ECOTEC GERMAN AUT 04 - iaq.uni-due.de · Kevin Quinn FAS ITALIEN: Antonella Buonopane/ Tatiana Esposito Ministerium für Arbeit und Soziales ZYPERN: Eleni Kalava Ministerium für

Europäische Kommission

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Europäisches BeschäftigungsobservatoriumBericht vom Herbst 2004

ISSN 1725-5368

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Diese Veröffentlichung ersetzt die bisherigen vom Europäischen Beschäftigungsobservatorium herausgegebenen MISEP-Politikberichte und SYSDEM-Trendanalysen.Die Beiträge zu Beschäftigungspolitiken sind auf Grundlage von Berichten von Länderkorrespondenten duch das MISEP-Netzwerk zusammengestellt worden.Die Trendanalysen verschaffen einen vergleichenden und vertieften Überblick über ausgewählte Beschäftigungspolitiken und Arbeitsmarktentwicklungen in denMitgliedstaaten auf Grundlage von Artikeln der SYSDEM-Korrespondenten. Unterzeichnete Artikel sind die alleinige Verantwortung des Autors oder der Autoren.

MISEPBELGIEN: Joseph RemyMinistère de l'Emploi et du TravailTSCHECHISCHE REPUBLIK: Miroslav PřibylMinisterium für Arbeit und Soziales Stanislav BenešMinisterium für Arbeit und Soziales DÄNEMARK: Pernille Witten MogensenMinisterium für ArbeitLeif Christian HansenÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungDEUTSCHLAND: Kurt BerlingerBundesagentur für ArbeitArnold Hemmann/Manon PigeauBundesministerium für Wirtschaft und ArbeitESTLAND: Ülle MarksooMinisterium für Arbeit und SozialesKaili Järv Ministerium für Arbeit und SozialesGRIECHENLAND: Dimitra NikouMinisterium für Arbeit und SozialesKleoniki FotiadouOAEDSPANIEN: Marina Garcia LopezMinisterium für Arbeit und Soziales Elvira Gonzalez SantamartaMinisterium für Arbeit und Soziales FRANKREICH: Mme Marie-Christine PetitguyotMinistère des Affaires sociales, du travail et de la solidaritéCatherine HilesANPEIRLAND: Marie Dempsey Department for Enterprise,Trade and EmploymentKevin QuinnFASITALIEN: Antonella Buonopane/ Tatiana EspositoMinisterium für Arbeit und SozialesZYPERN: Eleni KalavaMinisterium für Arbeit und SozialesSavvas ProcopidesHRDALETTLAND: Aija VucaneMinisterium für Arbeit und SozialesGrieta TentereÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungLITAUEN: Rasa MalaiškieneMinisterium für Arbeit und SozialesRasa BabianskieneÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungLUXEMBURG: Jean HoffmannAdministration de l'EmploiJean ZahlenMinistère du Travail et de l’EmploiUNGARN: Ildiko VargaMinisterium für Arbeit und SozialesOliver Demko Öffentliche ArbeitsmarktverwaltungMALTA: Ms Antonella BorgÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungNIEDERLANDE: Martin G. BlomsmaMinisterium für Arbeit und SozialesTheo KeulenZentralorganisation für Arbeit und EinkommenÖSTERREICH: Christine HolzerBundesministerium für Wirtschaft und ArbeitGudrun NachtschattArbeitsmarktservice ÖsterreichPOLEN: Beata Chromińska Ministerium für Arbeit und SozialesAlina Zaręba Regionale Arbeitsmarktverwaltung von WałbrzychPORTUGAL: Maria Margarida MouraMinisterium für Arbeit und SozialesRosália NunesArbeitsmarkt- und Aus-und Weiterbildungsintitut

SLOWENIEN: Aljus PertinacMinisterium für Arbeit und SozialesDamjana KosirÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungSLOWAKEI: Roman BrunovskyMinisterium für Arbeit und Soziales

FINNLAND: Mr Ahti AvikainenMinisterium für Arbeit und SozialesMs Marja-Riitta PihlmanMinisterium für Arbeit und SozialesSCHWEDEN: Ulf GöransonÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungMaria GötherströmMinisterium für Industrie, Arbeit undKommunikationVEREINIGTES KÖNIGREICH: Adrienne NolanDepartment for Work and PensionsPeter SydserffJobcentre PlusNORWEGEN: Ola RibeMinisterium für Arbeit und SozialesBULGARIEN: Todor Borisov KrastevMinisterium für Arbeit und SozialesBoyka GyoshevaÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungRUMÄNIEN: Mihaela TârcoleaMinisterium für Arbeit und SozialesSonia DiaconescuÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungTÜRKEI: Berrin H. KarabüberÖffentliche ArbeitsmarktverwaltungAli Ercan SuMinisterium für Arbeit und Soziales

SYSDEMBELGIEN: Peter van der Hallen WAV / HIVALeuvenTSCHECHISCHE REPUBLIK: Tomáś SirovátkaMU FSSBrnoDÄNEMARK: Per Kongshøj MadsenInstitute for Political ScienceCopenhagenDEUTSCHLAND: Gerhard BoschIATGelsenkirchenESTLAND: Reelika Leetmaa PRAXIS Center for Policy StudiesTallinn GRIECHENLAND: Dimitris KarantinosNational Centre for Social StudiesAthensSPANIEN: José A. Poncela BlancoCentro de Estudios Económicos TomilloMadrid FRANKREICH: Sandrine GinesteBernhard Brunhes ConsultantsParisIRLAND: Gerry HughesESRIDublin ITALIEN: Guiseppe CiccaroneFondazione Giacomo BrodoliniRomaZYPERN: Louis ChristofidesDepartment of Economics, University of CyprusNicosiaLETTLAND:Alfreds VanagsBaltic International Centre for InternationalPolicy StudiesRigaLITAUEN: Boguslavas GruževskisInstitute of Labour and Social Research.Vilnius

LUXEMBURG: Franz ClementCEPS/INSTEADDifferdange

UNGARN: Karoly Fazekas Institute of EconomicsBudapest

MALTA: Gordon CordinaUniversity of MaltaMsida

NIEDERLANDE: Ton WilthagenOSATilburg

ÖSTERREICH: Michael Wagner-PinterSynthesis ForschungsgesellschaftWien

POLEN: Ewa GiermanowskaInstitute of Public AffairsWarsaw

PORTUGAL: António CaetanoGEST-InLisboa

SLOWENIEN: Miroljub IgnjatovicUniversity of LjubljanaLjubljana

SLOWAKEI: Lubos VagacCenter for Economic DevelopmentBratislava

FINNLAND: Reija LiljaLabour Institute for Economic ResearchHelsinki

SCHWEDEN: Donald StorrieCELMS – The Centre for European LabourMarket StudiesGöteborg

VEREINIGTES KÖNIGREICH: Nigel MeagerInstitute for Employment StudiesBrighton

NORWEGEN: Knut LarsenECON ASOslo

BULGARIEN: Pobeda LoukanovaInstitute of Economics at the BASSofia

RUMÄNIEN: Catalin GhinararuINCSMPSBucharest

TÜRKEI: Hakan ErcanMiddle East Technical UniversityAnkara

EUROPÄISCHEKOMMISSION Guido Vanderseypen (DG EMPL A/2)

NETZWERKDIENSTDES EBOECOTEC Research & Consulting,Priestley House, 12-26 Albert Street,Birmingham B4 7UD, Vereinigtes Königreich

Tel: +44 121 616 3600Fax: +44 121 616 3699Email: [email protected]: www.eu-employment-observatory.net

Projektleiter: Pat IrvingProjektmanager: Tina Weber / Anna ManoudiSachbearbeiter: Kate McPhillips

Korrespondenten

Beschäftigung und Europäischer Sozialfonds

Europäische KommissionGeneraldirektion “Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit”

Referat A2

Manuskript abgeschlossen 2004

EuropäischesBeschäftigungsobservatorium:

Bericht vom Herbst 2004

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet,Server Europa (http://europa.eu.int).

Bibliografische Daten befinden sich am Ende der Veröffentlichung.

Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften,2005

ISSN 1725-5368

© Europäische Gemeinschaften, 2005Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.

Printed in the United Kingdom

GEDRUCKT AUF CHLORFREI GEBLEICHTEM PAPIER

Europe Direct soll Ihnen helfen, Antworten auf IhreFragen zur Europäischen Union zu finden

Gebührenfreie Telefonnummer:

00 800 6 7 8 9 10 11

Der Inhalt dieser Veröffentlichung spiegelt nicht unbedingt die Meinung oder Haltung derGeneraldirektion “Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit” derEuropäischen Kommission wider.

Möchten Sie das elektronische Informationsblatt “ESmail“ der Generaldirektion“Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit“ der EuropäischenKommission erhalten, schreiben Sie bitte eine elektronische Nachricht an folgende Adresse:[email protected] — das Informationsblatt erscheint regelmäßig in Deutsch,Englisch und Französisch.

InhaltMassnahmen

Gesamtentwicklungen

Dänemark: Strukturreform................................................................................................................7Dänemark verabschiedete im Frühjahr ein Gesetzespaket ..................................................................8Deutschland: Einschneidende Arbeitsmarktreformen ........................................................................9Estland: Jüngste Veränderungen am Arbeitsmarkt ...........................................................................11Griechenland: Jüngste Entwicklungen..............................................................................................12Lettland: Jüngste Entwicklungen der Wirtschaft und des Arbeitsmarkts ..........................................12Lettland: Rentenreform....................................................................................................................14Ungarn: Jüngste Arbeitsmarktentwicklungen ..................................................................................15Malta: Konsultation zum Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung ..............................................16Malta: Reformen des öffentlichen Sektors ........................................................................................17Österreich: Das Arbeitsmarktreformgesetz in Kürze ........................................................................17Polen: Neue Arbeitsmarktgesetzgebung ...........................................................................................19Finnland: Beginn des neuen Programms „Tykes“ zur Förderung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie................................................................................................20Schweden: Bessere Eingliederung von Einwanderern in den Arbeitsmarkt .......................................21Norwegen: Gesamtentwicklungen....................................................................................................21Norwegen: Neues Ministerium für Arbeit und Soziales ....................................................................22Bulgarien: Kontinuierliche Vorbereitung für die Beteiligung an der EuropäischenBeschäftigungsstrategie ....................................................................................................................23Rumänien: Erleichterung der Erwerbsbeteiligung.............................................................................25Türkei: Beschäftigungspolitische Entwicklungen..............................................................................26

Stellenvermittlung Und Berufliche Orientierung

Spanien: Reform der öffentlichen Arbeitsverwaltung .......................................................................28Litauen: Elektronische Dienstleistungen für die Kunden der öffentlichen Arbeitsverwaltung ...........29Malta: Leitfaden für geschlechtssensible Berufsberatung..................................................................30Niederlande: Ein umfassender Ansatz gegen Arbeitslosigkeit ...........................................................30Niederlande: Rückkehr von Sozialleistungsempfängern ins Berufsleben...........................................31Schweden: Servicewege zur Arbeitsverwaltung und Dienstleistungsangebot.....................................32Bulgarien: Reformen der Arbeitsverwaltung ....................................................................................33

Arbeitsplatzschaffung

Malta: Neue Unternehmensprogramme ...........................................................................................35Finnland: Ausweitung des Beihilfesystems für Unternehmensgründungen .......................................35Bulgarien: Graduierte sammeln Berufserfahrung in der öffentlichen Verwaltung .............................36

Ausbildung

Zypern: Der Strategieplan der Behörde für Humanressourcenentwicklung ......................................37Lettland: Erwerb von Berufskompetenzen für Teilnehmer an berufsbildenden Maßnahmen ............39Malta: Ausbildung in spezifischen Sektoren .....................................................................................40Niederlande: Mehr Ausbildungsangebote für Arbeitslose.................................................................41

Besondere Arbeitnehmerkategorien

Belgien: Proaktives Job-Hunting anregen .........................................................................................42Belgien: Berufsstart für Jugendliche – Erstbeschäftigungsabkommen...............................................42Belgien: Der Erfahrungsfonds ..........................................................................................................43Dänemark: Wissenszentren für Flüchtlinge und Einwanderer ..........................................................45Estland: Beschäftigungsmöglichkeiten für Menschen mit Behinderungen fördern............................45Estland: Langzeitarbeitslose aktivieren ............................................................................................47Lettland: Maßnahmen für Arbeitslose, die von sozialer Ausgrenzung bedroht sind ..........................47Niederlande: Allgemeine Maßnahmen für benachteiligte Personen ..................................................48Portugal: Integration von Einwanderern ..........................................................................................49

Sozialschutz- Und Arbeitslosenunterstützungssysteme

Litauen: Arbeitslosenversicherung als Mittel zum Abbau der Arbeitslosigkeit..................................51

Trends

Kampf dem Nichterfassbaren? Das Phänomen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in derEuropäischen Union .......................................................................................................................53

Belgien ..........................................................................................................................................65Tschechische Republik ..................................................................................................................70Dänemark .....................................................................................................................................76Deutschland ..................................................................................................................................81Estland..........................................................................................................................................89Griechenland.................................................................................................................................95Spanien .......................................................................................................................................100Frankreich...................................................................................................................................105Irland ..........................................................................................................................................110Italien..........................................................................................................................................114Republik Zypern .........................................................................................................................120Lettland.......................................................................................................................................124Litauen........................................................................................................................................130Ungarn........................................................................................................................................140Malta ..........................................................................................................................................145Niederlande.................................................................................................................................149Österreich....................................................................................................................................154Polen ...........................................................................................................................................161

Portugal.......................................................................................................................................168Slowenien ....................................................................................................................................173Slowakischen Republik................................................................................................................178Finnland......................................................................................................................................185Schweden ....................................................................................................................................190Vereinigtes Königreich ................................................................................................................194Norwegen....................................................................................................................................201Bulgarien.....................................................................................................................................204Rumänien....................................................................................................................................209Türkei..........................................................................................................................................214

Bericht vom Herbst 2004 | Europäisches Beschäftigungsobservatorium 7

Gesamtentwicklungen

GESAMTENTWICKLUNGEN

Dänemark: StrukturreformDas jüngste Vorhaben zur Reform der Strukturen undVerantwortungsbereiche im öffentlichen Sektor wird erheblicheAuswirkungen auf die Beschäftigungspolitik und –dienste inDänemark haben.

Derzeitige Strukturen Bislang gab es in Dänemark zwei Systeme, die Arbeitslose bei derArbeitsuche unterstützten: ein kommunales Programm fürSozialhilfeempfänger und ein staatliches Arbeitsvermittlungs-programm (AF) für Empfänger von Arbeitslosenunterstützung.Beide Systeme weisen sowohl Ähnlichkeiten als auch Unterschiedeauf.

Das kommunale Programm wird auf lokaler Ebene verwaltet. Die271 Kommunen gestalten und implementieren Programme fürSozialhilfeempfänger mit Wohnsitz in Dänemark. DieKommunalbehörde sucht das für jeden Empfänger (jedeEmpfängerin) geeignete Programm. Zu den Sozialhilfeempfängerngehören auch Personen, die von anderen Problemen alsArbeitslosigkeit betroffen sind. Das kommunale System decktdaher ein breites Spektrum von Problemen ab, von denen vielesozialer Natur sind (wie geistige oder körperlicheBeeinträchtigungen oder Sucht).

Das Programm für Arbeitslose, die Arbeitslosenunterstützungerhalten, wird von der staatlichen Arbeitsverwaltung geleitet. Esunterteilt sich in 14 AF-Regionen, die den 14 Grafschaften oderVerwaltungsbezirken entsprechen. Es gibt ungefähr 60 AF-Referate. Über die Mitgliedschaft in regionalen Arbeitsmarkträtenbeteiligen sich die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände an derVerwaltung regionaler Programme. Die Arbeitslosenunterstützungkann bis zu vier Jahre lang gezahlt werden. Während dieser Zeitbesteht ein Anspruch auf und eine Verpflichtung zur Annahme vonStellenangeboten. Nach Ablauf dieses Zeitraums können dieEmpfänger unter bestimmten Bedingungen an das System derSozialhilfe überwiesen werden.

Jedes Jahr haben über 1,2 Millionen Menschen, einschließlich derer,die Krankengeld erhalten, mit dem einen oder anderen Aspekt dieserSysteme für unterschiedliche Zeiträume zu tun. Etwas weniger alszwei Fünftel dieser Gruppe fallen unter das AF, während dieKommunen für die übrigen drei Fünftel zuständig sind. Insgesamtwenden die AF-Mitarbeiter(innen) ungefähr 2 100 Personenjahrefür beschäftigungsbezogene Themen auf, während die geschätztenPersonalaufwendungen der Gemeindeverwaltungen in diesemBereich ungefähr 6 200 Personenjahre entsprechen. Dazu kommendie Arbeitslosenversicherungssysteme der Gewerkschaften miteinem Arbeitsaufwand von ungefähr 5 000 Personenjahren.

Reform im Hinblick auf einen umfassendenAnsatz für Programme gegen ArbeitslosigkeitDie neue, 2001 gewählte Regierung richtete einBeschäftigungsministerium ein, das mit der Koordinierung derarbeitsmarktpolitischen Anstrengungen lokaler und staatlicherVerwaltungen beauftragt wurde. Dies geschah durch die Verlegungder Arbeitsmarktsektion des Sozialministeriums zum früherenArbeitsministerium.

Im Herbst 2002 unterbreitete die Regierung einen Reformvorschlagunter der Motto „Mehr Menschen in Arbeit bringen“, der von einerMehrheit der politischen Parteien sowie von den Gewerkschaftenund Arbeitgeberorganisationen unterstützt wurde. Seitdemverabschiedete das dänische Parlament (Folketing) stets dienotwendigen Gesetze, um das Programm beizubehalten. DasReformprogramm besteht aus folgenden sieben Eckpunkten:

• ein koordiniertes Arbeitsmarktsystem;• mehr Menschen schneller, das heißt mit weniger

Zwischenschritten, in Arbeit bringen;• mehr Akteure in die umfassenden Bemühungen zur Schaffung

von Arbeitsplätzen einbeziehen;• einfache und aktive Programme nutzen – Vereinfachung ohne

Abbau;• dafür sorgen, dass sich Arbeit lohnt;• Vereinfachung, Verwaltungsabbau und Harmonisierung sowie• Einrichtung eines Beschäftigungsrates zur Koordinierung der

umfassenden Bemühungen.

Ein koordiniertes Arbeitsmarktsystem Die Initiative „Mehr Menschen in Arbeit bringen“ zielt darauf ab,die Anstrengungen der Kommunen für Sozialhilfeempfänger unddie des AF für Anspruchsberechtigte der Arbeitslosenversicherungzu erhöhen. Mehrere positive, konkrete Kooperationsprojektezwischen dem AF und den Kommunen wurden bereitsdurchgeführt. Die stetige Teilung zwischen zwei Systemenverursachte jedoch erheblichen Doppelaufwand. „Mehr Menschenin Arbeit bringen“ ist daher ein Schritt in Richtung eines zukünftigkoordinierten Systems. Die Regierung wünscht sich ein größeresMaß an Koordination und Kooperation zwischen den beidenSystemen, auf der Grundlage dieser Vision eines in Zukunfteinheitlichen Systems. Die Koordinierung der Anstrengungenbeider Systeme sollte in Zukunft zu Verbesserungen führen, diesowohl den Arbeitslosen als auch den Unternehmen zugutekommen werden.

Die Dienstleistungen, die beide Systeme im Hinblick aufMöglichkeiten, Rechte und Pflichten erbringen, werden fortlaufendangeglichen. So gibt es zum Beispiel Pläne für die Verwendung einesgemeinsamen Modells für alle Befragungen von Stellensuchenden.

Auf dem Weg zu einem einheitlichen System wurde das AFaufgefordert, mit den Kommunen Kooperationsvereinbarungen zutreffen. Für die Erprobung der Zusammenarbeit zwischen dem AFund den Kommunen durch Einschaltung der Arbeitsmarktzentrenwurde auch finanzielle Unterstützung bereitgestellt. Zu diesemZweck wurden 2003 und 2004 insgesamt 30 Millionen DänischeKronen (DKK) (etwas mehr als 4 Millionen euro) bewilligt. DieStaatliche Arbeitsmarktbehörde verteilt Mittel auf der Grundlageder gemeinsamen Anträge der Kommunen und des AF. ImZeitraum 2003-2004 wurden ungefähr 10-12 Kooperationsprojekteinitiiert. Die Arbeitsmarktzentren werden dabei für die Erprobungder größeren gemeinsamen Anstrengungen durch Arbeitsämter auflokaler und Bezirksebene genutzt.

StrukurkommissionIm Oktober 2002 setzte die Regierung die Strukturkommission mitdem Auftrag ein, die öffentlichen Dienste und ihreVerantwortungsbereiche, einschließlich der Aufgabenteilungzwischen den verschiedenen Regierungsebenen – Staat, Bezirke undKommunen – zu überprüfen. Die Strukturkommission legte ihren

8 Bericht vom Herbst 2004 | Europäisches Beschäftigungsobservatorium

Gesamtentwicklungen

Bericht im Januar 2004 vor. Arbeitsmarkt- undbeschäftigungspolitische Programme wurden selbstverständlich indie von der Strukturkommission überprüften Bereiche einbezogen.Im Ergebnis empfahl die Strukturkommission ein einheitlichesSystem unter kommunaler Verwaltung. Gewerkschaften undArbeitgeberorganisationen wünschten sich indessen eineinheitliches, von der staatlichen AF-Organisation verwaltetesSystem.

Die Verhandlungen der Regierung mit der SozialdemokratischenPartei und der Nationalliberalen Partei wurden daraufhinabgebrochen, und die Regierung stellte mit Unterstützung derdänischen Volkspartei ein Programm für eine umfassendeKommunalreform vor.

Diese Vereinbarung sieht größere Veränderungen in denArbeitsvermittlungsprogrammen vor. Konkret bedeutet dies, dassin allen Kommunen des Landes neue gemeinsame Jobcentersgeschaffen werden. Die Bediensteten des AF und der kommunalenArbeitsämter werden die gleichen Räumlichkeiten beziehen, so dasssich Arbeitslose und Unternehmen, die Mitarbeiter einstellenmöchten, nur an eine Einrichtung wenden müssen. Während dasAF noch immer für die Empfänger von Arbeitslosenunterstützungverantwortlich sein wird, werden die Kommunen für Bezieher vonSozialhilfe, Rehabilitationsbeihilfen und Krankengeldleistungensowie andere Gruppen zuständig sein.

Obwohl weiterhin eine Aufgabenteilung besteht, wird sich dasPersonal der Jobcenters nicht mehr auf die Bearbeitung vonVorgängen der Zielgruppen beschränken. Erfahrene undkompetente Arbeitsvermittler aus dem AF und den kommunalenSystemen werden ihre Dienste künftig unter einem Dach anbieten.Daraus entsteht ein leistungsfähiger Beschäftigungsdienst in einemhochqualitativem beruflichen Umfeld. Gemeinsame Jobcenterswerden ihr Personal zur Nutzung ihres Fachwissens unabhängigvon den zielgruppenspezifischen Grenzen ermuntern.

Alle diese Jobcenters werden sich sowohl mit Empfängern vonSozialhilfe als auch mit Empfängern von Arbeitslosenunter-stützung befassen können. Zu ihren Aufgaben gehören unteranderem die Anmeldung oder Abmeldung von Personen alsArbeitslose, die Unterstützung bei der Abfassung oderAktualisierung von Lebensläufen, die Hilfe bei der Stellensucheund Beratung. In ungefähr 40 der größten Kommunen werden dieJobcenters Arbeitslosen alle Arten von Stellenangebotenbereitstellen können. Kleinere Jobcenters werden dagegenbestimmte Kategorien von Arbeitslosen, wie die vonLangzeitarbeitslosigkeit gefährdeten Personen, an eines der 40größeren Jobcenters überweisen müssen. Das erste dieser neuenJobcenter wird Ende 2005 eröffnen. Bis spätestens 2007 soll in jederKommune ein Jobcenter in Betrieb genommen werden.

Versuchsweise werden Jobcenters in ungefähr 10 Kommuneneingerichtet, in denen die Behörden vor Ort Personen, dieArbeitslosenunterstützung erhalten, staatliche Arbeitsvermitt-lungsdienste anbieten werden. Für die Dienstleistungen zugunstendieser Gruppe von Arbeitslosen wird der Staat verantwortlich sein,die Leistungen des Arbeitsamts werden jedoch von der Kommuneerbracht.

In Zukunft wird es daher verschiedene Arten von Jobcenters geben.Es wurde vereinbart, dass ab 2007 – nach Einrichtung des neuenSystems – eine Bewertung zur Aufzeichnung und Beurteilung dereinschlägigen Erfahrungen durchgeführt wird.

Eine weitere wichtige Konsequenz dieser Reform ist der Austauschder gegenwärtig 14 AF-Regionen durch vier große Regionen. Die

staatlich betriebenen Einheiten werden die Bemühungen derJobcenters überwachen und sich einschalten, falls die Ergebnissenicht zufriedenstellend sind. Die Regionen sollten ferner dafürsorgen, dass im Falle der Schließung von GroßunternehmenEngpässe beseitigt und schnell Maßnahmen ergriffen werdenkönnen. Im Unterschied zum derzeitigen System werden dieRegionen auch eine überwachende Funktion ausüben undAktionen einleiten, um die Zielgruppen der Kommunen zuunterstützen. Dadurch soll eine bessere Übersicht über dieArbeitsplatzsituation insgesamt gewonnen werden.

Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände werden auf lokaler,regionaler und nationaler Ebene vertreten, wenn sieKommunalräte, Regionalbehörden und denBeschäftigungsminister beraten. Die Reform ändert nicht dieVerantwortlichkeiten der „A kasse“, das heißt desgewerkschaftlichen Systems der Arbeitslosenversicherung.

Dänemark verabschiedete im Frühjahrein GesetzespaketIm März 2004 stellte die Regierung ihr „Frühjahrspaket“ vor, das 9Milliarden Dänische Kronen (DKK) (1,2 Milliarden Euro) fürspezielle Maßnahmen zugunsten der Konjunkturbelebung vorsah.Dank dieser Initiative soll die Zahl der Beschäftigten im Jahr 2004um 12 000 steigen. Die Kernaspekte dieser Gesetzgebung sindSteuererleichterungen und höhere Investitionen der öffentlichenHand.

Daneben gibt es jedoch eine Reihe von Initiativen, um Arbeitslosendie Möglichkeit zur Umschulung oder Verbesserung ihrerQualifikationen und Unternehmen die bestmöglichenVoraussetzungen für die Einstellung und Erhaltung vonqualifiziertem Personal zu geben. Eine zusätzliche Finanzierungvon mehr als 500 Millionen DKK (67,2 Millionen Euro) wird in dennächsten vier Jahren für Umschulung und Verbesserung derQualifikationen der Arbeitskräfte bereitgestellt. Das Programmrichtet sich insbesondere an Arbeitslose, gering Qualifizierte undausgebildete Arbeitnehmer mit Lese- und Schreibschwierigkeiten.

Die Regierung beabsichtigt die Einleitung folgender neuerInitiativen:

• Neue Programme zur Verbesserung der Qualifikationen vonArbeitslosen mit geringer beruflicher Qualifikation, zusätzlicheAusbildung für Arbeitnehmer mit geringer beruflicherQualifikation und berufliche Qualifikation für Personen, die erstseit kurzem arbeitslos sind.

• Mehr jugendliche Sozialhilfeempfänger werden eineBerufsausbildung erhalten. Um dies zu ermöglichen, können dieKommunalverwaltungen von den Betroffenen die Teilnahme aneinem Ausbildungsprogramm verlangen. Verweigern sie dies, sokann ihnen der Leistungsanspruch verwehrt werden.

• 3 000 qualifizierte Arbeitnehmer mit Lese- undSchreibschwierigkeiten werden Sprachunterricht in Dänischerhalten.

• Mehr Menschen werden Ausbildungsmöglichkeiten fürArbeitsplätze im Sozial- und Gesundheitssektor bekommen.Dadurch werden unter anderem Erwachsene mit Flüchtlings-oder Einwandererhintergrund sowie Personen mit Lese- undSchreibschwierigkeiten zur Teilnahme an einemBerufsbildungsprogramm befähigt.

Das staatliche Arbeitsvermittlungsprogramm (AF) hat eine neueDatenbank zur Jobvermittlung (www.jobnet.dk) unter der


Gesamtentwicklungen

Bezeichnung „Hotjob“ eingerichtet, in der Stellen angezeigtwerden, die seit einiger Zeit frei sind und von den meistenBewerbern besetzt werden können. Hotjob verzeichnet Stellen, fürdie nach Einschätzung der Arbeitgeber keine besonderenQualifikationen erforderlich sind. Dieser Dienst kann vonUnternehmen, Arbeitsuchenden, AF und Kommunen bei ihrenBemühungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen genutzt werden.

Die Hotjob-Datenbank umfasst Stellenangebote als Boten,Reinigungs- und Küchenpersonal, Verkaufsassistenten inKaufhäusern, Umzugsarbeiter, Restaurant- undGaststättenpersonal, Kaufhausmitarbeiter, Alten- undBehindertenpfleger, in der industriellen Produktion undTeilzeitstellen als Urlaubsvertretung. Die Stellen sind im ganzenLand verfügbar. Täglich werden ungefähr 80 neue Stellenangezeigt. Die tägliche Reichweite liegt bei etwa 450 Stellen. Bei denArbeitsuchenden ist Hotjob mittlerweile sehr beliebt. JedesVerzeichnis zeigt täglich im Durchschnitt fast 100 Treffer auf derWebsite an, und die Erfahrung hat gezeigt, dass über Hotjobsangebotene Stellen schneller als auf anderem Wege vermitteltwerden.

Im Frühjahr letzten Jahres startete das AF eine Kampagne zurSchaffung von mehr Arbeitsplätzen mit Ausbildung amArbeitsplatz – das Lohnzuschussprogramm. DieLohnzuschusskampagne wurde eingeleitet, weil sich die Ausbildungam Arbeitsplatz gegenüber Ausbildungsprogrammen generell alseffektiver erwiesen hat, um Personen wieder in Arbeit zu bringen.Insgesamt wurden durch das AF 10 700 Stellen geschaffen – dassind 2 000 mehr als ursprünglich vorgesehen. Ungefähr 40 Prozentdieser Stellen entstanden in Privatunternehmen und 60 Prozent imöffentlichen Sektor. Zum Vergleich: Nur 28 Prozent allerArbeitsplätze mit Lohnzuschuss wurden 2003 im Privatsektorbesetzt.

Die AF-Regionen erzielten gute Ergebnisse durch den Rückgriffauf private Telefonmarketingfirmen, die Unternehmenkontaktierten, über die Lohnzuschussmöglichkeiten aufklärten undTermine für Besuche durch AF-Vertreter vereinbarten.

Außerdem entwickelte das AF gute Kontakte zu den Kommunen,um die Zahl der Arbeitsplätze mit Lohnzuschuss zu erhöhen. DieseKontakte wurden vom Minister für Beschäftigung unterstützt, deran alle Bürgermeister und Präsidenten der Bezirksräte schrieb, umsie über die Kampagne zu informieren, die das AF mitLohnzuschüssen für Arbeitsplätze ausstattete. Die Minister fürBeschäftigung und Finanzen wiesen überdies in einem Schreibenalle staatlichen Einrichtungen an, sich in dieses Programm positiveinzubringen.

Während der Kampagne wurde im Wochenrhythmus über dieErgebnisse dieser Bemühungen in allen AF-Regionen genauberichtet. Alle AF-Mitarbeiter erhielten wöchentlich einenNewsletter, der über den Stand der Kampagne informierte.

Die staatliche Arbeitsmarktbehörde und das AF wollen beurteilen,ob die Ideen und Erfahrungen dieser Kampagne in Zukunftverwertbar sind. So werden sie unter anderem beurteilen, ob sichder Einsatz der Telefonmarketingfirmen fürBeschäftigungsinitiativen lohnt. Außerdem wird in Befragungenuntersucht, ob die Kampagne Arbeitslosen bei der Suche neuerStellen wirklich geholfen hat.

Im vergangenen Frühjahr stellte die Regierung außerdem sechsneue Initiativen in einer Gesamtkostenhöhe von 65 Millionen DKK(8,7 Millionen Euro) vor, die darauf abzielen, möglichst vielenHochschulabsolventen die Möglichkeit zu geben, ihre Fähigkeiten

an einem Arbeitsplatz probehalber unter Beweis zu stellen undmöglichst vielen Unternehmen, das akademisch geschulte Personalzu testen. Mit diesen Initiativen werden folgende Ziele verfolgt:

• mehr Akteure einbeziehen;• zusätzlich 30 Millionen DKK (4 Millionen Euro) für 70 weitere

Stellen für Doktoranden bereitstellen, um dafür zu sorgen, dassdas Talent nicht verloren geht, während das Land auf einenwirtschaftlichen Aufschwung wartet;

• eine landesweite Kampagne in die Wege leiten, um mehrArbeitsplätze in kleinen und mittleren Unternehmen zuschaffen;

• Einführungskurse für Hochschulabgänger anbieten, um sie beider Suche nach Arbeitsplätzen im Privatsektor zu unterstützen;

• mehr staatlich subventionierte Stellen mit einer Ausbildung amArbeitsplatz bereitstellen, die als Sprungbrett für Arbeitsplätzeim Privatsektor dienen kann;

• eine neue Informationskampagne starten, um das Interesse vonUnternehmern für die Einstellung von Arbeitslosen mitHochschulabschlüssen zu gewinnen.

Das Vorausgehende entspricht einer Darstellung im Anschluss aneinen Zehn-Punkte-Maßnahmenplan, den die Regierung und derdänische Akademikerverband (Akademikernes Central-organisation) im Frühjahr 2003 eingeleitet haben. Die Regierungmöchte diese Initiative ausbauen, weil sich die Belebung derKonjunktur verzögerte. Die Zahl der Hochschulabgänger erhöhtesich allein im Jahr 2003 um 5 500.

Deutschland: EinschneidendeArbeitsmarktreformenMit den Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarktwurden die Rahmenbedingungen für eine konsequenteNeuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik in der BundesrepublikDeutschland geschaffen. Im Fokus des Reformprozesses stehen dieSchaffung beschäftigungsfördernder Rahmenbedingungen wieauch Maßnahmen, die Neustrukturierung der sozialen Sicherungfür Arbeitssuchende sowie die institutionelle Reform der bisherigenArbeitsverwaltung.

Dieser Prozess wurde gesetzgeberisch mit dem „Job-AQTIV-Gesetz“ (siehe die Deutschen BeschäftigungspolitischenAktionspläne 2002 und 2003) eingeleitet. Der Leitgedanke einergezielten Kombination von Aktivierung und sozialer Sicherung(Prinzip des „Fördern und Fordern“) wurde verbunden mit demAusbau eines systematischen präventiven Ansatzes als steuerndesElement in der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Mit den erstenbeiden „Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“(zum 1.1. 2003 in Kraft getreten) wurde dieser Ansatz weiterausgebaut. Die Schwerpunkte dieser beiden Reformgesetze zielenauf die Erschließung bzw. Schaffung vonBeschäftigungspotenzialen für Arbeitssuchende (siehe DeutscherBeschäftigungspolitischer Aktionsplan 2003). Mit dem „DrittenGesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ wurdenzum 1.1.2004 die gesetzlichen Grundlagen für den Umbau derBundesagentur für Arbeit geschaffen, um dieOrganisationsstrukturen und Aktivitäten der Bundesagentur fürArbeit auf allen Ebenen (Agentur für Arbeit, Regionaldirektionund Zentrale) insbesondere auf die Vermittlung in Arbeit alsprägendes Kerngeschäft auszurichten.

Wie bisher haben Personen, die innerhalb der letzten drei Jahre 12Monate versicherungspflichtig beschäftigt waren (ab 1.2.2006 zwölf


Gesamtentwicklungen

Monate innerhalb von zwei Jahren) Anspruch auf dieEntgeltersatzleistung Arbeitslosengeld als Versicherungsleistung.Das Arbeitslosengeld beträgt 67% des (pauschalierten)Nettoentgelts (bei Personen mit Kind) und 60% für alle anderenPersonen. Die Bezugsdauer beträgt zukünftig (ab 1.2.2006)regelmäßig höchstens 12 Monate, für Personen über 55 Jahrehöchstens 18 Monate.

Mit der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zueiner „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ (als Arbeitslosengeld IIbezeichnet in Abgrenzung zur VersicherungsleistungArbeitslosengeld) zum 1. Januar 2005 wird nunmehr ein besonderstiefgreifender Reformansatz verwirklicht. Aus zwei bishernebeneinander bestehenden und von unterschiedlichen Trägernfinanzierten und durchgeführten sozialen Sicherungssystemenentsteht ein neues einheitliches System. Zu den Zielen gehört es, demspezifischen Integrationsbedarf von besondersunterstützungsbedürftigen Personengruppen (wie beispielsweiseLangzeitarbeitslosen) für den Arbeitsmarkt besser als bisherRechnung zu tragen und hierbei – bei Gewährleistung dererforderlichen sozialen Sicherheit – das Prinzip „Fördern undFordern“ nach einheitlichen Gesichtpunkten umzusetzen. Ungefähr5,4 Mio. Menschen sind hiervon direkt oder indirekt berührt.

Einheitliche Grundsicherungsleistungen fürerwerbsfähige Hilfebedürftige Die künftige Grundsicherung für Arbeitssuchende unterstützt alleMenschen zwischen 15 und 65 Jahren, die erwerbsfähig undhilfebedürftig sind sowie ihre Angehörigen. Sie umfasst Dienst-,Sach- und Geldleistungen. Die Arbeitssuchenden sollen künftigvon einer Stelle betreut werden, im Regelfall in der aus Kommuneund Arbeitsagentur errichteten Arbeitsgemeinschaft, in denen Job-Center als einheitliche Anlaufstelle errichtet werden sollen. DerZugang zu Leistungen und Angeboten wird damit erleichtert.Grundsätzliche Philosophie ist die persönliche „maßgeschneiderte“Betreuung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen.

Die kommunalen Träger sind zuständig für die Leistungen fürUnterkunft und Heizung, die Kinderbetreuungsleistungen, dieSchuldner- und Suchtberatung, die psychosoziale Betreuung unddie Übernahme von nicht von der Regelleistung umfassteneinmaligen Bedarfen (etwa Erstausstattung für Bekleidung undWohnung oder Leistungen für mehrtägige Klassenfahrten).

Die Bundesagentur ist zuständig für alle übrigen Leistungen derGrundsicherung für Arbeitsuchende. Das sind insbesondere allearbeitsmarktlichen Eingliederungsleistungen (wie Beratung,Vermittlung, Förderung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen,Förderung der Berufsausbildung und der beruflichenWeiterbildung), die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts(Arbeitslosengeld II, Sozialgeld) mit Ausnahme der Kosten fürUnterkunft und Heizung und den besonderen einmaligen Bedarfen.

Neben dem Modell der Arbeitsgemeinschaften wird es in einer aufsechs Jahre befristeten Experimentierphase einer begrenzten Zahlvon Kommunen ermöglicht, die gesamte Durchführung zuübernehmen. Zusätzlich zu ihren eigenen Aufgaben zahlen sie dannanstelle der Agenturen für Arbeit das Arbeitslosengeld II aus undsind für die Eingliederung der Leistungsbezieher in dasErwerbsleben verantwortlich.

Was verbirgt sich im Einzelnen hinter dem Begriff „Fördern undFordern“?

Fördern

Persönliche Ansprechpartner helfenEin persönlicher Ansprechpartner ermittelt in einem eingehendenGespräch (Profiling) die Vermittlungshemmnisse, die einerArbeitsaufnahme entgegenstehen. In einer für beide Seitenverbindlichen Eingliederungsvereinbarung wird das Vorgehen zurberuflichen Wiedereingliederung festgelegt. Der persönlicheAnsprechpartner soll mittelfristig in der Regel nicht mehr als 75Arbeitssuchende und die mit ihm in einer Bedarfsgemeinschaftlebenden Angehörigen betreuen.

Neue LeistungenIn die gemeinsam erarbeitete Eingliederungsvereinbarung werdenalle Anforderungen an die Eigenbemühungen desArbeitssuchenden und die Eingliederungsleistungen der Träger derGrundsicherung aufgenommen. Alle Arbeitssuchenden erhaltendie Leistungen, die für ihre Eingliederung in Arbeit erforderlichsind. Dies sind beispielsweise Qualifizierungs- oderTrainingsmaßnahmen. Darüber hinaus kann der persönlichenAnsprechpartner weitere, dem individuellen Bedarf angepassteLeistungen – zum Beispiel die erforderliche Arbeitskleidung oderdie Finanzierung eines Führerscheins – gewähren.

Arbeit für junge MenschenWer jünger als 25 Jahre ist und einen Antrag auf Leistungen derGrundsicherung für Arbeitsuchende stellt, wird künftigunverzüglich ein Eingliederungsangebot erhalten. Dies beinhalteteine Arbeitsgelegenheit oder Ausbildung, berufsvorbereitendeQualifizierung oder Praktika.

Arbeit lohnt sichWer durch eine – wenn auch nicht bedarfsdeckende –Erwerbstätigkeit selbst etwas verdient, und sei es nur in einem Mini-Job, hat auf jeden Fall mehr Geld zur Verfügung, als jemand, derkeine Eigeninitiative zeigt. Denn ein geringes Einkommen ist besserals gar keine Arbeit.

Durch die Freibeträge wird der Bereich, ab dem jederhinzuverdiente Euro in voller Höhe auf das Arbeitslosengeld IIangerechnet wird, künftig erst bei monatlichen Bruttoeinkommenoberhalb von 1.500 euro erreicht (Bisherige Sozialhilfepraxis: abmonatlichem Bruttoeinkommen von 691 euro). Dies begünstigtinsbesondere Familien.

EinstiegsgeldNeu ab dem 1.1.2005 ist auch die Möglichkeit eines Lohnzuschusses(“Einstiegsgeld”). Die Leistung können erwerbsfähigeHilfebedürftige erhalten, wenn sie eine Arbeit annehmen, derenBezahlung zur Deckung des Lebensunterhalts nicht ausreicht.

Der persönliche Ansprechpartner entscheidet, ob das Einstiegsgeldnotwendig ist, um zur Aufnahme einer Arbeit zu motivieren und inwelcher Höhe es geleistet wird. Auf das Einstiegsgeld besteht keinRechtsanspruch.

Kinderzuschlag für FamilienEin Kinderzuschlag wird an Eltern gezahlt, derenArbeitseinkommen zwar das eigene Auskommen sichert, aber fürdas der Kinder nicht reicht. Der Zuschlag wird mit dem Kindergeldausgezahlt. So wird verhindert, dass erwerbstätige Eltern alleinwegen des Unterhalts für ihre Kinder Leistungen der


Gesamtentwicklungen

Grundsicherung für Arbeitsuchende beantragen müssen. Familienin bestimmten Einkommenssituationen werden so vonArbeitslosengeld II bzw. Sozialgeld unabhängig.

Erwerbseinkommen der Eltern, das ihren eigenen Bedarf anArbeitslosengeld II oder Sozialgeld übersteigt, wird nur zu 70 % aufden Kinderzuschlag angerechnet, so dass ein zusätzlicherfinanzieller Arbeitsanreiz besteht.

Soziale SicherungFür alle erwerbstätigen Hilfebedürftigen, die Arbeitslosengeld IIerhalten, werden künftig Beiträge in die Kranken- undPflegeversicherung gezahlt, soweit nicht bereits eineFamilienversicherung vorliegt. Zudem sind sie auch in dergesetzlichen Rentenversicherung auf der Basis desMindestbeitrages versichert. Damit bekommen erwerbsfähigeHilfebedürftige, die früher Sozialhilfe bezogen haben, erstmals eineeigene Absicherung für das Alter und eine generellePflichtversicherung in der gesetzlichen Kranken- undPflegeversicherung.

Fordern

Zumutbare ArbeitWer Hilfe erhält, muss selber alles tun, um die Abhängigkeit vonstaatlicher Unterstützung so schnell wie möglich zu beenden.Hilfebedürftigen Arbeitssuchenden ist deshalb jede Arbeitzumutbar. Eine Arbeit darf nicht allein deswegen abgelehnt werden

• weil sie nicht dem früheren Beruf oder der Ausbildungentspricht,

• weil der Beschäftigungsort weiter entfernt ist als der frühere,• weil die Bedingungen ungünstiger sind als bei der letzten

Tätigkeit.

Auch eine Entlohnung unterhalb des Tariflohns oder desortsüblichen Entgelts steht der Zumutbarkeit der Arbeitsaufnahmegrundsätzlich nicht entgegen. Allerdings darf die Arbeit nicht gegenGesetz oder die guten Sitten verstoßen.

Kürzung des Arbeitslosengeldes II wegenArbeitsablehnungArbeitslosengeld II ist eine bedürftigkeitsabhängigeFürsorgeleistung, die aus Steuermitteln finanziert wird.

Wer eine zumutbare Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit oderEingliederungsmaßnahme ablehnt, dem wird das ArbeitslosengeldII für drei Monate um etwa 100 Euro gekürzt. Das gilt auch beifehlender Eigeninitiative bei der Jobsuche. Gleichzeitig entfällt auchder befristete Zuschuss, der beim Übergang von Arbeitslosengeldzum Arbeitslosengeld II für längstens zwei Jahre gezahlt wird.

Wenn Hilfebedürftige unter 25 Jahren eine zumutbareErwerbstätigkeit, Ausbildung, Eingliederungsmaßnahmen oderArbeitsgelegenheit ablehnen, so erhalten sie für drei Monate keineGeldleistung. Kosten für Unterkunft und Heizung werden in dieserZeit unmittelbar an den Vermieter gezahlt. Der Zugang zuBeratung und Betreuung und allen Eingliederungsleistungen bleibtwährend des dreimonatigen Zeitraumes aber erhalten. Ebensokönnen, wie bei über 25-Jährigen, in diesen Fällen ergänzend Sach-oder geldwerte Leistungen erbracht werden.

Estland: Jüngste Veränderungen amArbeitsmarktSeit 2001 verändern sich in Estland die Entwicklungen im BereichBeschäftigung und Arbeitslosigkeit. Als Folge einer verbessertenwirtschaftlichen Lage nahm die Beschäftigung wieder zu und dieArbeitslosigkeit begann zu sinken. Dennoch vergrößerte sich dieErwerbslosigkeit bis 2003, ehe sie zurückging.

Gemäß den aus der Arbeitskräfteerhebung 2003 gewonnenenDaten waren im Jahresdurchschnitt unter den 15- bis 74-Jährigen594 000 Personen in Beschäftigung, 66 000 arbeitslos und 387 000nicht erwerbstätig. Nach den Angaben der Arbeitsmarktbehördewaren im gleichen Zeitraum bei den staatlichen Arbeitsämtern43 000 Personen arbeitslos gemeldet.

Obwohl die Erwerbsquote (69,8 Prozent) und Beschäftigungsquote(62,6 Prozent) 2003 gegenüber 2002 zunahmen, liegen diese Zahlenweit unter dem Durchschnitt der Europäischen Union (EU). DieBeschäftigungsquote der Frauen in Estland (58,8 Prozent) liegtjedoch über dem EU-Durchschnitt und überschreitet bereits dieLissabonner Zielvorgabe für 2005 (57 Prozent). DieBeschäftigungsquote älterer Menschen ist ebenfalls hoch (52,1Prozent) und überschreitet das für 2010 festgelegte Ziel(50 Prozent). In Estland ist das im Vergleich zum EU-weitenDurchschnitt relativ hohe Alter der Personen, die den Arbeitsmarktverlassen (61,6 Prozent), durch die allmähliche Anhebung desRentenalters zu erklären.

Trotz der zunehmenden Beschäftigung beträgt dieArbeitslosenquote noch immer 10 Prozent. Besonders hoch ist sieunter Jugendlichen (20,6 Prozent) und Langzeitarbeitslosen(46 Prozent aller Arbeitslosen).

Männer sind insgesamt gerechnet stärker als Frauen vonArbeitslosigkeit betroffen, während es sich unter jugendlichenArbeitslosen umgekehrt verhält. Im Jahr 2003 erreichte dieArbeitslosenquote der Frauen 26 Prozent, die der jugendlichenMänner 16,9 Prozent.

Neue Beschäftigungsstrategie Die von der estnischen Regierung im Mai 2004 verabschiedeteBeschäftigungsstrategie 2004-2008 leitet neue politischeEntwicklungen ein. Das Ziel liegt darin, besonders für die ammeisten benachteiligten Personengruppen die Herausforderung derVerbesserung der Arbeitsmarktleistung und Vergrößerung derBeschäftigungschancen anzunehmen.

Die Beschäftigungsstrategie steht im Einklang mit derumfassenderen Europäischen Beschäftigungsstrategie und denbeschäftigungspolitischen Leitlinien sowie den Lissabonner Zielenfür Vollbeschäftigung. Die Strategie sieht die Einleitung aktiverArbeitsmarktmaßnahmen vor und empfiehlt den estnischenArbeitsverwaltungen mehrere Veränderungen. Künftig soll dieArbeitsverwaltung stärker kundenorientiert, auf Arbeit fokussiert(im Gegensatz zur Ausrichtung auf die Leistungsansprüche) undeffektiver auftreten. Die notwendigen Änderungen derArbeitsmarktgesetzgebung (Gesetz über den sozialen Schutz derArbeitslosen, Arbeitsvermittlungsgesetz) auf der Grundlage derBeschäftigungsstrategie werden derzeit ausgearbeitet.

Der Schwerpunkt der Beschäftigungsstrategie liegt darin, die Dauerder Arbeitslosigkeit auf ein Mindestmaß zu verkürzen undPersonen dabei zu motivieren und zu unterstützen, aus derSituation des Leitungsbezugs herauszukommen und auf dem


Gesamtentwicklungen

Arbeitsmarkt aktiv zu werden. Hierzu müssen aktiveArbeitsmarktmaßnahmen wirksam und für all diejenigen, die siebenötigen, zugänglich sein. Die Strategie, die sowohl dieErweiterung des Angebots als auch die Verbesserung der Qualitätaktiver Arbeitsmarktmaßnahmen beinhaltet, sieht dieVerbesserung der Arbeitsmethoden in den Arbeitsämtern vor. Einindividueller Ansatz für Arbeitslose (Techniken für die Bearbeitungjedes einzelnen Falls) und ein Verfahren für die Zusammenarbeitmit anderen Einrichtungen (z. B. Rehabilitationsgruppen,Sozialversicherungsabteilungen, Berufsbildungszentren) sowie einegute Zusammenarbeit mit Arbeitgebern werden entscheidendenAnteil an der Umwandlung der Arbeitsverwaltung von einerpassiven zu einer aktiven Institution haben.

Griechenland: Jüngste Entwicklungen

Förderung der TeilzeitarbeitIn Griechenland ist Teilzeitarbeit nicht weit verbreitet. Vor demHintergrund der Bemühungen zur Förderung dieserBeschäftigungsform wurde 2003 die Teilzeitbeschäftigung imöffentlichen Sektor eingeführt (Gesetz 3174/03). Das Gesetz3250/2004, das noch jüngeren Datums ist und an die Stelle desGesetzes 3174/2003 trat, gibt nun Einrichtungen des öffentlichenSektors die Möglichkeit, Arbeitslose auf Teilzeitbasis einzustellen,um bestimmte Sozialdienste zu fördern. Unter dem neuen Gesetzkönnen lokale, präfekturale und regionale BehördenTeilzeitpersonal mit befristeten Verträgen einstellen, um dieseSozialdienste bereitzustellen. Die durch das Gesetz erwähntenDienste betreffen:

• häusliche Pflege für ältere und behinderte Menschen;• Schulaufsicht und Sicherheit im Straßenverkehr für Schüler;• soziale Eingliederungsmaßnahmen für Einwanderer und • Kulturveranstaltungen und Sensibilisierungskampagnen für

Bürger.

Die Auswahl von Bewerbern für die neuen Stellen wird auf derGrundlage von sozialen Kriterien getroffen. Das neue Gesetz siehtunter anderem Veränderungen der Gruppen vor, aus denen daseinzustellende Personal gewonnen werden kann. Personen mitmehreren Kindern werden darin aufgenommen, undLangzeitarbeitslose können davon profitieren.

Konkret werden 30 Prozent der durch diese neue Gesetzgebungvorgesehenen Stellen durch arbeitslose Arbeitnehmer (über 30-Jährige) besetzt, deren Anspruch auf Arbeitslosenunterstützungabgelaufen ist, und 20 Prozent durch arbeitslose Arbeitnehmer kurzvor dem Ruhestand. Überdies sind 20 Prozent der Stellen fürArbeitnehmer reserviert, die seit mindestens 18 Monaten arbeitslosgemeldet sind, 10 Prozent für Frauen mit Kleinkindern und10 Prozent für Behinderte. Für die Stellenvergabe in den meistenKategorien wird ein Frauenanteil von 60 Prozent vorgesehen.

Präsidialerlass zur Regelung von befristetenArbeitsverträgenZwei vor kurzem verabschiedete Präsidialerlasse (180/2004 und164) regeln den Ablauf und die Voraussetzungen für Personen, dieim Rahmen von befristeten Verträgen angestellt sind, um imprivaten beziehungsweise öffentlichen Sektor feste Angestelltebeziehungsweise Bedienstete zu werden. Mit diesenPräsidialerlassen erfüllt Griechenland die Anforderungen der EU-

Richtlinie 1999/70/EG über die Einführung von Vorschriften fürbefristete Arbeitsverträge im privaten und öffentlichen Sektor undaußerdem die Regelung des Beschäftigtenstatus von Personen, diederzeit mit aufeinander folgenden befristeten Verträgen angestelltsind.

Lettland: Jüngste Entwicklungen derWirtschaft und des Arbeitsmarkts Die Reformen und die Eingliederung in die Europäische Union(EU) wirkten sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung inLettland aus. Die Wirtschaft des Landes wurde zu einer der amschnellsten wachsenden in Europa. Im Jahr 2003 wuchs dasBruttoinlandsprodukt um 7,5 Prozent und im ersten Quartal 2004um 8,8 Prozent.

Um ein ausgewogenes und nachhaltiges Wachstum derVolkswirtschaft zu gewährleisten, entwickelte das Ministerium fürWirtschaft – in Zusammenarbeit mit anderen Ministerien undOrganisationen – den Entwurf der „Einheitlichen Strategie für dieVolkswirtschaft“. Diese Strategie umfasst ein System aus über 50Indikatoren, die den lettischen Konvergenzprozess auf dem Wegzum durchschnittlichen Niveau der EU-Länder in allen Bereichen,die die Lebensqualität ausmachen, erfassen.

Als Ergebnis einer Kombination von Faktoren, wieWirtschaftsschwankungen, Inflationserwartungen undvoraussichtliche Preiserhöhungen aufgrund des EU-Beitritts wuchsdie Inflation im Juli 2004 verglichen mit Juli 2003 um 6,7 Prozent.Dennoch rechnet das Ministerium für Wirtschaft für diekommenden Jahre mit einem allmählichen Rückgang derInflationsrate auf die vorausgegangenen Niveaus.

Das erfolgreiche wirtschaftliche Wachstum wirkte sich vor kurzempositiv auf die Arbeitsmarktindikatoren aus. Die Erwerbsquote lag2003 bei 69,2 Prozent, was einem Anstieg von 0,4 Prozentpunktenentspricht, die Beschäftigtenquote bei 61,8 Prozent (Anstieg um 1,4Prozentpunkten) und die Arbeitslosenquote bei 10,5 Prozent, waseinem Rückgang von 2,1 Prozentpunkten gegenüber dem Vorjahrentspricht. Diese Zahlen verbessern sich von Jahr zu Jahr.

Der größte zahlenmäßige Zuwachs an Beschäftigten imvergangenen Jahr ist im Bau-, Verkehrs- undKommunikationssektor sowie im Versicherungs- undKreditgewerbe zu beobachten. Es gibt jedoch noch erheblicheregionale Unterschiede in der Beschäftigungssituation. Die Zahlder registrierten Arbeitslosen in den ländlichen Gebieten derRegion von Latgale (im Osten des Landes) ist zum Beispiel nach wievor sehr hoch. Das hohe Niveau der Langzeitarbeitslosigkeit istebenfalls erwähnenswert, obwohl sich die Situation allmählichverbessert.

Integration in die EU: die wichtigstenbeschäftigungspolitischen InitiativenLettland entwickelte seinen ersten Nationalen Aktionsplan (NAP)für Beschäftigung im Jahr 2000 gemäß dem Konzept „Förderungder Beschäftigung auf dem Lande“, das vom Ministerkabinett 1999verabschiedete wurde. Dies ermöglichte die Ausarbeitung einesjährlichen NAP für Beschäftigung im Einklang mit der EU-Beschäftigungspolitik. Dennoch muss Lettland dieses Jahr zumersten Mal als neuer EU-Mitgliedstaat der EuropäischenKommission einen NAP für Beschäftigung vorlegen.


Gesamtentwicklungen

Der NAP für Beschäftigung 2004 wurde von einer Lenkungsgruppeausgearbeitet, der Vertreter aus den Ministerien für Wirtschaft,Wohlfahrt, Bildung und Wissenschaft, Landwirtschaft sowieregionale Entwicklung und lokale Verwaltungen, der staatlichenBeschäftigungsagentur und der Union der lokalen und regionalenVerwaltungen Lettlands, des Freien Gewerkschaftsbunds und derlettischen Arbeitgebervereinigung angehören.

Die im NAP dargelegten Maßnahmen zur Förderung derBeschäftigung sind eng an die Durchführung derbeschäftigungspolitischen Prioritäten im GemeinsamenBewertungspapier, im Einheitlichen Programmplanungsdokument2004-2006 und in den europäischen beschäftigungspolitischenLeitlinien 2003-2005 sowie die länderspezifischen Empfehlungengebunden.

Im NAP für Beschäftigung wurden die im Rahmen jeder der zehnspezifischen Leitlinien zur Erfüllung der drei übergreifendenVorgaben festgelegten Ziele und Maßnahmen auf die derzeitigeSituation des lettischen Arbeitsmarktes sowie die verfügbarenFinanzressourcen abgestimmt. Im Rahmen der EU botenhochrangige Spezialisten des deutschen Bundesministeriums fürWirtschaft und Arbeit bei der Ausarbeitung des lettischen NAP fürBeschäftigung 2004 ihre Unterstützung an. Dennoch ist noch vielzu tun, um die Organisation und Koordinierung desEntwicklungsprozesses des NAP für Beschäftigung in Lettland zuverbessern.

Als neuer Mitgliedstaat hat Lettland zum ersten Mal Zugang zu denEU-Strukturfonds. Die effektive und umfassende Bindung der ausden EU-Finanzmitteln verfügbaren Ressourcen stellt aufgrund dermangelnden institutionellen Kapazitäten und fehlendeneinschlägigen Erfahrungen eine Herausforderung dar.

Politische PrioritätDas aus dem Europäischen Sozialfonds (mit 133 Millionen Euro)kofinanzierte Schwerpunktthema „Entwicklung vonHumanressourcen und Förderung von Beschäftigung“ ist in demEinheitlichen Programmplanungsdokument 2004-2006 dargelegt.Im Rahmen dieses Schwerpunktthemas werden folgendeMaßnahmen (siehe auch Abbildung 1) durchgeführt:

• Förderung von Beschäftigung;• Entwicklung von Bildung und Fortbildung und• Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung.

Von den Bediensteten der einzelnen Ministerien, der staatlichenArbeitsverwaltung und anderen Einrichtungen wurde bei derEntwicklung der staatlichen Programme und Projekte,Beihilfesysteme und Aufforderungen zur Einreichung vonProjektvorschlägen beachtliche Arbeit geleistet. Folgende staatlicheProgramme wurden zum Beispiel im Rahmen desSchwerpunktthemas entwickelt:

• „Unterstützung aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen“ (33,72Millionen Euro);

• „Aufbau von Kapazitäten der für die Entwicklung undDurchführung der Arbeitsmarkt- und Gleichstellungspolitikzuständigen Stellen sowie Aufbau der Kapazitäten anderereinschlägiger Einrichtungen, Organisationen und Projektträger,einschließlich Nichtregierungsorganisationen“ (10,89 MillionenEuro) und

• „Förderung der Forschung im Bereich Arbeitsmarktthemen,einschließlich Studien zur Situation ethnischer Minderheitenund der Geschlechtergleichstellung auf dem Arbeitsmarkt“(4,48 Millionen Euro).

Die Koordinierung des Planungsprozesses für die Bindung von EU-Finanzmitteln ist verbesserungswürdig und es wird mehrUnterstützung zur Vorbereitung von Projekten von guter Qualitätbenötigt.

43%

19%

38%

Abbildung 1: Verteilung der Finanzierung des Schwerpunktthemas nach Maßnahmen (Prozent)


Gesamtentwicklungen

Lettland: Rentenreform Lettland war das erste mittel- und osteuropäische Land, das einegrundlegende Reform seines Rentensystems und die Umsetzungeines neuen Konzepts in seinem rentenpolitischen Rahmenbegonnen hat.

In der ehemaligen Sowjetunion war aufgrund vonVollbeschäftigung und günstigen demografischen Voraussetzungenein geringes Renteneintrittsalter (55 Jahre für Frauen und 60 fürMänner) möglich. Das umlagefinanzierte Beitragssystem derstaatlichen Rente in der ehemaligen Sowjetunion brachte sehr hoheRentenausgaben mit sich. Die Menschen hatten kein Interesse,Steuern zu zahlen, weil die Höhe der Rente in keinem Verhältnis zuden eingezahlten Beiträgen stand; die nicht angemeldeteBeschäftigung verzeichnete einen raschen Zuwachs. Unterdessenwurde aufgrund der immer älteren Bevölkerung eine Anhebung desgesetzlichen Renteneintrittsalters notwendig.

Anstrengungen zur Verbesserung des Systems wurden in den Jahren1991 bis 1993 unternommen. Die damalige Gesetzgebung zurRegelung des Rentensystems übertrug dem Staat dieHauptverantwortung für die Gewährleistung der Sicherheit imAlter. Aber die Voraussetzungen für den Rentenerhalt waren zugroßzügig und auf lange Sicht konnte sich der Staat dieses Systemfinanziell nicht leisten. Deshalb beschloss Lettland einegrundlegende Reform seines Rentenwesens und die Schaffung einesSystems, das die Anforderungen an die neuen sozialen undwirtschaftlichen Bedingungen einer Marktwirtschaft erfüllenkonnte. Das Konzept der Rentenreform wurde 1995 angenommen.

Folgende Ziele wurden bei der Umsetzung der Rentenreformfestgelegt:

• Schaffung eines Rentensystems, das jeden motiviert, für dieSicherheit im Alter vorzusorgen (Höhe der Rente inAbhängigkeit der eingezahlten Sozialversicherungsbeiträge);

• Einführung eines Rentensystems mit drei Säulen, Teilung derVerantwortung zwischen dem Einzelnen und dem Staat bei derGewährleistung von Sicherheit im Alter;

• Anhebung des gesetzlichen Mindesteintrittsalters und • Möglichkeit zur Anlage der angehäuften Beitragszahlungen, das

heißt Entwicklung der Finanz- und Kapitalmärkte.

Das auf drei Säulen ruhende RentensystemDas reformierte Rentensystem in Lettland besteht aus drei Säulen,die im Folgenden dargestellt werden:

• Erste Säule (im Januar 1996 eingeführt) – beitragsorientiertesstaatliches Rentensystem (Umlagefinanzierung). Lettland wareines der ersten Länder der Welt, das ein beitragsorientiertesstaatliches Rentensystem auf der Basis fiktiver Beiträgeeinführte, das ursprünglich für Schweden konzipiert war. Dienicht staatlich finanzierte Rentenpflichtversicherungunterscheidet sich erheblich von den traditionellenumlagefinanzierten Systemen. Das Prinzip der Solidaritätzwischen den Generationen wird noch angewandt, denn dietatsächlichen Beitragszahlungen werden zur Finanzierung derjeweils aktuellen Rentenaufwendungen genutzt. DerUnterschied liegt darin, dass die Sozialversicherungsbeiträge auffiktiven individuellen Konten aufbewahrt werden, wobei dasangesammelte Rentenkapital nach dem Lohnindex angeglichenwird.

• Zweite Säule (im Juli 2001 eingeführt) – staatlich finanzierte

Rentenpflichtversicherung. Die Beteiligung an der zweiten Stufeist verbindlich für alle Personen, die am 1. Juli 2001 weniger als30 Jahre alt waren (d. h. die nach dem 1. Juli 1971 Geborenen),aber freiwillig für die zwischen dem 2. Juli 1951 und dem 1. Juli2001 Geborenen. Zusätzlich sparen in dieser Stufe könnenPersonen, die einen Teil der auf ihrem individuellen Kontoaufbewahrten Mittel (Anteile siehe Abbildung 1) in Aktien,Anteilen, Anleihen und andere Wertpapiere sowie Bankeinlageninvestieren. Die Anlagetätigkeit übernimmt ein zugelassenerFondsmanager. Ende 2003 boten sieben zugelasseneFondsmanager (einschließlich des Schatzamts) 17 verschiedeneInvestmentprogramme an. Diese Investmentprogrammegliedern sich in die jeweiligen Anlagestrategien: konservative,integrierte und aktive Rentensparprogramme, die vom Risikound Ertrag der Anlagen abhängig sind. Am 31. Dezember 2003waren an der zweiten Stufe des Rentensystems 495 062 Personenbeteiligt.

• Dritte Säule (ab Juli 1998) – freiwilliges privates Rentensystem.Jeder hat die Möglichkeit des zusätzlichen Rentensparens durchBeitragszahlungen an private Rentenkassen.

Die Sozialversicherungsbeiträge (20 Prozent desversicherungspflichtigen Entgelts) verteilen sich zwischen der erstenund zweiten Säule wie in Abbildung 1 dargestellt.

Anhebung des Rentenalters Wie oben angegeben, lag in der Sowjetzeit das Mindesteintrittsalterder gesetzlichen Rente für Frauen bei 55 Jahren und Männer bei 60Jahren. Es bestanden außerdem zahlreiche Möglichkeiten desvorzeitigen Ruhestands. Eines der Ziele der Rentenreform inLettland war die stufenweise Anhebung des Rentenalters, um dieStabilität und Nachhaltigkeit des Rentensystems zu gewährleistenund für eine angemessene Balance zwischen der erwerbstätigen undnicht erwerbstätigen Bevölkerung zu sorgen.

Bei der Festlegung des neuen Renteneintrittsalters galt es zuberücksichtigen, dass die durchschnittliche Lebenserwartung inLettland für die 2002 Geborenen 71,7 Jahre betrug (65,4 Jahren beiMännern und 76,8 Jahre bei Frauen). Deshalb galt die Anhebungdes Mindesteintrittsalters der gesetzlichen Rente als zu weit gehend.Lettland bewegt sich außerdem hin zu einem für Frauen undMänner gleichen Renteneintrittsalter von 62 Jahren (sieheAbbildung 2). Bei den Männer wurde bereits ein Rentenalter von 62Jahren erreicht (ab Januar 2003), bei den Frauen wird es 2008erreicht werden. Das derzeitige Renteneintrittsalter der Frauen liegtbei 60 Jahren (ab 1. Juli 2004); es wird stufenweise auf 62 Jahreangehoben.

Jahre Erst Säule Zweite Säule

2001-2006 18% 2%

2007 16% 4%

2008 12% 8%

2009 11% 9%

Ab 2010 10% 10%

Abbildung 1: Verteilung der Sozialversicherungsbeiträgefür Renten zwischen der ersten und zweiten Säule

Quelle: Staatliche Sozialversicherungsbehörde


Gesamtentwicklungen

Bis Mitte 2005 sah das Gesetz die Möglichkeit vor, dass Männerzwei Jahre vor Vollendung des 62. Lebensjahres und Frauen zweiJahre vor der Anhebung des Renteneintrittsalters in Ruhestandgehen, falls nicht weniger als 30 Pflichtversicherungsjahreabsolviert wurden. Wer mehr als 30 Versicherungsjahre eingezahlthat, fünf oder mehr Kinder oder ein behindertes Kind bis zum Altervon acht Jahren großgezogen hat, erwirbt Anspruch auf vorzeitigenRuhestand (fünf Jahre vor dem Mindesteintrittsalter dergesetzlichen Rente).

Die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer (55 bis 64 Jahre)erhöhte sich von 36 Prozent im Jahr 2000 auf 44,1 Prozent im Jahr2003, vor allem aufgrund der Anhebung des Mindesteintrittsaltersder gesetzlichen Rente. Das reformierte System der Pflichtrentewird für die Beschäftigten wahrscheinlich einen Anreiz darstellen,länger zu arbeiten, weil das Prinzip „später in Rente – noch mehrraus“ gilt.

Das neue Rentensystem wurde als Versicherungssystem eingeführt,das auf der Motivation jedes Einzelnen zur finanziellen Vorsorge imAlter beruht. Dennoch wurde die Rentenreform schnellerdurchgeführt, als sich das Lebensniveau der Rentner verbesserte,zum Teil weil die Begünstigten des reformierten Systems dieheranwachsende sowie die künftigen Generationen sein werden.Die Reform des Rentensystems dürfte Anreize für das aktive Alterndarstellen, vor vorzeitigem Ruhestand abhalten und zur Arbeit imRuhestand ermuntern.

Ungarn: JüngsteArbeitsmarktentwicklungenNach der Arbeitskräfteerhebung lag die Zahl der arbeitslosgemeldeten Personen in Ungarn in der ersten Hälfte des Jahres 2004bei 3 892 800, was einem Anstieg gegenüber den beiden Vorjahrenum 40 000 entspricht. Die Zahl der Erwerbstätigen erhöhte sich vorallem im Zeitraum zwischen 2002 und 2003; die Daten weisendarauf hin, dass im vergangenen Jahr keine Veränderung derBeschäftigungssituation stattfand. Die Zahl der beschäftigtenFrauen erhöhte sich in den vergangenen zwei Jahren um 30 000,während die Zahl der berufstätigen Männer relativ gering blieb(statistische Stichprobenfehler nicht ausgeschlossen). Dasdynamische Wachstum der Frauenbeschäftigung erfolgte ebenfallsim Zeitraum 2002-2003.

Die Beschäftigungsquote in der Gruppe der 15-64-Jährigen lag in

der ersten Hälfte des Jahres 2004 bei 56,6 Prozent. Dies entsprichteinem Anstieg von 0,6 Prozentpunkten während der beiden letztenJahre. Trotz dieser tendenziellen Verbesserung liegt die ungarischeBeschäftigungsquote unter dem EU-Durchschnitt.

Bei der Arbeitslosenquote steht Ungarn im internationalenVergleich besser da. Im Jahr 2004 lag sie bei 6 Prozent. Dies waren0,3 Prozentpunkte mehr als zwei Jahre zuvor, aber immer nochdeutlich weniger als der EU-Durchschnitt.

Betrachtet man die jüngsten Entwicklungen auf dem Arbeitsmarktauf längere Sicht, so ist feststellbar, dass das dynamischeBeschäftigungswachstum, das in der zweiten Hälfte der 1990erJahre einsetzte, als Folge des Abschwungs der Weltwirtschaft zumStillstand kam. Die Regierung schuf vorübergehende Anreize fürden Arbeitsmarkt. Die wichtigste neue Maßnahme war dieÜberprüfung der Löhne im öffentlichen Sektor, die erheblichestrukturelle, sektorund geschlechtsspezifische Veränderungen inder Beschäftigung nach sich zog. Die Zahl der Beschäftigten imDienstleistungssektor verzeichnete ein starkes Wachstum und dieZahl der in diesem Sektor beschäftigten Frauen nahm ebenfalls zu.Als Folge eines realen Lohnanstiegs im staatlichen Sektor von über20 Prozent wurden freie Stellen im Bildungs- undGesundheitswesen und in gewissem Umfang in der öffentlichenVerwaltung besetzt.

Im Vergleich zur ersten Hälfte des Jahres 2002 vergrößerte sich dieZahl der Beschäftigten im Bildungssektor und in der öffentlichenVerwaltung um jeweils 25 000, die der Beschäftigten imGesundheits- und Sozialsektor um 32 000, und die in den BereichenGrundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung beweglicherSachen und Erbringung von wirtschaftlichen Dienstleistungen umüber 40 000. Andere Bereiche des Dienstleistungssektorsverzeichneten indessen einen gewissen (weniger erheblichen)Rückgang der Beschäftigung, so dass dasNettobeschäftigungswachstum im Dienstleistungssektor in denbeiden vergangenen Jahren 110 000 betrug (siehe Abbildung 1). DerWert dieser Entwicklung ist dadurch beschränkt, dass sie sichhauptsächlich auf die staatlichen Dienstleistungen konzentrierte.

Eine weitere wichtige Entwicklung besteht im kontinuierlichenZuwachs der Bauindustrie. Die Zahl der Beschäftigten in dieserBranche erhöhte sich in den beiden vergangenen Jahren um 40 000(siehe Abbildung 1). Daraus geht hervor, dass sich derkonjunkturelle Abschwung in Ungarn allmählich legt. Imvergangenen Jahr führte das Wirtschaftswachstum jedoch nochnicht zu einer bedeutenden Verbesserung desBeschäftigungsniveaus.

Abbildung 1 zeigt, dass die Verbesserung derBeschäftigungstendenz im Dienstleistungssektor durch eineStagnation im verarbeitenden Gewerbe überschattet wird, währenddie Zahl der Arbeitnehmer in den beiden letzten Jahren um 66 000zurückging. Dieser Rückgang war in fast jederVerarbeitungsbranche feststellbar; der Beschäftigungsrückgangwar besonders im Textil- und Bekleidungsgewerbe, imLedergewerbe und in der Nahrungs- und Genussmittelindustrieausgeprägt.

Seit 2002 wurde ein deutliches Wachstum der Wirtschaftsaktivitätverzeichnet und sowohl die Beschäftigung als auch dieArbeitslosigkeit nahmen zu. Dabei handelt es sich um ein völligneues Phänomen des ungarischen Arbeitsmarktes. Einer derGründe für die zunehmende Arbeitslosigkeit liegt darin, dass durchden signifikanten Anstieg der Reallöhne zuvor nicht erwerbstätigePersonen aktiviert wurden und sich wieder auf die Stellensuchebegaben.

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Abbildung 2: Veränderungen des Mindesteintrittsaltersder gesetzlichen Rente


Gesamtentwicklungen

Das Altersprofil der Arbeitnehmer veränderte sich in den jüngstenJahren erheblich, was zum Teil durch die Bevölkerungsalterung zuerklären ist. Die Zahl der Arbeitnehmer im Alter von 15-24 Jahrenverringerte sich in den beiden vergangenen Jahren um 85 000,während sich die Zahl derer über 50 Jahren im gleichen Zeitraumum 120 000 vergrößerte. Dafür sind mehrere Gründe maßgebend:Durch die Bildungsexpansion verringerte sich die Bereitschaft derJugendlichen zur Suche einer festen Arbeitsstelle; dieStudentenbeschäftigung erhöhte sich ebenfalls, was zum Teil aufden Studentenkredit zurückgeht; durch das höhereRenteneintrittsalter vergrößerte sich die Zahl der älteren Menschenin Arbeit; und da ältere Menschen länger auf dem Arbeitsmarktbleiben, sank die Nachfrage nach Berufsanfängern.

Trotz dieser Verlagerung der Beschäftigung zu den älterenBeschäftigtengruppen liegt die Beschäftigungsquote der älterenBevölkerung unter dem EU-Durchschnitt. In diesemBeschäftigungssegment hinkt Ungarn am weitesten hinterher. Inder ersten Hälfte der 1990er Jahre wurden viele Arbeitslose zuNichterwerbspersonen. Diese Gruppe zurück in Beschäftigung zubringen, erfordert erhebliche Anstrengungen von Seiten derRegierung.

Ein neues Phänomen des ungarischen Arbeitsmarkts ist dieArbeitslosigkeit von Jugendlichen mit einem akademischen Grad.Dies beruht zum Teil auf der Bildungsexpansion. In dieser frühenPhase der wirtschaftlichen Entwicklung ist es nicht möglich, allenHochschulabsolventen eine Stelle zu vermitteln. In vielen Fällendeckt sich das erworbene Berufsprofil nicht mit der Nachfrage desArbeitsmarktes. Nach dem Arbeitslosenregister erhöhte sich dieZahl der jungen Hochschulabsolventen und der Anteil derarbeitslos gemeldeten Schulabgänger erhöhte sich ebenfalls in denletzten Jahren. Die Regierung legte ein neues zentrales Programmauf, das sich an diese spezielle Gruppe von Berufsanfängern richtet,um ihre Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu fördern. In diesemneuen Programm werden jungen graduierten AkademikernArbeitsstellen in der öffentlichen Verwaltung für bis zu einem Jahrangeboten.

Saisonale und befristete Beschäftigungsverhältnisse verzeichnendieses Jahr einen Zuwachs. Die Zahl der Personen, die einen„Gelegenheitsjob“ annehmen, erhöhte sich im Vergleich zum

Vorjahr um ungefähr 50 Prozent. Trotz der wachsenden Tendenzbleibt diese Form der befristeten Arbeit auf demBeschäftigungsmarkt ein zweitrangiger Faktor.

Ungeachtet der geringen Beschäftigungsleistung vergrößerte sichdie Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften. DerNachfragezuwachs trat im zentralen Ungarn und dem weiterentwickelten westlichen Teil des Landes vor allem in jahreszeitlichabhängigen Sektoren auf. In der ersten Hälfte des Jahres 2004 legtedie Zahl der Stellenangebote um über 50 Prozent in derLandwirtschaft, 30 Prozent im Handel und Gastgewerbe und 20Prozent im Baugewerbe zu. In der gesamten ungarischen Wirtschaftwurden ungefähr 10 Prozent mehr freie Stellen als im Vorjahrgemeldet.

Die niedrige Beschäftigungsquote sowie ein zunehmenderArbeitskräftemangel spiegeln die strukturellen Spannungen aufdem ungarischen Arbeitsmarkt wider. Dies wird dadurch bestätigt,dass sich die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer mit offiziellenArbeitserlaubnissen in der ersten Hälfte des Jahres 2004 gegenüberdem Vorjahr um 13 000 vergrößerte. Die Zahl der zugelassenenausländischen Arbeitskräfte beträgt 62 000; sie stammen vor allemaus Nicht-EU-Ländern.

Malta: Konsultation zum NationalenAktionsplan für Beschäftigung Im Hinblick auf den Beitritt Maltas zur Europäischen Union (EU)hat die maltesische Regierung den ersten Nationalen Aktionsplan(NAP) des Landes für Beschäftigung ausgearbeitet. Der Entwurfdes Konsultationsplans schildert die beschäftigungspolitischenPrioritäten Maltas und die strategischen Elemente, die zwischen2005 und 2010 zu verfolgen sind. Zu den wichtigsten, durch denPlan abgedeckten Strategien gehören:

• die Verbesserung der Bildungs- und Zertifizierungsniveaus desPersonals;

• die Erhöhung der nationalen Beschäftigungsquote;• die Stärkung des unternehmerischen Umfelds;• die Steigerung der Produktivität im öffentlichen Sektor;• die Modernisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltungen und • die Verbesserung der Verwaltung der Arbeitsmarktpolitik.

Die Zielvorgaben wurden auch im Hinblick auf diese Strategienfestgelegt. Die folgende Tabelle erläutert einige dieser Zielvorgabenim Plan:

Zur Erfüllung dieser Zielvorgaben sieht der Plan 55 Maßnahmensowie 30 ESF-Projekte (Europäischer Sozialfonds) vor, derenFinanzierung genehmigt wurde und die von 2004 bis 2006 laufenwerden. Die Maßnahmen sind noch von den Fachberatern zuerörtern, bevor der NAP der Europäischen Kommission vorgelegtwird. Es folgen einige der in dem Entwurf des Konsultationsplanseinbezogenen Maßnahmen:

• verbesserte Anreize für Unternehmen, die gering qualifizierteArbeitnehmer und Arbeitnehmer in Kleinstunternehmenausbilden;

• Einführung von Kinderbetreuungsregelungen und eines freienZuschusssystems;

• ein Aktionsplan unter dem Motto „Arbeit lohnend machen“;• ein Sozialpakt für wirtschaftliche Entwicklung;• ein System zur Verlegung der Arbeitnehmer des öffentlichen

Sektors;

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DienstleistungenBauwesenVerarbeitungLandwirtschaft

Abbildung 1: Veränderung der Beschäftigung inbedeutenden Sektoren in Ungarn zwischen der erstenHälfte 2002 und 2004 (in 1 000 Arbeitnehmern)


Gesamtentwicklungen

• Umgestaltung und Erweiterung vorbeugender und aktiverMaßnahmen und

• Stärkung der Kapazität für die Definition, Koordinierung undBewertung der Beschäftigungspolitik.

Die für die ESF-Finanzierung angebotenen Projekte decken einbreites Themenspektrum ab. Die meisten Projekte behandelnAusbildungsinitiativen für Stellensuchende, Ausbilder,Arbeitnehmer in verschiedenen Branchen (wie Ingenieurwesen,Elektronik und Baugewerbe) sowie gezielte Ausbildung fürMenschen mit Behinderungen. Weitere Projekte umfassen Studienzur Verbesserung der Gleichstellung der Geschlechter, Anreize fürdie Bereitstellung von Kinderbetreuungsleistungen undverschiedene Ausbildungs- und Beschäftigungsprogramme. DieseProjekte sollen die von der Regierung vorgeschlagenenMaßnahmen ergänzen und zur Erfüllung der allgemeinenZielvorgaben für 2010 beitragen.

Malta: Reformen des öffentlichenSektors Im öffentlichen Sektor in Malta wird eine Reihe von Reformeneingeführt, um einen effizienteren und effektiveren Dienstanzubieten. Hohe Dienstleistungskosten und das zunehmendeSteuerdefizit waren die Hauptbeweggründe für dieseVeränderungen. Die Reformen beinhalten die Einführung neuerVerwaltungspraktiken innerhalb des öffentlichen Sektors imAllgemeinen (einschließlich der öffentlichen Stellen undmehrheitlich öffentlichen Unternehmen) und eine Verlegung derArbeitnehmer des öffentlichen Sektors.

Das 2003 ausgearbeitete Weißbuch für den öffentlichen Sektorführt alle neuen Bestimmungen aus, die möglicherweise in denkommenden Jahren ergriffen werden. Unter den anderenReformpunkten empfiehlt das Weißbuch eine stärkereDezentralisierung der Behörden von der Kommission für denöffentlichen Dienst zu den Abteilungsleitern sowie eine stärker

ergebnisorientierte Rechenschaftspflicht quer durch alleRegierungsabteilungen und öffentlichen Stellen.

Inzwischen soll die Umsetzung von Arbeitnehmern des öffentlichenSektors in den nächsten Monaten fortgesetzt werden. Im Jahr 2003wurde ein Unternehmen im Staatsbesitz, Industrial Projects andServices Limited, eingerichtet, um Arbeitnehmer einzustellen, diesich bei der Umstrukturierung der maltesischen Werften nicht füreine Frühverrentung entschieden. Dieses Jahr wurde eineVereinbarung zwischen der Regierung und dem Verband dermaltesischen Industrie (Malta Federation of Industry) getroffen,um diese Arbeitnehmer umzuschulen und während einerdreijährigen Übergangszeit im Privatsektor zu beschäftigen.Während dieses Zeitraums teilen sich Regierung und Privatsektordie Lohnzahlungen an die Arbeitnehmer. Bei Beendigung desDreijahreszeitraums werden die betreffenden Unternehmen dieArbeitnehmer möglicherweise einstellen.

Diese Vereinbarung wird auf andere Beschäftigte des öffentlichenSektors ausgedehnt, deren Entlassung bevorsteht, das heißt denBeschäftigten des Öffentlichen Rundfunks, der maltesischenAusfuhrhandelsgesellschaft (Malta Export Trade Corporation), dermaltesischen Entewicklungsgesellschaft (Malta DevelopmentCorporation) und des Instituts für die Förderung kleinerUnternehmen.

Österreich: DasArbeitsmarktreformgesetz in KürzeMit dem neuen Arbeitsmarktreformgesetz vom 14.07.2004 wird einweiterer Beitrag zur Flexibilität des österreichischenArbeitsmarktes geleistet. Diese Bestimmungen berücksichtigen dieauf Grund des Strukturwandels verstärkte Dynamik auf denArbeitsmarkt.

Das Arbeitsmarktreformgesetz beinhaltet neben den Maßnahmenzur Effizienzsteigerung der Arbeitsvermittlung und einerFlexibilisierung der Zumutbarkeitsbestimmungen noch einigeinteressante Neuregelungen. Nachstehend werden, bezogen auf diebetroffenen Gesetze, die wesentlichen Änderungen dargestellt.Zusätzlich sind entsprechende Begleitmaßnahmen vorgesehen, dieden Anreiz zur Arbeitsaufnahme verstärken und unerwünschteNachteile für die betroffenen Arbeitslosen verhindern.

Kernpunkte des Arbeitsmarktreformgesetzes sind vor allem

• die Erstellung eines individuellen Betreuungsplanes für jedenArbeitssuchenden durch das AMS.

• Überprüfung der regionalen Vermittelbarkeit und zeitgemäßeAusgestaltung des Berufsschutzes unter Einbeziehung einesEinkommensschutzes.

• Weitere Abstufung der Sanktionsmöglichkeiten bei Ablehnungeiner zumutbaren Beschäftigung.

Arbeitslosenversicherungsgesetz• Neuregelung der zumutbaren WegzeitDerzeit gibt es im Gesetz nur die Vorgabe, dass bei einerBeschäftigung außerhalb des Wohnortes auf SorgepflichtenRücksicht genommen werden muss. Damit gibt es kaum eineGrenze für den Weg zum neuen Arbeitsplatz.

Nunmehr soll die zumutbare Wegzeit für Hin- und Rückwegtunlichst nicht mehr als ein Viertel der täglichen Arbeitszeitbetragen. Wesentlich darüber liegende Arbeitszeiten sind nur

Zielvorgaben für 2010 Stand Zielvorgabe EUDezember 2010 Zielvorgabe

2010 2010

Anhebung der Gesamtbeschäftigungsquote um 3 Prozentpunkte 53,7 % 56,7 % 70 %

Anhebung der Frauenerwerbsquote um 7 Prozentpunkte 33,7 % 40,7 % 60 %

Anhebung der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer um 2,4 Prozentpunkte 32,6 % 35 % 50 %

Anhebung der Unternehmensgründungsrate um 1,2 Prozentpunkte 6,8 % 8 % k. A.

Anstieg der 22-Jährigen mit Abschluss der SekundarstufeII um 17,5 Prozentpunkte 47,5 % 65 % 85 %

Verringerung des Anteils der Schulabbrecher um 13,5 Prozentpunkte 48,5 % 35 % <10 %


Gesamtentwicklungen

„unter besonderen Umständen“ zumutbar. Bei drohenderLangzeitarbeitslosigkeit soll auch eine längere Wegzeit zumutbarsein. Bei einer Vollzeitbeschäftigung ist aber jedenfalls eine täglicheWegzeit von zwei Stunden, bei Teilzeit in jedem Fall eineinhalbStunden Fahrt zumutbar, sofern das Ausmaß der Tätigkeitmindestens 20 Wochenstunden beträgt.

