIP)

:

Quelle: Sachverständigenrat

Das Interesse der Politik an schuldenfinanzierten Ausgaben wurde früh gesehen.

Deshalb entstand die alte Schuldenregel (Begrenzung der Neuverschuldung auf die

Nettoinvestitionen), die jedoch nicht wirksam war. Sie mutet zwar wissenschaftlich

perfekt an, konkurriert aber in der Realität mit der politischen Willensbildung, da sie

leicht überwunden werden konnte. Es war nämlich einfach, Konsum- als Investiti-

onsausgaben zu deklarieren, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichge-

wichts zu bemühen oder Schulden in einen Sonderfonds zu verschieben. Kam es zur

Klage, was häufig der Fall war, wurden die Urteile des Verfassungsgerichts lediglich

schulterzuckend zur Kenntnis genommen. Die Folge war, dass die im Haushalt aus-

gewiesene Verschuldung im Trend nur die Richtung nach oben kannte. Gemessen

am Bruttoinlandsprodukt ist sie von etwa 20 % in 1970 auf etwa 80 % bis 2010 ge-

stiegen (Abbildung II.4).

gerechtfertigt werden können. 11 Bspw. wird mit der Entscheidung für das wirtschaftspolitische zugleich die Entscheidung für das au-ßen- und innenpolitische Parteiprogramm getroffen.

10

Abbildung II.5: Staatliche Investitionsquote in Deutschland

Quelle: Jäger/Schmidt (2015)

Dabei ist die Behauptung, sie sei in die Höhe geschnellt, um Investitionen zu tätigen,

von denen auch die kommenden Generationen profitieren würden, abwegig. Die Re-

alität ist, dass sich die staatliche Investitionsquote in demselben Zeitraum, in dem

sich die staatliche Schuldenstandsquote mehr als vervierfacht hat, mehr als halbiert

hat (Abbildung II.5).

Es kann auch keine Rede davon sein, dass der Anstieg der Schulden nur die Kosten

der Wiedervereinigung widerspiegelt. Denn zur Wiedervereinigung kam es erst 1990;

bis dahin hatte sich aber die Schuldenstandsquote bereits mehr als verdoppelt. Es

kam auch nicht zu einer daraufhin einsetzenden Änderung des Trends.

Ebenso fragwürdig ist der Einwand, die Entwicklung der Verschuldung informiere

lediglich über die Konsequenzen der keynesianischen Beschäftigungspolitik. Dort

wird zwar der Anstieg der Staatsverschuldung in Rezessionszeiten als Preis für den

erhofften Rückgang der Arbeitslosigkeit akzeptiert, aber zugleich gefordert, dass es

in Boomzeiten zu einem äquivalenten Rückgang kommt. Die Empirie zeigt jedoch,

dass es nicht zu einer in etwa symmetrischen Fluktuation der Schuldenstandsquote

um einen stationären Trend, sondern zu einem Aufwärtstrend kam.

Allen Beteiligten war klar, dass ein „weiter so wie bisher“ angesichts der demogra-

phisch induzierten Entwicklung des Staatshaushalts nicht möglich war. Zudem zei-

gen Reinhart/Rogoff (2009)12, dass Schuldenstandsquoten oberhalb von etwa 90 %

12 Die an der Studie geäußerte Kritik der Berechnungsfehler ändert das Ergebnis nicht substantiell.

11

des BIP gravierende Wachstumsschäden zur Folge haben können - dann schneiden

sich die Staaten mit einer durch Schulden praktizierten ausgabenorientierten Politik

ins eigene Fleisch. Vor diesem Hintergrund verständigten sich der Bund und die

Bundesländer darauf, die alte durch eine neue Schuldenregel zu ersetzen.13 Verein-

bart wurde, dass

• sich der Bund maximal bis zu einem Grenzwert von 0,35 % des BIP neu ver-

schulden kann,

• die Länder auf das Instrument der Neuverschuldung gänzlich verzichten.

Zudem wurde beschlossen, die neue Schuldenregel zumindest einigermaßen was-

serdicht zu machen: durch

• die erneute Verankerung in der Verfassung,

• die Bezugnahme auf das BIP,

• das Verbot des Versteckens von Schulden in Sondervermögen,

• ein externes Testat konjunktureller Notlagen.