• Der Berufsschutz wird auf 100 Tage beschränkt,• Ein neuer individueller Entgeltschutz kommt zum Tragen. So darf

das Entgelt aus der angebotenen Beschäftigung während derBezugsdauer von Arbeitslosengeld bei Beschäftigung in einemanderen Beruf oder bei Teilzeitbeschäftigung die ersten 120 Tage80%, danach 75% des vorherigen Durchschnittsverdienstesbetragen;

• Bei Teilzeitbeschäftigung (zumindest während der Hälfte derBeschäftigungszeiten weniger als 75% der Normalarbeitszeit) istein 100%-iger Entgeltschutz vorgesehen;

• Unwahre Angaben über Umfang und Ausmaß vonTeilzeitbeschäftigungen zur Begründung eines besonderenEntgeltschutzes werden geahndet.

• Vereinfachung bei Anrechnung bei vorübergehender Beschäftigungdurch Wegfall der 16-Tage-Grenze in einem Kalendermonat unddes Höchstbetrages für das Nettoeinkommen, wodurch derAnreiz zu längeren Beschäftigungen erhöht wird.

• Entfall der Anrechnung eines auf das Ende desDienstverhältnisses eines Arbeiters erfolgenden Samstags oderSonntags (an denen Arbeitslosengeld bezogen werden kann) aufdie nächste Anwartschaft.

• Erweiterung der Rahmenfristerstreckungstatbestände um Zeitendes Bezuges eines Pensionsvorschusses.

• Eine verbesserte Absicherung pflegender Angehöriger erfolgtdurch Erstreckung der Rahmenfrist für die Inanspruchnahmeder Arbeitslosenversicherung sowie die verpflichtendeAusstellung eines Dienstzettels für freie Dienstverhältnisse alsInformationsgrundlage für die wechselseitigen Rechte undPflichten aus dem Vertragsverhältnis in derArbeitslosenversicherung, bei Pflege von Angehörigen bereits abder Pflegestufe 3.

• Modernisierung der Antragstellungs – undGeltendmachungsregelungen zur Förderung einer frühzeitigenMeldung der Arbeitslosigkeit.

• Gleichstellung ausländischer mit inländischer Pension – keinAnspruch auf Arbeitslosengeld und Übergangsgeld bei Bezugeiner ausländischen Pension wie es bereits bei der Notstandshilfeder Fall ist.

• Beseitigung von Härtefällen beim PensionsvorschussFür gesundheitlich beeinträchtigte Personen, die einePensionsleistung beantragt haben, sollen der Verlust derLeistung bei Krankenhausaufenthalt nach Ende des zeitlichbefristeten Krankengeldbezuges und die Notwendigkeit derpersönlichen Antragstellung entfallen. AuchAuslandsaufenthalte bis zu drei Monaten sollen ohneaufwändiges Nachsichtsverfahren möglich sein, weil diesePersonen ohnehin nicht für den Arbeitsmarkt verfügbar sind.

• BildungskarenzFür eine Bildungskarenz soll in Zukunft ein zeitlichesMindestausmaß für die Weiterbildung festgelegt werden. Nurwer sich wenigstens 16 Stunden in der Woche weiterbildet, sollAnspruch auf Weiterbildungsgeld haben und dadurch dieBeschäftigungschancen auf dem Arbeitsmarkt verbessernkönnen.

• Klarstellung, dass der Anspruch auf Übergangsgeld spätestensnach Erreichen des Regelpensionsalters endet.

• Schließung einer Lücke von einer Woche imKrankenversicherungsschutz von Arbeitslosen, die (auf Grundeiner vier Wochen dauernden Wartefrist) nicht sofortArbeitslosengeld beantragen und daher spätestens nach Endeder dreiwöchigen Schutzfrist unversichert sind.

• Gleichbehandlung aller Versicherungszeiten durch Beseitigungder geringeren Anrechenbarkeit der versicherungspflichtigenZeiträume von Strafegefangenen, die ihrer Arbeitspflichtnachkommen (verfassungsrechtlich geboten).

AbeitsmarktservicegesetzZusätzlich zum Verwendungs- und Entgeltschutz wird einverbindlicher Betreuungsplan eingeführt. Dieser muss vomArbeitsmarktservice gemeinsam mit dem/der Arbeitslosen erstelltwerden und soll dafür sorgen, dass die Qualifikation des/derBetroffenen im neuen Job jedenfalls erhalten, nach Möglichkeitaber verbessert wird. Kommt es zu keiner Einigung, kann das AMSden Betreuungsplan auch alleine festlegen. Ein Rechtsanspruch aufSchulungen wird durch die neuen Bestimmungen nicht begründet.

Arbeitsmarktpolitikfinanfierungsgesetz(AMPFG)In der Regel entfällt der Dienstgeberbeitrag zur Arbeits-losenversicherung (Bonus) bei der Einstellung einer Person, die das50. Lebensjahr vollendet oder überschritten hat. Eine der weiterenVoraussetzungen für den Bonus war bis dato, dass der/dieBetreffende in den letzten drei Jahren nicht beim selben Dienstgeberbeschäftigt gewesen sein durfte.

Nunmehr gilt folgendes: Wird ein älterer Arbeitnehmeraufgenommen, der bereits mit vor Vollendung des 50 Lebensjahrenfür das Unternehmen gearbeitet hatte, gebührt der Bonus –entgegen der alten Regelung – auch dann, wenn die Beendigungseines Dienstverhältnisses noch keine drei Jahre zurückliegt. Inallen anderen Fällen ist die „Drei-Jahres Frist“ weiterhinanzuwenden.

Bauarbeiter-Schlechtwetterentschädigungsgesetz(BSchEG)Kundmachung der ohne Ermessensspielraum als Ergebnis einesRechenvorganges auf der Grundlage der Daten der Zentralanstaltfür Meteorologie und Geodynamik festzusetzenden Erhöhung derSchlechtwetterstunden nach dem Bauarbeiter-Schlechtwetterent-schädigungsgesetz durch die Bauarbeiter-Urlaubs- undAbfertigungskasse.

Zitierungsanpassungen im Bauarbeiter-Schlechtwetterent-schädigungsgesetz an das Bundesministeriengesetz und das1. Euro-Justiz-Begleitgesetz sowie Entfall nie angewendeterPauschalierungsregelungen.

Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch (ABGB)Verpflichtende Ausstellung eines Dienstzettels für freieDienstnehmer als Informationsgrundlage für die wechselseitigenRechte und Pflichten aus dem Vertragsverhältnis.


Gesamtentwicklungen

Jugendausbildungssicherungsgesetz (JASG):Die Maßnahmen des Jugendausbildungs-Sicherungsgesetzeswerden verlängert und erweitert:

• Die Lehrgänge stehen demnach auch den Schulentlas-sungsjahrgängen 2004 und 2005 offen, die Lehrgangsdauer kannauf bis zu 12 Monate ausgeweitet werden, zu dem könnenLehrgänge zur Vorbreitung auf die Lehrabschlussprüfungeingerichtet werden.

• Lehrgangsdauer jeweils bis zu zwölf Monate.• Lehrgänge können auch zur Vorbereitung auf die

Lehrabschlussprüfung eingerichtet werden.

Polen: NeueArbeitsmarktgesetzgebung Die Verabschiedung von zwei bedeutenden neuen Rechtsakten – dasGesetz über Beschäftigungsförderung und Arbeitsmarkt-institutionen und das Gesetz über Vorruhestandsleistungen – ist vonentscheidender Bedeutung für die Entwicklung derArbeitsmarktpolitik in Polen. Beide Gesetze traten am 1. Juni 2004in Kraft und einige Artikel des Gesetzes überVorruhestandsleistungen wurden am 1. August 2004 wirksam.

Gesetz über Beschäftigungsförderung undArbeitsmarkt-institutionenDieses Gesetz ist eine Komponente des Wachstumsförderungsplans2002-2004 (Unternehmen – Entwicklung – Arbeit II), den derMinisterrat am 1. Juli 2003 verabschiedete. Es zielt darauf ab, einumfassendes System zur Förderung der Beschäftigung zu schaffenund die Zunahme der Arbeitslosigkeit zu kontrollieren.

Das Gesetz führt die Bestimmungen der EuropäischenBeschäftigungsstrategie aus, insbesondere ihre beschäftigungs-politischen Leitlinien sowie die Europäische Sozialcharta und dieCharta der Grundrechte der Arbeitnehmer. Es verfolgt außerdemdie Ziele der auf dem Lissabonner Gipfel verabschiedeten Agenda.Damals wurde das strategische Ziel gesetzt, aus der EuropäischenUnion (EU) den wettbewerbsfähigsten und dynamischstenwissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, einemWirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaft-swachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einemgrößeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.

Für die wirksame Umsetzung der Lissabonner Agenda müssen dieEU-Mitgliedstaaten drei wesentliche und sich gegenseitigergänzende Ziele im Rahmen ihrer Beschäftigungspolitikentwickeln: Vollbeschäftigung, Erhöhung der Qualität undProduktivität der Arbeit und sozialer Zusammenhalt und sozialeEingliederung. Nach der Agenda von Lissabon soll sich diedurchschnittliche Beschäftigungsquote bis zum Jahr 2010 um 70Prozent erhöhen. In Polen lag die Beschäftigungsquote im erstenQuartal 2004 bei 43,4 Prozent, wobei sie allein unter denHochschulabsolventen 73,2 Prozent erreichte. Dies ist ein Beweis fürdas steigende Bildungsniveau in Polen, und insbesondere die immergrößere Zahl derer, die eine höhere Bildung besuchen.

Die in der Lissabonner Agenda gesetzten Ziele werden durch aktiveund vorbeugende Maßnahmen im Einklang mit den Leitlinien derAgenda erfüllt, um sicherzustellen, dass Arbeitslose undNichterwerbspersonen in den Arbeitsmarkt einbezogen werden undsich dort aktiv bewerben können. Ein wichtiger Faktor ist, dafür zusorgen, dass Arbeitslose die Unterstützung der

Arbeitsmarktinstitutionen erhalten.

Das Gesetz führt außerdem die Anforderungen der Übereinkommender Internationalen Arbeitsorganisation durch, die von Polenratifiziert wurden, sowie die Bestimmungen der EuropäischenSozialcharta, die die sozialen und wirtschaftlichen Grundrechte vonStaatsangehörigen der Unterzeichnerstaaten schützen. Polenratifizierte die Europäische Sozialcharta 1997, indem es unteranderem folgende Ziele einführte:

• Herstellung stabiler Vollbeschäftigung;• Erhaltung freier Arbeitsverwaltungen für alle Arbeitnehmer;• Unterstützung geeigneter beruflicher Ausbildung, Orientierung

und Umschulung sowie• Anerkennung des Rechts der Arbeitnehmer und

Arbeitnehmerinnen auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit.

Grundlegende Bestimmungen des Gesetzes

Das Gesetz:• legt aktive und präventive Maßnahmen für Arbeitslose und

Nichterwerbspersonen dar;• ermittelt Mechanismen zur Bekämpfung von Diskriminierungen

auf dem Arbeitsmarkt und Förderung der Beschäftigung vonFrauen, einschließlich Sanktionen gegen diejenigen, die denZugang von Frauen zum Arbeitsmarkt beschränken (auchinnerhalb der Arbeitsverwaltungen);

• geht von einem zunehmenden Arbeitskräftebedarf und derFörderung beruflicher Tätigkeit älterer Menschen aus;

• sieht die Umsetzung der Leitlinien zur Förderung vonFlexibilität, Anpassungsfähigkeit und Mobilität auf demArbeitsmarkt vor (zum Beispiel auch einschließlich desArbeitsfonds zur Erstattung der arbeitsplatzbedingtenFahrtkosten und Unterkunftsaufwendungen);

• belegt Arbeitgeber, die Personen illegal beschäftigen, mitstrengeren Sanktionen;

• berücksichtigt die bestehenden Institutionen undVereinbarungen auf dem europäischen Arbeitsmarkt;einschließlich des EURES-Systems (Netz der öffentlichenArbeitsvermittlungen in Europa);

• bezieht die EU-Verordnungen über die Freizügigkeit derPersonen und die Koordinierung der Sozialversicherungssystemefür Arbeitslose in die polnische Gesetzgebung ein und

• sieht umfassende Veränderungen in der Arbeitsweise derArbeitsmarktinstitutionen und –instrumente vor.

Um überdies Arbeitslose zur aktiven Arbeitsuche zu ermutigen,sieht das Gesetz die Möglichkeit einer Kombination aus Arbeit unddem Erhalt von Arbeitslosenunterstützung vor. WerArbeitslosenunterstützung in Anspruch nimmt, eine Teilzeitstelleantritt und weniger als das gesetzliche Minimum verdient, hatAnspruch auf den Erhalt einer „Aktivierungsbeihilfe“.

Eine wesentliche Änderung in dem Gesetz ist die Übertragung derVerantwortung für die Zahlung von Vorruhestandsleistungen undEntscheidungen über die Anspruchsberechtigung auf solcheLeistungen von den Arbeitsämtern auf die Sozialversiche-rungsbehörde.

Das Gesetz unterstützt die Zusammenarbeit und partnerschaftlicheArbeit im Hinblick auf den Arbeitsmarkt. Konsultationsverfahrensind bereits eingerichtet, um die aktive Beteiligung sozialer Partneran staatlichen Interventionen zu unterstützen, nebenarbeitsmarktbezogenen Maßnahmen.

Überdies unterstützt das Gesetz Fortschritte bei der Herstellung


Gesamtentwicklungen

einheitlicher, schlüssiger Definitionen für den Betrieb derArbeitsverwaltungen und anderer Arbeitsmarktinstitutionen sowiedie Einheitlichkeit der Qualifikationsanforderungen des Personalsder öffentlichen Arbeitsverwaltungen.

Gesetz über Vorruhestandsleistungen Die in dem Gesetz angenommenen Lösungen stehen in engerVerbindung mit den im Gesetz über Beschäftigungsförderung undArbeitsmarktinstitutionen sowie dem Programm für dieBeschäftigung der über 50-Jährigen ausgeführten Bestimmungen.

Die Vorruhestandsleistungen richten sich an diejenigen, die sichselbst in einer sehr schwierigen Situation befinden. Die bestehendePolitik der Lockerung der Anspruchskriterien in Bezug auf dasAlter und die Dauer der Arbeitsvermittlung führte dazu, dass mehrals 500 000 Personen aus dem Berufsleben ausschieden.

Das Hauptziel dieses neuen Gesetzes liegt darin, eine Reihe vonAktivierungsmaßnahmen für die erste Phase nach dem Verlust derArbeitsstelle anzubieten. Die Aktivierungsprogramme werden indem Gesetz über Beschäftigungsförderung und Arbeitsmark-tinstitutionen beschrieben und bestehen aus Dienstleistungenorganisatorischer und finanzieller Art für Arbeitgeber undunmittelbar interessierte Parteien, die auf die Beschäftigun-gssicherung in den ersten sechs Monaten nach der Meldung beimArbeitsamt abzielen. Personen, die während der ersten sechsMonate einen Anspruch auf Vorruhestandsleistungen erwerben,erhalten den Status von Arbeitslosen und die Berechtigung zumErhalt von Arbeitslosenunterstützung. Erhalten sie während diesesSechsmonatszeitraums keinen Zugang zu einer Beschäftigung, sokönnen sie sich bei der Sozialversicherungsbehörde für denAnspruch auf den Erhalt einer Vorruhestandsleistung bewerben,sofern sie die anderen damit verbundenen Bedingungen erfüllen.

Die in dem neuen Gesetz dargelegten Bestimmungen werdenArbeitslose mit langer Berufserfahrung zur aktiven Arbeitsucheermuntern. Gleichzeitig wird der Transfer von Leistungszahlungenvon den Arbeitsämtern an die Sozialversicherungsbehörde denVerwaltungsaufwand in den Arbeitsämtern verringern. Außerdemwird er die Arbeitsämter sowohl in die Stellenvermittlung als auchin die berufsberatenden Tätigkeiten stärker einbeziehen.

Finnland: Beginn des neuenProgramms „Tykes“ zur Förderungder Vereinbarkeit von Beruf undFamilieDie Entwicklung der Informationsgesellschaft durch Ausrüstungund Bildung allein reicht nicht aus, um die Herausforderungen derGlobalisierung anzunehmen. Wir brauchen auch Gemeinschaftenam Arbeitsplatz, die ihre Tätigkeiten ständig weiterentwickeln undin denen Bildung und Wissen durch echte Zusammenarbeit undTeamarbeit vertieft werden. Auf diesen Arbeitsplätzen dient dieneue Technologie der Anhäufung des Wissens und Know-hows dergesamten Gemeinschaft am Arbeitsplatz. Das neue Programm„Tykes“ zur Förderung der Vereinbarkeit von Beruf und Familiedient dazu, das Berufsleben in Finnland auf diese Zieleauszurichten, da Finnland in Wissen investiert, aber noch nichtweiß, wie es davon am besten Gebrauch machen kann.

Das Anfang 2004 gestartete Programm Tykes unterstützt dieEntwicklung der Arbeitsorganisation durch die Zusammenarbeit

zwischen der Leitungsebene und den Angestellten. Das Programmstrebt ein Produktivitätswachstum an, das mit einer Verbesserungder Entwicklungsfähigkeiten der Mitarbeiter, ihresEinflussbereichs, ihres Wohlbefindens am Arbeitsplatz und derArbeitsplatzfunktionalität einhergeht. Tykes basiert auf denpositiven Ergebnissen früherer Programme zur Vereinbarkeit vonBeruf und Familie (das Programm zur Arbeitsplatzentwicklung„Tyke“, das nationale Produktivitätsprogramm und das Programmfür Wohlbefinden bei der Arbeit).

Das Ziel von Tyke für den Zeitraum 2004-2009 liegt darin, bis zu1 000 Projekte zur Entwicklung des Arbeitsplatzes mit 250 000Teilnehmern zustande zu bringen. Ein besonderes Augenmerkrichtet sich dabei auf die kleinen und mittleren Unternehmen unddie Sozial- und Gesundheitsdienste. Der Erfolg in der globalenWirtschaft erfordert eine stetig größere Produktivität und Effizienz.Die Aufrechterhaltung des Sozialgefüges setzt außerdem einehöhere Produktivität voraus, weil die Bevölkerung immer älter wirdund die Zahl der Arbeitskräfte zurückgeht. Das nachhaltigeWachstum der Produktivität und Wirtschaft kann nur durchWissen und Innovationen erreicht werden.

Das Gesamtbudget des staatlich zu finanzierenden Tykes-Programms wird für 2004-2009 auf 87 Millionen Euro geschätzt.Als Ziel für die Arbeitsplätze wird angestrebt, den doppelten Betragin die Projekte zu investieren. Das Programmbudget für 2004beläuft sich auf 12,5 Millionen Euro.

Das Programm unterstützt die Bemühungen der Forscher undBerater in den Entwicklungsprojekten. Die Entwicklungsarbeitberuht auf der Leitungsebene, den Angestellten und Experten amArbeitsplatz, die als Team zusammenarbeiten. Das Tykes-Programm zielt insbesondere darauf ab, die Zusammenarbeitzwischen Unternehmen und Einrichtungen der Bildungsforschungund –entwicklung zu stärken. Forschungspolitisches Ziel des Tykes-Programms ist es, aus den Projekten Themengebiete für Doktorateund Lizenziate zu machen. Damit will Finnland eine führende Rolleauf dem Gebiet der Vereinbarkeit von Beruf und Familieeinnehmen.

Das Projektantragsverfahren begann im Februar 2004. Für dasProgramm werden zudem regionale Netze der Ansprechpartner inden „TE Centres“ für die Entwicklung von Beschäftigung undWirtschaft und den Arbeitsinspektionen aufgebaut.

Bei Beginn des Tykes-Programms wurden die Ergebnisse der Studiedes Forschers Pekka Ylöstalo zur Prävalenz von teamorientiertenArbeitsmethoden in der finnischen Arbeitswelt veröffentlicht. Ausdieser Studie ging hervor, dass teamorientierte Arbeitsmethodenauf Arbeitsplätzen in Finnland und Schweden im Durchschnitthäufiger anzutreffen sind als in anderen Mitgliedstaaten derEuropäischen Union (EU). Anders als in anderen EU-Mitgliedstaaten hat in Finnland der Industrie- gegenüber demDienstleistungssektor einen Vorsprung. Die finnischen Daten fürdie Studie beruhten auf den Beurteilungen der Leitungen von 316privatwirtschaftlichen Unternehmen mit mindestens zehnBeschäftigten. Die Studie verwendete überdies zuVergleichszwecken eine Stichprobe von 810 Unternehmen aus zehnanderen EU-Ländern.

Die Studie belegte, dass typische Gründe dafür, dassteamorientierte Methoden nicht für alle Unternehmen in Finnlandvon Interesse waren, unter anderem die bewussten strategischenEntscheidungen der Unternehmen, kulturelle Faktoren sowie dieSchwierigkeit, den Nutzen zu bewerten, sind. Die finnischenUnternehmensleiter erwähnten jedoch weniger häufig alsUnternehmen in anderen EU-Ländern den Widerstand von Seiten


Gesamtentwicklungen

der Angestellten, Gewerkschaften und der mittleren Leitungsebeneals ein Hindernis für Veränderungen. Auch Gesetze undtarifvertragliche Vereinbarungen wurden seltener als Probleme fürdie Nutzung neuer Arbeitsmethoden in Finnland genannt.

Das Ministerium für Arbeit beteiligt sich neben anderenMinisterien und Arbeitsmarktorganisationen undUnternehmerverbänden am Tykes-Programm. AusführlichereInformationen über das Programm finden Sie unter: www.tykes.fi

Schweden: Bessere Eingliederung vonEinwanderern in den Arbeitsmarkt Vor dem Hintergrund einer geringen Beschäftigungsquote unterden eingewanderten Arbeitskräften hob die Regierung hervor, dassanhaltende Bemühungen notwendig sind, um die allgemeinenArbeitsmarktmaßnahmen auf alle Personen, ungeachtet ihrerethnischen oder kulturellen Herkunft, abzustimmen. DieZusammenarbeit zwischen den öffentlichen Arbeitsverwaltungen,den Kommunen und der schwedischen Einwanderungsbehördemuss vor allem in den ersten Wochen und Monaten nach Ankunfteines Einwanderers weiterentwickelt und verbessert werden. DieEingliederung von Einwanderern muss auf Arbeit undSelbstversorgung gerichtet sein.

Im Frühjahr 2003 ernannte die Regierung eine Arbeitsgruppe fürdie Zusammenarbeit im Bereich der Arbeitsmarktintegration.Diese Arbeitsgruppe erhielt den Auftrag, das Engagement desPrivatsektors für die Eingliederung von eingewandertenArbeitnehmern zu untersuchen und der Frage nachzugehen, wieeine öffentliche und private Partnerschaft in diesem Bereichzustandekommen könnte. Die Arbeitsgruppe setzte sich ausVertretern des schwedischen Unternehmerverbands und derRegierung zusammen.

Im April 2004 stellte die Arbeitsgruppe die Ergebnisse ihrerUntersuchungen vor: Offene Türen – niedrigere Schwellen. DieArbeitsgruppe empfahl eine Reihe von Maßnahmen, einschließlicheines neuen Systems von „Probepraktika“ für Personen mitbegrenzter beziehungsweise ohne Berufserfahrung. Damit solltenBetroffene mit dem schwedischen Berufsalltag in Berührungkommen und Arbeitslose sollten die Möglichkeit erhalten, ihreFertigkeiten und Kenntnisse unter Beweis zu stellen.

Als Reaktion darauf wies der schwedische Unternehmerverbanddarauf hin, dass die Einstellung von Arbeitnehmern, die ihr Diplomund ihre Berufserfahrung in einem anderen Land erworben haben,ein gewisses Risiko birgt. Die Arbeitsgruppe vertrat denStandpunkt, dass Probepraktika dieses Risiko mindern würden,weil die Arbeitgeber dadurch die Möglichkeit hätten, Fertigkeitenund Kenntnisse der eingewanderten Arbeitskräfte ohne langfristigeBindung zu untersuchen. Außerdem schlug die Arbeitsgruppe vor,dass der schwedische Unternehmerverband unter seinenMitgliedern Probepraktika im Privatsektor aktiv fördern sollte.

Falls die Probepraktika nicht zu einer Arbeitsstelle auf demgeregelten Arbeitsmarkt führen, muss der Arbeitgeber demArbeitslosen eine Bescheinigung über Umfang und Inhalt desProbepraktikums ausstellen. Die Möglichkeiten einer Beurteilungder Fertigkeiten und Berufserfahrung, die eingewanderteArbeitskräfte an ihrem Arbeitsplatz erworben haben, müssen weiteruntersucht werden.

Aus Sicht der Regierung sollte die Integrationspolitik in erster Liniedazu beitragen, dass die Arbeit für den eigenen Lebensunterhaltausreicht. Andererseits ist es für Einwanderer auch entscheidend,

auf dem schwedischen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. DasProbepraktikum könnte als Schnittstelle zum schwedischenArbeitsmarkt bei der Unterstützung dieses Prozesses fungieren. Beider Vorbereitung der Haushaltsvorlage für 2005 wird die Regierungin einer Antwort an das Parlament die Vorschläge derArbeitsgruppe kommentieren.

Norwegen: GesamtentwicklungenSeit dem zweiten Quartal 2003 gibt es zuverlässige Anzeichen füreine Erholung der norwegischen Wirtschaft, die sich jedoch nochnicht in einem deutlichen Beschäftigungsanstieg oder geringerenBeschäftigungsquoten bemerkbar machte. Es wird erwartet, dassdie Belebung in den Jahren 2004 und 2005 andauern und sichdadurch das Beschäftigungsniveau erhöhen und dieArbeitslosigkeit verringern werden.

Erholung der norwegischen WirtschaftDie 2003 ermittelten Wachstumsraten hielten an: Die neuen Zahlenbelegen, dass das Wachstum der Wirtschaft auf dem norwegischenFestland auch in der ersten Hälfte 2004 hoch war. NiedrigereZinssätze, eine starke Nachfrage der Privathaushalte und einehöhere Investitions- und Exporttätigkeit kurbelten das Wachstuman. Dieser Aufwärtstrend dürfte sich 2004 und 2005 fortsetzen. Beieinem Anstieg der Arbeitslosenquote (die sich seit Sommer 2001 umeinen Prozentpunkt erhöhte) und einem gewissen Rückgang derErwerbsbeteiligung stehen der Wirtschaft Arbeitskräfte zurVerfügung. Entsprechend gering dürfte daher trotz höhererWachstumsraten der Preis- und Lohndruck bleiben.

Anhaltend hohe Arbeitsmarktbeteiligung Norwegen verfügt über eine hohe Arbeitsmarktbeteiligung, obwohlsie seit 2002 rückläufig ist. Nach den Angaben der Organisation fürwirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) waren2003 79,4 Prozent der gesamten Bevölkerung im Alter von 15 bis 64Jahren am Arbeitsmarkt beteiligt. Der entsprechende Anteil derEuropäischen Union (EU) lag bei 69,4 Prozent, im OECD-Durchschnitt waren es 69,8 Prozent. Die relativ hohe Beteiligung inNorwegen beruht unter anderem auf einem hohen Erwerbsanteilunter Frauen und älteren Arbeitnehmern.

Ein Rückgang der Erwerbsbeteiligung um einen Prozentpunkt undeine Verringerung der Beschäftigtenzahl um ungefähr 1 Prozentwaren vom zweiten Quartal 2002 bis zum zweiten Quartal 2003feststellbar. In der zweiten Hälfte des Jahres 2003 und im bisherigenVerlauf des Jahres 2004 blieben die Nachfrage nach Arbeitskräftenund die Arbeitslosenquote relativ unverändert.

Anstieg der Arbeitslosigkeit beendetVon einem Niveau von 3,2 Prozent 1998 erhöhte sich dieArbeitslosenquote auf ungefähr 4,6 Prozent im dritten Quartal2003. Der geringe Arbeitskräftebedarf trug dazu bei, dass die Zahlderer, die aus der Arbeitslosigkeit in die Beschäftigung wechselnkonnten, zurückging, was zu einem zunehmenden Anteil derLangzeitarbeitslosen führte. Die Arbeitslosigkeit unterEinwanderern erhöhte sich in den vergangenen Jahren im gleichenRhythmus wie die sonstige Arbeitslosigkeit. Heute ist jeder sechsteArbeitslose ein Einwanderer. Der Anstieg der Arbeitslosenquoteendete im dritten Quartal 2003 und blieb seitdem unverändert. Die


Gesamtentwicklungen

Wirtschaftsprognosen deuten auf einen Rückgang derArbeitslosigkeit in der zweiten Hälfte des Jahres 2004 und im Jahr2005 hin.

Rückgang der Tätigkeit im verarbeitendenGewerbe Das verarbeitende Gewerbe verzeichnete während des Abschwungsdie höchsten Tätigkeitsverluste und den stärkstenBeschäftigungsrückgang. Vom zweiten Quartal 2002 bis zumzweiten Quartal 2004 verringerte sich die Beschäftigung in diesemSektor um ungefähr 10 Prozent, verglichen mit einemGesamtrückgang der Beschäftigung um 1 Prozent.

Mehr Menschen sind auf staatlicheZuwendungen angewiesenZu den besonders problematischen langfristigen Tendenzen aufdem norwegischen Arbeitsmarkt gehörten seit Mitte der 1990erJahre:

• die zunehmende Zahl der Empfänger einerErwerbsunfähigkeitsrente;

• der wachsende Anteil der Frührentner und• das häufigere Fehlen wegen Krankheit sowie die größere Zahl

derer, die ärztliche und berufliche Rehabilitationsmaßnahmenerhalten.

Diese Entwicklungen trugen dazu bei, dass sich das effektiveArbeitskräfteangebot verringerte und der Druck auf die Haushalteerhöhte. Ungefähr 20 Prozent der Personen im erwerbsfähigenAlter beziehen staatliche Zuwendungen.

EU-Erweiterung und neue RechtsvorschriftenNorwegen entschied sich, von der Möglichkeit einer ÜbergangszeitGebrauch zu machen, um mögliche negative Auswirkungen fürBeschäftigung und Sozialschutzsysteme nach der EU-Erweiterungim Mai 2004 zu verhindern. Dabei ging es insbesondere darum,„Sozialdumping“ zu vermeiden. Aus den neuen EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme Zyperns und Maltas)zugewanderte Arbeitnehmer benötigen eine Arbeitserlaubnis, um in

Norwegen eine Arbeit aufnehmen zu können. Arbeitserlaubnissewerden nur für Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse unter normalenLohn- und Arbeitsbedingungen erteilt.

Die Regierung unterbreitete dem Parlament am 28. Mai 2004 einenneuen Vorschlag als Antwort auf eine Forderung des Parlamentsnach neuen Rechtsvorschriften. Nach diesem Vorschlag führen dieArbeitsaufsichtsbehörde und die Petroleum Safety Authority (fürFragen der Sicherheit und der Arbeitsbedingungen in derPetroleumindustrie zuständige Behörde) die notwendigenInspektionen in den Unternehmen durch, um die Vereinbarkeit mitden Bedingungen der Arbeitserlaubnisse zu gewährleisten. JederVerdacht auf einen Verstoß gegen die Bedingungen fürArbeitserlaubnisse wird den Einwanderungsbehörden gemeldet.Der Vorschlag legt außerdem fest, dass die Arbeitsaufsichtsbehördeund die Petroleum Safety Authority die Einhaltung der von derTarifbehörde universell gültig erklärten Tarifvereinbarungenüberwachen. Jede Nichteinhaltung ist polizeilich zu untersuchen.

In bestimmten Sektoren können die Arbeitgeber durch eine vomMinisterium für Arbeit erlassene Verordnung Identitätsnachweiseihrer Angestellten ausstellen, wenn dies aus Gründen derGesundheit, der Sicherheit und der Umwelt für notwendigbefunden wird. Bauunternehmen werden als erste von dieser neuenVerordnung betroffen sein. Schließlich enthält der Vorschlagbestimmte Änderungen in Bezug auf die steuerlichenMeldepflichten norwegischer Firmen, die Dienstleistungen imAusland beziehen.

Am 15. Juni 2004 verabschiedete das Parlament den Vorschlag unddie neuen Rechtsvorschriften werden am 1. Oktober 2004 in Kraftgesetzt.

Norwegen ratifizierte das Übereinkommen Nummer 94(Übereinkommen über Arbeitsklauseln (öffentliche Verträge)) derInternationalen Arbeitsorganisation. Die norwegische Regierungführt zurzeit das Übereinkommen durch neue Leitlinien fürBeschaffungen durch staatliche Stellen durch.

Im Vergleich zu 2003 wurden im bisherigen Verlauf des Jahres 2004bereits mehr Arbeitserlaubnisse ausgestellt. Bis Ende Juli hatten dienorwegischen Einwanderungsbehörden ungefähr 5 000Arbeitserlaubnisse erteilt. Vor allem aus den neuen EU-Mitgliedstaaten kamen mehr Beschäftigte hinzu.

Norwegen: neues Ministerium fürArbeit und Soziales Die norwegische Regierung gründete ein neues Ministerium fürArbeit und Soziales, das am 18. Juni 2004 seine Tätigkeit aufnahm.Das neue Ministerium wurde als erster Schritt der Reformen zurKoordinierung der öffentlichen Arbeitsverwaltung, der staatlichenVersicherungsbehörde und der Sozialämter eingerichtet. Es trägtdie Gesamtverantwortung für Arbeitsmarktpolitik, Arbeitsum-gebung und Arbeitsschutz, Einkommenssicherung und Sozialhilfe.Das Ministerium entstand aus der Zusammenlegung einschlägigerAbteilungen und Referate aus drei Ministerien: dem früherenMinisterium für Soziales, dem früheren Ministerium für Arbeit undstaatliche Verwaltung und dem Ministerium für kommunale undregionale Angelegenheiten.

Jetzt steht Norwegen vor der Herausforderung, die Grundlagen fürdauerhaften Wohlstand zu sichern. Die Strategien mit dem Ziel, dieimmer größere Zahl derjenigen, die wegen einer Krankheit, einerErwerbsunfähigkeitsrente oder Frührente aus dem Arbeitsmarktausscheiden, gehören zu den wichtigsten sozialpolitischen

2003 2004 2005

Bruttoinlandsprodukt (ausgenommen Mineralölsektor) 0,6 3,2 3,1

Konsum der Privathaushalte 3,8 4,5 3,7

Investitionen -3,7 4,9 5,0

Ausfuhren 1,2 1,6 3,0

Beschäftigung -0,6 0,2 0,8

Arbeitslosigkeit (Niveau, Quote) 4,5 4,3 4,1

Inflation (Trend) 1,1 0,75 2,25

Tabelle 1: Gesamtwirtschaftliche Eckdaten für NorwegenSofern nichts anderes angegeben wurde, beziehen sich die Angaben aufprozentuale Veränderungen gegenüber dem Vorjahr

Quelle: Statistisches Amt Norwegens (2003) und Weißbuch (Vorausschau 2004 und 2005)


Gesamtentwicklungen

Schwerpunkten. Außerdem befasst sich die Regierung mitwichtigen rentenpolitischen Themen und Strategien, um die sozialeEingliederung zu fördern und Armut zu verringern. Wie in denmeisten Ländern der Organisation für wirtschaftlicheZusammenarbeit und Entwicklung kommt es auch in Norwegen zueiner erheblichen Alterung der Bevölkerung.

Eine weitere wichtige Maßnahme, um diese Herausforderungenanzunehmen, besteht in einer engeren Abstimmung derBeschäftigungs- und Sozialpolitik einerseits und derDienstleistungen andererseits. Derzeit gliedern sich die Verwaltungder Einkommenssicherheit und die Arbeitsverwaltungen inNorwegen in drei große staatliche Einrichtungen: die staatlicheVersicherungsbehörde und die öffentliche Arbeitsverwaltung, diebeide auf nationaler Ebene tätig sind, sowie die kommunalenSozialämter. Das gegenwärtige System wurde kritisiert, weil es zustark fragmentiert und nicht zugänglich für Kunden sei, dieDienstleistungen von zwei oder drei Einrichtungen benötigten.Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass die Koordinierung derverschiedenen Dienste ineffizient oder mangelhaft gewesen sei.

Im August 2003 ernannte die Regierung einen unabhängigenAusschuss, den sie mit der Überprüfung der verschiedenenOrganisationsmodelle für die Koordinierung der dreiEinrichtungen und Vorlage eines Berichts bis 30. Juni 2004beauftragte. Die Regierung bat Organisationen undInteressengruppen aufgefordert, sich bis 1. November 2004 überden Bericht zu äußern, ehe sie über ein Modell befinden und demParlament deutlich vor den Parlamentswahlen im September 2005einen Vorschlag vorlegen würde.

Für die Reformen gibt es drei Hauptziele:

• Erhöhung der Anzahl der Berufstätigen und anderweitigTätigen und Verringerung der Anzahl der von Sozialleistungenabhängigen Personen;

• Entwicklung eines stärker nutzer-/kundenorientiertenSozialsystems und

• Entwicklung eines effektiveren Sozialsystems.

Der Ausschuss empfahl die Zusammenlegung der arbeitsbezogenenMaßnahmen in eine Einrichtung. Außerdem betonte er, dass eineschlanke Organisation geschaffen werden müsse, mit eindeutigenZielen, einer begrenzten Zahl von Verantwortlichkeiten und einerklaren Ausrichtung auf den einzigen Zweck, Menschen wieder inArbeit zu bringen und die Zahl der Empfänger vonArbeitslosenunterstützung und Sozialhilfe zu verringern. Ausdiesen Gründen schlug der Ausschuss vor, die bestehende staatlicheVersicherungsbehörde und öffentliche Arbeitsverwaltung durchzwei neue Einrichtungen zu ersetzen:

• ein Zentrum für Arbeit und Einkommen, das alle Personen imErwerbsalter erreicht, die keine Arbeit haben oder anderearbeitsbezogene Probleme haben, gleich ob gesundheitlicheroder sozialer Art. Das Hauptziel dieser Einrichtung liegt darin,wirksamer dafür zu sorgen, dass die Menschen wieder an ihrenArbeitsplatz zurückkehren oder eine Arbeit erhalten;

• eine getrennte Einrichtung für Rentenansprüche und Kinder-/Familienbeihilfen sowie Angelegenheiten, die derzeit unter dieVerantwortung der staatlichen Versicherungsbehörde fallen. DerAusschuss empfiehlt dies, weil eine getrennte Einrichtung besserdarauf vorbereitet ist, die anspruchsvollen Aufgaben undHerausforderungen im Zusammenhang mit der künftigenRentenreform zu bewältigen.

Der Ausschuss empfahl die Beibehaltung der Zuständigkeit derKommunen für das soziale Sicherheitsnetz ihrer Einwohner und

schlug deshalb keine Änderungen an den kommunalenSozialämtern vor. Dennoch ist die notwendige Entwicklung einerKunden-/Nutzerausrichtung eines der Kernstücke der Reform. DieBetonung liegt daher auf einem nutzerfreundlichen System, dessenDienstleistungen entweder durch persönliche Betreuung oder aufelektronischem Weg einfach zu erreichen sind.

Um eine bessere Koordinierung der nationalen und kommunalenDienstleistungen und ein nutzerfreundliches System zugewährleisten, empfahl der Ausschuss folgende Maßnahmen:

• Um die Motivation zur Suche einer Arbeit anstelle desEmpfangs von Sozialhilfe zu fördern, sollte die Regierung eineneue Beihilfe für aktive Arbeitsuchende prüfen, die dieVoraussetzungen für eine Arbeitslosenunterstützung nichterfüllen. Das Ziel einer solchen Beihilfe bestünde darin,Personen ohne Arbeit oder Einkommen zu erreichen, die sichansonsten an das Sozialamt wenden müssten, um wirtschaftlicheUnterstützung zu erhalten.

• Ein gemeinsamer Dienst an der „Nahtstelle“ (als einzigeAnlaufstelle), der auf der Zusammenarbeit zwischen denörtlichen Niederlassungen des vorgeschlagenen nationalenZentrums für Arbeit und Einkommen und den kommunalenSozialämtern beruht. Dieser Dienst würde alle Kundenbetreuen, die aktive Maßnahmen für die Arbeitsuche oder dieRückkehr zur Arbeit sowie verbundene Einkommensunters-tützung benötigen.

Eine Reform der drei Sozialbehörden wird eine der größtenorganisatorischen Veränderungen im öffentlichen SektorNorwegens in den letzten Jahren sein. Zu irgendeinem Zeitpunktbetreuen diese Einrichtungen die Hälfte der Bevölkerung und sindfür Maßnahmen verantwortlich, die sich auf das gesamte Lebenauswirken.

Der Aufwand der Reform wird auf mehr als 16 000 Personenjahreund der Gesamthaushalt auf über 200 Milliarden NorwegischeKronen (24,3 Milliarden Euro) beziffert – das sind 13 Prozent desBruttoinlandsprodukts.

Die Durchführung der Reformvorschläge stellt eine ganze Reihevon Herausforderungen dar, aber andererseits ist das Potenzial fürverbesserte Dienstleistungen für Kunden/Nutzer undKosteneinsparungen erheblich.

Diese Ziele können nicht allein durch organisatorischeVeränderungen erreicht werden. Leistungsansprüche,Verordnungen, Gesetze und Dienstleistungen sind daher so zugestalten, dass sie diejenigen, die arbeiten können, zur Rückkehroder zum Einstieg ins Berufsleben motivieren. Diese Themenwerden zu einem späteren Zeitpunkt behandelt.

Bulgarien: KontinuierlicheVorbereitung für die Beteiligung an derEuropäischen Beschäftigungsstrategie Im Jahr 2004 setzte Bulgarien seine Vorbereitung für dieumfassende Beteiligung an der EuropäischenBeschäftigungsstrategie (EBS) fort. Die diesbezüglichenGesetzesänderungen wurden fortgeführt, neben Verbesserungen inder politischen Umsetzung und administrativen Kapazität.Wichtige Etappen in der Vorbereitung Bulgariens auf den Beitrittzur Europäischen Union (EU) waren die Annahme der nationalenBeschäftigungsstrategie und der erste Fortschrittsbericht zurDurchführung des Gemeinsamen Bewertungsberichts über die


Gesamtentwicklungen

beschäftigungspolitischen Prioritäten Bulgariens.

Beschäftigungsstrategie 2003-2010Die Beschäftigungsstrategie beinhaltet und ergänzt die bewährtenVerfahrensweisen der während der Übergangsphase zurMarktwirtschaft angewandten Wirtschaftspolitik. Sie legt die Ziele,Prioritäten und Aktivitäten fest, die, sobald sie umgesetzt werden,den im Nationalen Entwicklungsplan angenommenenmakroökonomischen Rahmen erfüllen werden.

Die Beschäftigungsstrategie ist vielmehr ein allgemeinesstrategisches Dokument als eine Arbeitsmarktstrategie, da sie sichnicht auf die Funktionsweise des Arbeitsmarktes beschränkt.Gleichzeitig deckt sie nicht alle Themen bezüglichArbeitsbeziehungen, Freiheiten und Schutz der Arbeitnehmer,Gewährleistung von Gesundheitsschutz und Sicherheit bei derArbeit, Sozialversicherung und Lebensniveau ab.

Die Beschäftigungsstrategie definiert den Weg zum Erreichen derEBS-Ziele in Bulgarien, der folgendermaßen aussieht: Herstellungder Vollbeschäftigung, Erhöhung der Arbeitsqualität und–produktivität, Stärkung des sozialen Zusammenhalts undSicherstellung eines integrativen Arbeitsmarkts. Unter bulgarischenBedingungen bewirken diese Ziele einen deutlichen Anstieg derBeschäftigung und einen Rückgang der Arbeitslosigkeit sowie eineVerbesserung der Arbeitsqualität. Um dies für eine größere Zahlvon erwerbstätigen Personen zu erreichen, bedarf es geeigneter undzufrieden stellender Arbeitsplätze für die Arbeitnehmer(hinsichtlich Inhalt, Einkommen und Bedingungen der Arbeit) undeiner hinreichenden Produktivität der Unternehmen.

Die Beschäftigungsstrategie umreißt die wichtigstenHerausforderungen und Probleme, einschließlich der geringenErwerbsbeteiligung, der hohen Arbeitslosenquoten, der großenZahl entmutigter Menschen und der bedeutenden regionalenSchwankungen. Zusätzlich dazu dürften allgemeinereHerausforderungen die langfristige Entwicklung des Arbeitsmarktsbeeinflussen. Hierzu gehören ungünstige demografischeEntwicklungen, eine alternde Erwerbsbevölkerung, die bulgarischeIntegration in die EU und die notwendige Ausrichtung auf einewissensbasierte Gesellschaft.

Um diese Herausforderungen und Probleme zu überwinden, sinddie wichtigsten mittelfristigen Ziele von 2004 bis 2007 eine höhereBeschäftigung und eine geringere Arbeitslosigkeit. Die langfristigenZiele bis 2010 liegen in der Erhöhung der Erwerbsbeteiligung unddes Beschäftigungspotenzials der Bevölkerung. DieBeschäftigungsstrategie richtet besonderes Augenmerk auf diebesonderen Aufgaben, die zur Realisierung ihrer Ziele und Teilzielenotwendig sind.

Die Verwirklichung der Ziele der Beschäftigungsstrategie setzteinen erheblichen Einsatz finanzieller Ressourcen voraus. In ihrejährliche politische Planung werden die betreffenden Ministerien,Einrichtungen und Verwaltungsdienste die in der Strategiefestgelegten Schwerpunktaufgaben innerhalb der vorgegebenenFristen als Umsetzungsziel einbeziehen. Daher werden die Mittelaus dem Staatshaushalt im Hinblick auf die maximalveranschlagten Ausgaben so effektiv wie möglich verwendet, um dieStrategieziele zu erreichen. Darüber hinaus werden die Ressourcenaus verschiedenen EU-Programmen und internationalen Quellengenutzt, neben Ressourcen von Arbeitgebern, Kommunen, lokalenSpendern und Nichtregierungsorganisationen (NRO).

Um die Umsetzung der strategischen Ziele zu überwachen, wird

eine Datenbank eingerichtet, die jährlich aktualisiert wird. DieseDatenbank wird Leistungsindikatoren beinhalten, die dieAufzeichnung der Fortschritte bei der Erfüllung der strategischenZiele, Teilziele und Aufgaben ermöglichen. Die Indikatorengliedern sich in folgende Untergruppen: Bevölkerung und sozialeEntwicklung, Arbeitsmarkt, aktive Arbeitsmarktpolitik undBildungssystem.

Im Jahr 2007 wird eine Beurteilung der Umsetzung dermittelfristigen Ziele durchgeführt und die Beschäftigungsstrategiewird erforderlichenfalls aktualisiert.

Fortschritte bei der Umsetzung desGemeinsamen Bewertungsberichts Im Hinblick auf die EU-Beitrittspartnerschaft war dieVorbereitung und Billigung des Gemeinsamen Bewertungsberichts(Joint Assessment Policy Report – JAP) über diebeschäftigungspolitischen Prioritäten ein Schwerpunkt fürBulgarien. Der Bericht wurde vom Kommissar für Beschäftigungund Soziales und vom stellvertretenden Premierminister undMinister für Arbeit und Sozialpolitik im Oktober 2002unterzeichnet.

In einem kurzfristigen Aktionsplan trafen eine Reihe staatlicherInstitutionen, Sozialpartner und NRO Maßnahmen zur Lösung derin dem JAP dargestellten Probleme. Als Vorbereitung darauf fandim Februar 2003 ein Seminar mit Vertretern aus Institutionen derEU und Bulgariens statt. Die wichtigsten Ziele des Seminars warendie Diskussion der Verwirklichung der festgelegten Schwerpunkteund Herausforderungen im Bereich Beschäftigung und dieEinleitung des Begleitprozesses.

Im Mai 2004 wurde ein Nachfolgeseminar abgehalten. Bei dieserVeranstaltung wurde der erste Bericht über die bulgarischenFortschritte bei der Durchführung des JAP in aller Formvorgestellt. Der Fortschrittsbericht wurde von derbereichsübergreifenden Arbeitsgruppe entwickelt, zu derSachverständige aus allen Ministerien, Einrichtungen und anderenam JAP-Prozess beteiligten Institutionen gehörten, die sich mit denmit diesem Prozess verbundenen Herausforderungen befassten. DerFortschrittsbericht wurde außerdem an die Ministerien undSozialpartner in Bulgarien verteilt und an die EU übermittelt, wo erbegrüßt wurde.

Die bulgarische Regierung betrachtet die Umsetzung der im JAPaufgestellten Prioritäten für die Vorbereitung auf die EU-Vollmitgliedschaft als besonders wichtig. Das Hauptziel desFortschrittsberichts ist die Darstellung der Fortschritte bei derUmsetzung der arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen imJAP und die Vorbereitung auf die Durchführung der EBS.

Der Fortschrittsbericht geht ausführlich auf jeden im JAPermittelten Schwerpunkt ein. Es folgen die wichtigsten Bereiche, indenen Fortschritte beobachtet wurden.

Die Beschäftigungssituation verbessert sich aufgrund des verstärktenwirtschaftlichen Wachstums und die Ausrichtung auf eine aktiveArbeitsmarktpolitik. Die Zahl der Beschäftigten erhöht sichparallel zur Beschäftigungsquote. Die Arbeitslosigkeit gehteindeutig zurück.

Während der letzten Jahre verzeichneten die finanziellen Ausgabender Regierung für aktive Arbeitsmarktpolitik einen deutlichenZuwachs. Dies wiederum führt dazu, dass mehr Arbeitslose in dieaktiven Programme und Maßnahmen einbezogen werden. DieArbeitsverwaltung wird reformiert, um die Qualität der für die


Gesamtentwicklungen

Öffentlichkeit erbrachten Dienstleistungen zu verbessern und dieTätigkeiten in der Direktion der Arbeitsämter zu optimieren.

Das Sozialversicherungssystem und das Beschäftigungssystemunternehmen weiterhin konzertierte Anstrengungen, umArbeitslose und Empfänger von Sozialversicherungsleistungen zurArbeitsuche zu ermutigen.

Durch die Änderungen und Ergänzungen des Sozialhilfegesetzesund seiner Durchführungsbestimmungen wurde ein differenzierterAnsatz bei der Bereitstellung von Unterstützung für verschiedenevon Arbeitslosigkeit bedrohte Gruppen je nach ihren speziellenMerkmalen und Bedürfnissen eingeführt. Dadurch wurde esmöglich, die Einkommen der Personen mit dem geringstenEinkommen zu erhöhen (z. B. allein stehende Elternteile undMenschen mit Behinderungen).

Bei der Entwicklung der Politik zur Chancengleichheit von Männernund Frauen werden Bemühungen unternommen, um eine Struktureinzurichten, die Indikatoren für Gleichbehandlung aufzeichnetund über das erzielte Niveau berichtet. Der rechtliche Rahmenwurde durch das Gesetz über den Schutz vor Diskriminierungenfestgelegt, das für die Gewährleistung des verfassungsmäßigenRechts auf Chancengleichheit von wesentlicher Bedeutung ist.

Aufgrund der Gesetzesänderungen im Bildungsbereich sowie dermethodischen und organisatorischen Maßnahmen verringert sichdie Zahl der Kinder, die die Schule abbrechen. Maßnahmen wurdenumgesetzt, um die Bedingungen für die Eingliederung ethnischerMinderheitengruppen und Studenten mit besonderenBildungsbedürfnissen zu verbessern.

Die Reform der beruflichen Aus- und Weiterbildung schreitet voran.Das institutionelle Netz wird gestrafft. Bei der Zulassung vonStudenten wird der Bedarf des Arbeitsmarktes an bestimmtenBeschäftigten berücksichtigt. Die Liste wird vom Minister fürBildung und Wissenschaft nach Abstimmung mit dem Minister fürArbeit und Sozialpolitik und dem Minister für regionaleEntwicklung und öffentliche Bauarbeiten genehmigt. DieBildungsstandards für den Erwerb von Berufen werdenausgearbeitet.

Im Hinblick auf die Lohnverhandlungen wurde ein neues Modell imFinanzsektor eingeführt. Es bezieht sich auf die Änderungen derArbeitsgesetzgebung und ermöglicht eine wesentliche Verbesserungdes Lohnbildungssystems in dem Sektor.

Zum Abbau der nicht geregelten Beschäftigung unterstützten dienationalen Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften dieRegierung bei der Einführung eines Registers der Arbeitsverträgeund eines branchenspezifischen sozialversicherungspflichtigenMindestlohns, der sich in neun Kategorien von Stellen gliedert.Nach einem Vorschlag der Arbeitgeberverbände stimmte dieRegierung zu, dass der sozialversicherungspflichtige Mindestlohnjeder Branche zwischen den Branchenverbänden der Arbeitgeberund denen der Arbeiter und Angestellten vereinbart werden sollte.

Ein wichtiger Aspekt der Steuerpolitik sind die Maßnahmen zurstufenweisen Anhebung der steuerlichen Bemessungsgrenze derEinkommen bei gleichzeitiger Verringerung der Besteuerung derniedrigsten Einkommen.

Nicht alle EU-Empfehlungen wurden im Zeitraum zwischen derUnterzeichnung des Gemeinsamen Bewertungsberichts (JAP) 2002und Ende 2003 erfüllt und/oder vollständig umgesetzt – zumBeispiel jene bezüglich des Beschäftigungsniveaus, der strukturellenVeränderungen in der Wirtschaft, der angemessenen Entwicklungdes Dienstleistungssektors und der Landwirtschaft, des

Lohnverhandlungssystems und des Ersatzes der dreiseitigenVerhandlungen durch zweiseitige Verhandlungen. Jedoch solltehervorgehoben werden, dass die Herausforderungen des JAP nachwie vor ein wichtiges Instrument für die Entwicklung und Reformzur Vorbereitung der Durchführung der EBS sind.

Rumänien: Erleichterung derErwerbsbeteiligungRumänien hat die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS), daswichtigste Instrument für die Koordinierung derbeschäftigungspolitischen Prioritäten auf Ebene der EuropäischenUnion (EU), als Rahmen für die Ausarbeitung der NationalenAktionspläne für Beschäftigung (NAP empl) angenommen. Dererste NAP für Beschäftigung (2002-2003) wurde gemäß denbeschäftigungspolitischen Leitlinien 2001 entwickelt, während derzweite NAP für Beschäftigung (2004-2005) im Einklang mit dergeänderten EBS und den beschäftigungspolitischen Leitlinien für2003 angenommen wurde. Der zweite NAP für Beschäftigungberuht auf drei miteinander verwobenen strategischen Zielen:Vollbeschäftigung, höhere Arbeitsqualität und –produktivität undStärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialenEingliederung. Er berücksichtigt die zehnbeschäftigungspolitischen Leitlinien.

Der Nationale Entwicklungsplan (National Development Plan –NDP) 2004-2006 ist ein strategisches Dokument für dieEntwicklung der Humanressourcen in Rumänien. Die Priorität IIIdes Plans sieht als Ziel die „Erhöhung der Beschäftigungsniveausund Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung“ vor. Dieses Zielumfasst drei allgemeine Maßnahmen: Erhöhung der langfristigenAnpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte, Bekämpfung derstrukturellen Arbeitslosigkeit und aktive Bekämpfung der sozialenAusgrenzung.

Der innerhalb des NDP verfolgte Ansatz fasst dieSchlussfolgerungen des Gemeinsamen Bewertungspapiers (JointAssessment Paper – JAP) über die beschäftigungspolitischenPrioritäten zusammen. Der gleiche Ansatz ist im NAP fürBeschäftigung 2004-2005 zu finden.

Das wichtigste Legislativinstrument zur Umsetzung derArbeitsmarktpolitik in Rumänien ist das Gesetz 107/2004, welchesdas Gesetz 76/2002 über das System der Arbeitslosenversicherungund die Förderung der Beschäftigung ändert und ergänzt. Das neueGesetz schafft die Basis für ein hohes Beschäftigungsniveau, indemdie Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte an die Anforderungendes Arbeitsmarktes, aktive Maßnahmen zur Förderung vonBeschäftigung und Maßnahmen, die Arbeitgeber zur Einstellungvon Arbeitsuchenden ermutigen, sichergestellt werden.

Aktive Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigung beinhalten:Information und Berufsberatung, Jobmatching, Berufsbildung,Beratung und Unterstützung bei der Gründung eineseigenständigen Unternehmens oder Geschäfts und Ermutigung vonArbeitgebern zur Einstellung von Arbeitslosen, mithilfe vonZuschüssen aus dem Budget der Arbeitslosenversicherung. DieZuschüsse sind erhältlich für Behinderte, Hochschulabsolventen,Arbeitslose über 45 Jahre und allein stehende arbeitslose Elternteile.Außerdem stehen Arbeitgebern Beihilfen und Kredite untervorteilhaften Bedingungen zur Verfügung.

Folgende Gruppen können außerdem Jobmatching- undBerufsbildungsdienste nutzen, die aus dem Budget derArbeitslosenversicherung finanziert werden:


Gesamtentwicklungen

• in ländlichen Gegenden arbeitende Personen ohne monatlichesEinkommen oder deren Einkommen unter dem Niveau derArbeitslosenunterstützung liegt;

• Personen, die nach der Rückkehr aus dem Elternurlaub odernach Vollendung einer Wehrdienstzeit eine Arbeit suchen;

• Personen, die nach Ablauf einer Erwerbsunfähigkeitsrentewieder erwerbsfähig sind und eine Arbeit suchen;

• Inhaftierte bis zu neun Monaten vor ihrer Haftentlassung und• ausländische Bürgerinnen und Bürger oder Staatenlose, die

während ihres Wohnsitzaufenthalts in Rumänien gearbeitethaben.

Im Zusammenhang mit den nationalen strategischen Dokumentensehen die zukünftigen Prioritäten der rumänischenBeschäftigungspolitiken wie folgt aus:

• Langfristige Verbesserung der Anpassungsfähigkeit an denArbeitsmarkt, Förderung des lebenslangen Lernens und derberuflichen FortbildungDieses Ziel wird durch eine Reihe von Maßnahmen erreicht,einschließlich der Ausbildung und Umschulung vonBeschäftigten staatlicher oder privatwirtschaftlicherUnternehmen. Folgende Maßnahmen werden gefördert:berufliche Fortbildungsprogramme im Hinblick auf diegrößtmögliche Nutzung der neuen Fertigungstechniken inWirtschaftszweigen mit potenziell hoher Wertschöpfung, neueInformations- und Kommunikationstechniken, Verbesserungdes Humanressourcenmanagements im Zusammenhang mit derindustriellen Umstrukturierung, Beratungsprogramme,Maßnahmen zur Entwicklung von Managementfertigkeiten imBereich der Humanressourcen und Förderung desUnternehmertums.

• Bekämpfung der „strukturellen Arbeitslosigkeit“, die als Folge deswirtschaftlichen Umstrukturierungsprozesses entstanden istDies wird durch vorbeugende und aktive Maßnahmen erreicht,die sich an Jugendliche, Langzeitarbeitslose und Personen, die inländlichen Gegenden arbeiten und kein Monatseinkommenhaben oder deren Einkommen weniger als dieArbeitslosenunterstützung beträgt, richten. Die Maßnahmenbeinhalten die Förderung von Berufsbildungsprogrammenentsprechend der Nachfrage des Arbeitsmarktes, spezialisierteInformationsdienste und Berufsberatung und Programme zurEntwicklung von Unternehmertum.

• Förderung des sozialen Zusammenhalts und der sozialenEingliederung, insbesondere von benachteiligten GruppenZu den benachteiligten Gruppen gehören Roma, Jugendliche,die Stellenvermittlungen und andere Kinderbetreuungseinricht-ungen verlassen, sowie Menschen mit Behinderungen. DieSchwerpunkte beinhalten die Verhütung und Bekämpfung dersozialen Ausgrenzung und die Verbesserung des Zugangs zuaktiven Maßnahmen zur Integration dieser Gruppe in denArbeitsmarkt. Die Förderung der sozialen Eingliederung undChancengleichheit wird ebenfalls dazu beitragen,Diskriminierungen von benachteiligten Gruppen auf demArbeitsmarkt zu bekämpfen.

Diesbezüglich stehen die beschäftigungspolitischen Maßnahmen,die im Rahmen der nationalen politischen Dokumente Rumäniensgefördert werden, im Einklang mit den Entwicklungen derBeschäftigungspolitik auf EU-Ebene:

• Verbesserung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern undUnternehmen;

• Anreize für die Schaffung von Arbeitsplätzen von höherer

Qualität;• Bekämpfung der nicht gemeldeten Arbeit;• Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und• Stärkung des sozialen Zusammenhalts durch Bekämpfung aller

Formen von Diskriminierung gegenüber Personen, die vonAusgrenzung vom Arbeitsmarkt bedroht sind.

Türkei: BeschäftigungspolitischeEntwicklungenDie Behörde für Beschäftigung und Arbeitnehmer (IIBK) wurde1946 gegründet, um Dienstleistungen einer öffentlichenArbeitsverwaltung zu erbringen. Die Aufgabe der IIBK bestanddarin, auf dem Arbeitsmarkt Stellen an Arbeitsuchende zuvermitteln. Diese Aufgabe erfüllte sie mit Erfolg, insbesondere beider Behandlung des Arbeitskräftebedarfs in aufstrebendenIndustrien und der Überwachung der branchenspezifischen undgeografischen Aktivität der Arbeitskräfte.

In den 1960er Jahren konzentrierte sich die IIBK auf dieEntsendung von Arbeitnehmern ins Ausland. Die Nachfrage nachdiesen Arbeitskräften endete jedoch mit der Stagnation und derArbeitslosigkeit während der Ölkrise von 1973. Diese Situationbedeutete einen erheblichen Rückschritt für die IIBK. Die Behördekonnte sich nicht selbst umstrukturieren, um Dienstleistungen aufder Grundlage der verschiedenen Bedürfnisse des Arbeitsmarkts zuerbringen. Als Folge davon verringerte sich allmählich die Rolle deröffentlichen Dienstleistungen auf dem Arbeitsmarkt.

Bei der Reform der Arbeitsvermittlungsdienste mussten dieAnforderungen des Arbeitsmarktes berücksichtigt werden. DieQualität der Dienstleistungen für Arbeitgeber und Arbeitnehmermusste sich verbessern, unter Einsatz modernerDatenverarbeitungstechnik und der Bildung enger Partnerschaftenzwischen allen beteiligten Akteuren des Arbeitsmarkts (z. B.Sozialpartner, lokale Behörden, Sozialversicherungsbehörden,Bildungseinrichtungen).

Im Jahr 2003 wurde die IIBK in die türkische Arbeitsverwaltung(İŞKUR) umstrukturiert. Das Ziel war die Schaffung einermodernen Behörde der Arbeitsverwaltung, die für eine größereZahl von Arbeitskräften qualitativ hochwertige Dienstleistungen,die wirksame Umsetzung aktiver und passiverArbeitsmarktpolitiken und die Analyse des Problems derArbeitslosigkeit in der Türkei anbietet.

İŞKUR (türkische Arbeitsverwaltung)Nachfolgend werden die durch das Gesetz über die umstrukturiertetürkische Arbeitsverwaltung eingeführten Innovationenbeschrieben.

1. Vier zusätzliche Aufgaben, die zur Vermittlung von Stellen anArbeitsuchende hinzu kommen:

• Unterstützung bei der Formulierung der nationalenBeschäftigungspolitik, Erhaltung und Verbesserung derBeschäftigung und Bekämpfung von Arbeitslosigkeit;

• Einrichtung und Überwachung eines Datenbanksystems für denArbeitsmarkt, Einrichtung einer beratenden Behörde für denArbeitsmarkt und Koordinierung ihrer Tätigkeiten;

• Durchführung aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen wie dieVerbesserung der Qualifikationen der Arbeitskräfte,Berufsbildung, Ausbildung am Arbeitsplatz, Stellen- und


Gesamtentwicklungen

Laufbahnberatung und• Durchführung passiver Arbeitsmarktmaßnahmen wie

Arbeitslosigkeitsversicherung und Abfindung bei Entlassung.

2. Grundlegende Veränderungen der Organisationsstruktur

Das Gesetz zur Einrichtung der İŞKUR sah ein Arbeits- undOrganisationsmodell vor, das für sozialen Dialog undMitbestimmung offen ist. Drei neue Vorstandsmitglieder beziehendie Sozialpartner auf den verschiedenen administrativen Ebenenein, insbesondere die Organisationen der Arbeitnehmer undArbeitgeber.

Ein Allgemeines Leitungsorgan wurde eingerichtet, um dieFormulierung der nationalen Beschäftigungspolitik zu begleitenund geeignete Ziele für die İŞKUR im Hinblick auf diese Politikfestzulegen. Dem Allgemeinen Leitungsorgan gehören 79Mitglieder an, einschließlich Vertretern aus dem öffentlichen Sektorund den Hochschulen; 46 Mitglieder sind Vertreter derSozialpartner. Das Allgemeine Leitungsorgan versammelt sich allezwei Jahre im November, im Allgemeinen auf Einladung desMinisters für Arbeit und Soziale Sicherheit.

Die Stiftung der Arbeitslosenversicherung und der Vorstandwurden zusammengelegt. Der Vorstand wurde zum wichtigstenOrgan der İŞKUR hinsichtlich der Verwaltung, Beschlussfassung,Zuständigkeit und Verantwortung umstrukturiert. Dem Vorstandgehören sechs Mitglieder an: der Generaldirektor der İŞKUR (derals ihr Präsident auftritt) und Vertreter des Ministeriums für Arbeitund Soziale Sicherheit, das Finanzstaatssekretariat, derArbeiterbund, der Angestelltenbund und der Gewerbe- undHandwerksverband.

Zusätzlich dazu wurden Organe der Arbeitsverwaltung aufProvinzebene eingerichtet, mit dem Gouverneur als Vorsitzendenund der Beteiligung von Vertretern des öffentlichen Sektors, derSozialpartner, der Berufs-/Fachverbände, der Hochschulen und derNichtregierungsorganisationen. Die provinzialen Organe derArbeitsverwaltung werden die lokalen Initiativen auf regionalerEbene verbessern und die lokale Beschäftigungs- undArbeitsmarktpolitik festlegen. Die İŞKUR hat daher dieMöglichkeit zur Verbesserung und Durchführung der geeignetenMaßnahmen für die je nach Provinz unterschiedlichenArbeitsmärkte. Die provinzialen Organe der Arbeitsverwaltungversammeln sich im September jedes Jahres.

Die Umstrukturierung der İŞKUR gab der DezentralisierungAuftrieb. Eine weitere bedeutende Veränderung erfolgte in derlokalen Organisationsstruktur der İŞKUR durch die Abschaffungder Regionaldirektionen und ihre Reorganisation alsProvinzdirektionen in jeder Provinz. Außerdem wurde vorgesehen,im Bedarfsfall in Städten mit mehr als 100 000 Einwohnern odermehr als 10 000 bei der Sozialversicherungsorganisation gemeldetenArbeitnehmern Branchendirektionen einzurichten.

3. Abschaffung des Monopols im Beschäftigungsbereich

Als Folge der neuen Struktur der İŞKUR konnten privateStellenvermittlungen eingerichtet werden. Private Stellenvermittl-ungen können Arbeitsuchenden (ausgenommen im öffentlichenSektor) Arbeitsplätze vermitteln, sofern sie dazu eineGenehmigung oder Lizenz der İŞKUR erhalten. Gründer vonprivaten Stellenvermittlungen müssen bestimmte Voraussetzungenerfüllen, wie zum Beispiel einen akademischen Grad, einen Auszugaus dem Strafregister, Buchführungskenntnisse und die Einstellungvon Experten. Die Genehmigung wird für drei Jahre erteilt undkann um drei weitere Jahre verlängert werden. Erfüllt ein privatesArbeitsamt die gesetzlichen Bestimmungen nicht, wird die

Genehmigung nicht erneuert oder kann annulliert werden. DerVorstand der İŞKUR trifft die Entscheidungen über die Ausstellungder Genehmigungen, Erneuerungen und Aufhebungen.

Die privaten Stellenvermittlungen können von den Arbeitnehmernkeine Leistungen oder Gebühren verlangen. Die Gebühren fürVermittlungstätigkeiten dürfen nur Arbeitgebern in Rechnunggestellt werden. Private Stellenvermittlungen können keine Verträgeabschließen, die Klauseln zur Beschäftigung ohne Versicherung,zum Verbot der Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft oder Zahlungeines Lohns unter dem Mindestlohn enthalten. Die İŞKUR wirddie privaten Arbeitsämter überwachen.

Für die İŞKUR ist es wichtig, in dieser neuen Struktur durch dieStärkung ihres institutionellen Kapazitätsaufbaus wirksam zuarbeiten, um ihre gesetzlichen Pflichten zu erfüllen. DieUnterstützung und Zusammenarbeit aller Seiten (nationale undlokale öffentliche sowie privatwirtschaftliche Vertreter,Sozialpartner, internationale Organisationen) ist notwendig, umeine wirksame Arbeitsverwaltung für den Arbeitsmarkt zu schaffen.

Gemeinsames Bewertungspapier überbeschäftigungspolitische Prioritäten Das Ministerium für Arbeit und Soziale Sicherheit und die İŞKURleiten Maßnahmen zur Beteiligung an der EuropäischenBeschäftigungsstrategie (EBS) ein, die mit den Verfahren andererBewerberländer im Einklang stehen. Der erste Schritt für dieBeteiligung an der EBS war die Vorbereitung einesHintergrundberichts zur Beschäftigung, der der EuropäischenKommission übermittelt und genehmigt wurde.

Der zweite Schritt, der auf der Grundlage des Hintergrundberichtszur Beschäftigung erfolgte, betrifft die Ausarbeitung einesGemeinsamen Bewertungspapiers (JAP), das als politischesDokument akzeptiert wird. Die Untersuchungen zum JAP wurdenim Februar 2004 eingeleitet.

Das JAP gliedert sich in drei Teile. Der erste und zweite Teil, indenen die derzeitige Lage und Arbeitsmarktproblemezusammengefasst werden, wurde von türkischen Akademikern undExperten der Europäischen Kommission ausgearbeitet. Wenn dieAntworten der verschiedenen Parteien eingegangen sind, werden siein dem Bericht eingefügt und auf einem (für Oktober geplanten)Seminar diskutiert. Der dritte und abschließende Bericht wird diepolitischen Vorschläge beinhalten. Diese Vorschläge werden auf derGrundlage einer Analyse der Situation im ersten und zweiten Teildes JAP entwickelt.



STELLENVERMITTLUNGUND BERUFLICHEORIENTIERUNG

Spanien: Reform der öffentlichenArbeitsverwaltung Mit Gründung der nationalen Arbeitsverwaltungsbehörde 1978entstand in Spanien die erste nationale Arbeitsverwaltung, dieumfassende Vermittlungstätigkeiten auf dem Arbeitsmarktdurchführte, die Schaffung von Arbeitsplätzen begünstigte undberufliche Ausbildung und Arbeitslosenversicherung bereitstellte.Diese öffentlichen Dienstleistungen wurden kostenlos unter einemgesetzlichen Monopol und einer zentralen Verwaltung erbracht.

Die nationale Arbeitsverwaltungsbehörde wird derzeit gemäßeinem Verfassungsmandat reformiert. Das Ziel dieser Reform ist dieEntwicklung und Umsetzung aktiver Beschäftigungspolitiken fürdie Regionen. Die spanische Verfassung verankert ein Modell füreinen dezentralisierten Staat, der den Regionen weit reichendepolitische Autonomie (autonome Gemeinschaften) gewährt. In derVerfassung ist außerdem festgelegt, welche Befugnisse bei derzentralstaatlichen Regierung bleiben und welche den regionalenRegierungen übertragen werden können.

Für die Beschäftigungspolitik behält der Staat die Zuständigkeit fürdie Annahme der allgemeinen Gesetzgebung und Genehmigung derallgemeinen Pläne, während die Regionen die notwendigenZuständigkeiten für die Erbringung der Dienstleistungen in derPraxis erhalten. Es gibt nur eine Bedingung: Für die Durchführungpassiver Beschäftigungsmaßnahmen (wie der Arbeitslosen-versicherung) bleibt ebenfalls der Staat zuständig, soweit dieseMaßnahmen staatliche Ressourcen und das Finanzwesen desSystems betreffen.

Dieses Modell, das den Regionen eine grundlegende Rolle zuweist,ist mit der Verwaltung der Arbeitslosenversicherung durch dieZentralverwaltung sowie mit den Tätigkeiten einer Reihe vonBeteiligten, die eine wichtige Rolle auf dem Arbeitsmarkt spielen, zuharmonisieren. Zu Letzteren gehören private Stellenvermittlungen,Zeitarbeitsfirmen und andere Organisationen, die Informations-und Beratungsdienste sowie Stellensuchdienste anbieten.

Grundriss der ReformDie Reform führte zur Entstehung eines neuen nationalenArbeitsverwaltungssystems, das sich aus der staatlichenArbeitsverwaltung und den regionalen Arbeitsverwaltungenzusammensetzt. Die Übertragung von Zuständigkeiten von derzentralen Verwaltung auf die Regionen bedeutet, dass jede Regionihre eigene Arbeitsverwaltung einrichten kann. Dazu findet einTransfer von Personal und Ausrüstung statt, der auch Arbeitsämtereinschließt. Die Regionen werden mit der Verwaltung aktiverBeschäftigungsmaßnahmen betraut.

Für die Verwaltung der Arbeitslosenversicherung bleibt dieZentralverwaltung zuständig. Die zentralstaatliche Regierungkontrolliert die Einziehung der Beiträge aus der Arbeitslosenkasseund die Auszahlung der Arbeitslosengelder. Sie behält außerdemdie Zuständigkeit für die Annahme der diesbezüglichenGesetzgebung. Diese Gesetzgebung ist in allen Regioneneinheitlich.

Das neue System ist so zu strukturieren, dass die Gleichbehandlungin ganz Spanien sichergestellt wird und die Grundsätze eines freienöffentlichen Dienstes, der Chancengleichheit und der beruflichenund geografischen Mobilität der Arbeitnehmer gewahrt werden. Zudiesem Zweck sind folgende Grundelemente notwendig:

• kostenlose öffentliche Dienstleistung;• ein integrierter Arbeitsmarkt;• ein nationaler Haushalt, mit regionaler Verteilung auf der

Grundlage objektiver Kriterien;• die Verknüpfung aktiver und passiver Maßnahmen;• die Zusammenarbeit zwischen den regionalen

Arbeitsverwaltungen;• die integrierte Verwaltung der Beschäftigungspolitik;• aktive, von der zentralstaatlichen Regierung finanzierte

Programme, die einheitlich und allgemein gültig sind;• die Ausstattung der Regionen mit Handlungskompetenzen,

sofern sie ihre eigenen Finanzressourcen nutzen, zurDurchführung ihrer eigenen Programme;

• die Beibehaltung des Prinzips der einzigen Anlaufstelle („one-stop shop“);

• einheitliche Kriterien für die Ingangsetzung desbeschäftigungspolitischen Aktionsplans, der Aktivitäten,Schwerpunktgruppen und Überwachung beinhaltet;

• ein einziges Zentralregister der Arbeitsuchenden,Stellenangebote und Arbeitsverträge, das auch spezielleregionale Information enthält;

• nationale Statistiken und ein nationalesBeschäftigungsobservatorium;

• die Integration der Informationssysteme;• die Kompatibilität des Computersystems des Staates mit den

Computersystemen der Regionen und Errichtung gemeinsamerDaten- und Verwaltungsprozesse für alle öffentlichenArbeitsverwaltungen und

• die Beteiligung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in denöffentlichen Arbeitsverwaltungen sowohl auf Ebene deszweiseitigen als auch auf Ebene des dreiseitigen Dialogs.

Das neue BeschäftigungsgesetzEin neues (im Dezember 2003 veröffentlichtes)Beschäftigungsgesetz beschreibt die verfassungsmäßigenZuständigkeiten des Staates und der autonomen Regionen, dieZusammenarbeit zwischen den verschiedenen Regierungsorganen,die Beteiligung durch die größten Wirtschaftsverbände undGewerkschaften sowie die Koordinierung zwischen aktiven undpassiven Maßnahmen.

Wie oben angegeben, besteht das neue nationaleBeschäftigungssystem aus der Nationalen Arbeitsverwaltung undden regionalen Arbeitsverwaltungen. Die NationaleArbeitsverwaltung ist eine unabhängige Einrichtung derzentralstaatlichen Regierung, die dem Ministerium für Arbeit undSoziales angegliedert ist. Ihre Aufgabenbereiche umfassen dieAnalyse des Arbeitsmarktes und – in Zusammenarbeit mit denRegionen und den wichtigsten Sozialpartnern – die Gestaltung desNationalen Aktionsprogramms für Beschäftigung.

Die Nationale Arbeitsverwaltung trägt außerdem dieVerantwortung für die Verwaltung der Programme, derengeografische Grenzen über das Zuständigkeitsgebiet einerbestimmten Region hinausgehen, sowie für Umsetzungsprogrammefür Arbeitnehmer, Programme zur Eingliederung voneingewanderten Arbeitnehmern (die in ihren Herkunftsländern



durchgeführt werden) und Programme, die auf die Verbesserungder Beschäftigungsquote abzielen. Daneben ist die NationaleArbeitsverwaltung für die zentralisierte Verwaltung derArbeitslosenunterstützung verantwortlich.

Die regionalen Arbeitsverwaltungen sind für dieArbeitsmarktvermittlung und aktiven Beschäftigungsmaßnahmenzuständig. Zu ihren Funktionen gehören:

• die Beteiligung an der Gestaltung des jährlichen Arbeitsplansder Nationalen Arbeitsverwaltung;

• die Verwaltung von Informationsprogrammen und–maßnahmen, Jobberatungen und Stellensuchdiensten;

• die Förderung stabiler Beschäftigung und Praktika;• die Entwicklung von beruflichen Fortbildungsprogrammen;• die Förderung von Maßnahmen zur Eingliederung von

Personen, die von sozialer Ausgrenzung bedroht sind, in denArbeitsmarkt;

• die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Unterstützung derSelbstständigkeit und

• die Erleichterung der Umsetzung von Arbeitnehmern innerhalbdes Landes.

Zusätzlich dazu und im Hinblick auf eine nahtlose Koordinationwerden die öffentlichen und privaten Einrichtungen undOrganisationen nun aufgefordert, der NationalenArbeitsverwaltung und den regionalen Arbeitsverwaltungen dievon ihnen möglicherweise benötigten Informationenbereitzustellen. Die Nationale Arbeitsverwaltung kooperiertihrerseits mit den Regionen während der Phase der Übertragungder Befugnisse auf die Regionen. Dies geschieht mit dem Ziel, dieKoordinierung der Arbeitsmarktvermittlung und derEingliederungsmaßnahmen zu gewährleisten, und insbesondere derMaßnahmen bezüglich der Bestimmung der Ansprüche auf und desErhalts von Arbeitslosenunterstützung.

Litauen: ElektronischeDienstleistungen für die Kunden deröffentlichen Arbeitsverwaltung Die litauische Arbeitsverwaltung (Lithuanian Labour Exchange –LLE) setzt moderne Informationstechnik ein, um ihren Kundenerfolgreich Dienstleistungen und Informationen bereitzustellen. Soerweitert sie insbesondere kontinuierlich ihre elektronischenDienstleistungen, die den Kunden kostenlos zur Verfügung stehen.

Das Informationssystem der litauischenArbeitsverwaltungSeit 1995 wurde das Informationssystem der LLE stetigweiterentwickelt, um die internationalen Normen undAnforderungen an die litauische Informationsinfrastruktur zuerfüllen. Das LLE-Informationssystem richtet sich auf dieBereitstellung effektiver, qualitativ hochwertiger Dienstleistungensowohl für Arbeitgeber als auch für Arbeitsuchende. Es basiert aufeiner Client-/Server-Struktur (Kunden-/Dienstanbieter-Struktur)und verwendet Windows NT als Betriebssystem und SQL-Datenbanken in seinen Verwaltungssystemen.

Durch dieses moderne Informationssystem konnten diePersonalfunktionen im Hinblick auf die Betreuung vonArbeitgebern und Arbeitsuchenden computerisiert werden. DasSystem besteht aus einem globalen Computernetzwerk, das alle

lokalen Arbeitsämter der LLE abdeckt. Die verwendete Softwareermöglicht Nutzern den Informationsaustausch mit anderenInformationssystemen, wie den Sozialversicherungsgesellschaften,Banken und staatlichen Registern, zusätzlich zur Integration in denInformationsraum der Europäischen Union.

Mithilfe dieses Systems können Nutzer Zugang zu denDatenbanken von Arbeitsuchenden und Stellenangeboten erhalten,die in den örtlichen Arbeitsämtern eingerichtet wurden. Das Systembietet außerdem eine Vielzahl anderer Dienstleistungen an, die sichArbeitsuchende richten, einschließlich der Suche nach freienStellen, der Bereitstellung von Sozialversicherungsleistungen undAusbildungsbeihilfen und der Anwendung aktiverBeschäftigungsmaßnahmen. Das System betreut auch Arbeitgeber,die Anfragen zu Arbeitsuchenden zu jeder Zeit in die örtlichenArbeitsämter eingeben können.

Im Jahr 2003 begann die Veränderung des Systems im Rahmen desBeitritts der LLE zum EURES-Netz der öffentlichenArbeitsverwaltungen in Europa. Ab 2005 werden alle im LLEregistrierten Stellenangebote über Internet auf der einheitlichenEURES-Plattform-Stellendatenbank bekannt gegeben. Angezeigtefreie Stellen werden dadurch für die Bevölkerung in allen LändernEuropas zugänglich.

Berufsinformationen per SelbstbedienungZwischen 1997 und 2000 gründete und implementierte die LLE einSelbstbedienungssystem für berufliche Information undOrientierung. In den Informations- und Konsultationszentren jedesörtlichen Arbeitsamtes wurden SB-Terminals installiert. Um dasServiceangebot für Arbeitsuchende zu verbessern, wurden die SB-Terminals auch auf betriebsamen öffentlichen Plätzen und inEinrichtungen aufgestellt. Bis 2004 waren in ganz Litauen 130solcher Terminals in Betrieb, die Zugang zu beruflicher Informationund Beratung gewährten.

Die Terminals bieten Zugang zu Informationen überStellenangebote, Daten über die Arbeitsmarktsituation und andereDienstleistungen, einschließlich vorgeschlagener Programme undBeschäftigungssysteme sowie Ratschläge zur Arbeitsuche. DieTerminals sind via Internet mit den Stellendatenbanken der LLEverbunden.

Das System der Berufsinformation und –orientierung wurde alsErgebnis der Zusammenarbeit zwischen dem deutschenMinisterium für Arbeit und Soziales und dem litauischenMinisterium für Soziale Sicherheit und Arbeit geschaffen. DieNutzer dieses Systems können auf ein computerbasiertesTestsystem zugreifen, das ihnen hilft, ihre beruflichen Interessen zubeurteilen und über potenzielle Laufbahnmöglichkeiten zuentscheiden. Die Berufsinformationsterminals enthaltenBeschreibungen von ungefähr 300 Berufen und 100 Videofilmenüber den Alltag der verschiedenen Berufe.

Die Website der LLE und der „ÖffentlichenArbeitsverwaltung im Internet“Die 1997 eingerichtete LLE-Website (www.ldb.lt) wirdkontinuierlich erneuert und durch Zusatzfunktionen ergänzt. DieWebsite enthält allgemeine Informationen über die öffentlichenArbeitsverwaltungen, Beratung für Arbeitslose und Informationenüber die Arbeitsmarktsituation, einschließlich der Arbeits-markttrends und –prognosen, sowie Beratung über die Aussichtenfür den Erhalt einer Arbeitsstelle in Litauen und im Ausland. Im



Jahr 2004 wurde auf der Website eine neue EURES-Webseite unterdem Namen Lietuva (EURES-Litauen) eingerichtet, um über dieFreizügigkeit der Arbeitnehmer in Europa und die EURES-Tätigkeiten zu informieren. Eine Frage- und Antwortfunktionermöglicht Kunden die interaktive Befragung von LLE-Fachkräften. Jedes Jahr wird dieser Dienst von etwa eintausendPersonen genutzt.

Im Jahr 2001 wurde die „Öffentliche Arbeitsverwaltung imInternet“ geschaffen und auf der Website der LLE als zusätzlicherService für Arbeitgeber und Arbeitsuchende eingerichtet. DieserService ist Teil des LLE-Informationssystems und bietetDienstleistungen für Arbeitslose, Informationsanbindungen an dieStellendatenbank sowie Informationen über Arbeitsuchende an.Die Informationen über Stellenangebote und Arbeitsuchendewerden automatisch in das System eingespeist, das von den LLE-Datenbanken repliziert wird.

Über die Öffentliche Arbeitsverwaltung im Internet können sowohldiejenigen, die bei den lokalen Arbeitsverwaltungen bereitsregistriert sind (wie zum Beispiel Arbeitsuchenden und Studenten),als auch diejenigen, die nicht registriert sind, ein Anmeldeformularausfüllen und sich selbst anderen bekannt machen. In den örtlichenArbeitsämtern gemeldete freie Stellen und andere Arbeitsplätzewerden direkt per Internet registriert.

Im Jahr 2003 verlieh die Regierung der litauischenArbeitsverwaltung einen Sonderpreis für die Verwirklichung ihresInternet-Programms.

Elektronischer Informationskanal Im Jahr 2004 implementierte die LLE ein für ihre Kundenzusammengestelltes Angebot an neuen elektronischenDienstleistungen. Über das neue System können Arbeitgeber undArbeitsuchende Informationen über Internet bestellen. WennKunden eine Anfrage über Internet eingeben, erhalten Sie Auskunftüber einen geeigneten Mitarbeiter oder ihnen wird einStellenangebot per E-Mail zugesandt.

Ein zusätzlicher Informationsdienst per SMS oder Text Messagingwird Arbeitslosen mit Mobiltelefon angeboten, die bei einemörtlichen Arbeitsamt gemeldet sind. Wird von der öffentlichenArbeitsverwaltung eine freie Stelle gemeldet, so erfolgt einautomatischer Abgleich der geeigneten Stellenbewerber(Jobmatching), der je nach gewünschtem Beruf, Bildungsniveauund Berufserfahrung durchgeführt wird. Die Bewerber werden ineiner SMS-Mitteilung über freie Stellen informiert. Durch dieseDienstleistungen sparen sich die Kunden Zeit und die Stellensuchewird verkürzt, während gleichzeitig die Einstellung derArbeitnehmer erleichtert wird.

Malta: Leitfaden fürgeschlechtssensible BerufsberatungIm Rahmen ihrer Bemühungen um eine geschlechtssensibleBerufsberatung und –orientierung veröffentlichte dieBeschäftigungs- und Ausbildungseinrichtung (Employment andTraining Corporation) in Malta einen Leitfaden zu diesem Thema.Dieser Leitfaden wurde an Lehrer für Berufsberatung und–orientierung verteilt, um sie bei der Erbringung vonBeratungsleistungen zu unterstützen, die frei vongeschlechtsspezifischen Vorurteilen sind.

Das Handbuch deckt ein breites Spektrum von Themen ab, zu

denen unter anderem Folgende gehören:

• die verschiedenen Ausbildungs- und Beschäftigungswege, dieStudenten nach Abschluss ihrer Studien wählen können;

• Geschlechtertrennung bei der Arbeit und warum Männer undFrauen zu unterschiedlichen Berufen neigen und

• Probleme in Verbindung mit der Vereinbarkeit von Beruf undFamilie und welche Auswirkungen sie auf die Wahl derberuflichen Laufbahn von Männern und Frauen und denUmfang ihrer Beteiligung am Familienleben haben.

Als weitere Themen in dem Leitfaden werden unter anderem diesoziale Eingliederung von Menschen mit Behinderungen –einschließlich der bestehenden Unterschiede zwischen behindertenMännern und Frauen – sowie die derzeitigeArbeitsmarktgesetzgebung und ihre Auswirkungen auf dieBeteiligung von Männern und Frauen am Arbeitsmarkt behandelt.

Niederlande: Ein umfassender Ansatzgegen ArbeitslosigkeitIm Jahr 2003 wurde 83 Prozent der neu gemeldeten Arbeitsloseninnerhalb eines Jahres eine Arbeit, eine Ausbildung oder einPraktikum angeboten. Die Kommunen und dieAusführungsbehörde für Arbeitnehmerversicherungen (UWV)verfolgen einen so genannten „umfassenden Ansatz“ gegenArbeitslosigkeit. Der Ansatz zielt darauf ab, alle neu gemeldetenArbeitslosen innerhalb von 12 Monaten ein solches Angebot zuunterbreiten. Diese Strategie wurde in einer Studie über dieBewertung des Umfassenden Ansatzes 1999-2003 dargelegt, den dasStaatssekretariat für Soziales und Beschäftigung der ZweitenKammer des niederländischen Parlaments im Juni 2004 vorlegte.Die Bewertung wurde von der Stiftung für Wirtschaftsforschungund dem Amsterdam Institute for Advanced Labour Studiesdurchgeführt.

Der Anteil der neu gemeldeten Arbeitslosen, die innerhalb einesJahres eine Stelle gefunden haben oder denen im gleichen Zeitraumeine Arbeit, Ausbildung oder ein Praktikum angeboten wurde,verringerte sich von 84 Prozent 2002 auf 83 Prozent 2003. Dies warjedoch nur eine Schätzung, und die endgültigen Zahlen sollten imSeptember 2004 veröffentlicht werden. Darüber hinaus fanden 2003weniger Arbeitslose aus eigener Initiative, das heißt ohneUnterstützung eines Reintegrationsprogramms, eine Stelle. DerStaatssekretär erklärte dies durch die schlechte Wirtschaftslage.

Aus der Bewertung würde hervorgehen, dass die Niederlande mitihrem umfassenden Ansatz gegen Arbeitslosigkeit mehr Ehrgeiz alsandere Länder entwickeln. In den Niederlanden wird Personen, dievon Langzeitarbeitslosigkeit bedroht sind, sofort einReintegrationsprogramm angeboten, während Personen in dergleichen Situation in anderen Ländern zwischen drei und sechsMonate warten müssen. Daher bezieht sich in den Niederlanden derBegriff „Unterstützung“ ausschließlich auf einReintegrationsprogramm und beispielsweise nicht aufVermittlungsgespräche.

In der Bewertung wird überdies deutlich, dass die Einführung desumfassenden Ansatzes gegen die Arbeitslosigkeit unter anderemdas Ministerium zum Abschluss konkreter Vereinbarungen mit denKommunen und der UWV über die Zahl der umzusetzendenReintegrationsprogramme veranlasste. Überdies verbesserte sichdie Information, die von den an der Reintegrationspolitikbeteiligten Institutionen bereitgestellt wird.



Unabhängige Job Coaches unterstützen bei derRückkehr ins BerufslebenIm Februar 2004 unterbreitete der Minister für Soziales undBeschäftigung der Zweiten Kammer des niederländischenParlaments einen Vorschlag über den Rückgriff auf „unabhängigeJob Coaches“. In dem Vorschlag wird empfohlen, dass Personen,die Sozialversicherungsleistungen erhalten und an der Rückkehr insBerufsleben interessiert sind, die Möglichkeit haben sollten, sich aneinen Job Coach zu wenden, der sie dabei unterstützen kann.

Ein Job Coach ist eine unabhängige Person, die Arbeitsuchendeunterstützt, indem er ihnen die Instrumente bereitstellt, die siebenötigen, um ihre Reintegration in die Hand zu nehmen. Die JobCoaches sollten Arbeitsuchenden dabei helfen, ihr eigenesmaßgeschneidertes Programm zusammenzustellen. Es wird damitgerechnet, dass Job Coaches in Kürze in 20 bis 30 Orten überall inden Niederlanden und bis Januar 2005 an 60 Orten verfügbar seinwerden.

Die endgültige Entscheidung über das tatsächlich zu absolvierendeReintegrationsprogramm wird von der Kommune oder der UWVgetroffen. Der Minister bestätigte jedoch, dass interessiertePersonen mit der UWV eine individuelle Reintegrations-vereinbarung treffen können.

Job Coaches werden an speziell ausgestattetenKundendienstschaltern arbeiten. Vertreter der UWV, der Zentrenfür Arbeit und Einkommen (CWI) und der Kommunen solltenebenfalls verfügbar sein, um über diese Schalter Unterstützunganzubieten. Die Kundendienstschalter befinden sich in denRäumlichkeiten der CWI und den von UWV, CWI, Unternehmenund Kommunen gemeinsam genutzten Gebäuden. DieBeantragung einer Unterstützung beim Kundendienstschaltererfolgt auf freiwilliger Basis. UWV, CWI, Divosa (Vereinigung derSozialamtsdirektoren) und der „Nationale Kundenrat“ arbeiten dieweiteren Details dieses Vorschlags aus.

Niederlande: Rückkehr vonSozialleistungsempfängern insBerufslebenVon Mitte Juli 2004 an können alle Kunden derAusführungsbehörde für Arbeitnehmerversicherungen (UWV), dieerwerbsunfähig oder arbeitslos sind, ihr eigenes Reintegrations-programm (IRO) bei der UWV zusammenstellen. Dadurchvergrößert sich die Auswahl an Angeboten für Arbeitsuchende.

Bis Anfang dieses Jahres konnten Kunden, die an einemReintegrationsprogramm teilnahmen, zwischen Unternehmenwählen, die mit der UWV Vereinbarungen getroffen hatten.Manchmal entsprachen die verfügbaren Optionen jedoch nichtganz den individuellen Bedürfnissen der Betroffenen und diejeweiligen Unternehmen konnten nicht das erforderlicheExpertenwissen anbieten, um sie zu unterstützen. Zur Behandlungdieses Problems können die Kunden nun ihr eigenesindividualisiertes Programm zusammenstellen. Vor Einführung desindividuellen IRO ab 1. Januar 2004 war es möglich, sich bei derUWV für eine solche Vereinbarung zu bewerben. Bisher gingen beider UWV ungefähr 500 Anträge ein.

Arbeitsuchende, die sich für ein selbst zusammengestelltesReintegrationsprogramm entscheiden, genießen die gleichen Rechteund unterliegen den gleichen Verpflichtungen wie diejenigen, die einvon der UWV angebotenes Programm absolvieren.

Arbeitsuchende, die ein IRO wählen, müssen ihr eigenesindividuelles Programm für die Arbeitsuche aufstellen (zumBeispiel Sicherung eines Praktikums oder Bewerbung um einenAusbildungskurs) und ein Unternehmen suchen. Dieser Prozess istinnerhalb desselben Zeitrahmens wie unter einer UWV-Vereinbarung abzuschließen. Die für die Durchführung derReintegrationsmaßnahmen zuständige Organisation trifft nachÜberprüfung des Antrags die endgültige Entscheidung über dasindividuelle IRO. Ein Programm kann jeweils nicht länger als zweiJahre dauern.

Ebenso wie bei einem UWV-Programm liegt das Ziel einesindividuellen IRO für den Arbeitsuchenden darin, für einenZeitraum von mindestens sechs Monaten Arbeit zu finden. Umsicherzustellen, dass der Arbeitsuchende erfolgreich ist und dasGeld effizient ausgegeben wurde, schließt die UWV mit den von denArbeitsuchenden ausgewählten Unternehmen die individuellenIRO ab. Die Unternehmen werden auf der Grundlage dererbrachten Dienstleistungen vergütet.

Stärkere Ausrichtung der Organisationen dersozialen Sicherheit auf die ArbeitDie für die Durchführung der Politik der sozialen Sicherheitverantwortlichen Organisationen orientieren sich verstärkt auf diegegenseitige Zusammenarbeit und vergrößern ihre Anstrengungen,um die Programme auf die individuellen Anforderungen derArbeitsuchenden abzustimmen. Ihre Arbeitsmethoden verändernsich nach und nach zu einem Ansatz, der insbesondere daraufabzielt, die Menschen wieder in Beschäftigung zu bringen.

Diese Veränderung folgt auf die Einführung des Gesetzes über dieAusführungsstruktur für Arbeit und Einkommen im Jahr 2002, undauf einen Zeitraum, in welchem die für die Durchführungverantwortlichen Organisationen einen großen Teil ihrer Zeit undEnergie darauf verwenden, ihre eigenen Strukturen zu ordnen undzu gewährleisten, dass die Leistungen weiterhin gezahlt werden. DerMinister für Soziales und Beschäftigung und der Staatssekretärerläuterten diese Veränderung in einem Schreiben vom 19. Mai2004 an die Zweite Kammer des niederländischen Parlaments zumZeitpunkt der Zwischenbewertung des Gesetzes.

Nach den Bedingungen des Gesetzes muss bis 1. Januar 2006 einkundenorientiertes und effizientes soziales Sicherheitssystemeingeführt werden, das Arbeit über Sozialleistungen fördert. DieBehörden werden überprüfen, dass die für die Durchführung desGesetzes zuständigen Organisationen diesen Zeitplan erfüllen.

Die Zwischenbewertung ergab, dass die für die Durchführung derReintegrationsmaßnahmen verantwortlichen Organisationen(UWV, CWI und die Sozialversicherungsbank – SocialeVerzekeringsbank oder SVB) im Jahr 2003 erhebliche Fortschritteerzielten, indem sie stärker auf die Kunden ausgerichteteDienstleistungen anboten. Größere Anstrengungen wurdenunternommen, um die Kunden in den Prozess einzubeziehen undmaßgeschneiderte Programme und Vereinbarungen für Kunden zuentwickeln. Die UWV betrieb zum Beispiel 20Kundenberatungsstellen, während die CWI durch den Start derWebsite www.werk.nl ihre digitalen Dienstleistungen wesentlichverbessern konnten. Arbeitsuchende, Sozialleistungsempfängerund Arbeitgeber waren jedoch noch nicht zufrieden, ergab dieZwischenbewertung. In den beiden kommenden Jahren müssenerhebliche Anstrengungen unternommen werden, um dieKundenzufriedenheit zu verbessern.

Ein besonderes Problem besteht darin, dass die Kooperation und



Vernetzung an der Basis zwischen den für die Durchführung derReintegrationsmaßnahmen zuständigen Organisationen noch zugering ist. Gemäß der Aufsichtsbehörde für Arbeit und Einkommenführt dies zu erhöhten Kosten und Verzögerungen. Bedienstete desMinisteriums für Arbeit und Soziales kündigten vor kurzemVerbesserungen in diesem Bereich an.

Schweden: Servicewege zurArbeitsverwaltung undDienstleistungsangebotDie schwedische nationale Arbeitsmarktbehörde unternahm in denvergangenen Jahren umfangreiche Entwicklungsarbeiten, vondenen einige derzeit umgesetzt werden. Das Ziel dieser Arbeiten istder Aufbau einer landesweiten Arbeitsverwaltung, derenTätigkeiten sich durch Einheitlichkeit, Effizienz undGesetzmäßigkeit auszeichnen. Anstrengungen wurden weiterhinunternommen, um das Mandat der Behörde klarzustellen und dievon der Arbeitsverwaltung erbrachten Dienstleistungen zudefinieren und sicherzustellen, dass diese Dienstleistungenmöglichst wirtschaftlich und mit hoher Qualität bereitgestelltwerden.

Ein wichtiger Aspekt dieses Projekts war die Entwicklung einesneuen Modells für das Zusammenwirken zwischen den dreiServicewegen der Arbeitsverwaltung: das Internet, dieKundendienstabteilung und die örtlichen Arbeitsämter. DieserArtikel gibt einen Überblick über die Servicewege und dasDienstleistungsangebot, das nun festgelegt wurde.

Servicewege Das Ziel der drei Servicewege (Internet, Kundendienstabteilungund örtliche Arbeitsämter) ist die Entwicklung einer koordiniertenArbeitsverwaltung, in der diese Wege nicht in Konkurrenzzueinander treten, sondern kooperieren und sich gegenseitigstärken. Das Gesamtziel ist die effektive Nutzung der Gesamtheitder Ressourcen, die durch die Arbeitsverwaltung angebotenwerden.

Das Internet (www.ams.se) stellt einen für jeden rund um die Uhrerreichbaren Weg dar. Die Kundendienstabteilung wird erweitert,um die Bedürfnisse des gesamten Landes abzudecken, und wirdsieben Tage in der Woche zugänglich sein. Die örtlichenArbeitsämter werden ihre Dienstleistungen auf die individuellenBedürfnisse der Arbeitslosen abstimmen, die mehr Unterstützungbrauchen, als sie via Internet oder von der Kundendienstabteilungerhalten können.

Die Arbeitsverwaltung wird ihr Dienstleistungsangebot überInternet weiter ausbauen. Durch technische Entwicklungenentstanden neue Möglichkeiten für die Unterstützung vonBetroffenen bei der Arbeitsuche und beim Zugang zu anderenRegierungsdiensten. Diese Entwicklungen bewirken auch, dass dieÖffentlichkeit und die Regierung jetzt höhere Erwartungen an dieZugänglichkeit und den Service haben. Ein Ausdruck dafür ist derBegriff des „24-Stunden-Büro“. Ab Herbst 2004 ist dasAnmeldeformular der Arbeitsverwaltung auf der Websiteverfügbar (www.ams.se). Vor diesem Zeitpunkt erfolgte dieAnmeldung persönlich bei einem Arbeitsamt.

Die Arbeitsverwaltung entwickelt und erprobt außerdem einenneuen Weg zur Gestaltung von Aktionsplänen, der eine aktivereBeteiligung der Arbeitsuchenden erfordert. Wenn die Betroffenen

mehr Verantwortung bei der Suche ihrer eigenen Beschäftigungübernehmen sollen, brauchen sie zunächst eine genaue Übersichtüber ihre Situation. Die Entwicklung eines individuellenAktionsplans ist der erste Schritt auf diesem Weg.

Dank dieser Entwicklung vergrößern sich die Möglichkeiten zurBereitstellung professioneller Hilfe für Arbeitslose bei derArbeitsuche, sofern sie eine solche Unterstützung benötigen. ZuBeginn des Prozesses füllt der Kunde einen Fragebogen aus, der aufder Website (www.ams.se) zu finden ist und die Grundlage für denindividuellen Aktionsplan darstellen wird. Dies ist der erste Schrittim Rahmen einer Schnittstelle, bei der via Internet ein Dialogzwischen dem Bewerber und der Arbeitsverwaltung stattfindenkann. Zu einem späteren Zeitpunkt kann der Prozess durchOptionen ergänzt werden, zum Beispiel erneute Besuche vonKunden via Internet, um die Bestimmungen des Aktionsplanseinzuhalten.

Derzeit erbringt die Kundendienstabteilung der ArbeitsverwaltungLeistungen der Beratung, Information und Weiterverfolgung. DieKundendienstberater treffen keinerlei formale Entscheidungen oderVereinbarungen, die finanzielle Auswirkungen für die örtlichenArbeitsämter haben. In Zukunft wird die erweiterteKundendienstabteilung eine größere Zahl von Telefongesprächenübernehmen, die derzeit von den örtlichen Arbeitsämtern geführtwerden. Dadurch sollte mehr Spielraum für die Bereitstellung derersten Unterstützung entstehen, die besser auf die individuellenBedürfnisse der Arbeitgeber und Arbeitsuchenden abgestimmt ist.Außerdem sollten die Möglichkeiten für die fortlaufendeUnterstützung erweitert werden. Es folgen einige Beispiele für dendaraus zu erzielenden Nutzen:

• Möglichkeiten zur Verbesserung der Qualität der erstenKontaktaufnahme mit Bewerbern und Ermittlung ihresServicebedarfs;

• mehr Zeit für die Einführung und Erläuterung der verfügbarenDienste, so dass die Kunden den Internetservice unterwww.ams.se (etwa die Stellensuchfunktion) so weit wie möglichnutzen können, und die Unterstützung durch dieKundendienstabteilung und

• bessere Dienstleistungen für Arbeitgeber und Arbeitsuchende,die mehr Unterstützung benötigen, als über Internetbereitgestellt werden kann.

Die Kundendienstabteilung verfügt bereits über erfahreneArbeitsamtsbedienstete, die weiterhin für sie arbeiten werden.Überdies wurden 200 neue Bedienstete für diesen Servicewegeingestellt. Nach der vollständigen Erweiterung wird dieKundendienstabteilung von drei Standorten aus per Telefonarbeiten.

Von der Arbeitsverwaltung erbrachteDienstleistungenDas Ziel der Entwicklungsarbeiten in diesem Bereich war dieGewährleistung einer konsistenten Reihe von Dienstleitungen inder gesamten Arbeitsverwaltung. Die Implementierung des neuenSystems einheitlicher, genau definierter Dienstleistungen begann imSommer 2004. Neun Dienstleistungen werden insgesamt angeboten– sieben für Arbeitsuchende und zwei für Arbeitgeber. Für jedeDienstleistung gibt es zwei Beschreibungen: eine interne für dieBediensteten und eine externe für die Kunden.

Die externen Servicebeschreibungen für Kunden dienen folgendenZwecken:



• Beschreibung der Ziele und der Bedeutung des Dienstes;• Festlegung der Verteilung von Aufgaben und Pflichten zwischen

dem Arbeitgeber oder Arbeitsuchenden und derArbeitsverwaltung sowie

• Erläuterung des Prinzips der Unterstützung zur Selbsthilfe.

Die internen Beschreibungen für Bedienstete dienen derGewährleistung einer einheitlichen, effizienten Leistung, die diegesetzlichen Ansprüche der Betroffenen erfüllt. Sie werden durchdie Überwachung der Ergebnisse unterstützt. Die internenBeschreibungen sind naturgemäß wesentlich detaillierter undgenauer.

Arbeitsuchenden werden folgende sieben Dienstleistungenangeboten:

• Arbeitsuche;• Verbesserung der Stellenbewerbung;• Beratung bei der Arbeitsuche;• Jobtraining;• Gründung eines eigenen Unternehmens;• Überprüfung der Fähigkeiten der Arbeitsuchenden zur

Ausübung der Arbeit und• Anpassung an eine Arbeitssituation.

Die externen Beschreibungen dieser Dienstleistungen geben denArbeitsuchenden außerdem zu verstehen, dass das Arbeitsamt seineDienstleistungen an die Bedürfnisse des lokalen Arbeitsmarktesund die persönlichen Qualifikationen des Bewerbers anpasst. Sieerläutern überdies, was unter einem individuellen Aktionsplan undFinanzressourcen zu verstehen ist.

Es gibt zwei Dienstleistungen für Arbeitgeber, die Personal suchen:

• Einstellung von neuem Personal und• Ausbildung vor der Einstellung.Die externen Beschreibungen dieser beiden Dienstleistungenumfassen auch Informationen über die Voraussetzungen, wie zumBeispiel Folgende:

„Bei der Suche neuer Mitarbeiter werden Sie vorzugsweiseunabhängig vorgehen. Dies können Sie durch die Nutzungdes Dienstes auf der Website der Arbeitsverwaltung tun(www.ams.se). Umfassendere Dienstleistungen sind fürArbeitgeber bestimmt, die nicht über die entsprechendenMittel für die Einstellung verfügen oder die Einstellungmithilfe der Unterstützung auf der Website derArbeitsverwaltung nicht vornehmen können. In solchenFällen wird die Arbeitsverwaltung eine Vereinbarung mit demArbeitgeber über die Möglichkeiten zur Erfüllung ihresEinstellungsbedarfs treffen.“

Wechselwirkung zwischen Servicewegen undden angebotenen DienstleistungenUm darüber zu befinden, welche Teile des Systems zurUnterstützung eines Kunden genutzt werden sollten, ist einVerfahren notwendig, bei dem jeder Schritt durchdacht ist. DieBeurteilung sollte auf der Grundlage einer Aufzeichnung derBedürfnisse des Kunden und der Aufstellung eines Aktionsplanserfolgen:

• Schritt 1 – Kann die Dienstleistung über Internet erbrachtwerden?

• Schritt 2 – Kann die Dienstleistung durch dieKundendienstabteilung erbracht werden?

• Schritt 3 – Falls die über Internet oder durch dieKundendienstabteilung erbrachte Dienstleistung nichtausreicht, kann durch das örtliche Arbeitsamt Unterstützungbereitgestellt werden.

Der eingeschlagene Serviceweg wird vom jeweiligen Fall abhängen,wobei für einen Kunden mehrere Servicewege parallel genutztwerden können. Keine Option schließt die andere aus, aber es istwichtig, die Anstrengungen zu prüfen und zu lenken, so dass dereffizienteste Weg sowie der Weg, der am wenigsten Ressourcenverbraucht, genutzt wird. Manchmal kann es zum Beispielnotwendig sein, die unter www.ams.se angebotene Dienstleistungdurch die Bemühungen der Kundendienstabteilung oder desörtlichen Arbeitsamts zu ergänzen.

Die schwedische Arbeitsverwaltung führte erst vor kurzem dieseServicewege ein und definierte die oben skizziertenDienstleistungen. Es ist daher noch zu früh, zu sagen, wie dies in derPraxis funktionieren wird. Zusätzlich dazu ist noch beträchtlicheEntwicklungsarbeit zu leisten, ehe der ganze Nutzen dieserInnovationen zum Tragen kommt.

Bulgarien: Reformen derArbeitsverwaltung Die bulgarische Arbeitsverwaltung (Employment Agency – EA) istder administrative Zweig des Ministeriums für Arbeit undSozialpolitik (Ministry of Labour and Social Policy – MLSP) undverantwortlich für die Durchführung der Beschäftigungspolitik derRegierung. Die Arbeitsverwaltung erfüllt folgende Aufgaben:

• Analyse von Angebot und Nachfrage und der Entwicklungendes Arbeitsmarkts;

• Registrierung von Stellenangeboten und Arbeitslosen;• Beteiligung an der Durchführung von Beschäftigungs- und

Ausbildungsprogrammen und Maßnahmen für Arbeitslose,denen es aus verschiedenen Gründen schwer fällt, sich an denArbeitsmarkt anzupassen;

• Unterstützung der Tätigkeiten des MLSP bezüglich derPHARE-Programmplanung und

• Vermittlung im Beschäftigungsbereich für bulgarische Bürger imAusland und Ausländer in Bulgarien.

Struktur der ArbeitsverwaltungDie Struktur der Arbeitsverwaltung umfasst drei Säulen: dieZentralverwaltung, die regionalen Arbeitsverwaltungen und dieörtlichen Arbeitsämter. Die Zentralverwaltung hat ihren Sitz in derHauptstadt Sofia. Die zweite Säule besteht aus neun Direktionender regionalen Arbeitsverwaltungen, von denen jede zwei bis vierRegionen abdeckt. Die regionalen Arbeitsverwaltungenkoordinieren und unterstützen die Tätigkeit der 117 örtlichenArbeitsämter, die die dritte Säule in der Struktur derArbeitsverwaltung darstellen und die Beschäftigungspolitik auflokaler Ebene ausführen. Derzeit hat die Arbeitsverwaltunginsgesamt 3 141 Mitarbeiter. Sie hat auch einen geschäftsführendenVorstand, der nach dem Prinzip der dreiseitigen Konsultationfunktioniert, an der die stellvertretenden nationalen Organisationender Arbeitgeber und Gewerkschaften beteiligt sind.

In der ersten Hälfte des Jahres 2004 setzte die Arbeitsverwaltung die2003 eingeleiteten Veränderungen fort. Diese Veränderungen zielendarauf ab, die Arbeitsverwaltung in eine moderne Organisationumzuwandeln und die erfolgreiche Umsetzung der aktiven



Beschäftigungspolitik Bulgariens zu gewährleisten. Die Vision unddie Tätigkeiten der Arbeitsverwaltung handeln von der Schaffungeiner effizient arbeitenden Organisation für die Regulierung desArbeitsmarktes auf nationaler und regionaler Ebene durch ihreFunktion als öffentlicher Vermittler.

Die Reform der administrativen Struktur der Arbeitsverwaltung,die 2003 begonnen hatte, zielt darauf ab, die Dienstleistungen derArbeitsverwaltung mit europäischen Standards in Einklang zubringen. Die Übertragung bestimmter administrativer Aufgabenvon den örtlichen Arbeitsämtern auf die regionalenArbeitsverwaltungen ist Bestandteil dieser Veränderungen. Durchdiese Umbildung werden Verwaltungskapazitäten freigesetzt undumverteilt, wodurch sich die Zahl der Mitarbeiter (ungefähr 500),die direkt Kunden bedienen, erhöht.

Ein neues Betriebsmodell wird entwickelt, um die Qualität derDienstleitungen für die Kunden zu verbessern. In den örtlichenArbeitsämtern wird ein Verfahrensmodell eingeführt, das auf einenkundenorientierten Service abzielt, um die Tätigkeiten innerhalbder Ämter zu optimieren. Mit diesem „one-stop shop“ genanntenAnsatz der einzigen Anlaufstelle kann auf die Bedürfnisse derBetroffenen durch Unterstützung und aktive Maßnahmen, die ihrerjeweiligen besonderen Situation Rechnung tragen, sehr schnelleingegangen werden.

Das kompakte Modell des „one-stop shop“ wird in dreiArbeitsämtern erprobt, nämlich in den Städten Montana,Pazardjik und Velingrad. Dort wurden Informations- undServicezentren eingerichtet und das neue System wurdeoperationell. Drei weitere Arbeitsämter in den Städten Pirdop,Kazanluk und Rhodopes nehmen ihre Arbeit unter diesem neuenKundendienstmodell auf.

Durch die Einführung des „one-stop shop“-Prinzips werden dasManagement und die Organisationsstruktur des Systems optimiert,da ein großer Teil der Personalkapazität dem Kundendienst durchdie beiden Hauptteams gewidmet wird. Das erste Team „Arbeit mitKunden“ entspricht dem „Front Office“. Das zweite Team,„Programme, Maßnahmen, Qualifikationen und Kontakte“,entspricht dem „Back Office“. Ziel dieser Einteilung in denvorderen und hinteren Bereich der Ämter ist die Erfüllung derServicestandards von Arbeitsverwaltungen in den EU-Mitgliedstaaten.

Das System wird nach und nach in anderen Arbeitsämternumgesetzt. Bis Ende 2004 ist geplant, mit der Einweisung desPersonals in das neue Kundendienstmodell in 50 weiteren Ämternzu beginnen. Die Schulung des Personals ist insbesondere aufregionaler Ebene wichtig, um eine Kultur zu schaffen, die dieEntwicklung eines dynamischen Arbeitsmarkts fördert.

Seit Oktober 2003 ist in der Zentrale der Arbeitsverwaltung ein

Informations- und Servicezentrum in Betrieb. Auf der Grundlagedes „one-stop shop“-Prinzips erbringt es Dienstleistungen für dieÖffentlichkeit und Unternehmen (juristische Personen). In diesemZentrum, dessen Zweck in einer schnellen und genauenBeantwortung der Fragen liegt, können die Kunden Informationenzu allen Tätigkeiten der Arbeitsverwaltung erhalten. Zusätzlichdazu bietet das Zentrum spezialisierte Dienstleistungen zuzwischenstaatlichen Abkommen für die Arbeit im Ausland an.

Die verfügbaren Daten zeigen, dass das Informations- undServicezentrum – das als Front Office der Zentrale derArbeitsverwaltung dient – in den ersten sechs Monaten des Jahres2004 von 2 515 Kunden besucht wurde und 2 655 Anrufe mitAnfragen registrierte. Ein großer Teil der Anfragen betrafzwischenstaatliche Abkommen und Stellenangebote im ganzenLand sowie Möglichkeiten für die Teilnahme an denBeschäftigungsprogrammen und –maßnahmen. Im gleichenZeitraum gingen bei der Arbeitsverwaltung 962 schriftlicheBeschwerden, Anfragen und Auskunftsersuchen ein. DieseAngaben belegen ein beachtliches öffentliches Interesse an dieserneuen Möglichkeit, Dienstleistungen schnell, bequem und leichtzugänglich bereitzustellen.

Im Rahmen der Entwicklung einer Informationsgesellschaft inBulgarien bemüht sich die Arbeitsverwaltung mit Erfolg um einoffenes, kundenorientiertes Informationssystem für denArbeitsmarkt. Dieses System wird kontinuierlich weiterentwickeltund aktualisiert.

Großes Interesse bestand auch am Online-Arbeitsamt, bei demArbeitgeber bequem und kostenlos geeignetes Personal suchenkönnen, ohne ihren Arbeitsplatz zu verlassen. Das Online-Arbeitsamt enthält Datenbanken für alle Arbeitsuchenden, die beiden örtlichen Arbeitsämtern gemeldet sind. Entsprechend könnensich Arbeitsuchende über alle Stellenangebote informieren, die vonden örtlichen Arbeitsämtern bekannt gegeben werden, sowie überStellenangebote, die auf der Website der Arbeitsverwaltungveröffentlicht sind. Außerdem können sie kostenlos einStellengesuch schalten, wobei das Online-Arbeitsamt den Schutzpersonenbezogener Daten gewährleistet.

Zur Stärkung der Verwaltungskapazität der Arbeitsverwaltungwurde im März 2004 für den Zeitraum 2004-2007 einEntwicklungsplan aufgestellt, den das Ministerium für Arbeit undSozialpolitik im April genehmigte. Der Plan erläutert diepraktischen Maßnahmen, die für den Kapazitätsaufbau zuergreifen sind, und konzentriert sich auf Personalplanung,Schulung und Vernetzung. Im Rahmen dieser drei Bereiche ist dieSchulung von insgesamt 500 Mitarbeitern geplant, was mit Kostenin einer Höhe von 423 370 leva (216 140 Euro) verbunden ist.



ARBEITSPLATZSCHAFFUNG

Malta: NeueUnternehmensprogramme Die für die Gesamtentwicklung der maltesischenUnternehmensstrategie zuständige neu geschaffeneRegierungsbehörde Malta Enterprise hat drei neue Programmeaufgelegt, um kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zuhelfen, ihre Produkte zu verbessern und weiter zu verbreiten. DieseProgramme zielen letztendlich darauf, KMU darin zu unterstützen,die Chancen, die sich für sie aus der Mitgliedschaft Maltas in derEuropäischen Union (EU) ergeben, zu identifizieren, ihre Produktezu verbessern und Dienstleistungen an die lokalen und EU-Qualitätsstandards anzupassen.

Ein Programm richtet sich an Unternehmen der Nahrungs-mittelverarbeitung. Dieses Programm soll Unternehmen helfen,Qualitätssysteme einzuführen und anzuwenden sowie Produkte zuentwickeln. Es ist auf Kleinstunternehmen und KMU zugeschnitten,die hauptsächlich in den folgenden Branchen und Bereichenangesiedelt sind: traditionelle Bäckerei, Gemüse- undObstverarbeitung, Rindfleisch- und Fleischweiterverarbeitung,Nudelprodukte, traditionelle maltesische Erzeugnisse, Milchprodukteund Weine. Konkret besteht die Unterstützung in einem Zuschuss, der60% der veranschlagten Ausgaben für Beratungsdienste,Zertifizierungskosten und Umsetzungsmaßnahmen abdeckt.

Ein anderes Programm, das auf die Entwicklung und Zertifizierungvon Qualitätsstandards, Umweltmanagementsystemen sowieGesundheits- und Sicherheitsmanagementsystemen zielt, wirdKMU unterstützen, die EU-Richtlinien zu erfüllen. Ebenso wie dasProgramm für Unternehmen der Nahrungsmittelverarbeitung wirdauch dieses Programm 60% der veranschlagten Ausgaben fürBeratungsdienste, Zertifizierungskosten und Umsetzungs-maßnahmen übernehmen. Unternehmen, die eine Erhöhung ihrerPersonaldecke anstreben, werden im Rahmen dieses Programmsbesonders berücksichtigt.

Das dritte Programm richtet sich insbesondere an die Inhaber vonWerkstätten im Malta Crafts Village. Es unterstützt dieUnternehmer bei der Aufnahme von Bankdarlehen, damit sie neueWerkstätten erwerben können.

Diese Initiativen sind Teil anderer Programme oder Einrichtungenvon Malta Enterprise, die Ausbildungsmaßnahmen und einGründerzentrum umfassen, mit dem Ziel, Projekte in der Start-up-Phase, Maßnahmen zur Exportförderung sowie die Verbreitungvon EU-Informationen zu unterstützen.

Finnland: Ausweitung desBeihilfesystems fürUnternehmensgründungen Eine finnische Arbeitsgruppe schlug unlängst vor, dasBeihilfesystem für Start-ups auch auf Arbeitslose und vonArbeitslosigkeit bedrohte Personen, angestellte Heimarbeitnehmer,die sich selbständig machen wollen, und auf Studenten mitabgeschlossenem Studium auszudehnen. Das System sieht in einerAnfangsphase vor, jeden Unternehmensgründer im ersten Halbjahrmit 650 euro monatlich und im zweiten Halbjahr mit 500 euro zuunterstützen. Die Vorschläge der vom Arbeitsminister eingesetztenArbeitsgruppe werden im März in Helsinki unterbreitet.

Finnland braucht Start-ups und Unternehmer. Besonders wichtigsind Unternehmer im Dienstleistungssektor. Die Regierung möchtedie Zahl der Unternehmensgründungen erhöhen. In Zukunftwerden die meisten Unternehmensgründungen jedoch ohnestaatliche Beihilfe auskommen müssen. Die Reform zielt darauf,einer möglichst großen Zahl von Personen, die ein Unternehmengründen wollen, die Möglichkeit zu geben, eine Start-up-Beihilfe zubeantragen. Die einzige Voraussetzung ist, dass ein tatsächlichesUnterstützungsbedürfnis vorliegt und die UnternehmensgründungAussicht auf Erfolg hat. Die Ausweitung des Beihilfesystems ist Teildes politischen Programms der Regierung fürUnternehmensförderung.

Das Beihilfesystem für Start-up-Unternehmen zeigte positiveAuswirkungen bei den Arbeitslosenzahlen. Aus aktuellen Studiengeht hervor, dass 80% der Unternehmen, die eine Start-up-Beihilfeerhielten, fünf Jahre nach der Unternehmensgründung überlebthaben – dies entspricht 53% der Gesamtheit der Unternehmen.

Die hohe Erfolgsrate ist auf die Ausbildung in Unternehmertumund auf Beratungsdienste zurückzuführen, die von Experten imRahmen der Start-up-Beihilfe angeboten werden. DieUnternehmen, die aufgeben, tun dies, weil sie nicht über daserforderliche Know-how verfügen. Entscheidungen werden auf derGrundlage von Beratungen zwischen dem Kunden und demExperten getroffen. Wenn der Unternehmer eine finanzielleInvestition tätigen muss, kann er einen Kredit fürKleinunternehmen, einen Frauenkredit oder einen Kleinkredit vonFinnvera beantragen. Die Beihilfe für Start-ups zielt in erster Liniedarauf, die Lebenshaltungskosten zu decken.

Die Arbeitsgruppe schlägt vor, dass Start-up-Kredite allenProjekten zugute kommen sollen, die davon auch wirklichprofitieren. Der Kredit würde für insgesamt 12 Monate gewährt,und nach sechs Monaten wäre eine Zwischenbewertung vorgesehen,welche den Fortschritt zu diesem Zeitpunkt und die zukünftigenAussichten prüft.

Zusätzliche Unterstützung Unternehmerausbildung und Beratungsdienste sind jeder Personzugänglich, die ein Unternehmen gründen will. Als Teil derBeratung ist auch eine Prüfung des Start-ups vorgesehen. DerExperte beurteilt die Erfolgsaussichten des vorgeschlagenenUnternehmens und übermittelt seine Stellungnahme an dasArbeitsamt. Je nach geografischer Lage werden diese Ausbildungs-und Sachverständigendienste von verschiedenen Organisationenwahrgenommen.

In der Regel geben regionale Unternehmensdienste Hilfestellungbei Unternehmensgründungen. Im Rahmen desRegierungsprogramms für Unternehmensförderung stehen 50regionale Unternehmensdienste in verschiedenen Teilen des Landeszur Verfügung. Die endgültige Entscheidung über die Start-up-Beihilfe ist nach wie vor dem Arbeitsamt vorbehalten.

Wettbewerbsverzerrung vermindern Es ist entscheidend, dass die Unternehmen, die eine Start-up-Beihilfe erhalten, den lokalen Wettbewerb nicht verzerren. Deshalbwerden die Auswirkungen jeder Unternehmensgründung auf dielokale Wettbewerbssituation besonders sorgfältig geprüft.Unternehmen, die den Wettbewerb verzerren würden, erhalten



keine Beihilfe. Einer der Kernpunkte der vorgeschlagenenÄnderung des Start-up-Programms besteht darin, dass sogenannte„gezwungene Unternehmensgründungen” von der Beihilfeausgeschlossen sind, d.h. dass zuvor auf der Grundlage bezahlterTätigkeit durchgeführte Projekte, die künstlich in Unternehmenumfunktioniert werden, keine Start-up-Finanzierung erhalten.

Zahl der Start-ups erhöhen undUnternehmensspektrum erweiternIn der Zukunft ist mit einem Anstieg von Unternehmens-gründungen im Pflegebereich, in anderen Gesundheitsdiensten, inder Reiseindustrie und im Bereich der Geschäftsdienstleistungen zurechnen.

Gegenwärtig sind rund 4.000 Unternehmensgründungen jährlichzu verzeichnen, die nahezu 20% der Gesamtheit der etabliertenUnternehmen stellen. Die Arbeitsgruppe ist der Auffassung, dassdie vorgeschlagene Änderung des Start-up-Beihilfesystems dieseZahl auf 10.000 erhöhen und zu einem jährlichenBeschäftigungspotenzial von über 20.000 führen würde.

Die Änderung besteht darin, das Start-up-System innerhalb desstaatlichen Haushaltsrahmens zu erweitern. Die Finanzierung wirddurch nationale und EU-Strukturfonds erfolgen. In Bezug auf dieStart-up-Beihilfe für Arbeitslose und von Arbeitslosigkeit bedrohtePersonen wird die Änderung von Unterabteilungen desArbeitsministeriums umgesetzt.

Im derzeitigen Verfahren werden Unternehmerausbildung undUnterstützung durch Beratungs- und Consultungdienste ebenfallsvon Unterabteilungen des Handels- und Industrieministeriumssowie des Bildungsministeriums finanziert. 2004 wird das Start-up-System für Personen, die von bezahlter Beschäftigung, Heimarbeitund nach dem Studium in die Selbständigentätigkeit übergehen,von der Abteilung Unternehmertum des Projekts „Produkt-Entwicklung“ unter dem Europäischen Sozialfonds finanziert.

Die „Start-up”-Arbeitsgruppe arbeitet unter der Federführung desIndustrie- und Handelsministeriums mit Mitgliedern des finnischenArbeitsministeriums, Finnvera und Beratungsdiensten fürUnternehmensgründungen zusammen. Die Gruppe führteausführliche Gespräche mit Arbeitsmarktvertretern und Vertreternvon Organisationen sowie örtlichen und regionalenRegierungsressorts. Die vorgeschlagene Ausweitung fand in derKonsultationsperiode Unterstützung, und der Zeitrahmen für ihreUmsetzung konnte verkürzt werden. Der Vorschlag machte eineGesetzesänderung erforderlich. Das neue System wirdvoraussichtlich zwischen Spätherbst 2004 und Anfang 2005 in derPraxis Anwendung finden.

Bulgarien: Graduierte sammelnBerufserfahrung in der öffentlichenVerwaltungDie Prozesse der wirtschaftlichen und sozialen Umstrukturierungund der Übergang von einer Planwirtschaft in eine marktorientierteWirtschaft haben zu einem starken Rückgang der Arbeitsnachfrageund zu einer Benachteiligung von Jugendlichen (bis 29 Jahre)geführt. Arbeitslose Jugendliche bis zum 29. Lebensjahr stellen26,6% der Gesamtheit der bei der Öffentlichen Arbeitsverwaltungals arbeitslos gemeldeten Personen. 6,9% davon sind Graduierte.

Die häufigsten Gründe der Jugendarbeitslosigkeit sind: fehlende

Berufserfahrung, unzureichende Beschäftigungsdauer und Fehleneiner geeigneten Berufsqualifikation. Darüber hinaus bestehengroße Diskrepanzen und Missverhältnisse zwischen der Zahl undder Angemessenheit berufsbildender Maßnahmen für Jugendlicheeinerseits und der aktuellen Nachfrage und den Anforderungen derArbeitgeber andererseits.

Die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials, der Kompetenzenund Fertigkeiten von Jugendlichen sind für die Zukunft Bulgariensvon herausragender Bedeutung. Jugendliche sind die zukünftigenArbeitskräfte des Landes, das sich nach 2007 auf dem gemeinsameneuropäischen Arbeitsmarkt behaupten muss. Das Ministerium fürArbeits- und Sozialpolitik leitet derzeit die Umsetzung einer Reihevon aktiven Maßnahmen und Programmen ein, um den Zugang derJugend zum Arbeitsmarkt sicherzustellen und ihreBeschäftigungsfähigkeit zu verbessern.

Die Pilotphase des Programms „Beschäftigung von jungenGraduierten in der öffentlichen Verwaltung” begann im Jahr 2002.Ziel dieses Programms ist es, die Beschäftigungsaussichten vonJugendlichen zu verbessern und ihnen die Möglichkeiten zu geben,berufliche Kompetenzen und Berufserfahrung zu erwerben. DasProgramm soll den Übergang vom Studium ins Berufslebenerleichtern.

Das Programm richtet sich an arbeitslose Graduierte bis zumvollendeten 29. Lebensjahr und bietet ihnen die Möglichkeit,unmittelbar nach ihrem Graduierten-Abschluss in eineröffentlichen Verwaltung zu arbeiten. Die Jugendlichen erhaltendadurch Gelegenheit, die erforderliche Berufserfahrung zuerwerben, die sie benötigen, um auf dem Arbeitsmarkt Fuß zufassen. Die Arbeitsplätze werden im Rahmen der aktivenBeschäftigungspolitik aus staatlichen Mitteln finanziert undorientieren sich am Bedarf der Ministerien, Agenturen,Stadtverwaltungen und regionalen Verwaltungen in Bulgarien.

Der Arbeitgeber erhält Mittel, um Gehalt, Sozialversicherung undVergünstigungen sowie den Jahresurlaub des jungen Mitarbeiterszu bezahlen. Das Programm wurde kürzlich geändert und legt nuneine neunmonatige Beschäftigung fest. Die öffentlicheArbeitsverwaltung organisiert und implementiertDurchführungsverfahren und liefert Arbeitgebern undJugendlichen entsprechende Informationen über dieProgrammanforderungen und Teilnahmebedingungen. Arbeitgeberwählen die jungen „Stipendiaten” anhand bestimmterAuswahlkriterien etwa Diplomgrad, Computerwissen,Sprachkenntnissen usw. aus.

Die Programmumsetzung wird regelmäßig überwacht undbewertet, die Ausarbeitung der Berichte erfolgt auf der Grundlageder gesammelten Informationen. Dies ermöglicht es, den Umfangund die Mechanismen des Programms zu korrigieren und es an dieBedingungen und Anforderungen des Arbeitsmarktes anzupassen.

2003 nahmen 880 Jugendliche an dem Programm teil, bis Mitte2004 waren es 210. Dank des Programms waren bis Ende Juli 2004insgesamt 909 Personen in Beschäftigung. Das Programm„Beschäftigung von jungen Graduierten in der öffentlichenVerwaltung” erreichte einen hohen Bekanntheitsgrad und fandbreite Unterstützung. Im Ergebnis soll das Programm dazu führen,die Langarbeitslosigkeit von Jugendlichen zu senken, ihreQualifikationen zu verbessern und ihre Aussichten für eineEingliederung in den Arbeitsmarkt zu fördern.


Ausbildung

AUSBILDUNG

Zypern: Der Strategieplan derBehörde fürHumanressourcenentwicklung Der vorliegende Artikel beschreibt die Strategische Planung derzypriotischen Behörde für Humanressourcenentwicklung für denDreijahreszeitraum 2004-2006. Dieser Plan legt die strategischenZielsetzungen und Richtungen der Behörde, die Ziele bestehenderund neuer Ausbildungsprogramme sowie die Finanzplanung derEinrichtung fest. Der Beitritt Zyperns zur Europäischen Union am1. Mai 2004 und die damit verbundene Möglichkeit,Gemeinschaftsmittel aus dem Europäischen Sozialfonds zubenutzen, gaben den Kurs für die Festlegung der Strategie imBereich Humanressourcen vor.

Bei der Formulierung und Spezifizierung der strategischen Ziele fürden Zeitraum 2004-2006 wurde die Notwendigkeit berücksichtigt,die Bemühungen der Behörde für Humanressourcenentwicklung(HRDA) auf Fragen von unmittelbarer Priorität und langfristigerTragweite zu konzentrieren. Im Rahmen der strategischen Ziele fürden Zeitraum 2004-2006 wird die HRDA insbesondere dieFörderung der folgenden Maßnahmen vorantreiben:

• Entwicklung und wirksame Durchführung von 4 neuenAusbildungsprogrammen, die vom Europäischen Sozialfondskofinanziert werden sollen. Diese Programme zielen darauf,Ausbildung und Beschäftigung von jungen Schulabgängern,Arbeitslosen und erwerbslosen Frauen zu fördern sowie Mikro-Unternehmen mit 1-4 Beschäftigten Beratungs-, Betreuungs-und Ausbildungsleistungen zur Verfügung zu stellen.

• Förderung der schrittweisen Errichtung und Einführung einesSystems für Berufsqualifikationen in Zypern in Zusammenarbeitmit anderen zuständigen Agenturen auf der Basis wichtigerEntscheidungen des HRDA-Vorstandsgremiums.

• Entwicklung und Umsetzung besonderer Aktionen mit demHauptziel, die Effizienz der HRDA wesentlich zu erhöhen. DieseMaßnahmen umfassen die eingehende Prüfung derArbeitsmethoden der Behörde, darunter Computerisierung,Entwicklung eines Code of Good Operation Conduct,Bewertung bestehender Ausbildungsprogramme sowie dieschrittweise Einführung eines Bewertungs- undZertifizierungssystems der Ausbildungsträger.

Es wird erwartet, dass die Umsetzung der strategischen HRDA-Zielsetzungen für den Zeitraum 2004-2006 zu einer spürbarenVerbesserung der Arbeitsmarktprobleme, insbesondere derProbleme lang fortbestehender Unterschiede in der Qualität inBezug auf die festgestellten Arbeitslosenquoten, führt. Darüberhinaus sollen diese Ziele auch die Bemühungen unterstützen, dieProduktivität und Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen zuverbessern sowie die Anpassung der zypriotischen Wirtschaft an dieAnforderungen des Besitzstands der Gemeinschaft vorantreiben.

Die zypriotische Behörde für Humanressourcenentwicklung ist einehalb-öffentliche Einrichtung, die unter der Leitung einesdreigliedrigen, 13 Mitglieder starken Vorstandsgremiums steht undVertreter von Regierung, Arbeitgeberverbänden undGewerkschaften umfasst.

Die Aufgabe der HRDA besteht darin, die erforderlichenVoraussetzungen für die geplante und systematische Ausbildungund Entwicklung der zypriotischen Humanressourcen auf allen

Ebenen und in allen Sektoren zu schaffen, um den Bedürfnissen derWirtschaft im Rahmen nationaler sozioökonomischer Politikengerecht zu werden.

Die strategischen Ziele der Behörde für Humanressourcenent-wicklung wurden auf der Grundlage der strategischen ZieleZyperns formuliert wie sie im Nationalen StrategischenEntwicklungsplan für den Zeitraum 2004-2006 und in demEinheitlichen Programmplanungsdokument für Ziel 3(Humanressourcen), von der Gemeinschaftsinitiative EQUAL, derEuropäischen Beschäftigungs-, Bildungs- und Ausbildungsstrategiesowie den allgemeinen und spezifischeren Merkmalen desArbeitsmarkts festgelegt wurden.

Die strategischen HRDA-Ziele für den Dreijahreszeitraum 2004-2006 sind:

• Erhöhung der Humanressourcen des Landes durch angemesseneAusbildung und Entwicklung, um die Arbeitsmobilität in dergesamten Europäischen Union zu steigern und

• Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der zypriotischenUnternehmen durch den gezielteren Einsatz vonHumanressourcen und deren verbesserte Anpassung an denWandel.

Im Rahmen der strategischen HRDA-Ziele wurden die folgendenstrategischen Zielsetzungen für den Dreijahreszeitraum 2004-2006festgelegt:

Strategisches Ziel 1: Beteiligung an der Umsetzung desgemeinschaftlichen Besitzstands (Aquis Communautaire) undNutzung der durch den Strukturfonds/Europäischen Sozialfondssowie andere Programme und Initiativen der Europäischen Uniongebotenen Möglichkeiten.

Aufgaben der HRDA

StrategischeZiele

Prioritäten

Finanzierung

Ausbildungsgängeder HRDA

BisherigeAusbilding

NeueAusbilding

Allgemein Unternehmen

Abbildung 1: Aufgaben der HRDA


Ausbildung

Strategisches Ziel 2: Erleichterung des Eintritts undIntegration/Reintegration von Humanressourcen in denArbeitsmarkt, mit Schwerpunkt auf Aktionen und Maßnahmen,welche die Fähigkeiten und Kenntnisse von Neuzugängen,Arbeitslosen und erwerbslosen Frauen bereichern und denBedürfnissen des Arbeitsmarkts bzw. der Unternehmen gerechtwerden.

Strategisches Ziel 3: Mitwirkung an der Festlegung einer nationalenStrategie für die Förderung lebenslangen Lernens und Bildung vonKoordinierungs- und Follow-up-Mechanismen in Zusammenarbeitmit anderen kompetenten Agenturen und den Sozialpartnern. Indiesem Rahmen Befähigung aller in Beschäftigung stehendenPersonen, ihre Fertigkeiten und Kenntnisse durch die Teilnahme anAusbildungsprogrammen an die Bedürfnisse ihres Unternehmensund des Arbeitsmarkts anzupassen. Gleichzeitig wird die HRDAweiterhin die Möglichkeit prüfen, Selbständige in ihrenZuständigkeitsbereich aufzunehmen.

Strategisches Ziel 4: Bereitstellung von Konsultationsdiensten fürkleine und mittlere Unternehmen mit dem Ziel, ihre Arbeitsweiseund Wirksamkeit sowie ihre Wettbewerbsfähigkeit im Allgemeinendurch eine bessere Entwicklung und Verwendung ihrerHumanressourcen sowie die Lösung wichtiger einschränkenderProbleme, mit denen sie konfrontiert sind, zu verbessern.

Strategisches Ziel 5: Anpassung der Ausbildungssysteme an diegegenwärtigen Anforderungen der Arbeits- undAusbildungsmärkte durch eine Verbesserung der Qualität undWirksamkeit des Ausbildungsangebots. Insbesondere wird esAufgabe der HRDA sein, die Bewertung und Zertifizierung derAusbildungsträger sowie den Einsatz der durch Informations- undKommunikationstechnologien gebotenen Möglichkeiten nach undnach zu prüfen und einzuführen.

Strategisches Ziel 6: Bewertung der Ergebnisse einer besonderenMachbarkeitsstudie, Entwicklung einer integrierten Politik undFörderung der schrittweise Errichtung und Funktionsweise einesSystems für Berufsqualifizierung in Zusammenarbeit mit allenanderen zuständigen Agenturen auf der Grundlage wichtigerpolitischer Entscheidungen des HRDA-Vorstandsgremiums.

Strategisches Ziel 7: Durchführung von Forschungsstudien undUmfragen in strategisch wichtigen HRDA-Bereichen sowieHumanressourcen betreffende Fragen, Bewertung ihrer Arbeit undWirksamkeit bei der Formulierung der Ausbildungs- undEntwicklungsstrategie für die Humanressourcen des Landes.

Strategisches Ziel 8: Entwicklung und Stärkung derÖffentlichkeitsarbeit der HRDA und Zusammenarbeit,hauptsächlich durch Werbung und Informationskampagnen für dievon der Behörde angebotenen Dienstleistungen sowie Ausweitungund Stärkung der internationalen Beziehungen undZusammenarbeit, wobei der Schwerpunkt auf engeren Kontaktenmit den zuständigen Dienststellen und Agenturen der EuropäischenUnion und der Mitgliedsstaaten liegt.

Strategisches Ziel 9: Intensivierung der Bemühungen, um einewesentliche Steigerung der Effizienz der HRDA-Dienste wesentlichzu erzielen, insbesondere durch eine eingehende Prüfung derArbeitsmethoden, die Umsetzung einer Informationsstrategie, umdie Computerisierung der Behörde sowie die kontinuierliche undgezielte Ausbildung und Entwicklung ihrer Mitarbeitervoranzutreiben.

Zielsetzungen der neuen hrda-programme, dievom Europäischen Sozialfonds kofinanziertwerden Im Zeitraum 2004-2006 wird die HRDA vier neue und vomEuropäischen Sozialfonds kofinanzierte Programme entwickelnund durchführen. Jedes dieser Programme zielt darauf, dieAusbildung und Beschäftigungsfähigkeit von jungenSchulabgängern, Arbeitslosen und erwerbslosen Frauen zu fördernsowie Mikro-Unternehmen mit 1-4 Beschäftigten Beratungs-,Betreuungs- und Ausbildungsdienste bereitzustellen.

• Förderprogramm für die Ausbildung und Beschäftigungsfähigkeitjunger Schulabgänger: Ziel ist es, die Ausbildungsbedürfnissejunger Schulabgänger zu erfüllen und ihnen durch den Erwerbvon spezialisierten Zusatzkenntnissen und Wissen einenreibungslosen und wirksamen Eintritt in den Arbeitsmarkt zuermöglichen.

• Förderprogramm für die Ausbildung und Beschäftigungsfähigkeitvon Arbeitslosen: Ziel ist es, dem Ausbildungsbedarf einerausgewählten Zielgruppe von Arbeitslosen gerecht zu werden,um deren Beschäftigungsfähigkeit durch den Erwerb vonspezialisierten Zusatzkenntnissen und Wissen zu verbessern.

• Förderprogramm für die Ausbildung und Beschäftigungsfähigkeiterwerbsloser Frauen: Ziel ist es, dem Ausbildungsbedarf einerausgewählten Zielgruppe erwerbsloser Frauen gerecht zuwerden, um deren Beschäftigungsfähigkeit durch den Erwerbvon spezialisierten Zusatzkenntnissen und Wissen zu verbessern.

• Programm für Beratungs-, Betreuungs- und Ausbildungsdienste fürMikro-Unternehmen mit 1-4 Beschäftigten: Ziel ist es, dieFunktionsweise, Wirksamkeit und Wettbewerbsfähigkeitinsgesamt von Mikro-Unternehmen mit 1-4 Beschäftigten zusteigern, insbesondere durch die systematische Diagnose vonSchwächen/Problemen, mit denen sie konfrontiert sind, unddurch die anschließende Ausbildung/Entwicklung und denumfassenderen Einsatz ihrer Eigentümer/Manager undHumanressourcen.

Finanzplanung der Behörde fürHumanressourcenentwicklung 2004 – 2006 Es ist davon auszugehen, dass die HRDA im Dreijahreszeitraum2004-2006 einen Gesamtbetrag in Euro (CYP24.010.000) fürHumanressourcenentwicklung in der Region aufwenden wird, dereinen Anstieg von 82% im Vergleich zum Dreijahreszeitraum 2001-2003 darstellt. Dieser Betrag ist auf folgende Posten aufgeteilt:

• Bestehende Ausbildungsmaßnahmen (72,1%) • Besondere Entwicklungsmaßnahmen (12,1 %) • Neue Programme, die vom ESF kofinanziert werden (15,8%)Es ist anzunehmen, dass der veranschlagte Gesamthaushalt derBehörde für Humanressourcenentwicklung im Dreijahreszeitraum2004-2006 um 66% im Vergleich zum Dreijahreszeitraum 2001-2003erhöht wird. Im gleichen Zeitraum wird das gesamteHaushaltseinkommen der Behörde um 29% steigen.


Ausbildung

Lettland: Erwerb vonBerufskompetenzen für Teilnehmer anberufsbildenden MaßnahmenNach wie vor ist die Arbeitslosenquote bei den 15- bis 24-Jährigenhoch. 2003 lag sie bei 17,6%. Es ist daher wichtig, dieArbeitslosigkeit zu bekämpfen und aktive arbeitsmarktpolitischeMaßnahmen zu ergreifen. Circa 46,7% der arbeitslosenJugendlichen besitzen keine Berufserfahrung. Die im Juni 2004gegründete Staatliche Beschäftigungsagentur zur Förderung derberuflichen Orientierung und Integration von Jugendlichen in denArbeitsmarkt hat daher ein Pilotprojekt gestartet mit dem Titel„Erwerb von Berufskompetenzen während der Sommerferien fürSchüler allgemeiner und berufsbildender Sekundarschulen“.

Die an dem Projekt beteiligten Stakeholder waren Schüler,Arbeitgeber und die staatliche Beschäftigungsagentur (SBA). DieSBA agierte als Vermittler zwischen den teilnehmenden Parteienund überwachte das Projekt. Darüber hinaus war sie für denAufbau einer Datenbank verantwortlich, in der alle Beteiligtenregistriert wurden.

Im Rahmen des Projekts hatten 15- bis 18-jährige Schüler derallgemeinen und berufsbildenden Sekundarschulen dieMöglichkeit, während der Sommerferien (Juli/August) einen Monatim privaten oder öffentlichen Sektor zu arbeiten und einHöchstgehalt von 80 LVL (umgerechnet circa 120 euro) zu beziehen.Das Projekt wurde zum Teil aus dem Staatshaushalt finanziert (50Cent vom monatlichen Mindestlohn), so dass die Staatsgelder einenTeil des Lohns ausmachten. Die Arbeitgeber mussten für jedenSchüler, den sie in ihrem Unternehmen oder ihrer Einrichtung imRahmen des Pilotprojekts beschäftigten, mindestens die Hälfte desmonatlichen Mindestlohns (circa 60 euro) bezahlen. Während desProjekts wurde jeder teilnehmende Student von einemPraxismanager betreut. Das Gehalt für den Praxismanager wurdeebenfalls mit staatlichen Mitteln – circa 30 bis 120 Euro pro Monat –

unterstützt, je nachdem wie viele Schüler von ihm betreut wurden.Das Gesamtbudget, das der Staat für dieses Pilotprojektbereitstellte, belief sich auf 150.000 LVL (rund 225.000 euro) ausder aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahme „Maßnahmen fürdie Förderung der Wettbewerbsfähigkeit“. Aus diesem Grund war dieTeilnehmerzahl begrenzt. Das Pilotprojekt wurde in engerZusammenarbeit mit Arbeitgebern durchgeführt, die sehr daraninteressiert waren, Jugendliche einzustellen. Gleichzeitigunterstützte die Regierung erstmals Arbeitgeber finanziell, diebereit waren, Jugendliche einzustellen.

Die Zahl der Bewerber, die im Sommer arbeiten wollten und (am 1.August 2004) bei den Büros der SBA arbeitsuchend gemeldet waren,belief sich auf 8.410 (rund 11,2% der Zielgruppe – die Gesamtheitder Schüler allgemeiner und berufsbildender Sekundarschulen imAlter von 15 bis 18 Jahren). Angesichts der begrenzten verfügbarenMittel bekamen indes nur 3.191 einen Ferienjob (Schüler auskinderreichen Familien erhielten den Vorzug). Die Bewerbermussten an Vorstellungsgesprächen teilnehmen, die mehrheitlich inder SBA stattfanden. Darüber hinaus mussten die SchülerArbeitsverträge unterzeichnen und andere wichtige Dokumente(Steuerkarte, Gesundheitszertifikate usw.) vorlegen. MancheSchüler waren vorher noch nie mit derartigen Formalitätenkonfrontiert gewesen.

Zu Projektbeginn wurden Verträge mit 448 Arbeitgebern(Unternehmen und Organisationen) in ganz Lettland geschlossenund 3.191 Jobs angeboten. 1.295 Jobs waren in Riga (Hauptstadtvon Lettland) und der Region um Riga verfügbar, 573 in Kurzeme(im Westen von Lettland) 473 in Latgale (im Osten von Lettland),497 in Vidzeme (Nordosten) und 353 in Zemgale (im Zentrum vonLettland). Das Projekt endete am 31. August 2004.Einzelhandelsunternehmen, Nahrungsmittelfabriken undlandwirtschaftliche Betriebe boten die meisten Jobs an, einigewenige Stellen gab es auch in Kinderkrankenhäusern.

67.6%

6.9%

21.2%

3.6%

0.7%

(3.6%)

Abbildung 1: HRDA-Aufwendungen 2004 – 2006: Abbildung 2: HRDA-Einkünfte 2004-2006

88.5%

5.0%0.3%6.2%


Ausbildung

Das Hauptziel des Projekts bestand darin, die Schüler praktisch aufden Eintritt ins Arbeitsleben vorzubereiten, sie zu befähigen, sichberufliche Grundfertigkeiten und Kenntnisse überArbeitsbedingungen sowie die Rechtsgrundlagen des Arbeitsmarktsanzueignen. Die innerhalb des Pilotprojekts erworbenenErfahrungen und Fähigkeiten werden bei der späteren Berufswahlund dem Eintritt in den Arbeitsmarkt nützlich sein.

Das Pilotprojekt war sowohl für Schüler wie auch Arbeitgeber sehrinteressant, obwohl in manchen ländlichen Gegenden nichtgenügend Jobs angeboten wurden und die Schüler halbtags arbeitenmussten, damit möglichst viele an dem Projekt teilnehmen konnten.Einige Arbeitgeber waren mit den Schülern hoch zufrieden undboten ihnen eine Zusammenarbeit auch nach Projektende an.Andererseits gab es auch einige Fälle, wo die Arbeitgeber mit denSchülern nicht zufrieden waren. Es handelte sich meistens umSchüler, die sich auf Wunsch der Eltern vorgestellt hatten und derenMotivation, einen Ferienjob anzunehmen, recht gering war.

Das Pilotprojekt Erwerb von Berufskompetenzen während derSommerferien für Schüler allgemeiner und berufsbildenderSekundarschulen ist als Erfolg zu betrachten. Nichtsdestotrotz wirdaber auch über organisatorische Verbesserungen nachgedacht undüber Bildungsbedürfnisse und -möglichkeiten besondererZielgruppen, beispielsweise Schüler aus kinderreichen Familien,diskutiert.

Malta: Ausbildung in spezifischenSektorenDie Notwendigkeit, die Ausbildung von Humanressourcen an denAnforderungen des Arbeitsmarkts auszurichten, hat zur Schaffungneuer Ausbildungsprogramme geführt, die auf die jüngstenEntwicklungen des Arbeitsmarkts zugeschnitten sind. Ein Beispielfür diese politische Initiative ist ein neues Trainingsprogramm fürjunge Arbeitssuchende, die einen Beruf in der Pharma-Industrieanstreben.

Die Expansion und Errichtung einer Reihe von Pharma-Unternehmen in Malta im vergangenen Jahr führte zuAusbildungsprogrammen für junge Arbeitssuchende, die einenBeruf in der Arzneimittelbranche ausüben möchten. TheEmployment and Training Corporation – staatliche maltesischeBeschäftigungsagentur –, Malta Enterprise (Maltas öffentlicheEinrichtung für die Wirtschaftsförderung) und der FachbereichChemie der University of Malta haben einen Kurs für Operator imBereich der chemischen Technologie gestartet. Der Kurs wird inenger Zusammenarbeit mit einer Reihe von Arzneimittel-unternehmen veranstaltet, die erfolgreichen Kursteilnehmernletztendlich übernehmen möchten. Am Ende des Kurses erhaltendie Teilnehmer ein Zertifikat, das sie zur Fortsetzung ihres Studiumsin klinischer Chemie am Malta College of Arts Science andTechnology bis zum Abschluss eines HND (Diplomstudiengang)berechtigt.

Diese Maßnahme führte an der University of Malta und am MaltaCollege of Arts Science and Technology zu weiterenAusbildungsinitiativen, etwa dem Start eines nationalen BTEC-Programms in angewandter Labor- und Industriewissenschaft, zuKurzlehrgängen für Chemie-Operator in der Gesundheitsindustrieund Schulungen in industrieller Pharmazie für Nicht-Graduierte.

19% 12% 4%

13%

10%

30%

2%

2%

8%

Abbildung 1: Branchen, in denen Schüler beschäftigt waren (in Prozent)


Ausbildung

Das BTEC-Programm umfasst ein Ausbildungsangebot überwissenschaftliches Grundlagenwissen, Labororganisation undwissenschaftliche Anwendungen – Kompetenzen, welche dieIndustrie, insbesondere der Arzneimittelsektor, fordert.

Niederlande: MehrAusbildungsangebote für Arbeitslose Für Arbeitslose, die Arbeitslosenleistungen beziehen, gibt es einumfangreiches Ausbildungsangebot. Am 27. August 2004 führteder Minister für Soziale Angelegenheiten und Beschäftigung AartJan De Geus Schulungskurse ein, die im Kern eine praktischeAusbildung und die Weiterzahlung der Arbeitslosenunterstützungwährend der Kursteilnahme vorsehen. Darüber hinaus könnenArbeitslose auch in betriebsinterne Trainingskurse eingebundenwerden. In spezifischen Fällen können Personen bis maximal zweiJahre (gegenwärtig nur ein Jahr) an Ausbildungskursen teilnehmen.Die einzige Voraussetzung, die erfüllt werden muss, ist, dass dieAusbildung erforderlich ist, um den Arbeitslosen in Beschäftigungzu bringen.

Minister De Geus verabschiedete einen Ministerialerlass, um dieAusbildungsbestimmungen für Arbeitslose zu erweitern. Unter denneuen Bestimmungen kann das UWV Arbeitslosengeldempfängergezielter unterstützen, um sie schneller in Beschäftigung zu bringen.Vier Pilotprojekte dieser Art wurden vor Kurzem durchgeführt. Siemachten den Bedarf an gezielterer Unterstützung und größererFlexibilität auf beiden Seiten (sowohl des UWV wie auch derArbeitssuchenden) deutlich.

Während der Teilnahme an einem Ausbildungskurs sindArbeitslose weiterhin zum Bezug von Arbeitslosenunterstützungberechtigt. Die Ausbildung berührt diese Leistungen in keinerWeise, die Teilnahme an einem Kurs ist demnach kein Grund,Leistungen zu kürzen oder zu erhöhen. Wenn dieLeistungsberechtigung während des Kurses abläuft, können dieTeilnehmer den Ausbildungslehrgang trotzdem regulär beenden.Diese Bestimmung ist nun in Kraft und gilt rückwirkend ab 1.August 2004.


Besondere Arbeitnehmeerkategorien

BESONDEREARBEITNEHMER-KATEGORIEN

Belgien: Proaktives Job-HuntinganregenIn Belgien hat jeder, der nach Abschluss des Studiums oderaufgrund von Arbeitslosigkeit keine Arbeit hat, das Recht, einenAntrag auf Arbeitslosenunterstützung zu stellen. Während derDauer der Arbeitslosigkeit müssen Leistungsempfänger bestimmteBedingungen erfüllen; insbesondere dürfen sie nicht aus eigenemVerschulden arbeitslos bleiben. Dies bedeutet, dass ein Arbeitslosereinen ihm angebotenen Job, der zu seinem Profil passt, nichtablehnen darf und an jeder ihm vorgeschlagenen Schulungteilnehmen muss. Darüber hinaus müssen sich Arbeitslose zurArbeitsaufnahme verfügbar halten. Sie müssen sich aktiv anjedweden Fördermaßnahmen und Schulungen beteiligen,Arbeitserfahrungen oder Job-Angebote wahrnehmen, die ihnenvon den öffentlichen Arbeitsverwaltungen (regionale Arbeitsämter,das gemeinschaftliche und regionale Amt für Berufsbildung undBeschäftigung (FOREM), das Flämische Amt fürArbeitsvermittlung und Berufsbildung (VDAB), das Amt fürBeschäftigung der Hauptstadt Brüssel (ORBEM/BGDA) undlokale Arbeitsämter) unterbreitet werden, und sich aktiv bemühen,selbst einen Arbeitsplatz zu finden.

Da jeder Leistungsanspruch auf Arbeitslosenunterstützungirgendwann erlischt, gehört es zu den Routineaufgaben dernationalen Arbeitsverwaltung (ONEM/RVA) – die Föderalbehördefür die Arbeitslosenverwaltung – in regelmäßigen Abständen zuüberprüfen, ob ein Arbeitsloser sich um Arbeit bemüht und nochimmer die Voraussetzungen für den Bezug vonArbeitslosenleistungen erfüllt. Am 1. Juli 2004 trat ein neuesKontrollsystem in Kraft, das vorrangig arbeitslose Personenüberwachen und sie in ihren Bemühungen um den Wiedereinstieg inden Arbeitsmarkt unterstützen soll. Gleichzeitig möchten Regionenund Gemeinden verstärkt Maßnahmen durchführen, die allenArbeitslosen, die das möchten, maßgeschneiderte Unterstützungbieten.

KontrollsystemDie Bemühungen eines Arbeitslosen um den beruflichenWiedereinstieg werden in einem persönlichen Gespräch mit einemfachlich ausgebildeten, speziell dafür eingestellten ONEM-Vertreter (Fazilitator) bewertet.

Ein vollarbeitsloser Leistungsempfänger (chômeur complet), z.B.eine Person, deren Arbeitsvertrag beendet wurde oder die nurwenige Teilzeitstunden arbeitet, wird nach 15-monatigerArbeitslosigkeit (bei Personen unter 25 Jahre) oder nach 21Monaten Arbeitslosigkeit (bei Personen ab 25 Jahre oder älter) zueinem ersten Gespräch mit einem Fazilitator eingeladen.

Ziel dieses ersten Gesprächs ist es, die Bemühungen desArbeitslosen um eine Stelle in den vorangegangen 12 Monaten zubeurteilen. Die Anstrengungen werden im Lichte der persönlichenUmstände (Alter, Ausbildungsgrad, soziale und Familiensituation)und der Arbeitsmarktlage in der Sub-Region, in der die betreffendePerson lebt, bewertet. Wenn davon auszugehen ist, dass die Person

genügend Anstrengungen für die Arbeitsuche unternimmt, wird einzweites Gespräch 16 Monate später anberaumt.

Wird indes angenommen, dass der Arbeitslose sich nicht inausreichendem Maße um einen Arbeitsplatz bemüht, wird einindividueller Aktionsplan mit praktischen Maßnahmen für diekommenden vier Monate erstellt. Dieser umfasst u.a.Kontaktaufnahme mit dem zuständigen nationalen Arbeitsamt,Einsicht in Job-Listings, Bewerbungen usw. und verpflichtet denArbeitslosen zur Durchführung der geforderten Maßnahmen.Einige Monate später ist ein zweites Gespräch vorgesehen, um zubeurteilen, ob der Aktionsplan befolgt wurde. Wenn ja, findet 1 Jahrspäter ein weiteres Gespräch statt.

Wenn der Arbeitslose die Anforderungen des individuellenAktionsplans nicht erfüllt hat, wird er mit einer Strafe belegt. Dabeihandelt es sich um eine temporäre, auf vier Monate begrenzteStrafe, die entweder eine Kürzung der Arbeitslosenunterstützungoder deren komplette Streichung umfasst. Die arbeitslose Personmuss dann einen Antrag auf einen neuen (intensiveren)Aktionsplan für die nächsten vier Monate stellen, und an einemdritten Gespräch gegen Ende der vier Monate teilnehmen. Sind dieBedingungen des zweiten Aktionsplans erfüllt, wird dieArbeitslosenunterstützung wieder in vollem Umfang ausbezahltund nach 12 Monaten ein weiteres Gespräch vereinbart. Werden dieBedingungen des zweiten Aktionsplans nicht erfüllt, hat dies dieStreichung aller Leistungen zur Folge. Ist der LeistungsempfängerHaushaltsvorstand oder alleinstehend oder lebt er mit einemPartner in einem gemeinsamen Haushalt mit Niedrigeinkommen,wird die Arbeitslosenunterstützung zunächst für einen Zeitraumvon sechs Monaten gekürzt, bevor sie dann ganz gestrichen wird.

In jedem Stadium des Prozesses kann der Arbeitslose in Begleitungeiner Person seiner Wahl (beim ersten Gespräch) oder einesRechtsanwalts oder Gewerkschaftsvertreters (bei den zweiten unddritten Gesprächen) erscheinen.

Arbeitslose, die mit einer Strafe belegt wurden, können bei dernationalen Verwaltungskommission (Commission AdministrativeNationale/Nationale Administratieve Commissie) und beiArbeitsgerichten Klage erheben.

In Kraft getretenDieses neue Kontrollsystem trat am 1. Juli 2004 in Kraft. Es wirdschrittweise eingeführt, um den Regionen und Gemeinschaften zuermöglichen, ein adäquates Angebot an Unterstützungsdiensten zuentwickeln, damit sie allen Arbeitslosen Unterstützung, Ausbildungoder Berufserfahrung anbieten können. Die erste Phase (bis Juni2005) betrifft ausschließlich Personen unter 30 Jahren. Ab Juli 2005wird das Angebot auf Arbeitslose bis zum 40. Lebensjahr und ab2006 auf Arbeitslose unter 50 ausgedehnt.

Belgien: Berufsstart für Jugendliche –Erstbeschäftigungsabkommen Das Erstbeschäftigungsabkommen/Covention de premier emploi(CPE) zielt darauf, den Zugang Jugendlicher zum Arbeitsmarkt zufördern. Zu diesem Zweck sind einige Arbeitgeber auf der Basis desCPE-Programms zur Einstellung von Berufsanfängern verpflichtet.Seit der Einführung des Systems im April 2000 wurden dieBestimmungen des CPE wiederholt geändert. Im Anschluss an dienationale Beschäftigungskonferenz (im Oktober 2003



abgeschlossen) wurden die Bestimmungen erneut durch dasRahmengesetz vom 22. Dezember 2003 und den Königlichen Erlassvom 21. Januar 2004 geändert, um ihre Anwendung zuvereinfachen.

Welche Arbeitgeber sind betroffen?Für Arbeitgeber des Privatsektors mit 50 und mehr Beschäftigtengilt: Ab 30. Juni vergangenen Jahres müssen sie auf CPE-Basis(Erstbeschäftigung) in der zweiten Jahreshälfte 3% Jugendliche (alsVollzeit-Mitarbeiter gerechnet) in Bezug auf dieGesamtmitarbeiterzahl einstellen. Für Arbeitgeber des öffentlichenSektors, darunter auch private Arbeitgeber in einem Nicht-Markt-Sektor, mit weniger als 50 Beschäftigten gilt: Ab 30. Junivergangenen Jahres müssen sie auf CPE-Basis in der zweitenJahreshälfte 1,5% Jugendliche (als Vollzeit-Mitarbeiter gerechnet)in Bezug auf die Gesamtmitarbeiterzahl einstellen.

Aus besonderen Gründen können Ausnahmen in Bezug auf dieEinstellung von Jugendlichen im Rahmen desErstbeschäftigungsabkommens gewährt werden (z.B. fürUnternehmen, die in Schwierigkeiten stecken, Unternehmen, dievernünftige Bemühungen zur Beschäftigungsförderungunternommen haben). Diese Fälle werden gesondert behandelt.

Kategorien von LeistungsempfängernWird eine als arbeitsuchende Person unter 26 Jahre von einemArbeitgeber eingestellt, kann das ErstbeschäftigungsabkommenAnwendung finden. Ausländische Jugendliche oder Jugendliche miteiner Behinderung zählen als zwei Personen, um mit den CPE-Bestimmungen konform zu sein.

CPE-TypenEin CPE kann drei verschiedene Formen annehmen:

• normaler Arbeitsvertrag (mindestens Halbtags-Job);• Teilzeit-Arbeitsvertrag (mindestens Halbtags-Job) kombiniert

mit einem Ausbildungsprogramm; in beiden Fällen müssen imDurchschnitt 240 Stunden/pro Jahr auf Schulungen entfallen;

• Lehrvertrag (Lehrvertrag für Berufe im Angestelltenverhältnis,Lehrverträge der Mittelklasse (contrat d’apprentissage des classesmoyennes), Kursvereinbarung als Teil der Ausbildung zumUnternehmensmanager, eine Integrationsvereinbarung oder jedeandere Art einer Vereinbarung oder eines Vertrags überSchulung oder Integration gemäß dem Königlichen Erlass).

Das CPE muss in schriftlicher Form vorliegen. Es kann die Formeines Arbeits-, Lehr-, Ausbildungs- und Integrationsvertrags usw.haben, in dem eine spezielle Klausel vorsieht, dass der Vertrag (oderdie Vereinbarung) auch ein Erstbeschäftigungsabkommen ist. DieAbfassung eines separaten CPE ist daher nicht erforderlich. ImPrinzip endet das CEP zum gleichen Zeitpunkt wie derArbeitsvertrag (bei einem befristeten Arbeitsvertrag), der Lehr-,Ausbildungs- oder Integrationsvertrag. Auf keinen Fall endet dasCPE nach dem letzten Tag des Quartals, in dem der Jugendliche 26Jahre alt wird. Das Ende eines CPE bedeutet jedoch nichtautomatisch das Ende eines Arbeitsvertrags (z.B. unbefristeterVertrag). Ein Beschäftigter wird seine Arbeit gemäß derVereinbarung durch beide Parteien fortsetzen, doch mit demZeitpunkt, da das CPE endet, wird der Arbeitgeber denbetreffenden Jugendlichen nicht länger in den Tabellen führen, diesich auf Einstellungsbedingungen beziehen.

BeitragssenkungSowohl öffentliche wie auch private Arbeitgeber haben ungeachtetihrer Gesamtbelegschaft ein Anrecht auf eine Verringerung derAbgabenlast in Bezug auf die Zielgruppe „Jugendliche“, doch siemüssen natürlich ihre CPE-Verpflichtungen erfüllen.

Die Arbeitskräfte werden in zwei Kategorien unterteilt:

• Kategorie 1: Jugendliche bis zum 31. Dezember des Jahres, indem sie 18 Jahre werden (Minderjährige);

• Kategorie 2: Jugendliche vom 1. Januar des Jahres, in dem sie 19Jahre alt werden, bis zum Ende des Vierteljahres, in dem sie 26Jahre alt werden.

Für Jugendliche der Kategorie 1 (Minderjährige) müssen keineweiteren Bedingungen erfüllt werden, um einen Anspruch aufBeitragssenkung zu begründen.

Jugendliche der Kategorie 2 müssen vor ihrer Einstellung alsarbeitsuchend gemeldet sein, durch ein CPE gebunden und geringqualifiziert (keine Qualifikation über einem Zertifikat der unterenSekundarbildung) sein.

Dem Arbeitgeber hat Anspruch auf eine Beitragssenkung um 1.000euro pro Person pro Vierteljahr für Jugendliche der Kategorie 1, dieim vierten Quartal des Kalenderjahres eingestellt wurden, in demder Jugendliche 18 Jahre alt wurde.

Für eingestellte Arbeitnehmer der Kategorie 2 wird demArbeitgeber eine Beitragsminderung um 1.000 euro pro Quartal fürdie ersten acht Quartale nach Einstellung des Mitarbeiters und eineMinderung um 400 euro pro Quartal bis zum und einschließlich desQuartals, in dem der Jugendliche 26 Jahre alt wird, gewährt.

Kontrolle und StrafenArbeitgeber, die gegen ihre CPE-Verpflichtungen verstoßen,werden pro Kalendertag der Nichterfüllung mit einer Buße in Höhevon 75 euro pro betroffenem Arbeitnehmer belegt (z.B. nichteingestellte Jugendliche oder entlassene Arbeitskräfte, um dieEinstellung von Jugendlichen zu kompensieren).

Belgien: Der ErfahrungsfondsIn naher Zukunft wird die zunehmende Bevölkerungsalterung inBelgien, die zu einer äußerst niedrigen Erwerbsquote bei älterenMenschen und einem frühzeitigen Ausscheiden älterer Menschenaus dem Arbeitsmarkt führt, entscheidende Auswirkungen auf denStaatshaushalt in Form extrem hoher Rentenzahlungen haben. DieErfahrungen der älteren Generationen könnten indes nach wie voreine bedeutende Rolle in Industrie und Wirtschaft spielen.

Um das Image dieser Arbeitskräfte und ihren Einfluss aufBeschäftigung und Ruhestand zu verändern, bietet derBerufserfahrungsfonds (Fonds de l’expérience professionelle/Hetervaringsfonds) Unternehmen eine Beihilfe an, wenn sieMaßnahmen ergreifen, um die Bedingungen von Arbeitnehmern imAlter von 55+ Jahren zu verbessern.

Was bedeutet dies für die Arbeitgeber?Die Beihilfen werden ausschließlich Arbeitgebern gewährt, die inden Anwendungsbereich des Gesetzes vom 5. Dezember 1968fallen. In der Praxis bedeutet dies, dass Beihilfen nur fürMaßnahmen geleistet werden, die auf eine Verbesserung der



Bedingungen für vertraglich beschäftigte Arbeitnehmer ab demvollendeten 55. Lebensjahr und ähnlichen Personen zielen. Darüberhinaus müssen die Arbeitgeber die folgenden Kriterien erfüllen:

Das Unternehmen darf nicht zahlungsunfähig sein, sich nicht inLiquidation befinden, darf keine rechtswirksameLiquidationsvereinbarung bekannt gegeben haben und sich nichtselbst im Prozess der Konkursanmeldung befinden.

Es muss seine sozialen und steuerrechtlichen Verpflichtungenwährend eines Zeitraums von zwei Jahren, die seiner Antragstellungauf Beihilfe vorausgehen, erfüllt haben.

Das Unternehmen muss sich zur aktiven Umsetzung vonMaßnahmen verpflichten, um die Arbeitsbedingungen oder denZeitplan seiner Arbeitsorganisation im Hinblick auf dieArbeitnehmer, für die diese Maßnahmen getroffen wurden,anzupassen.

Das Unternehmen muss sich verpflichten, die Arbeitskräfte, für diees die Maßnahmen getroffen hat, ein Jahr weiterzubeschäftigen,und zwar unter den Arbeitsbedingungen oder gemäß dem Zeitplander Arbeitsorganisation, wie sie die Maßnahme festgelegt.

Beihilfebestimmungen Zwei Maßnahmentypen gelten als förderwürdig:

• Maßnahmen, um die Arbeitsbedingungen und den Zeitplan derArbeitsorganisation anzupassen sowie Maßnahmen, die sich inerster Linie auf Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz,Ergonomie oder psychisch-soziale Belastungen inZusammenhang mit der Arbeit beziehen. Diese Maßnahmenkönnen u. a. spezifische Änderungen der Arbeitszeit, Anpassungder Arbeitsplätze, Veränderungen der Arbeitsprozesse odersogar Gehaltsminderungen als Ergebnis einer Versetzung aufeine andere Stelle, die den Fähigkeiten des Arbeitnehmers besserentspricht, umfassen.

• Studien auf Wunsch des Arbeitgebers – insbesondere diePräventionsabteilung des Unternehmens –, die vor derEinführung von Maßnahmen durchgeführt werden undVeränderungen der Arbeitsbedingungen oder derArbeitsorganisation betreffen. Solche Studien können nur dannmit Beihilfen unterstützt werden, wenn die Ergebnisse imUnternehmen direkt Anwendung finden.

Die oben genannten Maßnahmen müssen auch die nachfolgendenKriterien erfüllen:

• Die Maßnahmen dürfen sich nicht darauf beschränken, dieArbeitsbestimmungen und die geltenden Gesetze für dasWohlbefinden am Arbeitsplatz umzusetzen.

• Die Arbeitskräfte, auf die die Maßnahmen zielen, müssenentweder einzeln oder als Gruppe am Entwurf und an derUmsetzung der Maßnahmen mitwirken.

• Die betriebsinterne Abteilung für Prävention und Schutz amArbeitsplatz (service interne pour la prevention et la protection autravail) und das Präventionskomitee (comité pour la prévention etla protection au travail) müssen dem Entwurf und derUmsetzung der ergriffenen Maßnahmen zugestimmt haben.

• Wenn der Arbeitgeber die Dienste einer externenPräventionseinrichtung in Anspruch nimmt oder nehmen muss,so muss diese Einrichtung dem Entwurf und der Umsetzung derergriffenen Maßnahmen zustimmen.

• Eine Beihilfe wird hauptsächlich für Maßnahmen gewährt, dieeine oder mehrere der nachstehenden Bedingungen erfüllen:

• Maßnahme zur Gefahrenverhütung• Innovative Maßnahme• Eine auch in anderen Unternehmen durchführbare Maßnahme.

Arbeitgeber können nur dann eine Beihilfe beantragen, wenn eineTarifvereinbarung durch eine angeschlossene Einrichtung oderinnerhalb des Unternehmens abgeschlossen wurde.

Die Höhe der BeihilfenWenn ein Arbeitgeber Maßnahmen zur Verbesserung derArbeitsbedingungen oder zur Änderung der Arbeitsorganisationtrifft, ist die Beihilfe auf einen bestimmten Prozentsatz des vomArbeitgeber aufgewendeten Betrags festgelegt und hängt von derGröße des betreffenden Unternehmens ab.

Führt ein Arbeitgeber Studien durch, um eine Verbesserung derArbeitsbedingungen und Arbeitsorganisation zu erzielen, ist diebereitgestellte Beihilfe auf 30% der Kosten der Studie, festgelegt,beträgt aber maximal

euro 10.000 (für Unternehmen mit 20 oder weniger Beschäftigten);

euro 8.000 (für Unternehmen mit 20 bis 49 Beschäftigten);

euro 6.000 ( für Unternehmen mit 50 bis 199 Beschäftigten);

euro 4.000 (für Unternehmen mit mindestens 200 Beschäftigten).

Dieser Betrag erhöht sich auf 50% der Kosten, wenn

• die Studie Maßnahmen betrifft, die klar durchzuführen sind undohne wesentliche Änderungen von anderen Arbeitgebernangewandt werden können;

• der Verantwortliche für die Studie damit einverstanden ist, dassdie Studie verbreitet und von anderen Arbeitgebern kostenlosund ohne zusätzliche Gebühren angewandt werden darf.