Abbildung II.6: Wachstumsrate des BIP, Defizit- und Schuldenstandsquote (in % des

BIP)

13 Zu den Details vgl. Bundesministerium der Finanzen (o.J.).

Defizitquote

3,00 0,35

Wachstums- 3 100 11,6 rate 4 75 8,75 des BIP 5 60 7,00 (0,03/0,05) (0,0035/0,05) Schuldenstandsquoten

12

Die Folgen der Vereinbarung sind weitreichend, da die Schuldenstandsquote aus

rechnerischen Gründen auf lange Frist dem Quotienten aus der Defizitquote und

dem Wirtschaftswachstum (jeweils gemessen in % des BIP) entspricht. Bspw. resul-

tiert bei einer nominalen Wachstumsrate des BIP von 5 % aus einer Defizitquote von

3 % eine Bestandsquote von 60 % (0,03/0,05), die mit dem Maastricht-Referenzwert

übereinstimmt (Abbildung II.6). Bei diesem Wirtschaftswachstum (5 %) hätte eine

Defizitquote von 0,35 % eine Bestandsquote von 7 % (0,0035/0,05) zur Folge, was

einem Rückgang auf etwa 10 % des heutigen Wertes entspräche. Das bremst die

Zahlungsbereitschaft des Bundes erheblich - auch bei der Finanzierung der Sozial-

versicherung. Gleichwohl wird hier nicht vermutet, dass die Schuldenbremse ein Op-

fer der demographischen Entwicklung sein wird, da sie nicht trotz, sondern wegen

der demographischen Entwicklung entstanden ist.

Weniger offenkundig, aber nicht weniger wichtig ist der Zusammenhang zwischen

schuldenfinanzierten Ausgaben und der Eurokrise sowie dem Fiskalpakt. Die sog.

Nicht-Beistandsklausel (no bail out-rule) ist die europäische Schuldenregel. Ihre Un-

wirksamkeit - und das Fehlen einer Exit-Klausel - ist verantwortlich für das Griechen-

land-Problem. Die EU ist ein Staatenbund und kein Bundesstaat.14 In einem Staa-

tenbund gibt es keinen Länderfinanzausgleich; geht es dort um die Einhaltung von

Zahlungsverpflichtungen, stehen den Mitgliedstaaten keine politischen Partner, son-

dern Finanzmärkte gegenüber. Das wirkt aber nur dann disziplinierend, wenn die

Finanzmärkte nicht durch Transferzahlungen der Partner - die Politik spricht lieber

von Rettungsschirmen - ausgehebelt werden. Genau das ist in Griechenland pas-

siert. Dazu wird es auch kommen, wenn in Deutschland mit einer ausgabenorientier-

ten Politik auf die demographische Entwicklung reagiert wird.

Damit die Nicht-Beistandsklausel restriktiv wirkt, bedarf es einer wirksamen nationa-

len Schuldenregel. In Deutschland wurde diese Notwendigkeit erkannt; in anderen

Ländern fehlt es noch an der Umsetzung. Mittlerweile dürfte aber allen Beteiligten

klar geworden sein, wie wichtig der Abbau von Altschulden für die Zukunft der EWU

ist. Wirkungslos ist die Nicht-Beistandsklausel auch dann, wenn sie nicht von einer

14 Solange die Bereitschaft der Volkswirtschaften, sich zu einem Bundesstaat zusammenzuschließen, nicht vorhanden ist, müssen alle Regelungen an den dadurch hervorgerufenen Interessen gemessen werden. Das betrifft auch den Vorschlag eines europäischen Schuldenfonds sowie den einer europäi-schen Arbeitslosenversicherung.

13

Insolvenzordnung flankiert wird, die von Vorkehrungen zur Vermeidung humanitärer

Katastrophen begleitet sein muss.

Schließlich hat die Griechenland-Krise darauf aufmerksam gemacht, dass die sog.

Bankenunion in der gegenwärtigen Form unzureichend ist. Zu ihren Aufgaben zählt

die Verhinderung von Ansteckungsgefahren, die zu Systemkrisen führen. Ihre Kon-

zeption ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung, dem aber weitere Schritte folgen

müssen. Dazu gehört die Gleichbehandlung von Unternehmens- und Staatsanleihen.

Letztere sind keineswegs risikolos.