Die Höchstgrenze ist wie folgt festgelegt:

euro 12.500 (für Unternehmen mit 20 Beschäftigten oder weniger)

euro 10.000 (für Unternehmen mit 20 bis 49 Beschäftigten)



Arbeitgeber, die eine Beihilfe sowohl für Maßnahmen als auch fürStudien über diese Maßnahmen beantragen, können nur eineGesamtbeihilfe in nachstehender Höhe erhalten:

euro 20.000 (für Unternehmen mit 20 Beschäftigten oder weniger)




Diese Beihilfe kann nicht mit anderen Leistungen, die dem

Unternehmensgröße Beihilfe Höhe der (Arbeitskräfte) in % Beihilfe (euro)

Weniger als 20 80% 12.500

20 – 49 70% 10.000

50 – 199 60% 7.500

200 oder mehr 50% 5.000

Tabelle 1: Beihilfemengen



Arbeitgeber für den gleichen Mitarbeiter und für den gleichenZweck gewährt werden, kombiniert werden, außer im Falle einerSenkung der Sozialversicherungsbeiträge.

Dänemark: Wissenszentren fürFlüchtlinge und Einwanderer Flüchtlinge und Einwanderer verfügen über zahlreicheberufsrelevante Fähigkeiten und Fertigkeiten. KünftigeIntegrationspolitiken werden sich in verstärktem Maße aufQualifikationen und Ressourcen von Personen konzentrieren, diefür die aktuellen Anforderungen des Arbeitsmarktes entscheidendsind. Zu diesem Zweck werden ab 1. Juli 2004 fünf neue regionaleWissenszentren eingerichtet, die eine professionelle Bewertung derFähigkeiten und Kompetenzen von Flüchtlingen undEinwanderern sicherstellen sollen. Insgesamt 80 Millionen dänischeKronen (10,8 Millionen Euro) wurden für die Errichtung der fünfregionalen Wissenszentren bereitgestellt.

Die Wissenszentren sollen nicht die Verantwortung für dieIntegrationsbemühungen von Städten und Gemeinden sowie derAF (Staatliche Arbeitsmarktbehörde) übernehmen, sondernvielmehr die aktuellen Programme ergänzen und verbessern.

Die Wissenszentren zielen darauf, die bisherigenBewertungsmethoden von Fähigkeiten zu verbessern, da diese sichals unzulänglich und in vieler Hinsicht begrenzt erwiesen haben undan die Anforderungen des Arbeitsmarkts nur ungenügendangepasst waren.

Die Wissenszentren dienen Städten und Gemeinden sowie der AFin erster Linie als Help-Desk und sind Anlaufstelle fürUnternehmen und am Bewertungsprozess beteiligte Institutionen.

Die Bewertungsmethoden in Bezug auf die Fähigkeiten undKompetenzen von Flüchtlingen und Einwanderern weichen je nachZielgruppe stark voneinander ab. Die Wissenszentren werdenStädten und Gemeinden sowie der AF daher hauptsächlich alsWissensbanken dienen und sollen einen Überblick über dieverschiedenen Institutionen und Methoden geben, die amBewertungsprozess beteiligt sind. Darüber hinaus werden sieStädten und Gemeinden sowie der AF helfen, Vereinbarungen mitUnternehmen und Bildungsinstitutionen über die einschlägigenBewertungsverfahren zu treffen.

Ziel der Wissenszentren ist es, die Kompetenzbewertungsverfahrendurch die Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren in diesemGebiet zu verbessern. U.a. werden sie zur Erreichung der folgendenZielsetzungen beitragen:

- bessere und professionellere Bewertung von Fähigkeiten undKompetenzen, die Flüchtlinge und Einwanderer von ihrer passivenWarte als Empfänger von Sozialleistungen in normale Arbeitbringen;

• Unterstützung und Verbesserung der Bemühungen von Städtenund Gemeinden und der AF, Flüchtlingen und Einwanderern dierichtigen Angebote vorzulegen, so dass bereits beiVermittlungsgesprächen geeignete Optionen vorliegen;

• Verbesserungen der Bemühungen von Bildungsträgern, umgeeignetere Bewertungsverfahren verfügbar zu machen undsicherzustellen, dass Unternehmen die aus den Bewertungenresultierenden Informationen auch nutzen können.

Darüber hinaus haben die Wissenszentren noch weitere

verantwortungsvolle Aufgaben. Sie sollen die Entwicklung von dreiInstrumenten unterstützen, die landesweit genutzt werden können:

• eine elektronische Datenbank mit Kompetenzbewertungs-methoden, die den Behörden einen einfachen Zugang zuFachwissen und qualifizierten Kenntnissen über bewertete, lokalverfügbare Kompetenzen sowie Informationen über Programmefür verschiedene Zielgruppen bietet.

• Jeder Einwanderer, der Sozialleistungen bezieht, sollte einZertifikat über seine Kompetenzen besitzen, das Aufschluss überseine beruflichen Qualifikationen gibt.

• Unternehmen sollten ein Chart/Template ihrer Tätigkeitenbesitzen, um sicherzustellen, dass die Kompetenzbewertung amArbeitsplatz entscheidend und wirksam ist.

Die Staatliche Arbeitsmarktbehörde veröffentlichte Aussch-reibungen für die Errichtung von fünf Wissenszentren. EineAuswahl an Zulieferern des privaten und öffentlichen Sektorswurde bereits getroffen.

Estland: Beschäftigungsmöglichkeitenfür Menschen mit Behinderungenfördern Von April 2003 bis April 2004 führten die Regierungen von Estlandund des Vereinigten Königreichs gemeinsam ein PHARE Twinning-Projekt über die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungendurch. Im Rahmen des Projekts analysierten Experten aus demVereinigten Königreich die Situation von Behinderten auf demestnischen Arbeitsmarkt1, erteilten Empfehlungen für dieEntwicklung von Arbeitsmarkt- und Rehabilitationsdiensten undschulten eine Reihe von Beamten und Arbeitgebern, um Menschenmit Behinderungen bei der Job-Suche zu unterstützen. DieSchulung umfasste Fertigkeiten in Fall-Management undZusammenarbeit zwischen Institutionen sowie spezifisches Wissenin puncto Arbeitsplatzanpassung. Im Ergebnis entstanden 12 lokaleNetzwerke zwischen allen wichtigen Institutionen (Arbeitsämter,Rehabilitationsteams, Sozialversicherungsabteilungen, lokaleBehörden, Berufsbildungszentren), um Menschen mitBehinderungen bei der Eingliederung ins Berufsleben zuunterstützen.

Es wurde eine großangelegte Sensibilisierungskampagne fürpotenzielle Arbeitgeber gestartet, und gleichzeitig ein Leitfadenüber bewährte Praktiken in der Behindertenarbeit herausgegebenund verteilt. Über 400 Personen (führende Persönlichkeiten,Manager, Arbeitgeber) nahmen an dem Programm teil und lerntenFragen in Zusammenhang mit Behindertenbeschäftigung besser zuverstehen. Es wird erwartet, dass dank des Programms mehrMenschen mit Behinderungen einen Arbeitsplatz finden. Um dasBewusstsein der breiteren Öffentlichkeit (einschließlich derBehinderten selbst) für Behindertenbeschäftigung zu schärfen undein Forum für Meinungsaustausch und die Verbreitung bewährterPraktiken zu schaffen, wurde eine Website www.pite.ee eingerichtet.

Behinderte sind in vielen Lebensbereichen, darunter Beschäftigung,sozial benachteiligt. Darüber hinaus traf der allgemeine Rückgangder Erwerbsquote und der Anstieg der Arbeitslosigkeit in den 90erJahren die Beschäftigung von Behinderten besonders hart: Die Zahlder Menschen, die aufgrund einer Krankheit oder Behinderunginaktiv waren, hat sich zwischen 1991 und 2002 verdoppelt. EineUmfrage bei Menschen mit Behinderungen in Estland ergab jedoch,

1 Bericht über die Prüfung der Arbeitsmarktmaßnahmen (http://www.pite.ee/pite/index.php?lk=15&grupp=7)



dass die Mehrheit der Behinderten gerne einer bezahltenBeschäftigung nachginge.

Gemäß der Arbeitskräfteerhebung 2002 in Estland (Labour ForceSurvey, LFS) leiden 201.300 Menschen im erwerbsfähigen Alter(15-64 Jahre) an chronischen Krankheiten oder Behinderungen.Nur knapp die Hälfte (96.500) werden nach Arbeitsmarktkriterienals behindert eingestuft, da ihre Behinderung oder ihre chronischeKrankheit Art oder Umfang der Arbeit, die sie ausüben könntenund/oder ihre Mobilität zwischen Haus und Arbeitsstätte betreffen.

Gemäß der LFS 2002 lag die Beschäftigungsquote von Menschenmit Behinderungen im erwerbsfähigen Alter in Estland bei 25%gegenüber einer Gesamtbeschäftigungsrate von 62,5%. Wie inanderen EU-Ländern hängt die relativ geringeBeschäftigungsquote von Behinderten sehr viel stärker von derniedrigen Beteiligung am Arbeitsmarkt (und dem Effekt‚entmutigter Arbeiter’) als von hoher Arbeitslosigkeit ab. Circa 90%der 71.300 Behinderten ohne Job (potenzielle Zielgruppe vonaktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen) waren wirtschaftlichinaktiv.

Gleichzeitig geht aus der LFS 2002 hervor, dass dieBeschäftigungsaussichten für den Einzelnen nicht nur vomGesundheitszustand abhängen, sondern auch andere Faktoren wieBeruf, Qualifikationen, Erfahrungen und Präferenzenausschlaggebend sind. Über die Hälfte der Befragten mitdauerhaften Behinderungen oder Gesundheitsproblemen erklärte,diese beeinträchtigten ihre Arbeit nicht. Für diese Gruppe lag dieBeschäftigungsquote leicht über der Beschäftigungsquote vonMenschen ohne andauernde Behinderungen oderGesundheitsprobleme – 68,6% gegenüber 65,5 %.

Des Gleichen wäre auch die Annahme verfehlt, dass eine wirksameBeschäftigungshilfe für Personen mit Behinderungen per sekostspielig ist. Eine Fülle von Beispielen aus anderen Ländern zeigt,

dass die kostenwirksamste Methode der Wiedereingliederung vonMenschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt darin besteht,ihnen Mut zu machen und bei der Job-Suche behilflich zu sein.

Die gemeinsamen Netzwerke, die in Estland im Rahmen des obengenannten Phare-Projekts errichtet und ausgebildet wurden, habenzu positiven Ergebnissen geführt. Während der Schulungsdauerfanden 48 Behinderte eine Beschäftigung, und bei weiteren 34zeichneten sich dank der neuen gemeinsamen NetzwerkeBeschäftigungsmöglichkeiten in naher Zukunft ab. Darüber hinauswurde ein Programm über die Anpassung vonBehindertenarbeitsplätzen entworfen. Die Ausbildung der für dasProgramm zuständigen Mitarbeiter wurde von den lokalenArbeitsämtern übernommen. Die Regierung erklärte sich inZusammenarbeit mit den gleichen gemeinsamen Netzwerke undausgebildeten Experten (Fall-Manager) bereit, durch die lokalenArbeitsämter ein Programm für Arbeitsplatzanpassungdurchzuführen.

Die von der estnischen Regierung im Mai 2004 verabschiedeteBeschäftigungsstrategie sieht einige neue politische Maßnahmenzur Förderung der Integration von Menschen mit Behinderungen inden Arbeitsmarkt in naher Zukunft vor. Neue Maßnahmen imBereich aktiver Arbeitsmarktpolitik für Personen mitBehinderungen werden mit der Unterstützung von ESF-Mitteln imZeitraum 2004-2005 als Pilotversuche durchgeführt. Ab 2006können Behinderte, die einen Job suchen, unter dem Programm fürArbeitsplatzanpassung einen Antrag auf Unterstützung stellen.Dieses Programm zielt darauf, die Mindestanforderungen desBewerbers zu erfüllen, um die der Beschäftigung einer behindertenPerson entgegenstehenden Hindernisse in der kürzest möglichenZeit zu beseitigen. Ein individueller Ansatz (Fall-Management) undgemeinsame Arbeitstechniken sollen Menschen mit Behinderungenden Einstieg ins Arbeitsleben ermöglichen.

0

10

20

30

40

50

60

70

80Arbeitslosenrate

Besch ftigungsquote

Erwerbsquote

Keine Behinderung

27.3

20.9

10.7 9.89

45.2

68.665.5

12.3

57.1

76.772.6

Abbildung 1: Einfluss einer Behinderung auf die Beschäftigungsaussichten

(Quelle: LFS 2002)



Estland: Langzeitarbeitsloseaktivieren Laut Angaben der Arbeitskräfteerhebung lag die Zahl derLangzeitarbeitslosen im Jahr 2004 in Estland bei 30.400. AnProjekten für Langzeitarbeitslose können nur Personen teilnehmen,die bei den Arbeitsämtern 1 Jahr lang arbeitslos gemeldet waren.Der Staat kann also nur einem Teil der Langzeitarbeitslosen helfen,da nicht alle Langzeitarbeitslose registriert sind und manche dieDienste des Arbeitsamts nicht in Anspruch nehmen. Im März 2004waren beispielsweise nur 8.104 Langzeitarbeitslose bei denArbeitsämtern gemeldet – was gerademal 26% der Gesamtheit derLangzeitarbeitslosen entspricht.

Wie andere Länder begegnet Estland dem Problem derLangzeitarbeitslosigkeit mit einem individuellen Ansatz und Fall-Management. Seit 2001 führen Arbeitsämter spezielle Projekte fürLangzeitarbeitslose durch. Im Rahmen des staatlichen Programms„Beschäftigung erhöhen, Langzeitarbeitslosigkeit undAusgrenzung von Risikogruppen vom Arbeitsleben verhüten”wurden in allen Arbeitsämtern Berater eingestellt, um denLangzeitarbeitslosen Arbeitsmarktdienste anzubieten.

Parallel zur Einstellung von Beratern wurde 2001 ein anderesProjekt unter dem Titel „Wiedereingliederung vonLangzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt” aufgelegt, das von denArbeitsämtern koordiniert wird. Für jeden Langzeitarbeitslosen,der an dem Projekt teilnimmt, wird ein individueller Aktionsplanentworfen, Langzeitarbeitslose nehmen an Einzel- oderGruppengesprächen für berufliche Orientierung teil und werdenzum Anpassungstraining oder in Kurse fürArbeitsmarktausbildung geschickt. Ziel der Betreuung in derGruppe war es, den zusätzlichen Bedarf an Beratungherauszufinden, die Arbeitslosen auf die Stellensuchevorzubereiten und ihr Selbstvertrauen zu stärken. Im Rahmen desAnpassungstrainings erhielten die Arbeitslosen Informationen überdie Arbeitsmarktlage und Methoden der Job-Suche. Insgesamtverliefen die Projekte erfolgreich. Im Zeitraum 2001-2003 nahmenrund 1.100 Langzeitarbeitslose an diesen Projekten teil. Da seit2004 auch ESF-Mittel benutzt werden können, hat sich dieTeilnehmerzahl erhöht. In den kommenden Jahren wird dasAugenmerk hauptsächlich auf vorbeugende Maßnahmen gerichtet,um durch die Aktivierung von Arbeitslosen und die Vorbeugungvon Langzeitarbeitslosigkeit die Zeiten der Arbeitslosigkeit zuverkürzen.

Lettland: Maßnahmen für Arbeitslose,die von sozialer Ausgrenzung bedrohtsindIm Jahr 2003 entwickelte die staatliche Beschäftigungsagentur(SBA) aktive Beschäftigungsmaßnahmen gemäß denAnforderungen des Arbeitsmarkts, richtete neue Dienste ein undverbesserte die Möglichkeiten, arbeitslose Menschen mitBehinderungen in den Arbeitsmarkt einzugliedern.

Neue Maßnahmen der SBA für Arbeitslose undArbeitsuchende – Erwerb von auf demArbeitsmarkt geforderten Grundfähigkeiten Im Rahmen der Maßnahmen zur Förderung derWettbewerbsfähigkeit führte die SBA für Arbeitslose undArbeitsuchende im Dezember 2003 eine neu entwickelteMaßnahme mit dem Titel Von juristischen Personen umzusetzendeMaßnahmen zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit imPilotversuch durch. Das Projekt bietet Arbeitslosen dieMöglichkeit, für den Arbeitsmarkt erforderliche Grundfähigkeitenzu erwerben (Lettisch- und Englischkenntnisse,Computerkenntnisse, Projektmanagement-Fähigkeiten usw.). DieAusbildung beruht auf einem Modulsystem. Bis zum 1. August2004 nahmen 1.808 Arbeitslose und Arbeitsuchende an dieserMaßnahme zum Erwerb grundlegender Berufskompetenzen teil.14.150 arbeitslose und arbeitsuchende Personen können imRahmen des staatlichen Projekts Ausbildungslehrgang zurVerbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von Arbeitslosen undArbeitsuchenden teilnehmen und für den Arbeitmarkt erforderlicheGrundfertigkeiten erwerben. Dieses Programm ist Teil desstaatlichen Programms Unterstützung für aktivearbeitsmarktpolitische Maßnahmen und wird vom EuropäischenSozialfonds kofinanziert.

Verbesserung der Arbeitsmarktchancen fürMenschen mit Behinderungen Neue, 2003 eingeleitete Maßnahmen zur Verbesserung derWettbewerbsfähigkeit von arbeitslosen Menschen mitBehinderungen umfassen:

• Maßnahmen zur Verbesserung der Mobilität arbeitsloserMenschen mit Behinderungen: Diese neue Maßnahme wurde2003 eingeführt, um die beruflichen oder sozialen Fähigkeitenvon Arbeitslosen mit einer Behinderung weiterzuentwickeln.Das Programm zur Förderung des Erwerbs beruflicherFähigkeiten für arbeitslose Menschen mit Behinderungen bietetdieser Personengruppe die Möglichkeit, gemäß ihrem Beruf,ihrer Berufserfahrung und ihren Berufsaussichten, fehlendeberufliche oder soziale Fähigkeiten und ein Zertifikat über dieerlernten Kompetenzen zu erwerben. 119 arbeitslose Menschenmit Behinderungen nahmen 2003 an dieser Maßnahme teil. In40-stündigen Kursen erwarben sie Kenntnisse in den BereichenBuchhaltung, elektrische Sicherheit, Arbeitsschutz, Arbeit mitCash-Register, Umgang mit Kunden sowie andere beruflicheFertigkeiten.

• Professionelle Schulung: 2003 fand erstmals ein Wettbewerb überdie Organisation der Ausbildung, Umschulung undVerbesserung der Qualifikationen arbeitsloser Menschen mitBehinderungen statt. 415 arbeitslose Menschen mitBehinderungen nahmen an dieser Maßnahme teil. Das staatlicheProgramm Unterstützung für aktive arbeitsmarktpolitischeMaßnahmen (vom Europäischen Sozialfonds kofinanziert) unddas nationale Projekt Schulung für Risikogruppen der sozialenAusgrenzung bietet 6.520 von sozialer Ausgrenzung bedrohten,arbeitlosen Personen, darunter 1.100 arbeitslose Menschen mitBehinderungen, die Möglichkeit, ihre beruflichenQualifikationen zu verbessern oder einen Beruf zu erlernen.

• Bezuschusste aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen fürarbeitslose Menschen mit Behinderungen:

In Zusammenarbeit mit 340 Arbeitgebern schuf die staatlicheBeschäftigungsagentur im Jahr 2003 566 bezuschusste



Arbeitsplätze für arbeitslose Menschen mit Behinderungen. 138Arbeitlose mit einer Behinderung nahmen an einemBerufspraktikum für behinderte Jugendliche teil bzw. erhielteneinen bezuschussten Arbeitsplatz für arbeitlose Behinderte. DieTeilnehmer waren Personen, die Berufserfahrung oder einenBerufsabschluss bzw. einen Abschluss im Rahmen einesUmschulungskurses für Arbeitslose oder berufliche Kompetenzenam Arbeitsplatz erworben hatten (sie müssen mindestens 2 Jahre indem Beruf gearbeitet haben). An der Maßnahme Unterstützung vonarbeitslosen Menschen mit einer Behinderung zum Erwerb vonberuflichen Fähigkeiten am Arbeitsplatz nahmen 471 arbeitsloseMenschen mit Behinderungen teil, die über keine Berufsausbildungverfügten oder sich beruflich verändern wollten. Die Arbeitsplätzewurden eingerichtet oder an die Behinderung der betreffendenPersonen angepasst.

4. Soziale Unternehmen zur Beschäftigung von Arbeitslosen mitgeringster Wettbewerbsfähigkeit:

Im Jahr 2003 nahmen arbeitslose Menschen mit Behinderungen ander Maßnahme Soziale Unternehmen zur Beschäftigung vonArbeitslosen mit geringster Wettbewerbsfähigkeit teil. Darüberhinaus wurde eine Ausschreibung über die Einrichtung vonSozialunternehmen, die arbeitslose Menschen mit Behinderungeneinstellen, veröffentlicht. Unternehmen, die Geschäftspläne für dieEinrichtung neuer Unternehmen oder neuer Abteilungen inbestehenden Unternehmen aufstellen, können sich um den Aufbausozialer Unternehmen bewerben. Ziel der Maßnahme ist es,Arbeitslose von benachteiligten Gruppen (Langzeitarbeitslose –Personen, die bei der SBA über 1 Jahr lang arbeitslos gemeldet sind,Arbeitslose im Vorruhestandsalter – Personen, die noch fünf Jahrebis zum Eintritt ins Rentenalter arbeiten müssen und Arbeitslosemit einer Behinderung) an entsprechend gestalteten Arbeitsplätzenzu beschäftigen und damit die Voraussetzungen für den Erwerb vonArbeitskompetenzen zu schaffen sowie auf eine Steigerung derWettbewerbsfähigkeit hinzuwirken. In den sozialen Unternehmenwerden die arbeitslosen Behinderten beispielsweise als Schreiner,Elektriker oder anderweitig beschäftigt. Die Arbeitsplätze werdenje nach Behinderungsart der Person eingerichtet oder angepasst.

Niederlande: Allgemeine Maßnahmenfür benachteiligte Personen Es ist von entscheidender Bedeutung, dass allgemeineRegierungsmaßnahmen zur Beseitigung von Hindernissen auf demArbeitsmarkt in erster Linie auf Personen zielen, die in irgendeinerWeise benachteiligt sind. Solche Maßnahmen können Programmeumfassen, die Beruf mit Kinder- und Altenbetreuung verbindenoder eine zusätzliche Ausbildung bieten. Ein allgemeinerer Ansatzorientiert sich an der Struktur des Arbeitsmarkts und zielt darauf,die Schwierigkeiten aller betroffenen Parteien zu lösen. Darüberhinaus betont die Regierung, dass die verschiedenen, für dieUmsetzung der allgemeinen Arbeitsmarktpolitik zuständigenBehörden die individuellen Umstände der Personen zuberücksichtigen haben. Die Zentren für Arbeit und Entwicklung(Centrum voor Werk en Incomen, CWI) können einen solchen„individuell zugeschnittenen” Ansatz anwenden undberufsunerfahrene Jugendliche bei der Stellensuche unterstützen,um ihre Beschäftigungschancen zu erhöhen.

Laut Erklärung über die zukünftige niederländischeArbeitsmarktpolitik, die am 23. April 2004 vom Ministerratunterstützt wurde, wird die Regierung, für den Fall, dass einindividuell zugeschnittener Ansatz nicht erfolgreich ist, getrennte

Maßnahmen für spezifische Gruppen in der Gesellschaftdurchführen. Im Rahmen dieses Systems können separateMaßnahmen umgesetzt werden, um spezifische Schwierigkeiteneiner bestimmter Gruppen von Personen auf dem Arbeitsmarktanzugehen, etwa Maßnahmen für spezifische Gruppenbenachteiligter Personen wie Jugendliche, ältere Menschen undethnische Minderheiten.

Bei Arbeitgebern, einschlägigen Fördereinrichtungen wie auch denZielgruppen selbst können temporäre Maßnahmen angeregtwerden und diesen Akteuren helfen, Barrieren beim Stellenangebotbzw. bei Stellensuche zu überwinden. Organisationen wie dieTaskforce Jeugdwerkloosheid (Taskforce Jugendarbeitslosigkeit)und das Komitee für die Beteiligung von Frauen ethnischerMinderheiten (PaVEM) können hier einen Beitrag leisten.

Die Regierung ist der Ansicht, dass separate Politiken für Gruppenbenachteiligter Personen nicht zur Norm werden sollten, da einsolcher Ansatz zur Stigmatisierung und zu einem Teilansatz führenkann – denn nicht alle älteren Menschen sind benachteiligt und dieHindernisse auf dem Arbeitmarkt bestehen nicht immer nur füreine Gruppe.

Das Kabinett schafft Steuersenkungen für Vorruhestands-regelungen ab und führt neue Bestimmungen über das Ausscheidenaus dem Arbeitsleben ein.

Im Juli 2004 beschloss die niederländische Regierung dieAufhebung von Steuervergünstigungen fürVorruhestandsregelungen und führt im Gegenzug den Life CoursePlan ein. Arbeitnehmer können Steuersenkungen beantragen, umsie für unbezahlten Urlaub, von dem sie in verschiedenen Phasenihrer beruflichen Laufbahn Gebrauch machen können, anzusparen.

Angesichts der zunehmenden Bevölkerungsalterung in denNiederlanden ist eine Erhöhung der Erwerbstätigkeit vonentscheidender Bedeutung und zwar insbesondere, um dieNachhaltigkeit des Systems der sozialen Sicherheit zugewährleisten. Die Regierung hat daher beschlossen,Vorruhestandsregelungen nicht länger mit Steuersenkungenanzuregen. Stattdessen möchte sie mehr Möglichkeiten für dieArbeitnehmer schaffen, während des gesamten BerufslebensUrlaub zu nehmen. Hauptziel ist es, die finanzielle Last undBelastungen fairer zwischen den Generationen aufzuteilen und denArbeitnehmern mehr Wahlfreiheiten zu geben.

Regierung und Sozialpartner (Gewerkschaften undArbeitgeberverbände) führten im vergangenen Jahr langeVerhandlungen über die Einführung eines neuen Steuersystems imVorruhestand und über den vorgeschlagenen Life Course Plan. ImHerbst 2003 kamen die Parteien überein, bis zum Frühjahr diesesJahres eine Einigung zu erzielen. Gleichzeitig stimmten dieSozialpartner dem Einfrieren der Löhne und Gehälter 2004 und2005 zu. Die Verhandlungsparteien hätten beinahe eine Einigungverfehlt, doch die Regierung beschloss, Reformen auf jeden Fall imJuli durchzuführen. Die neuen Maßnahmen sollen am 1. Januar2006 in Kraft treten. Die derzeitigen Steuerbestimmungen werdenfür die vor diesem Datum begründeten Vorruhestandsansprücheweiterhin gelten. Eine zeitlich begrenzte Übergangsperiode wirdebenfalls in Erwägung gezogen.

Am 27. August lockerte die Regierung die Übergangsbest-immungen über die Aufhebung der Steueranreize fürVorruhestandsregelungen und -gehälter ab Januar 2006. Um dieserGruppe Vorteile zu gewähren, werden Arbeitnehmer, die am 1.Januar 2005 57 Jahre alt oder älter sind, nach wie vor Steuervorteilegenießen. So werden die Vorruhestandsprämien und



Vorruhestandsgehälter immer noch steuerlich absetzbar sein. Ab 1.Januar 2006 wird es für Arbeitnehmer, die am 1. Januar 2005 unter57 Jahren sind, keine Steueranreize mehr auf Beiträge zu denVorruhestandsleistungen geben. Diese Arbeitnehmer müssen dannSteuern auf ihre Prämien bezahlen. Die Leistungen bleibensteuerfrei. Jeder entstandene Anspruch auf ein Vorruhestandsgehaltbleibt unangetastet. Darüber hinaus werden ältere Arbeitnehmerüber 50 im Rahmen des neuen Life Course Plan, der am 1.Januar 2006 in Kraft treten soll, mehr sparen können.

Mit dem Life Course Plan können Arbeitnehmer maximal bis zu12% ihres Jahreseinkommens steuerfrei sparen. Sie können diesesGeld nutzen, um unbezahlten Urlaub während ihres Berufslebenszu nehmen oder frühzeitig in den Ruhestand zu treten. DerHöchstbetrag, den ein Arbeitnehmer sparen kann, entspricht 2,1Jahre Urlaub mit 70% des letzten Bruttogehalts. Wenn einArbeitnehmer eine berufliche Auszeit nimmt, die weniger als zweiJahre dauert, kann er nach seiner Rückkehr ins Arbeitsleben einvolles Konto aufbauen. Um ältere Arbeitnehmer zum Aufbau eineshohen Guthabens zu bewegen, können 50- bis 57-Jährige ihreRenten schneller aufbauen und Höchstbeträge, d.h. bis maximal150% ihres Bruttojahreseinkommens, einzahlen.

Die niederländische Regierung hilft Städten und Gemeinden, dieSituation von Frauen ethnischer Minderheiten zu verbessern.

Am 9. Juni 2004 schloss die niederländische Regierung einVerwaltungsabkommen (covenant) mit fünf Gemeinden, um dieSituation von Frauen zu verbessern, die einer ethnischenMinderheit angehören. Dabei geht es um die Integration undsoziale Beteiligung dieser Frauen. Zu diesem Zweck können dieGemeinden ein Toolkit „Partizipation” (Toolkit Participatie) nutzenund einen Beihilfeantrag stellen.

Bei den fünf Gemeinden handelt es sich um Amsterdam-Noord,Breda, Groningen, Nijmegen und Zaanstad. Das Ministerium fürSoziale Angelegenheiten und Beschäftigung und dasJustizministerium werden die Projektkosten gemeinsam tragen. DasProjekt ist Teil des Aktionsplans für Emanzipation und Integration,der in den Zuständigkeitsbereich beider Ministerien fällt.

Das Partizipations-Toolkit unterstützt Städte und Gemeinden, dieLage von Frauen ethnischer Minderheiten zu verbessern. Die fünfGemeinden werden das Toolkit ein halbes Jahr testen. Danach kannes auch von anderen Gemeinden eingesetzt werden.

Anfangs werden die Städte und Gemeinden mithilfe der Toolkitsbestimmen, auf welche Gruppe von Frauen aus ethnischenMinderheiten sie sich in erster Linie konzentrieren. Mittels einesFragebogens können sie Informationen zusammenfassen, die ihnenzu bestimmten Themen wie Arbeit und Einkommen, Sicherheit undhäusliche Gewalt bereits auf Gemeindeebene vorliegen.

Danach können die Städte und Gemeinden beschließen, welchepolitischen Instrumente bereits lokal verfügbar sind und welche zuentwickeln sind. Sie könnten beispielsweise u.a. festlegen, welchestädtischen Einrichtungen Beihilfen erhalten und wie ihreentsprechenden Pflichten aussehen.

Das Toolkit kann darüber hinaus auch dazu beitragen, Einblicke indie Mittel zu erhalten, welche die Gemeinde zur Finanzierung vonMaßnahmen einsetzt. Durch eine Mittelerhöhung aus dem Fondsfür Arbeit und Einkommen kann die Gemeinde beispielsweise mehrFrauen ethnischer Minderheiten bei der Job-Suche unterstützen.Ein Indikator für Politikleistung (beleidsprestatiemeter) hilft derGemeinde, ihre Ergebnisse darzustellen und gegebenenfalls ihrePolitik anzupassen.

Portugal: Integration vonEinwanderernIm Anschluss an die gesetzesvertretende Verordnung Nr. 251/2002vom 2. November, welche das „Alto-Comissariado para aImigração e Minorias Étnicas” (das Büro des Hohen Kommissarsfür Einwanderung und ethnische Minderheiten) als eine dem Bürodes Premierministers direkt unterstehende Einrichtung schafft,werden zwei Nationale Zentren zur Unterstützung vonEinwanderern („Centros Nacionais de Apoio ao Imigrante –CNAI) in Lissabon und Oporto gegründet. Diese Einrichtungenzielen darauf, eine integrierte Antwort auf die Probleme vonEinwanderern zu geben sowie ihre Teilnahme und Integration in dieportugiesische Gesellschaft, insbesondere in Bezug aufBeschäftigung und Berufsausbildung, zu fördern.

Die Gemeinsame Verordnung Nr. 228/2004 vom 13. April sieht dieSchaffung einer Abteilung für die Eingliederung in dasErwerbsleben („Unidade de Inserção na Vida Activa” – UNIVA) injedem der beiden oben genannten CNAI vor, dennBeschäftigungspolitiken sollen Unterstützungsdienste fürberufliche Orientierung, die Organisation von Kursen undBerufsausbildungsprogramme sowie andere Aktivitätenbereitstellen, um den Kontakt mit dem Arbeitsmarkt zu fördern.Die UNIVA sind für die Umsetzung der folgenden Aufgaben inZusammenarbeit mit dem Institut für Beschäftigung und beruflicheBildung („Instituto do Emprego e Formação Profissional” – IEFP)zuständig:

Unterstützung, Information und berufsbildende Orientierung undKarriereberatung für Einwanderer bereitstellen, mit dem Ziel sie insArbeitsleben zu integrieren und ihnen zu helfen, Ausbildungsbedarfzu identifizieren und geeignete berufsbildende und berufliche Wegeaufzuzeigen;

Einwanderer bei der Arbeitssuche und Integration ins Arbeitslebenunterstützen;

Einwanderer zur Teilnahme an Trainingsprogrammen undBerufsausbildungskursen ermutigen und andere Formen desKontakts mit dem Arbeitsmarkt fördern;

Informationen über Beschäftigungs- undBerufsbildungsmöglichkeiten sammeln und verbreiten sowieKontakte mit Unternehmen und anderen Organisationen derArbeitswelt fördern;

Informationen liefern und Unterstützung im Hinblick auf dieAnerkennung berufsbildender und beruflicher Qualifikationen vonEinwanderern bieten und diese der Fördereinrichtung zurAnerkennung der Qualifikationen („Gabinete de Apoio aoReconhecimento de Habilitações”) oder dem IEFP vorlegen, wenndie einschlägigen Qualifikationen in den Kompetenzbereich dieserEinrichtung fallen.

Die oben genannten Maßnahmen haben die Eingliederung vonEinwanderern ins Arbeitsleben in erheblichem Maße erleichtert.

In der Gemeinsamen Verordnung Nr. 453/2004 vom 27. Juli, dievom Bildungsministerium und vom Ministerium für SozialeSicherheit und Arbeit verabschiedet wurde, ist die Entwicklung vonAusbildungs- und Weiterbildungskursen verankert. DieseMaßnahme zielt darauf, Studienabschlüsse zu fördern undSchulversagen, insbesondere dem Phänomen von Schulabbrechernohne Qualifikationen, vorzubeugen. Die Bedeutung dieserGesetzgebung wird offenkundig, wenn wir uns die große Zahl vonJugendlichen vergegenwärtigen, welche die Schule abbrechen und



sich im Übergang zur Beschäftigung befinden, und zwarinsbesondere solche Jugendliche, die ohne adäquatenBildungsabschluss und/oder mit unzureichenden beruflichenQualifikationen frühzeitig in den Arbeitsmarkt eintreten.

Eine andere Neuerung ist die zwölfjährige Schulpflicht. Im Ergebnisbedeutet dies, dass zusätzliche Ausbildungsmöglichkeitenerforderlich sind, um einen nachhaltigen, in aufeinanderfolgendenStufen und Modulen strukturierten Ausbildungsprozesssicherzustellen, der es Schülern ermöglicht, Bildung/Training fürbestimmte Zeiträume zusammenzufassen und schrittweise höhereQualifikationsniveaus zu erwerben.

Die bisher entwickelten Kurse richten sich in erster Linie anJugendliche im Alter von 15 Jahren oder älter, die Gefahr laufen, dieSchule abzubrechen oder welche die Schule bereits vor Ende derzwölfjährigen Schulpflicht verlassen haben, sowie an Jugendliche,welche die 12-jährige Schullaufbahn absolviert, aber keineBerufsqualifikation haben und diese erwerben möchten, um in derArbeitswelt Fuß zu fassen.

Diese Kurse, die soziale und kulturelle Komponenten sowiewissenschaftliche und technische Schulung umfassen, führen zuQualifikationen auf den Ebenen 1,2 und 3, die respektive einer 6-, 9-und 12-jährigen Schulbildung entsprechen.

Angeboten werden die Kurse vom Netzwerk der staatlichen Schulensowie von privaten und Genossenschaftsschulen, berufsbildendenSchulen und Lehreinrichtungen, die direkt oder gemeinsam mit demIEFP verwaltet werden, sowie von anderen akkreditiertenInstitutionen in Zusammenarbeit mit Gemeinschaftseinrichtungenwie lokalen Behörden, Unternehmen oder Arbeitgeberverbänden,anderen Sozialpartnern sowie lokalen oder regionalenVereinigungen.

Ein Follow-up-Komitee, einschließlich Vertretern desBildungsministerium sowie des Sozial- und Arbeitsministeriums,wurde zur Unterstützung dieser Maßnahmen gebildet.


Sozialschutz- Und Arbeitslosenunterstützungssysteme

SOZIALSCHUTZ- UNDARBEITSLOSENUNTER-STÜTZUNGSSYSTEME

Litauen: Arbeitslosenversicherung alsMittel zum Abbau der Arbeitslosigkeit Ende 2003 verabschiedete das litauische Parlament (Seimas) einneues Gesetz über die Sozialversicherung für Arbeitslose, das am 1.Januar 2005 in Kraft treten wird. Zweck dieses Gesetzes ist dieSchaffung eines soliden und verlässlichen Arbeitslosenversich-erungssystems, um auf diese Art versicherten Personen eineausreichende Existenzsicherung zu garantieren, wenn sie arbeitsloswerden oder einen neuen Arbeitsplatz in dem Beruf suchen, den sieerlernt haben oder erlernen. Das umstrukturierteArbeitslosenversicherungssystem soll die Kontrolle über dieArbeitslosenleistungen stärken und die Motivation vonArbeitslosen, die aktiv einen Job suchen, verbessern. Das neueArbeitslosenversicherungssystem wurde auf das das in Litauengültige Sozialversicherungssystem sowie auf die Maßnahmen imBereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik und das Sozialschutz-system abgestimmt. Arbeitslosigkeit ist eines der ernsthaftestenProbleme des Landes. Die Arbeitslosenversicherung stellt ein Mitteldar, um die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, und zwar zunächsteinmal, indem das verlorene Arbeitseinkommen partiellkompensiert und eine Einkommensquelle gesichert wird, bis derArbeitslose wieder eine Arbeitsstelle gefunden hat.

Das Gesetz über die Sozialversicherung für Arbeitslose definiert dieKategorien von Personen, die gegen Arbeitslosigkeitpflichtversichert sind. Personen, die ihr Einkommen nicht ausArbeitsbeziehungen verdienen, werden nicht berücksichtigt. DiePflichtversicherung betrifft Personen, die für geleistete Arbeit eineVergütung beziehen – unter einem Arbeitsvertrag in Unternehmen,Institutionen, Organisationen oder anderen Organisations-strukturen arbeiten, in Wahlbüros auf der Grundlage ihrerMitgliedschaft in Wahlgremien tätig sind, die Staatsdiener,Staatspolitiker, Soldaten etc. sind. Anspruch aufArbeitslosenleistung sollten Versicherte haben, die bei einerArbeitsvermittlung (Arbeitsamt) unter den vorgenanntenBedingungen als arbeitslos gemeldet sind ebenso wie die Personen,denen das Arbeitsamt keinen ihren beruflichen Fähigkeiten undihrem Gesundheitszustand entsprechenden Arbeitsplatz bwz. keineaktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen anbieten konnte. DerAnspruch auf Arbeitslosenleistungen soll an die Erfüllungzwingender Auflagen geknüpft sein. Vor der Meldung beimörtlichen Arbeitsamt muss der Arbeitslose in den vergangenen 36Monaten für einen Zeitraum von mindestens 18 MonatenArbeitslosenversicherungsbeiträge geleistet haben, vom Arbeitgebernach den gesetzlichen Bestimmungen – ohne Verschulden desArbeitslosen aufgrund von Umständen, die außerhalb derKontrolle des Arbeitslosen liegen – oder im Falle eines Konkursesseitens des Arbeitgebers entlassen worden sein. Die Bestimmungendes Gesetzes sind auf Bedienstete anwendbar, welche die erstePeriode ihres Grundwehrdienstes oder alternative Aufgaben dernationalen Verteidigung absolviert haben oder die nach mindestensder Hälfte der vorgeschriebenen Dienstzeit von einer solchen Stelleentlassen wurden. Darüber hinaus sollen auch Arbeitslose, die sich

um die Betreuung von Kindern zwischen 1 und 3 Jahren kümmern,Anspruch auf Arbeitslosenleistungen haben.

Das neue Gesetz definiert den Anspruch aufSozialversicherungsleistungen für Arbeitslose und verknüpft ihnmit der Umsetzung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen.Es enthält Bestimmungen über die Erhöhung vonArbeitslosenversicherungsleistungen und stellt sie in Relation mitder vorher bezahlten Vergütung. Darüber hinaus senkt das Gesetzzur die Wehrdienstzeit von 24 auf 18 Monate innerhalb desdreijährigen Grundwehrdienstes, um einen Leistungsanspruch zubegründen. Ferner soll Arbeitslosenunterstützung für einenZeitraum von 6 Monaten für einen Wehrdienstausweis bis 25 Jahregeleistet werden, 7 Monate für einen Wehrdienstausweis von 25-30Jahren, 8 Monate für einen Wehrdienstausweis von 30-35 Jahrenund 9 Monate für einen Wehrdienstausweis von 35 Jahren und mehr.Darüber hinaus und in Einklang mit dem neuen Verfahren soll dieZahlung von Arbeitslosenleistungen nur an Arbeitslose erfolgen,die an Umschulungen, öffentlichen Arbeiten und anderen von denArbeitsämtern angebotenen Projekten teilnehmen.

Erhöhung der Arbeitslosenunterstützung. Die Methoden für dieBerechnung von Arbeitslosenleistungen wurden nachhaltigverändert. Die Arbeitslosenunterstützung soll sich aus festen undvariablen Komponenten zusammensetzen. Die feste Komponentesoll das staatlich unterstützte Einkommen umfassen, während sichdie variable Komponente nach dem früheren Einkommen desArbeitslosen richtet. Die variable Komponente derArbeitslosenunterstützung soll bis zu 40% der früheren Vergütungwährend der letzten drei Jahre betragen, wobei der Gesamtbetragder Arbeitslosenunterstützung 70% des versicherten Einkommensnicht überschreiten darf.

Das Gesetz über die Arbeitslosenversicherung sieht eineVerlängerung der Zahlungsdauer der Arbeitslosenunterstützungvor, die vom Beitragszeitraum der Arbeitslosenversicherung desArbeitslosen bis zum Tag seiner Registrierung beim Arbeitsamtabhängt.

Um Arbeitslose zu einer aktiveren Job-Suche zu ermutigen, wurdendie Zahlungsbedingungen der Arbeitslosenunterstützung geändert.In den ersten drei Monaten wird die Arbeitslosenunterstützung involler Höhe bezahlt. Für den verbleibenden festgelegtenBezugszeitraum sollen die feste Komponente derArbeitslosenunterstützung und die Hälfte des Betrags der variablenKomponente gezahlt werden.

Der Übergang im Bereich der Umsetzung aktiverarbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und der Finanzierung derLitauischen Arbeitsagentur und der Litauischen Dienststelle fürArbeitsmarktausbildung mit Mitteln des Staatshaushalts sollinnerhalb von fünf Jahren schrittweise erfolgen (ab 2005). Mittel derArbeitslosenversicherungsfonds werden ausschließlich zur Zahlungvon Arbeitslosenleistungen verwendet. Die Festsetzung undAuszahlung von Arbeitslosenleistungen soll in den Aufgabenbereichder Litauischen Arbeitsagentur fallen. Nach Inkrafttreten desGesetzes im Jahr 2005 gehen Schätzungen davon aus, dass die Höheder Arbeitslosenunterstützung 106,5 Millionen LTL betragen wird.

Gemäß dem Gesetz wird die Finanzierung von aktivenarbeitsmarktpolitischen Maßnahmen schrittweise (vom 1. Januar2005 bis 1. Januar 2010) vom Haushalt des StaatlichenSozialversicherungsfonds auf den Staatshaushalt übertragen.


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KAMPF DEMNICHTERFASSBAREN?DAS PHÄNOMEN DERNICHT ANGEMELDETENERWERBSTÄTIGKEIT INDER EUROPÄISCHENUNION

EinleitungDieser Überblick fasst die Länderbeiträge zusammen, die von denSYSDEM-Experten der 25 Mitgliedstaaten, Beitrittsländer undNorwegens zum Phänomen der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit vorgelegt wurden. Außerdem stützt sich derÜberblick auf Informationen aus der Mitteilung der Kommissionzur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit (KOM (98) 219 endg.) unddie 2004 im Auftrag der Europäischen Kommission erstellte Studievon Inregia AB und Regioplan BV (Undeclared work in an enlargedEuropean Union, Piet Renooy, Steffan Ivarsson, Olga van derWusten-Gritsai und Emco Meijer, 2004, vgl.http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work/undecl_work_final_en.pdf).

Dieser Überblick befasst sich mit den verschiedenen Definitionenund Interpretationen des Phänomens der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit. Er geht auf die Schwierigkeiten ein, welche dieErfassung dieses Phänomens bereitet, da es ja seiner Art nach imVerborgenen geschieht. Außerdem werden die verschiedenenQuantifizierungsmethoden und ihre jeweiligen Unzulänglichkeitenvorgestellt. Nachdem die verschiedenen Methoden erläutert und dieSchwierigkeit der Vergleichbarkeit der gewonnenen Datenaufgezeigt wurden, werden dann die bestehenden Schätzungenbezüglich der Größe der Schattenwirtschaft präsentiert. AufGrundlage dieser Schätzungen erhält man Einblick in dieWirtschaftszweige und Tätigkeitsarten, bei denen nichtangemeldete Erwerbstätigkeit am häufigsten vorkommt, sowie beiwelchen Personen die Wahrscheinlichkeit am größten ist, dass siederartigen Tätigkeiten nachgehen.

Der Artikel untersucht, welche politische Priorität den Maßnahmenzur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in denverschiedenen Ländern beigemessen wird. Außerdem werdenverschiedene auf Prävention bzw. Bestrafung abzielende Ansätzebeschrieben, wodurch gute Praktiken ermittelt werden sollen.

Abschließend wird versucht, einige Schlüsse hinsichtlich Bedeutungund Auswirkungen des Phänomens in der Europäischen Union unddarüber hinaus sowie der zur Bekämpfung erforderlichenMaßnahmen zu ziehen.

DefinitionenIn den verschiedenen Ländern hat man die unterschiedlichstenBegriffe gewählt, um das Phänomen der Schattenwirtschaft undnicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu bezeichnen. Unter anderemist von informeller, verborgener, paralleler, Schatten- oderMondlichtwirtschaft die Rede. Die Unterschiede in derTerminologie ändern jedoch nichts daran, dass die 29

Länderbeiträge weitgehend in der Definition übereinstimmen, die1998 in der Mitteilung der Kommission gewählt wurde, wonachnicht angemeldete Erwerbstätigkeit definiert ist als „produktiveAktivitäten, die in Bezug auf ihre Natur dem Recht entsprechen, dieden Behörden jedoch nicht gemeldet werden, wobei dieUnterschiede in den Regelsystemen zwischen den einzelnenMitgliedstaaten Berücksichtigung finden“. Bei dieser Definitionsind strafbare Handlungen und nicht meldepflichtige Tätigkeitausgeschlossen. Diese Definition wird zwar weithin akzeptiert, inden verschiedenen Ländern gibt es jedoch unterschiedlicheSchwerpunkte und Themen, von denen manche meinen, dass sie zuberücksichtigen seien, bei dieser Definition jedoch nichtnotwendigerweise erfasst werden (häufig ist dies von den politischenPrioritäten im betreffenden Land abhängig). In Bulgarien werden z.B. illegale Tätigkeiten, die das Hauptthema der politischen Debattein diesem Bereich sind, häufig der Untergrundwirtschaftzugerechnet. Auf Zypern durchgeführte große Landesstudien zurUntergrundwirtschaft fassen unter diesem Oberbegriff dreiKategorien zusammen: den informellen Sektor (Waren undDienstleistungen für den eigenen Gebrauch und Trinkgelder), den„Untergrundsektor“ (nicht angemeldete Produktion und teilweiseNichtmeldung von Gewinnen und Tätigkeiten) und den „illegalenSektor“ (Privatunterricht, private Arztbehandlung, Glücksspiel,Prostitution und Schmuggel etc.). Die in Griechenland fürSchätzungen des Umfangs des Untergrundsektors verwendeteDefinition umfasst wegen der erheblichen Arbeit, die vor allem inder Landwirtschaft von Familienangehörigen geleistet wird, alleproduktiven Tätigkeiten (auch unbezahlte). Im britischen Berichtwird die Auffassung vertreten, dass die EU-Definition nichtdiejenigen Fälle erfasst, in denen eine Tätigkeit angemeldet ist, derBeschäftigungsstatus jedoch falsch angegeben ist (etwa Bauarbeiter,die sich als selbstständig bezeichnen, jedoch stets für denselbenAuftraggeber tätig sind – so genannte „Scheinselbstständigkeit“).Es ist wichtig, den jeweiligen Landeskontext und seineBesonderheiten zu berücksichtigen. Dies wird deutlich am BeispielDeutschlands, wo es derzeit 41 Berufe gibt, für welche man einenMeisterbrief braucht, um den Beruf auszuüben und Personalauszubilden. Ohne diesen Meisterbrief ausgeübte Tätigkeiten, die inDeutschland einen erheblichen Anteil der nicht angemeldetenArbeit ausmachen, gelten somit als illegal.

Trotz der Unterschiede in den verschiedenen Ländern, die hier zumTeil geschildert wurden, kann man jedoch folgende Tätigkeiten alsden Kernbereich der Untergrundwirtschaft und nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in der Europäischen Union ansehen:

• Arbeitgeber oder selbstständige Unternehmer, die ihreAktivitäten gar nicht oder nicht in vollem Umfang anmeldenoder nicht die im Land vorgeschriebenen Sozialversicherungs-beiträge leisten. In vielen der neuen Mitgliedstaaten undBeitrittsländer ist das weitverbreitete Phänomen der„Kuvertlöhne“ hinzuzurechnen, bei welchem offiziell nur derMindestlohn gezahlt wird, während darüber hinausgehendeLöhne und Zusatzleistungen zur Vermeidung der Steuer- undSozialversicherungspflicht bar gezahlt werden;

• Arbeitnehmer, die ihre Einkommen nicht in voller Höhe angeben(häufig Personen mit zwei oder mehr Beschäftigungen);

• Personen, die offiziell „inaktiv“ oder „nicht beschäftigt“ sind,jedoch arbeiten, während sie Sozialleistungen beziehen;

• illegal arbeitende Immigranten.

Die Betätigung in der Untergrundwirtschaft beruht im Allgemeinenauf dem Wunsch, das Einkommen zu steigen, Steuern undSozialbeiträge zu umgehen oder die Kosten zu senken.

Das Phänomen der nicht angemeldeten Arbeit findet in den letzten


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Jahren immer größere Beachtung, weil es als Unterminierung vonFinanzierung und Leistung der sozialen Absicherung wie auchstaatlicher Dienstleistungen verstanden wird. Angesicht dergeringeren Einnahmen aus Steuern und Sozialversicherung mussder Staat entweder die öffentlichen Dienste und Sozialleistungenkürzen oder die Steuern erhöhen, wodurch ein Teufelskreis entsteht,der seinerseits weitere „Anreize“ gibt, die Steuerpflicht durch nichtangemeldete Erwerbstätigkeit zu umgehen.

Diese Bedenken bildeten den Anlass, 2003 Punkt 9 in diemehrjährigen Beschäftigungsleitlinien aufzunehmen. Dieser Punkt,der darauf abzielt, „nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in reguläreBeschäftigung” zu überführen, fordert von den Mitgliedstaaten„umfassende Aktionen und Maßnahmen zur Beseitigung von nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit, die Vereinfachung des Unter-nehmensumfelds, die Beseitigung von Hemmnissen und die Schaffunggeeigneter Anreize in den Steuer- und Sozialleistungssystemen, denAusbau der Strafverfolgungskapazitäten und die Anwendung vonSanktionen”. Außerdem fordert die Richtlinie die Mitgliedstaatenauf, sich verstärkt zu bemühen, den Umfang derUntergrundwirtschaft und nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zuerfassen.

Das Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitNicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist ein Phänomen, das in allenMitgliedstaaten der Europäischen Union wie auch in denBeitrittsländern und Norwegen vorkommt. Das Ausmaß derUntergrundwirtschaft und nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit istjedoch von einem Land zum anderen sehr unterschiedlich.

Da die nicht angemeldete Wirtschaft ihrer Natur nach nichtbeobachtet wird oder registriert ist, lässt sich Vorkommen undUmfang derselben nur sehr schwer richtig abschätzen. Die Studievon Inregia und Regionplan (2004) unterscheidet zwischenindirekten und direkten Formen der Erfassung. Zu den indirektenErfassungsmethoden, die in vielen Ländern angewendet werden,um das Vorkommen des Phänomens zu schätzen, zählen unteranderem:

• monetäre Methoden wie etwa die Messung des Verhältnisses vonBargeld und Sichteinlagen. Diese Methoden gehen davon aus,dass die meisten Transaktionen der Untergrundwirtschaft in barausgeführt werden, so dass es schwierig ist, zwischen legaler undillegaler Tätigkeit zu unterscheiden. Die OECD-Experten, diedas Handbuch zur Erfassung der „nicht beobachteten“Wirtschaft zusammenstellten (OECD, Measuring the Non-observed Economy. A Handbook [2002]) kamen daher zu demSchluss, dass Methoden dieser Art nur von eingeschränktemNutzen sind;

• auf den Arbeitsmarktdaten beruhende Methoden: Dazu gehört derVergleich der durch die Arbeitskräfteerhebung und aus anderenQuellen (Haushaltsumfragen) gewonnenen Daten zur Teilnahmeam Arbeitsmarkt;

• ökonometrische Modellbildung: Diese Modelle arbeiten mitbestimmten Indikatoren für einen nicht deklarierten Teil derWirtschaft und mit einer Gruppe angenommenerDeterminanten, um dann durch Modellbildung eine Vorstellungihrer Größe zu gewinnen;

• Stromverbrauch: Diese Schätzungen vergleichen die zurAusführung angemeldeter Tätigkeiten erforderlicheEnergiemenge mit dem tatsächlich gemessenen Verbrauch. DieseMethode geht davon aus, dass für nicht angemeldete Arbeit einhoher Energieverbrauch anfällt, was auf die meisten derartigen

Tätigkeiten zutrifft. Die Ergebnisse bieten jedoch in der Regelkein sehr genaues Bild vom Ausmaß der Schattenwirtschaft.

Direkte Messungen, welche nach der in der Kommissionsstudievertretenen Auffassung zu bevorzugen sind, basieren auf Umfragen.Auch solche Methoden bergen jedoch einige Probleme:

• Es sind nur wenige Studien durchgeführt worden und es gibt imAllgemeinen keine Zeitreihen

• Eingeschränkte Vergleichbarkeit• Die Gültigkeit der Ergebnisse ist von der Qualität des

Fragebogens und dem Geschick der Interviewer abhängig• Möglicherweise wird nicht das volle Ausmaß erfasst, weil die

Befragten nicht willens sind, Untergrundtätigkeiten zuzugeben

Berücksichtigt man diese Schwierigkeiten und die unterschiedlichenMethoden, die in den verschiedenen Ländern angewendet werden,so ist es offensichtlich, dass man von direkten Vergleichen absehensollte. Die nachstehende Tabelle gibt Aufschluss über die starkdifferierenden Ergebnisse, zu denen man mit den verschiedenenMethoden gelangt, wobei die in der Studie von Renooy u. a. (2004)und in den Beiträgen der SYSDEM-Korrespondenten zitiertenZahlen verwendet werden.1 Vergleicht man die beiden, so wird klar,dass die Schätzungen von Renooy u. a. in der Regel am unterenEnde des Spektrums liegen. Insbesondere Studien, die vornehmlichmonetäre Methoden anwenden, gelangen in der Regel zu deutlichhöheren Schätzungen des Umfangs der Schattenwirtschaft.

Betrachtet man die obige Tabelle, so wird klar, warum die meistenForscher, welche die Ursachen der Schattenwirtschaft analysieren,zwischen den 15 alten Mitgliedstaaten der EU (EU15) und denneuen Mitgliedstaaten und den Bewerberländern unterscheiden.Während der prozentuale Anteil der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit am BIP in der EU15 im Allgemeinen (außer inGriechenland, Spanien und Italien) unter 6 % liegt, wird er für diezehn neuen EU-Mitgliedstaaten (EU10) allgemein auf zwischen 10und 20 % geschätzt. Bei den Beitrittskandidaten ist der prozentualeAnteil noch höher: Im Allgemeinen wird er auf zwischen 20 und30 % geschätzt.

Es gibt Anzeichen, die vermuten lassen, dass der Umfang der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit vom wirtschaftlichen undgesellschaftspolitischen Kontext abhängig ist. So ist in vielen neuenMitgliedstaaten der Prozess der wirtschaftlichenUmstrukturierung, der auf den Übergang zur Marktwirtschaftfolgte, noch nicht abgeschlossen. Es gibt klare Anzeichen dafür, dassin Ländern, in denen dieser Prozess linear verlaufen und bereitsvorangeschritten ist, das Ausmaß der nicht angemeldetenTätigkeiten bereits zurückgeht. In Ländern, die sich noch in einerfrüheren Phase dieser Entwicklung befinden und in denen dieWirtschaft ins Stocken geraten ist (etwa in Rumänien oderBulgarien), erweist es sich als schwierig, Firmen undEinzelpersonen aus der Untergrundwirtschaft herauszuholen, weilsie nicht genügend Vertrauen in die Marktentwicklung haben, umihre Tätigkeiten anzumelden.

Genauso wichtig ist der Grad der gesellschaftspolitischenEntwicklung, etwa hinsichtlich der Entwicklung derSozialversicherungs- und Sozialleistungssysteme. In Ländern, indenen diese Systeme unterentwickelt sind oder in denen es wenigoder gar keinen Zusammenhang zwischen einzelnen Beiträgen undausgezahlten Leistungen gibt, scheint es wenig Anreize für dieAnmeldung der Tätigkeiten zu geben.

Die Einstellung des Staates wie auch die Bedeutung, die derBekämpfung von Untergrundaktivitäten beigemessen wird, sindoffensichtlich ebenfalls von Bedeutung, da sie Einfluss darauf


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Tabelle 1: Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit: Geschätzter Umfang unter Anwendung verschiedenerErfassungsmethoden und Quellen (% BIP)

Land Geschätzter Umfang (% BIP) Jahr Quellen/Erfassungsmethoden

EU 15

Österreich 1,5 % 1995 Statistik Austria, VGR, ESA 95, zusammen-gefasste Daten11 % 2004 Monetäre Methode, Schneider (2004)3

Belgien 3,4 % 1995-99 Belgische Nationalbank, VGR, ESA; Zusammenfassung und Vergleich derZahlenquellen1

21,5 % 2003 Monetäre Methode, Schneider3

Dänemark 5,5 % 2001 Rockwool Foundation, Studie Nr. 10, Fragebogenumfrage1

Finnland 4,2 % 1992 Finnisches Finanzministerium; Zusammenfassung und Vergleich vonZahlenquellen1

Frankreich 4-6,5 % 1998 Rockwool Foundation, Studie Nr. 5, Fragebogenumfrage; statistische Korrekturen,4 % des BIP, INSEE 19991

14,7 % 1999 Monetäre Methode, ACOSS3

Deutschland 6 % 2001 Rockwool Foundation, Studie Nr. 10, Fragebogenumfrage1

16,8 % 2000-03 Monetäre Methode, Schneider (2004) 3

Griechenland 28,6 % 2000 Monetäre Methode, Schneider (2002)3

Irland 8 % 2002 Monetäre Methode, Dillon (2004)2

Italien 16-17 % 1998/2001 ISTAT, Zusammenfassung und Vergleich verschiedener Statistikquellen unterAnwendung indirekter Schätzung1

Luxemburg Keine Zahlen

Niederlande 2 % 1995 CBS, VGR, Zusammenfassung und Vergleich von Datenquellen1

Portugal 5 % 1996 Portugiesische Statistik, VGR, Zusammenfassung und Vergleich vonDatenquellen1


Spanien 15-20 % 1985 Amtliche spanische Schätzung2

Schweden 3 % 1997 Rockwool Foundation, Studie Nr. 10, Fragebogenumfrage1

Großbritannien 2 % 2000 Rockwool Foundation, Studie Nr. 10, Fragebogenumfrage1

12,3 % 2002-03 Monetäre Methode, Schneider und Klinglmair, 20043

Neue Mitgliedstaaten

Tschechische 9-10 % 1998 Renooy u. a. (2004)Republik

Zypern 4,2 % 2003 Renooy u. a. (2004)

21 % 1989-90 Monetäre Methode, Schneider (2000) 3

Estland 8-9 % 2001 Renooy u. a. (2004)

Ungarn 18 % 1998 Renooy u. a. (2004)

15-20 % 2000 Lackó3

Lettland 18 % 2000 Renooy u. a. (2004)

Litauen 15-19 % 2003 Renooy u. a. (2004)

Malta 25 % 1989 Briguglio (1989) 3

Polen 14 % 2003 Renooy u. a. (2004)

26,3 % 2003 Schneider (2004) 3

Slowakei 13-15 % 2000 Renooy u. a. (2004)

16,3 % 1998-99 Schneider (2002) 3

Slowenien 17 % 2003 Renooy u. a. (2004)

Bewerberländer

Bulgarien 22-30 % 2002/3 Renooy u. a. (2004)


Rumänien 21 % 2000 Renooy u. a. (2004)

30 % 2004 Direkte Beobachtung und ökonometrische Modellbildung, Arbeitsforschungsinstitut(2004) 3

Türkei 18-30 % 2003 Ökonometrische Modellbildung, Cetintas und Vergil3

Norwegen 13 % 2002 Goldstein u. a., Umfragemethode3

1 Wenn keine zweite Quelle angegeben ist, haben Renooy u. a. und die SYSDEM-Experten dieselbe Quelle zitiert. In den meisten Fällen werden in den SYSDEM-Beiträgen verschiedene Datenquellen zitiert.

2 Zahlen und Quellen so wie von Renooy u. a. (2004) im Bericht an die Kommission angegeben.3 Vgl. entsprechenden SYSDEM-Beitrag.


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haben, welche Maßnahmen getroffen werden, um dieses Ziel zuerreichen, und wie viel Mittel dafür aufgewendet werden. In einigender SYSDEM-Beiträge wird die Auffassung vertreten, dass inLändern, die sich in einer weniger weit fortgeschrittenen – odergefährdeteren – Phase ihrer wirtschaftlichen Entwicklung befinden,der Staat über derartige Aktivitäten hinwegsieht, weil er weiß, dassviele der Betroffenen ohne nicht angemeldete Aktivitätenwirtschaftlich nicht überleben könnten (z. B. in der Türkei oderRumänien).

In der Studie von Renooy u. a.(2004) wird die Auffassung vertreten,es gebe keine allgemeingültigen Gründe dafür, dass eineUntergrundwirtschaft besteht und sich entwickelt. Dies beruhevielmehr, so lautet das Argument, auf „einer komplexenVerzahnung zwischen verschiedenen Variablen, die sich in deneinzelnen Ländern unterschiedlich darstellen“. Zu den in dieserStudie wie auch in den Beiträgen der SYSDEM-Expertenangeführten Hauptgründen zählen:

• für als hoch empfundene Steuerbelastung der Unternehmen unddes Faktors Arbeit

• bürokratische Vorschriften bezüglich der Gründung kleinerUnternehmen

• ein als rigide geltender Arbeitsmarkt sowie die allgemeineOrganisation des Arbeitsmarkts

• mangelndes Vertrauen in Staat und staatliche Dienstleistungenund deren Qualität („Preis-Leistungs-Verhältnis“)

• keine Angst vor Entdeckung• kulturelle Faktoren

Die vorliegenden Studien bieten auch Einblick in die Sektoren undTätigkeitsarten, in denen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit amhäufigsten vorkommt. Sie geben auch einen gewissen Aufschlussdarüber, bei welchen Personen die Wahrscheinlichkeit, dass sie sichin der Untergrundwirtschaft betätigen, am größten ist.

Insgesamt ist das Baugewerbe einer der am stärksten betroffenenWirtschaftszweige – zum einen wegen des Einsatzes illegalerArbeitskräfte, aber auch wegen Scheinbeschäftigungsverhältnissenund der Komplexität der Beschäftigungsverhältnisse bei der in derBauindustrie häufig vorkommenden Vergabe von Aufträgen anSubunternehmer. Sehr häufig findet man nicht angemeldeteErwerbstätigkeit auch in der Landwirtschaft, im Hotel- undGaststättengewerbe sowie bei persönlichen Dienstleistungen undHaushaltsdiensten.

Welche Personen derartigen Tätigkeiten nachgehen, ist von Land zuLand verschieden, je nachdem, welche Parameter man für nichtangemeldete Arbeit Erwerbstätigkeit, und in welchenWirtschaftszweigen diese am häufigsten auftritt. Denbedeutendsten Anteil in dieser Kategorie hatten illegaleImmigranten, Facharbeiter (die nicht angemeldetenNebentätigkeiten nachgingen), Studenten und Frauen, diepersönliche und Haushaltsdienste leisten.

Maßnahmen zur Bekämpfung nichtangemeldeter ErwerbstätigkeitNachdem 2003 Punkt 9 erlassen wurde, haben alle Mitgliedstaatenversucht, das Problem der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inihrem Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung (NAP) politischaufzugreifen. Die meisten Länder setzten vor allem aufMaßnahmen zur Vereinfachung der Regeln und Vorschriften, um

die bürokratische Belastung der Arbeitgeber (und insbesondere derneuen sowie kleinen und mittleren Unternehmen) zu reduzieren.Eine ähnlich hohe Zahl konzentriert sich auch darauf, höhereArbeitsanreize zu geben, um die Steuer- und Sozialleistungssystemebesser aufeinander abzustimmen. Eine geringere Zahl von Ländernhat Maßnahmen getroffen, um die Starrheit am Arbeitsmarkt zureduzieren. Tatsächlich sind in einigen Mitgliedstaaten neueMaßnahmen getroffen worden, durch welche die Regulierung desArbeitsmarkts noch verstärkt wurde, etwa durch die zwingendeRegistrierung des Abschlusses und der Kündigung vonArbeitsverträgen. Die meisten Länder versuchten auch, dieKontrolle zu verstärken, indem sie neue und zum Teil auchgrenzüberschreitende Vollstreckungsorgane einrichteten, dieKompetenzen bestehender Organe erweiterten oder Geldbußenerhöhten.

Relativ wenige Länder versuchten, neue Maßnahmen zur stärkerenFormalisierung bestimmter Wirtschaftszweige einzusetzen, indenen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit besonders häufigvorkommt, etwa im Bereich der Haushaltsdienste.

Welcher Schwerpunkt bei den Maßnahmen gesetzt wurde, die zurBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit getroffenwerden, ist zum Teil vom Grad der sozioökonomischenEntwicklung im jeweiligen Land abhängig. Es spielt jedoch aucheine Rolle, was die Politik als Hauptgrund für dieses Phänomenansieht und wie sich das Problem in der Gesellschaft manifestiert.Dementsprechend konzentrieren sich Länder wie die Türkei,Rumänien oder Bulgarien nach wie vor darauf, die Konjunkturvoranzutreiben und Direktinvestitionen aus dem Auslandanzulocken, um so die Untergrundwirtschaft zu bekämpfen,während andere – etwa die Niederlande, Großbritannien undÖsterreich – mehr Wert auf stärkere Durchsetzung und Sanktionenlegen.

Die nachstehende Tabelle bietet einen Überblick über einige derHauptmaßnahmen, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten zurBekämpfung des Problems der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeitgetroffen wurden.

Gute PraxisEines der Ziele der von der Europäischen Kommissiondurchgeführten Studie über nicht angemeldete Arbeit war es, gutePraktiken bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeitbekannt zu machen, aus denen andere Länder dann lernen können.Renooy u. a. (2004) heben folgende, zumeist schon in dervorstehenden Tabelle aufgeführten, Maßnahmen als gute Praxis beider Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit hervor:

• Dienstleistungsschecks in Belgien• Sichtbare und vorhersehbare Kontrollmechanismen und

Informationskampagnen in Schweden• Beschäftigungsschecks in Frankreich• Minijobs in Deutschland• Ausschuss für die Aufdeckung der Untergrundwirtschaft in

Italien

Dies sind zwar interessante Beispiele, doch ist angesichts der vonden SYSDEM-Experten mitgeteilten Einschätzungen zu beachten,dass derartige isolierte Maßnahmen nur im Rahmen einerallgemeineren, koordinierten und auf die Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit abzielenden Politik, welche das

3 See respective national SYSDEM contributions for references.


Trends

gesamte Spektrum der oben umrissenen Initiativen umfasst, als gutePraxis gelten können. Was die Evaluierung des von Renooy u. a.hervorgehobenen französischen Beschäftigungsschecks angeht, sogilt dieses seit seiner Einführung 1996 von 900.000 Personengenutzte System allgemein als Erfolg. Eine Evaluierung derbelgischen Dienstleistungsschecks durch DeSutter (2000)3 stelltefest, dass fast die Hälfte der durch lokale Arbeitsvermittlungen undDienstleistungsschecks geschaffenen Stellen zuvor im Verborgenenbestanden hatten. Eine vorläufige Evaluierung der deutschenMinijobs (Schupp und Birkner, 2004) meint, dass ein Teil desAnstiegs der Minijobs darauf zurückzuführen sei, dass diese an dieStelle früherer Beschäftigungsverhältnisse traten. Außerdem ist dieZahl der Minijobs in Haushalten nur sehr geringfügig gestiegen(Weinkopf, 2004)1.

Insgesamt ist zu betonen, dass (abgesehen von der verstärktenÜberwachung) die Auswirkungen vieler in Tabelle 2 aufgeführtenMaßnahmen auf den Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit nur unzureichend ausgewertet wurden.

SchlussfolgerungenWenn man das Phänomen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeitin den Griff bekommen will, muss man zunächst eine klarereVorstellung davon haben, welchen Umfang sie hat und warum sieauftritt. Jüngst erschienene Berichte konnten hier einen Beitragleisten, doch die deutliche Differenz zwischen den Ergebnissen, diedie verschiedenen Schätzmethoden im Hinblick auf den Umfangder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit liefern, deutet darauf hin,dass nach wie vor nur schwer gemessen werden kann, in welchemUmfang dieses Phänomen in der erweiterten EU auftritt.

Positiv ist jedoch, dass die in den SYSDEM-Berichten vorgelegtenDaten zu zeigen scheinen, dass das Ausmaß derUntergrundwirtschaft in den meisten Ländern in den letzten Jahrenzurückgegangen ist. Das Phänomen ist jedoch – insbesondere inSüdeuropa und in den neuen Mitgliedstaaten und denBewerberländern – nach wie vor so groß, dass es Sorge bereitet.

Es ist jedoch nicht nur der Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit, der Anlass zur Sorge gibt, sondern wir brauchenauch ein klarere Vorstellung davon, welche Faktoren nichtangemeldete Erwerbstätigkeit verursachen. Die Beiträge derSYSDEM-Experten wecken den Eindruck, dass in manchenLändern die regierungsseitig vorrangig ergriffenen Maßnahmenbezüglich dieses Problems diese Aspekte nicht ausreichendberücksichtigen oder keine klare Linie zeigen.

Aus den Beiträgen der neuen Mitgliedstaaten und Bewerberländerwird deutlich, dass zu den Hauptfaktoren im Kampf gegen nichtangemeldete Erwerbstätigkeit die Entwicklung eines stabilenWirtschaftswachstums sowie die Einführung von Wohlfahrts-systemen zählen, bei denen es einen klaren Zusammenhangzwischen Beiträgen und Leistungen gibt. Es braucht jedoch auchVertrauen in den Staat und staatliche Stellen sowie einenangemessenen Ausgleich zwischen Flexibilität und Sicherheit in derArbeitsmarktgesetzgebung. Darauf können dann Maßnahmenaufbauen, mit denen gezielt Arbeitsanreize gesetzt und Sanktionenverhängt werden können.

Wir brauchen mehr Forschung zu diesem Thema, um dieAuswirkungen der verschiedenen Arten von Maßnahmen auf denUmfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu verstehen unddieses Phänomen adäquat angehen zu können.

1 Vgl. dazu die jeweiligen SYSDEM-Länderbeiträge.


Trends

Reduzierung des bürokratischen Aufwands für Unternehmen/ Privatpersonen

Belgien Zentrale Unternehmensdatenbank (KBO) und zentrale Anlaufstellen für UnternehmenZur Vereinfachung des bürokratischen Aufwands für selbstständig Beschäftigte wurden eine zentrale Unternehmensdatenbank (KBO)und zentrale Anlaufstellen für Unternehmen eingerichtet. Die KBO vergibt an jedes Unternehmen und jeden Unternehmer eineeinmalige Kennnummer und verzeichnet die erforderlichen Identifikationsdaten. Diese einmalige Nummer gilt für alle Institutionen,wodurch die Verwaltung vereinfacht wird. In den Anlaufstellen können neue Unternehmen bei der KBO registrieren, alle notwendigenFormalitäten erledigen und andere Unterlagen prüfen.

Bulgarien Das Dienstleistungspaket der Arbeitsämter, das allen Personen angeboten wird, die ein eigenes Unternehmen eröffnen möchten,wurde erweitert. Angeboten werden kostenlose Beratung, Marktforschungsdaten, leichterer Zugang zu Fördergeldern undSchulungen. Außerdem wurde die Vermittlerrolle der Gründerzentren verstärkt.

Estland „Enterprise Estonia”2000 gründete das Wirtschaftsministerium eine Behörde namens Enterprise Estonia zur leichteren Unternehmens-gründung. Dies isteine der größten Institutionen innerhalb des landesweiten Unternehmensförderungs-systems in Estland. Zusammen mit 17Unternehmensberatungsstellen und einer Internetanlaufstelle bildet sie ein Unternehmens-förderungsnetz, das Informationen für neugegründete Unternehmen sowie Beratung, strategische Analyse und Hilfe bei der Kontaktaufnahme mit ausländischen Investorenbietet. Außerdem werden Startbeihilfen für kleine und mittlere Unternehmen vergeben, durch welche die Aufnahme regulärerTätigkeiten gefördert werden soll.

Elektronisches FinanzamtZur Verringerung der Verwaltungskosten im Zusammenhang mit Steuern führte das estnische Finanzamt das e-Tax Board ein. Hierkönnen Steuerzahler (sowohl Unternehmen als auch Privatpersonen) nicht nur ihre Steuererklärungen online ausfüllen und einreichen,sondern sich auch über ihre Steuerverbindlichkeiten und Kontostände informieren. Dieses System ist sehr gut aufgenommen worden.

Frankreich Einrichtung von Zentren für FirmenformalitätenZentrale Anlaufstelle für neu gegründete Unternehmen

Deutschland Gesetz zur Förderung von Kleinunternehmern und zur Verbesserung der UnternehmensfinanzierungDieses 2003 in Kraft getretene Gesetz soll den bürokratischen Aufwand für neu gegründete Unternehmen reduzieren.

Griechenland Bürgschaftsfonds für Kleinunternehmen (TEMPME)Diese 2002 gegründete Institution erteilt die Hälfte der Bürgschaften, die kleine Unternehmen zur Aufnahme von Bankkreditenbenötigen.

Italien Prestito d’onore (Kreditvergünstigung)Diese Maßnahme ermöglichte die Gründung zahlreicher kleiner Unternehmen durch Vereinfachung der Verfahren für dieUnternehmensgründung und zum Erhalt von Finanzierungshilfen.

Litauen Litauen hat verschiedene politische Maßnahmen getroffen, um die Gründung kleiner und mittlerer Unternehmen zu fördern. ZumBeispiel können kleine Unternehmen (mit nicht mehr als zehn Mitarbeitern) auf Antrag eine niedrigere Gewinnsteuer zahlen, wenn ihrsteuer-pflichtiges Einkommen 144.800 euro nicht überschreitet. In diesem Falle wird der steuerpflichtige Gewinn mit 13 % anstatt 15 %versteuert.

Slowakische Republik Gewerberegistergesetz (2003) und Handelsregister-gesetz (1991)Diese Gesetze, die 2004 in Kraft traten, brachten eine wesentliche Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens zur Eintragungneuer Unternehmen, der Eingabe von Änderungen wie auch der Löschung von Einträgen. Früher hatten die unzureichend definiertenRegelungen die vorsätzliche Behinderung ermöglicht, was weit verbreitete Korruption nach sich zog.

Großbritannien FirmengründungskampagneDazu gehörten u. a. ein vereinfachtes Verfahren zur Registrierung beim Finanzamt sowie ein besseres Beratungsangebot für neueUnternehmen zu Steuer-, Sozialversicherungs- und Umsatzsteuerfragen, ein Informationsvideo, direkte Unterstützung durchHilfsteams und ein telefonischer Informationsdienst.

Internationale Kooperation

Bulgarien Bulgarien unterzeichnete Abkommen über offizielle Beschäftigung mit Deutschland, Tschechien, Portugal und Spanien. Alle dieseAbkommen zielen darauf ab, die von Bulgaren im Ausland verrichtete Schwarzarbeit zu reduzieren.

Frankreich Angesichts der Entwicklung grenzüberschreitender Vergehen konzentrieren sich die französischen Behörden zunehmend auf denAusbau der europäischen Zusammenarbeit. So gab es bilaterale Abkommen mit Deutschland (Mai 2001), Italien, Spanien (2002) undBelgien (2003). In letzter Zeit sind auch Kontakte zu Polen, Tschechien und zur Slowakei aufgenommen worden.

Niederlande Die Sozialversicherungsbehörde UWV verfügt über ein „Exportteam“ zur Überprüfung von im Ausland lebenden Empfängern vonInvaliditätsleistungen.Die niederländischen Kommunen haben ein Abkommen mit Marokko, aufgrund dessen sie Ermittlungen bezüglich in Marokkolebender Empfänger von Sozialversicherungs- und Sozialhilfeleistungen anstellen können.

Tabelle2: Maßnahmen zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit

Land Maßnahme


Trends

Verstärkte Anreize für die Arbeit in der offiziellen Wirtschaft

Zypern In den letzten Jahren wurden die Steuersätze für natürliche Personen geändert. Durch die 2004 vorgenommenen Änderungen desSteuer-satzes ist der Grenzsteuersatz gesunken, wodurch es weniger Anreiz gibt, die Arbeit nicht in vollem Umfang zu melden.

Norwegen Steuerreform 2004Der von der Regierung im März 2004 vorgelegte Entwurf zielt darauf ab, die Grenzsteuersätze auf Arbeitseinkommen zu senken.Diese Reform wurde im Juni verabschiedet. Durch die Reduzierung der Grenzsteuersätze wird nicht angemeldete zusätzlich geleisteteArbeit weniger profitabel.

Slowakische Republik Sozialversicherungsgesetz (2003)Bewirkt eine engere Verknüpfung von Beiträgen und Leistungen, was einen Anreiz zur Arbeit in der offiziellen Wirtschaft schafft.

Slowakische Republik Neues EinkommenssteuergesetzAbschaffung der Einkommenssteuerprogression für natürliche Personen, Abschaffung der Steuertarifstufen zwischen 10 und 38 %sowie Senkung der Körperschaftssteuer auf 25 %.

Spanien Senkung der Einkommenssteuer (1999 und 2000)Reduzierung der Steuerlast bedeutet größere Anreize in der offiziellen Wirtschaft zu arbeiten.

Schweden Reform des Rentensystems 1998Diese Reform verstärkte die Beziehung zwischen gemeldeter Arbeit und Rentenzahlungen. Im neuen System basiert die bei derPensionierung gezahlte Altersrente auf dem gesamten angemeldeten Einkommen, das eine Person während ihres Erwerbslebenserzielt hat. Im früheren System flossen dagegen nur die 15 besten Einkommensjahre in die Berechnung ein. Mit dem neuen Systembirgt es für den Einzelnen mehr Nachteile, wenn er außerhalb des Systems tätig ist.

Großbritannien Steuergutschriften für Arbeitende und KinderBestimmte Steuergutschriften für Personen mit niedrigen Einkommen, die bestimmte Kriterien erfüllen und eine Steuererklärungabgeben.

Einführung (und Ausweitung) der „Anknüpfungsregeln“Dadurch kehren Leistungsempfänger, die eine Tätigkeit aufnehmen, automatisch zur selben Leistungshöhe und denselbenBedingungen zurück, falls sie ihre neue Stelle binnen eines bestimmten Zeitraums verlieren.

WeiterzahlungZum Beispiel „Job Grant“ (eine automatische Zahlung für Arbeitsuchende ab 25 Jahren, die die Übergangszeit zwischen dem Ende derSozialleistungen und dem Arbeitsbeginn abdeckt) oder eine Verlängerung des Wohngeldanspruchs für diejenigen, die wieder eineBeschäftigung aufnehmen.

Subventionen und Steuererleichterungen (insbesondere für Sektoren mit einem hohem Anteil nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit)

Bulgarien Von Sozialleistungen zum BeschäftigungsprogrammDas auf drei Jahre angelegte Programm startete 2003. Es bietet Beschäftigung für 117.000 Personen im erwerbsfähigen Alter, diezuvor Sozialleistungen bezogen haben. Das Programm stellt Gelder für Mindestvergütung und -versicherung zur Verfügung, so dassdie Anreize für nicht angemeldete Arbeit ohne Arbeitsvertrag wegfallen.Unternehmen, die in Gegenden mit hoher Arbeitslosigkeit investieren, haben Anspruch auf Steuerbefreiung. Diese Maßnahme machtdiese Gegenden für Investoren interessanter.

Belgien Lokale Beschäftigungsagenturen und DienstleistungsschecksDiese 1987 eingeführten Agenturen decken die Nachfrage nach Haushalts-diensten, Überwachungsdiensten und landwirtschaftlicherSaisonarbeit aus dem Reservoir der Langzeitarbeitslosen. Der Arbeitnehmer kann seine Einkünfte als Zusatzeinkommen zusätzlichzur Beihilfe behalten. Die Dienstleistungsschecks wurden zusätzlich zu den lokalen Arbeitsvermittlungen eingeführt. Der Nettopreiseines Schecks entspricht dem in der Schattenwirtschaft gezahlten Marktpreis für eine Arbeitsstunde. Der Rest wird subventioniert.Bislang hat Belgien 652 Firmen zugelassen, die als Vermittler zwischen Arbeitnehmern und Haushalten fungieren. Diese Unternehmenstellen zunächst auf Grundlage kurzzeitiger und flexibler Verträge ein, sind jedoch verpflichtet, nach einigen Monaten zumindest eineunbefristete Halbtagsstelle anzubieten.

Dänemark „Dienste rund ums Haus“Dieses Programm wurde bereits 1994 eingeführt und sieht einen Lohnzuschuss für Haushalte vor, die Haushaltsdienste (Reinigung,Gartenarbeit etc.) von privaten Firmen ausführen lassen. Der Zuschuss entspricht etwa 50 % der Gesamtkosten. Zweck ist, sowohl dieNachfrage nach (ungelernter) Arbeit zu stimulieren als auch den Umfang der nicht angemeldeten Haushaltsarbeit zu reduzieren.In den letzten Jahren wurde das Programm allmählich eingeschränkt. Der Zuschuss wurde gesenkt und das Spektrum derangebotenen Dienstleistungen so weit reduziert, dass es jetzt hauptsächlich Reinigungsdienste umfasst. Ab 2004 sind zudem nur nochHaushalte zur Nutzung des Projekts berechtigt, die eine Alters- oder Behindertenrente beziehen. Die Gründe für diese Änderungensind der deutliche Rückgang der Gesamtarbeitslosigkeit seit Mitte der 1990er Jahre wie auch die Tatsache, dass das Programmhauptsächlich von Familien mit hohem Einkommen genutzt wurde. Außerdem hatte man den Eindruck, dass das Programm nurgeringe Auswirkungen auf den Gesamtumfang der Schattenwirtschaft hatte.

Land Maßnahme


Trends

Finnland 2003 wurde der steuerlich absetzbare Betrag für Haushaltsdienste auf 1.100 euro jährlich erhöht (gegenüber 900 euro im Jahr 2002).Dieser Betrag kann für Haushaltsarbeiten, Pflege sowie Hausreparatur und -renovierung (Wohn- und Ferienhäuser) abgesetzt werden.Die Haushalte können entweder die Sozialversicherungsbeiträge für den Lohn des im Haushalt Beschäftigten absetzen oder 40 % derEntlohnung, wenn die Dienste von einer Firma bezogen werden.

Frankreich Beschäftigungsschecks im DienstleistungsbereichDurch Einführung dieses Schecks ist es für Privatpersonen einfacher, Personal für Haushaltsarbeiten (Hausarbeit, Kinderbetreuungund Gartenarbeit) anzustellen, weil der bürokratische Aufwand geringer ist.

Senkung des Mehrwertsteuersatzes (2002-2005)Dieses Experiment geht auf einen Vorschlag der Europäischen Kommission zurück. Es gilt im Bausektor (Renovierungen undReparaturen, die vor über zwei Jahren beendet wurden) und für private Dienstleistungen (inkl. Reinigung und Pflegedienste). Zurzeitwird darüber debattiert, ob die reduzierten Mehrwertsteuersätze auch für das Hotel- und Gaststättengewerbe gelten sollten.

Deutschland MinijobsSeit dem 1. April 2003 wurden die Regelungen für geringfügige Teilzeitbeschäftigung geändert, um sowohl Arbeitgebern als auchArbeitnehmern durch geringere Steuerbelastung und steuerliche Absetzbarkeit für Haushaltstätigkeiten mehr Anreize zu bieten.

Ich-AGArbeitslose erhalten einen monatlichen Zuschuss, um sich selbstständig zu machen. Scheitert der Versuch der Existenzgründung,kann bei Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung diese vor Ablauf der dreijährigen Förderdauer wieder geltend gemacht werden.

Niederlande Reinigungsdienste für PrivatpersonenReinigungsfirmen können Arbeitslose anstellen, die daran interessiert sind, Reinigungsarbeiten in Privathaushalten zu leisten. DasUnternehmen zahlt ihr Gehalt und erhält vom Staat eine Subvention. Diese Regelung zielte ursprünglich auf Langzeitarbeitslose, giltjetzt aber auch für Personen, die seit mindestens sechs Monaten (zuvor ein Jahr) arbeitslos sind.

Schweden Geplante ROT-SteuerabsetzungHierbei können diejenigen, die ihre Wohnung zwischen dem 15. April 2004 und dem 30. Juni 2005 bauen oder reparieren, 30 % derKosten für Arbeitsleistungen von der Steuer absetzen.

Stärkere Regulierung des Arbeitsmarkts

Bulgarien Es ist jetzt zwingend vorgeschrieben, dass alle Kündigungen oder Änderungen von Arbeitsverträgen der Sozial-versicherung gemeldetwerden.

Bulgarien Nachdem der Zugang zu Gesundheitsdiensten für diejenigen, die ihre Sozialversicherungsbeiträge nicht gezahlt haben, eingeschränktwurde, geht man davon aus, dass mehr Selbstständige ihre Tätigkeit anmelden werden.

Tschechische Republik 1995 initiierte das tschechische Finanzministerium verschiedene Maßnahmen. Ein Beispiel ist die selbst für Kleinstunternehmengeltende Verpflichtung, Registrierkassen zu benutzen, um so den Anteil des nicht gemeldeten Einkommens zu reduzieren.

Deutschland 2002 eingeführtes GesetzIm Baubereich haftet der Hauptauftragnehmer nun für die Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge der von ihm unmittelbarbeauftragten Subunternehmer. Außerdem wird die Werbung für Schwarzarbeit erschwert. Jetzt sind nicht mehr nurTelekommunikationsdienstleister verpflichtet, die Namen der Auftraggeber an die Behörden weiterzugeben, sondern auch dieZeitungen.

Rumänien 2003 wurde ein neues Arbeitsgesetz eingeführt. Befristete Arbeitsverträge und Teilzeitarbeitsverträge sind jetzt ordnungsgemäßanerkannt und geregelt. Auch der Begriff der Zeitarbeit ist jetzt anerkannt.

Großbritannien Verpflichtung zur Anmeldung beim FinanzamtAb Januar 2001 muss jeder, der sich selbstständig macht bzw. die Voraussetzungen erfüllt, um Sozialversicherungsbeiträge der Klasse2 zu zahlen, sich binnen drei Monaten (früher sechs Monate) beim Finanzamt anmelden.

Maßnahmen zur Verhinderung von Arbeitsmarktrigiditäten

Belgien Sozialversicherungsbeiträge und Steuern wurden gesenkt. Der Verwaltungsaufwand für Saison- und Gelegenheitsarbeiten wurdevereinfacht und ist in den Bereichen Gaststättengewerbe, Gartenbau und Landwirtschaft jetzt flexibler.

Deutschland Reform der HandwerksordnungIn bestimmten Handwerken ist es jetzt leichter, ein neues Unternehmen zu gründen. Dadurch soll Schwarzarbeit bei einfachen und vonPersonen ohne Meisterbrief ausgeführten Tätigkeiten reduziert werden.

Rumänien Die rumänische Regierung senkte die vom Arbeitgeber zu zahlenden Sozialversicherungsbeiträge 2004 um drei Prozentpunktegegenüber 2003, als die erste Beitragssenkung vorgenommen wurde. Die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit ist damit jetzt achtProzentpunkte geringer als 2002.

Land Maßnahme


Trends

Slowakische Republik Änderung des Arbeitsgesetzes (2001)Stärkere Flexibilisierung von Beschäftigungsverhältnissen, da beide Parteien jetzt flexibler sind, was Abschluss und Kündigung vonBeschäftigungsverhältnissen angeht, aber auch durch Deregulierung der Arbeitszeit. Durch das Gesetz wurde auch eine bestimmteArt von befristetem Arbeitsvertrag („Vereinbarung über Arbeitsaktivitäten“) abgeschafft, die im Verdacht stand, für nicht angemeldeteAktivitäten missbraucht zu werden.

Spanien Zeitarbeitsagenturengesetz von 1994Damit endete das Monopol der spanischen Arbeitsverwaltung als einziger Vermittler auf dem Arbeitsmarkt.

Strengere Sanktionen

Deutschland 2002 eingeführtes GesetzDie Bußgeldhöchstgrenze für die rechtswidrige Beschäftigung von Ausländern, die als besonders sozialschädlich gilt, wurde von250.000 euro auf 500.000 euro erhöht.

Großbritannien Straftatbestand bei wissentlicher Nichterfüllung der grundlegenden SteuerpflichtenDiese durch Abschnitt 144 des Finanzgesetzes von 2000 eingeführte Regelung erleichtert die Strafverfolgung von Steuersündern, weildie Fälle vor Magistrate’s Courts (Amtsgerichte/unterste Strafprozessinstanz) verhandelt werden können.

Sperre nach zwei BetrugsfällenDieses neue System, das seit April 2002 in Kraft ist, wurde durch das Sozialversicherungsgesetz von 2001 eingeführt. Danach könnendenjenigen, die binnen eines Zeitraums von drei Jahren zweimal bei der betrügerischen Inanspruchnahme von Sozialleistungenertappt werden, die Leistungen für 13 Wochen entzogen werden.

Stärkere Überwachung

Österreich Aktionstag gegen SchwarzarbeitIm Rahmen dieses Aktionstags, der am 22. Juni 2004 stattfand, wurden in ganz Österreich Kontrollteams flächendeckend eingesetzt:insgesamt 875 Beamte des Finanzamts, von KIAB und der Steuerfahndung.

Frankreich Die Zahl der Arbeitsplatzinspektionen wurde in zehn Jahren um den Faktor 3,3 gesteigert.

Großbritannien Gesetz gegen Sozialversicherungsbetrug (2001)Dieses gibt den staatlichen Stellen mehr Möglichkeiten, in Betrugsfällen zu ermitteln und Strafen zu verhängen. Beamte könnenInformationen privater Organisationen, u. a. von Banken, Versicherungen und Versorgungsunternehmen, nutzen, sofern dafürzureichende Gründe bestehen.

Verbesserung des Betrugsaufdeckungssystems

Belgien Zentrale Sozialversicherungsdatenbank (KSZ)Diese wurde 1991 gegründet. 1999 wurde dann jedem belgischen Bürger ein Sozialversicherungsausweis ausgestellt. So können dieInspektoren auf einfache Weise sofort überprüfen, ob jemand neben einem normalen Gehalt auch Sozialleistungen bezieht.

Estland Informationsschreiben2004 beschloss das estnische Finanzamt allen Unternehmen, deren offizielle Personalkosten erheblich unter dem Durchschnittvergleichbarer Unternehmen derselben Branche lagen, Informationsschreiben zu schicken und sie aufzufordern, ihre steuerlichenAngaben zu überprüfen und ggf. zu korrigieren. Ansonsten wurde eine Steuerprüfung angedroht. Die drei Sektoren, in denen diemeisten Schreiben verschickt wurden, waren Baugewerbe, Hotel- und Gaststättengewerbe sowie Autoverkauf und -reparatur.

Niederlande Personalschulung zur BetrugsaufdeckungDie Sozialversicherungsbehörde schulte ihre Mitarbeiter, um sie besser über verdächtige Praktiken zu informieren. Um die Prüfungenmöglicher Betrugsfälle effizienter zu gestalten, entwickelte die Behörde ein Risikomodell für Empfänger von Arbeitslosengeld undInvaliditätsleistungen. Diese Modelle verwenden Kriterien, bei denen eine höhere Wahrscheinlichkeit besteht, dass Betrug vorliegenkönnte. Die Datenbank der Sozialversicherungsbehörde wird dann auf Grundlage dieser Kriterien durchsucht.

Slowakische Republik ArbeitsausweisBis Ende 2006 wird die Sozialversicherungsbehörde jedem Arbeitnehmer und gemeldeten Arbeitslosen einen solchen Ausweiserteilen. Der Ausweis enthält genaue Angaben zur Beschäftigung, zur Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge, ob die Person alsarbeitslos gemeldet ist und/oder ob sie Sozialleistungen bezieht. Auf Verlangen der Inspektoren ist die Karte vorzulegen.

Großbritannien Häufigere MeldepflichtenDa das System früher so gestaltet war, dass man in regelmäßigen Abständen bei der Behörde vorsprechen musste, war es für Betrügereinfach, ihre nicht angemeldete Arbeit auf dieses Termine abzustimmen. 2001 wurde daher eine Regelung eingeführt, wonach unterBetrugsverdacht stehende Personen häufiger zu zusätzlichen, nicht absehbaren Beratungsterminen erscheinen müssen. So soll dieRoutine ihrer nicht angemeldeten Arbeitstätigkeit gestört werden.

Land Maßnahme


Trends

Neue oder stärkere Vollsteckungsbehörden

Österreich PrüfstellenSeit dem 1. Juli 2002 gibt es mehrere Kontrollinstanzen für die Kontrolle illegaler Ausländerbeschäftigung, die im Bundesministerium fürFinanzen ressortieren und Teil der Zollverwaltung bilden. Auf Grundlage des öster-reichischen Ausländerbeschäftigungsgesetzes(AuslBG) und des Budgetbegleitgesetzes 2003 wurden knapp 200 Kontrollorgane eingerichtet, die in Betrieben und auf BaustellenKontrollen durchführen. Besonders betroffen sind Betriebe des Bauwesens, Gaststättengewerbes und des Transportgewerbes undDienstleistungsbetriebe.

Belgien Bundesamt zur Bekämpfung von illegaler Arbeit und SozialleistungsbetrugDieses Bundesamt wurde zur Bekämpfung von illegaler Arbeit und Sozialleistungsbetrug gegründet. Das Amt ist mit der Förderung desInformationsaustauschs zwischen staatlichen Leistungsstellen, der Empfehlung von politischen Maßnahmen etc. beauftragt.

Bulgarien Bulgarien ist weiterhin in der Pilotphase der Gründung einer Institution, die für die Erhebung von Steuern und Sozial-versicherungsbeiträgen (NTICA) zuständig ist. Die Institution wird zum Teil durch ein Darlehen der Weltbank finanziert. Es ist geplant,dass NTICA im Januar 2005 den Betrieb aufnimmt.

Estland 2001 gelangten das Finanzamt, die Arbeitsmarktverwaltung, das Gewerbeaufsichtsamt und die Polizeibehörde zu einer Einigung überden Informationsaustausch über Steuerbetrug, Verstöße gegen das Arbeitsrecht und die gemeinsame Strafverfolgung vonRechtsbrechern.

SteuerfahndungszentrumIm Dezember 2000 änderte das Parlament die Strafprozessordnung und das Überwachungsgesetz, so dass das Finanzamt jetzt schonvor einer Gerichtsverhandlung zu Ermittlungen und Überwachung berechtigt ist. Auf dieser Grundlage wurde 2001 dasSteuerfahndungszentrum gegründet. Zuvor war die Ermittlung bei Steuerbetrug zwischen zwei verschiedenen Behörden aufgeteilt(Finanzamt und Polizei), wobei die Zusammenarbeit jedoch keine befriedigenden Ergebnisse zeitigte.

Litauen KoordinationseinheitDiese zentrale Koordinationseinheit wurde 2002 eingerichtet, um die Hintergründe illegaler Beschäftigung zu analysieren und sie imBereich des Arbeitsaufsichtsamts zu kontrollieren.

Niederlande In den Niederlanden sind die Kommunen für die Durchführung der Sozialhilfeprogramme zuständig. Größere Kommunen haben ihreeigenen Teams für die Betrugsaufdeckung, aber kleinere Gemeinden schließen sich im Allgemeinen mit anderen Gemeinden zugemeinsamen Teams zusammen.

Slowakische Republik Gesetz über illegale Arbeit und illegale BeschäftigungLaut diesem Gesetz sind die Arbeitsinspektorate zuständig für die Überwachung illegaler Arbeit und illegaler Beschäftigung. Diewichtigsten Änderungen, die dieses Gesetz bringt, sind die Verbesserung der gegenseitigen Zusammenarbeit der zuständigen Stellenbei der Bekämpfung illegaler Arbeit, die Verhängung von Bußgeldern für illegale Arbeit und die Einführung von Arbeitsausweisen.

Großbritannien Gemeinsame Schattenwirtschaftsteams (JoSETs)2001 wurden 20 JoSETs eingerichtet, deren Mitarbeiter verschiedenen Behörden angehören, u. a. dem Zoll, dem Finanzamt, denArbeits- und Sozialämtern. Diese sollen vor allem gegen Arbeitgeber vorgehen, die in komplexen Fällen von Sozialbetrug undSteuerhinterziehung mitwirken.

Operation GangmasterBekämpft Betrug in der Landwirtschaft.

Steueramnestien

Zypern Im Zuge der derzeitigen Bemühungen zur Senkung des Haushaltsdefizit soll eine Steueramnestie erklärt werden, um den betreffendenPersonen einen Weg in die Legalität zu eröffnen. Dadurch sollen zwischen 2004 und 2007 zusätzliche Einnahmen in Höhe von 95,5Millionen Euro erzielt werden.

Irland 1988 gab es in Irland eine Steueramnestie. Diese brachte Steuereinnahmen in Höhe von 635 Mio. euro, obwohl man nur mit 40 Mio.euro gerechnet hatte. Einige Jahre später, 1993, erklärte die irische Regierung eine weitere Steueramnestie, mit der diejenigen erreichtwerden sollten, die immer noch nicht genug Steuern einzahlten.

Großbritannien Im April 2003 kündigte die britische Regierung eine sechsmonatige Amnestie für Anmeldungen zur Umsatzsteuer an. Unternehmenkonnten sich bis September anmelden, ohne die übliche Säumnisgebühr (von 15 %) zahlen zu müssen. Für die Zeit danach plante dieRegierung, hart durchzugreifen.

Kampagnen zur Bewusstseinsbildung

Belgien „Schwarzarbeit: ein hoher Preis“Dieser Slogan wurde 2001 im Rahmen einer Informationskampagne durch Flugblätter, Zeitungsanzeigen und Radiowerbung verbreitet.

Land Maßnahme


Trends

Dänemark Die dänischen Finanzbehörden begannen Informations-kampagnen, welche u. a. Schüler über das Steuersystem und die mitSchwarzarbeit verbundenen Probleme und Risiken informieren.

Estland Im Frühjahr 2004 startete das estnische Finanzamt eine Informationskampagne, durch die in der Untergrundwirtschaft Beschäftigtedarauf aufmerksam gemacht wurden, welcher Schutz ihnen entgeht.

Deutschland Legal, illegal, nicht egalPlakate und Zeitungsanzeigen im Jahr 2002 sowie umfassende Informationen im Internet.

Litauen Weit verbreitete Bekanntmachung in den MedienEtwa 70 Anzeigen in großen regionalen Publikationen informierten über eine Helpline zur illegalen Beschäftigung und über denSchaden, der durch Schwarzarbeit entsteht. Einige Abteilungen des Arbeitsaufsichtsamts veröffent-lichten Informationen überGerichtsverfahren gegen Arbeitgeber und die gegen sie verhängten Strafen.

Slowakische Republik Das Nationale Arbeitsinspektorat gab kürzlich eine Informationsbroschüre heraus, in welcher Arbeitgeber und Arbeitnehmer über dienegativen Konsequenzen nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit informiert werden.

Schweden Kampagne 2000Eine gemeinsame Kampagne der Steuerbehörden und der jüngst gegründeten Behörde gegen Wirtschaftsverbrechen(Ecobrottsmyndigheten), an der auch Gewerkschaften und Verbände beteiligt sind. Im Mittelpunkt stand der Bausektor. 2004, soerklärten die Behörden, sollte der Schwerpunkt bei Restaurants, Taxis, Reinigungsfirmen, Frisören und Transportunternehmen liegen.Da junge Menschen im Allgemeinen mehr Toleranz gegenüber nicht angemeldeter Arbeit zeigen, versuchen die schwedischenBehörden, sie durch gezielte Informations-kampagnen und Steuerkontrollen zu erreichen. Beispiele sind ein Internetcafé beiSchwedens größtem Rockfestival (Hulstved) und Kinowerbung, in der gezeigt wird, für welche sozialen Zwecke die Einkommenssteuereingesetzt wird.

Großbritannien Sozialbetrug stoppen oder melden („Stop or shop“)Eine Werbekampagne, die dazu aufforderte, Sozialbetrug zu stoppen oder zu melden. Diese auffällige Kampagne wurde durch eineHotline für die Meldung von Sozialbetrug und eine spezielle Website ergänzt.

Land Maßnahme


Trends

Einleitung In Belgien ist die von der Europäischen Kommission verwendeteDefinition von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit allgemeinakzeptiert. Danach umfasst nicht angemeldete Erwerbstätigkeit„jegliche Art von bezahlten Tätigkeiten, die keinen Gesetzesverstoßdarstellen, den staatlichen Behörden aber nicht gemeldet werden,wobei in den einzelnen Mitgliedstaaten jedoch unterschiedlichegesetzliche Rahmenbedingungen gegeben sind“ (EuropäischeKommission, 1998). Kriminelle Handlungen (wie Drogenhandel,Warendiebstahl oder Glücksspiele) werden in Belgien nicht zurSchwarzarbeit gezählt.

Allerdings wird meist keine weitergehende Unterscheidungvorgenommen. Die Tatsache, dass einige Autoren in ihrer Definitionzwischen produktiven, jedoch unbezahlten Tätigkeitenunterscheiden (etwa die von Frauen) zeigt, dass eine feinereDifferenzierung durchaus möglich ist (Renooy, 2004; OECD, 2002).Dieses Niveau ist in Belgien bisher jedoch nicht erreicht worden. Esgibt ebenso viele Definitionen wie Autoren. Pacolet (1995, 2001,2003) hat in jüngster Zeit eine Reihe richtungsweisenderUntersuchungen vorgelegt, die sich ausführlich mit konzeptionellenFragen auseinander setzen. Auch das Institut für nationaleRechnungslegung hat gemeinsam mit der belgischen NationalbankDefinitionen und Schätzungen zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeitherausgearbeitet in dem Versuch, erschöpfendeZahlen zur belgischen Wirtschaft vorzulegen. In beiden Fällen istdie nicht angemeldete Erwerbstätigkeitin den Rahmen von„Sozialbetrug“ und „Schattenwirtschaft“ eingebettet. Trotz ihrerBedeutung fand diese fachliche Debatte in der Öffentlichkeit kaumBeachtung, ebenso wie die auf breiter Basis geführte Diskussion,die der Billigung der Regierungsstrategie zur Vorbeugung undVerhinderung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit voranging.Das Kabinett Verhofstadt stimmte bei seinem Treffen in Gemblouxim Januar 2004 einem neuen Strategiepapier zu (im Folgenden„Gembloux-Papier“ genannt), das den Neuansatz skizziert,allerdings ohne eine klare Definition der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit zu liefern.

Die öffentliche Debatte in Belgien ist auf die Formen undungünstigen Auswirkungen der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit konzentriert.

Bei den Formen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit dreht sichdie Diskussion vor allem um illegale Einwohner, die zwar nichtarbeiten dürfen, jedoch von Menschenhändlern zur Arbeitgezwungen werden. Zusätzlich richtet sich der Blick auf Personen,die staatliche Beihilfen erhalten (wie etwaArbeitslosenunterstützung) und gleichzeitig einem inoffiziellenGelderwerb nachgehen. Starke Kritik gibt es auch anScheinselbstständigen – hauptsächlich vonseiten der Politiker. Derinoffizielle Arbeitsmarkt nimmt jedoch noch viele weitere Formenan. Über Personen, die nach Feierabend einen unangemeldetenZweitjob ausüben, wird nicht öffentlich debattiert, dabei stellt dieseArt der informellen Erwerbstätigkeit, glaubt man einigenWissenschaftlern, den größten Teil der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit dar.

Was die vor allem in den letzten Jahren aufgetretenen Folgen dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit für die Wirtschaft angeht, ist

die inoffizielle Erwerbstätigkeit ins Kreuzfeuer der Öffentlichkeitgeraten, da sie die ohnehin schwächer werdende finanzielle Basis desWohlfahrtsstaates untergräbt. Schwarzarbeiter leisten keinenBeitrag zur Sozialversicherung, beziehen jedoch häufig staatlicheLeistungen. Darüber hinaus schwächt die Schwarzarbeit dieTarifbedingungen des Arbeitsmarktes, da Schwarzarbeiter ihreRechte (auf soziale Sicherung) aufgeben. Oft wird auch erwähnt,dass nicht angemeldete Erwerbstätigkeit zu Sicherheitsproblemenführt, da Schwarzarbeiter Sicherheitsvorschriften ignorieren. nichtangemeldete Erwerbsverhältnisse schwächen die Gewerkschaften,verringern die Produktivität und führen letztendlich zuLohneinbußen. Die Bevölkerung ist sich auch darüber einig, dass esUnternehmen mit geringer Produktivität durch nicht angemeldeteErwerbstätigkeit gelingt, aufgrund verdeckter Gewinne imWettbewerb zu bleiben. In Debatten wird zudem oft erwähnt, dassnicht angemeldete Erwerbstätigkeit Betriebe gefährdet, die sich andie Regeln halten, und, wichtiger noch, dass sie die Regierung dazuzwingt, höhere Steuern zu erheben.

In der öffentlichen Diskussion wird Schwarzarbeit zumeist als Teildes umfassenderen Problems von Betrug und Korruption und nichtals isolierter Punkt gesehen. Allerdings herrscht Einigkeit darüber,dass präventive sowie repressive Maßnahmen zur Anwendungkommen sollten. Ein McKinsey-Bericht (2004) über diewirtschaftliche Zukunft Belgiens gibt mit der Forderung nach einerPolitik der Unnachgiebigkeit der Meinung vieler Belgier Ausdruck.Eine solche Politik und eine stärkere Kontrolle der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit ließe sich dem Bericht zufolge durchBürokratie- und Steuerabbau, häufigere Kontrollen in denUnternehmen und eine bessere Vernetzung der behördlichenDatenbanken umsetzen.

Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Belgien

Das Problem der QuantifizierungNicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist per definitionem nur schwerzu quantifizieren. Personen, die einer nicht angemeldetenErwerbstätigkeit nachgehen, möchten verständlicherweise nichterkannt werden. Aus diesem Grund lässt sich die Verbreitung dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nur schätzen. Mitverlässlichen Methoden gewonnene Informationen zum Umfangund zur Zusammensetzung der informellen Erwerbstätigkeit sindspärlich – nicht nur in Belgien.

Einige staatliche Kontrollbehörden veröffentlichen sporadischAngaben zur Zahl der Kontrollen und entdecktenUnregelmäßigkeiten. Die meisten Behörden betrachten es allerdingsoffenbar nicht als ihre Aufgabe, die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit zu untersuchen und entsprechende Statistiken zuerstellen (Pacolet, 2003). Die „Aufsichtsstelle fürSozialgesetzgebung” (Inspectie van de sociale wetten/Inspection deslois sociales) deckte in rund 40 % der inspizierten UnternehmenVerstöße gegen die Gesetze zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeit auf. Dieser Prozentsatz fasst sämtlicheUnregelmäßigkeiten zusammen und ist daher nicht als Schätzwertfür die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in Belgien anzusehen

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(Pirenne, 2003). Pacolet (2001) kam nach der Sammlung von Datenaus allen Kontrollbehörden zu dem Schluss, dass sich der„Sozialversicherungsbetrug“ in den 1990er Jahren auf 6 % derBeiträge belief.

Die Schattenwirtschaft kann direkt oder indirekt gemessen werden(Schneider, 2004; Kazemier, 2003). Experten bevorzugen meistdirekte Methoden (OECD, 2002), zum BeispielStichprobenerhebungen oder Betriebsprüfungen. In Belgien wurdebisher weder die eine noch die andere Methode angewandt (mitAusnahme der erwähnenswerten, aber veralteten Studie vonGinsburgh, 1987). Bei Stichprobenerhebungen fürchtet man,Falschantworten zu erhalten; allerdings behauptet Renooy (2004),dies lasse sich durch besondere statistische Methoden undInterviewtechniken vermeiden. Im Fall betrieblicher Prüfungenführen Kritiker ins Feld, die ausgewählten Steuerzahler würdennicht durch Zufallsverfahren bestimmt, sondern nach derBetrugswahrscheinlichkeit.

Der Umfang der Schattenwirtschaft wurde auch indirekt anhandmonetärer Transaktionen, Stromverbrauch und Arbeitsaufwandgeschätzt.1 Die daraus abgeleiteten Annäherungen schwanken jenach der vom Verfasser verwendeten Definition. In jüngster Zeitkamen meist volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen undmakroökonomische Modelle zum Einsatz.

In den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen für Belgien wirddie Wertschöpfung für jeden Wirtschaftszweig als Differenzzwischen Produktion und Zwischenverbrauch errechnet. Die Datendafür stammen aus Jahresabschlüssen, Umsatzsteuerstatistikenoder Steuererhebungen. Einige Aggregate werden allerdingsaufgrund der konzeptionellen Unterschiede im Quellenmaterialbereinigt. Eine dieser Bereinigungen befasst sich mit der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit. Der Umsatz in jedemWirtschaftszweig wird um einen geschätzten Prozentwert erhöht.Dann werden für jeden Zweig Produktion und Zwischenverbrauchfür die in den Aufkommens- und Verwendungstabellenaufgeführten Produkte geschätzt (INR, 1998; Pacolet, 2003). Dieseerstmals 1997 durchgeführten Schätzungen ergaben einen Anteil dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit von 3 % bis 4 % des BIP. ImJahr 2002 belief sich der Korrekturwert für nicht angemeldeteErwerbstätigkeit auf 9.283 Mio. euro oder 3,6 %.

Diese Methode ist trotz ihrer Vor- und Nachteile (Blades, 2002) vonInstitutionen wie der OECD (2002) positiv aufgenommen worden.Ihre Stärke liegt darin, dass sie sich auf eine große Zahl an Quellenstützt. Es darf aber nicht vergessen werden, dass das SystemVolkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (SNA) nicht für eineSchätzung der Schattenwirtschaft konzipiert wurde. DieSchätzungen enthalten beispielsweise keine Daten zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit in der Landwirtschaft und inPrivathaushalten, da die für die volkswirtschaftlichenGesamtrechnungen gelieferten Angaben zum Agrarsektor bereitsum den Faktor nicht angemeldete Erwerbstätigkeit bereinigtwurden. Bei Haushaltsangestellten wird die Zahl der geschätztenArbeitsstunden auf den durchschnittlichen Stundenlohnangewandt, was die Bereinigung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit mit einschließt (INR, 1998). Obwohl dieStatistiker der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen denrudimentären Charakter dieser Schätzung klar betonen, wird sievielfach als offizieller Wert für Belgien angeführt. Der kürzlich fürdie Europäische Kommission erstellte Bericht zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit (Renooy, 2004) zitiert die Schätzungsogar ganz ohne einschränkende Hinweise.

Eine zusätzliche Schätzung durch die Nationalbank befasst sich mitder Anzahl der Personen, die ausschließlich in derSchattenwirtschaft tätig sind. Danach waren im vierten Quartal2002 9.259 Personen ohne Anmeldung erwerbstätig. Diesevorsichtig geschätzte Zahl wurde mithilfe der in denvolkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen vorgenommenenBereinigungen für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ermitteltund ist daher auch deren Beschränkungen unterworfen. Eineweitere wichtige Einschränkung ist die, dass Personenausgeschlossen sind, die reguläre mit irregulärer Erwerbstätigkeitverbinden – also die Mehrheit.

Schneider bewertet die Schattenwirtschaft anhand monetärermakroökonomischer Modelle. Er kombiniert die Bargeldmethodemit einem dynamischen MIMIC-Modell (multiple indicators,multiple causes) und betrachtet dabei multiple Ursachen undFolgen der Schattenwirtschaft. Mithilfe einer Faktorenanalyseerrechnet er einen Näherungswert für die Schattenwirtschaft alsunbeobachtete Variable im Zeitablauf. Schneider benutzt dasModell im Wesentlichen dazu, eine Kennzahl für die verdeckteProduktion eines Landes zu erhalten. Das separat angewandteModell der Bargeldnachfrage liefert ihm dann eine Benchmark fürdie Konvertierung der Kennzahl zu Prozenteinheiten. DiesesVorgehen erbrachte für die belgische Schattenwirtschaft 2002/03einen Anteil von 21,5 % am „offiziellen“ BIP. Internationalbetrachtet besitzt Belgien die am BIP gemessen fünftgrößteSchattenwirtschaft aller OECD-Staaten (Schneider, 2004). Auchwenn sich die Konzepte von Schattenwirtschaft und nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit nicht vollständig decken, lässt diegroße Differenz zwischen den Schätzwerten dennoch Bedenkenaufkommen. Viele Autoren sehen Schneiders Ansatz nach genauerPrüfung als von nur begrenztem Nutzen, hauptsächlich, weil er aufnicht zu rechtfertigenden Modellannahmen beruht (OECD, 2002;Blades, 2002). Trotz der vehementen Kritik wird sowohl imGembloux-Papier als auch im McKinsey-Bericht auf SchneidersSchätzwerte verwiesen und die volkswirtschaftlichenGesamtrechnungen mit keinem Wort erwähnt.

Anders ausgedrückt: es ist schwierig, sich auf eine Schätzungfestzulegen. Bruyninckx (1998) erklärte nach einerZusammenfassung verschiedener Untersuchungen, die Zahl derSchwarzarbeiter in Belgien betrage zwischen 420.000 und 560.000Vollzeitäquivalenten oder 12 % bis 16 % des BIP. Diese Schätzungkommt möglicherweise der Realität am nächsten.

Sektoren und Bevölkerungsgruppen, die am ehestenmit nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit befasst sindNicht angemeldete Erwerbstätigkeit findet man gewöhnlich inderegulierten Sektoren mit lokalen Wirtschaftsstrukturen,sprunghafter Nachfrage, arbeitsintensiver Produktion undniedrigen Gewinnmargen. Besonders betroffen sindWirtschaftszweige, in denen die Arbeitskosten zu den wichtigstenWettbewerbsfaktoren zählen. In Belgien trifft man nichtangemeldete Erwerbstätigkeit in folgenden Sektoren an:2

Baugewerbe (17 %), Fleischverarbeitung (13 %), Altkleider-unternehmen (14 %), Privathaushalte (11 %), Chinarestaurants(7 %) und andere Gaststätten, Landwirtschaft und Gartenbau(5 %), Transport, Einzelhandel, Textilherstellung, Tankstellen undAutopflege. Die belgische Bauwirtschaft hat sich durch dieUnterzeichnung von Kooperationsabkommen mit demArbeitsministerium wohl am stärksten für eine Verhinderung undBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit engagiert. In

1 Eine erschöpfende Übersicht zu diesen Schätzungen für Belgien findet man bei Pacolet, 1995; Kazemier, 2003.2 Die Prozentwerte beziehen sich auf die Unregelmäßigkeiten, die 2003 durch „Sozialkontrollen“ und die „Aufsichtsstelle für Sozialgesetzgebung” festgestellt wurden

(Bureau, 2003).


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diesen Abkommen verpflichten sich die Kontrollbehörden zuInspektionen außerhalb der üblichen Geschäftszeiten und derBausektor zur Organisation von Aufklärungskampagnen. Ähnlichwie das Baugewerbe sind auch die Sozialpartner privilegierteVerbündete der Regierung, wenn es darum geht, die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit in Sektoren zu bekämpfen(Personentransport, Reinigungsgewerbe usw.), in denen ganzähnliche Vereinbarungen getroffen wurden. Die führende Rolle derBauwirtschaft lässt sich auch an der Neugestaltung derÜberstundenregelungen illustrieren (De Tijd, 30.04.2004).

Unterscheidet man nach Bevölkerungsgruppen, so ist der typischeSchwarzarbeiter in Belgien (wie in anderen westeuropäischenLändern) jung und männlichen Geschlechts (Perelman, 1988).Anders als in Südeuropa verrichten Frauen weniger nichtangemeldete Erwerbstätigkeit; sie sind vorwiegend imGaststättenbereich, im Erziehungssektor und imReinigungsgewerbe tätig. Ihre Schwarzarbeit hängt weit eher mitwirtschaftlicher Not als mit dem Streben nach einem nützlichenZusatzeinkommen zusammen. Allerdings gibt es nur wenigeZahlen, die diese These unterstützen. Die einzige Gruppe, für diegut dokumentierte Angaben vorhanden sind, sind illegaleEinwanderer (Bürger aus Drittländern, die sich illegal in der EUaufhalten). Obwohl es 2003 weniger Kontrollen gab, wurden mehrillegal beschäftigte Ausländer entdeckt.

Die Hintergründe der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit lässt sich durch ein komplexesGeflecht unterschiedlicher Faktoren erklären. Die meisten Autorenbetrachten Steuern und Sozialversicherungsbeiträge alsHauptursachen für die Schattenwirtschaft. Auch wenn dies sehrumstritten ist, lässt sich in Belgien der ursächliche Zusammenhangzwischen (dem Empfinden nach) hohen Arbeitskosten und nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit bestätigen (Schneider, 2004).

Ein zweiter Anreiz zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit lässtsich aus der Bürokratie ableiten. Gesetze, Verordnungen undVorgaben führen zu einem rigiden Arbeitsmarkt, wobei die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit als Reaktion aufArbeitsmarktmängel (Knappheit und Inflexibilität derArbeitskräfte, hohe Arbeitskosten) gesehen wird.

Ein dritter Faktor, der die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit inBelgien erklärt, bezieht sich auf aktuelle sozioökonomischeFaktoren (Untervergabe, Outsourcing, Abwanderung inNiedriglohnländer) und Strukturen (Zahl der kleinen und mittlerenUnternehmen). Darüber hinaus locken „wohlhabende“ Länder wieBelgien Wirtschaftsflüchtlinge an, die dann oft im Untergrundarbeiten.

Viertens gehen Experten davon aus, dass öffentliche Güter undDienstleistungen in unzureichender Quantität und Qualität einenTeufelskreis von eskalierenden Steuern und steigender nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit auslösen können. Obwohl dies nichtauf Belgien zutrifft, haben Lücken in der öffentlichen Versorgung(etwa bei der Tagesbetreuung) die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit ebenso gefördert wie unklareKontrollmechanismen. In Belgien wird die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit zudem durch enge soziale Netzwerke im Verbundmit einer hohen Informalität gefördert. Schließlich ist auch noch dieSteuermoral bzw. das Maß an Vertrauen zu erwähnen, das dieBürger der Regierung entgegenbringen. Auch wenn nichtangemeldete Erwerbstätigkeit bis zu einem bestimmten Grad tief inder europäischen Kultur verwurzelt ist (Mateman, 2001), hat sich

die Steuerhinterziehung in Belgien seit der Unabhängigkeit zueinem regelrechten „Nationalsport“ entwickelt.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitSeit den 1970er Jahren befasst sich die belgische Regierung mitStrategien zur Vermeidung und Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit (Deneve, 1993). In den vergangenenJahren wurde ein kohärentes Maßnahmenpaket geschnürt. Dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit wurde erstmals 1993 ein hoherRang auf der politischen Agenda eingeräumt, als das Parlament einGesetz gegen illegale Beschäftigung und nicht angemeldeteErwerbstätigkeit beschloss. Die Sozialpartner beriefen 1996 einenrunden Tisch zum Thema nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ein,gestützt auf ein gemeinsames Papier von Arbeits- undJustizministerium. 1999 legte die Arbeitsministerin einMemorandum zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung vor(Maeter, 2003). Viele ihrer Vorschläge tauchten danach imGembloux-Papier und in der strategischen Notiz des Staatssekretärsfür die Modernisierung des Finanzwesens und die Bekämpfung vonSteuerhinterziehung wieder auf. Beide Dokumente stellen sämtlichepolitische Maßnahmen in den Rahmen einer breiteren Strategie zurFörderung der Beschäftigung und zur Betrugsbekämpfung.

Schaffung eines förderlichen Umfelds zur Anmeldungder WirtschaftstätigkeitBelgien hat etliche Initiativen dazu unternommen, Anreize zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit zu eliminieren. Um denVerwaltungsaufwand für Selbstständige zu reduzieren, wurden einezentrale Unternehmensdatenbank (KBO) und zentraleAnlaufstellen für Unternehmen eingerichtet. In der KBO sindjedem Unternehmen und Unternehmer eine eindeutigeKennnummer zugeordnet und die notwendigen Daten zurIdentifikation festgehalten. Die eindeutige Kennnummer ist dasVerbindungsglied zu allen Institutionen. Sie vereinfacht vieleamtliche Verfahren und ermöglicht eine schnellere und effizientereKommunikation zwischen Regierung und Unternehmer. Diezentralen Anlaufstellen registrieren neue Unternehmen in derzentralen Datenbank, kümmern sich um alle notwendigenFormalitäten und prüfen alle sonstigen Unterlagen. Etwa zehngemeinnützige Privatorganisationen wurden von der Regierungoffiziell damit beauftragt, in ganz Belgien 200 solcher Anlaufstellenzu betreiben, wodurch Wartezeiten und administrativeVerzögerungen reduziert werden konnten. Auch die neue„einheitliche elektronische Starter-Erklärung” (déclarationélectronique unique “starters” – DEUS) verkürzt die zeitraubendenFormalitäten für Neuunternehmer. Zusätzlich zu den zentralenAnlaufstellen hat die flämische Regierung eine Beratungsagenturfür Existenzgründer (Vlaams Agentschap Ondernemen) ins Lebengerufen. Nach seiner Registrierung kann ein Unternehmen nichtnur auf elektronischem Weg mit der Regierung kommunizieren,sondern auch seine Beschäftigungszahlen weitergeben (DIMONA).Die sofortige Meldung darüber, welche Personen zu welchemZeitpunkt für ein Unternehmen tätig sind, ist seit 1998vorgeschrieben. Die Kontrollen wurden durch die Einrichtung einerSozialversicherungsdatenbank (KSZ) 1991 und den 1999 an alleBelgier ausgegebenen Sozialversicherungsausweis (SIS) weiterverschärft. Die Kontrollbehörden können nun auf der Stelle prüfen,ob eine Person neben einer staatlichen Sozialleistung ein normalesEinkommen bezieht.


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Anreize zur Anmeldung der ErwerbstätigkeitDie Regierung hat zwei Arten von Initiativen gestartet, um dieAnmeldung der Erwerbstätigkeit zu fördern. Erstens wurde derZugang zum regulären Arbeitsmarkt für typische, nichtangemeldete Hausarbeiten durch lokale Beschäftigungsagenturen(PWA) und Dienstleistungsschecks erleichtert. Zweitens wurden dieSozialabgaben und Steuern reduziert, um nicht angemeldeteErwerbstätigkeit unattraktiv zu machen.

Die erstmals 1987 etablierten PWAs fungierten als Agenturen, diedie Nachfrage nach Haushaltsdiensten, Überwachungsdiensten undlandwirtschaftlicher Saisonarbeit aus dem Reservoir derLangzeitarbeitslosen deckten. Die vermittelten Arbeitskräftedurften ihre Einkünfte als Zusatzeinkommen neben ihrer Beihilfebehalten. In der Praxis nahmen hauptsächlich Frauen im Alterzwischen 35 und 45 Jahren an dem Projekt teil. Im Juni 1999 wareninsgesamt 120.904 Arbeitslose bei den PWAs registriert; ihredurchschnittliche Wochenarbeitszeit lag bei 30 Stunden. Das PWA-System fand sowohl Kritiker als auch Befürworter. Da fast dieHälfte aller PWA-Stellen Tätigkeiten betraf, die zuvor nichtangemeldet waren, halfen die PWAs, die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit zu reduzieren (De Sutter, 2000). Als Kritikpunktwurde angeführt, die staatlichen Leistungsempfänger seien in demProjekt „gefangen“. Heute haben nur 4 % der früheren PWA-Angestellten einen regulären Arbeitsplatz, 22 % sind arbeitslos(WAV Arbeidsmarktflits 45, 2004).

Als Nachfolger der PWAs wurden Dienstleistungsscheckseingeführt, von denen man sich bis 2007 die Schaffung 25.000 neuerArbeitsplätze erhofft. Das im März 2003 eingeführte System hatbereits mehrere Änderungen erfahren. Sein Ziel ist die Bekämpfungder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, die Finanzierung dessozialen Sicherungssystems und die Befriedigung der Nachfragenach bezahlbaren Haushaltstätigkeiten (wie Reinemachen,Zubereitung von Mahlzeiten usw.). Der Nettopreis einesDienstleistungsschecks entspricht dem in der Schattenwirtschaftgezahlten Marktpreis für eine Arbeitsstunde. Der Rest istsubventioniert. Bislang hat die Regierung 652 Unternehmenzertifiziert, die als Vermittler zwischen Arbeitskräften undHaushalten fungieren. Diese Unternehmen vergeben zunächstkurze, flexible Arbeitsverträge, sind jedoch verpflichtet, nacheinigen Monaten einen Anstellungsvertrag von unbegrenzter Dauerfür mindestens eine Halbtagsstelle anzubieten. Eine kürzlicheRegierungsuntersuchung stellte fest, dass die Firmen solcheDauerverträge schneller als verlangt abschließen und dass zweiDrittel der auf Dienstleistungsschecks basierenden Stellen(zumindest) Halbtagsstellen sind (FOD, 2004). Seit Einführung desSystems haben 6.773 Arbeitnehmer und 65.709 Haushalte mehr als3 Mio. Dienstleistungsschecks in Anspruch genommen (vorwiegendin Flandern). Im Juni 2004 entsprach dies 5.462 Jobs. Obwohl dieDienstleistungsschecks im Ausland sehr positiv bewertet werden(Renooy, 2004), sind die Gewerkschaften und einige Wissenschaftlerweiterhin sehr skeptisch in Bezug auf ihre Effizienz. Allerdings ist esvermutlich noch zu früh, um dies zu ermessen.

Zweitens werden derzeit Sozialabgaben und Steuern reduziert, umdie Menschen zur Anmeldung der Erwerbstätigkeit zu bewegen. ImGaststättengewerbe, Gartenbau und Agrarsektor wurdenSaisonarbeit und Gelegenheitsjobs administrativ vereinfacht undflexibilisiert. Darüber hinaus sind die Sozialabgaben für sieniedriger. Auch Arbeitskräfte die über Zeitarbeitsagenturenangestellt sind, genießen niedrigere Sozialversicherungsbeiträge.Die Beiträge für Studentenjobs und der Status von Künstlernwurden in ähnlicher Weise angepasst.

Geltendmachung und Kontrolle Die Regierung möchte die Anwendung der Gesetze und Verfahrenzentral überwachen und eine globale Vision erzeugen. Diese Visionwird nicht isoliert gesehen, sie geht mit einer Politik der Kontrolleund Beratung von Arbeitslosen einher. Die Geltendmachung undKontrolle des belgischen Sozialversicherungssystems ist auf zweiMinisterien und ein dutzend halbstaatlicher Institutionen verteilt.Sie alle besitzen eine eigene Kontrollbehörde zur Umsetzung derGesetze, für die sie Verantwortung tragen. Insgesamt ist mit der Zeitein komplexes System aus bis zu 80 Kontrollbehörden entstanden(De Tijd, 24.11.2003), die nur gelegentlich zusammenarbeiten, wasIneffizienzen beim Informationsaustausch und der Datenanalysenach sich zieht. Pacolet (2003) hat zwar einige Zahlen, beispielsweisezur Anzahl und Dauer der Untersuchungen, zusammengestellt,dennoch gesteht er ein, dass die Wirksamkeit der Maßnahmen nichtgenau beurteilt werden kann (dies ist ein europaweiter Trend;Mateman, 2001).

Ein „Bundesamt zur Bekämpfung von illegaler Beschäftigung undSozialleistungsbetrug“ soll die mangelnde Koordination verbessern.Das Amt ist auch damit beauftragt, eine globale Vision zurBetrugskontrolle zu formulieren, um die Unwirksamkeit derstaatlichen Umsetzungspolitik zu beenden. Sein Ziel ist es, dievorausschauende Umsetzung zu erleichtern, Maßnahmen zuempfehlen und den Informationsaustausch zwischen denRegierungsstellen zu fördern. Dem Amt gehören Vertreter allerrelevanten Institutionen an. Außerdem wurde dem Amt ein ständigbesetztes „Bundeskoordinationskomitee“ zur Seite gestellt. In derPraxis wird das Komitee die Kontrollbehörden bei der Bekämpfungder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit anleiten. Angesichts derEinrichtung des Amtes hat die Regierung beschlossen, die Zahl derKontrolleure in den vier wichtigsten Behörden um achtzig Personenaufzustocken. Außerdem müssen die Kontrollmethoden durchstrategische Risikoanalysen und Datensammlungen verbessertwerden. Dies sollte Betrugsfälle aufdecken helfen und darüberhinaus Präventionsmaßnahmen und Empfehlungen fürGesetzesänderungen liefern.

Nach dem Erfolg des Pilotprojekts im März 2003 wird nun dasDatawarehouse-Projekt der vier größten Kontrollbehörden unterdem Namen OASIS („Organisation Anti-fraude des Servicesd’Inspections“) komplett eingeführt. Sobald das neue System volleinsatzbereit ist, können Sozialleistungsempfänger eingehenderkontrolliert werden, da OASIS gezielte Aktionen anhand von„Betrugsindikatoren“ möglich macht. Über die kommenden Jahrewerden OASIS und MERI („Mensenhandel en Risicosectoren“),eine Wissensdatenbank über Menschenhandel und illegaleBeschäftigung, in die im Aufbau befindliche gemeinsameComputerplattform der vier größten Behörden integriert.Außerdem wird das Behördenmanagement durch ein Register(laufender) Untersuchungen verbessert.

Länderübergreifende Kooperation Bei der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ist Belgien bislangkaum an länderübergreifenden Kooperationen beteiligt. Alsinternationale Anlaufstelle im Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit ist das Koordinationskomitee vorgesehen. Bislangwurde lediglich mit Frankreich eine Vereinbarung unterzeichnet, diespeziell auf illegale Beschäftigung ausgerichtet ist. Außerdem wurdeeine grenzüberschreitende Projektgruppe gebildet (Maeter, 2003).

BewusstseinsbildungIm Jahr 2001 startete das Arbeitsministerium eineInformationskampagne, die direkt gegen die nicht angemeldete


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Erwerbstätigkeit gerichtet war. Der Slogan „Schwarzarbeit: DieRechnung ist gesalzen!“ wurde durch Handzettel und Anzeigen inZeitungen und im Radio in Umlauf gebracht. Mittlerweile wird nurindirekt versucht, das Thema stärker ins Bewusstsein zu heben(etwa durch Werbung für Dienstleistungsschecks). Allerdings hatdas Kabinett kürzlich beschlossen, sein Gembloux-Papier derBevölkerung genauer zu erläutern. Außerdem wurden dieKontrollbehörden dazu ermutigt, die Ergebnisse von Kontrollen zuveröffentlichen, um (potenzielle) Täter abzuschrecken. DasVertrauen in Regierungsinitiativen (wie die KBO) wird auch durchInternet- und sonstige Informationskampagnen gestärkt. Letztlichmachen auch einige Verbände (etwa der Verband der Bauwirtschaft)ihre Mitglieder mit dem Problem vertraut.

Sonstige MaßnahmenDas Gembloux-Papier listet eine Reihe von veralteten Gesetzen,Verordnungen und Konzepten auf, deren Vereinfachung,Harmonisierung oder Aktualisierung schon umgesetzt wurde odernoch bevorsteht. Seit dieser Punkt Mitte der 1990er Jahre Eingangin die politische Agenda fand, gab es nur zögerliche Fortschritte. DieNeugestaltung des Sozialgesetzbuchs dauert weiter an – seit 2001 isteine Kommission mit dieser Aufgabe betraut. BesondereStrafgerichte sind in Planung. Momentan herrscht Einigkeitdarüber, dass schwerer Sozialbetrug strafrechtlich geahndet werdensoll. Dagegen sollen geringe Übertretungen vor neu eingerichtetenZivilkammern oder Verwaltungsgerichten verhandelt und imSchnellverfahren mit (hohen) Bußgeldern abgeschlossen werden.

SchlussfolgerungenDie vorliegende Bewertung zeigt, dass die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit nicht nur einen hohen Rang auf der politischenAgenda einnimmt, sondern auch entsprechend angegangen wird.Schätzungen zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit gehen, jenach Autor und zugrunde liegender Definition, von Wertenzwischen 3 % und 22 % des belgischen BIP aus. Die realistischsteSchätzung setzt die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit mit 12 % bis16 % des BIP und die Zahl der Schwarzarbeiter mit 420.000 bis560.000 an. Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit tritt gewöhnlich inderegulierten Sektoren mit lokalen Wirtschaftsstrukturen,sprunghafter Nachfrage, arbeitsintensiver Produktion undniedrigen Gewinnmargen auf (im Bau, Gaststättengewerbe usw.).Der typische Schwarzarbeiter in Belgien ist jung und männlichenGeschlechts.

Zu den Hintergründen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inBelgien zählen hohe Steuern, ein rigider Arbeitsmarkt, diversederzeitige sozioökonomische Faktoren, der Zustand einigeröffentlicher Güter- und Dienstleistungsbereiche und die niedrigeSteuermoral. Die Regierung versucht, nicht angemeldeteErwerbstätigkeit durch folgende Maßnahmen zu bekämpfen und zuverhindern: Schaffung eines Umfelds, das die Anmeldung derErwerbstätigkeit fördert (zentrale Unternehmensdatenbank,zentrale Anlaufstellen, Einzelformular zurUnternehmensanmeldung usw.); Einführung von lokalenBeschäftigungsagenturen und von Dienstleistungsschecks, umklassische Schwarzarbeitsfelder in den offiziellen Arbeitsmarkt zuüberführen; Zentralisierung und bessere Umsetzung und Kontrolle(einschließlich eines geeigneten Datenmanagements und -austauschs); und gründliche Justizreformen.

Reginald Loyen

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EinleitungSchattenwirtschaft ist ein Thema, das seit den späten 1980er undfrühen 1990er Jahren in der Tschechischen Republik allgemeindiskutiert wird und in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutunggewonnen hat. Auf nationaler Ebene ist der Begriff der nichtangemeldeten Arbeit stets ähnlich verstanden worden wie die vonder Europäischen Kommission vorgeschlagene Definition:„Produktive Aktivitäten, die in Bezug auf ihre Natur dem Rechtentsprechen, die den Behörden jedoch nicht gemeldet werden, wobeidie Unterschiede in den Regelsystemen zwischen den einzelnenMitgliedstaaten Berücksichtigung finden“ (Renooy 2004: 8).

Erste Versuche, nicht angemeldete wirtschaftliche Tätigkeiten zudefinieren und zu erfassen (Fassmann 1988, Zelinka 1989, Hanzl etal. 1989), ergaben sich aus dem Umstand, dass diese Tätigkeiteneinen wesentlichen Bestandteil der Kommandowirtschaftendarstellten, und zwar nicht nur als Angebot notwendigerDienstleistungen (etwa Hausbau und Hausreparaturen), sondernauch als Lösung für das Versagen der formellen Wirtschaft.

1991 setzte das Statistische Bundesamt (für Tschechien und dieSlowakei) eine Arbeitsgruppe ein, welche die Möglichkeiten derErfassung nicht angemeldeter wirtschaftlicher Tätigkeitenuntersuchen sollte. Dabei zielte man auf die Verwendung einerallgemeineren Definition, welche über die einfache Erfassung „nichtangemeldeter Tätigkeiten“ (im Sinne der EU-Definition)hinausging. Die Statistiker wollten auf der einen Seite angemeldete,aber statistisch nicht festgehaltene Tätigkeiten und auf der anderenSeite rechtswidrige/strafbare Tätigkeiten ermitteln. Die dazuverwendete Methode entsprach weitgehend der umfassendenErhebungsmethode von Eurostat, die seither in der TschechischenRepublik übernommen wurde (Ondru 2001).

Zusätzlich zu Studien internationaler Experten haben auchzahlreiche unabhängige Volkswirtschaftler der TschechischenRepublik mit ihren Arbeiten zum Verständnis des Begriffs nichtangemeldeter Arbeit beigetragen. Diese Studien berücksichtigtensowohl den „ILO-Ansatz“, der vor allem auf Verstöße gegen mitArbeitsverträgen verbundene Rechtsverpflichtungen abstellt, alsauch den „Weltbank-Ansatz“, der die Nichtanmeldung zurMehrwertsteuer und andere Arten von Steuerhinterziehungthematisiert. 1998 beauftragte das tschechische Ministerium fürArbeit und Soziales Strecková und Fassmann mit einer Studie mitdem Titel Institutional Possibilities to Minimise the Influence of theShadow Economy on the Labour Market” [InstitutionelleMöglichkeiten zur Minimierung des Einflusses der Schattenwirtschaftauf den Arbeitsmarkt], in welcher der zu diesem Problembestehende Wissensstand der Behörden zusammengefasst wurde(Strecková et al. 1999). Kürzlich wurde eine umfassende Studie überdie Schattenwirtschaft in der Tschechischen Republik (Fassmann2002, 2003) zusammen mit einer wegweisenden Studie überSteuerhinterziehung veröffentlicht, die auf der Methode derdirekten Erfassung beruht (Hanousek und Pulda 2002).

Auf Grundlage dieser Arbeiten sowie wegen der umfangreichenhistorischen Erfahrung, die allgemein mit diesem Thema gemachtwurde (nicht angemeldete Arbeit kam unter dem früheren Regimeauf und nahm während des Übergangs zur Marktwirtschaft weiter

zu), überrascht es nicht, dass Beamte und Politiker den Begriff dernicht angemeldeten Arbeit mit seinen verschiedenen Inhalten undFormen recht gut verstehen (vgl. Strecková et al. 1999). DasAusmaß der nicht angemeldeten Arbeit zu erfassen, war jedochrecht schwierig, weil man das frühere System der statistischenErfassung in der Tschechischen Republik umstrukturiert und dabeimehrere frühere Formen der statistischen Überwachung abgeschaffthatte. Eine weitere Schwierigkeit beruht darauf, dass sich sowohl dieallgemeine Bevölkerung als auch neue Unternehmer allgemeinweigern, personenbezogene Daten über Einkommen und ähnlicheDinge mitzuteilen.

Als bei Übergang zur Marktwirtschaft die nicht angemeldete Arbeitin der Tschechischen Republik stark zunahm, schenkten diepolitischen Eliten und Beamten diesem Problem wenig Beachtung.Man könnte diese „politische Vernachlässigung“ für einenAusdruck des liberalen Ansatzes halten, den die TschechischeRepublik beim Übergang zur Marktwirtschaft verfolgte (die „WildEast“-Hypothese). Die starke Toleranz gegenüber nichtangemeldeter Arbeitstätigkeit begann noch zu kommunistischenZeiten, und es wurde die Auffassung vertreten, Schwarzarbeit habepositive Auswirkungen, z. B. durch „Kapitalakkumulation“ und als„Überlebensstrategie (vgl. dazu die Diskussion bei Kleer 1994,Fassmann 2002 und 2003, Renooy et al. 2004). Eine Ausnahme vondieser Regel machte man jedoch bei Arbeitslosen, die nichtangemeldeter Arbeit nachgingen. Deren Tätigkeit war bereits in derVergangenheit sowohl von amtlichen Stellen als auch in den Medienkritisiert worden, weil man den Missbrauch oder die betrügerischeInanspruchnahme von Sozialleistungen durch Arbeitslose als einsowohl wirtschaftliches als auch moralisches Problem ansah.

In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre setzte eine Änderung ein, weilPolitiker und Beamte aus den negativen Erfahrungen mit derPrivatisierung und Umstellung auf die Marktwirtschaft gelernthatten. Bedeutende Verluste im Staatshaushalt, die auf die Praxisdes „Tunnelling“, d. h. die illegale Verbringung von Firmengeldernins Ausland sowie die Einfuhr unverzollter Güter zurückzuführenwaren, gaben Anlass zu einer Revision der bisherigen Politik.Gleichzeitig hoben die linken Parteien (Sozialdemokraten undKommunisten) das Problem der Schwarzarbeit in ihren politischenKampagnen hervor. Politiker erkannten die enge Verbindungzwischen nicht angemeldeter Wirtschaftstätigkeit undrechtswidrigen/strafbaren Aktivitäten und Korruption. Damitwurde nicht angemeldete Arbeit zum Gegenstand der politischenDebatte. Dabei ging es zwar vor allem um Steuerhinterziehung,doch war dies nicht das einzige Thema. Die Arbeitslosigkeit war inder Tschechischen Republik bis 1998 sehr gering, stieg jedoch 1999auf 10 %. Vor diesem Hintergrund gewann die illegaleBeschäftigung ausländischer Arbeitskräfte (hauptsächlich aus derUkraine) an Brisanz. Nach der 2002 erfolgten Reform derStaatsfinanzen sind eine effektive Steuereinziehung und dieallgemeine Abschaffung nicht angemeldeter Tätigkeiten Prioritätender Regierungspolitik. Beide Themen werden in derRegierungserklärung vom August 2002 deutlich hervorgehoben.Künftig wird es jedoch entscheidend darauf ankommen, dieseErklärungen und Verpflichtungen in die Tat umzusetzen.

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Nicht angemeldete Arbeit in derVolkswirtschaft

Das Ausmaß der nicht angemeldeten ArbeitDa es immer schwieriger wird, die nicht angemeldete Arbeit zuerfassen, überrascht es vielleicht nicht, dass die bisherigenSchätzungen des Ausmaßes der Schwarzarbeit nicht eindeutig sindund je nach der verwendeten Methode variieren. Aus denvorliegenden Fakten und Studien kann man den Schluss ziehen,dass nicht angemeldete Arbeit in der Tschechischen Republikwahrscheinlich zwischen 10 % und 15 % des Bruttoinlandsprodukts(BIP) ausmacht. Damit ist der Anteil geringer als in den meistenanderen vormals kommunistischen Ländern, sogar geringer als ineinigen südeuropäischen Ländern. Allerdings liegt er deutlich höherals in anderen EU-Ländern.

Struktur der Aktivitäten und betroffeneBevölkerungsgruppenAllgemein entsprechen die nicht angemeldeten Tätigkeiten ihrerStruktur nach weitgehend den Feststellungen in anderen EU-Ländern (Renooy 2004). Ondru (2001: 253) schätzte, dass sich dieWertschöpfung durch Schwarzarbeit in den verschiedenenWirtschaftssektoren 1997 wie folgt darstellte: 23 % in derLandwirtschaft, 22 % im Baugewerbe, 21 % bei Hotels, Gaststättenund Transport, 17 % bei Finanz- und sonstigen Dienstleistungen fürden gewerblichen Sektor, dagegen nur 7,1 % in der Industrie und3,8 % bei sonstigen Dienstleistungen (der Durchschnitt betrug7,4 %).

Bei selbstständig und abhängig Beschäftigten ist eswahrscheinlicher als bei den Arbeitslosen (inaktiven), dass sie übernicht angemeldetes Einkommen verfügen. Die Formen der nichtangemeldeten Arbeit wurden von den von Strecková et al. (1999)befragten Beamten und Experten in folgende Rangfolge gebracht:

1. Steuerhinterziehung: 70 % (103 der 147 befragten Experten)nannten diese an erster Stelle, 20 % an zweiter Stelle;

2. Gewinne aus nicht angemeldeten (nicht genehmigten) Tätigkeiten:27 % der Befragten nannten diese an erster Stelle, 55 % anzweiter Stelle und 26 % an dritter Stelle;

3. Illegale Beschäftigung von Ausländern (vorwiegend aus derUkraine): Diese wurde hauptsächlich von den Experten in dengroßen Städten hervorgehoben. Insgesamt nannten 7 % derExperten diese an erster Stelle und 16 % an zweiter, während dieanderen sie an dritter bis fünfter Stelle anführten (zwischen 20und 26 %).

4. Illegale Arbeitsverträge: Die Mehrheit der Experten nanntediese an dritter Stelle (25 %), vierter Stelle (36 %) oder fünfterStelle (19 %). Experten aus Bezirken mit hoher Arbeitslosigkeitzeigten diesbezüglich mehr Toleranz

5. Nicht angemeldete Nebentätigkeiten beschäftigter Personen: DieExperten nannten diese Form an dritter, vierter und fünfterStelle, wobei die fünfte Stelle am häufigsten (31 %) genanntwurde.

Es ist interessant, dass ein beachtlicher Prozentsatz der Befragten(45 %) meinte, dass bei großen Unternehmen/Firmen die größteWahrscheinlichkeit besteht, dass sie an nicht angemeldetenTätigkeiten beteiligt sind (weitere 15 % nannten diese an zweiterStelle). Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) gelten ebenfalls

als häufig beteiligt: 30 % der Experten nannten KMU an ersterStelle, 26 % nannten sie an zweiter Stelle. Als Hauptmotive für nichtangemeldete Tätigkeiten/Arbeit wurden Gewinnsteigerungs-bemühungen und Überleben angesichts zunehmendenKonkurrenzdrucks angeführt.

In einer anderen Studie analysierten Hanousek und Pulda (2002: 11)die Geschlechterverteilung bei den 25 % ihrer Stichprobe voninsgesamt 1.062 Befragten, die angegeben hatten, nichtangemeldeter Arbeit nachzugehen. Dabei stellten sie fest, dass derAnteil der Männer mit 67 % höher war als der der Frauen (33 %).Altersstruktur und Familienstatus von Männern und Frauen, dieschwarz arbeiten, entsprachen jedoch weitgehend dem Profil derGesamtstichprobe. Hinsichtlich Bildungsstand undArbeitsmarktstatus ist festzustellen, dass sich alle Kategorien ingewissem Umfang an nicht angemeldeter Arbeit beteiligen, wobeijedoch die Häufigkeit bei Unternehmern und Arbeitslosen höherist.

2002 gaben nur 62 % der Personen, die sich bei ihrer örtlichenArbeitsverwaltung registrieren ließen, an, arbeitslos im Sinne derILO-Definition zu sein (Ergebnisse der Arbeitskräfteerhebung).Dies sehen Sirovátka et al. (2003) als Zeichen dafür, dass Arbeitslosenicht angemeldeter Arbeit nachgehen1. Sirovátka et al. analysiertenfür eine Reihe verschiedener Gesellschaftsgruppen die Differenzzwischen Arbeitslosen, die offiziell bei den Arbeitsämtern gemeldetsind, und denjenigen, die sich als arbeitslos bezeichneten. Derprozentuale Unterschied zwischen denen, die sich anmelden, unddenen, die sich für arbeitslos erklären, ist bei Männern (46 %)größer als bei Frauen (29 %). Die Differenz betrug bei Arbeitslosenüber 40 Jahre 40 %, bei ungelernten Arbeitslosen und Personen mitSekundarschulabschluss der Stufe 1 um 50 %, bei Personen, die seitweniger als sechs Monaten arbeitslos sind, über 50 % und beiArbeitslosen mit Wohnsitz in Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeitüber 40 %. Aus dieser Studie können wir den Schluss ziehen, dass dienicht angemeldete Beschäftigung Arbeitsloser (welche nur einen

1 Die Zahl der Personen, die sich bei den Arbeitsämtern melden, ist höher als die derjenigen, die sich als arbeitslos bezeichnen. Ein erheblicher Teil dieser Personen gehtwahrscheinlich, zumindest gelegentlich, nicht angemeldeter Arbeit nach, meldet sich aber bei den Arbeitsämtern, um Sozialleistungen zu erhalten und/odersozialrechtliche Ansprüche zu erwerben.

Tabelle 1: Struktur der nicht angemeldeten Arbeit in derTschechischen Republik nach Arbeitsmarktstatus derBetroffenen (in %)

Vollzeitbeschäftigung 60 55

Teilzeitbeschäftigung 3 4

Unternehmer (ohne Angestellte) 6 12

Unternehmer (mit Angestellten) 2 4

Arbeitender Rentner 2 2

Nicht arbeitender Rentner 11 4

Arbeitslos 6 10

Student 6 6

Im Haushalt tätige Ehefrau 3 2

Quelle: Hanousek und Pulda 2002, angepasst

Gesamtstichprobe(1.062 = 100 %)

Aktivität iminformellen Sektor

(267 = 100 %)


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geringen Teil der nicht angemeldeten Arbeit ausmacht) vor allemMänner mit niedrigem Bildungsstand betrifft, die in Gebieten mithoher Arbeitslosigkeit leben.

Die maßgeblichen FaktorenRenooy et al. (2004) unterscheiden dreierlei Arten von Faktoren, diedas Auftreten nicht angemeldeter Arbeit beeinflussen:soziökonomische/Marktfaktoren (z. B. aktuelle sozioökonomischeTrends und die Struktur der Volkswirtschaft), institutionelleFaktoren (z. B. die Komplexität der Rechts- undVerwaltungsvorschriften) und gesellschaftliche Faktoren (z. B.kulturelle Traditionen und Beziehungen zwischen dem Einzelnen,dem Staat und der Gesellschaft).

Die Relevanz dieser maßgeblichen Faktoren lässt sich wie folgtcharakterisieren:

Sozioökonomische Faktoren:Der Boom der nicht angemeldeten Arbeit war in den ersten Jahrender Umstellung der Volkswirtschaft nach 1989 mit dem Übergangzur Marktwirtschaft und der Liberalisierung der Wirtschaftverbunden. Hinzu kamen die wirtschaftliche Rezession sowie dasFehlen einschlägiger Gesetze und ausreichenderVerwaltungskapazitäten im öffentlichen Sektor zur Regelung diesesProblems. Die zweite Rezession in den Jahren 1997-1998 erzeugteweitere Anreize für nicht angemeldete Tätigkeiten, welche zu einerKonkurswelle bei großen Unternehmen und einem Anstieg derArbeitslosigkeit beitrugen.

Nach 1999 wurde die Wirtschaftsleistung besser, und das BIP-Wachstum lag in den letzten vier Jahren bei 2-3 %. DieDirektinvestitionen aus dem Ausland sind stark gestiegen – bis zu12 % des BIP im Jahr 2002. Insgesamt wird die Konjunkturlagestabiler. Andererseits bewirkte die Rezession 1997-1998 zumindesteine vorübergehende Steigerung der nicht angemeldeten Arbeit, wasauf steigende Arbeitslosigkeit, die schlechtere Konkurrenzlage dergroßen Unternehmen und fehlende Finanzmittel für dieModernisierung zurückzuführen war.

Ein weiterer Faktor, der zur nicht angemeldeten Beschäftigungbeitrug, ist eine gewisse langfristige Rigidität in diesem Markt: DerAnteil der Sozialbeiträge ist in der Tschechischen Republik hoch. Erbeläuft sich auf 47,5 % des Gehalts, von denen 35 % vomArbeitgeber gezahlt werden. Die Körperschaftssteuer wurde bis2004 auf 31 % festgeschrieben. Es gibt keine Steuerbefreiungen fürArbeitnehmer mit niedrigem Einkommen. Eine von Sirovátka et al.(2003) durchgeführte Studie zeigt, dass die Höhe derSozialversicherungsbeiträge und Steuern als ein starkesBeschäftigungshindernis gesehen wird.

Die Arbeitslosengeldzahlungen sind in der Tschechischen Republiknicht hoch (in den ersten drei Monaten wird 50 % Lohnersatzgezahlt, danach wird für weitere drei Monate 40 % gezahlt).Allerdings gibt es relativ signifikante Sozialhilfe: Danach erhält einevierköpfige Familie (zwei Erwachsene und zwei Kinder) oder einallein stehendes Elternteil mit zwei Kindern fast 100 % des Lohns,den jemand erhält, der zwei Drittel des Durchschnittsgehaltsverdient. Dieses Niveau ist den Ländern mit den höchstenErsatzleistungen für langfristige Arbeitslosengeldempfänger, wieetwa Schweden und Dänemark, vergleichbar (vgl. OECD 2002).Hinzu kommt, dass Arbeitslose nicht verpflichtet sind, aktiv nachArbeit zu suchen. Arbeitslosengeldansprüche können somit leichterworben und gehalten werden, selbst bei Langzeitarbeitslosigkeit.

Institutionelle Faktoren:Die in der Tschechischen Republik bestehenden rechtlichen undinstitutionellen Bedingungen werden besser. In Verbindung mit derStandardisierung des wirtschaftlichen Umfelds und den steigendenInvestitionen aus dem Ausland dürften sich diese Veränderungenpositiv auf den Anteil der nicht angemeldeten Arbeit auswirken.Dennoch liegt die Wahrscheinlichkeit, bei nicht angemeldeterArbeit ertappt und strafrechtlich verfolgt zu werden, wie Hanousekund Pulda (2002: 14) zeigen, nach wie vor nur bei durchschnittlich44 %, d. h. 20 % bei denjenigen, die regelmäßig nicht angemeldeterArbeit nachgehen, und 30 % bei denen, die dies nur gelegentlich tun.

Gesellschaftliche Faktoren:Manche Beobachter meinen, dass kulturelle Faktoren weiterhineine wichtige Rolle spielen und dazu beitragen, dass Schwarzarbeitein hohes Maß an Toleranz entgegengebracht wird. Möglicherweisekönnten diese sogar Anlass zum Widerstand gegen staatlicheMaßnahmen geben, die auf die Reduzierung der nichtangemeldeten Arbeit abzielen (Renooy 2004). Auch Strecková et al.(1999) stellten in Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit ein hohesMaß an Toleranz für Arbeitslose fest, die einer nicht angemeldetenBeschäftigung nachgehen.

Hanousek und Pulda (2002) bestätigten die Bedeutung der Haltunggegenüber nicht angemeldeter Arbeit mit ihrer Feststellung, dassnur 3 % der häufig einer Schwarzarbeit nachgehenden Personen undnur 10 % derer, die dies nur gelegentlich tun, den Eindruck hatten,dass ihre Familie und/oder Freunde etwas dagegen haben, dass sieeiner nicht angemeldeten Arbeit nachgehen.

Die Auswirkungen nicht angemeldeter Arbeit aufVolkswirtschaft und GesellschaftWir können zwischen direkten und indirekten wirtschaftlichenAuswirkungen der Schwarzarbeit unterscheiden. Geht man davonaus, dass die nicht angemeldete Arbeit 10 % des BIP oder sogaretwas mehr ausmacht, beträgt der direkte Verlust für den Staat beimderzeitigen Körperschaftssteuersatz (28 % im Jahr 2004) etwa 2,5-3 % des BIP2. Auch die indirekten sozialen Folgen sind tiefgreifend:Nicht angemeldete Arbeit unterminiert die allgemeineSteuerzahlungsdisziplin und verstärkt die Bereitschaft zur

Tabelle 2: Umfang, in dem folgende Faktoren dieAnstellung neuer Mitarbeiter behindern (in %)

Marktunsicherheit 44 26 30

Höhe der Sozialversicherungsbeiträge 42 18 40

Steuerniveau 37 22 41

Wettbewerb 30 22 48

Arbeitslosenversicherung 20 25 55

Mindestlöhne 18 16 66

Modernisierung 17 26 57

Arbeitsrechtliche Anforderungen 16 24 60

Gewerkschaften und ihre Macht 2 10 88

Quelle: Sirovátka et al. 2003, Stichprobe von 1.000 Arbeitgebern

In großemUmfang

IngewissemUmfang

IngeringemUmfang

2 Das entspricht etwa der Hälfte des staatlichen Haushaltsdefizits.


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Umgehung der für Beschäftigung und Unternehmen geltendenRechtsvorschriften. Gleichzeitig leidet das Vertrauen in dieöffentlichen Verwaltungsbehörden, deren Legitimität damit aufdem Spiel steht.

Manche Beamte räumen ein, dass nicht angemeldete Arbeit zumTeil auch positive Auswirkungen auf Beschäftigungsmöglichkeitenund Unternehmertum hat und sich in Zeiten der Rezession sowie inden am stärksten unter den Strukturänderungen leidendenRegionen zu einer Überlebensstrategie entwickelt. Dieses Argumentmag berechtigt sein, wenn man bedenkt, dass es an effektiverArbeitsmarktpolitik fehlt. Andererseits scheint die illegaleBeschäftigung ausländischer Arbeitskräfte die angenommenenpositiven Effekte hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen fürtschechische Staatsbürger zumindest teilweise wieder zunichte zumachen.

Maßnahmen zur Bekämpfung nichtangemeldeter ArbeitIn den 1990er Jahren maß die tschechische Regierung dem Problemder nicht angemeldeten Arbeit wenig Bedeutung bei. Ab 1997betrieb man eine Laissez-faire-Politik. Angesichts der Rezessionund des zunehmenden Drucks auf den Staatshaushalt wurde esjedoch erforderlich, Wirtschaftskriminalität undSteuerhinterziehung systematischer zu verfolgen. Die steigendeArbeitslosenquote stärkte in der Öffentlichkeit, bei Medien undRegierung das Problembewusstsein hinsichtlich illegalerausländischer Arbeitskräfte. Im Jahr 2000 wurde unter Vorsitz desMinisteriums für Arbeit und Soziales eineministeriumsübergreifende Kommission gebildet, welche die Politikzur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung von Ausländernkoordinieren sollte. Seit 2002 wird eine Reform der Staatsfinanzendurchgeführt, die darauf abzielt, das Defizit im Staatshaushaltabzubauen. Im Zuge dieser Reform erarbeitete man einGrundsatzpaket, dessen Maßnahmen zum Teil dazu dienen sollten,das Ausmaß nichtangemeldeter Arbeit zu reduzieren.

Die Regierungserklärung vom August 2002 (Programové 2002) wieauch die Koalitionsvereinbarung (Koali?ní 2002) derRegierungsparteien enthält die Verpflichtung der Regierung, dieillegale Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zu bekämpfen.Es wurde eine neue Verwaltungsbehörde eingerichtet, dasArbeitsinspektorat, welche sich in effizienterer Weise derBeschäftigungsprobleme annehmen soll (Arbeitsgesetzbuch,Tarifverträge, Beschäftigungsbedingungen etc.). Außerdem solltendie aktiven Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung verstärktwerden. Dementsprechend enthielten die nationalenBeschäftigungspläne für die Jahre 2002 und 2003 (Národní 2002,2003) Verpflichtungen, effektivere Maßnahmen zur Bekämpfungder illegalen Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte zu ergreifenund angemessene Maßnahmen auf nationaler und regionaler Ebenezu koordinieren. SMEs sollten stärker unterstützt werden, und esgab auch Vorschläge zur Reduzierung der Steuerbelastung desFaktors Arbeit.

Der Hauptschwerpunkt wurde auf rechtliche undverwaltungsrechtliche Mittel zur Reduzierung derSteuerhinterziehung sowie auf die Verbesserung derZahlungsdisziplin der Steuerzahler gelegt. All dies zielte darauf ab,nicht angemeldete Tätigkeiten zu bekämpfen. Es gab weitere

Maßnahmen, durch welche nicht angemeldeteBeschäftigungsverhältnisse in formellere Tätigkeiten umgewandeltbzw. gewisse Starrheiten des Arbeitsmarkts abgebaut werdensollten. Alle diese neuen Grundsätze befinden sich zumBerichtszeitpunkt noch in der Anfangsphase. Bislang ist einkoordinierter und voll integrierter Ansatz weder ausgehandelt nochumgesetzt worden.

Bereitstellung eines für die Meldung wirtschaftlicherTätigkeiten günstigen rechtlichen undverwaltungsrechtlichen Umfelds durch Vereinfachungder Verfahren und Reduzierung von Kosten undEinschränkungenDie Tschechische Republik hat, verglichen mit den EU-Staaten, einliberales Unternehmensrecht. Erst in den späten 1990er Jahrenwurde die Erteilung einer Gewerbeerlaubnis in bestimmtenBereichen von Qualifikationen und mehrjähriger Erfahrung aufdem betreffenden Gebiet abhängig gemacht. Andererseits führendie erforderlichen administrativen und bürokratischen Verfahrenhäufig zu Verzögerungen bei der Registrierung neuer Lizenzen. DesWeiteren sind die formalen Verfahren recht zersplittert, und derZugang zu Kapital/Darlehen ist sehr schwierig. Im Rahmen derStaatsfinanzreform wurde eine ministeriumsübergreifendeKommission eingerichtet, der Vertreter des Ministeriums fürIndustrie und Handel, des Innenministeriums sowie desMinisteriums für Arbeit und Soziales angehören, und dieMaßnahmen zur Unterstützung der KMU gestalten undkoordinieren soll. Unter anderem wurde beschlossen, Maßnahmenzur Reduzierung der administrativen Belastung der KMUauszuarbeiten und 2004 eine Zusammenlegung der Verfahrenvorzuschlagen, sodass Registrierung und Erlaubniserteilung fürkünftige Unternehmer bei einer einzigen, gut funktionierendenVerwaltungsstelle erfolgen.

Verstärkung der Anreize und Abbau vonHindernissen für die Arbeitsanmeldung aufAngebots- und Nachfrageseite der VolkswirtschaftSeit 2002 geht es vor allem um die Verbesserung der allgemeinenwirtschaftlichen Bedingungen für die freie Wirtschaft: vornehmlichdurch Senkung der Körperschaftssteuer von 31 % im Jahr 2003 auf28 % im Jahr 2004 und weiter auf 26 % im Jahr 2005 und auf 24 %im Jahr 2006. Im Mai 2004 wurde die Mehrwertsteuer auf die EU-Normen abgestimmt: Der höhere Satz fiel von 22 % auf 19 %, dochder niedrigere Satz stieg für verschiedene Güter undDienstleistungen von 5 % auf 19 %. Dadurch fühlen sich Hotels undGaststätten bedroht, für welche früher ein Mehrwertsteuersatz von5 % galt. Die Anhebung wurde folglich von vielen Unternehmern indiesem Sektor heftig kritisiert. Dabei ist zu beachten, dass dies einSektor mit hohem Anteil nicht angemeldeter Arbeit ist.

Bislang wurden keine Maßnahmen zur Reduzierung derSozialversicherungsbeiträge (zumindest für Niedriglohnempfänger)ergriffen, und auch das Problem der hohen Lohnkosten bleibtungelöst3. Außerdem wurde ein Mindeststeuersatz für„Kleinunternehmer“ (selbstständig Beschäftigte) festgelegt, welcherder Hälfte des Durchschnittsgehalts entspricht4. DieSteuerbemessungsgrundlage wurde von 35 % auf 40 % der Differenzzwischen Einnahmen und Ausgaben erhöht und wird 2006weiter auf 50 % erhöht. Dementsprechend sind die

3 Dies ungeachtet dessen, dass diese Maßnahme bereits im nationalen Aktionsplan für Beschäftigung 2002 vorgeschlagen wurde.4 Das Problem war, dass die meisten Selbstständigen nicht Gewinne, sondern Verluste gemeldet hatten.


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Sozialversicherungsbeiträge auf Basis des halbenDurchschnittslohns und nicht auf Basis des Existenzminimums zuberechnen (wodurch sie sich effektiv verdoppeln)5. Dieseletztgenannte Maßnahme sollte nicht nur dem Staatshaushalthöhere Einnahmen bescheren, sondern dürfte auch derweitverbreiteten Praxis von Firmen und Unternehmen Einhaltgebieten, Arbeiten durch Unterverträge zu vergeben, um soStandardarbeitsverträge zu umgehen.

Gestaltung einer angemessenen ArbeitgeberpolitikSeit 2002 hat das Ministerium für Industrie und Handel mit Hilfebesonderer regionaler Behörden verschiedene Programme zurUnterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU)implementiert. Dazu gehören die Unterstützung bei derKapitalbeschaffung und Beratungsprogramme fürJungunternehmer. Es gibt auch Darlehen (von bis zu ungefähr2.300 euro) für Arbeitslose, die eine eigene Firma gründen, sowiebetriebswirtschaftliche Schulungsprogramme. All dies erfolgt aufGrundlage des Beschäftigungsgesetzes.

Das neue Beschäftigungsgesetz, das in der zweiten Hälfte von 2004in Kraft tritt, macht es möglich, Arbeitslosen, die ein eigenesUnternehmen aufbauen wollen, für einen Zeitraum von sechsMonaten eine Beihilfe von bis zu 50 % des Existenzminimums (etwa70 euro monatlich) zu zahlen6.

Reduzierung von Arbeitslosigkeitsrisiko undArmutsfallen durch Abschaffung unerwünschtenZusammenwirkens der Steuer- undSozialleistungssystemeMehrere der im nationalen Beschäftigungsplan 2003vorgeschlagenen Maßnahmen wurden im neuenBeschäftigungsgesetz, im neuen Existenzminimumsgesetz und imneuen Gesetz über staatliche Unterstützung berücksichtigt. DieHöhe des Existenzminimums für größere Haushalte wird reduziert(wegen Berücksichtigung der Skaleneffekte), wodurch auch dasVerhältnis der Ersatzleistung zum Lohn fällt. Andererseits gibt esjetzt einen von der Gehaltshöhe einer Person unabhängigenAnspruch auf Elterngeld, und man kann bis zur Hälfte desMindestlohns verdienen, ohne dadurch den Anspruch aufArbeitslosengeld zu verlieren.

Zweitens unterliegen die Arbeitslosen- und Sozialhilfezahlungenstrengeren Bedingungen: Teilnahme an vorübergehender Arbeit(öffentliche Arbeitsprogramme), Erledigung der in individuellenAktionsplänen und Schulungsprogrammen gesetzten Aufgaben undordnungsgemäße Zusammenarbeit mit dem örtlichen Arbeitsamtsind erforderlich, um die Sozialleistungsansprücheaufrechtzuerhalten. Die Zuständigkeit für die Zahlung allerSozialleistungen liegt bei den örtlichen Arbeitsämtern. Dadurch sollder Leistungsdruck auf die Arbeitsämter verstärkt werden.

Stärkere Überwachung mit aktiver Unterstützungder Sozialpartner und erforderlichenfalls Verhängungangemessener SanktionenDa die durch Steuerhinterziehung entstehenden finanziellenVerluste zu einem großen Teil auf nicht angemeldete Arbeitzurückzuführen sind und negative Auswirkungen auf Wirtschaftund Gesellschaft haben, stellen Maßnahmen zur Bekämpfung nicht

angemeldeter Tätigkeiten das Kernstück der Regierungspolitik indiesem Bereich dar. Ganz besonders gilt dies im Rahmen derReform der Staatsfinanzen.

Das tschechische Finanzministerium ergriff verschiedeneMaßnahmen, die im Januar 1995 verabschiedet werden und in Krafttreten sollten:

• Untersagung des Handels von Alkohol und Zigaretten in offenenMärkten (zur Reduzierung der Steuerhinterziehungen imBereich der indirekten Steuern);

• Verpflichtung auch der Kleinhändler, Registrierkassen zuverwenden (zur Reduzierung ihrer Schwarzeinnahmen);

• Gründung der Finanzpolizei im Juli 1994 zur Überwachung undBekämpfung illegaler und nicht angemeldeterWirtschaftstätigkeiten;

• Untersagung direkter Barzahlung von Beträgen über500.000 CZK (etwa 13.000 euro) (um dem Missbrauch vonBarzahlungen zum Zwecke der Steuerhinterziehung Einhalt zugebieten);

• Vorschlag, ab Januar 1995 Immobiliensteuererklärungeneinzuführen (um Differenzen zwischen dem Vermögen einerPerson und den angegebenen Einkommen festzustellen und aufdiese Weise Steuerhinterziehung und Straftaten zu verhindern);dieser Vorschlag war Gegenstand einer intensiven politischenDiskussion und hat wegen des Widerstands der rechten Parteienbislang keine Parlamentsmehrheit finden können.

Verstärkung der länderübergreifendenZusammenarbeit zwischen den zuständigen Behördender einzelnen MitgliedstaatenBislang erfolgt die länderübergreifende Zusammenarbeithinsichtlich des Problems der nicht angemeldeten Arbeit in einembescheidenen Rahmen. Die Ausländerpolizei wie auch dieZollpolizei arbeiten mit den relevanten Partnern zusammen, umillegale Einwanderung und illegale ausländische Arbeitskräfte zubekämpfen. In ähnlicher Weise ist die Polizei, insbesondere die neugegründete Finanzpolizei, dabei zu lernen, wie sie effektiv mitPartnern aus anderen EU-Staaten zusammenarbeiten kann, umSteuerhinterziehung und illegalen Aktivitäten entgegenzuwirken.

Darüber hinaus wurden in letzter Zeit einige spezielle Maßnahmenbekannt gegeben, u. a. ein vom Ministerium für Arbeit und Sozialesgestartetes Pilotprojekt zur Regulierung der Einwanderungausländischer Arbeitskräfte7. Seit 2002 hat dies Anlass zu Beginneiner Kooperation zwischen verschiedenen Ministerialbehörden imfrüheren postkommunistischen Block geführt. Eine ähnlicheZusammenarbeit wurde in den letzten Jahren mit anderen EU-Staaten aufgenommen, und zwar im Rahmen bilateralerVereinbarungen über Arbeitsgenehmigungen für eine beschränkteZahl von Arbeitskräften.

Sensibilisierung der Gesellschaft bezüglich derKosten nicht angemeldeter ArbeitObwohl das Thema nicht angemeldete Arbeit immer mehrBeachtung findet (vorwiegend auf dem Gebiet derSteuerhinterziehung und illegalen ausländischen Arbeitskräfte),gab es nur geringe Anstrengungen, die allgemeine Haltung undVerhaltensweise zu beeinflussen. Zum Beispiel hat es bislang keineInformationskampagne gegeben. Des Weiteren hat man es

5 Hier bestand das Problem darin, dass die Sozialversicherungsbeiträge zu gering waren. Sie entsprachen nur einem Drittel der Beiträge, die Arbeitnehmer mitvergleichbarem Einkommen durchschnittlich zahlten.

6 Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Arbeitsamt KMU, die einen Arbeitslosen anstellen, einen Lohnzuschuss zahlen kann.7 Dieses Projekt zielt auf die Auswahl einer begrenzten Anzahl qualifizierter ausländischer Arbeitskräfte ab.


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versäumt, „ethische Normen“ für die Aktivitäten vonStaatsbeamten auf diesem Gebiet zu definieren und zu fördern.Diesem Thema dürfte jedoch künftig mehr Beachtung geschenktwerden, da das Vertrauen in die Regierungsmaßnahmen auf diesemGebiet gering ist und die unzureichende Kenntnis der Allgemeinheitüber die rechtlichen Aspekte nicht angemeldeter Arbeit ein klaresHindernis für die effektive Umsetzung der einschlägigen Politikdarstellt. Solange sich die Haltung nicht ändert, könnte dies dieGrundlage dafür sein, dass Schwarzarbeit auch künftig bestensgedeiht.

Abgesehen von der Vernachlässigung der kulturellen Dimensionen,scheint es der Politik auch an einem von Renooy und Mateman(2001) vorgeschlagenen „integrierten Ansatz“ zu fehlen. Zumindestdie hinsichtlich Finanz- und Steuerfragen getroffenen Maßnahmenmüssen besser auf die Maßnahmen abgestimmt werden, die aufdem Gebiet der Beschäftigung ergriffen werden.

Derzeit gibt es keine Evaluierungen der Effektivität derMaßnahmen, die auf die Bekämpfung der nicht angemeldetenArbeit und die Umwandlung nicht angemeldeter Arbeit in formelleBeschäftigungsverhältnisse abzielen. Die meisten Maßnahmenwurden gerade erst begonnen. Man könnte meinen, dass es diebesseren Konjunkturbedingungen sind, die zuletzt dazu beigetragenhaben, dass die nicht angemeldeten Tätigkeiten nachließen.Andererseits ist es möglich, dass die Bemühungen und Maßnahmender Regierung allein durch ihre „symbolische Autorität“ dasVerhalten der Wirtschaftsakteure beeinflusst haben. Dieeigentlichen Auswirkungen der Maßnahmen werden erst künftig zuerkennen sein. Berücksichtigt man die Stärke der maßgeblichen(insbesondere der sozioökonomischen) Faktoren in diesem Bereich,so wird es wahrscheinlich langfristiger Anstrengungen und einesmultidimensionalen Ansatzes bedürfen, um dieses Problemerfolgreich zu lösen.