Hingegen sollte die Aufgabe der Krisenbewältigung nicht dauerhaft der Europäi-

schen Zentralbank (EZB) übertragen werden, da ihre Finanzierung des Stimmen-

kaufs durch das sog. Quantitative Easing die Konsolidierungsbereitschaft der Länder

nicht größer, sondern kleiner macht.

4. Gerontokratie-These

In der Literatur wird bezweifelt, dass die Folgen des demographischen Wandels nur

aufgrund steigender Fallzahlen ermittelt werden können, da das Wählerpotential der

Rentner infolge des steigenden Altenquotienten relativ zunehmen wird. Dann käme

es - so die Gerontokratie-These15 - ohne Neuverschuldung zur Rentnerstampede

und zur Abwahl der Regierung. Insofern wird auch die Annahme der einnahmeorien-

tierten Politik in Frage gestellt. Bei einer ausgabenorientierten Vorgehensweise käme

es jedoch zu einem politisch bedingten Anstieg der Fallkosten, so dass die Ergeb-

nisse der Tragfähigkeitsberichte noch deprimierender ausfallen würden. Dann müss-

te die Politik schnell die Reißleine ziehen - mit dem Risiko eines länger anhaltenden

Machtverlustes. Wird nämlich unterstellt, dass der Kauf von Rentnerstimmen nicht

durch steigende Kredite möglich ist, müsste ein wachsendes Rentenniveau durch

zunehmende Beitrags- oder Steuersätze finanziert werden - das würde jedoch die

Erwerbstätigkeit in den Keller treiben.

Gestützt wird die Gerontokratie-These auch nicht von der Empirie. Dort wird sie unter

der Überschrift „Robin Hood-These“ erörtert. Mit dieser Bezeichnung wird darauf ab-

15 Vgl. dazu näher Sinn/Übelmesser (2002).

14

gestellt, dass es mehr arme als reiche Personen gibt, woraus gefolgert wird, dass es

im demokratischen Prozess zu einer Einkommensumverteilung von den Reichen zu

den Armen käme, da alle Stimmen das gleiche Gewicht hätten. Vergleichbares wird

mit der Gerontokratie-These unterstellt. Es scheint aber so zu sein, dass - wird zwi-

schen einer Unter-, Mittel- und Oberschicht unterschieden - innerhalb der Mittel-

schicht von den nicht ganz Reichen zu den nicht ganz Armen umverteilt wird.16

Zudem sorgt sich die Politik vor einer neuen Partei (einer „Generationengerechtig-

keitspartei“), die das Thema der generativen Verteilungsfolgen aufgreift. Aktuell gibt

es kein derartiges parlamentarisches Gegengewicht, vielmehr votiert die Opposition

für ein steigendes Rentenniveau, mithin für eine steigende Belastung der Nachkom-

men.

5. Expansion vs. Kompression

Während die Gültigkeit der Gerontokratie-These bestritten wird, wird die für das Ge-

sundheitssystem formulierte Expansionsthese geteilt. Warum könnte es infolge der

Bevölkerungsalterung zu einem Versteilungseffekt bei der Altersprofilkurve - also zu

höheren Fallkosten der medizinischen Versorgung - kommen? Diese Frage ist Ge-

16 Vgl. dazu näher Knappe (1980).

Abbildung II.7 Morbidität Expansionsthese

(„Versteilerungseffekt“) Altersprofilkurve

Kompressionsthese („Abflachungsef-fekt“)

Lebensalter

15

genstand der Kontroverse „Expansion vs. Kompression“; über deren Kern informiert

Abbildung II.7. Drei Entwicklungen sind möglich: der Kompressionseffekt

• kann dem Expansionseffekt entsprechen,

• ist kleiner als der Expansionseffekt,

• ist größer als der Expansionseffekt.

In dem erstgenannten Fall bleibt der Verlauf der Altersprofilkurve - die den Zusam-

menhang zwischen der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen und dem Le-

bensalter misst - unverändert, im zweitgenannten Fall verschiebt sich die Kurve nach

oben (Versteilerungseffekt) und im drittgenannten Fall nach unten (Abflachungsef-

fekt). Variiert der Verlauf der Altersprofilkurve nicht, werden nur die Fallzahlen stei-

gen. Hingegen werden die Fallkosten zunehmen, wenn sich die Altersprofilkurve

nach oben verschiebt.