SchlussfolgerungenDer Anteil der nicht angemeldeten Arbeit an der tschechischenVolkswirtschaft ist eher durchschnittlich. Die TschechischeRepublik liegt zwischen anderen postkommunistischen undsüdeuropäischen Ländern, in denen es einen recht hohen Anteilnicht angemeldeter Arbeit gibt, und anderen EU-Staaten, in denennicht angemeldete Arbeit nur eine untergeordnete Rolle spielt. Inder Tschechischen Republik konzentriert sich die nicht angemeldeteArbeit auf „traditionelle“ Sektoren, wie Hotels, Gaststätten undBaugewerbe. Dennoch spielen nicht angemeldete Tätigkeiten auchbei Finanz- und gewerblichen Dienstleistungen eine zunehmendwichtigere Rolle. Steuerhinterziehung durch kleine und mittlere wieauch große Unternehmen stellt den Großteil der nicht angemeldetenTätigkeiten dar. Die nicht angemeldete Beschäftigung vonAusländern wie auch inländischen Arbeitskräften ist weniger weitverbreitet, jedoch auch nicht zu vernachlässigen. Häufiger sind esMänner (unterschiedlichen Alters, Bildungsstands undArbeitsmarktstatus) als Frauen, die einer nicht angemeldetenArbeit nachgehen.

Man könnte meinen, dass das Fehlen eines konsistenten undstabilen wirtschaftlichen und rechtlichen Umfelds sowieangemessener Überwachungs- und Verwaltungskapazitäten bei denstaatlichen Behörden zur Verbreitung nicht angemeldeter Arbeitbeiträgt. Andererseits werden die allgemeinen Wirtschafts- undKonjunkturbedingungen wie auch die Verwaltungskapazitäten desStaates immer besser, und es fließt immer mehr ausländischesKapital in die Volkswirtschaft.

Die tschechische Regierung hat einen Prozess eingeleitet, in dessen

Zuge eine Politik formuliert und umgesetzt wird, die darauf abzielt,die nicht angemeldete Arbeit in ihren beiden Erscheinungsformen –„Steuerbetrug“ und „nicht angemeldete Arbeitskräfte“ – zubekämpfen. Andererseits besteht in der allgemeinen Öffentlichkeitein hohes Maß an Toleranz gegenüber nicht angemeldeter Arbeit,welche die staatlicherseits unternommenen Anstrengungenbehindert. Die Effektivität der vorgeschlagenen Maßnahmen zurBekämpfung der nicht angemeldeten Arbeit wird erst künftig zuerkennen sein.

Tomás Sirovátka

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DänemarkEinleitungDas Konzept der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit – inDänemark gewöhnlich Schwarzarbeit genannt – wird imAllgemeinen ähnlich definiert wie in den Konzepten derMitteilungen der Kommission (vgl. Renooy et al., 2004). Diedänischen Finanzbehörden etwa definieren Schwarzarbeit als nichtangemeldete produktive Tätigkeiten, die nicht nach bestehendenGesetzen registriert sind und somit nicht versteuert werden.Entscheidend ist, dass diese produktiven Tätigkeiten deshalb zurSchattenwirtschaft zählen, weil sie den Steuerbehörden nichtgemeldet wurden, obwohl sie der Einkommenssteuer, derUmsatzsteuer oder anderen Steuern unterliegen. In sonstigerHinsicht sind diese Tätigkeiten nicht ungesetzlich. Werden nichtangemeldete Arbeiten von Immigranten ohne Arbeitsgenehmigungausgeführt, fallen sie in die Kategorie der illegalen Beschäftigung.

Wie dieser Beitrag zeigt, ist die Schattenwirtschaft in Dänemark inden vergangenen Jahrzehnten recht eingehend untersucht worden.Diese Untersuchungen bauten auf den folgenden wichtigenKonzepten auf1:

• Die Schattenwirtschaft umfasst sowohl die nicht angemeldeteproduktive Erwerbstätigkeit (wie oben beschrieben) als auch dieSteuerhinterziehung in Bezug auf andere Einkommensquellen(zum Beispiel Zinseinnahmen) oder nicht legitime Steuerabzüge.Vom Element der Steuerhinterziehung abgesehen, sind dieAktivitäten nicht kriminell.

• Zusätzlich lässt sich die Schattenwirtschaft in dieSchattenwirtschaft im engeren Sinn und in die gewöhnlicheSteuerhinterziehung unterteilen. Im ersten Fall sind sichAnbieter und Abnehmer der Waren oder Dienstleistungenbewusst, dass bei der Transaktion Steuern hinterzogen werden,wobei sie die Einsparungen miteinander teilen. Imletztgenannten Fall profitiert nur der Anbieter von derVerheimlichung der Transaktion, während der Abnehmer nichtsvon der illegalen Handlung weiß.

• Do-it-yourself-Aktivitäten, beispielsweise Arbeiten rund umsHaus, die von Familienmitgliedern oder Nachbarn ausgeführt

werden, ähneln der Schwarzarbeit insofern, als sie den Behördennicht gemeldet werden. Sie sind jedoch legal, da solcheTätigkeiten in der Regel nicht steuerpflichtig sind.

Im Rest dieses Artikels beziehen sich die Begriffe Schwarzarbeit undSchattenwirtschaft auf die Schattenwirtschaft im engeren Sinn, alsoauf nicht kriminelle produktive Tätigkeiten, bei der eine Form derSteuerhinterziehung im Spiel ist, die sowohl dem Anbieter als auchdem Abnehmer bekannt ist. Dazu austauschbar wird auch derBegriff nicht angemeldete Erwerbstätigkeit benutzt.

Theoretisch betrachtet könnte man annehmen, dass die hoheEinkommensbesteuerung und ein Mehrwertsteuersatz von 25 %einen starken Anreiz für die Entstehung einer umfangreichenSchattenwirtschaft in Dänemark bieten würden (Gravesen, 2003).Die empirischen Angaben in diesem Beitrag zeigen jedoch, dass dieSchattenwirtschaft in Dänemark im internationalen Vergleich ehergering ist und sich vorwiegend auf Personen beschränkt, die auchim “offiziellen” Sektor tätig sind.

Dafür gibt es mehrere Gründe. Einer liegt in der strengen Kontrolledes dänischen Arbeitsmarktes und der Wirtschaft allgemein durchdie Vergabe persönlicher Identifikationsnummern, dieRegistrierung und Offenlegung der meisten Einkommensquellensowie durch hoch entwickelte Verwaltungsverfahren zur Kontrolledes Arbeitsumfelds, der Produktqualität usw. Außerdem bieten dieflexiblen Regelungen zur Entlassung von Arbeitnehmern und dieAbwesenheit nennenswerter Lohnsummensteuern kaum Anreizefür Arbeitgeber, Arbeitskräfte ohne Meldung an die Behördeneinzustellen.

Die Frage der Schwarzarbeit nimmt daher in Dänemarks politischerAgenda im Allgemeinen keinen hohen Rang ein. In den letztenJahren rückte allerdings die illegale Arbeit durch Immigranten ohneArbeitsgenehmigung immer stärker in den Blickpunkt – eineDebatte, die durch die EU-Erweiterung und die Furcht vor einerumfangreichen Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaatenaufgeworfen wurde. Auch die Tatsache, dass Schwarzarbeit undillegale Beschäftigung in bestimmten Sektoren wie etwa im Hotel-und Gaststättengewerbe konzentriert zu sein scheinen, findet

1 (Pedersen, 2003, S. 13–19)


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zunehmend mehr Beachtung, was zu speziellen Aktionen in diesenBereichen geführt hat. Letztendlich hat auch die Einbindung derneuen Leitlinie zur Umwandlung von Schwarzarbeit in reguläreBeschäftigung in die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS)dem Thema neue Impulse verliehen.

Verbreitung der Schwarzarbeit innerhalb derWirtschaftHauptquelle für Informationen über den Umfang derSchattenwirtschaft in Dänemark ist die von einer unabhängigenForschungseinheit seit Mitte der 1990er Jahre durchgeführteErhebungsserie, die von der Rockwool Foundation inZusammenarbeit mit dem dänischen Statistikamt finanziert wird(jüngst dokumentiert in Pedersen, 2003). Die Hauptresultate findensich in Tabelle 1.

Tabelle 1: Schwarzarbeit in Dänemark 1994–2001

1994 1998 2001

Anteil der Schwarzarbeit verrichtenden erwachsenen Bevölkerung (in %) 30,6 23,7 20,3

Durchschnittliche nicht gemeldete Wochenstunden pro Schwarzarbeiter 2,92 3,47 5,2

Durchschnittliche nicht gemeldete Wochenstunden bezogen auf die Gesamtbevölkerung 0,89 0,82 1,2

Source: Pedersen (1998, 2003)

Tabelle 1 zufolge berichtete 1994 fast ein Drittel der erwachsenenBevölkerung, Schwarzarbeit verrichtet zu haben. 2001 waren es nurnoch 20 %. Im Gegensatz dazu erhöhte sich die wöchentlicheSchwarzarbeit von etwa drei auf mehr als fünf Stunden, wodurchdas Gesamtvolumen der Schwarzarbeit in der Bevölkerung vondurchschnittlich 0,89 Stunden auf 1,2 Stunden pro Woche undErwachsenem anstieg.

Schwarzarbeit in verschiedenen Gruppen undSektorenAbbildung 1 macht deutlich, dass das Ausmaß der Schwarzarbeit inverschiedenen Gruppen große Unterschiede aufweist.

2001 bekannten sich durchschnittlich 20,3 % der erwachsenenBevölkerung zur Schwarzarbeit, wobei der Anteil der Männer(29,4 %) deutlich über dem der Frauen (11,5 %) lag. Die jüngerenAltersgruppen sind tendenziell eher in der Schattenwirtschaft tätig.Bei den Berufsgruppen sind sowohl ungelernte als auch qualifizierteArbeitnehmer häufig mit Schwarzarbeit beschäftigt, gefolgt von denSelbstständigen.

Bezüglich der Sektoren ist Schwarzarbeit am häufigsten imBaugewerbe anzutreffen, wo der Erhebung von 2001 nach fast 25 %aller Arbeitsstunden nicht gemeldet waren. Im Agrarsektor sowie imHotel- und Gaststättengewerbe lag der Anteil der Schwarzarbeitzwischen 10 % und 15 %. In Sektoren wie der verarbeitenden Industrie,dem Transportgewerbe und anderen Dienstleistungsbereichen spieltSchwarzarbeit offenbar kaum eine Rolle.

Interessanterweise zeigt die Erhebung, dass nach eigener Angabenur 10 % der Arbeitslosen Schwarzarbeit verrichten. Dies deckt sich

mit früheren Untersuchungen und läuft der Annahme entgegen,dass Arbeitslose die Gelegenheit zur Schwarzarbeit nutzen,während ein Großteil von ihnen gleichzeitig Arbeitslosenleistungenbezieht. Hier muss man sehen, dass Arbeitslose einerseits denKontakt mit potenziellen Kunden verlieren, die meist während dernormalen Arbeitsstunden angesprochen werden, und andererseitskeine Werkzeuge oder sonstigen Gerätschaften von einem regulärenArbeitgeber ausleihen können. Es ist jedoch anzunehmen, dass dieAngaben der Arbeitslosen in diesen Erhebungen unvollständig sind,da sie, falls sie unangemeldet arbeiten, gegen die Steuergesetze unddie Kriterien zum Erhalt von Arbeitslosenleistungen verstoßen.

Der Zusammenhang zwischen Ethnizität und Schwarzarbeit wird inden Untersuchungen der Forschungsabteilung der RockwoolFoundation nicht geklärt. Aus verfügbaren Fallstudien undMedienberichten lässt sich jedoch schließen, dass dieSchattenwirtschaft bei einigen Immigrantengruppen einebedeutsame Rolle spielen dürfte, allerdings sind keinesystematischen Daten dazu vorhanden (siehe z. B. Rezaei, 2003).

Fasst man sämtliche Daten zu den Merkmalen der Schwarzarbeitzusammen, dann lässt sich die typische in der Schattenwirtschafttätige Person als jüngerer qualifizierter oder unqualifizierter Manncharakterisieren, der wahrscheinlich eine Vollzeitstelle imBausektor besitzt.

Einkünfte in der SchattenwirtschaftIm Jahr 2001 lag der durchschnittliche Stundenverdienst in derSchattenwirtschaft bei 117 DKK bzw. 15,70 euro, wobei er beiMännern höher war (121 DKK) als bei Frauen (104 DKK). Einedänische Studie hat die Einkünfte in der Schattenwirtschaft genaueruntersucht (Pedersen & Smith, 1998). Korrigiert man die Daten ummehrere Hintergrundfaktoren wie Alter, Bildung und Beruf, ergibtsich ein Gefälle von 17 % zwischen dem pro Stunde schwarzerwirtschafteten Einkommen von Männern und Frauen. DiesesVerdienstgefälle steht im Einklang mit einer kürzlichen Schätzungzum Lohnunterschied zwischen Männern und Frauen in deroffiziellen Wirtschaft, der etwa 10 % betrug (Deding & Wong, 2004).

Abbildung 1: Anteil der Schwarzarbeit verrichtendenPersonen in verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen, 2001


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Den höchsten Stundenverdienst in der Schattenwirtschaft findetman bei Selbstständigen und bei Arbeitnehmern.

Der Umfang der Schattenwirtschaft

Aus den vorhandenen Untersuchungen lassen sich Gesamtumfangund Entwicklung der Schattenwirtschaft in Dänemark abschätzen(siehe Abbildung 2).

In Abbildung 2 wurde der Umfang der Schattenwirtschaft durch dieZahl der Schwarzarbeitsstunden in Relation zur Zahl der offiziellenArbeitsstunden bestimmt. Dieses Vorgehen basiert auf derAnnahme, dass in der Schattenwirtschaft eine ähnlicheProduktivität herrscht wie in der offiziellen Wirtschaft. Nach dieserMethode macht die Schattenwirtschaft in Dänemark etwa 3 % desBIP aus, ein in den vergangenen Jahren gestiegener Wert. Nimmtman stattdessen an, dass die Produktivität der Schwarzarbeiterihren niedrigeren Verdienst widerspiegelt, und setzt man daher ihrLeistungsergebnis entsprechend niedriger an, dann hatte diedänische Schattenwirtschaft 2001 einen Anteil von 1,8 % am BIP.

Die Forschungsabteilung der Rockwool Foundation hat außerdemUntersuchungen in vier anderen europäischen Ländern angestellt,die auf derselben Methode basieren wie die dänische Erhebung. Dieso erzielten Schätzwerte sind in Abbildung 3 dargestellt, in der derrelative Umfang der Schattenwirtschaft auf dieselbe Art berechnetist wie in Abbildung 2:

Den Untersuchungen zufolge ist die Schattenwirtschaft in allen fünfLändern recht gering, trotz einer Streuung von 1,2 % des BIP imVereinigten Königreich bis 4,1 % des BIP in Deutschland. WiePedersen (2003, S. 111–119) erklärt, gibt es für die Divergenz beimgeschätzten Ausmaß der Schattenwirtschaft mehrereErklärungsmöglichkeiten. Als einen Faktor sieht er schlicht dieinstitutionellen Unterschiede. So sind etwa eine Reihe von inSkandinavien steuerpflichtigen Tätigkeiten im VereinigtenKönigreich nicht steuerpflichtig – ein womöglich wichtiger Grundfür den weit niedrigeren Wert in diesem Land. Renooy et al. (2004,S. 107) setzen den Umfang der Schwarzarbeit in Dänemarkübrigens bei 5,5 % des BIP an. Allerdings sind in dieser Zahl dieSchwarzarbeit im engeren Sinn sowie die gewöhnlicheSteuerhinterziehung enthalten.

Als Alternative zur Einschätzung der Schattenwirtschaft durch diegenannten Untersuchungen ließe sich auch eine Bewertung anhandmonetärer Methoden vornehmen, die auf der Annahme basieren,dass in der Schattenwirtschaft nur Bargeldzahlungen vorkommen,

um die Transaktionen vor den Behörden zu verstecken. Es existierenetliche, auf verschiedenen Versionen dieser indirekten Methodebasierende Schätzungen zur dänischen Schattenwirtschaft. IhreResultate variieren von unter 2 % bis hin zu 18 % des BIP. WiePedersen (2003, S. 27–31) zeigt, beruhen diese Schätzwerte auf einerReihe kritischer Annahmen. Sie scheinen außerdem sehrempfindlich auf die verwendeten Datenquellen undSchätzmethoden zu reagieren.

Einstellungen zur SchwarzarbeitIm Hinblick auf den potenziellen Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit sind in den Erhebungen auch Schätzwerte zurBereitschaft der Bevölkerung zur Schwarzarbeit und zum subjektivempfundenen Risiko enthalten. 45,7 % der Befragten, die angaben,keine Schwarzarbeit verrichtet zu haben, meinten, sie könnten diesfür die Zukunft nicht völlig ausschließen. Zusätzlich zu den 20,3 %der erwachsenen Bevölkerung, die in der Schattenwirtschaft aktivwaren, gaben 56,6 % der dänischen Bevölkerung an, nicht vorSchwarzarbeit zurückzuschrecken, falls sich die Möglichkeit ergebe.Für Norwegen und Schweden liegt diese Zahl bei 50,6 % bzw.42,2 %, für Deutschland und das Vereinigte Königreich bei 25,5 %bzw. 34,4 %.

Was die Bewertung des Risikos angeht, so schätzen 13,9 % dererwachsenen Bevölkerung in Dänemark das Risiko einerEntdeckung und die damit einhergehenden Steuerstrafen als hochein. Diese Zahl liegt auf einem ähnlichen Niveau wie in Norwegenund Schweden, jedoch bei weitem niedriger als in Deutschland undim Vereinigten Königreich. Vergleicht man dieses Ergebnis mit denDaten zur Schattenwirtschaft in Abbildung 3, scheint weder eineeinfache Korrelation zum Anteil der Bevölkerung zu bestehen, derzur Schwarzarbeit bereit ist, noch zum subjektiv empfundenenRisiko, ertappt zu werden.

Abbildung 2: Ausmaß der Schwarzarbeit in Dänemark1994–2001 als Anteil am BIP

Abbildung 3: Ausmaß der Schwarzarbeit in fünfeuropäischen Ländern als Anteil am BIP

Quelle: Pedersen, 2003, S. 105

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,54,1

3,8

2,6

2,3

1,2

%


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Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitIn Dänemark herrscht allgemein die Auffassung, dass dieSchattenwirtschaft überschaubar ist und eine ähnlicheGrößenordnung aufweist wie in den anderen LändernSkandinaviens. Dies wird auch durch die statistischen Angaben imvorigen Abschnitt unterstützt. Dies heißt jedoch nicht, dassSchwarzarbeit nicht als Problem gesehen würde, das aufpolitischem Wege bekämpft werden sollte (Mogensen & Pedersen,1998). Erstens führt Schwarzarbeit zu einer schmäleren Steuerbasis,was zu höheren Steuern und dadurch zu einer weiteren Anregungder Schattenwirtschaft führen kann. Es besteht daher das Risiko, ineinen Teufelskreis zu geraten. Außerdem könnte eine umfangreicheSchattenwirtschaft die allgemeine Legitimität des Steuersystemsuntergraben und sich in einigen Sektoren wie dem Hotel- undGaststätten- sowie dem Reinigungsgewerbe zu systematischeremBetrug ausweiten. Eine umfangreiche Schattenwirtschaft kann dieInterpretation offizieller Statistiken, etwa zur Höhe derArbeitslosigkeit oder zum Wirtschaftswachstum, verfälschen.Außerdem könnte eine Zunahme der Schwarzarbeit zuFehlinterpretationen bei den Daten zur Einkommensverteilungführen. All dies könnte zu einer verfehlten Wirtschaftspolitikbeitragen.

Andererseits lassen sich auch positive Aspekte der Schwarzarbeitbenennen. Es gibt beispielsweise produktive Arbeiten, die ohneSchwarzarbeit nicht durchgeführt würden. In diesen Fällen entstehtein zusätzliches Einkommen, das seinerseits die offizielleWirtschaftstätigkeit anregt. Man kann nicht angemeldeteTätigkeiten auch als natürlichen Ausdruck gut funktionierendersozialer Netzwerke verstehen, in denen sich Freunde gegenseitighelfen, ohne Steuerhinterziehung als Hauptmotiv zu haben.

Vom allgemeinen gesellschaftlichen Standpunkt aus bestehenjedoch kaum Zweifel daran, dass Schwarzarbeit, die über kleineGefälligkeiten unter Freunden oder einige gelegentlicheZusatzstunden unter jungen Arbeitnehmern hinausgeht, einernsthaftes Problem für die Finanzierbarkeit des Wohlfahrtsstaatesdarstellt. Aus diesem Grund haben verschiedene dänischeRegierungen mit den Jahren eine Reihe von Initiativen zurBegrenzung der Schwarzarbeit in Gang gesetzt.

Das Projekt “Dienste rund ums Haus”

Das Projekt “Dienste rund ums Haus” wurde 1994 eingeführt(beschrieben in Renooy et al., 2004, S. 172–173). Als Teil desProjekts wurde Haushalten, die bei Privatfirmen häusliche Dienste(Reinemachen, Gartenarbeiten usw.) einkauften, ein Zuschussgewährt. Dieser Zuschuss belief sich auf etwa 50 % derGesamtkosten. Das Projekt bezweckte, die Nachfrage nach(ungelernter) Arbeit anzuregen und den Umfang nichtangemeldeter Hausarbeiten zu verringern.

2001 wurde das Projekt einer Bewertung unterzogen(Erhvervsfremme Styrelsen, 2001), die in Bezug auf die wichtigstenAuswirkungen positiv ausfiel. Die Bewertung ergab, dass dasProjekt für 5.000 Personen Beschäftigung erzeugt hatte (analog zu3.500 Vollzeitstellen). Jeder zehnte Haushalt nahm das Projekt inAnspruch. Etwa zwei Drittel der geleisteten Dienste warenReinigungsarbeiten, der Rest entfiel auf Gartenarbeiten. Um dieAuswirkungen des Projekts auf Do-it-yourself-Tätigkeiten undSchwarzarbeit zu bewerten, wurde eine spezielle Umfrage gestartet.Diese erbrachte unter anderem folgende Ergebnisse:

• In der Hauptsache verringerte das Projekt Do-it-yourself-Arbeiten. Etwa drei Viertel aller Projektnutzer gaben an, die

eingekauften Tätigkeiten vorher selbst durchgeführt zu haben.• Rund ein Viertel berichtete, vorher externe Hilfe für die Arbeiten

in Anspruch genommen zu haben, die nun von zum Projektgehörigen Personen ausgeführt wurden. Etwa die Hälfte dieserGruppe hatte Schwarzarbeiten zugunsten offiziell angebotenerDienste im Rahmen des Projekts verworfen.

• Schätzungen ergaben, dass das Projekt die Schwarzarbeit imReinigungsbereich um 5 % bis 10 % reduzierte, während derEinfluss auf das Volumen nicht angemeldeter Gartenarbeitengering war.

In den letzten Jahren wurde der Projektumfang immer mehrbeschränkt. Der Zuschuss wurde ebenso verringert wie dasSpektrum der angebotenen Leistungen, zu denen jetzt nur nochReinigungsarbeiten zählen. Seit 2004 sind zudem nur nochHaushalte zur Nutzung des Projekts berechtigt, die eine Alters- oderBehindertenrente beziehen. Als Hauptgründe für diese Änderungenverwies die Regierung auf die starke Senkung der Arbeitslosigkeitseit Mitte der 1990er Jahre und die Tatsache, dass das Projektvorwiegend von Familien mit hohem Einkommen genutzt wurde.Außerdem herrschte der Eindruck, dass das Projekt nur einenmarginalen Einfluss auf den Gesamtumfang der Schattenwirtschafthatte.

Derzeitige Strategie zur Bekämpfung derSchattenwirtschaftWährend das Projekt “Dienste rund ums Haus” nach und nach alsein Hauptpfeiler der Strategie zur Bekämpfung der Schwarzarbeitzurückgefahren wurde, setzt die Regierung nun auf andereInstrumente in diesem Bereich. Außerdem hat womöglich die neue,in der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) verankerteLeitlinie zur Umwandlung von Schwarzarbeit in reguläreBeschäftigung die Konzentration der Politik auf dieses Themaerhöht. Die gegenwärtige Strategie basiert hauptsächlich auf denfolgenden Elementen (vgl. NAP von 2003 für Dänemark):

• Die Regierung beabsichtigt, die Verwaltungskosten für dieGründung und den Betrieb von Privatfirmen weiter zu senken, umdie in der Schattenwirtschaft bestehenden Anreize zu verringern.Eine Reihe von Gesetzen und Verordnungen wurde abgeschafftoder gelockert, beispielsweise der Grenzwert für dieUmsatzsteuerregistrierung. Darüber hinaus wurden etlicheSteuergesetze überarbeitet mit dem Ziel, die Rechte derUnternehmer zu stärken.

• Zur Intensivierung der Anreize und zur Entfernung derHemmfaktoren für die Anmeldung der Erwerbstätigkeit hat dieRegierung mehrere Initiativen gestartet. Als Teil der Reform“Mehr Menschen in die Beschäftigung” wurden 2003 und 2004Veränderungen eingeleitet, um die Anreize für eine reguläreBeschäftigung zu erhöhen, was gleichzeitig den Umfang derSchwarzarbeit verringert hat. Ab Januar 2004 wurde so etwa derGesamtbetrag der Geldleistungen für Sozialleistungsempfängergekürzt. Außerdem können verheiratete Empfänger vonGeldleistungen nun einen höheren Einkommensanteil behalten,bevor Abzüge von den Geldleistungen des Ehegattenvorgenommen werden. Im Rahmen der Steuerreform wurden2004 zudem die Grenzsteuersätze reduziert; die Einführung einesspeziellen Steuerfreibetrags für das Erwerbseinkommen stehtnoch aus. Dies sollte die Anreize zur Schwarzarbeit weiterreduzieren.

• Was die verstärkte Überwachung und Anwendung geeigneterSanktionen angeht, haben die Steuerbehörden in den Sektorenmit dem höchsten Aufkommen an nicht angemeldeter und


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illegaler Arbeit die Kontrollen verschärft. Dazu zählen Vor-Ort-Kontrollen in Hotels und Restaurants in bestimmtengeographischen Gebieten, häufig in Zusammenarbeit mit derArbeitsdirektion und der Polizei, die den Missbrauch vonArbeitslosenleistungen und die Beschäftigung illegalerArbeitskräfte aufzuspüren suchen. Außerdem wurden einigeGesetze zu verschiedenen Formen indirekter Besteuerung neugestaltet, um den Behörden eine bessere Kontrolle zuermöglichen.

• Als weiteren Schritt zur Reduzierung der Schwarzarbeit habendie Finanzbehörden Informationskampagnen gestartet, unteranderem in Schulen, um Schüler über das Steuersystem und diemit Schwarzarbeit verbundenen Probleme und Risikenaufzuklären.

• Momentan werden Methoden zur Schätzung des Umfangs undder Struktur der Schattenwirtschaft entwickelt. Die offiziellenZahlen in den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungenenthalten nun auch Schätzungen zur Schwarzarbeit;detailliertere Informationen werden vom dänischen Statistikamtgemeinsam mit der Forschungsabteilung der RockwoolFoundation erarbeitet. Im Herbst 2003 kündigte die Regierungzudem ihre Absicht an, eine spezielle “Denkfabrik” einzurichten,die die Entwicklung der Schattenwirtschaft verfolgen undanalysieren sowie Ideen für neue Bekämpfungsstrategien liefernsoll.

Zu guter Letzt soll noch erwähnt werden, dass im Frühjahr 2004eine Reihe spezieller Verordnungen in Kraft gesetzt wurden, um denHerausforderungen durch die Erweiterung der Europäischen Unionzu begegnen. Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten könnenüber einen Zeitraum von sechs Monaten in Dänemark Arbeitsuchen, sofern ihr Unterhalt gesichert ist. Finden sie in dieser Zeiteinen Arbeitsplatz, wird eine Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungvergeben, sofern die Behörden (die dänische Ausländerbehörde)befinden, dass die Lohn- und Arbeitsbedingungen diesesArbeitsplatzes den dänischen Tarifvereinbarungen unterliegen oderein vergleichbares Niveau aufweisen. Damit soll sichergestelltwerden, dass die Immigranten offizielle Stellen besetzen, die esihnen erlauben, sich und ihre Familie zu ernähren. Als Folge derEU-Erweiterung werden besondere Anstrengungen unternommen,die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt zu beobachten. DieResultate dieser Aktivitäten werden den Ausschlag für die Richtungder Verordnungen während der siebenjährigen Übergangszeitgeben, nach der die Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaatendenselben Status genießen werden wie die derzeitigen EU-Bürger.

SchlussfolgerungenIn Dänemark herrscht allgemein die Auffassung, dassSchwarzarbeit nur einen geringen Teil der Marktwirtschaftdarstellt. Außerdem findet Schwarzarbeit hauptsächlich in Formvon zusätzlichen Arbeitsstunden durch Arbeitnehmer mit einerVollzeitstelle, beispielsweise im Bausektor, statt. Im Hotel- undGaststättengewerbe ist die Schwarzarbeit recht weit verbreitet,häufig in Kombination mit illegaler Beschäftigung oder demmissbräuchlichen Bezug von Arbeitslosenleistungen. Generell giltjedoch, dass die ausgedehnte Nutzung amtlicher Dateien, die

Kontrollen anhand persönlicher Identifikationsnummern und diestrenge Registrierung von Privatfirmen die Entwicklung einerumfangreichen Schattenwirtschaft in Dänemark erschweren.

Das Gleiche gilt für die Bekämpfung der Schwarzarbeit, derenSchwerpunkt auf gezielten Kontrollen durch die Finanzbehördenund die Arbeitsdirektion liegt. Im Rahmen der kürzlich erlassenenSteuerreformen wurden zudem die Grenzsteuersätze gesenkt, umden Anreiz zur Schwarzarbeit zu reduzieren. Alles in allem wäre esjedoch verfehlt, die Frage der Schwarzarbeit als dringendes Problemauf der politischen Agenda Dänemarks zu porträtieren.

Kongshøj Madsen

Literaturhinweise:Brodersen, Søren (2003): Do-it-yourself work in North-WesternEurope. Maintenance and Improvement of Homes, The RockwoolFoundation Research Unit, Copenhagen

Deding, Mette; Wong, Kennson (2004): Mænds og kvinders løn. Enanalyse af løngabet 1997-2001 [Gehälter von Männern und Frauen.Eine Untersuchung der Gehaltslücke 1997-2001],Socialforskningsinstituttet 04:10, København

Erhvervsfremme Styrelsen (2001): Samfundsøkonomiskekonsekvenser af Hjemmeserviceordningen [MakroökonomischeEffekte des Projekts „Dienste rund ums Haus”], København

Graversen, Ebbe Krogh (2003): “Skatteunddragelse og sort arbejde[Steuerhinterziehung und Schwarzarbeit]”, SamfundsøkonomenSeptember 2003:6, S. 12-18

Mogensen, Gunnar Viby; Pedersen, Søren (1998): ”Sort arbejde –problem eller løsning [Schwarzarbeit – ein Problem oder eineLösung]”, AKF-Nyt nr. 2, 1998

Pedersen, Søren; Smith, Nina (1998): ”Sort arbejde og sort løn iDanmark [Schwarzarbeit und schwarze Löhne in Dänemark]”,Nationaløkonomisk Tidsskrift Vol. 136, S. 289-314

Pedersen, Søren (1998): The Shadow Economy in Western Europe –measurement and results for selected countries, The RockwoolFoundation Research Unit, Copenhagen

Pedersen, Søren (2003): The Shadow Economy in Germany, GreatBritain and Scandinavia. A measurement based on questionnairesurveys, The Rockwool Foundation Research Unit, Copenhagen

Renooy, P. et al (2004): Undeclared work in an enlarged Union. Finalreport, European Commission

Rezaei, Shahamak (2003): Det duale arbejdsmarked I etvelfærdsstatsligt perspektiv – et studie af dilemmaet mellem uformeløkonomisk praksis og indvandreres socio-økonomiske integration[Der duale Arbeitsmarkt aus der Perspektive des Wohlfahrtsstaates –eine Untersuchung des Dilemmas zwischen Schwarzarbeit und dersozioökonomischen Integration der Einwanderer], RoskildeUniversitetscenter, Roskilde

The Government (2003): Denmark’s national action plan foremployment 2003, Beskæftigelsesministeriet, København


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EinleitungIm Mittelpunkt dieser Studie stehen die produktiven Tätigkeiten,die im Prinzip legal sind, jedoch den Behörden nicht gemeldet sind.In der deutschen Diskussion werden solche Tätigkeiten mitunterschiedlichen Begriffen bezeichnet. Am häufigsten sind dieBegriffe Schwarzarbeit, Schattenwirtschaft und informelle Arbeitzu finden. Diese Begriffe sind aus unterschiedlichen Kontextenentstanden und kennzeichnen unterschiedliche Formen von nichtgemeldeten Tätigkeiten. Schwarzarbeit umfasst nach dem üblichenVerständnis potentiell steuer- und beitragspflichtige produktiveArbeiten, die nicht versteuert oder mit Beiträgen derSozialversicherungen belegt werden. Schattenwirtschaft schließtSchwarzarbeit ein, umfasst aber auch viele andere nicht angegebeneAktivitäten, wie etwa nicht versteuerte Zinseinkünfte, Einkommenaus kriminellen Aktivitäten, Nachbarschaftshilfen sowie nichtmonetärer Tausch von Gütern und Dienstleistungen. ZurSchattenwirtschaft zählen also auch nicht meldepflichtigeTätigkeiten (siehe Schaubild 1). Der Begriff informelle Arbeit zieltähnlich wie Schwarzarbeit auf die Tätigkeit einzelner Personen,bezieht aber je nach Begriffsverständnis auch Haushaltsarbeit undunterschiedliche Formen von ehrenamtlicher oder Bürgerarbeit ein.

Schwarzarbeit oder Schattenwirtschaft sind ökonomischeTätigkeiten im engeren Sinne; durch sie werden Waren oderDienstleistungen bereitgestellt und sind damit produktiv, auchwenn ihr Beitrag zum Bruttosozialprodukt oft nur unvollständigoder wie bei der Eigenarbeit gar nicht gemessen wird. Insbesonderein den Debatten über informelle Arbeit wird eine Erweiterung desBegriffs der Produktivität gefordert. Zunächst wird daraufverwiesen, dass durch Eigenarbeit im Haushalt Gebrauchswerte

produziert werden, die den Lebensstandard erhöhen. Darüberhinaus schreiben auch einige Autoren dem bürgerschaftlichenEngagement produktive Funktionen zu. Diese Erweiterung desProduktivitätsbegriffs soll vor allem dazu beitragen, diegesellschaftliche Anerkennung von ehrenamtlicher Arbeit zuerhöhen.

Um Ausmaß und Schwerpunkte der Schattenwirtschaft undSchwarzarbeit in Deutschland zu verstehen, müssen die dreifolgenden Besonderheiten des deutschen Arbeitsmarktesberücksichtigt werden.

1. In 41 Handwerksberufen ist nach der deutschenHandwerksordnung die Ausübung des Gewerbes ausschließlichFachkräften mit einem Meisterabschluss in diesen Berufenvorgehalten. Üben andere Personen – etwa ohne Meisterbriefoder mit einem fachfremden Meisterbrief – eine solche Tätigkeitaus, werden die Einkünfte möglicherweise gemeldet, dieTätigkeit gilt aber als unerlaubt. In den deutschen Gesetzenüber illegale Beschäftigung spielt die Bekämpfung einerunerlaubten Gewerbeausübung eine erhebliche Rolle.

2. Für Kinder unter drei Jahre stehen in Deutschland iminternationalen Vergleich nur sehr wenige Kinderkrippenplätzebereit. Zudem wird die Erwerbstätigkeit von Müttern durch diein Deutschland übliche Begrenzung des Schulunterrichts aufhalbe Tage begrenzt. Da die Erwerbsneigung der Frauen in denletzten Jahren beträchtlich gestiegen ist, ist aufgrund dieserRahmenbedingungen die Nachfrage von Haushalten mitKindern nach privaten Dienstleistungen für den Haushaltgewachsen. Mangels professioneller Angebote auf dem Markt,werden diese Dienste vor allem über bezahlte Kräfte im

Deutschland

Schattenwirtschaft im weiten Sinn

Selbstversorgungswirtschaft(z.B. Nachtenschaftshille, Ge llgtelt,

Do-It-Yourself, Hausarbelt)

Untergrundwirtschaft

★ Drogenhandel★ Diebstahl

★ Steuer- und Sozialabgabe hinterziehung★ Unerlaubte Gewerbe- und Handweksaus bung★ Illegale Besch ftigung

IllegaleAkivit ten,

illegalausgeiit

Legale undillegale Akivit ten,

illegalausgeiit

LegaleAkivit ten,

illegalasgeiit

LegaleAkivit ten,

legalausgeiit

Abbildung 1:

Quelle: WirtschafteministeriumBaden -Württamberg, 2000


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nachfragenden Haushalt geleistet. In der Regel werden dieseTätigkeiten nicht gemeldet, da das deutsche System desEhegattensplittings und der abgeleiteten Kranken- undRentenversicherungen für die verheirateten Frauen, die dieseTätigkeiten zumeist ausüben, keine Anreize für eineLegalisierung ihrer Tätigkeit setzt.

3. Durch die Öffnung der Grenzen nach Osteuropa sowie dieUmsetzung der Dienstleistungsfreiheit im EU-Europa sindzahlreiche Arbeitskräfte vor allem in die deutsche Bauwirtschaftentsandt worden. Im Zuge der legalen Entsendung hat dabeiauch die illegale Entsendung zugenommen (Bosch 2004,Bosch/Worthmann/Zühlke-Robinet 2000). Diese illegaleEntsendung wird offensichtlich in großem Masse überkriminelle Organisationen betrieben. Das ohnehin schon hoheNiveau der Schwarzarbeit in der Bauwirtschaft hat sich dadurchdrastisch erhöht.

Während Verstöße gegen die Handwerksordnung traditionell zuden Schwerpunkten von Schwarzarbeit gehören, hat Schwarzarbeitim Haushalt und über die Entsendung von Arbeitskräften vor allemin den letzten Jahren zugenommen.

Diese drei Besonderheiten des deutschen Arbeitsmarktes spielenauch in den Maßnahmen der Bekämpfung von Schwarzarbeit eineRolle (Siehe Abschnitt 3). Im Gesetz zur „Intensivierung derBekämpfung der Schwarzarbeit und damit zusammenhängenderSteuerhinterziehung“ vom 23. Juli 2004 hat der Gesetzgebererstmals die bislang auf verschiedene Gesetze verstreute Definitionvon nicht erlaubter Schwarzarbeit in einer einheitlichenLegaldefinition zusammengefasst (siehe Kasten). Gleichzeitigwurde Schwarzarbeit von erlaubten informellen Tätigkeitenabgegrenzt. In §1.3 des Gesetzes wird klargestellt, dass Tätigkeiten

• für Angehörige oder Lebenspartner,• aus Gefälligkeit,• im Wege der Nachbarschaftshilfe und zur • Selbsthilfe

nicht als Schwarzarbeit gelten, wenn sie nicht auf Gewinn gerichtetsind. Dabei wird ein geringes Entgelt für solche Tätigkeitentoleriert.

Niveau und Art der Schwarzarbeit undSchattenwirtschaft in Deutschland Über das Niveau der Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft inDeutschland liegen keine offiziellen Zahlen vor. Bei der Berechnungdes Bruttoinlandsprodukts bezieht das Statistische Bundesamtschattenwirtschaftliche Aktivitäten mit ein, da diese gemäßProduktionsbegriff des Europäischen SystemsVolkswirtschaftlicher Gesamtrechnung zu erfassen sind. Mitverschiedenen Schätzmethoden wird versucht, ein möglichstvollständiges BIP zu ermitteln. So wird etwa das Bauvolumenanhand der verbrauchten Materialien ermittelt oder gesetzlicheuntersagte Produktion (z.B. Produktion von Drogen) anhand derbeschlagnahmten Drogenmenge und des geschätztenInlandskonsums kalkuliert (Statistisches Bundesamt 2003). Aus derSumme der verschiedenen „Untererfassungszuschläge“ lässt sichallerdings die Schattenwirtschaft nach Auffassung des StatistischesBundesamtes nicht herausrechnen, da die Untererfassung neben derSteuer- und Abgabenhinterziehung auch andere Gründe hat, wiezum Beispiel Lücken im Statistiksystem oder statistischeAbschneidegrenzen (Statistisches Bundesamt 2002).

Mehrere Forscher haben mit unterschiedlichen Methoden versucht,das Niveau der Schattenwirtschaft in Deutschland zu erheben.Pedersen hat für die Rockwool Foundation in mehreren Länderneine Befragung mit identischen Fragen durchgeführt. Danach habenin Deutschland im Jahre 2001 10,4% der Befragten zwischen 18 und74 Jahren Schwarzarbeit geleistet. Der Anteil der schwarzgearbeiteten Stunden an der gesamten Arbeitszeit lag bei 4,1%.Wenn man die Löhne auf dem Schwarzmarkt zugrunde legt, ergibtdies einen Anteil am BIP von 1,3% und wenn man die Löhne imformellen Sektor als Basis nimmt, steigt der Anteil auf 4,1%(Schaubild 2). Da die Produktivität von Schwarzarbeit wegen dergeringeren Kapitalausstattung und zum Teil auch der geringerenQualifikation unterhalb der der formellen Wirtschaft liegt, wird derAnteil der von Petersen gemessenen Schwarzarbeit zwischen denbeiden Werten liegen. Pedersen weist allerdings daraufhin, dass ernur einen Teil der Schwarzarbeit gemessen habe, da viele Befragtevermutlich nicht die Wahrheit gesagt hätten. Dies spricht dafür, vonhöheren Werten auszugehen. Andererseits betont er, dass in dennordeuropäischen Ländern und Deutschland das Niveau derSchwarzarbeit niedriger als vielfach angenommen und erheblichunterhalb des Niveaus in den Mittelmehrländern liegt.

Zu wesentlich höheren Anteilen gelangt Schneider, da er nicht nurdie Schwarzarbeit, sondern die gesamte Schattenwirtschaft, dieauch andere Formen der Steuerhinterziehung und kriminelleAktivitäten umfasst, in den Blick nimmt. Anders als Pedersen fragter nicht direkt nach schattenwirtschaftlichen Aktivitäten, sondernbedient sich des Bargeldansatzes, also einer indirektenErhebungsmethode. Dabei geht er davon aus, dass in derSchattenwirtschaft im Allgemeinen bar entlohnt wird, wodurch dienichtmonetär entlohnte Eigenarbeit und Nachbarschaftshilfeausgeschlossen bleiben. Wenn der Bargeldbetrag, der in einerVolkswirtschaft im Umlauf ist, über einen als „normal“ erachtetenWert steigt, dann ergibt sich daraus der Umfang derSchattenwirtschaft. Der Anteil der Schattenwirtschaft amBruttoinlandsprodukt liegt danach im Jahre 2002 und 2003 inDeutschland bei 16,8% (Schneider zitiert nach IG Metall 2004),während er 1975 erst bei 5,75% und 1989/1990 bei 12,8% gelegenhabe (Schneider 2003). In dieser Berechnungsmethode liegen vieleUnsicherheiten, wie etwa die Festlegung eines Ausgangsjahres miteinem Normalwert oder die Berücksichtigung derUmlaufgeschwindigkeit des Geldes, weshalb Experten von dieserMethode abraten (Renooy u.a. 2004). Ärgerlich an den

Definition von Schwarzarbeit in §1.2

des Gesetztes zur Bekämpfung der SchwarzarbeitSchwarzarbeit leistet, wer Dienst- oder Werkleistungen erbringt oderausführen lässt und dabei1. als Arbeitgeber, Unternehmer oder versicherungspflichtiger

Selbstständiger seiner sich auf Grund der Dienst- undWerkleistungen ergebenden sozialversicherungsrechtlichenMelde-, Beitrags- oder Aufzeichnungspflichten nicht erfüllt,

2. als Steuerpflichtiger seine sich auf Grund der Dienst- oderWerkleistungen ergebenden steuerlichen Pflichten nicht erfüllt,

3. als Empfänger von Sozialleistungen seine sich auf Grund derDienst- oder Werkleistungen ergebenden Mitteilungspflichtengegenüber dem Sozialleistungsträger nicht erfüllt,

4. als Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen seiner sich darausergebenden Verpflichtung zur Anzeige vom Beginn desselbstständigen Betriebes eines stehenden Gewerbes (§ 14 derGewerbeordnung) nicht nachgekommen ist oder die erforderlicheReisegewerbekarte (§55 der Gewerbeordnung) nicht erworbenhat,

5. als Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen einzulassungspflichtiges Handwerk als stehendes Gewerbeselbstständig betreibt, ohne in der Handwerksrolle eingetragen zusein (§1 der Handwerksordnung).


Trends

Berechnungen von Schneider (z.B. in Schneider, Volkert, Caspar2002) ist, dass die Berechnungsmethode im Einzelnen (zum Beispieldie Festlegung des Normalwerts) nicht offen gelegt und damit auchnicht überprüfbar wird. Es ist anzunehmen, dass der Anteil amBruttoinlandsprodukt der Schattenwirtschaft irgendwo zwischenden Werten von Pedersen und Schneider liegt.

Die OECD hat die tatsächlichen Beiträge zu denSozialversicherungen den theoretischen Beitragsverpflichtungen(theoretical liability) gegenübergestellt. Dabei wurdenländerspezifische Durchschnittsbeiträge zugrunde gelegt, bei denenFreibeträge, unterschiedliche Beitragshöhen in verschiedenenEinkommensklassen sowie Beitragsbemessungsgrenzenberücksichtigt werden. Weiterhin wurden Beschäftigte imöffentlichen Dienst herausgerechnet, da die Beamten nichtbeitragspflichtig sind. In Deutschland entsprachen die tatsächlichenBeiträge im Jahre 2000 90% der theoretischen Beitragsverpflichtung(OECD 2004: 248). Immerhin werden 10% der potentiellenBeitragsverpflichtungen nicht erfüllt. Selbst wenn man Messfehler(durch Unterschätzung der Zahl der Minijobs oder unzureichendeBerücksichtigung der Beitragsbemessungsgrenze) nicht ausschließt,sind die Ausfälle bei den Sozialversicherungen erheblich. FürDeutschland ist diese Zahl aussagekräftig, da die Beiträge zu denSozialversicherungen Pflichtbeiträge sind undZusatzversicherungen privat erfolgen. In anderen Ländern hingegensind Ländervergleiche schwierig, da in einigen Ländern freiwilligeBeiträge gezahlt werden können. Diese Möglichkeit wird auchhäufig genutzt (wie zum Beispiel in den USA für Pensionen,Gesundheit und Pflege). Dadurch kann man bei den tatsächlichenBeiträgen nicht mehr zwischen den obligatorischen und denfreiwilligen unterscheiden. Gleichwohl scheint nach den OECD-Zahlen die Beitragsehrlichkeit in Deutschland im internationalenVergleich relativ hoch zu sein.

Nach Schneider liegen die Schwerpunkte der Schwarzarbeit imBaubereich. Allerdings scheint er die Anteile nicht deklarierterTätigkeiten im Bereich der Pflege, Betreuung und Kindererziehungzu unterschätzen. Dies wird erkennbar, wenn man die Zahlen vonSchneider mit den Tätigkeitsschwerpunkten einer Erhebung vonNebentätigkeiten durch das Institut für Arbeitsmarkt undBerufsforschung aus dem Jahre 1984 vergleicht (Tabelle 1). NeuereZahlen über die Inanspruchnahme von Haushaltshilfen wurden fürdas Jahr 2000 auf der Basis des sozio-ökonomischen Panels (SOEP)erhoben. Danach beschäftigten bundesweit 4,349 MillionenHaushalte eine Hilfe, was einem Anteil von 11,3% aller Haushalteentspricht. 2,925 Millionen Haushalte gaben an, es handele sich umeine regelmäßige Beschäftigung und 1,424 Mio. um einegelegentliche Inanspruchnahme (Schupp 2002). Vor allem gutverdienende Haushalte beschäftigen Haushaltshilfen. Allerdingsfinden sich auch Haushaltshilfen in den unterenEinkommensklassen. Hier dürfte es sich vor allem um ältere – oftauch pflegebedürftige Personen in Ein- oder zwei-Personen-Haushalten handeln. Beachtenswert ist die hohe Diskrepanzzwischen der Zahl der Haushalte, die zumindest gelegentlich eineHaushaltshilfe bezahlen und der geringen Zahl vonsozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Haushalten, die seitJahren bei etwa 40 000 liegt (Weinkopf 2004). Diese Diskrepanzweist auf ein hohes Niveau an Schwarzarbeit in diesem Bereich hin.

Das Ausmaß illegaler Arbeit in der Bauwirtschaft ist in den letzten15 Jahren durch die Entsendung von Arbeitskräften ausDrittstaaten deutlich angestiegen. Aus den Staaten der EU-15können Arbeitskräfte nach Deutschland im Rahmen derDienstleistungsfreiheit entsendet werden. Arbeitskräfte aus denneuen Mitgliedsstaaten und anderen Ländern wie Serbien-Montenegro und Türkei haben im Rahmen vonKontingentvereinbarungen Zugang zum deutschenBauarbeitsmarkt. Die Zahl der legal entsandten Arbeitskräfte istseit Anfang der 90er Jahre deutlich gestiegen, geht allerdings seit1997 wegen der schlechten Baukonjunktur und möglicherweiseauch der Verlagerung in illegale Arbeit leicht zurück (Tabelle 2).

Die Entsendungen waren ein Einfalltor für die Zunahme illegaler

0 1 2 3 4 5

Bewertung der Schwarzarbeit mit den durchschnittlichen Schwarzarbeiterl hnen

Bewertung der Schwarzarbeit mit den durchschnittlichenL hnen n der legalen Wirtschaft

Gro§britannien

Schweden

Norwegen

D nemark

Deutschland

Anteil der Schwarzarbeit am Bruttoinlandsprodukt in Prozent

1,3

4,1

1,8

3,8

1,1

2,6

1

2,3

0,6

1,2

Abbildung 2: Schwarzarbeit im Jahr 2001

Anteil der Dschattenwirtschaft am Bruttoinlandsprodukt in Prozent

0 5 10 15 20 25 30

USASchweiz

ÖsterreichJapan

GroßbritannienNeuseelandNiederlande

AustralienFrankreich

KanadaIrland

DurchschnittDeutschland

DänemarkFinnland

NorwegenSchweden

BelgienSpanienPortugal

ItalienGriechenland 28,3

26,222,3

21,518,718,7

17,617,5

16,816,816,4

15,515,4

14,813,8

12,812,412,3

1110,8

9,58,6

Schaubild 3: Schattenwirtschaft im Jahredurchschnitt2002 und 2003

Quelle: Pedersen, 2003

Quelle: Schneider, 2003


Trends

Arbeit. Viele dieser legal entsandten Arbeitskräfte werden nichtnach deutschen Vorschriften entlohnt (Bosch/Zühlke-Robinet 2000und 2003). Für sie ist auf der Basis des Arbeitnehmerentsende-gesetzes ein Mindestlohn festgelegt worden (Tabelle 3), der vielfachunterlaufen wird. Darüber hinaus wird geschätzt, dass auf einenlegal entsandten Beschäftigten ein zweiter illegal entsandter kommt.Wie eine Modellrechnung es zeigt, hat dies zur Verdrängung vonheimischen Arbeitskräften insbesondere auf Großbaustellen, wie inBerlin, geführt (Bosch/Zühlke-Robinet 2000).

Um Schwarzarbeit wirkungsvoll bekämpfen zu können, muss manihre unterschiedlichen Formen und deren Ursachen verstehen. Hier

mangelt es in der deutschen Forschung an einem ausreichendenVerständnis. Die bekanntesten Forscher Schneider (Schneider,Volkert, Caspar 2002) und Ernste (2003) sehen die zentralenUrsachen von Schwarzarbeit in der zu hohen Abgabenquote, derÜberregulierung der Wirtschaft, falschen Anreizen imTransfersystem (zu hohe Anrechnung von Erwerbseinkommen beiArbeitslosen und Sozialhilfeempfängern), Arbeitszeitverkür-zungen, die mehr Spielraum für Schwarzarbeit lassen undabnehmende Steuermoral. Ihre Kernbotschaft lautet:Schwarzarbeit ist ein Warnzeichen für gesellschaftlicheFehlentwicklungen. Der Schwerpunkt der Maßnahmen sollte aufderen Korrektur und nicht bei der Bekämpfung von Symptomenliegen, die zudem wirkungslos sei. Andere Autoren gehen soweit, dieSchattenwirtschaft als „ein Bollwerk gegen zu vielStaatsinterventionismus und Verkrustungen“ zu verharmlosen(Schäfer u. a. 2004), ohne hier zwischen organisierter Kriminalitätund gelegentlicher Schwarzarbeit zu unterscheiden. Schäfer u. a.(2004) gehen sogar soweit, Schattenwirtschaft insgesamt wegen derniedrigeren Preise als wohlfahrtssteigernd vor allem für die„ärmeren Wirtschaftsbürger“ zu bezeichnen, was kaum fürDrogenhandel, Steuerhinterziehung in großem Maßstab undähnliche Aktivitäten zutrifft. Solche Ursachenanalysen sind inmehrfacher Hinsicht problematisch:

• Erstens steht sie methodisch auf schwankendem Boden. DieOECD kommt in ihrem Beschäftigungsbericht von 2004 zu demErgebnis, dass es keinen Zusammenhang zwischenAbgabenquote und Schattenwirtschaft gibt (OECD 2004: 254und auch Friedman u. a. 2001). Hohe Abgabenquoten könneneben mit hoher Abgabenmoral und geringere Abgabenquotenmit sehr niedriger Abgabenmoral verbunden sein.

• Zweitens werden erst durch Regulierungen zum Teil Spielregelnfür wirtschaftliches Handeln festgelegt, die Anreize zu illegalemVerhalten vermindern (zum Beispiel die Festlegung vonMindestlöhnen für entsandte Arbeitnehmer). Deregulierungbzw. Unterregulierung kann ebenso die Ursache für dieExpansion von Schattenwirtschaft sein, wie Überregulierung.Man muss deshalb die Regulierungen im Einzelfall betrachten.

Tabelle 2: Entsandte Arbeitskräfte und heimische Beschäftigte 1992-2002 (Jahresdurchschnitte, in 1000)

1992 103 13 116 1.301 989 10,5

1993 70 20 90 1.343 1.016 8,1

1994 31 106 137 1.405 1.057 11,5

1995 29 132 161 1.411 1.046 13,3

1996 23 165 188 1.311 950 16,5

1997 16 165 181 1.221 869 17,2

1998 19 150 169 1.156 815 17,2

1999 19 139 158 1.110 783 16,8

2000 17 121 138 1.050 736 15,8

2001 16 111 127 954 662 16,1

2002 15 103 118 870 603 16,4

* Schätzungen des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie, Jahresdurchschnitt.** Einschließlich Pendler.*** Angaben des Statistischen Bundesamtes, Jahresdurchschnitt; 2002 Schätzungen des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie.

Quelle: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 2002: 24.

Entsandte Arbeitskräfte*

aus Mittel- und

Osteuropa**

aus derEuropäischen

Union

Insgesamt

Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte imBauhauptgewerbe

(insgesamt)***

SozialversicherungspflichtigBeschäftigte im

Bauhaupt-gewerbe(Arbeiter)***

Anteil entsandterArbeitskräfte an

beschäftigten Arbeiternim Bauhaupt-gewerbe

(in %)

Jahr

Tabelle 1: Struktur der Schwarzarbeit undNebenerwerbstätigkeit

Anteile an der jeweiligen Gesamtheit der Wirtschaftszweige inProzent

Bau, Handwerk 38 49

Gewerbe- und Industriebetriebe – –

(Kfz, Maschinen, …) 17 –

Gastronomie 17 5

Putz-, Haushaltshifen 15 11

Pflege, Betreuung, – –

Unterricht, Erziehen – 19

Unterhaltungs-,Vergnügungsbranche 13 –

Landwirtschaftliche Tätigkeit – 11

Sonstiges – 6

Quelle: IG METALL, 2004, S. 15

Berechnungen vonProf. Schneider

(2002)

Erhebung des IAB zur

Nebenerwerbstätigkeit(1984)


Trends

• Drittens werden die in großem Maßstab organisierteKriminalität vor allem bei der grenzüberschreitendenEntsendung von Arbeitskräften, sowie die besonderen Ursachenfür Schwarzarbeit in haushaltsnahen Dienstleistungen völligausgeblendet.

• Viertens werden die Gründe für die Ineffizienz desKontrollsystems nicht angesprochen, da ex ante davonausgegangen wird, dass es nicht effizienter zu gestalten sei. Esgibt aber durchaus Instrumente, Schwarzarbeit effektiv zubekämpfen.

Anreize für Schwarzarbeit entfallen erst, wenn es keineRegulierungen und keine Abgaben mehr gibt. Da dies in einerkomplexen Gesellschaft nicht denkbar und nicht wünschbar ist,muss der pauschale Deregulierungsdiskurs im Zusammenhang mitSchwarzarbeit durch eine differenzierte Diskussion über Ursachenvon Schwarzarbeit und Handlungsinstrumente bei ihrerBekämpfung abgelöst werden.

Bekämpfung illegaler Beschäftigung und derSchwarzarbeit Die Vielfalt der unterschiedlichen Formen von Schwarzarbeit zeigt,dass sie nicht mit einfachen Rezepten bekämpft werden kann. InDeutschland wurden in den letzten Jahren zahlreiche neueMaßnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit ergriffen, die zumeinen versuchen, die Anreize für Schwarzarbeit zu vermindern, undzum anderen ausgeübte Schwarzarbeit besser zu kontrollieren undhärter zu sanktionieren.

Verringerung der Anreize für SchwarzarbeitDurch die Reform der Handwerksordnung, die Förderung sogenannter Ich-AG’s sowie die neuen Regelungen zu Mini- und Midi-Jobs und insbesondere zu den Minijobs in Haushalten sollen dieAnreize zur Schwarzarbeit verringert werden. Damit wurdenInitiativen ergriffen, die in Deutschland besonders ausgeprägteSchwarzarbeit im Zusammenhang mit der Handwerksordnung undder haushaltsnahen Dienstleistungen zu legalisieren.

Reform der HandwerksordnungZum 1. Januar 2004 trat die so genannte Handwerksrechtsnovelle

(Drittes Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und andererhandwerksrechtlicher Vorschriften) mit folgenden Änderungen inKraft:

• der Meisterzwang wird von 94 auf 41 zulassungspflichtigeHandwerke beschränkt. Die übrigen 53 Handwerke sindnunmehr zulassungsfrei. Nach der früher gültigenHandwerksordnung war in diesen 53 Handwerken derMeisterbrief die Voraussetzung für die Gründung oderÜbernahme eines Handwerksbetriebes. Diese Regelung gilt nunnur noch für gefahrgeneigte und ausbildungsintensive Bereiche.Zu den neuerdings “zulassungsfreien Handwerksgewerben”zählen unter anderem Fliesenleger, Estrichleger und Behälter-und Apparatebauer. In diesen Handwerken kann der Meistertiteljedoch freiwillig erworben werden. Er wird dann zumQualitätssiegel für den Betrieb und seine Beschäftigten.Gesellenjahre als Voraussetzung für die Zulassung zurfreiwilligen Meisterprüfung entfallen.

• Bis auf wenige Ausnahmen können sich erfahrene Gesellen auchin zulassungspflichtigen Handwerken selbständig machen.Voraussetzung dafür ist der Nachweis der praktischen Tätigkeitvon sechs Jahren, wobei vier Jahre davon in leitender Positionausgeübt sein müssen. Zu den Ausnahmen gehören:Schornsteinfeger, Augenoptiker, Hörgeräteakus-tiker,Orthopädietechniker, Orthopädieschumacher undZahntechniker.

• Für Ingenieure und Hochschulabsolventen sowie staatlichgeprüfte Techniker ist der Zugang zum Handwerk möglich.

• Das Inhaberprinzip, nach dem ein Handwerksbetrieb nur voneinem Meister geführt werden sollte, wurde abgeschafft.Unternehmen, die ein zulassungspflichtiges Handwerk ausüben,können dies ausüben, wenn ein Meister als Betriebsleitereingestellt wurde

• Tätigkeiten, die innerhalb von zwei bis drei Monaten erlerntwerden können, unterliegen nicht dem Meisterzwang. Die als“einfach” eingestuften Tätigkeiten eignen sich für den Weg in dieSelbstständigkeit, zum Beispiel für die Gründung von Ich-AGs.

Ziel dieser Novelle ist es zum einen, die Gründungsdynamik imHandwerk zu erhöhen und zum anderen Schwarzarbeit vor allembei einfachen Tätigkeiten und durch Tätigkeiten von Personen ohneMeisterbrief in zulassungsfähigen Gewerken zu verringern. DieKritiker der Reform befürchten eine Verschlechterung der Qualität

Tabelle 3: Mindestlohnhöhen in West- und Ostdeutschland, 1997-2004

Abschlussdatum Allgemein-verbindlichkeit durch Laufzeit West Ost West Ost

2.9.1996 Tarifausschuss 1.1.1997-31.8.1997 17,00 15,64 - -

17.7.1997 Tarifausschuss 1.9.1997-31.8.1999 16,00 15,14 - -

26.5.1999 Rechtsverordnung 1.9.1999-31.8.2000 18,50 16,28 - -


1.9.2001-31.8.2002 19,17 16,87 - -


1.9.2003-31.8.2004 10,36 8,95 12,47 10,01

GTL: Gesamttarifstundenlohn* Mindestlohnhöhe bis August 2002 in DM, ab September 2002 in Euro.

Quelle: 1996: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 1997: 464-466; 1997, 1999: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie 1999: 48-54; 2000-2004: IG Bauen-Agrar-Umwelt 2000: 5, Bundesgesetzblatt Teil I, diverse Stellen, eigene Zusammenstellung.

für Facharbeiter(Berufsgruppe III)

für Hilfskräfte(Berufsgruppe VII 2)

Mindestlohnhöhe (GTL)*


Trends

des Angebots, eine Verringerung des Innovationstempos sowieeinen Rückgang der Aus- und Weiterbildung durch die Gründungvon Miniunternehmen. Die Gründungsdynamik in einigen derinzwischen zulassungsfreien Gewerken, zum Beispiel bei denFliesenlegern, hat deutlich zugenommen. Ob es damit aber gelungenist, auch dauerhaft mehr Arbeitsplätze und nicht nur kurzlebige,wenig innovative und ausbildungsabstinente Miniunternehmen zuschaffen und die Schwarzarbeit einzudämmen, kann jetzt nochnicht abschließend bewertet werden.

ICH-AGsIm Rahmen der Hartz-Reformen wird ab 1.1.2003 mit Beihilfen ausder Arbeitslosenversicherung die Gründung sogenannter Ich-AGsunterstützt. Der monatliche Existenzgründungszuschuss fürArbeitslose beläuft sich auf 600 euro im ersten Jahr, 360 euro imzweiten Jahr und 240 euro im dritten Jahr. Während des Bezugs desExistenzgründungszuschusses sind Existenzgründer in dergesetzlichen Rentenversicherung versicherungspflichtig und könnenauch an der gesetzlichen Kranken-, Pflege- und Unfallversicherungteilnehmen. Bei Misserfolg der selbständigen Tätigkeit kann beiAnspruch auf Arbeitslosenunterstützung, diese vor Ablauf derdreijährigen Förderdauer wieder geltend gemacht werden.

Im ersten Förderjahr (2003) haben 93.000 Personen eine Ich-AGgegründet. Im August 2004 gab es 157.000 solcher kleinen Firmen.Bundesweit fiel bisher jede sechste Ich-AG wieder aus derFörderung heraus. Die Abmeldung kann aus folgenden Gründenerfolgen:

1. die Geschäftsidee ist gescheitert,2. der Betreiber hat einen Job in abhängiger Beschäftigung

gefunden,3. die Ich-AG macht mehr als 25.000 Euro Jahresgewinn und

bekommt deshalb keine Förderung mehr und 4. die Ich-AG hat niemals ihre Arbeit aufgenommen, da der

Betreiber nur in den Genuss des Zuschusses kommen wollte undniemals die Absicht hatte, selbständig zu werden.

Die Gesellschaft für innovative Beschäftigung (G.i.B.) und dasInstitut für Mittelstandsforschung (2004) untersuchten im Auftragdes Wirtschafts- und Arbeitsministeriums die Ich-AGs . Bis Juli2004 wurden in NRW insgesamt 29.566 Ich-AGs gegründet. Davonsind rund 20% anschließend wieder aus der Förderung ausgestiegen.In einigen Fällen haben die Gründer einer Ich-AG über ihreSelbständigkeit wieder in eine feste Stelle gefunden, oder sieverdienen im Jahr über 25.000 Euro und fallen deshalb aus derFörderung heraus. In anderen Fällen scheitern sie an einerschlechten Planung. Deshalb schlugen die Autoren der Studie vor,dass eine Beratung vor der Gründung einer Ich-AG verpflichtendsein sollte.

Wegen zahlreicher Missbrauchsfälle beschloss die Bundesregierungim September 2004, die Förderung einer Ich-AG von einer“Tragfähigkeitsbescheinigung” abhängig zu machen, die dieIndustrie- und Handelskammern, Handwerkskammern,Fachverbände oder Kreditinstitute ausfertigen können. DieseEinrichtungen haben die Aufgabe, einen Plan mit der Geschäftsidee,dem Kapitalbedarf und der Finanzierung sowie einer Vorschauüber Umsatz und Rentabilität zu prüfen. Ein solcher Plan war schon2002 von Experten gefordert worden, damals aber als unnötigerbürokratischer Aufwand abgelehnt worden.

Die Förderung von KleinunternehmenEbenfalls im Jahre 2003 wurde das Gesetz zur Förderung vonKleinunternehmern und zur Verbesserung der

Unternehmensfinanzierung (KleinunternehmerförderungsgesetzKFG) wirksam. Es hat zum Ziel, bürokratische Regelungen beiUnternehmensgründungen abzubauen und dieFinanzierungsbedingungen von kleinen und mittlerenUnternehmen zu verbessern. So werden die Grenzen für dieBuchführungspflicht (vereinfachte Gewinnermittlung) wie folgtausgedehnt.

• Umsatzgrenze 350.000 Euro (bisher 260.000 Euro) • Wirtschaftswertgrenze 25.000 Euro (bisher 20.500 Euro) • Gewinngrenze 30.000 Euro (bisher 25.000 Euro)

Nach der Vereinfachungsregelung darf der Kleinunternehmerpauschal die Hälfte seiner Betriebseinnahmen als Betriebsausgabenabziehen. Der unter die Regelung fallende Steuerpflichtige musslediglich seine Betriebseinnahmen einschließlich seiner Entnahmenaufzeichnen und wird von weitergehenden steuerlichenAufzeichnungspflichten entlastet.

Wer die Einnahmegrenzen nicht überschreitet, kann die Regelungendauerhaft nutzen. Wegen der Kleinunternehmerregelung imUmsatzsteuerrecht, fällt auch keine Umsatzsteuerpflicht an. DerUnternehmer kann allerdings jederzeit auch für eine andere Art derGewinnermittlung (Einnahmeüberschussrechnung/ Bilanzierung)optieren.

Mini-Jobs bis 400euroMit dem 2. Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarktwurden zum 1. April 2003 die Regelungen bei den geringfügigenBeschäftigungen wie folgt geändert.

• Die Entgeltgrenze für Minijobs steigt auf 400 Euro. Die bisherigeGrenze von 15 Wochenarbeitsstunden, die nicht überschrittenwerden durfte, entfällt.

• Für diese Mini-Jobs zahlt der Arbeitgeber 25 % pauschaleAbgaben (12 % Gesetzliche Rentenversicherung, 11 %Gesetzliche Krankenversicherung und 2 % Steuern).

• Bei Mini-Jobs im Haushalt beträgt die Abgabe nur 12% (je 5%für Renten- und Krankenversicherung und 2% Steuern).Weiterhin sind die Kosten für eine Haushaltshilfe teilweisesteuerlich abzugsfähig. Die Kosten für die Haushaltshilfe kannman wie folgt direkt von der Steuerschuld abziehen:• Bei Zahlung einer Pauschale von 12%: 10% der Kosten,

höchstens aber 510 Euro im Jahr • Bei sozialversicherungspflichtigem Arbeitsverhältnis: 12%

der Kosten bis zu 2.400 euro im Jahr • Bei Inanspruchnahme von haushaltsnahen Dienstleistungen,

z.B. durch gewerbliche Haushaltsführungs-Agenturen,können 20 % der Kosten, höchstens 600 Euro im Jahrabgezogen werden.

• Neben einer sozialversicherungspflichtigenHauptbeschäftigung ist die Ausübung einer geringfügigentlohnten Beschäftigung möglich, ohne dass diese durch dieZusammenrechnung mit der Hauptbeschäftigungsozialversicherungspflichtig wird.

• Einführung einer Gleitzone, bei Einkommen zwischen400,01 euro und 800 euro: der Arbeitnehmerbeitrag steigtvon 4 Prozent linear auf den normalen Arbeitnehmerbeitragan bei gleichzeitig vollem Leistungsanspruch derSozialversicherung ab 400,01 euro.

Ziel dieses Gesetzes war es, durch geringere Abgaben sowie durchdie steuerliche Absetzbarkeit von Tätigkeiten im Haushalt dieAnreize auf der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite zu erhöhenund Schwarzarbeit zu legalisieren.


Trends

Die Zahl der registrierten Minijobs hat nach der Gesetzesänderungstark zugenommen. Die von der Bundesknappschaft im Juni 2003erstmals identifizierten 6,4 Millionen Minijobs dürften zum größtenTeil bereits vorher als kleine Beschäftigungsverhältnisse am Randedes Arbeitsmarktes bestanden haben. Am 30. Juni 2004 waren rund7,6 Millionen Menschen in geringfügigen Beschäftigungen tätig(Mini-Job Zentrale 2004). Die Zahl der Minijobs in privatenHaushalten wuchs von 27.817 im Juni 2003 auf 67.401 im Juni 2004.

Das DIW kommt in einer Zwischenbilanz der Reform zumErgebnis, dass der registrierte Zuwachs zum Teil aufSubstitutionseffekte aus bisheriger Beschäftigung zurückgeführtwerden kann (Schupp/Birkner 2004). Enttäuschend ist die trotz derstarken steuerlichen Absetzbarkeit geringe Zunahme der Minijobsin Privathaushalten (Weinkopf 2004). Weiterhin wird der größte Teilder Arbeiten im Privathaushalt schwarz ausgeübt. Der wichtigsteGrund wird sein, dass zum einen viele der dort Beschäftigten überihren Ehepartner sozial versichert sind und zum anderen dass einTeil von ihnen mehrere solcher Minijobs ausübt, die bei einerRegistrierung voll sozialversicherungspflichtig werden.

Kontrolle und Sanktionierung von SchwarzarbeitDie Bekämpfung von Schwarzarbeit war in der Vergangenheit inDeutschland auf viele unterschiedliche Behörden (Finanzamt,Sozialamt, Ausländerbehörden, Zoll, Sozialversicherungen, Polizei,Bundesagentur für Arbeit etc.) verteilt. Zwischen denunterschiedlichen Institutionen gab es nicht nur Unklarheiten in derKompetenzabgrenzungen, sondern auch einen unzureichendenDaten- und Informationsaustausch, der vielfach Schwarzarbeitunentdeckt ließ. Zudem setzte man fast vollständig auf eine ex postKontrolle und zu wenig auf eine ex ante Vermeidung vonSchwarzarbeit.

In den letzten Jahren wurde die Bekämpfung der illegalenBeschäftigung und Schwarzarbeit durch folgende Gesetze auf eineneue Grundlage gestellt:

1. Gesetz zur Erleichterung der Bekämpfung der illegalenBeschäftigung und Schwarzarbeit vom 1.8.2002:• In dem besonders von illegaler Beschäftigung betroffenen

Baubereich wurde die Haftung des Hauptunternehmers fürdie Sozialversicherungsbeiträge der von ihm unmittelbarbeauftragten Subunternehmer eingeführt. Dies schließtallerdings nicht die Haftung für dieSozialversicherungsbeiträge der Subunternehmen, dieihrerseits vom ersten Subunternehmen beauftragt wurden,ein.

• Die Zusammenarbeit der Behörden einschließlich desDatenaustausches wurde verbessert. So können beispielsweiseder Zoll oder die Polizei unmittelbar Daten derBundesagentur über die Erteilung einer Arbeitserlaubnisabrufen.

• Der Straf- und Bußgeldrahmen wurde erweitert. So wurdebeispielsweise die Bußgeldhöchstgrenze für die als besonderssozialschädlich betrachtete illegale Ausländerbeschäftigungvon 250.000 euro auf 500.000 euro erhöht.

• Unternehmen, die gegen die Vorschriften des Gesetzesverstoßen, können von öffentlichen Aufträgen bis zu dreiJahren (bis dahin zwei Jahre) ausgeschlossen werden.

• Die Werbung für Schwarzarbeit wird eingeschränkt. Nichtnur – wie bisher – Telekommunikationsdienstleister sondernauch Zeitungen müssen die Namen der Auftraggeber an dieBehörden weitergeben.

• Wenn bei illegaler Beschäftigung Steuern undSozialversicherungsbeiträge nicht gezahlt werden, werden die

ausgezahlten Löhne als Nettolöhne angesehen, auf dieBeiträge und Steuern zu entrichten sind. Damit werdenfrühere Streitigkeiten, ob es sich um Netto- oder Bruttolöhnehandelte, vermieden.

2. Güterkraftverkehrsgesetz vom 2. 9. 2001: Mit diesem Gesetzsollte die Beschäftigung von Arbeitnehmern aus Nicht-EU-Staaten ohne Arbeitserlaubnis durch folgende Änderungeneingedämmt werden:• Es dürfen nur Fahrer mit einer amtlich beglaubigten

Arbeitserlaubnis eingesetzt werden;• Diese Pflicht bezieht sich auch auf den Auftraggeber des

Transportunternehmens;• Der Bußgeldrahmen bei Verstößen wurde erhöht.

Dieses Gesetz beschleunigte die Einigung über eineentsprechende Verordnung auf europäischer Ebene (VerordnungNr. 484/2002 vom 1. 3. 2002).

3. Gesetz zur Eindämmung illegaler Beschäftigung im Baugewerbevom 6. 9. 2001• Kernstück dieses Gesetzes ist die Generalunternehmen-

shaftung. Der Auftraggeber hat 15% der Rechnung desUnterauftragsnehmers einzubehalten und an das Finanzamtabzuführen, um einer Steuerhinterziehung entgegenzuwirken.

4. Veränderungen des Arbeitnehmerentsendegesetzes (AEntG) von1996, nach dem Mindestlöhne für ausländischeWerkvertragsnehmer vereinbart werden können, vom 1.1.1999durch• Verbesserung der Vorschriften über die Zusammenarbeit der

Kontrollbehörden,• Erhöhung des Bußgeldrahmens bei Verstößen,• Einführung einer verschuldensunabhängigen Haftung des

Generalunternehmers für den Fall, dass ein Subunternehmerden nach dem AEntG vorgeschriebenen Mindestlohn nichtzahlt oder die Beiträge an die Urlaubskasse der Bauwirtschaftnicht abführt.

5. Gesetz zur Intensivierung der Bekämpfung der Schwarzarbeitund damit zusammenhängender Steuerhinterziehung“ vom 1.8.2004 mit folgenden Neuregelungen:• Präzision des Begriffs der Schwarzarbeit (siehe Kasten in

Kapitel 1);• Verbesserung des Kontrollvollzugs durch Bündelung der

gesetzlichen Regelungen, die bislang auf mehre Gesetzeverteilt waren, und erweiterte Prüfrechte der Zollverwaltungüber Werk- und Dienstverträge;

• Rechnungsstellungspflicht des Unternehmers für Werks- undDienstleistungen und im Zusammenhang mit einemGrundstück auch bei Privathaushalten, einschließlich derlängeren Aufbewahrungspflicht der Rechnungen. Bislangwaren Privathaushalte nicht verpflichtet Rechnungen zufordern und aufzuheben. Verstoß gegen dieRechnungsausstellungspflicht wird mit bis zu 5.000 euro undgegen die Rechnungsaufbewahrungspflicht mit bis zu 500euro bestraft. Bislang war die Ermittlung von Schwarzarbeitschwierig, da keine Rechnungen ausgestellt werden mussten;

• Unternehmen, die Dienste und Werkleistungen schwarzerbringen, sollen künftig bei einem Unfall von denUnfallversicherungen in Regress genommen werden können.

6. Auf internationaler Ebene wurde auf Initiative Deutschlands imJahre 1999 der EU-Verhaltenskodex (Abl. EG C 125/1) für dieVerbesserung der Zusammenarbeit der Behörden derMitgliedsstaaten bei der Bekämpfung grenzüberschreitendenMissbrauchs bei Sozialversicherungsleistungen und –beiträgen


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und von nicht gemeldeter Erwerbstätigkeit sowie beigrenzüberschreitender Leiharbeit verabschiedet. Ausgehend vondiesem Kodex wurde im Jahre 2001 mit Frankreich eineVereinbarung über die Zusammenarbeit in diesen Bereichenvereinbart (Deutscher Bundestag 2003). Im Zusammenhang mitdiesen Gesetzesänderungen wurde das Personal im Bereich derBekämpfung illegaler Beschäftigung insbesondere beim Zollaufgestockt. Überdies wurde eine Zentralstelle in Köln mit 50Mitarbeitern eingerichtet, um die Arbeit der Hauptzollämter beider Bekämpfung illegaler Beschäftigung zu koordinieren. Durchmehrere Öffentlichkeitskampagnen sollten Arbeitgeber undArbeitnehmer auf den Unrechtsgehalt von illegalerBeschäftigung und Leistungsmissbrauch sowie die dadurchentstehenden Schäden hingewiesen werden. U. a. erschienen imJahre 2002 Plakate und Zeitungsinserate unter dem Motto„legal, illegal, nicht egal“ sowie ein umfangreichesInternetangebot unter www.arbeitsamt.de/illegal und www.zoll-stoppt-schwarzarbeit.de.

Zwei weitere Gesetzesinitiativen der Bundesregierung zu einemTariftreuegesetz und der Einführung eines Korruptionsregistersscheiterten im Jahre 2002 am Einspruch des Bundesrats, in dem dieOpposition von CDU/CSU und FDP die Mehrheit hat:

• Dem Entwurf zum Tariftreuegesetz zufolge sollten staatlicheStellen Bauaufträge künftig nur noch an Unternehmen vergebendürfen, die ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern denam Einsatzort geltenden Tariflohn zahlen. Das gleiche solltebeim öffentlichen Personennahverkehr gelten. Nach Auffassungder Regierung komme es im Baubereich durch den massivenEinsatz von Niedriglohnkräften zu starkenWettbewerbsverzerrungen, so dass Arbeitsplätze, insbesonderein tarifgebundenen mittelständischen Unternehmen, in hohemMaße gefährdet werden. Im öffentlichen Personennahverkehr(ÖPNV) sei angesichts der bevorstehenden Liberalisierung aufeuropäischer Ebene eine ähnliche Entwicklung zu befürchten.Unternehmen, die sich nicht an das Gesetz halten, solltenVertragsstrafen zahlen. Auch kann der Vertrag gekündigt oderdas Unternehmen von staatlichen Aufträgen ausgeschlossenwerden.

• In dem “Register für unzuverlässige Unternehmen” solltenUnternehmen bis zu drei Jahre gespeichert werden, denenschwere Verfehlungen nachgewiesen werden. Dazu gehören zumBeispiel Bestechung, Untreue, verbotene Preisabsprachen,illegale Exporte, illegale Beschäftigung, Schwarzarbeit oderVerstöße gegen die Tariftreueregelung. So sollten diese von derVergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen werden können.Ebenfalls aufgenommen werden sollten Unternehmen, dieversucht haben, über Bestechung an öffentliche Aufträge zugelangen. Öffentliche Auftraggeber wiederum sollten alleBewerber um Aufträge über 50.000 Euro dahingehend prüfen, obsie in der schwarzen Liste aufgeführt werden. EinzelneBundesländer, wie Nordrhein-Westfalen überlegen nun, eineigenes Korruptionsregister einzuführen.

Die Opposition sah in dem Tariftreuegesetz einen Eingriff in dieTarifautonomie und die Dienstleistungsfreiheit und in demKorruptionsregister die Gefahr, dass das ganze Unternehmen fürdie Verfehlungen eines Teils des Unternehmens bestraft werde.

SchlussfolgerungenVermutlich hat die Schattenwirtschaft in Deutschland vor allemaufgrund grenzüberschreitender illegaler Arbeit, veränderterHaushaltsstrukturen (höhere Nachfrage nach Dienstleistungen

wegen steigender Beschäftigungsquote der Frauen) undlanganhaltender Arbeitslosigkeit zugenommen. Die Forschung zuSchattenarbeit in Deutschland, vor allem die von neoklassischenÖkonomen, hat die Ursachen der Zunahme der Schattenwirtschaftbislang zu pauschal auf die Höhe der Abgabenquote und dieRegulierungsdichte zurückgeführt, ohne ausreichend zwischenorganisierter Kriminalität und Schwarzarbeit des „kleinenMannes“ zu unterscheiden. Die Untersuchungen zurSchattenwirtschaft wurden vielfach zur Popularisierung vonDeregulierungs- und Steuersenkungsprogrammeninstrumentalisiert. Diese unzureichende Ursachenanalyse hat langeeine wirksame Bekämpfung der unterschiedlichen Formen vonSchwarzarbeit und illegaler Beschäftigung behindert. Erst in denletzten Jahren wird durch eine Vielzahl von Maßnahmen versucht,die Anreize für Schwarzarbeit zu verringern und sie wirksamer zubekämpfen. Insgesamt ist mit den verschiedenen Gesetzen diebisherige Kompetenzvielfalt gestrafft und der Datenaustauscherleichtert worden. Der Zoll hat zentrale Funktionen bei derBekämpfung der illegalen Beschäftigung bekommen und wurdepersonell verstärkt. Die Wirksamkeit der vielen neuen Initiativenkann zum jetzigen Zeitpunkt nicht beurteilt werden.

Mit der Generalunternehmerhaftung und der Haftung desHauptunternehmers für Sozialversicherungsbeiträge vonSubunternehmen wurden auch Maßnahmen der Unterbindung vonSchwarzarbeit an der Quelle beschlossen. Allerdings wurde dieGeneralunternehmerhaftung durch eine großzügige Verteilung vonFreistellungsbescheinigung wieder entwertet. Die Haftung für dieSozialversicherungsbeiträge hat durch ihre Beschränkung auf denersten Subunternehmer weitgehend ihre Wirksamkeit eingebüsst.Diese Konstruktionsmängel bei der präventiven Bekämpfung sowiedie Weigerung der Opposition, einem Korruptionsregister undTariftreuegesetzen zuzustimmen, zeigen, dass es in Deutschlandnoch keinen breiten gesellschaftlichen Konsens gibt, Schwarzarbeitund illegale Beschäftigung wirkungsvoll zu bekämpfen.

Gerhard Bosch

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EstlandEinleitung Dieser Beitrag ist eine Untersuchung zur Verbreitung derSchwarzarbeit und zu den Maßnahmen, die in Estland zu ihrerBekämpfung eingesetzt werden. Die Tatsache, dass diese Art derBeschäftigung verdeckt, also unangemeldet, stattfindet, macht dieBewertung von Art und Umfang der Schwarzarbeit sehr schwierig.Da außerdem die Definitionen und Erfassungsmethoden derSchwarzarbeit von Land zu Land verschieden sind, gibt es kauminternational vergleichbare Schätzwerte.

Der vorliegende Beitrag stützt sich auf die Definition derEuropäischen Kommission. Diese versteht Schwarzarbeit als“jedwede Art von bezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen herkeinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden abernicht gemeldet werden, wobei in den einzelnen Mitgliedstaatenjedoch unterschiedliche gesetzliche Rahmenbedingungen gegebensind” (Europäische Kommission 1998).

Die Berechnungen des Statistischen Amts Estlands (ESA) zumUmfang und zur Struktur der Schattenwirtschaft beruhen auf derKommissionsentscheidung zur Vollständigkeit vom 22. Februar1994. Allerdings wird bei der Betrachtung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Estland vorwiegend die Kerndefinition derinformellen Beschäftigung verwendet (siehe Definitionen derOECD 2004, S. 236). Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass derFokus auf komplett unangemeldeter Arbeit (sowohl derBeschäftigungsstatus als auch die Arbeitseinkünfte werdenverheimlicht), nur teilweise angemeldeter Arbeit (der Arbeitgeberführt nur Steuern auf den Mindestlohn ab und zahlt das restlicheGehalt unter der Hand aus) und auf der Steuerhinterziehung beiSelbstständigen liegt.

Die Schwarzarbeit hat große Auswirkungen auf den Arbeitsmarktund die ökonomische Entwicklung. Estlands Hauptprobleme durchdie Schattenwirtschaft sind geringere Steuereinnahmen durchSteuerhinterziehung, was den Druck zu Steuererhöhungen


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verschärft, und die unzureichende soziale Absicherung vonArbeitnehmern, da nicht oder nur teilweise angemeldete Einkünftezu einer niedrigen sozialen Sicherung und zu unfairem Wettbewerbzwischen den Unternehmen im formellen und im informellen Sektorführen können, was möglicherweise die Wettbewerbsfähigkeit imPrivatsektor schwächt. Der informelle Sektor kann also dieökonomische Entwicklung bremsen.

Verbreitung der Schwarzarbeit innerhalb derWirtschaftUm Art und Umfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inEstland zu bewerten, wurden, wie bereits erwähnt, dieBerechnungen des Statistischen Amts Estlands herangezogen.Zusätzlich wurden die vom estnischen Institut fürWirtschaftsforschung erhobenen Daten zu verdeckten Einkünftenin die Analysen einbezogen.

Zwischen 1997 und 2001 ging der Anteil der Schattenwirtschaft amBIP auf etwa 7–8 % zurück (siehe Tabelle 1). Dieser Wert liegt leichthöher als in der restlichen EU, wo der Anteil – Italien undGriechenland ausgenommen – um oder weniger als 5 % des BIPbeträgt. Vergleicht man die neuen EU-Mitgliedsländeruntereinander, so gehört Estland (zusammen mit der TschechischenRepublik und der Slowakei) zur Gruppe der Länder mit derprozentual geringsten Schattenwirtschaft (rund 8–13 % BIP-Anteil)(Renooy et al. 2004).

Zwischen 1997 und 2001 sank auch der Anteil der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit bezogen auf dieGesamtbeschäftigung, nämlich von 8,0 % auf 6,1 % (Purju et al.2004).

Im Jahr 2001 waren informelle Beschäftigungsverhältnisse amstärksten in folgenden Wirtschaftszweigen vertreten (Purju et al.2004, Berechnungen der Autoren):

• Erbringung von öffentlichen und persönlichen Dienstleistungen(21 %)

• Handel; Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugenund Gebrauchsgütern (16 %)

• Grundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung beweglicherSachen, Erbringung von unternehmensbezogenenDienstleistungen (13 %)

• Land- und Forstwirtschaft (9 %)

Männer und Frauen sind gleich häufig im Bereich derSchwarzarbeit aktiv. Allerdings gibt es klare Unterschiede je nachGeschlechterzusammensetzung der Sektoren. Männer dominierendie Zweige Land- und Forstwirtschaft und Bau, während Frauenvorwiegend in den Bereichen Gesundheits-, Veterinär- und

Sozialwesen, Beherbergungs- und Gaststätten sowie Erziehung undUnterricht konzentriert sind (Purju et al. 2004).

Zusätzlich zu den Berechnungen der ESA führt das EestnischeInstitut für Wirtschaftsforschung jährliche Bevölkerungsumfragenzur Schattenwirtschaft in Estland durch. 2003 gaben 16 % derUmfrageteilnehmer an, gelegentlich oder regelmäßig nichtgemeldete oder so genannte verdeckte Einkünfte zu erhalten (sieheTabelle 2). Allerdings ist der Anteil dieser Personen seit einigenJahren rückläufig.

Bei der Einstellung der Bevölkerung in Bezug auf verdeckteEinkünfte wird deutlich, dass die Zahl der Menschen, die solcheEinkünfte missbilligen, von 57 % im Jahr 2000 auf 89 % im Jahr2003 zugenommen hat. Die wichtigsten Gründe für dieMissbilligung sind (Estnisches Institut für Wirtschaftsforschung2004):

• fehlende Krankenversicherung• geringere Rente in der Zukunft • ist unfair in Bezug auf andere Steuerzahler und Unternehmen• ist illegal• führt zu Verlusten in den öffentlichen Finanzen, was die

Bereitstellung öffentlicher Dienste schmälert• führt zu Schwierigkeiten beim Erhalt von Bankdarlehen• führt zu unzureichender Finanzierung im Sozialsektor

Dies zeigt, dass die allgemeine Toleranz der Schwarzarbeitgegenüber in den letzten Jahren abgenommen hat.

Der anteilsmäßige Rückgang der Schwarzarbeit hat mehrereGründe. Die allgemeine Wirtschaftsentwicklung und derallmähliche Übergang zur Marktwirtschaft hatten, zusammen mitder Entwicklung des Rechtssystems und der zunehmendenLegitimität der Zentralregierung, großen Anteil an derbeschriebenen Entwicklung.

Eine weitere Erklärung liegt in der engen Verzahnung derestländischen Wirtschaft mit den westlichen Märkten und im hohenVolumen ausländischer Direktinvestitionen. Die meistenAuslandsunternehmen bevorzugen formelleBeschäftigungsverhältnisse (Purju et al. 2004).

Die dritte Gruppe von Erklärungen liegt imSozialversicherungssystem. Die Reformen in dem System habendazu geführt, dass die staatlichen Leistungen zunehmend anEigenbeiträge gekoppelt sind, was den Anreiz zur Anmeldung vonBeschäftigung und Einkünften erhöht hat. 1997 startete dieRegierung die Reform des Rentensystems, 2002 wurde dieArbeitslosenversicherung, 2004 das neue System aus Elternbeihilfeneingeführt.

Tabelle 2: Anteil der Arbeitnehmer mit verdecktenEinkünften, % der Befragten

1999 2000 2001 2002 2003

Regelmäßig 8 5 8 7 7

Gelegentlich 11 9 8 6 9

Nie 81 86 84 87 84

Gesamt 100 100 100 100 100

Quelle: Estnisches Institut für Wirtschaftsforschung, “Varimajandus Eestis”, Tallinn2004

Tabelle 1: Anteil der Schattenwirtschaft am estländischenBIP, in %

Jahr zu Marktpreisen, in % zu Basispreisen, in %

1997 10,4 12,0

1998 8,8 10,0

1999 8,7 9,7

2000 7,9 8,9

2001 7,4 8,3

Quelle: Purju et al. 2004


Trends

Als Gründe für die weit verbreitete Schattenwirtschaft in Mittel-und Osteuropa werden häufig die aus dem sozialistischen Systemübernommenen gesellschaftlichen Normen und Einstellungenangeführt. In diesem Zusammenhang werden unter anderemKorruption, der häufige Verstoß gegen Vorschriften, die negativenEinstellungen gegenüber dem Staat und das fehlende Verständniszum Zusammenhang zwischen Steuerbeiträgen undSozialleistungen erwähnt (siehe beispielsweise OECD 2004, Purju etal. 2004, Renooy et al. 2004).

Obwohl der Anteil der Schwarzarbeit in den vergangenen Jahrengesunken ist, liegt er im Vergleich zu den weiterentwickelten EU-Staaten noch immer auf relativ hohem Niveau. Die Hauptgründehierfür sind in Steuerhinterziehungen und einer in Bezug aufSchwarzarbeit recht nachsichtigen Bevölkerung zu sehen. Purju etal. (2004) zufolge könnte auch der grenzüberschreitende Handel imNordosten Estlands (nah an der russischen Grenze) eine Quellenicht gemeldeter Einkünfte sein.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitDie Arbeitsmarkt- und Finanzbehörden Estlands räumen derBekämpfung der Schwarzarbeit innerhalb der Schattenwirtschafthohe Priorität ein. Im Mittelpunkt stehen die Ermutigung formalerBeschäftigungsverhältnisse durch niedrige Steuern,beitragsbezogene Sozialleistungen sowie stärkere Sanktionen undKontrollen. Für die Bekämpfung der Schwarzarbeit war esaußerdem wichtig, einfache Unternehmensvorschriften zu schaffenund eine Überregulierung des Arbeitsmarktes zu vermeiden, umdessen Flexibilität und Effizienz zu sichern. Die wichtigstenStrategieelemente, wie die Gesetze zum Kündigungsschutz, dieRechtsvorschriften für Unternehmen, die Steuermaßnahmen, dasSozialversicherungssystem und die Sanktionen, werden imFolgenden skizziert.

Kündigungsschutz und MindestlohnDie Gesetze zum Kündigungsschutz gelten als eine derHauptursachen für die Nichtanmeldung von Arbeit (siehe OECD2004, S. 255). Als Estland in den 1990er Jahren diverse Formen desKündigungsschutzes gesetzlich verankerte, wählte es eine ähnlicheGesetzgebung wie in den kontinentaleuropäischen Staaten, so dassdie Verordnungen Ende der 1990 Jahre weitgehend mit denen in derEU übereinstimmten.

Gegenwärtig sind die Arbeitsbeziehungen in Estland durch dasArbeitsvertragsgesetz geregelt. Nach Angaben desGewerbeaufsichtsamts wurde dieses Gesetz 2003 vornehmlichdurch das Fehlen schriftlicher Beschäftigungsverträge verletzt(Gewerbeaufsichtsamt 2004). Beschäftigungsverträge können beieiner Beschäftigungsdauer von weniger als zwei Wochen auchmündlich abgeschlossen werden. Allerdings ist dasGewerbeaufsichtsamt der Meinung, dass mündliche Verabredungendie Schwarzarbeit gefördert haben, da diese es denAufsichtsbeamten erschweren, tatsächlichen längerfristigenBeschäftigungsverträgen auf die Spur zu kommen (Narusk 2004).

Den Ergebnissen der Arbeitskräfteerhebung zufolge waren 2003 nur2,3 % aller Erwerbstätigen auf Basis einer mündlichenVereinbarung beschäftigt. Dabei ergaben sich für Männer (3,4 %)und für ländliche Gebiete (4,1 %) höhere Werte. Die Zahl derArbeitnehmer mit mündlichen Verträgen hatte im Jahr 2000 nochbei 3,8 % gelegen (Statistisches Amt Estlands 2004).

Ähnlich wie andere Länder in Mittel- und Osteuropa (siehe

beispielsweise OECD 2004, S. 256 zu Litauen) führen vieleArbeitgeber in Estland nur Steuern auf den Mindestlohn ab. Dievon Gewerkschaften ausgehandelten jährlichenMindestlohnerhöhungen wurden unter anderem mit derNotwendigkeit begründet, die verdeckten Einkünfte zu verringern.Zwischen 1996 und 2003 stieg das Verhältnis von Mindestlohn undlandesweitem Durchschnittslohn von 22,8 % auf 32,1 %. 2001vereinbarten die Sozialpartner ein langfristiges Lohnabkommen,demzufolge der Mindestlohn im Jahr 2008 41 % desDurchschnittslohns erreichen wird. Nach Meinung von Rõõm(2003) hatte die Mindestlohnzunahme in der zweiten Hälfte der1990er Jahre allerdings “negative Auswirkungen auf dieBeschäftigung der Arbeitnehmer, die direkt von ihr betroffen waren,zum Beispiel auf diejenigen, deren Lohn im Zeitraum vor derMindestlohnzunahme zwischen dem alten und dem neuenMindestlohnniveau angesiedelt war”. Der Einfluss einerMindestlohnerhöhung auf das Ausmaß der Schwarzarbeit ist daherzweifelhaft. Einerseits könnte man durch sie die Steuereinnahmenerhöhen, andererseits dürfte sie jedoch einige Arbeitnehmer voneiner formellen Beschäftigung ausschließen.

Gesetzliche Vorgaben und bürokratischeAnforderungen an die WirtschaftEines der mit der Wirtschaftspolitik verfolgten Ziele war es, dieUnternehmensgründung zu vereinfachen. Zur Verringerung derBürokratiekosten (etwa für die Durchführung vonRegierungsvorschriften, die Steuerverwaltung, die Registrierung vonBeschäftigungsverträgen, die Anforderungen an die Erteilung vonLizenzen usw.) und zur Förderung von Unternehmensgründungenschuf das Wirtschaftsministerium im Jahr 2000 eine neueStaatsbehörde: Enterprise Estonia. Enterprise Estonia ist eine dergrößten Institutionen im System der staatlichen Unter-nehmensförderung in Estland. Dieses Fördernetzwerk, zu dem auch17 Unternehmensberatungsstellen und eine Internetanlaufstellegehören, bietet Informationen zur Unternehmensgründung,darunter Beratungen, strategische Analysen und Hilfen bei derKontaktaufnahme mit ausländischen Investoren. Darüber hinausvergibt Enterprise Estonia Startbeihilfen für kleine und mittlereUnternehmen, um die reguläre Arbeit zu fördern.

Außerdem bietet ein von der estnischen Arbeitsmarktverwaltungaufgelegtes Programm Arbeitslosen Startbeihilfen zur Gründungvon Kleinunternehmen. Allerdings haben bisher nur sehr wenigeArbeitslose von diesem Angebot Gebrauch gemacht. Da dieBeihilfen relativ niedrig sind (etwa das Vierfache desdurchschnittlichen Nettolohns in Estland), war die Wirkung bishernur sehr gering.

Zur Senkung bürokratischer Hemmnisse hat die estnischeRegierung auch die Einführung moderner Informationstechnikenzur Kommunikation zwischen Staatsbehörden und demPrivatsektor vorangetrieben. Um etwa die Kosten für dieSteuerverwaltung zu verringern, hob die estnischeFinanzverwaltung im Jahr 2000 die E-Steuerbehörde aus der Taufe.Diese ermöglicht es den Steuerzahlern (Unternehmen undPrivatpersonen), ihre Steuererklärung online auszufüllen undabzuschicken und Information zu ihren Steuerverbindlichkeitenund ihrem Steuerkonto online abzurufen. Diese Maßnahme erwiessich als sehr erfolgreich, da für die Steuerzahler keine Zusatzkostenfür die Nutzung elektronischer Dienste anfallen. Im Jahr 2004wurden beispielsweise mehr Einkommenssteuererklärungenelektronisch eingereicht als auf Papier. Das Gleiche gilt fürUmsatzsteuer- und Abgabenerklärungen (EstnischeFinanzverwaltung 2004).


Trends

Steuerliche MaßnahmenObwohl die allgemeine Steuerlast der estnischen Wirtschaft imVergleich unter allen EU-Mitgliedsländern niedrig ist, deutenUntersuchungen darauf hin, dass einer der Hauptgründe für nichtoder nur teilweise angemeldete Beschäftigungsverhältnisse diehohen Arbeitssteuern sind (Estnisches Institut fürWirtschaftsforschung 2004). Die Gesamtabgaben (einschließlichSozialversicherungsbeiträge) lagen 2002 bei 35,2 % des BIP, wasEstland den 19. Rang unter den 25 EU-Mitgliedstaaten eintrug(Eurostat et al. 2004, S. 239). Allerdings hängt das niedrigeallgemeine Abgabenniveau in erster Linie mit den geringenKörperschaftssteuern zusammen; die Besteuerung derArbeitseinkommen (Einkommenssteuer und Sozialversicherung) istdeutlich höher.

Estland hat ein einfaches, proportionales Steuersystem. Seit 1994liegt die Einkommenssteuer in Estland einheitlich bei 26 %. Auchdie Sozialabgaben sind proportional angelegt: DieSozialversicherung beträgt 33 % (20 % Rentenversicherung und13 % Krankenversicherung), die Arbeitslosenversicherung 1,5 %(0,5 % Arbeitgeberanteil und 1,0 % Arbeitnehmeranteil im Jahr2004). Anders als in einigen anderen EU-Ländern gibt es fürniedrige Einkommen keine reduzierten Beitragssätze. Auch existiertkeine Obergrenze für Sozialversicherungsbeiträge. ObwohlBefreiungen von der Einkommenssteuer möglich sind, was diedurchschnittliche Steuerlast für die unteren Einkommensklassensenkt, gelten die Steuern und der so genannte Abgabenkeil fürGeringqualifizierte noch immer als relativ hoch und daher alsBeschäftigungshemmnis (Rõõm 2003).

Um die Arbeitskosten zu verringern und die Beschäftigung zufördern, wird die Steuerbefreiung wahrscheinlich auf 2000 EEK(128 euro) im Monat steigen und die Einkommenssteuer bis 2007auf 20 % reduziert werden.

Das SozialversicherungssystemNeben Steuersenkungen zur Förderung der regulärenBeschäftigung wurde auch das Sozialversicherungssystemreformiert, so dass Sozialleistungen nun stärker anBeitragszahlungen gekoppelt sind, was den Anreiz zur regulärenErwerbstätigkeit erhöht. In den vergangenen Jahren wurdenVeränderungen beim Rentensystem, den Arbeitslosen- und denElternleistungen vorgenommen. In allen Fällen spielenEigenbeiträge zum System heute eine wichtige Rolle bei derBestimmung des Leistungsumfangs.

1997 begann die estnische Regierung mit dem Umbau desRentensystems, das künftig auf drei Säulen ruhen soll: Säule 1 – dervom Staat verwalteten, vorgeschriebenen Umlagerente, Säule 2 –der vorgeschriebenen privaten Altersrente und Säule 3 – derfreiwilligen Privatrente. Seit 1996 können Rentenempfänger nebendem Bezug einer Altersrente zudem weiterarbeiten, was dieMotivation zur Schwarzarbeit verringert und zusammen mit derErhöhung des Rentenalters die Beschäftigungsquote in derAltersgruppe der 55- bis 64-Jährigen erhöht hat. Seit 1999beeinflussen die Eigenbeiträge zur Sozialversicherung (auch beierwerbstätigen Rentenempfängern) die künftige Rente der erstenSäule. Im Jahr 2002 kam die zweite Säule hinzu, bei der die Beiträgevoll und ganz von den geleisteten Sozialabgaben abhängen.

Die Einführung individueller Sozialkonten undRentenversicherungspläne ist eine der Ursachen für den Anstieg der

regulären Beschäftigung und für das stärkere Wachstum derregulären Löhne.

Veränderungen gab es auch bei der Arbeitslosenentschädigung inEstland. Auch hier beeinflussen die Eigenbeiträge in ZukunftUmfang und Dauer der staatlichen Leistungen. Zwischen 1991 und2002 erhielten Arbeitslose 180 bis 270 Tage lang eine für alleeinheitliche Arbeitslosenbeihilfe, solange sie im Jahr davormindestens 180 Tage regulär beschäftigt waren. Im Jahr 2002 wurdedann die Arbeitslosenpflichtversicherung eingeführt, aus der ab2003 Leistungen abgeführt wurden. In diesem neuen System hängtder Leistungsumfang von den einbezahlten Beiträgen ab, die sichnach dem angemeldeten Verdienst richten.

Eine reguläre Beschäftigung ist auch für die Krankenversicherungnotwendig (mit Ausnahme bestimmter Fälle, in denen der gleicheStatus wie der einer versicherten Person zugrunde gelegt wird). Umdie Beschäftigung zu fördern, wurde das Spektrum der von derKrankenversicherung erfassten Personen 2002 eingeschränkt. Bisdahin galten von versicherten Personen abhängige Ehegatten als derversicherten Person gleichgestellt. Seit Oktober 2002 sind jedochnur noch Ehegatten mitversichert, die nicht mehr als fünf Jahre vomRentenalter entfernt und von der versicherten Person abhängig sind.

Auch die staatlichen Familienbeihilfen wurden mittlerweilezunehmend stärker an individuelle Beitragszahlungen gekoppelt.2004 wurde ein neuer Typ staatlicher Elternleistungen1 eingeführt,bei dem ein Elternteil nach Geburt eines Kindes 365 Tage lang seinDurchschnittsgehalt weitererhält. Die Höhe dieser Leistung ist vonden im Kalenderjahr vor der Geburt des Kindes in dieSozialversicherung eingezahlten Beiträgen abhängig. Für alle, dienicht gearbeitet haben, gibt es eine garantierte, nach oben hinbegrenzte Mindestleistung. Obwohl diese Gruppe von Leistungennicht dazu gedacht war, die Schwarzarbeit zu bekämpfen, dürfte siederen Ausmaß bei Frauen im geburtsfähigen Alter jedochverringern.

Sozialhilfe und ArmutsfalleDie Sozialhilfe ist das letzte Mittel im staatlichen Leistungskatalogin Estland. Die einkommensabhängige Unterstützung wird zeitlichunbegrenzt gewährt. Sozialhilfe erhalten Personen, derenmonatliches Einkommen nach Abzug von Fixkosten wieWohnungsmiete unter dem Existenzminimum liegt. Seit November1997 ist dieses Minimum für das erste Haushaltsmitglied auf 500EEK (32 euro) im Monat, für alle weiteren Haushaltsmitglieder seit1999 auf 400 EEK (26 euro) festgesetzt. Obwohl dies relativ wenigist, schafft die Sozialhilfe einen hundertprozentigenGrenzsteuersatz, der für die Bezieher von Niedrigeinkommen inbestimmten Familientypen (abhängig von der Familienstruktur undden Wohnkosten) die Anreize für eine offizielle Erwerbstätigkeitreduziert (siehe z. B. Kuddo et al. 2002, S. 46).

Zwar fehlen quantitative Schätzungen, doch deuten Gespräche mitSozialarbeitern und Offiziellen in den örtlichen Arbeitsämterndarauf hin, dass Schwarzarbeit bei Arbeitslosen- oderSozialhilfeempfängern nicht selten ist (Kuddo et al. 2002, S. 78–79).

Sanktionen und KontrollenDie Bekämpfung der Schwarzarbeit ist eine der wichtigstenAufgaben, die das estnische Finanz- und Zollamt2 gemeinsam mitder Polizeibehörde, der Arbeitsmarktverwaltung und demGewerbeaufsichtsamt verrichtet. Die Hauptzielrichtung ist die

1 Vanemahüvitis (auf Estnisch)2 Am 1. Januar 2004 wurde die estnische Finanzverwaltung mit dem Zollamt zusammengelegt. Der offizielle Name der daraus entstandenen Behörde lautet estnisches

Finanz- und Zollamt.


Trends

Ermittlung von Arbeitgebern, die verdeckte Gehälter zahlen. DieBehörden konzentrieren sich somit auf die reguläre Beschäftigung,nicht auf zeitweilige Arbeiten durch Selbstständige wie etwaBabysitten oder Arbeiten rund ums Haus.

Der Kampf gegen verdeckte Gehälter wird seit Beginn des Jahres1999 systematischer betrieben. Damals ging die Eintreibung derSozialabgaben an das Finanzamt über, das die Bekämpfungverdeckter Gehaltszahlungen in den darauf folgenden Jahren zueiner seiner Prioritäten erhob.

Im Dezember 2000 novellierte das Parlament dieStrafprozessordnung und das Überwachungsgesetz, um demFinanzamt das Recht auf vorgerichtliche Ermittlungen und eineÜberwachung zu ermöglichen. In der Folge wurde 2001 dasSteuerfahndungszentrum etabliert. Davor war die Untersuchungvon Steuerbetrugsfällen auf zwei verschiedene Behörden aufgeteilt– das Finanzamt und die Polizeibehörde. Allerdings lieferte derenKooperation nicht die erwarteten Ergebnisse. Zu den wichtigstenTätigkeiten des Fahndungszentrums zählen die Aufdeckung vonUmsatzsteuerbetrug und von verdeckten Gehaltszahlungen(Estnische Finanzverwaltung 2002).

Ende 2001 verabredeten Finanzamt, Gewerbeaufsichtsamt,Arbeitsmarktverwaltung und Polizeibehörde, Informationen überSteuerhinterziehung und Vergehen gegen das Arbeitsrechtauszutauschen und gemeinsam gegen die Täter vorzugehen. BeiArbeitsplatzinspektionen zur Aufdeckung verdeckterGehaltszahlungen und illegaler Beschäftigungsverhältnisse prüftdas Gewerbeaufsichtsamt, ob gültige Beschäftigungsverträgeexistieren, während die Polizei die Personenfeststellung vornimmtund das Finanzamt die Buchhaltungsunterlagen prüft.

Nach Einschätzung des Finanzamts haben die Kontrollen denProzentanteil der Unternehmen gesenkt, die verdeckteGehaltszahlungen vornehmen. Diese Ansicht wird von etlichenWirtschaftsanalytikern geteilt, die die Aktivitäten derFinanzverwaltung als einen der Hauptgründe dafür sehen, dass dieDurchschnittslöhne in einigen Wirtschaftszweigen in die Höhegeschnellt sind. Der Finanzminister nannte zudem die abnehmendeBedeutung verdeckter Gehälter als einen der Gründe für dieunerwartet hohen Staatseinnahmen im Jahr 2002 (EstnischeFinanzverwaltung 2002).

Im Frühjahr 2004 wählte die estnische Finanzverwaltung eine neueStrategie bei der Bekämpfung verdeckter Gehaltszahlungen. Siesandte Informationsschreiben an Unternehmen, deren reguläreArbeitskosten deutlich unter dem Durchschnitt verwandterUnternehmen lagen, mit der Aufforderung, die gemachtenSteuerangaben zu prüfen und eventuelle Korrekturenvorzunehmen. Andernfalls würde eine Rechnungsprüfung durchdas Finanzamt stattfinden. Die Schreiben verteilten sichvornehmlich auf drei Sektoren: das Baugewerbe, das Hotel- undGaststättengewerbe sowie Autoverkaufs- und -reparaturwerkstätten. Diese Methode hat sich als sehrkostengünstig erwiesen, da erste Erfahrungen zeigen, dass rund einViertel aller angeschriebenen Unternehmen umgehend Korrekturenin ihrer Steuererklärung vorgenommen haben (Äripäev 25.05.2004).

In Estland ist jede Person durch eine Registriernummer erfasst, dieeine umfangreiche Datenbankvernetzung unterSozialversicherungsbehörden, Finanzamt,Krankenversicherungsträgern und anderen Stellen ermöglicht. DerDatenaustausch zwischen relevanten Institutionen sollte eigentlichdie Möglichkeit, Sozialleistungen zu beziehen (wie etwa

Arbeitslosengeld) und gleichzeitig einer regulären Arbeitnachzugehen, auf ein Minimum beschränken. Dennoch habenRechnungsprüfungen durch den obersten Rechnungshof (2003,2004) gezeigt, dass etwa der Datenaustausch zwischenArbeitsmarkt- und Steuerbehörden in der Praxis nicht funktioniert.Es wurden Fälle entdeckt, bei denen PersonenArbeitslosenleistungen erhielten und gleichzeitig in Arbeit waren.

Aufklärungskampagnen und gesellschaftlicheNormenUm das individuelle und gesellschaftliche Bewusstsein über dieKosten der Schwarzarbeit und der Steuerhinterziehung zu erhöhen,haben die Behörden mehrere Medienkampagnen initiiert, dieArbeitgeber und Arbeitnehmer über die Risiken und Nachteile vonSchwarzarbeit und nicht regulären Arbeitsbeziehungen aufklären.

Ende 2003 startete das Ministerium für soziale Angelegenheiteneine Werbekampagne unter dem Motto: “Lassen Sie sich nichtbeschummeln, schließen Sie einen Beschäftigungsvertrag”,3 diedarauf abzielte, offizielle, schriftliche Beschäftigungsverträge zufördern. Die Kampagne, die sich sowohl an Arbeitnehmer wie anArbeitgeber richtete, verwies auf den gemeinsamen Nutzen einesformellen Vertrags, der beiden Parteien für die Zukunft Sicherheitbietet. Die Kampagne endete mit einer großen Konferenz zumThema Arbeitsmarkt.

Im Frühjahr 2004 forderte die estnische Finanzverwaltung alleArbeitnehmer mit verdeckten Einkünften auf, die Steuerbehördenzu informieren, da solche Einkünfte nicht zum Bezug vonKrankengeld, Entschädigungszahlungen, Urlaubsgeld oderArbeitslosenleistungen berechtigen. Auch künftige Renten und dieMöglichkeit, Bankdarlehen zu erhalten, hängen von einemregulären Einkommen ab.

SchlussfolgerungenDer Anteil der Schwarzarbeit in Estland ist in den vergangenenJahren gesunken. Berechnungen des Statistischen Amts Estlandszufolge liegt dieser Anteil derzeit bei rund 7–8 % des BIP.Schwarzarbeit findet man in Estland hauptsächlich bei öffentlichenund persönlichen Dienstleistungen, im Handel und imReparaturgewerbe. Unter allen neuen Mitgliedstaaten der EU ist dieSchwarzarbeit in Estland mit am niedrigsten, allerdings ist sie imVergleich zu den etablierten Mitgliedstaaten noch immer ziemlichhoch. Zu den wichtigsten Hintergründen für Schwarzarbeit inEstland zählen Steuerhinterziehung sowie allgemeinegesellschaftliche Normen, die noch aus der Zeit des Sozialismusstammen.

Eine der Hauptformen der Schwarzarbeit ist die nur teilweiseangemeldete Erwerbstätigkeit, die so genannten verdecktenEinkünfte. Umfrageergebnissen zufolge erhielten im Jahr 2003 16 %aller Befragten gelegentlich oder regelmäßig verdeckteGehaltszahlungen. Die Umfrage zeigte jedoch auch, dass der Anteilder Personen, die verdeckte Einkünfte beziehen, in den vergangenenJahren zurückgegangen ist. Zudem hat sich die Einstellung derBevölkerung in Bezug auf Schwarzarbeit geändert: sie wird immerweniger akzeptiert.

Der sinkende Anteil der Schwarzarbeit in Estland lässt sich mit derallgemeinen Wirtschaftsentwicklung, begleitet von Verbesserungenim Rechtssystem und der zunehmenden Legitimität derZentralregierung, erklären. Gestützt wurde die Entwicklung

3 Ära lase ennast pügada, sõlmi tööleping (auf Estnisch)


Trends

außerdem durch den hohen Umfang an ausländischenDirektinvestitionen.

Um den Anteil der Schwarzarbeit zu senken, wurde die Regierung inverschiedenen Politikfeldern aktiv. So entstand zum Beispiel einwettbewerbsfähiges Wirtschaftsumfeld durch Einführung einfacherKündigungsschutz- und Unternehmensvorschriften. Wieempirische Analysen zeigen, sind die Kündigungsschutzgesetze inEstland ähnlich streng wie in den meisten alten EU-Mitgliedstaaten,während die behördlichen Vorschriften zu Marktzugang,Marktaustritt und Beschäftigungsanpassung von Unternehmeneher locker sind.

Zum Policy-Mix zählte auch die Förderung der regulärenBeschäftigung durch eine niedrige Besteuerung. Dies wirdhauptsächlich durch niedrige Körperschaftssteuern erzielt. Diesteuerliche Belastung der Einkommen liegt im EU-Durchschnittsbereich, allerdings gilt der Abgabenkeil fürGeringqualifizierte in Estland als recht hoch. Untersuchungenzufolge sind die hohen Arbeitssteuern einer der Hauptgründe fürverdeckte Einkünfte in Estland.

Die Sozialreformen haben zusätzliche Anreize für eine reguläreBeschäftigung geschaffen. In den vergangenen Jahren wurde dasRentensystem reformiert und ein neuesArbeitslosenversicherungssystem und neue staatliche Leistungenfür Eltern eingeführt. In all diesen Systemen spielen dieEigenbeiträge eine wichtige Rolle zur Bestimmung desLeistungsumfangs.

Im Zentrum der Kontrollaktivitäten steht der Kampf gegenverdeckte Einkünfte. Um die Kontrolleffizienz zu steigern, wurdendiverse Verwaltungsreformen durchgeführt und die Aktivitätenselbst intensiviert. Zu den Auswirkungen dieser Aktivitäten sindleider keine Daten vorhanden, allerdings glaubenWirtschaftsanalytiker, dass die verstärkten Kontrollen dieverdeckten Gehaltszahlungen reduzieren konnten.

Um Bürgern und Gesellschaft die Kosten der Schwarzarbeitdeutlicher vor Augen zu führen, wurden verschiedeneMedienkampagnen durchgeführt. Wie es scheint, waren diesejedoch mehr auf die individuellen Vorteile einer regulärenBeschäftigung als auf die soziale Verantwortung konzentriert.

Allgemein steht zu erwarten, dass die wirtschaftlicheGesamtentwicklung des Landes einen Beitrag zur Verringerung derSchwarzarbeit und ihrer Zusammensetzung leisten wird.Wahrscheinlich wird der Anteil der verdeckten Einkünftenachlassen und Haushaltsjobs wie Reinemachen, Babysitten,geringfügige Bauarbeiten usw. zunehmen.

Reelika Leetmaa und Andres Võrk

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Trends

EinleitungDer Begriff „nicht angemeldete Erwerbstätigkeit“ kann auf zweiArten verstanden werden. Die Definition der Mitteilung derKommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit aus dem Jahr1998 lautet: „jegliche Art von bezahlten Tätigkeiten, die von ihremWesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichenBehörden aber nicht gemeldet werden, wobei in den einzelnenMitgliedstaaten jedoch unterschiedliche gesetzlicheRahmenbedingungen gegeben sind“. Eine kürzlich abgeschlosseneStudie zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in der erweitertenEuropäischen Union1 legt eine etwas weiter gefasste Definitionzugrunde. Danach umfasst die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitproduktive (im Gegensatz zu bezahlten) Tätigkeiten, dierechtmäßig, aber den Behörden nicht gemeldet sind. In der Praxisbezieht sich der Unterschied zwischen den beiden Definitionen aufdie informelle Beschäftigung und ihre Einordnung als Bestandteilder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. Die informelleBeschäftigung umfasst nicht nur die Beschäftigung in derSchattenwirtschaft, sondern auch informelle Beschäfti-gungsverhältnisse in der offiziellen Wirtschaft, wo kein klaresArbeitgeber-Arbeitnehmer-Verhältnis besteht (wie zum Beispiel beiunbezahlt mithelfenden Familienangehörigen). Diese weitergefasste Definition der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit hat ausden unten ausgeführten Gründen für Griechenland die größereRelevanz und soll daher in diesem Bericht verwendet werden.

Vor der Untersuchung der Fakten soll kurz dieBeschäftigungsstruktur in Griechenland beschrieben werden, dadiese Implikationen für das Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit sowie die Gelegenheit zur Ausübung einer solchenTätigkeit hat. Nach den neuesten Zahlen (Arbeitskräfteerhebung, 4.Quartal 2003) liegt der Anteil der Selbstständigen (zusammen mitden Arbeitgebern) bei rund 31,86 % der Beschäftigten (geschätzte4.075.500 Personen), der Anteil der mithelfendenFamilienangehörigen bei 8,62 %. Arbeiter und Angestellte stellen59,9 % aller Beschäftigten. Diese Beschäftigungsstruktur steht inscharfem Kontrast zur Situation in anderen EU-Länderneinschließlich der südlichen Mitgliedstaaten, in denen die abhängigeBeschäftigung mit einem Anteil von mehr als 80 % dominiert undSelbstständige und vor allem mithelfende Familienangehörigeweitaus geringere Anteile besetzen. Der hohe Anteil derSelbstständigen und mithelfenden Familienangehörigen inGriechenland ist zu einem großen Teil die Ursache (und dasErgebnis) eines großen Landwirtschaftssektors, dessen Basis sehrkleine Höfe und Familienbetriebe bilden.

Ein weiteres Merkmal, in dem sich Griechenland von den übrigenEU-Ländern unterscheidet, ist der massive Zustrom vonEinwanderern in den 1990er Jahren. Bis zu den 1980er Jahrenherrschte in Griechenland eine ungewöhnliche ethnischeHomogenität, da die Mehrheit der Bevölkerung in Griechenlandgeboren und griechisch orthodox war. In den letzten Jahren hat sichdie Situation radikal verändert. Nach dem Zusammenbruch derSowjetunion und infolge der politischen und wirtschaftlichen

Instabilität im Balkan kam eine große Zahl vonWirtschaftsimmigranten nach Griechenland. Der Zustrom warbesonders in der ersten Hälfte der 1990er Jahre massiv und auch inden folgenden Jahren relativ hoch. Man geht davon aus, dassEinwanderer heute mindestens 10 % der Gesamtbevölkerung undetwa 15 % der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter stellen.2

Der Massenzustrom von Einwanderern hat Implikationen für dienicht angemeldete Erwerbstätigkeit. Durch ihre Illegalität hattendie Einwanderer keine andere Möglichkeit, als in derSchattenwirtschaft Arbeit zu suchen. Dabei profitierten sie von derumfangreichen Schattenwirtschaft, die schon vor ihrer Ankunftbestanden hatte und – zumindest bis zum Anfang dieses Jahrzehnts– weiterhin expandierte und wuchs.

In den letzten Jahren hat die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitvon (legalen und illegalen) Einwanderern große Aufmerksamkeitauf sich gezogen. Diese Art der Beschäftigung wird häufig als„illegale Beschäftigung“ (illegal in dem Sinn, dass keine Verträgebestehen, keine Sozialversicherungsbeiträge geleistet werden usw.)oder „Schwarzarbeit“ (vor allem in den Medien) bezeichnet. ImRahmen der derzeitigen Modernisierung der griechischenEinwanderungspolitik werden Einwanderer legalisiert und erhaltenAnreize zur Arbeit in der offiziellen Wirtschaft. Die Bekämpfungder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit von Einwanderern hatöffentliche Bedenken über die künftigen Beschäftigungsaussichtenbestimmter einheimischer Gruppen, die auf dem Arbeitsmarkt mitEinwanderern konkurrieren, und damit über die künftigeEntwicklung der Arbeitslosenquote in der offiziellen Wirtschaft lautwerden lassen.

Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitZum Ausmaß und zur Struktur der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Griechenland gibt es keine quantitativenSchätzungen.3 Dieser Abschnitt stützt sich daher auf indirekteDaten, um einen Eindruck von der Anzahl und den Merkmalen derPersonen in nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zu schaffen.

Indirekte Daten zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit könnenvor allem aus Schätzungen des Umfangs der Schattenwirtschaftgewonnen werden. Schneider (2002) hat vor kurzem solcheSchätzungen für zahlreiche Länder auf der ganzen Welt, darunterauch Griechenland, verfügbar gemacht. Demnach weistGriechenland unter den untersuchten westeuropäischen OECD-Ländern in Bezug auf den Anteil am BNE die größteSchattenwirtschaft auf: 28,6 % des BNE für 1999/2000. Dieser Wertumfasst nicht gemeldetes Einkommen aus Geld- oderTauschgeschäften im Zusammenhang mit der Produktion bzw.Erbringung legaler Güter und Dienstleistungen und damit alleWirtschaftsaktivitäten, die der Besteuerung unterlägen, wenn sieden staatlichen (Steuer-) Behörden gemeldet würden. WeitereLänder mit ausgeprägter Schattenwirtschaft sind nach

Griechenland

1 Renooy P., Ivarsson S., van der Wusten-Gritsai O. und Meijer R. (2004), „Undeclared Work in an Enlarged Union“, Bericht für die Generaldirektion Beschäftigungund Soziales.

2 Das Thema Einwanderung ist in Griechenland relativ gut erforscht. Siehe Cavounidis (1999), Cavounidis (2002), Petraki Kottis (1999), Tzortzopoulou (2002).3 Eine Ausnahme bildet die Ausübung einer Zweittätigkeit: Laut Eurostat und nach Daten der AKE 2002 übten in Griechenland lediglich 3,1 % der Beschäftigten eine

Zweittätigkeit aus, während der entsprechende Anteil für die EU-15 bei 3,5 % lag.


Trends

Griechenland Italien (27,0 %), Belgien (23,2 %), Spanien (22,6 %)und Portugal (22,6 %). In Einkommen ausgedrückt wird dieSchattenwirtschaft in Griechenland auf 329,2 Milliarden US-Dollar (2002) geschätzt, mit einem entsprechenden BNE von 3420,6US-Dollar pro Kopf.

Schneider liefert außerdem Schätzwerte zur Entwicklung derSchattenwirtschaft im letzten Jahrzehnt. Nach diesen Daten wuchsdie Schattenwirtschaft in Griechenland in der ersten Hälfte der1990er Jahre an (von 22,6 % im Zeitraum 1989/90 auf 24,9 % imZeitraum 1991/92 und weiter auf 28,6 % im Zeitraum 1994/95) undblieb dann bis zum Anfang dieses Jahrzehnts relativ stabil.Griechenland scheint damit unter einer Reihe westeuropäischerLänder die anteilsmäßig größte Schattenwirtschaft aufzuweisen.Zudem scheint die Schattenwirtschaft in den frühen 1990er Jahrenerheblich gewachsen zu sein, was durchaus mit dem in derEinführung angesprochenen Zustrom von Einwanderernzusammenhängen könnte.

In Bezug auf die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit würde eine fürGriechenland geeignete Definition des Begriffs sowohl bezahlte alsauch unbezahlte Tätigkeiten4 einschließen. Das liegt zum einendaran, dass die Schattenwirtschaft einen Nährboden für nichtangemeldete Erwerbstätigkeit bietet, und zum anderen daran, dassdie Mobilität und der Austausch zwischen nicht angemeldeterbezahlter und unbezahlter Beschäftigung derart hoch ist, dass eineTrennung der beiden Sektoren nicht zu rechtfertigen wäre.

In Ermangelung von direkten Schätzwerten zur (bezahlten undunbezahlten) nicht angemeldeten Beschäftigung ist die nächstbesteMöglichkeit, sich ein Bild von ihrem Umfang und ihrer Struktur zuverschaffen, die Auswertung von Daten für die verschiedenenWirtschaftszweige aufgeschlüsselt nach dem Status der

Beschäftigten. Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist generellhäufiger bei Tätigkeiten anzutreffen, in denen viele mithelfendeFamilienangehörige, Selbstständige und Einwanderer beschäftigtsind. Bei abhängiger Beschäftigung besteht dagegen eine negativeKorrelation zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit.

Tabelle 1 stellt die neuesten Daten zur Beschäftigung in deneinzelnen Wirtschaftszweigen nach wirtschaftlicher Stellung(Status) der Beschäftigten dar. Mithelfende Familienangehörige(typischerweise Frau und Kinder des Haushaltsvorstands) stelleneinen beträchtlichen Anteil der Beschäftigten insgesamt (351.600Personen oder 8,6 % aller Beschäftigten). Die absolute Mehrheitdieser Personen (192.800 Personen oder 54,8 %) ist in derLandwirtschaft tätig. Auch im Handel, Fremdenverkehr,verarbeitenden Gewerbe und Baugewerbe finden sich vielemithelfende Familienangehörige.

Die Selbstständigen (ohne Arbeitnehmer) stellen einen sehr vielgrößeren Anteil der Beschäftigten (1 Million Personen oder 24,6 %aller Beschäftigten). Für diese Gruppe scheinen besonders zweiWirtschaftszweige von Bedeutung zu sein: die Landwirtschaft undder Handel. Zusammengenommen fallen 612.100 Selbstständige(61 %) in diese beiden Sektoren. Die Selbstständigen weisen jedocheine größere Streuung auf als die mithelfendenFamilienangehörigen. So sind sie zahlreich im verarbeitendenGewerbe, in Wirtschafts- und Finanzdiensten, im Baugewerbe, inVerkehr und Nachrichtenübermittlung und schließlich imFremdenverkehr vertreten.

Die Gruppe der Selbstständigen und mithelfendenFamilienangehörigen zusammengenommen stellt mit 88,7 % einenerheblichen Anteil der Beschäftigten in der Landwirtschaft. Diesegemeinsame Gruppe spielt außerdem im Handel (41,3 %), in

4 Tätigkeiten wie die Arbeit von Frauen im Haushalt müssen natürlich den Behörden nicht gemeldet werden.

Tabelle 1: Beschäftigte nach Wirtschaftszweig und wirtschaftlicher Stellung, 4. Quartal 2003 (in Tausend)

Land- und Forstwirtschaft 658,6 42,4 391,6 31,8 192,8

Fischerei und Fischzucht 13 0,8 7,7 3,1 1,4

Bergbau 11,7 0,1 0,3 11,3 0

Verarbeitendes Gewerbe 535,8 46,3 73,1 389,3 27,1

Energie- und Wasserversorgung 38,1 0,2 0,1 37,7 0,1

Baugewerbe 333 40,1 56,5 226,5 9,9

Groß- und Einzelhandel 712,3 74,8 220,5 342,9 74

Gastgewerbe 266,9 36,6 51,2 147,4 31,6

Verkehr und Nachrichten-übermittlung 244,2 7,8 51,8 180,2 4,4

Finanz-dienste 102,7 1,8 8,6 91,7 0,5

Wirtschaftsdienste, Grundstücks- und Wohnungswesen 227,8 25,9 72,8 124,3 4,8

Öffentliche Verwaltung 299,6 0,5 0,9 298,3 0

Erziehung und Unterricht 264,9 7,1 13,3 243,5 0,9

Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen 172,5 3,9 24,6 143,5 0,4

Sonstige Dienstleistungen 140,5 7,1 28 101,7 3,6

Beschäftigung in privaten Haushalten 54,6 0,3 2,2 52 0

Exterritoriale Organisationen und Körperschaften 0,4 0 0 0,4 0

Gesamt 4.076,60 295,9 1.003,10 2.425,90 351,6

Quelle: Nationaler Statistikdienst Griechenlands, Arbeitskräfteerhebung

GesamtArbeitgeber

(Selbstständige mitArbeitnehmern)

Selbstständige(ohne weitereArbeitnehmer)

Arbeitnehmer(Lohn- und Gehalts-

empfänger)

MithelfendeFamilienange-

hörige


Trends

Wirtschafts- und Finanzdiensten (34 %) und im Fremdenverkehr(31 %) eine wichtige Rolle. Schließlich finden sich in Verkehr undNachrichtenübermittlung, im Baugewerbe und im verarbeitendenGewerbe geringere aber dennoch bedeutende Anteile (rund bzw.über 20 %) für die Gruppe der Selbstständigen und mithelfendenFamilienangehörigen.

Zum Thema Einwanderung ist derzeit die letzte vom NationalenStatistikdienst Griechenlands durchgeführte Volkserhebung (2001)die Hauptquelle für die Beurteilung der Migrationstrends. Danachlebten am Anfang des Jahrzehnts knapp 800.000 ausländischeStaatsangehörige in Griechenland (7,3 % der Bevölkerung). Es wirdjedoch angenommen, dass die Zahl der Einwanderer in derVolkserhebung unterschätzt wurde, und dass ihre wirkliche Zahl bei1 Million oder mehr liegt (rund 10 % der Bevölkerung). 54,2 % allerausländischen Staatsangehörigen gaben Erwerbstätigkeit alsHauptgrund für ihre Einwanderung an.

Die Arbeitskräfteerhebung erfasst Informationen über dieArbeitsmarktsituation von Einwanderern und unterscheidet dabeizwischen EU-Bürgern und Angehörigen von Drittstaaten. Nachdiesen Daten lagen im Jahr 2002 die Beschäftigungsquoten fürAngehörige von Drittstaaten deutlich über denen von EU-Bürgern(68,4 % gegenüber 56,3 %). Im selben Jahr waren Angehörige vonDrittstaaten in Griechenland weniger von Arbeitslosigkeit betroffenals EU-Bürger (9,6 % im Gegensatz zu 9,9 %). In den letzten zehnJahren scheinen die Beschäftigungsquoten für Angehörige vonDrittstaaten schneller gewachsen zu sein als die für EU-Bürger. DieBeschäftigungsquote für Angehörige von Drittstaaten ist von55,3 % im Jahr 1992 auf 68,4 % im Jahr 2002 angestiegen, dieentsprechende Quote für EU-Bürger dagegen im selben Zeitraumnur von 53,6 % auf 56,3 %. Zudem scheint die Arbeitslosigkeit unterAngehörigen von Drittstaaten zu fallen (von 14,2 % im Jahr 1992auf 9,6 % im Jahr 2002). Unter EU-Bürgern stieg dieArbeitslosenquote dagegen von 8,0 % im Jahr 1992 auf 9,9 % imJahr 2002 an. Auf Grundlage dieser Schätzungen würde manschließen, dass die Einwanderer erfolgreich in den Arbeitsmarktintegriert wurden.

Obwohl die Einwanderer keine homogene Gruppe bilden,konzentriert sich doch ihre Beschäftigung auf die dreiWirtschaftszweige Landwirtschaft, Baugewerbe und persönlicheDienstleistungen. Man schätzt, dass sieben von zehn Einwanderernin diesen Bereichen arbeiten. 17,5 % der erwerbstätigenEinwanderer arbeiten in der Landwirtschaft im Vergleich zu 14,1 %der Einheimischen. Beinahe ein Viertel der erwerbstätigenEinwanderer sind im Baugewerbe beschäftigt (im Vergleich zu nur6,9 % der Einheimischen) und mehr als ein Viertel (27,6 %) inverschiedenen, hauptsächlich persönlichen, Dienstleistungen. Inder Landwirtschaft fiel die Ankunft der Einwanderer mit demlangfristigen Rückgang der Produktion und der mangelndenBereitschaft junger Landwirte, unter schwierigen Bedingungen fürgeringe Einkommen zu arbeiten, zusammen. Einwanderer warenbereit, für Löhne zu arbeiten, die die Landwirte sich leisten konnten,boten Ersatz für mithelfende Familienangehörige und andereGruppen von Saisonarbeitern wie etwa Roma, und trugen so dazubei, die Produktion wiederzubeleben. Auch im Baugewerbe habendie Einwanderer keinen Verdrängungseffekt verursacht, sondernzum Wachstum des Sektors beigetragen, das durch große, aus denStrukturfonds finanzierte öffentliche Infrastrukturprojekte undzuletzt durch Projekte im Rahmen der Vorbereitung derOlympischen Spiele begünstigt wurde. Schließlich wirdangenommen, dass die Einwanderer durch die Bereitstellunghäuslicher Hilfe indirekt zum Anstieg der Erwerbsquoteneinheimischer griechischer Frauen beigetragen haben.

Die wissenschaftliche Literatur hat zwei wichtige Faktoren zurErklärung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit identifiziert: dieinstitutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen derWirtschaft und eine „Kultur“ der Tätigkeit in derSchattenwirtschaft.

Die institutionellen und rechtlichen Faktoren beziehen sich auf dieHöhe der Steuerlast, die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge,indirekte Kosten und schließlich auf die sogenannten neuen undflexiblen Arbeitsformen. In Bezug auf die Höhe der Steuern undSozialversicherungsbeiträge gilt: je größer der Unterschiedzwischen den Gesamtarbeitskosten und den Nettoeinkommen,desto größer der Anreiz, in der Schattenwirtschaft zu arbeiten. Sokönnen hohe Steuern und Sozialversicherungsbeiträge dasArbeitskräfteangebot in der nicht besteuerten Wirtschaftstimulieren.

Schneider (2002) hat für das Jahr 1996 die Höhe der Steuern undSozialversicherungsbeiträge in einer Reihe von OECD-Ländern mitdem Ausmaß der Schattenwirtschaft in Beziehung gesetzt. Auf derSuche nach einer Erklärung für die Unterschiede im Ausmaß derSchattenwirtschaft in diesen Ländern stieß Schneider tatsächlichauf eine gewisse Korrelation zwischen den beiden Variablen. InLändern mit einer allgemein hohen Steuer- und Sozialabgabenlastist die Schattenwirtschaft häufig besonders ausgeprägt. So weistGriechenland, das Land mit der ausgeprägtestenSchattenwirtschaft unter den untersuchten Ländern (28,5 % desBNE), mit 72,3 % eine Steuer- und Sozialabgabenlast (berechnet alsSumme des durchschnittlichen direkten Steuersatzes, desMehrwertsteuersatzes und der Sozialversicherungsbeiträge) auf, dienur noch von Schweden (78,6 %), Belgien (76 %) und Italien(72,9 %) übertroffen wird. Der Sozialversicherungssatz, berechnetauf Basis des jährlichen Bruttoverdienstes einesDurchschnittsverdieners, war mit 43,3 % der höchste unter denuntersuchten Ländern mit Ausnahme Frankreichs (44 %). Auf derGrundlage dieser Ergebnisse besteht kaum Zweifel, dass die hohenLohnnebenkosten in Griechenland zu den Faktoren gehören, diezur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit beitragen.

Gesetzliche Auflagen gelten als ein weiterer Einflussfaktor für dieVerbreitung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. ImAllgemeinen erhöhen gesetzliche Auflagen die Arbeitskosten undtreiben so schließlich Arbeitnehmer und Unternehmen in dieSchattenwirtschaft, wo diese Kosten umgangen werden können.Auch wenn es nicht durch Studien belegt ist, ist die griechischeWirtschaft sicher eine der stärker regulierten in der EU. Besondersdie Arbeitsschutzgesetze scheinen zu den strengsten der EU zugehören, was mit dem hohen Selbstständigenanteil und demUmfang der Schattenwirtschaft in Verbindung stehen könnte(OECD, 1999). Doch auch hier gibt es keine empirischen Studien,die diese Annahmen verifizieren oder widerlegen könnten.

Eine Senkung der Steuern und Sozialbeiträge und eine Lockerungbestimmter gesetzlicher Bestimmungen (zum Beispiel im Bereichder Konzessionierung) könnte zur Reduzierung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit beitragen. Es ist jedochunwahrscheinlich, dass diese völlig verschwinden wird, da man inGriechenland von einer „Kultur“ der Schattenwirtschaft sprechenkann. Vor diesem Hintergrund können behördliche Bestimmungennur eine begrenzte Wirkung entfalten. Die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit wird von vielen als legitim betrachtet, wasvielleicht erklärt, weshalb Sanktionen gegen Arbeitgeber, dieillegale Einwanderer beschäftigen, niemals durchgesetzt werden,obwohl sie durch die Gesetzgebung vorgesehen sind.

Zu den Auswirkungen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit aufden Einzelnen und auf die Produktion, die Produktivität und den


Trends

Wettbewerb ist wenig bekannt. Eine wichtige Ausnahme stellen dieVerluste bei den Sozialabgaben dar. Die öffentlichen Finanzenerleiden durch die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit Einbußenund diese Einnahmeverluste spiegeln sich im Niveau der Leistungenwider, die der Staat anbietet. In diesem Zusammenhang hat u. a.Tatsos (2001) einen Versuch unternommen, die Höhe derEinnahmeverluste durch die unterlassene Anmeldung der Arbeitvon einheimischen Griechen und nicht legalisierten Einwanderern(d. h. Einwanderern, die erfolglos eine Aufenthaltsgenehmigungbeantragt haben) für das Jahr 1997 zu schätzen. Nach seinenErgebnissen belief sich der Verlust für den größtenSozialversicherungsfonds IKA auf beinahe 30 % derGesamteinnahmen für das Jahr. Dabei sollte beachtet werden, dasses sich um eine Unterschätzung des Gesamtverlusts handelt, da dieGesamtzahl der illegalen Einwanderer sehr viel höher ist als diederer, die eine Aufenthaltsgenehmigung beantragt haben.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitGriechenland hat in den letzten Jahren eine Reihe von Maßnahmenzur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inverschiedenen Bereichen eingeführt. Einige dieser Maßnahmen, wieetwa die Verfahren zur Legalisierung illegaler Einwanderer, habensich bereits merklich auf die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitausgewirkt.

Bei den Rahmenbedingungen für Unternehmen schneidetGriechenland im Bereich der Unternehmensgründung relativschlecht ab, besonders in Bezug auf die Anzahl der Verfahren zurGründung eines Unternehmens (16 gegenüber einem OECD-Durchschnitt von 7), die Dauer in Tagen (45 gegenüber 30), dieKosten in Prozent des BNE pro Kopf (69,6 gegenüber 10,2) und daserforderliche Mindestkapital in Prozent des BNE pro Kopf (145,3gegenüber 61,2). Auch in Bezug auf die Flexibilität bei derEinstellung und Entlassung von Arbeitnehmern schneidetGriechenland schlecht ab. Der Indexwert für die Flexibilität beiEntlassungen wird in Griechenland auf 78 geschätzt (gegenübereinem OECD-Durchschnitt von 49), der Indexwert für dieFlexibilität bei Entlassungen auf 43 (OECD-Durchschnitt: 28).5

Angesichts der positiven Einstellung zum Unternehmertum inGriechenland (unter anderem aus kulturellen Gründen) liegt hiereine Chance, traditionelle Selbstständigkeit und nicht angemeldeteErwerbstätigkeit in geschäftliche Aktivitäten umzuwandeln. Indiesem Zusammenhang trug ein neues Gesetz aus dem Jahr 2001 zurVereinfachung der Registrierungs- undKonzessionierungsverfahren für neu gegründete Unternehmen bei.Im Jahr 2002 sah ein weiteres neues Gesetz die Schaffung einesBürgschaftsfondsprogramms für Kleinunternehmen (TEMPME)vor. Dadurch soll die Hälfte der Bürgschaften abgedeckt werden,die Kleinunternehmen für Bankkredite benötigen. Die fortgesetzteVereinfachung der administrativen und rechtlichenRahmenbedingungen und insbesondere die Lockerung derEinschränkungen der Arbeitszeiten können die Anreize zurUmwandlung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in angemeldeteErwerbstätigkeit verstärken.

Neben der Verbesserung des Klimas für Unternehmertum könnenauch Steuersenkungen und die Senkung der hohenSozialversicherungsabgaben auf Arbeitseinkommen positiveAuswirkungen auf die offizielle Erwerbstätigkeit haben.

Hinsichtlich des Steuersystems gab es 2003 eine zweite Welle der

Steuerreform, durch die eine Vielzahl von Steuerrabatten,Befreiungen und Freibeträgen abgeschafft (und die verbliebenengleichzeitig vereinfacht) sowie die Einkommensteuer (durch erhöhtesteuerfreie Beträge) gesenkt wurde.

Die Sozialversicherungsbeiträge in Griechenland bleiben imVergleich zum europäischen Durchschnitt hoch. Im Jahr 2001machten sie mehr als 34 % der Bruttoarbeitskosten aus, zusätzlicheBeiträge für gefährliche Arbeit nicht eingeschlossen (OECD, 2002).Zudem stiegen die Beitragssätze in den Neunzigerjahren um 4Prozentpunkte an, während der EU-weite Anstieg 2,1Prozentpunkte betrug.

Im Jahr 2000 führte die Regierung ein Gesetz ein (Gesetz Nr.2874/2000, seit April 2001 in Kraft), das die Arbeitgeberbeiträge fürNiedrigverdiener (mit einem Monatseinkommen von nicht mehr als587 Euro) um 2 Prozentpunkte senkte. Nach Schätzungen beläuftsich die Reduzierung der Gesamtarbeitskosten für dieseArbeitnehmer auf 1,6 %. Zudem subventioniert die Regierung dieArbeitnehmerbeiträge von Mindestlohnempfängern durch dieÜbernahme des Anteils für das Rentenkonto der IKA (6,7 % desBruttoeinkommens).

Im Jahr 2003 hat die Regierung ein neues Paket vonArbeitsmarktmaßnahmen eingeführt, das auf eine Steigerung derBeschäftigung durch die Senkung von Lohnnebenkosten fürarbeitslose Frauen mit Kindern, junge Arbeitslose und Personenüber 55 Jahre abzielt. So sind in der Landwirtschaft tätige Frauenfür ein Jahr nach der Geburt ihres zweiten Kindes von der Zahlungvon Sozialversicherungsbeiträgen befreit und Arbeitgeber, die jungeArbeitslose (bis zu 25 Jahren) oder Arbeitslose ab 55 Jahreneinstellen, profitieren von einer 50-prozentigen Senkung ihrerArbeitgeberbeiträge. Das Arbeitsmarktpaket 2003 zielt außerdemauf eine Verbesserung der Beschäftigungsaussichten für gemeldeteArbeitslose ab, indem Unternehmen, die solche Arbeitnehmereinstellen, mit Beträgen in Höhe der entsprechendenArbeitslosenunterstützung subventioniert werden.

Die kumulativen Auswirkungen dieser Maßnahmen und einer Reiheweiterer Maßnahmen aus dem NAP 2003 (wie der Modernisierungvon Schlüsselorganisationen wie der SozialversicherungsanstaltIKA, der öffentlichen Arbeitsverwaltung OAED und derGewerbeaufsichtsbehörde) werden mit Sicherheit positiv, wennauch beschränkt, sein. Für eine wirksame Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit wären weiter reichende Änderungenim Bereich der Lohnnebenkosten und möglicherweise derArbeitsschutzgesetze erforderlich. Weitere Senkungen derSozialversicherungsbeiträge werden jedoch durch die schwerenEinnahmeverluste durch die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitverhindert – ein Teufelskreis.

Wenn die jüngsten Änderungen der institutionellen und rechtlichenRahmenbedingungen auch bescheiden sind und nur einen begrenzteWirkung auf die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit haben, hat dieModernisierung der Einwanderungspolitik doch wirklich positiveAuswirkungen auf das Problem gezeigt.

Griechenland war das letzte südeuropäische Land, das einLegalisierungsprogramm für illegale Einwanderer umgesetzt hat(Cavounidis, 2002). Das erste Legalisierungsprogramm fand 1998statt und gab Erwerbstätigen ohne Papiere die Möglichkeit, einebefristete Aufenthaltsgenehmigung („White Card“) undanschließend eine „Green Card“, d. h. eine bis zu fünf Jahre gültigeGenehmigung, zu erhalten. Bis April 1999 hatten 211.500 der369.000 Einwanderer, die eine White Card beantragt hatten, die

5 Siehe: http://rru.worldbank.org/doingbusiness/


Trends

erforderlichen Dokumente zur Beantragung einer Green Cardeingereicht.6

Im Anschluss an eine neue Gesetzesvorlage im Jahr 2001 wurde dieVerantwortlichkeit für Wirtschaftsimmigranten (die bis dahin beimMinisterium für öffentliche Ordnung lag) an das Innenministeriumübertragen. Das neue Gesetz enthält Vorgaben für diegesellschaftliche Integration von Ausländern und zurückkehrendengriechischen ethnischen Migranten. Anschließend begann im Juni2001 ein neues Legalisierungsprogramm, in dessen Rahmen alleillegalen Einwanderer eingeladen wurden, eines der 1.300 von denKommunalbehörden eigens zu diesem Zweck eingerichteten Büroszu besuchen und eine befristete (sechsmonatige)Aufenthaltsgenehmigung zu beantragen. Zur Antragstellungmussten die Einwanderer eine Vielzahl von Dokumenteneinreichen, deren Beschaffung mit erheblichen Kosten verbundenwar. Man schätzt, dass 377.000 Personen dieAufenthaltsgenehmigung beantragten, das Ergebnis ist aber unklar(Tzortzopoulou, 2002). Viele illegale Einwanderer warenwahrscheinlich nicht in der Lage, die erheblichen Kosten für dieerforderlichen Dokumente aufzubringen, was bedeutet, dass auchunter diesem neuen Legalisierungsprogramm (das bis zum Jahr2004 ausgedehnt wurde) nicht die gesamteEinwandererbevölkerung erfasst wurde.

Obwohl die Zahl der an den beiden Legalisierungsprogrammenbeteiligten Einwanderer und die Aussteigerquoten keinesfalls klarsind, schätzt man, dass dank dieser beiden Programme rund dieHälfte der illegalen Einwanderer in Griechenland legalisiert wurdenund Anreize erhielten, in der offiziellen Wirtschaft zu arbeiten.

SchlussbemerkungenDieser Bericht ist exploratorisch in dem Sinn, dass das Thema dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in Griechenland bisher nochnicht ausführlich analysiert wurde. Dennoch konnten aufGrundlage des untersuchten Materials eine Reihe vonBeobachtungen gemacht werden.

In Griechenland scheint es eine umfangreiche Schattenwirtschaft zugeben, die sowohl bezahlte als auch unbezahlte Beschäftigungumfasst, mit einem hohen Maß an Austausch zwischen den beidenFormen. Nach indirekten Daten liegt das in der Schattenwirtschaftgenerierte Einkommen bei etwa 30 % des BNE. Die Existenz derSchattenwirtschaft steht in Verbindung (sowohl als Ursache alsauch als Wirkung) mit der Struktur der Wirtschaftstätigkeit inGriechenland und besonders mit dem hohen Anteil derSelbstständigen und mithelfenden Familienangehörigen. In vielenBereichen ist die Produktion in sehr kleinen Einheiten organisiert,die in der Regel von Mitgliedern derselben Familie geleitet undbetrieben werden. Obwohl es Anzeichen dafür gibt, dass diesetraditionelle nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in derSchattenwirtschaft im Schrumpfen begriffen ist, ist sie doch imFremdenverkehr (Hotels und Restaurants), im Einzelhandel, imBaugewerbe, im Verkehr, im traditionellen verarbeitenden Gewerbeund vor allem in der Landwirtschaft, wo sie die Hauptform derBeschäftigung darstellt, noch immer deutlich sichtbar. Auch wennes momentan unmöglich ist, einen Schätzwert für die Zahl der nichtangemeldeten Erwerbstätigen anzugeben, besteht kaum Zweifeldaran, dass es sich um mehrere Hunderttausend handelt.

Die Schattenwirtschaft wurde von Einwanderern genutzt, die in denNeunzigerjahren in großer Zahl nach Griechenland kamen, um einebessere Zukunft zu finden. Durch ihre Illegalität hatten dieEinwanderer besonders zu Anfang der Neunzigerjahre keine andereMöglichkeit, als in der Schattenwirtschaft Arbeit zu suchen. Sowuchs der Umfang der Schattenwirtschaft und damit stieg natürlichauch die Zahl der nicht angemeldeten Erwerbstätigen deutlich an.Obwohl die Einwanderer bei weitem keine homogene Gruppebilden, sind sie besonders in der Landwirtschaft, im Baugewerbeund bei persönlichen Dienstleistungen stark vertreten.

Die steuerlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen undinsbesondere die hohen Lohnnebenkosten scheinen zu denFaktoren zu gehören, mit denen die Verbreitung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit in Griechenland zu erklären ist.Nach Schätzungen beläuft sich der Verlust durch nicht gemeldeteArbeitseinkünfte auf beinahe 30 % der Gesamteinnahmen.

Im politischen Bereich hat Griechenland Maßnahmen zurModernisierung seiner Einwanderungspolitik ergriffen und unteranderem zwei größere Legalisierungsprogramme durchgeführt. DieErgebnisse dieser Programme sind zwar noch nicht analysiert undausgewertet worden, es gibt aber Anzeichen dafür, dass sie nurteilweise erfolgreich waren und dass sie nicht die gesamteEinwandererbevölkerung erfassen konnten. Daher geht man davonaus, dass mindestens die Hälfte der Einwandererbevölkerung (dieauf rund 1 Millionen Personen geschätzt wird) noch immer illegal inGriechenland lebt und arbeitet. Es sollte erwähnt werden, dass essich dabei lediglich um eine konservative Schätzung des Ausmaßesder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit handelt, da eineunbestimmte Zahl legalisierter Einwanderer möglicherweise nochimmer illegal arbeitet.

Dimitris Karantinos

Literaturhinweise Cavounidis J., 1999, Foreigners Applying for Temporary ResidencePermits: Nationality, Gender and Geographical Distribution, Athens,National Institute of Labour

Cavounidis J., 2002, “Migration in Southern Europe and the Case ofGreece”, International Migration, Vol. 40

OECD, 1999, Employment Outlook, Paris

OECD, 2002, Annual Review, Greece

Petraki Kottis A., 1999, “Migration to Greece”, Trends, No 32

Renooy P., Ivarsson S., van der Wusten-Gritsai O., Meijer R., 2004,“Undeclared Work in an Enlarged Union”, Report for DG EMPL

Schneider F., 2002, “Size and measurement of the informal economyin 110 countries around the world”, paper presented at a Workshop ofAustralia’s Tax Centre, Australia, July 17, 2002

Tatsos N., et all, 2001, “The underground economy and tax evasion inGreece”, Editions Papazisis, Athens

Tzortzopoulou M., 2002, “The position of immigrants in Greece”,The Social Portrait of Greece for 2001, Athens, National Centre forSocial Research

6 Diese Zahlen sind Schätzwerte der OECD. Cavounidis schätzt die Zahl der Antragsteller für White Cards auf 371.641 Personen und die entsprechende Zahl derAntragsteller für Green Cards auf 212.680 Personen.


Trends

EinleitungIm Rahmen eines zunehmenden Interesses an der Bekämpfung derSchattenwirtschaft haben sowohl die Europäische Union als auchdie spanische Regierung im letzten Jahrzehnt eine Reihe vonForschungsprojekten zu diesem Thema finanziert. Die ersteAufgabe bei Studien dieser Art ist immer, den fraglichen Begriff zudefinieren, um den Bereich der Untersuchung abzugrenzen. AlsNächstes müssen Methoden entwickelt werden, dieSchattenwirtschaft zu quantifizieren und ihr Ausmaß, ihreHauptursachen, Auswirkungen und Erscheinungsformen zuverdeutlichen. Schließlich können Empfehlungen für Maßnahmenzur Bekämpfung des Problems ausgesprochen werden.

Die Quantifizierung der Schattenwirtschaft ist keine einfacheAufgabe, da die damit zusammenhängenden Aktivitäten in denvorhandenen Statistiken naturgemäß nicht leicht zu erkennen sind.Offizielle Datenquellen sind nicht verfügbar und so muss jedeAnnäherung an das Phänomen im Wesentlichen indirekt erfolgen,gestützt nicht auf das eigentliche Untersuchungsobjekt, sondernauf seine Anzeichen. Das Fehlen einer allgemein anerkanntenDefinition der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit und dieVerwendung unterschiedlicher Begriffe (wie zum Beispiel Schatten-,Untergrund-, inoffizielle oder informelle Wirtschaft), die sich nichtunbedingt auf dieselben Formen wirtschaftlicher Aktivitätenbeziehen, macht die Situation noch schwieriger.

Dieser Artikel befasst sich mit der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit. Alle Arbeitskräfte in der Schattenwirtschaftgehen einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nach, dasGegenteil ist jedoch nicht der Fall. Manche Arbeitskräfte in deroffiziellen Wirtschaft melden aus unterschiedlichen Gründen ihreTätigkeit nicht an, hauptsächlich um Steuern, Bürokratie undSozialversicherungskosten zu vermeiden. Außerdem gibt es auchnoch das umgekehrte Phänomen: nicht gemeldete Arbeitslosigkeit.Einige nicht erwerbstätige oder arbeitslose Personen geben an,Tätigkeiten auszuführen, die zu besonderen Leistungen oderSubventionen berechtigen. So geben beispielsweise manche an, inder Landwirtschaft tätig zu sein, um von Subventionen zuprofitieren, wenn sie einige Jahre später die Produktion einstellen.Diese beiden Formen von Unregelmäßigkeiten können sichgegenseitig aufheben und manchmal scheint es, als gebe es in einigenWirtschaftszweigen oder insgesamt betrachtet keine Probleme, dadie positiven und negativen Zahlen aufaddiert werden.

In diesem Artikel wird „nicht angemeldete Erwerbstätigkeit“entsprechend der in der Mitteilung der Kommission zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit aus dem Jahr 1998 verwendetenDefinition als „jegliche Art von bezahlten Tätigkeiten, die vonihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichenBehörden aber nicht gemeldet werden, wobei in den einzelnenMitgliedstaaten jedoch unterschiedliche gesetzlicheRahmenbedingungen gegeben sind“ verstanden. Diese Definitionstimmt mit der der spanischen Regierung überein, nach der die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit alle bezahlten Tätigkeiten umfasst,die den Finanzbehörden nicht gemeldet sind. Die Definition derspanischen Regierung betont die fiskalische Undurchsichtigkeit dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit und unterstreicht dieTatsache, dass sie der öffentlichen Hand Kosten durch entgangeneEinnahmen aus Steuern und Sozialabgaben verursacht.

Das gesellschaftliche Interesse an der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit hat aber noch andere Gründe, die damitzusammenhängen, dass die betroffenen Arbeitnehmer in der Regelschlecht bezahlt werden, eine geringe Arbeitsplatzqualität genießenund nicht wie reguläre Arbeitnehmer vom Sozialsystem profitieren.Das heißt häufig, dass sie unter schlechten Bedingungen in Bezugauf Gesundheitsschutz und Sicherheit arbeiten, keinenSozialversicherungs- und Kündigungsschutz genießen und nichtdieselben Ausbildungsmaßnahmen wie reguläre Arbeitnehmererhalten. Das verzerrt den Wettbewerb zwischen Unternehmen undsteigert das Risiko von Arbeitsunfällen und arbeitsbedingtenErkrankungen. Einige Fachleute halten dies für die natürlicheAntwort der Industrieländer auf den Wettbewerb durchUnternehmen aus Ländern mit niedrigeren Arbeitsstandards,andere sehen die Ursache in den hohen Kosten des Sozialstaatesund wieder andere betrachten es einfach als ein weiteresTrittbrettfahrerproblem. Um Maßnahmen zur Bekämpfung dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit entwickeln zu können, müssendaher die Ursachen dieses Phänomens untersucht, seine Merkmalebestimmt und sein Umfang quantifiziert werden.

Der Rest dieses Artikels ist wie folgt strukturiert: Der nächsteAbschnitt befasst sich mit der Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Spanien und präsentiert die verfügbaren Datenaus Versuchen, die Bedeutung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in der spanischen Wirtschaft zu quantifizieren,sowie Daten über die Wirtschaftszweige, in denen sie am weitestenverbreitet ist, und die typischen Merkmale der Personen, die amhäufigsten eine nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ausüben.Anschließend werden Maßnahmen zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft betrachtet und schließlich einigeSchlussfolgerungen über das Wesen und den Umfang desPhänomens und die zu seiner Bekämpfung notwendigenMaßnahmen gezogen.

Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in SpanienDie Zahlen zum Umfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeitin der spanischen Wirtschaft fallen je nach Quelle undSchätzverfahren unterschiedlich aus. Die spanische Regierungschätzte den Umfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit imJahr 1985 auf 15 bis 20 % des BIP. Außerdem ging man davon aus,dass viele Empfänger von Arbeitslosenleistungen und illegaleEinwanderer in solchen Tätigkeiten beschäftigt waren. Seitdemscheint sich diese Zahl verringert zu haben und heute liegt der Anteilder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit bei rund 15 % derBeschäftigung. Da nicht alle Wirtschaftszweige im selben Maßarbeitsintensiv sind, ist der Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Verhältnis zur Beschäftigung normalerweisegrößer als der Umfang der Schattenwirtschaft im Verhältnis zumBIP.

Auch wenn Zahlen zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit stetsmit Vorsicht zu genießen sind, kann ein Vergleich zwischen derArbeitskräfteerhebung und der bei der staatlichenArbeitsverwaltung (INEM) gemeldeten Erwerbstätigkeitmöglicherweise etwas Licht auf die Verteilung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit auf die einzelnen Wirtschaftszweige

Spanien


Trends

werfen. Diese Daten stammen aus offiziellen Quellen und können indiesem Sinne als die besten verfügbaren Daten betrachtet werden.Sie messen jedoch viele unterschiedliche Zahlen und Fakten undsollten, wie alle Daten zur Messung eines verdeckten Phänomens,mit Vorsicht verwendet werden. Rund 15 % der erwerbstätigenBevölkerung oder 3 Millionen Personen gehen einer nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit nach. Von diesen arbeiten fast

2 Millionen im Dienstleistungssektor, knapp über 500.000 in derIndustrie und beinahe 100.000 im Baugewerbe. Paradoxerweisekönnte in der Landwirtschaft das Umgekehrte gelten: VielePersonen geben an, in der Landwirtschaft beschäftigt zu sein, umAnspruch auf staatliche Subventionen oder Renten zu erhalten.Wenn man beide Phänomene berücksichtigt, verteilt sich die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit wie in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung 1: Verteilung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit auf die Wirtschaftszweige

Dienstleistungen 66%

Landwirtschaft12%

Industrie20%

Baugewerbe2%

Großhandel und Leistungender Handelsvermittlung

11%

Einzelhandel 4%

Andere marktbestimmteDienstleistungen

12%

Erziehung und Unterricht 14%

Häusliche Dienste 7%

Quelle: Arbeitskräfteerhebung (Nationales Amt für Statistik, INE) und INEM

Abbildung 2: Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in verschiedenen Wirtschaftszweigen

0%

5%

10%

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25%

30%

35%

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HäuslicheDienste

Erziehungund

Unterricht

EinzelhandelGroßhandel undLeistungen der

Handels-vermittlung

BaugewerbeIndustieLandwirtschaft

Quelle: Arbeitskräfteerhebung (INE) und INEM


Trends

Der Großteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit findet imDienstleistungssektor statt, mit den größten Anteilen in denBereichen häusliche Dienste, Handel (Groß- und Einzelhandel)sowie Erziehung und Unterricht. In der Regel findet die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit in kleinen Unternehmen undPrivathaushalten statt.

Ein anderer Ansatz könnte jedoch neues Licht auf die Situationwerfen. Anstatt zu untersuchen, wie viele oder welcher Anteil vonPersonen in einem gegebenen Wirtschaftszweig einer nichtangemeldeten Beschäftigung nachgehen, könnte es hilfreich sein, zuanalysieren, welcher Anteil der Beschäftigten in einem gegebenenWirtschaftszweig ihre Tätigkeit nicht melden. Im ersten Fallberechnen wir, wie viele der nicht angemeldeten Beschäftigten inbestimmten Wirtschaftszweigen arbeiten und vergleichen danndiese Zahl mit der Gesamtzahl der Beschäftigten in den jeweiligenWirtschaftszweigen. Wenn zum Beispiel 5.000 von insgesamt 10.000nicht angemeldeten Beschäftigten in der Gesamtwirtschaft imBereich häusliche Dienste arbeiten, kann der Sektor häuslicheDienste bei der Erörterung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeitals äußerst relevant angesehen werden. Wenn jedoch insgesamt2 Millionen Personen im Bereich häusliche Dienste beschäftigt sind,spielen diese 5.000 Personen eine relativ geringe Rolle. Abbildung 2stellt den Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in denWirtschaftszweigen dar, in denen sie die höchste Konzentrationaufweist.

Illegale EinwandererIn diesem Abschnitt sollen die Merkmale der Beschäftigten imsogenannten illegalen Arbeitsmarkt betrachtet werden. VieleStudien unterschiedlicher Institutionen kommen zu dem Schluss,dass die Schattenwirtschaft für Einwanderer das Haupttor zumspanischen Arbeitsmarkt darstellt. Dort arbeiten sie vor allem in derLandwirtschaft und im Baugewerbe oder verrichten häuslicheDienste. Ein Vergleich der Zahlen aus der „Erhebung zurEingliederung in den Arbeitsmarkt“1 mit den Zahlen der beimINEM gemeldeten Beschäftigten zeigt, dass 29 % der Einwanderereiner nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nachgehen, fast doppeltso viele wie unter den spanischen Staatsbürgern. Da Einwandererviele administrative Hürden überwinden müssen, um eineregelmäßige Beschäftigung ausüben zu können, erscheint dieserAnteil zu niedrig und muss als „Minimum“ angesehen werden.

Wenn wir betrachten, welche Merkmale Einwanderer in denillegalen Arbeitsmarkt drängen, präsentiert sich das folgende Bild:

Nach dem Student-Test (einem statistischen Test, bei dem zweiVariablen verglichen werden) liegt in diesem Fall eine signifikanteErklärung für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit vor, wenn einWert größer als 2 ist. Die relativen Wahrscheinlichkeiten zeigen zumBeispiel, dass bei einer Person im Alter von 26 bis 35 Jahren dieWahrscheinlichkeit einer unangemeldeten Beschäftigung um83,39 % höher ist als bei einer Person im Alter von 18 bis 26 Jahren.

Nach diesen Zahlen besteht bei Arbeitskräften unter 25 und über 55Jahren eine geringere Wahrscheinlichkeit, in der Schattenwirtschaftzu arbeiten. Bei Arbeitskräften, deren erster Arbeitsplatz in derIndustrie lag, ist die Wahrscheinlichkeit einer Beschäftigung aufdem offiziellen Arbeitsmarkt 15 Mal höher als bei Arbeitskräften,deren erster Arbeitsplatz im Dienstleistungsbereich lag. Dies kanndadurch erklärt werden, dass Arbeitskräfte in der Industrie höhere

Qualifikationen benötigen und damit eine bessereVerhandlungsposition haben. Außerdem sind in der Industrie in derRegel die Unternehmen größer und die Belegschaften stärkergewerkschaftlich organisiert als in anderen Wirtschaftszweigen.Spanische Sprachkenntnisse stellen einen weiteren Faktor dar, derdie Aussichten verbessert, einen Arbeitsplatz auf dem offiziellenArbeitsmarkt zu finden. Für Einwanderer aus Osteuropa ist es fastsiebenmal schwieriger, einen Arbeitsplatz auf dem offiziellenArbeitsmarkt zu finden, als für Einwanderer aus Asien.Einwanderer aus Lateinamerika finden am leichtesten eineBeschäftigung. Schließlich steigen die Aussichten, eine reguläreBeschäftigung zu finden, mit der Dauer des Aufenthalts in Spanien,da der inoffizielle Arbeitsmarkt im Allgemeinen ein Tor zurBeschäftigung darstellt.

Die SchattenwirtschaftBei der Untersuchung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit istes nur natürlich, diese mit der Größe der Schattenwirtschaft inBeziehung zu setzen. Es gibt viele verschiedene Methoden, dieSchattenwirtschaft zu messen. Eine Methode besteht darin, dieGeldmenge, die in der Wirtschaft zirkuliert, mit dem BIP-Wachstum zu vergleichen. Wenn die Geldmenge schneller wächst alsdie offizielle Wirtschaft, geht man davon aus, dass die Differenz aufdas Wachstum der Schattenwirtschaft zurückzuführen ist. Mithilfedieser Methode haben Campillo et al. die in Abbildung 3dargestellten Zahlen für die Schattenwirtschaft aufgestellt.

Da der Umfang der Schattenwirtschaft geringer ist als der der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit, kann man darauf schließen, dasssich die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit besonders auf diearbeitsintensiven Wirtschaftszweige konzentriert.2

1 Diese Erhebung stammt aus dem Jahr 1996 und hat daher in Bezug auf die heutige Lage möglicherweise etwas an informativem Gehalt verloren.2 Da es jedoch bei den Zahlen sehr große Unterschiede zwischen verschiedenen Autoren gibt, sollten diese Schlussfolgerungen mit Vorsicht betrachtet werden. So gibt

zum Beispiel Moltó für das Jahr 1980 den Umfang der Schattenwirtschaft mit 1,8 % an, während Lafuente für dasselbe Jahr einen Wert von 22 % ansetzt.

Tabelle 1: Wahrscheinlichkeit der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit für unterschiedliche Gruppen

Variable Relative Wahrscheinlichkeit T-Student

Männer 0.8374 0.97

26–35 Jahre 1.8339 *2.72

36–45 Jahre 3.1866 *4.35

46–55 Jahre 2.1246 *2.5

56–65 Jahre 0.2338 *-2.97

Industrie 15.3968 *4.71

Landwirtschaft 0.6666 1.28

Baugewerbe 1.2099 0.63

Europäer 0.1434 *-5.1

Lateinamerikaner 0.4634 *-2.74

Aufenthalt in Spanien (Jahre) 1.1189 *2.61

Spanischkenntnisse 2.7384 *2.64

Bezugsgruppe = 18–25 Jahre * = signifikante Zahlen

Quelle: Erhebung zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt


Trends

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitNach der Analyse des Umfangs des „inoffiziellen Arbeitsmarkts“ inSpanien und der Hauptmerkmale der nicht angemeldetenBeschäftigten, können wir nun die Maßnahmen betrachten, die zurBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit eingesetztwurden. Einige neuere Maßnahmen könnten sich positiv auf dieUmwandlung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit (d. h. dieVerschiebung eines Teils der bisherigen Schattenwirtschaft in dieoffizielle Wirtschaft in einem gegebenen Jahr), obwohl sie nichtdirekt mit diesem Ziel entwickelt wurden. Dazu gehört die Senkungder Einkommensteuer (1999 und 2000), da dadurch der Anreiz für

die Ausübung einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit verringertwurde und somit die Schattenwirtschaft vermutlich schrumpfenwird.

Stärkere Auswirkungen wurden jedoch von den Maßnahmenerwartet, die speziell auf die Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit oder die Förderung der Beschäftigung ausgerichtetwaren. Dazu gehörten:

• Die Gesetzgebung über Zeitarbeitsagenturen (1994)• Eine Senkung der Sozialversicherungskosten für neue Verträge

(1997)• Neue Formen von Teilzeitarbeitsverträgen (1999)

Abbildung 3: Schattenwirtschaft in Prozent

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Abbildung 4: Beschäftigung und BIP

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Beschäftigung (Jahresvergleich)

BIP (Jahresvergleich)


Trends

Die erste dieser drei Maßnahmen beendete das Monopol derspanischen Arbeitsverwaltung als Vermittler zwischen Arbeitgebernund Arbeitnehmern auf dem Arbeitsmarkt. Als die Regierung kurznach Einführung dieser Maßnahme beschloss, dieSozialversicherungskosten zu senken, wuchs die Beschäftigungschneller als das BIP. Dies ist mit großer Wahrscheinlichkeit nichtauf einen negativen Produktivitätsschock zurückzuführen, sondernauf die Umwandlung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit inoffizielle Erwerbstätigkeit.

Aus Abbildung 4 geht hervor, dass das BIP ursprünglich schnellerwuchs als die Beschäftigung; ab 1994 kehrte sich die Tendenz jedochum und seither zeigt die Beschäftigung das schnellere Wachstum.

Diese Anomalie in den Wachstumsraten von Produktion undBeschäftigung war sowohl im Baugewerbe als auch imDienstleistungssektor zu beobachten. In beiden Fällen trat sie nach1998 auf und daher lässt sich schließen, dass die Reform des Jahres1997 einen Teil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit auf denoffiziellen Arbeitsmarkt umgelenkt hat.

KontrollmaßnahmenÜberwachungsmaßnahmen und strengere Kontrollen habendagegen keine deutlichen Auswirkungen gezeigt. AngemesseneKontrollen und entsprechende Sanktionen sind jedoch aus Gründender Fairness und sozialen Gerechtigkeit nötig, und das nicht nur,weil nicht angemeldete Erwerbstätigkeit den Wettbewerb zuUngunsten von Unternehmen verzerrt, die ihre gesetzlichenPflichten erfüllen, sondern vor allem, da Gerechtigkeit undangemessener Schutz für die Opfer nicht angemeldeterErwerbstätigkeit Sanktionen gegen diejenigen erforderlich machen,die illegale Arbeit arrangieren oder davon profitieren und dabeimanchmal sogar das Leben der Arbeitskräfte aufs Spiel setzen.

Campillo et al. befragten eine Gruppe von Fachleuten und baten sie,eine Reihe möglicher Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit auf einer Skala von 0 bis 4 nachihrer Wirksamkeit zu bewerten. Die Ergebnisse sind in Abbildung 6dargestellt.

Bei der behördlichen Zusammenarbeit gibt es noch viel zuverbessern. Der Austausch von Informationen zwischenverschiedenen Verwaltungsbehörden könnte sich bei der

Abbildung 5: Beschäftigung und Bruttowertschöpfung im Baugewerbe und im Dienstleistungssektor

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BruttowertschöpfungBaugewerbeBeschäftigung Baugewerbe

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Aufdeckung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit als sehr nützlicherweisen. Die übrigen Maßnahmen weisen auf die enge Beziehungzwischen steuerlichen Aspekten und nicht angemeldeterErwerbstätigkeit hin. Eine Mischung aus Maßnahmen, die es denSteuerzahlern erleichtern, ihren gesetzlichen Verpflichtungennachzukommen, und Maßnahmen zur Verschärfung vonSanktionen scheint zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit geeignet. Auch Kampagnen zur Änderung deröffentlichen Haltung wären hilfreich.

SchlussbemerkungenNicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist schwer zu entdecken und zuquantifizieren. Unterschiedliche Studien kommen in Bezug aufihren Umfang und die betroffenen Wirtschaftszweige zu völligunterschiedlichen Ergebnissen. Um das Phänomen wirksambekämpfen zu können, scheint es jedoch erforderlich, mehr darüberzu wissen. Einige neuere Maßnahmen haben sich als äußerstwirksam erwiesen, doch nach sieben Jahren scheint sich ihrPotenzial erschöpft zu haben.

José Antonio Poncela Blanco

Abbildung 6: Wirksamkeit von Maßnahmen

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Strengere Sanktionen

Verbesserung derSteuererklärungsverfahren

Höhere Strafen

Flexiblere Verfahren bei der gerichtlichenVerfolgung von Steuerhinterziehern

Sensibilisierungskampagnen in den Medien

Abgleich von Beschäftigungs-und Steuerdaten

Strengere Steuerkontrollen

Steuersenkungen

Vereinfachung des Steuersystems

Verstärkte Zusammenarbeit zwischen Behörden

FrankreichIn der französischen Gesetzgebung wird nicht angemeldeteErwerbstätigkeit als illegale Arbeit bezeichnet. Sie umfasst:

• Einerseits die verdeckte Erwerbstätigkeit, die folgendermaßendefiniert wird: „Personen, die bezahlter Arbeit nachgehen, diesejedoch nicht anmelden, machen sich der Schwarzarbeit schuldig.Dies gilt auch für Arbeitgeber, die alle oder einige ihrerArbeitnehmer nicht oder mit einer zu geringen Stundenzahlanmelden“. Mit dem Gesetz vom 11. März 1997 trat inFrankreich der Begriff „verdeckte Arbeit“ an die Stelle dervorher gebräuchlichen Bezeichnung „heimliche Arbeit“.Dadurch soll vermieden werden, dass Arbeitgeber, dieAngestellte verdeckt arbeiten lassen, und Ausländer, die gegendie Einwanderungsgesetze verstoßen (les clandestins), weil siekeinen festen Wohnsitz oder keine Arbeitserlaubnis besitzen,miteinander verwechselt werden.