Ein Grund für die in der Literatur vertretenen Meinungsunterschiede dürfte sein, dass

unklar ist, wie der medizinisch-technische Fortschritt gemessen werden sollte. Dabei

können drei Vorgehensweisen unterschieden werden. Er wird als Restgröße, anhand

der Ausgaben für Forschung und Entwicklung und anhand konkreter Einzelbeispiele

zu erfassen versucht.

16

Abbildung II.8: Entwicklung der Relation zwischen den Pro-Kopf Ausgaben der Rent-ner und denen der Erwerbstätigen in der Gesetzlichen Krankenversicherung

Quelle: Hörter (2006)

Wird er als Restgröße - entsprechend der Vorgehensweise von Breyer/Ulrich (2000)

- ermittelt, deutet Einiges auf einen Versteilerungseffekt hin. Dafür spricht

• der Verlauf des Morbiditätsquotienten,

• die Entwicklung der Sterblichkeit.

Abbildung II.8 zeigt, dass sich der Morbiditätsquotient in einem Zeitraum von vier

Dekaden fast verdreifacht hat. Warum ist es dazu gekommen? Ein möglicher Hin-

weis auf die Ursache dieser Entwicklung könnte sein, dass in der ersten Hälfte des

20. Jahrhunderts die Sterblichkeit vor allem im Kindesalter abnahm, während in der

zweiten Hälfte vor allem die Lebenserwartung der 65jährigen stieg. Hier scheint der

medizinisch-technische Fortschritt einen Bias zugunsten älterer Menschen zu haben,

also zugunsten derjenigen Gruppe zu wirken, deren Gewicht im Zuge der Bevölke-

rungsalterung zunehmen wird.

17

6. Generational Accounting

Wie deprimierend die Ergebnisse sind, zeigt auch das sog. Generational Accounting

(Rechnungswesen für Generationen). Dort wird vorgeschlagen, die zukünftige Ent-

wicklung nicht auf der Basis von Einzelhaushalten, sondern differenziert nach Ge-

burtsjahrgängen (bzw. zu Generationen zusammengefassten Geburtsjahrgängen)

abzuschätzen. Dann wird sichtbar, dass die Forderung nach einer stärkeren Beteili-

gung des Bundes an der Rentenversicherung, etikettiert als „Demographiezuschuss“,

letztlich nur Augenwischerei ist. Hier werden die Bürger nicht als Beitragszahler,

sondern als Steuerzahler belastet. Zwar haben Steuern andere Verteilungswirkun-

gen als Sozialversicherungsbeiträge, das ändert aber nichts daran, dass die Ge-

samtbelastung der Erwerbstätigen zunimmt.

Ein prinzipieller Unterschied besteht zwischen beiden Konzepten - Tragfähigkeitsbe-

richten und Generationenbilanzen - nicht. Generationenbilanzen gehen nur einen

Schritt weiter. Der Einwand, dies würde die personellen Kapazitäten der Ressorts

überschreiten, ist jedoch dürftig, da ihre Produktion - ebenso wie diejenige von Trag-

fähigkeitsberichten - externen Einrichtungen übertragen werden kann. Dass Tragfä-

higkeitsberichte von den Sozialressorts letztlich - wenn auch murrend - akzeptiert

werden, liegt daran, dass sie die Bereitschaft der Parteien, Stimmen zu kaufen, nur

moderat bremsen. Genau aus diesem Grund sollte der Gesetzgeber die Vorlage von

Generationenbilanzen zur unabdingbaren Pflicht machen. Er sollte sämtliche Res-

sorts verbindlich anweisen, Bilanzen vorzulegen, die über die generativen Auswir-

kungen der beabsichtigten gesetzlichen Regelungen auf die Generation der Erwerb-

stätigen und Rentner informieren.17

Wird das vom Generational Accounting vorgeschlagenen Verfahren zugrundegelegt,

zeigt sich, dass es unter Status quo-Bedingungen zu einem Anstieg der Abgabenlast

von etwa einem Drittel auf vier Fünftel des Lebenseinkommens der Generationen

kommen könnte. Dass die Ressorts dieses Ergebnis als höchst unerwünscht be-

trachten und lieber auf ihren Einzeletat abstellen, bedarf keiner besonderen Begrün-

dung.

17 Zumindest sollte in den Tragfähigkeitsberichten plakativer als bisher aufgezeigt werden, wie sich die Tragfähigkeitslücken infolge von Reformvorhaben ändern.

18

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