• Andererseits den Handel, die direkte oder indirekteBeschäftigung von Ausländern ohne Arbeitserlaubnis, dengesetzeswidrigen Verleih von Arbeitskräften, Verstöße gegen die

geltenden Bestimmungen zur Zeitarbeit; bezahlteArbeitsvermittlung, Mehrfachbeschäftigung und Betrug imBereich staatlicher Ersatzleistungen.

Die gesetzlich vorgegebene Definition für verdeckte Arbeit, die dervon der Europäischen Kommission definierten nicht angemeldetenErwerbstätigkeit entspricht, unterscheidet zwei Arten vonVergehen, die bestraft werden sollen: die verdeckteunternehmerische Tätigkeiten und die verdeckte Beschäftigung vonArbeitskräften. Von verdeckten unternehmerischen Tätigkeitenspricht man, wenn das Unternehmen „keine Registrierung imHandelsregister beantragt hat, obwohl diese verpflichtend ist, oderdie Firma nicht die erforderlichen Erklärungen an dieSozialversicherungsstellen und die Steuerbehörden weitergibt(Artikel L 324-10 des Arbeitsgesetzes). Eine Verdeckung bezahlterArbeit liegt vor, wenn der Arbeitgeber „absichtlich einer derFormalitäten nicht nachkommt, die in den Artikeln L 143-3 und L320 des Arbeitsgesetzes festgelegt sind”, d. h. wenn er vor einerNeueinstellung versäumt, dies einer URSSAF1 zu melden oder demAngestellten keinen Gehaltszettel ausstellt. Wird auf dem

1 Die URSSAFs sind die für den Einzug der Beiträge zur Sozialversicherung zuständigen Sammelkassen.


Trends

Gehaltszettel schließlich nicht die volle Anzahl der geleistetenArbeitsstunden angegeben, so entspricht dies auch dem Tatbestandder verdeckten Arbeit. Die verdeckte Arbeit ist unter den erfasstenFällen von illegaler Arbeit der häufigste Tatbestand (77,6 % im Jahr2002).

Der Anteil der Schwarzarbeit an derfranzösischen WirtschaftVon ihrer Natur her ist die Schattenwirtschaft ein Phänomen,dessen Umfang schwer zu ermitteln ist. Deshalb wurden ver-schiedene Methoden ausgearbeitet (die sich auf Nachforschungen,Steuerprüfungen, volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen, dieGeldnachfrage, den Stromverbrauch und das Transaktionsvolumenstützen), mit denen das Ausmaß des Problems eingeschätzt werdenkann. Nach Berechnungen des Nationalen Instituts für Statistikund Wirtschaftsforschung INSEE aus dem Jahr 1989, die sich aufdie Methode der „volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung“ stützenund nur Aussagen zu nicht gemeldeten legalen Formenwirtschaftlicher Aktivitäten machen, erreicht dieSchattenwirtschaft ein Volumen von etwa 4-4,5 % desBruttosozialprodukts. Schätzungen aus dem Jahr 1995, die sich aufNachforderungen für Steuerbetrug und illegale Arbeit stützen,ergaben ebenfalls, dass der Anteil der Schattenwirtschaft bei circa 4% des Bruttosozialprodukts liegt (das entspräche für das Jahr 2002einem Verlust an Staatseinnahmen in Höhe von 55 Mrd. Euro).Eine Analyse der Abteilung für Statistik und Planung der ACOSS2

zeigt, dass unter Anwendung des Geldnachfrageansatzes, der häu-fig zur Einschätzung der Schattenwirtschaft verwandt wird, derAnteil der Schattenwirtschaft 1999 (alle Aktivitäten wurdenberücksichtigt) bei 14,7 % des Bruttosozialproduktes lag.3

Schätzungen aus dem Jahr 20004 ergaben für Frankreich, dass zwis-chen „6 und 12 % der 20- bis 69-Jährigen 1998 auf demSchwarzmarkt tätig waren“. Im Jahr 2002 stellte die ACOSSBerechnungen in Bezug auf die nicht vollständig deklarierten

Verpflichtungen zur Zahlung von Sozialbeiträgen an: „Eine erstegrobe Berechnung auf Grundlage eines Vergleichs derNachforderungsrate mit den fälligen Beitragszahlungen ergab eineGrößenordnung von circa 4 Mrd. Euro. Der Anteil der nichtdeklarierten Beiträge läge damit bei 2 % der Gesamtbeiträge, diedie bei den URSSAF gemeldeten Firmen leisten müssen”. DieseBerechnung erfasst laut ACOSS nicht den vollen Umfang derHinterziehung, da einige Faktoren außer Acht gelassen wurden.

Ausmaß der verdeckten Arbeit auf derGrundlage der gemeldeten Verstöße Obwohl kein großer Unterschied zur Situation von vor 10 Jahrenbesteht (5.873 Vergehen im Jahr 2002 und 5.200 im Jahr 1992), hatdie Anzahl der Verstöße, die von dem interministeriellen Ausschussgegen illegale Arbeit gemeldet wurden, in diesem Zeitraum den-noch stark geschwankt. Die Einführung der Meldepflicht beiNeueinstellungen im Jahr 1994 erklärt die Verdopplung der reg-istrierten Verstöße für den Zeitraum 1994 bis 1998. Seitdem sind dieZahlen rückläufig, da die Methoden der Verdeckung verfeinert unddie Aufdeckung dadurch schwieriger wurde. Dies ist der letztenBeurteilung der DILTI (vorgelegt im Rahmen des Nationalen Plansgegen illegale Arbeit im Juni 2004) zu entnehmen, in der dreiHauptcharakteristiken für die Entwicklung im Bereich der illegalenArbeit in Frankreich unterschieden werden:

• Ein Anstieg der Missbräuche beim Beschäftigungsstatus:Praktikumsverträge werden zur Verdeckung von tatsächlicherArbeit genutzt oder um junge Ausländer zu bekommen;Absprachen zu ehrenamtlichen Tätigkeiten werden missbrauchtoder Angestellte fälschlicherweise als Selbstständige gemeldet.Junge Menschen nach der Berufsausbildung sind besondersanfällig für diese Art von Missbrauch.

• Die Gründung von „Scheinfirmen”, die es unmöglich macht, denArbeitgeber zur Rechenschaft zu ziehen: Dies beinhaltet einvielschichtiges Auslagern von Arbeitskräften aus vielenUnternehmen. Eine Vorgehensweise, die es ermöglicht, einelegale Fassade zu errichten, hinter der sich Arbeitgeber, die ihrensozialen Verpflichtungen nicht nachkommen wollen, versteckenkönnen.

• Eine neue Form der „länderübergreifenden“ Sozial- undWirtschaftskriminalität ist die befristete Entsendung vonArbeitern innerhalb oder auch außerhalb Europas im Rahmenvon Dienstleistungen: Dazu gehören gefälschteAuslandsaufenthalte, die es einem französischen Unternehmenermöglichen, die Dienste eines (französischen oderausländischen Arbeiters) zu nutzen und so die nationale Steuer-und Sozialgesetzgebung zu umgehen; die unvollständigeErledigung von Formalitäten auf Seiten ausländischer Firmen,bevor sie auf dem französischen Markt aktiv werden können.Laut DILTI handelt es sich dabei in Frankreich um 30.000 bis50.000 Stellen mit vier- bis fünfmonatiger Laufzeit in wenigattraktiven Berufsbereichen mit schwierigen Arbeitsbeding-ungen und niedrigen Löhnen (Schweißer, Kellner,Lastwagenfahrer, Tischler etc.).

Am stärksten von illegaler Arbeit betroffen sind zunächstDienstleistungsbereiche, die nicht den Handel und auch nicht dasGastgewerbe umfassen, gefolgt vom privaten und öffentlichen

Typologie der Vergehen aus dem Jahr 2002 nachabnehmender Häufigkeit

Art des Vergehens in %

Verdeckung von Arbeitnehmern 50,7 %

Verdeckung von Aktivitäten 24,7 %

Beschäftigung von Ausländern ohne Arbeitserlaubnis 10 %

Sonstige 8,5 %

Unzulässiges Verleihen von oder Handel mit Arbeitskräften 2,4 %

Verdeckung von Arbeitsstunden 2,2 %

Betrug im Bereich staatlicher Ersatzleistungen u. a.bei den Assedic* 1 %

Mehrfachbeschäftigung 0,2 %

Falsche Subverträge 0,2 %

Quelle: DILTI – die Zahlen wurden im Rahmen der Arbeit der Nationalen Kommissiongegen illegale Arbeit im Juni 2004 weitergegeben.

* Assedic ist die französische Arbeitslosenversicherungskasse für Industrie undHandel

2 Zentralagentur der Sozialversicherungen (Agence centrale des organismes de Sécurité sociale). Die ACOSS ist die zentrale Geschäftsstelle der Sozialversicherung, diedie Beitragszahlungen kassiert, und besteht aus 103 URSSAFs auf dem Festland und vier Generalkassen der Sozialversicherung in den Übersee-Départements.

3 ACOSS STAT ÉTUDE Nr. 8, L’évaluation de l’économie souterraine: un recensement des études, September 2003.4 Von Schneider und Enste.


Trends

Bausektor, hernach der kaufmännische Bereich und schließlich dasGastgewerbe, die gemeinsam für 80 % der Vergehen verantwortlichsind. Die verbleibenden 20 % verteilen sich auf die BereicheLandwirtschaft, Verkehr, Bekleidung und andere Industriebereiche.Im Laufe der letzten zehn Jahre wurden erhebliche Änderungenerzielt, wodurch die Zahl der Vergehen im privaten und öffentlichenBausektor stark zurückgegangen ist. Dieser Sektor führt nichtlänger den Bereich der illegalen Arbeit an. In den SektorenGastgewerbe, Handel und Verkehr kam es dagegen zu Zuwächsen.Unter den Dienstleistungen ist hervorzuheben, dass der BereichKino, Bühne und Fernsehen stark anfällig für verdeckte Arbeit ist.Arbeitskräfte werden nicht angemeldet, oder die volle Arbeitszeitwird nicht angegeben, was dazu führt, dass dieArbeitslosenversicherung Leistungen zahlt, auf die kein Anspruchbesteht.

In der Landwirtschaft besteht der häufigste Gesetzesverstoß ausverdeckter oder teilweise verdeckter Arbeit. Die betroffenenArbeitnehmer kommen häufig aus Ländern außerhalb der EU undbesitzen keine Arbeitserlaubnis für Frankreich, oder es handelt sichum illegale Saisonarbeiter, die im Land geblieben sind, nachdem siein der vorangegangenen Saison legal ins Land konnten. Diese Formder illegalen Arbeit nimmt jedoch ab, während andere einen starkenZuwachs verzeichnen. Man bedient sich französischer oder aus-ländischer Servicefirmen, die auf unzulässige Weise Arbeitskräfteverleihen. Saisontätigkeiten wie die Baumzucht, der Wein- undGartenbau, die Austernzucht, die Forstwirtschaft und in gerin-gerem Maße die Pflege von Gärten und Parks oder derAgrotourismus sind am stärksten von den neuen unzulässigenPraktiken betroffen.

Im Gastgewerbe ist die verdeckte Arbeit (nicht angemeldete Arbeitund nicht angemeldete Arbeitnehmer) weit verbreitet. Aber auchPraktiken wie falsche Subverträge und die gleichzeitigeAuslagerung bestimmter Tätigkeitsbereiche wie etwa derGebäudereinigung nehmen zu. Das gilt auch für den Missbrauchvon Praktikanten und die Verbreitung staatsübergreifenderbetrügerischer Aktivitäten. Neue Sektoren wie dieSicherheitsdienste und der Service im Computerbereich sind mit-tlerweile auch von diesen Praktiken betroffen.

Die URSSAF, die alleine dazu berechtigt sind, Verstöße gegen dieGesetzgebung zur verdeckten Arbeit zu bearbeiten, haben 1992wegen illegaler Arbeit Beitragsnachforderungen in Höhe von 33Mio. Euro erhoben. 31,3 Mio. entfallen dabei auf Arbeitnehmerund 1,6 Mio. auf Arbeitgeber und Selbstständige. In den letzten

fünf Jahren lag die durchschnittliche Höhe derNachforderungszahlungen bei 32 Mio. Euro. Die vorläufigeSchätzung für 2003 zeigt, dass die Nachveranlagung deutlichansteigt und insgesamt bei über 41 Mio. Euro liegen wird. Das istim Vergleich zu den Vorjahren ein erstaunliches Ergebnis und istauf stärkere Kontrollen zurückzuführen.

Organisationen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitDas Gesetz vom 11. März 1997 ist für Frankreich ein bedeutenderSchritt nach vorne auf diesem Gebiet. Es wurden dadurch nicht nurdie Mittel zur Bekämpfung von Verstößen aufgestockt, sondern dasVergehen selbst wurde analysiert und eine interministerielleKampagne wurde gestartet, die zum einen alle institutionellenAkteure (Arbeitsinspektoren, Polizei, Gendarmerie, Zoll- undSteuerbehörden, Justiz und soziale Einrichtungen) und zumanderen auch die Sozialpartner zusammenbrachte – und das auflokaler und auf nationaler Ebene. Das Gesetz bildet dasFundament der Kampagne, die um folgende Einrichtungen herumaufgebaut wurde:

• Auf nationaler Ebene: ein interministerieller Ausschuss gegenillegale Arbeit, in dem die zuständigen Minister vertreten sind,eine nationale Kommission gegen illegale Arbeit, der alleführenden Köpfe der zentralen Verwaltungsbehördenangehören, die für die Erhebung der Sozialbeiträgeverantwortlich sind. Die Aufgabe der Kommission ist es,Richtlinien festzulegen, die zugleich präventiv und repressivwirken. Sie tun dies gemeinsam mit anderen Partnern wie denVertretern von gewählten Lokalpolitikern, den Vertretern derKonsulate oder der Berufsverbände von Arbeitgebern undArbeitnehmern, die zur Teilnahme aufgefordert werden, unddem interministeriellen Ausschuss für die Bekämpfung nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit (DILTI), die der nationalenKommission gegen illegale Arbeit ein Sekretariat zur Verfügungstellt und die Arbeit der verantwortlichen Dienste undEinrichtungen koordiniert.

• Auf lokaler Ebene: zum einen, unter Vorsitz des jeweiligenPräfekten, die Kommissionen gegen illegale Arbeit derDépartements, die vor Ort Präventionsprogramme aufGrundlage nationaler Richtlinien ausarbeiten und alle lokalenAkteure sowie die Vertreter öffentlicher Behörden, wieBerufsverbände und Konsulate, zusammenbringen; zum anderendie operationellen Komitees (COLTI), in denen jeweils alleanerkannten Kontrolleinrichtungen vertreten sind und die dieinterministerielle Koordination der Maßnahmen sicherstellt.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitNeben den steuerlichen Vorkehrungen (Senkung derMehrwertsteuer, Steuerkredite etc.) werden im Kampf gegen dieverdeckte Arbeit zwei Wege verfolgt: Prävention und Repression. Inder Steuerpolitik hat Frankreich sich dazu entschlossen, an demExperiment zur Senkung der Mehrwertsteuer, das von derEuropäischen Kommission vorgeschlagen wurde, teilzunehmen.Die Senkung erfolgte für den Zeitraum 2000 bis 2005 und gilt fürzwei Wirtschaftsbereiche: den Bausektor (Renovierungen,Reparaturarbeiten in Privathaushalten, die vor über zwei Jahrenbeendet wurden,) und private Dienstleistungen (einschließlich derReinigung von Fenstern und Privatunterkünften sowiePflegedienste). Eine Beurteilung durch die Regierung im Oktober

Entwicklung der Verstöße nach Sektoren

1992 1995 1997 2001

Landwirtschaft 7,7 % 8,4 % 7 % 7,2 %

Privates und öffentliches Bauwesen 31,4 % 25,5 % 24 % 19,1 %

Gastgewerbe 13,2 % 14,7 % 15 % 18,6 %

Handel 16,2 % 20,3 % 21 % 18,4 %

Verkehr 3,4 % 4,6 % 6,3 % 7,9 %

Bekleidungsindustrie 4,5 % 3,1 % 4 % 5,1 %

Andere Dienstleistungs-bereiche 19,1 % 19,7 % 19,7 % 20,6 %

Andere Industriezweige 4,3 % 3,6 % 3 % 3,2 %

Quelle: DILTI – die Zahlen wurden der Nationalen Kommission gegen Illegale Arbeitim Juni 2004 vorgelegt.


Trends

20025 fiel sehr positiv aus. Die Bewertung war optimistischer als aufeuropäischer Ebene, da die Europäische Kommission denStandpunkt vertritt, dass die Ergebnisse vorwiegend noch hypo-thetisch seien und kein überzeugender kausaler Zusammenhangzwischen einer Senkung der Mehrwertssteuer und einem Rückgangder Schattenwirtschaft erkennbar sei.

Aus dem Bericht geht hervor, dass der gestiegene Umsatz im pri-vaten Dienstleistungsbereich durch Senkung der Mehrwertsteuer inden Jahren 2000 und 2001 zustande kam und bei etwa 130 Mio.Euro liegt. Als Folge dieser Maßnahme sollen zudem 3.000 Stellenentstanden sein. Dies wurde größtenteils durch Umleitung derverdeckten Arbeit in die Unternehmen erreicht. Im Bausektor sindscheinbar die größten Veränderungen zu verzeichnen. DieBerechnungen ergeben, dass die Senkung der Mehrwertsteuer denUmsatz genau genommen um 1,3 bis 1,5 Mrd. Euro gesteigert hatund zur Schaffung von 40.000 bis 46.000 Arbeitsstellen beigetragenhat. In Bezug auf den Rückgang der Schattenwirtschaft schätzt derBericht, dass rund ein Drittel der Umsatzsteigerung imZusammenhang mit der Senkung der Mehrwertsteuer durchUmleitung von Schwarzarbeit zustande kommt. Dies entspricht circa0,5 Mrd. Euro pro Jahr. Unter den Berufsverbänden hat derVerband der Handwerker und der kleinen Bauunternehmen(CAPEB) im Jahr 2002 bei einem unabhängigen Unternehmen eineStudie zu den Auswirkungen dieser Maßnahme in Auftrag gegeben,die ergab, dass 34.000 direkte und 20.500 indirekte Stellen geschaf-fen wurden.

Die Möglichkeit, eine reduzierte Mehrwertsteuer auch imGastgewerbe einzuführen, einem Sektor, in dem Schwarzarbeitebenfalls stark verbreitet ist, wurde in den letzten Monaten immerwieder auf nationaler Ebene diskutiert. Die derzeitige Regierungund die Berufsverbände sind sich einig, dass die Reduzierung soschnell wie möglich umgesetzt werden sollte, besonders weil aufdiese Art nach Aussagen der Sozialpartner innerhalb der ersten 18Monate über 40.000 Arbeitsstellen und in den darauf folgendenzwei bis drei Jahren 120.000 Arbeitsstellen geschaffen werden kön-nten. Einige Wirtschaftswissenschaftler und Experten finden dieseEinschätzungen zu optimistisch. Obwohl dies den Staatshaushaltnach Berechnungen des Verbands der Berufe und Industrien imGastgewerbe (UMIH) 1,8 Mrd. Euro kosten wird (das Wirtschafts-und Finanzministerium geht von 3,3 Mrd. aus), glaubt derVerband, dass dieser Betrag schnell durch „die zusätzlichenSteuereinnahmen, die Umsatzsteigerungen, die steigendenInvestitionen, den Rückgang der verdeckten Arbeit und dieStabilisierung des Marktes (traditionelle Restaurants würden damitden Mitnahmerestaurants und den Schnellrestaurants gle-ichgestellt) ausgeglichen wird“. Während noch auf die Einführungdes Mehrwertsteuersatzes von 5,5 % für Restaurants gewartet wird,hat die Regierung die Sozialabgaben für Restaurantbesitzer deut-lich gesenkt und damit Versprechen eingelöst, die möglicherweisedazu beitragen, dass die verdeckte Arbeit abnimmt.

Im Bereich der Prävention stützen sich die Maßnahmen weitgehendauf die Vereinfachung der Verwaltungsformalitäten. Begonnenwurde mit der Einführung des Beschäftigungsschecks imDienstleistungsbereich und mit dem Vereinfachten Dokument fürBeschäftigung in der Landwirtschaft. Die Einführung derBeschäftigungsschecks im Jahr 1996 vereinfachte um ein Vielfaches

die Verwaltungsformalitäten für Privatpersonen, dieHaushaltshilfen einstellen (für Hausarbeit, Kinderbetreuung,Gartenarbeiten etc.), und für Landwirte, die Saisonarbeiterbeschäftigen, und hatte zudem deutliche Auswirkungen auf dieverdeckte Arbeit. „In dem Jahr nach seiner Einführung wurdedieses System von 140.000 Arbeitgebern genutzt” und es ist seitdemein nicht zu leugnender Erfolg (900.000 Arbeitgeber machen davonGebrauch). Diese Politik wurde mit der Einrichtung von Zentrenfür Unternehmensgründer fortgeführt und wird derzeit mit derEinführung des Beschäftigungsschecks für gemeinnützigeEinrichtungen (Chèque emploi associatif)6 oder demBeschäftigungsdokument für Unternehmen (Titre Emploi Entreprise)weiter verfolgt, welches 2004 nach und nach in unterschiedlichenSektoren, unter anderem im Gastgewerbe, im privaten undöffentlichen Bauwesen und im Handel eingeführt wird.

Ebenfalls im Bereich der Prävention ist das Gesetz gegen die sozialeAusgrenzung angesiedelt, das im Jahr 2001 durch das Programmgegen die soziale Ausgrenzung ergänzt wurde und esMindestlohnempfängern ermöglicht, gleichzeitig und in vollemUmfang Leistungen vom Sozialamt und ein Einkommen zubeziehen. Dadurch wurde das Problem der „Arbeitslosenfalle“verbessert und indirekt auch die verdeckte Arbeit gesenkt7. Dies giltauch für die Einführung der Beschäftigungsprämie (PPE), diePersonen aus Haushalten mit niedrigem Einkommen einen Anreizbietet, eine bezahlte Arbeit aufzunehmen. Auch die Einführungeines nationalen Plans gegen Schwierigkeiten bei der Besetzungvon Arbeitsstellen hat in jüngster Zeit zum Kampf gegen dieverdeckte Arbeit beitragen können, da bekannt ist, dass dieEinstellungsprobleme in bestimmten Sektoren illegaleEinwanderung und Schwarzarbeit fördern.

Zu den Maßnahmen repressiver Natur gehören vor allemArbeitsplatzkontrollen und Sanktionen. Über die Jahre haben dieKontrollen durch die Verwaltung und durch andere Einrichtungenzugenommen. Die URSSAF zum Beispiel sollen denArbeitsplatzkontrollen 10 % ihrer Arbeitszeit widmen, ein Umfang,der nach und nach erreicht wurde (die Zahl dieser Aktionen ist inden letzten zehn Jahren um den Faktor 3,3 gestiegen). Was dieSanktionen betrifft, so haben neue Dekrete und Gesetze zurKoordination und Verstärkung der Kampagne gegen verdeckteArbeit die Verantwortung der Arbeitgeber stark erweitert. WerSchwarzarbeiter beschäftigt, setzt sich einer strafrechtlichen, ver-waltungsrechtlichen oder zivilrechtlichen Bestrafung aus.

Die strafrechtlichen Sanktionen richten sich gegen natürliche(Geldstrafe bis zu 45.000 Euro und drei Jahre Gefängnis) und juris-tische Personen (Geldstrafe bis 225.000 Euro undUnternehmensverbot). Zwei Arten von verwaltungsrechtlichenSanktionen können angewandt werden. Zum einen die Streichungvon öffentlichen Einstellungs- und Ausbildungszuschüssen undzum anderen der Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichenAusschreibungen. Die zivilrechtlichen Sanktionen bei verdeckterArbeit schließlich, die im Arbeitsgesetz festgelegt sind, umfassendie Straffreiheit des Arbeitnehmers, der Opfer des Vergehens ist, fürdas bestimmte Dritte gemeinsam und einzeln haftbar sind – vorallem der durch die geleistete Arbeit Begünstigte (der Kunde oderder Vertragschließende)8. Nationale Abkommen, die zwischen derDILTI und den Berufsverbänden unterzeichnet wurden (vor allem

5 Französischer Bericht an die Europäische Kommission zur Einschätzung der Senkung der Mehrwertsteuer in einigen Dienstleistungsbereichen mit hohemArbeitskräfteaufkommen.

6 Maßnahmen, die gemeinnützigen Einrichtungen, die mindestens vier Vollzeitstellen pro Jahr besetzen, die Formalitäten für Einstellung, Lohnmanagement undDeklaration der Sozialbeiträge vereinfachen.

7 Für Mindestlohnempfänger ist es oft einfacher, in der Schattenwirtschaft zu arbeiten, wenn sie dazu verdienen möchten, als das Risiko eines befristeten Vertrageseinzugehen, wie er derzeit in den meisten Fällen auf dem Arbeitsmarkt angeboten wird.

8 Auf Initiative des Generalrats des Département Bouches-du-Rhone wurde im Bausektor des Départements ein Berufsausweis für 37.000 Arbeitnehmer eingeführt.Der Ausweis, der im Kampf gegen verdeckte Arbeit helfen soll, muss bei einer Arbeitsplatzkontrolle vorgelegt werden.


Trends

im privaten und öffentlichen Bausektor), verfolgen häufig zweiunterschiedliche Ansätze: die Prävention und die Repression.Durch die Verbreitung der staatsübergreifenden Vergehen und dieSchwierigkeiten der französischen Behörden, diese Situation unterKontrolle zu bringen, stützt sich die Kampagne gegen nichtangemeldete Erwerbstätigkeit auch auf die allmählich entstandeneeuropäische Kooperation und auf die bilateralen Abkommen mitDeutschland (Mai 2001), Italien und Spanien (2002) und Belgien(2003). In jüngerer Zeit hat die DILTI auch Kontakt mit einigen derneuen Mitgliedstaaten (Polen, Tschechien, Slowakei) aufgenom-men.

ZusammenfassungObwohl die Verwaltungsstruktur, die zum Kampf gegen dieverdeckte Arbeit geschaffen wurde, relativ gut durchdacht scheint,tauchen bei der Umsetzung doch mehr Probleme auf als zunächstoffensichtlich. Der nationale Ausschuss gegen illegale Arbeit ist seitseiner Schaffung nur selten zusammengetreten (knapp dreimal insieben Jahren), und das gilt auch für die nationale Kommission undfür die Kommissionen in den Départements, von denen die Hälftekaum einmal im Jahr tagt. Für die COLTIs gilt dies in gleichemMaße. Eine Bewertung der Rolle der URSSAF und der land-wirtschaftlichen Sozialversicherungskassen im Kampf gegen dieverdeckte Arbeit9 stellte schon im Jahr 1999 einen Mangel anKoordination zwischen den einzelnen Akteuren im Kampf gegendie illegale Arbeit auf lokaler Ebene und zwischen denEinrichtungen auf lokaler und nationaler Ebene fest. In demBericht wurden Schwächen bei der Umsetzung der repressivenMaßnahmen aufgezeigt. Die DILTI ihrerseits argumentiert, dassdie zur Verfügung stehenden Mittel zur Überwachung, und dies giltbesonders für die personelle Ausstattung, nicht ausreichen.

In den letzten Monaten gab es jedoch einige Anzeichen dafür, dassdie französische Regierung den Kampf gegen die verdeckte Arbeitmit neuem Elan aufnehmen will. Zum Beispiel wurde im Oktober2003 ein strukturierter Aktionsplan für den Bereich Bühne, Filmund Fernsehen eingeführt. Dies erfolgte im Anschluss an dieNeuverhandlung des speziellen Systems derArbeitslosenversicherung für sporadisch Beschäftigte in derUnterhaltungsindustrie und an das erste landesweite Treffen derSekretäre der COLTIs. Aber was von noch größerer Bedeutung ist:Im Juni 2004 wurde der erste nationale Plan gegen illegale Arbeitfür die Jahre 2004 und 2005 vom nationalen Ausschuss vorgestellt.„Wir erklären der illegalen Arbeit einen erbarmungslosen Krieg. Wirwerden kompromisslos vorgehen, weil es um den nationalenZusammenhalt geht”, versicherte der Arbeitsminister im Rahmeneiner Pressekonferenz. Der Plan10 unterscheidet vierAktionsbereiche, die als vordringlich eingestuft wurden (aufgeze-ichnete und Live-Unterhaltung, Landwirtschaft, privates und

öffentliches Bauwesen, Gastgewerbe), und sieht dreiHandlungsrichtungen vor: Aufstockung der Mittel fürArbeitspatzkontrollen, eine bessere Zusammenarbeit zwischen demKontrollpersonal und den Stellen, die mit der Verteilung staatlich-er Leistungen betraut sind, und die Aussetzung jeglicher staatlicherUnterstützung (und nicht nur der Beschäftigungs- undAusbildungszuschüsse) für Firmen, die gegen die Vorschriften ver-stoßen. Die Repression nimmt damit eine immer wichtigere Rolle inder französischen Politik ein. Sie sollte durch eine stärkereKontrolle der Arbeitssuchenden, die unter das generelle System derArbeitslosenversicherung, und der Arbeitssuchenden, die unter dasSystem der temporär beschäftigten Arbeitnehmer imUnterhaltungsbereich fallen, ergänzt werden. Es ist bedauerlich,dass dieser nationale Plan zur Bekämpfung der illegalen Arbeitnicht auf seine Stärken und Schwächen hin überprüft wurde unddass er nicht durch quantitative Ziele und Überwachungsindika-toren ergänzt wurde, die eine bessere Steuerung und Bewertungermöglichen würden. Denn dadurch würde dieser Plan effizienter.

Sandrine Gineste

LiteraturhinweiseEuropäische Kommission: Mitteilungen der Kommission zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit

Rapport annuel au parlement sur la sécurité sociale, September1999, verfügbar auf der Internet-Seite des Arbeitsministeriums

Plan national de lutte contre le travail illégal 2004-2005 – verfügbarauf der Internet-Seite des Arbeitsministeriums

Commission Nationale de lutte contre le travail illegal, DILTI, Juni2004, verfügbar auf der Internet-Seite des Arbeitsministeriums

„Lutte contre le travail dissimulé: poursuivre les éfforts en évitantles dérives”, Bericht von Guy Parraruelo, Dezember 2003, verfüg-bar auf der Internet-Seite der Industrie- und Handelskammer Paris(CCIP)

L’évaluation de l’économie souterraine, un recensement desétudes,ACOSS STAT – September 2003

Französischer Bericht an die Europäische Kommission zurBewertung der Senkung der Mehrwertsteuer inDienstleistungsbereichen mit hohem Arbeitskräftebedarf, Oktober2002, im Internet verfügbar

Bilans 2001 et 2002 de la lutte contre le travail illegal, ACOSS, ver-fügbar auf der Internet-Seite der ACOSS

PNAE 2003 Frankreich, Direktive Nr. 9, „transformer le travailnon déclaré en emploi régulier“, verfügbar auf der Internet-Seitedes Arbeitsministeriums

9 Rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale (Jahresbericht an das Parlament zur Sozialversicherung). Dies ist der einzige bislang bekannte Bericht, in dem eineBilanz gezogen wird.

10 verfügbar unter http://www.travail.gouv.fr.


Trends

Einleitung1

Nicht angemeldete Arbeit ist definiert als bezahlte Tätigkeit, dieihrer Art nach keinen Gesetzesverstoß darstellt, jedoch denzuständigen Behörden nicht gemeldet wird. Strafbare Handlungenwie auch Arbeit, die nicht angemeldet werden muss, fallen nichtunter diesen Begriff. Diese Definition entspricht weitgehend demVerständnis dieses Begriffs in Irland. Es gibt jedoch keineveröffentlichten Schätzungen zur Anzahl der Personen, die nichtangemeldeter Arbeit nachgehen, weil solche Arbeit hauptsächlichvon Personen geleistet wird, die bereits beschäftigt sind und aktivversuchen, einen Teil ihrer Tätigkeiten den Steuerbehörden undamtlichen Statistikern gegenüber geheim zu halten. In den letztenJahren hat die illegale Einwanderung nach Irland zugenommen,und viele illegale Immigranten gehen nicht angemeldeter Arbeitnach. Es gibt jedoch keine Schätzungen darüber, wie viele illegaleEinwanderer auf dem irischen Arbeitsmarkt tätig sind. Beimüberwiegenden Teil der nicht angemeldeten Arbeit geht es in dereinen oder anderen Form auch um Steuerhinterziehung. Deshalbhaben sich die Versuche, das Ausmaß der verborgenenWirtschaftstätigkeit in Irland zu erfassen, eher auf indirekteMethoden zur Erfassung der Geldflüsse konzentriert, bei denenkeine Steuern gezahlt werden, und weniger auf eine Schätzung derZahl der derartig Beschäftigten.

Vorkommen nicht angemeldeter ArbeitIn den letzten zehn Jahren gab es drei Studien, die versuchten, dasAusmaß der verborgenen Wirtschaftstätigkeit in Irland zu schätzen.Zwei davon führte Fagan durch (1994 und 1997), die andere Dillon(2004). Diese Studien enthalten Schätzungen von Mitte der 1960erJahre bis 2002. Fagan übernimmt seinen Begriff der verborgenenWirtschaftstätigkeit von einer Studie von Smith (1986), die sich mitder Schattenwirtschaft in Großbritannien befasste.

Die Beziehung zwischen dem regulären Wirtschaftssektor und derSchattenwirtschaft ist in Tabelle 1 aufgezeigt. DieGesamtwirtschaftsaktivität umfasst den regulärenWirtschaftssektor und die Schattenwirtschaft. Der reguläreWirtschaftssektor umfasst marktbestimmte und nichtmarktbestimmte Aktivitäten, welche beide in die amtlichen BIP-Schätzungen einfließen. Die Schattenwirtschaft umfasst dieverborgene Wirtschaftstätigkeit und die nicht marktbestimmteSchattenwirtschaft, wobei letztere für gewöhnlich nicht in das BIPeinfließt. Fagans Schätzungen zum Umfang der verborgenenWirtschaftstätigkeit umfassen strafbare Handlungen sowieAktivitäten, die Steuerhinterziehung zum Ziel haben.Dementsprechend enthalten sie eine Komponente – die kriminelleProduktion –, die nicht in der oben genannten Definition enthaltenist. Dies ist unvermeidlich, da der von Fagan zugrunde gelegtemonetäre Ansatz die Volkswirtschaft insgesamt betrachtet, wasnicht zulässt, zwischen nicht angemeldetem Einkommen undkriminellen Aktivitäten zu unterscheiden.

Fagans monetärer Ansatz wurde aus den Arbeiten von Tanzi (1983)und anderen übernommen. Dabei wird der Umfang derverborgenen Wirtschaftstätigkeit anhand der Geldbeständegeschätzt. Dem liegt die Idee zugrunde, dass die meistenTransaktionen, die vor den Steuerbehörden geheim gehalten werdensollen, in bar abgewickelt werden. Dementsprechend zieht eineZunahme der Transaktionen im Bereich der verborgenenWirtschaftstätigkeit eine größere Bargeldnachfrage nach sich, alsaufgrund der Zunahme der Transaktionen in der offiziellenWirtschaft zu erwarten wäre. Der monetäre Ansatz geht davon aus,dass man bei Zugrundelegung des Standardverhältnisses zwischenEinkommen und Geld einerseits und der Umlaufgeschwindigkeitandererseits das Gesamteinkommen derjenigen, die verborgenenWirtschaftstätigkeiten nachgehen, unter der Annahme schätzenkönnte, dass die Umlaufgeschwindigkeit bei ihnen dieselbe ist wie inder regulären Wirtschaft. Fagan stellt deshalb eine Gleichung auf,bei der die Geldbestände im Verhältnis zu der von der Allgemeinheitgehaltenen Geldmenge (Bargeld plus Sichteinlagen) vomEinkommen (BSP), dem Zinssatz für langfristige Staatsanleihen,

Irland

1 Vielen Dank an Aidan Dillion von der irischen Steuerbehörde (Revenue Commissioners), Colm McDermott vom Ministerium für Soziales und Familie, Mick Luceyvom Zentralen Statistikamt, Aebhric McGibney vom Unternehmerverband “Irish Business and Employers Confederation” und Fergus Whelan vomGewerkschaftsverband “Irish Congress of Trade Unions”, die uns Informationen für diesen Bericht zur Verfügung stellten. Für den Inhalt des Berichts sind jedochallein die Verfasser verantwortlich.

Tabelle 1: Die Schattenwirtschaft, der reguläre Wirtschaftssektor und die verborgene Wirtschaft

Regulärer Wirtschaftssektor Schattenwirtschaft

Nicht marktbestimmterWirtschaftssektor

Marktaktivitäten Verborgene WirtschaftNicht marktbestimmte

Schattenwirtschaft

FiktivePositionen

Staats-ausgaben

Im amtlichen BIPenthaltene Güter und

Dienstleistungen

Steuer-hinter-

ziehung

KriminelleProduktion

PrivateHaushalte

EhrenamtlicheArbeit

Gemessenes BIP Aktivitäten, die im BIP erfasstsein sollten, jedoch verborgen

bleiben

Aktivitäten, die aufgrund vonKonventionen aus dem BIP

ausgeschlossen sind

Gesamtwirtschaftsaktivitäten


Trends

der Steuerlast (Gesamtsteueraufkommen/BSP) und einem Zeittrendabhängig sind.

Fagan (1997) geht von der Annahme aus, dass in einem gegebenenBezugsjahr der Umfang der verborgenen Wirtschaftstätigkeitunerheblich war und die Geldbestände der einer verborgenenWirtschaftstätigkeit nachgehenden Personen danach einerFunktion der Differenz der Steuerlast im Referenzjahr undaktuellen Jahr folgen. Wendet man diese Methode auf die irischenDaten für den Zeitraum 1963 bis 1995 an, so lässt dies vermuten,dass der Bereich der verborgenen Wirtschaftstätigkeit von 0,5 % desBSP im Jahr 1964 auf fast 11 % im Jahr 1995 wuchs. Fagans frühereSchätzungen des Umfangs der verborgenen Wirtschaftstätigkeitsind um 2 bis 3 Prozentpunkte des BSP niedriger als seine späterenSchätzungen, was auf eine Änderung der Schätzungsgleichung undeine gewisse Instabilität der Parameterschätzungen zurückzuführenist. Die Differenz zwischen den auf derselben Methode basierendenfrüheren und den späteren Schätzungen zeigt deutlich, welcheUnsicherheiten bei Schätzungen eines signifikanten, aberweitgehend verborgenen Teils der nationalen Wirtschaftstätigkeitbestehen.

Fagans Schätzungen wurden 2002 von Dillon (2004) aktualisiert,der dabei eine Gleichung aus Fagans früherer Studie (Fagan, 1994)anwendete. Dillon kommt zu dem Schluss, dass der Umfang derverborgenen Wirtschaft zwischen 1990 und 1995 um etwa einenProzentpunkt fiel, was hauptsächlich darauf beruhte, dass dieSteuerlast von 32 % des BSP im Jahr 1990 auf 30 % im Jahr 1995abnahm. Danach sind die Einkommenssteuersätze zwar deutlichgesunken, doch die Gesamtsteuerlast blieb bei rund 29 % des BSPrecht konstant, während die indirekten Steuern angehoben wurden,um die Höhe der Einnahmen aufrechtzuerhalten. Das bedeutet,dass sich der Umfang der verborgenen Wirtschaftstätigkeit in derÄra des „keltischen Tigers“ kaum veränderte.2 Dillon schätzt, dasser 2002 etwa 8 % des BSP ausmachte.

Auf Grundlage Fagans früherer und späterer Schätzungen undDillons Aktualisierung von Fagans früheren Schätzungen scheintes, dass der Wert des nicht angemeldeten Einkommens in Irland2002 zwischen 8 % und 11 % des BSP ausmachte. Auf monetärerBasis wird der Umfang der verborgenen Wirtschaftstätigkeit für2002 somit auf zwischen 8 und 11 Mrd. euro geschätzt. Mit diesemgeschätzten prozentualen Anteil liegt Irland – wenn man denBargeldbedarf zugrunde legt, der Mitte der 1990er Jahre für dieseLänder geschätzt wurde, – in derselben Gruppe wie die VereinigtenStaaten (die eine niedrige Steuerlast haben), Japan, Österreich unddie Schweiz.

Diese Schätzungen des nicht angemeldeten Einkommens lassen sichjedoch nicht so einfach in Schätzungen der Anzahl nichtangemeldeter Beschäftigter umrechnen. Anfang der 1990er Jahreverglich die Steuerbehörde die Anzahl der laut Bevölkerungszensusselbstständig Beschäftigten mit der Zahl der von Selbstständigeneingereichten Steuererklärungen. Dieser Vergleich erfolgte auf derEbene der NACE-Sektoren (NACE ist die englische Abkürzung fürdie Allgemeine Systematik der Wirtschaftszweige in denEuropäischen Gemeinschaften). Zwar wurde keine Schätzung derZahl der nicht angemeldeten Beschäftigten veröffentlicht, aber derVergleich zeigte, dass die Wirtschaftszweige, in denen sich diesewahrscheinlich am stärksten konzentrieren, der Bau- undDistributionssektor waren. Eine neuere Studie des ImmigrantCouncil of Ireland (2003, S. 43) stellte fest, dass es illegale

Einwanderer gibt, die in Irland arbeiten, dass es jedoch mangelsentsprechender Studien unmöglich sei, ihre Anzahl genauer zubestimmen.

Präventivmaßnahmen

Steueramnestien und freiwillige AngabenIn den 1960er Jahren wurde für abhängig Beschäftigte, nicht jedochfür Selbstständige, die direkte Steuerabführung eingeführt. DasEinkommen der Arbeitnehmer wurde dem Finanzamt vomArbeitgeber gemeldet, wohingegen die Steuern der Selbstständigenweiterhin direkt durch die Finanzämter veranlagt wurden. Dasbedeutete, dass Selbstständige vielfältige Möglichkeiten hatten,Steuern zu hinterziehen, abhängig Beschäftigte jedoch nicht. SeitEinführung des so genannten PAYE-Systems gab es Vorwürfe, dassdie Selbstständigen nicht ihren ordnungsgemäßen Steueranteilzahlten. Erhoben wurden die Vorwürfe sowohl von den dieIndustriearbeiter vertretenden Gewerkschaften, als auch voneinzelnen Steuerzahlern, die in den Medien regelmäßig dieAuffassung vertraten, dass insbesondere die selbstständigenLandwirte nicht genug Steuern zahlten. In den frühen 1980er Jahrenveranstaltete die Gewerkschaftsbewegung einige öffentlicheDemonstrationen, mit denen gegen die Ungerechtigkeit desSteuersystems protestiert wurde. Schließlich erklärte die Regierungim Januar 1988 eine Steueramnestie. Diese Amnestie brachteSteuereinnahmen in Höhe von 635 Mio. euro, obwohl man nur mit40 Mio. euro gerechnet hatte. Einige Jahre später, 1993, erklärte dieRegierung eine weitere Steueramnestie, mit der diejenigen erreichtwerden sollten, die immer noch nicht genug Steuern einzahlten.

Trotz dieser Amnestien gab es in den Medien in den 1990er Jahrenweiterhin Berichte über weit verbreitete Steuerhinterziehung undinsbesondere den Vorwurf, dass viele Personen mit Wohnsitz inIrland angeblich die DIRT-Quellensteuer auf Bankguthabenumgehen. Es wurde behauptet, dass einige Finanzinstitute bei dieserSteuerhinterziehung mitwirkten, indem sie Erklärungen vonPersonen mit Wohnsitz in Irland, dass sie ihren rechtlichenWohnsitz außerhalb des Landes hätten, ohne Nachfragenakzeptierten. 2001 boten die Steuerbehörden Personen, die alsAusländerkonten deklarierte Bankkonten hielten, an, ihre nichtangemeldeten Bankguthaben freiwillig dem Finanzamt zu melden.Das Angebot sah eine Beschränkung von Zinsen und Zuschlägenauf 100 % der geschuldeten Steuern vor. Die Zahl der Kontoinhabermit angeblichem Auslandswohnsitz, die sich daraufhin meldeten,war höher als erwartet. Während die Steuerbehörden nur mit 6.500Personen gerechnet hatten, meldeten sich tatsächlich 8.500. Diemeisten derjenigen, die sich freiwillig meldeten, waren Inhaber vonzwei derartigen Scheinkonten.

In der Folge wurden die Konten von Personen mit angeblichemAuslandswohnsitz genau untersucht. Dies hatte zum Ergebnis, dassdie für Auslandsvermögen zuständige Gruppe der SteuerbehördeAnfang 2004 ihre Absicht erklärte, umfassende Untersuchungenüber Auslandskonten und Auslandsgeldanlagen von Personen mitirischem Wohnsitz durchzuführen. Inhaber nicht angemeldeterKonten oder Geldanlagen wurde die Chance gegeben, der Gruppeihre Absicht zu melden, eine „die Voraussetzungen erfüllendeErklärung“ abzugeben.

Wer im Rahmen der beabsichtigten Untersuchungen eine solche

2 Hiermit wird auf den schon länger eingeführten Begriff der „Tigerstaaten“ angespielt, der seit etwa fünfzehn Jahren zur Beschreibung der erfolgreicheren, kleinenasiatischen Volkswirtschaften verwendet wird. Die Republik Irland hat in hohem Maße von ihrer Mitgliedschaft in der Europäischen Union profitiert. Jetzt kannIrland von sich behaupten, im letzten Jahrzehnt die Volkswirtschaft mit dem größten Wirtschaftswachstum in Europa gewesen zu sein, wobei dieser Zuwachszugegebenermaßen von niedrigem Niveau aus erzielt wurde.


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„die Voraussetzungen erfüllende Erklärung“ abgab, kam in denGenuss erheblich verminderter Zuschläge (10 % statt 100 %) dernicht gezahlten Steuern. Die Steuerbehörden sicherten außerdemzu, die Namen nicht in der Liste der säumigen Steuerschuldner zunennen und kein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehungeinzuleiten. Aus dem von der Steuerbehörde im Juni 2004veröffentlichten Jahresbericht geht hervor, dass dieses Angebotbislang Einnahmen in Höhe von 500 Millionen euro gebracht hat.

Tribunale zur Untersuchung der SteuerhinterziehungDie durch die beiden Steueramnestien erzielten Einnahmen zeigen,dass Steuerhinterziehung bei bestimmten Gruppen vonSteuerzahlern weit verbreitet ist. Als man diese Daten mit anderenInformationen über angebliche Bestechungszahlungen an Politikerund die Beteiligung von Finanzinstituten an derSteuerhinterziehung kombinierte, die Mitte der 1990er Jahrebekannt wurden, gab es einige Untersuchungsverfahren, die Artund Umfang der Steuerhinterziehung zum Gegenstand hatten.Tabelle 2 zeigt die Gründungsdaten dieser Tribunale ab 1997 sowieeine Schätzung des Steuerbetrags, der infolge des jeweiligenTribunals seither vereinnahmt werden konnte.

Das Moriarty Tribunal ging auf den Bericht eines früherenUntersuchungstribunals (Dunnes Payments) (1997) zurück, in demes um irreguläre Zahlungen an einige Abgeordnete des Oireachtas(Parlaments) ging. Das Tribunal war beauftragt worden, dieUnabhängigkeit der Steuerbehörde zu untersuchen sowiefestzustellen, ob sich die Steuerbehörde bei der Steuereinziehungder ihr zur Verfügung stehenden Ermächtigungen in vollemUmfang, ordnungsgemäß und in der gebotenen Zügigkeit bediente.Außerdem wurden Ermittlungen zu Einlagen der Ansbacher(Cayman) Ltd. durchgeführt, um festzustellen, ob aus diesenGuthaben Zahlungen an Politiker vorgenommen wurden, und,gegebenenfalls, von woher diese Gelder stammten. Bislang beläuftsich der Betrag der aufgrund des Moriarty Tribunals vereinnahmtenBeträge an Steuernachzahlungen und Zuschlägen auf6,3 Millionen euro.

Das McCracken Tribunal war das erste, welches die so genannten„Ansbacher-Konten“ aufdeckte. Dies führte zur Entdeckung vonBeweisen dafür, dass in den letzten 30 Jahren einige führendePolitiker und Geschäftsleute zahlreiche Steuerdelikte begangenhatten, indem sie ein System ausnutzten, aufgrund dessen irische

Einzahler ihr Geld im Ausland anlegen konnten, ohne dass dieseEinlagen in Irland bekannt wurden. 1999 wurden Inspektorenbeauftragt, die Vorgänge um die Ansbacher (Cayman) Limited zuuntersuchen und über diese zu berichten. Die Inspektorenveröffentlichten ihren Bericht 2002.

Der Ansbacher Report (2002) kam zu dem Ergebnis, dass bei derAnsbacher-Affäre in der Absicht gehandelt wurde, einen Gläubigereiniger der Bankkunden – nämlich die Steuerbehörde – zu betrügen.Außerdem begann ein Spezialteam innerhalb der Steuerbehörde imOktober 1999 mit der Untersuchung der Ansbacher-Konten. Bisheute sind auf dem Vergleichswege Einnahmen in Höhe von42 Mio. euro erzielt worden. Tabelle 2 zeigt den Gesamtertrag, derdurch die seit 1997 durchgeführten Sonderermittlungen erzieltwurde. Die beiden Untersuchungen zu angeblichenAusländerkonten und angeblichem Auslandsvermögen brachtengemeinsam fast 95 % des Gesamtertrags von etwa 2 Milliarden euroein. Die meisten Inhaber dieser Konten waren Selbstständige.

Das Ausmaß der bei den Steueramnestien zutage getretenenSteuerhinterziehung hat bewirkt, dass seitens der Politiker jetzt sehrviel genauer auf die rechtlichen und administrativen Aspekte derSteuereinziehung geachtet wird. Bei den verschiedenenUntersuchungstribunalen zeigte sich, welch komplizierteMaßnahmen getroffen wurden, um die Meldung steuerbarenEinkommens zu vermeiden. Dies führte dazu, dass dieErmächtigungsgrundlagen, die der Steuerbehörde zur Überprüfungder Einhaltung der Steuergesetze zur Verfügung stehen, erheblicherweitert wurden. Der Einsatz von Amnestien und milde Strafen fürSteuerhinterzieher, die sich freiwillig melden, haben dafür gesorgt,dass viele Personen jetzt Steuern zahlen, die ihre wirtschaftlicheTätigkeit ansonsten weiter geheim gehalten hätten. Es ist durchausmöglich, dass die Amnestien und Tribunale auch eine Änderung deröffentlichen Meinung bewirkt haben. Während man früher eherbereit war, darüber hinwegzusehen, wenn Steuern hinterzogenwurden, gibt es jetzt viel mehr öffentliche Unterstützung für hoheStrafen, selbst Gefängnisstrafen, bei Steuerhinterziehung.

Mehr Anreize und weniger Hindernisse für dieAnmeldung von ArbeitCallan und Nolan (1997) verwendeten Mikro-Simulationsmodelle,um die Lohnersatzraten in Irland und im Vereinigten Königreichauf Grundlage konsistenter Definitionen zu vergleichen. Dabei

Tabelle 2: Ertrag der seit 1997 durchgeführten Sonderermittlungen wegen Steuerhinterziehung

Verfahrens- Name, unter dem das Verfahren Ertrag inbeginn Offizieller Name allgemein bekannt ist Millionen euro

1997 Tribunal of Inquiry (außergewöhnlich Zahlungen an Politiker und Auslandskonten) Moriarty Tribunal 6,3

1997 Tribunal of Inquiry into Certain Planning Matters and Payments Flood/Mahon Tribunal 18,7

1998 Parliamentary Inquiry into DIRT DIRT Inquiry (1999) (als 749,0Ausländerkonten deklarierte Konten)

1998 High Court Inspectors Inquiry into National Irish Bank Clerical Medical NIB Inquiry 50,4Insurance Scheme

1999 High Court Inspectors Inquiry into Ansbacher (Cayman) Ltd. The Ansbacher Accounts (2002) 42,0

2001 Revenue Commissioners’ Voluntary Disclosure Scheme – 500,0

2003 Revenue Commissioners’ Offshore Assets Investigation – 651,0

Quelle: Jahresbericht der Revenue Commissioners für das Jahr bis Dezember 2003; Irish Times, 17. Juni 2004, “Revenue Nets 650 million euro from Offshore Accounts”; IrishIndependent, 17. Juni 2004, “ Tide Turns on Tax Dodgers and Brings in Bounty”; Irish Times, 20. November 2001, “£1 billion Collected in Amnesties Over 13 Years”.

Hinweis: Einige dieser Tribunale laufen noch, sodass ihre Berichte noch nicht veröffentlicht wurden.


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stellten sie fest, dass in Irland der Anteil der – arbeitslosen oderbeschäftigungslosen – Nichtlohnempfänger, die eineLohnersatzquote von mehr als 60 % hatten, höher war. Die Steuer-und Sozialpolitik Irlands hat sich seither stärker daraufkonzentriert, größere Anreize für Arbeit zu geben.

Das von der Koalitionsregierung 1997 beschlosseneRegierungsprogramm enthielt die Verpflichtung, denStandardsteuersatz wie auch die höheren Grenzsteuersätze zureduzieren. Daraufhin wurde der Standardsatz, der 1997 26 % derersten 12.573 euro betrug, auf 20 % für die ersten 28.000 euro imJahr 2004 reduziert. Der erhöhte Steuersatz auf den Restbetragwurde von 48 % im Jahr 1997 auf 42 % im Jahr 2004 gesenkt. Mannimmt an, dass diese Senkungen des Standard- wie auch deserhöhten Steuersatzes mehr Steuerehrlichkeit undArbeitsmotivation zur Folge gehabt haben.

Das Ministerium für Soziales und Familie ist zuständig fürEntwicklung und Verwaltung verschiedener Sozialleistungen.Einige dieser Sozialleistungen waren in der Vergangenheit vonÖkonomen und Arbeitgebern kritisiert worden, weil sie meinten,dass die Höhe der Leistungen für Arbeitslosigkeit, Krankheit u. a.sowie die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme Anreizeböten, nicht zu arbeiten, wodurch Arbeitslosigkeit undArmutsfallen geschaffen würden. Sozialleistungen sind so zustrukturieren, dass dadurch keine Abhängigkeit von diesengeschaffen wird. Darauf hat das Ministerium mit einer Reihe vonMaßnahmen reagiert, die dafür sorgen sollen, dass Arbeit sichlohnt.

Einführung der Nichtberücksichtigung vonEinnahmen und Progression/DegressionDie offizielle Freistellung von Einnahmen wie auch der progressiveEntzug von Sozialleistungen sind Mechanismen, durch welche dieSozialleistungen so weiterentwickelt wurden, dass sie auf dieBedürfnisse von Arbeitslosen und anderen benachteiligten Gruppeneingehen, gleichzeitig jedoch Chancen bieten, die den Menschenhelfen, von Sozialleistungen unabhängiger zu werden. VieleMaßnahmen dienen dazu, die Sozialleistungen durch den Abbauvon Hindernissen beschäftigungsfreundlicher zu machen, die derRückkehr in die Arbeitswelt entgegenstanden, u. a.:

• Bei Alleinerziehenden bleibt ein Wochenlohn bis zur Höhe von146,50 euro zu 100 % und ein Wochenlohn zwischen 146,51 eurobis 293 euro bis zu 50 % unberücksichtigt.

• Beim Arbeitslosengeld bleiben 40 % der Nettoeinnahmen ausTeilzeitarbeit unberücksichtigt.

• Unter bestimmten Voraussetzungen können Miethilfen/Hypothekenzinszahlungen und andere Sekundärleistungen aufdegressiver Basis weitergewährt werden.

• Progressiver Entzug von Leistungen für Erwachsene und Kinderbei steigenden Einnahmen aus Erwerbstätigkeit.

Der allmähliche (progressive) Entzug von Sozialleistungen undanderen Leistungen trägt dazu bei, den Übergang vonSozialleistungen zur Erwerbstätigkeit zu erleichtern. Die durch dieeinzelnen Maßnahmen erzielten finanziellen Einsparungen lassensich nur schwer beziffern, doch soll durch sie gewährleistet werden,dass Sozialleistungen nicht plötzlich eingestellt werden, da diesEinfluss auf die Entscheidung haben könnte, eine Arbeitaufzunehmen oder in die Arbeitswelt zurückzukehren.

Aktive Arbeitsmarktprogramme

„Back to Work“Das „Back-to-Work“-Programm wurde 1993 eingeführt, umLangzeitarbeitlose zu ermutigen, Beschäftigungsmöglichkeitenoder Möglichkeiten einer selbstständigen Tätigkeit wahrzunehmen.Es sieht vor, dass der Anteil der gezahlten Sozialleistung über einenZeitraum von mehreren Jahren reduziert wird, während dieSekundärleistungen in diesem Zeitraum weitergewährt werden.Arbeitnehmer können über einen Zeitraum von drei JahrenSozialleistungen in Höhe von 75 %, 50 % und 25 % weiterbeziehen.Selbstständige können die Sozialleistungen über einen Zeitraumvon vier Jahren weiterbeziehen, wobei sie sich stufenweise umjeweils 25 % von 100 % auf 25 % reduzieren. Das „Back-to-Work“-Programm wurde auf flexibler Basis ohne Gesetzesgrundlageimplementiert und für andere benachteiligte Kreise wie Behinderteund Alleinerziehende weiterentwickelt und erweitert.

Etwa 5.600 abhängig beschäftigte Personen und etwa8.000 Selbstständige nehmen an diesem Programm teil. ImSeptember 2002 wurde eine Studie mit 1.000 zufällig ausgewähltenPersonen durchgeführt, die früher am „Back-to-Work“-Programmteilgenommen und dieses zwischen 1997 und 1999 abgeschlossenhatten. Diese Studie ergab, dass fast 90 % dieser Personen keineSozialleistungen mehr bezogen und 80 % nach Abschluss desProgramms nie wieder Sozialleistungen bezogen hatten.

„Back to Education“Das „Back-to-Education“-Programm gibt Langzeitarbeitslosenund anderen benachteiligten Kreisen dank wöchentlicherUnterhaltszahlungen eine zweite Chance, eine Ausbildung aufSekundär- oder Tertiärebene zu absolvieren. Ziel ist die Erhöhungdes Bildungs- und Kompetenzniveaus der Langzeitarbeitslosen undanderer benachteiligter Kreise, damit sie den Anforderungen desmodernen Arbeitsmarkts genügen. Im Schuljahr 2003/2004 gab es7.648 Personen, die Unterhalt im Rahmen des „Back-to-Education“-Programms bezogen.

Einkommensbeihilfe für Familien mit niedrigemEinkommenDie Familieneinkommensbeihilfe (FIS genannt) dient dazu,einkommensschwachen Arbeitnehmern mit Familien einezusätzliche Unterstützung in Bargeld zu gewähren. Damit wird derAnreiz, im Beschäftigungsverhältnis zu bleiben, auch in den Fällenerhalten, in denen der Arbeitnehmer sich möglicherweise etwasbesser stünde, wenn er Sozialhilfe u .ä. in Anspruch nähme. FISwird wöchentlich über einen Zeitraum von 52 Wochen gezahlt,wobei das Nettoeinkommen der Familie sowie die Anzahl derKinder unter 18 Jahren bzw. der in einer Vollzeitausbildungstehenden Kinder zwischen 18 und 22 Jahren berücksichtigt wird.FIS wird an Familien, die die entsprechenden Voraussetzungenerfüllen, in Höhe von 60 % der Differenz zwischen demWocheneinkommen (ohne Steuern und Sozialversicherung) gezahlt,unter Berücksichtigung der Einkommensgrenze für die betreffendeFamiliengröße, welche von 407 euro für ein Kind bis zu 584 euro füracht oder mehr Kinder reicht.

Die Behörden haben durch die Nichtberücksichtigung vonArbeitseinkommen und progressive/regressive Sozialleistungen, das„Back-to-Work“-Programm und Beihilfen zumFamilieneinkommen erhebliche Fortschritte beim Abbau vonArbeitslosigkeit und Armutsfallen machen können. EinKritikpunkt am „Back-to-Work“-Programm ist, dass dieEinkommensgrenze für die Wahrung der Sekundär-


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leistungsansprüche nicht mit der Einkommensentwicklung Schrittgehalten hat.

Bessere Überwachung derjenigen, die von nichtangemeldeter Arbeit profitieren, und bessererSchutz für die Opfer nicht angemeldeter ArbeitNach den oben geschilderten Steueramnestien sowie denUntersuchungen zu Auslandskonten erhielt die Steuerbehördegrößere Überwachungsbefugnisse, u. a. das ihnen zuvor verweigerteRecht auf Zugang zu Informationen, welche die Klassifizierungnatürlicher Personen bei Banken und anderen Finanzinstitutenbetreffen. Ein Personenkreis, für welchen diese Befugnisse genutztwurden, sind die Bankkontoinhaber mit ausländischem Wohnsitz.Fast die gesamten entzogenen Steuern, die jetzt vereinnahmtwurden, entfielen auf Auslandskonten selbstständiger Personen.

Außerdem erhielt die Steuerbehörde zusätzliche Befugnisse, umhohe Strafen gegen Steuerhinterzieher zu verhängen. Zuweilenbeliefen sich die Geldbußen auf zwei Drittel oder mehr derSteuerverpflichtung. Diese Ermächtigungsgrundlagen werden jetztumfassend ausgeschöpft. Im Zuge desSozialpartnerschaftsprozesses hat die Steuerbehörde 2001 eine„Revenue Partnership“ genannte, aus Managementangehörigenund Personal bestehende Gruppe eingerichtet, die Maßnahmen zurErfassung derjenigen ausarbeiten soll, die verborgenenWirtschaftstätigkeiten nachgehen, damit auch diese wieder insSteuersystem eingegliedert werden. Diese Gruppe sagte, sie habenicht den Eindruck, dass es eine signifikante Zahl steuerpflichtigerPersonen gebe, die nicht bereits von der Steuerbehörde erfasst werde(vgl. Revenue Partnership, S. 27). Allerdings stellte sie eine Reihevon Sektoren fest, in denen die Gefahr sehr groß ist, dass PersonenSteuern für nicht angemeldete Einkommen hinterziehen, weil diemeisten Transaktionen in bar erfolgen. Zu diesen Sektoren zählenSchank- und Speisewirtschaften, privater Transport undEinzelhandel mit Tabak und Alkohol. Es wurden mehrereMaßnahmen empfohlen, u. a. Risikoprofilanalyse und vereinfachteVerwaltungsverfahren, um der Steuerhinterziehung in diesenSektoren zu begegnen.

Stärkere internationale Zusammenarbeit zurBekämpfung nicht angemeldeter ArbeitDiese Präventivmaßnahmen, die dazu dienten, Steuerhinterzieher indas Steuersystem zurückzubringen, zeigten, dassSteuerhinterziehung in Irland u. a. durch Einlagen in sogenannte„Non-resident Accounts“ bei irischen oder ausländischen Banken,die nicht unter die Zuständigkeit der irischen Behörden fallen,erfolgten. Als festgestellt wurde, dass ein relativ großerPersonenkreis Geldvermögen versteckte, begann eine stärkereZusammenarbeit der irischen Finanzämter mit den Finanzämternanderer Länder. Nach Angaben im Jahresbericht der RevenueCommissioners für 2003 ist aufgrund dieser Zusammenarbeit dieWahrscheinlichkeit gestiegen, dass jemand, der sein Geld im Inlandauf einem Ausländerkonto oder auf einem Konto im Auslandverstecken möchte, entdeckt wird. Vorschriften wie dieAmtshilferichtlinie 77/799/EWG und die Verordnung 218/92,welche den Informationsaustausch und das gemeinschaftlicheVorgehen mit anderen Steuerbehörden erleichtert, werden laufendauf weitere Möglichkeiten hin überprüft, die internationaleKooperation zwischen verschiedenen Steuerbehörden zuverbessern.

Stärkere gesellschaftliche Sensibilisierung bezüglichder Kosten nicht angemeldeter Arbeit

Die Regierung richtete Anfang der 1990er Jahre aufGrundlage einer Partnerschaftsvereinbarung mit Arbeitgebern undGewerkschaften eine Arbeitsgruppe ein, die Empfehlungen dazuabgeben sollte, wie der Umfang der informellenWirtschaftstätigkeit, insbesondere im Bausektor, reduziert werdenkönnte. Der Bausektor galt als besonderes Problem, weil dieHauptunternehmen häufig Subunternehmer auf Baustelleneinsetzen, die ihre Unternehmen nicht zur Steuer angemeldet haben.Die Arbeitsgruppe empfahl die Einführung vonSteuerbescheinigungen für alle Bauunternehmer, aber auch fürFirmen in anderen Sektoren. Diese Anforderung konnte nicht nurim Bausektor, sondern auch in anderen Wirtschaftszweigen einengewissen Erfolg hinsichtlich des Problems der nicht angemeldetenEinkommen verzeichnen.

Barra Casey und Gerard Hughes

ItalienEinleitung Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft sind ein dauerhaftes Elementin der italienischen Wirtschaft, und zwar nicht nur in denwirtschaftlich schwächeren Gebieten, sondern überall im Land. Inden weniger entwickelten Regionen, also im Süden, ist das Themavon besonderer Bedeutung, da dort die höchsten Arbeitslosen- unddie niedrigsten Erwerbsquoten zu finden sind. Dazu kommt, dassmomentan der größte Teil der informellen Beschäftigung inWirtschaftszweigen mit der niedrigsten Wertschöpfung zu findenist, nämlich in der Landwirtschaft und im Baugewerbe – beideszentrale Bereiche in vielen Regionen Süditaliens, die schon seit jeherdurch unsichere Beschäftigungsverhältnisse, Saisonarbeit undeinfache Dienstleistungen (persönliche Dienstleistungen,Tourismus und Handel allgemein) gekennzeichnet sind. Auch in der

verarbeitenden Industrie und im Handwerk trifft man aufSchwarzarbeit, wenn auch in geringerem Ausmaß.

Das Statistische Zentralamt (ISTAT) hat die Aufgabe, offizielleSchätzungen auf nationaler Ebene anhand einer Definition vonSchwarzarbeit zu liefern, die sich auf produktive Tätigkeitenbezieht, die nicht sichtbar sind, aber in den Rahmen dervolkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen fallen. Letzteres umfasstalle produktiven Tätigkeiten, die zur Erzeugung von Waren oderDienstleistungen für den menschlichen Bedarf beitragen,unabhängig davon, ob sie für offizielle Stellen direkt oder indirekt„sichtbar” sind.

Neben den regulären Beschäftigungsformen sind hier auchTätigkeiten eingeschlossen, die von internationalen Institutionenals illegal, informell oder verdeckt bezeichnet werden. Zur illegalen


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Arbeit zählen produktive Tätigkeiten, die von nicht berechtigtenPersonen ausgeübt werden. Eine informelle Beschäftigung liegt vor,wenn produktive Tätigkeiten vorwiegend von Produktionseinheitenausgeübt werden, die wenig organisiert sind, es an der Koordinationder Produktionsfaktoren mangeln lassen und Arbeitsverhältnisseaufweisen, die auf familiären oder persönlichen Beziehungenberuhen. Produktive Tätigkeiten schließlich, die aufgrundtechnischer Ursachen nicht direkt beobachtbar sind oder weilUnternehmen versuchen, die Abführung von Steuern undSozialbeiträgen zu vermeiden, werden als verdeckt bezeichnet.

Es ist daher möglich, zwischen Aktivitäten zu unterscheiden, diestatistisch verborgen bleiben, was vorkommt, wenn Firmen ausMangel an Informationen nicht entdeckt werden, und solchen, dieökonomisch verborgen bleiben, weil versucht wird, Steuern,Sozialbeiträge und vertraglich garantierte Mindestlöhne,Arbeitszeiten, Sicherheitsstandards usw. zu umgehen. In Italien sindvor allem die produktiven Tätigkeiten von Bedeutung, die vor denSteuer- und Sozialversicherungsbehörden verborgen werden.

Der von ISTAT bei der Schätzung der Schattenwirtschaft verfolgteAnsatz erlaubt es uns, die Zahl der verborgenen Arbeitseinheiten inKategorien aufzuteilen (regulär, irregulär, nicht ansässige illegaleAusländer, Mehrfachjobs), indem wir verschiedene Datenquellenvergleichen und indirekte Schätzmethoden anwenden. Dahintersteht die grundlegende Annahme: „Jede Quelle, die auf geeigneteWeise standardisiert wurde (in Bezug auf Zeitraum, Klassifikation,Population), kann mit anderen verknüpft werden, was uns in dieLage versetzt, quantitative Unterschiede zu identifizieren, die sichökonomisch interpretieren lassen. Durch den Prozess vonIntegration und Vergleich lassen sich statistisch verborgeneUnternehmen in die Kategorie der regulären Beschäftigungeinordnen, um allein die Komponente der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit zu isolieren, die auf ökonomisch verborgeneFirmen zurückgeht” (ISTAT, 2002, S. 9).

Auf diese Weise lässt sich Schwarzarbeit als Arbeit definieren, diedie geltenden Steuervorschriften umgeht, weshalb sie in denDatenquellen von Unternehmen, Institutionen und Verwaltungnicht direkt sichtbar ist. In diese Kategorie fallen: (a)Dauerangestellte, (b) Gelegenheitsjobs durch Personen, die sich alserwerbslos bezeichnen, z. B. Studierende, Hausfrauen oder Rentner,(c) nicht ansässige illegale Ausländer, (d) Personen mit mehr alseiner Stelle, die nicht alle bei den Steuerbehörden angemeldet sind.

Schwarzarbeit und ihre Bekämpfung aufinstitutioneller Ebene Die Relevanz der Schattenwirtschaft in Italien hängt aufstrategischer Ebene mit verschiedenen Faktoren zusammen. Alseiner dieser Faktoren gilt – in bestimmten Regionen und Sektoren –die Beziehung zwischen der Schattenwirtschaft und kriminellenOrganisationen, die einen Teil ihrer illegalen Einkünfte in nichtangemeldete Tätigkeiten investieren. Ein weiterer Faktor ist dieWettbewerbsverzerrung im Hinblick auf gesetzestreueUnternehmen durch die Präsenz von Betrieben, die gänzlich odermit einer großen Zahl an Mitarbeitern in der Schattenwirtschaftoperieren. Dieser unfaire Wettbewerb wirkt sich auf dieArbeitsmarktdynamik aus, da er einerseits dasArbeitskräfteangebot senkt, besonders in Gegenden mit hoherArbeitslosigkeit, und andererseits das allgemeine Lohnniveauverringert und die vertraglich gesicherten Arbeitnehmerrechte wieauch den Respekt vor gesetzlichen Bestimmungen zu Arbeit,Arbeitszeiten, beruflichen Qualifikationen, Arbeitssicherheit usw.schwächt.

In Italien hat die Überführung von irregulären in reguläreBeschäftigungsverhältnisse in der öffentlichen Debatte zunehmendan Gewicht gewonnen. Das Thema ist für Unternehmen mit regulärangestellten Arbeitnehmern ebenso relevant wie für dieGewerkschaften, die nicht in der Lage sind, die betroffenenMitarbeiter zu vertreten, außer in Einzelverhandlungen, und fürden Staat, der diesen unversteuerten Teil des Volksvermögens nichtausweisen kann und dem dadurch beträchtliche Mittel imStaatshaushalt entgehen.

Als Folge des steigenden Interesses an wirtschaftspolitischenInterventionen wurde 1999 unter Federführung des Amts desMinisterpräsidenten (Wirtschaftssektion) ein „NationalerAusschuss zur Aufdeckung von irregulärer Beschäftigung”gegründet (§ 78, Gesetz Nr. 448/98), der später demArbeitsministerium unterstellt wurde. Der Ausschuss, der aus einemumfangreichen Netz von „Tutoren” besteht (Experten auf demGebiet der Aufdeckung der Schwarzarbeit und der Entwicklung vonUnternehmen), wurde mit dem Ziel gegründet, die Aufdeckung derSchwarzarbeit voranzubringen.

Die Tutoren sind, neben ihrer Unterstützung der Ortsausschüsse,auch damit befasst, Kleinbetriebe am Leben zu erhalten, etwa durchdie Förderung diverser Formen von Firmenbündnissen. DieseTätigkeit ist auch mit Forschungsarbeiten verknüpft, die keinenvorgegebenen Methoden folgen, sondern bestimmte Felder durchgezielte Studien zu erforschen suchen, um Akteuren in Wirtschaftund Gesellschaft bisher unbekannte Phänomene zu erklären undetablierte Vorstellungen zur Diskussion zu stellen (Meldolesi, 2000).

Schwarzarbeit: Erfassungsmethoden undVerteilung nach WirtschaftssektorenDerzeit stammen die einzigen vorhandenen Schätzungen zur Zahlnicht gemeldeter Arbeitseinheiten von ISTAT und SVIMEZ(Verband zur Förderung der Industrie in Süditalien); sie basierenauf den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen. Die von ISTATbis letztes Jahr alle drei Monate und seitdem wöchentlichdurchgeführte Stichprobenerhebung über Arbeitskräfte dient nichtdazu, den Anteil der Schwarzarbeit zu ermitteln. Informationen vonInstituten wie der INPS (Staatliche Sozialversicherungsanstalt), derINAIL (Versicherungsanstalt für Arbeitsunfälle) und demArbeitsministerium beziehen sich im Wesentlichen auf eigeneinterne Kontrollen. Diese Daten werden später in diesem Abschnittbehandelt.

ISTAT liefert Schätzungen zum Ausmaß der Schwarzarbeit sowiezum wirtschaftlichen Wert der Schattenwirtschaft. Erstere basierenhauptsächlich auf dem Vergleich der dreimonatlichenArbeitskräfteerhebung (Haushaltsumfrage) mit der Umfrage inUnternehmen. Allerdings lassen sich dadurch weder Zweitjobs nochdie Beschäftigung nicht ansässiger ausländischer Arbeitskräfteermitteln. Um dieses Problem zu lösen, schätzt ISTAT die Zahl derMehrfachjobs anhand von Vergleichen mit anderenInformationsquellen und durch Heranziehen von Daten zurBeschäftigungssituation von Ausländern, die aus speziellenUntersuchungen des Innenministeriums stammen (Calzaroni, 2000und ISTAT, 1999). Aus diesen Schätzungen zur Schwarzarbeit lässtsich der Wert der Schattenwirtschaft berechnen. Dabei wirdSchwarzarbeitern dieselbe Produktivität wie regulärenArbeitskräften zugemessen und die Unternehmensbilanzendadurch korrigiert, dass man selbstständige Einkünfte ungefähr mitlohnabhängigen Einkünften gleichsetzt (Pascarella, Pisani, 2000).

Wie in Tabelle 1 zu sehen, nahmen zwischen 1992 und 1999 die


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irregulären Arbeitseinheiten zahlenmäßig in allenBeschäftigungskategorien zu, besonders aber bei den ausländischenArbeitskräften.

Die Übernahme eines neuen Europäischen SystemsVolkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen durch ISTAT im Jahr2001 (ESVG951 anstelle von ESVG79) führte zu neuen Schätzungenim Hinblick auf das Ausmaß der Schwarzarbeit. 2001 machten dienicht gemeldeten Arbeitseinheiten in allen Berufen 15 % aufnationaler Ebene aus (1995 waren es 14,5 %). Dies entsprachungefähr 3,5 Mio. Arbeitseinheiten, wobei die Schwarzarbeit imSüden mit 23 % höher ausfiel als im Norden mit 12 % (1,5 Mio. bzw.2 Mio. nicht gemeldeter Arbeitseinheiten) – ein Spiegel der starkenZweiteilung des italienischen Arbeitsmarktes.

Die geschätzte Zunahme fand in allen Sektoren statt mit Ausnahmedes Baugewerbes, in dem es in Süditalien zu einem Rückgang kam –von 29,3 % im Jahr 1995 auf 27,5 % im Jahr 2001. Dieser Rückgangist im Wesentlichen auf Steuerbestimmungen in Bezug auf dieRenovierung von Häusern zurückzuführen, die die Regularisierungvon Baufirmen begünstigen, auch wenn in Regionen in Mittel- undNorditalien im selben Zeitraum eine Zunahme um 0,7 % beobachtetwurde (Tabelle 2).

Im Jahr 2001 lag der Prozentsatz der Schwarzarbeit in Süditaliendurch “irregulär Beschäftigte im engeren Sinn” (d. h. Arbeitskräfte,die nicht bei den Steuerbehörden gemeldet waren, und nichtansässige ausländische Staatsbürger) bei 78 %, was bedeutet, dass

lediglich 22 % auf nicht angemeldete Zweitjobs zurückzuführenwaren, verglichen mit 45 % in Mittel- und Norditalien. Dies zeigteinmal mehr die chronisch schwache Arbeitskräftenachfrage imSüden und die geringe Qualität der Beschäftigungsangebote auf.Letztere ist das Ergebnis vieler kontextabhängiger Faktoren: derreduzierten Wirksamkeit der Arbeitsmarktmaßnahmen, einerexzessiven Zahl an Kleinbetrieben, die in traditionellen Sektorender verarbeitenden Industrie konzentriert sind, der geringerenEffizienz der öffentlichen Verwaltung usw. Die schwacheWirtschaftsentwicklung, die Süditalien strukturell vom Rest desLandes unterscheidet, und die inadäquate Nachfrage nachArbeitskräften sind stark mit für die Bedingungen verantwortlich,die dafür sorgen, dass Firmen am Rand des Arbeitsmarktes bleibenund zum Überleben auf irregulär beschäftigte Arbeitskräfteangewiesen sind.

Der größte Teil der Schwarzarbeit entfällt auf Arbeitnehmer,meistens in Sektoren mit der niedrigsten Wertschöpfung, etwa imHolzwaren- und Möbelsektor (16 %), im Baugewerbe (22 %), imGastgewerbe und Handel (25 %), in Bereichen der Immobilien-branche und der unternehmensbezogenen Dienstleistungen (28 %)und im Bereich öffentlicher und persönlicher Dienstleistungen (22%). Bei den Selbstständigen findet sich Schwarzarbeit zumüberwiegenden Teil bei Privatunterricht (57 %) und imGesundheits- und Sozialwesen (26 %).

Ein weiterer wichtiger Punkt in unserer Analyse sind ausländischeArbeitnehmer, die ohne Arbeitsgenehmigung in Italien leben. Sie

Tabelle 1: Nicht gemeldete Arbeitseinheiten nach Beschäftigungskategorien, 1992 / 1996 / 1999

Jahr Irregulär Beschäftigte Mehrfachjobs Ausländer Gesamt

Absolute Zahlen

1992 1.995.800 746.300 395.700 3.137.800

1996 1.966.600 787.400 533.800 3.287.800

1999 2.076.400 844.000 566.000 3.486.400

Zusammensetzung (in %)

1992 63,6 23,8 12,6 100,0

1996 59,8 23,9 16,2 100,0

1999 59,6 24,2 16,2 100,0

Quelle: ISTAT (1999)

1 Die vormaligen ISTAT-Schätzungen beruhten auf einem Konzept der Schattenwirtschaft, das auf drei Komponenten der “nicht sichtbaren” Wirtschaft fußte: demstatistisch verborgenen, dem ökonomisch verborgenen und dem informellen Sektor. In der nach dem ESVG95 geänderten Neufassung werden die drei Komponenteneinzeln geschätzt und nur der ökonomisch verborgene Sektor als irreguläre Beschäftigung behandelt.

Tabelle 2: Prozentsatz der Schwarzarbeit nach Wirtschaftssektor und Region

Sektor Süditalien Mitte/Norden Ganz Italien

1995 1999 2001 1995 1999 2001 1995 1999 2001

Landwirtschaft 34,8 38,4 40,0 21,0 22,6 24,0 27,9 30,4 32,0

Industrie 19,7 19,4 19,5 5,4 5,1 5,3 8,3 8,0 8,2

Industrie (außer Baugewerbe) 14,7 14,5 15,0 4,1 3,9 3,8 5,9 5,7 5,7

Baugewerbe 29,3 28,8 27,5 10,7 10,3 11,4 16,5 15,9 16,4

Dienstleistungssektor 18,2 21,2 21,5 14,9 15,1 14,4 15,9 16,9 16,5

Gesamt 20,7 22,6 23,0 12,1 12,2 11,9 14,5 15,1 15,0

Quelle: SVIMEZ (2002)


Trends

machten 2001 rund ein Sechstel aller irregulär Beschäftigten aus.Allerdings wird angenommen, dass ungefähr 700.000 Immigrantenohne Arbeitsgenehmigung im Rahmen der letzten, 2002 erlassenenZuwanderungsamnestie (“sanatoria”) ihren Status legalisierenkonnten.

1998 schwankte der BIP-Anteil der Schattenwirtschaft zwischen14,7 % und 15,4 %, wobei der tertiäre Sektor mit 75 % die größteWertschöpfung im informellen Sektor verbuchte. In der Tat warenvon den insgesamt 3,5 Mio. Schwarzarbeitern 2,5 Mio. in diesemSektor tätig (Abbildung 1).

Der Dienstleistungssektor war allerdings nicht nur für mehr als zweiDrittel der nicht gemeldeten Arbeitseinheiten verantwortlich,sondern wies zwischen 1995 und 1999 zudem die höchsteWachstumsrate bei der Zahl der Schwarzarbeiter auf, gemessen ander Zahl der Arbeitseinheiten. Am stärksten betroffen waren auchhier die südlichen Regionen (Tabelle 3).

Die Stellung des Dienstleistungssektors bei den nicht gemeldetenArbeitseinheiten hängt nicht nur mit der Tatsache zusammen, dasser der einzige Sektor ist, in dem die Zahl der Arbeitsplätze zunahm(vor allem in Form selbstständiger Tätigkeiten), sondern auch mitder stark fragmentierten Geschäftsstruktur und der ähnlich wie inanderen Ländern wachsenden Präsenz von Kleinunternehmernausländischer Herkunft in städtischen Großbezirken.

Wie die jüngsten Schätzungen der Europäischen Kommission fürItalien zeigen, gingen der regulären Wirtschaft zwischen 1998 und2001 16 % bis 17 % am BIP verloren. Dies ist einer der höchstenProzentsätze in der EU mit Ausnahme von Ländern wieGriechenland, Lettland und Ungarn, während die Vergleichswertefür Österreich und das Vereinigte Königreich bei nur rund 2 %liegen. Schwarzarbeit ist ein Produkt verschiedener Faktoren – lautEuropäischer Kommission sind dies ein inflexibler Arbeitsmarkt,hohe Steuerlasten und ein Mangel an Vertrauen in den Staat. ImFalle Italiens hat die Einführung größerer Arbeitsmarktflexibilitätallerdings keine deutliche Reduzierung der Schwarzarbeit bewirkt.

Ein besonderer Faktor in Italien ist die auffällige geographischeVerteilung der Schwarzarbeit. Ihre unterschiedlich hoheAusprägung hängt mit der unterschiedlichen sektoralenSpezialisierung (die am stärksten betroffenen Sektoren findet manim Süden – Landwirtschaft, Baugewerbe und einfacheDienstleistungen) und der unterschiedlichen Tendenz lokalerArbeitsmärkte zusammen, unangemeldete Arbeitskräfte zubeschäftigen. In den südlichen Regionen ist der Anteil derSchwarzarbeit im Agrarsektor besonders hoch. 2001 wurden indiesem Bereich 40 % aller Arbeitseinheiten von nicht angemeldetenArbeitnehmern verrichtet, wobei Kalabrien, Sizilien undKampanien noch über diesem Durchschnitt lagen (Tabelle 4).

Abbildung 1: Schwarzarbeit nach Wirtschaftssektoren, 1995 und 2001 (absolute Werte, in Tausend)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2001

1995

BaugewerbeIndustrieLandwirtschaftDienstleistungssektor

Economic Sector

2.251

2.577

453 435309 298 249 269

Tabelle 3: Indexzahlen für die nicht gemeldeten Arbeitseinheiten (AEs) nach Wirtschaftssektor 1995–1999 (1995 = 100)

Geographische Region Gesamt Landwirtschaft Industrie Industrie Baugewerbe(außer Baugewerbe)

Nicht Nicht Nicht Nicht Nicht Nicht gemeldete Alle gemeldete Alle gemeldete Alle gemeldete Alle gemeldete Alle gemeldete Alle

AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs AEs

Süden 111,2 101,6 91,8 83,2 98,4 100,5 100,1 101,4 96,9 98,7 123,1 105,5

Ganz Italien 106,9 102,6 92,1 84,5 96,7 100,4 96,5 100,3 96,9 100,7 112,4 105,7

Quelle: ISTAT (2001)

GesamterDienstleistungs-

sektor


Trends

Andere Daten, die das Phänomen der Schwarzarbeit beleuchten,stammen aus Kontrollen, die das Arbeitsministerium, die INPS unddie INAIL im Jahr 2000 in verschiedenen Sektoren durchführten.Insgesamt wurden 234.428 Unternehmen und Selbstständige inganz Italien inspiziert, von denen 127.990 komplett verdeckt odermit irregulär Beschäftigten operierten (CNEL, 2001).

Aus diesen Inspektionen lässt sich schließen, dass allgemein ineinem Drittel aller Unternehmen nicht angemeldete Beschäftigtezum Einsatz kommen, wobei die Quote in landwirtschaftlichen undindustriellen Betrieben, und hier vor allem in den kleineren, höherliegt, während Handwerker in geringerem Ausmaß Schwarzarbeitverrichten. Das aus den staatlichen Inspektionen im Jahr 2000abgeleitete Gesamtbild zu verschiedenen Formen der Schwarzarbeitwird von nicht angemeldeten Arbeitskräften, von Mitarbeitern, dieverdeckte Gehaltszahlungen erhalten, und von Ausländerndominiert (Tabelle 5).

Die Staatliche Sozialversicherungsanstalt INPS hat auf der Basiseiner im Jahr 2000 durchgeführten Untersuchung Informationenzur Dauer der Nichtanmeldung und zum Alter der Arbeitnehmergesammelt. Die Befragten gaben überwiegend (zu 80 %) an –möglicherweise in Absprache mit ihren Arbeitgebern –, sie seienweniger als ein Jahr ohne Anmeldung beschäftigt. Die altersmäßigeZusammensetzung nicht angemeldeter Arbeitnehmer bestätigte,dass am häufigsten (zu mehr als 50 %) Personen unter 30 Jahrennicht angemeldet waren.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitObwohl die Regierung der Schattenwirtschaft nun größereBeachtung schenkt, haben die bisher eingesetzten Maßnahmenkeine nennenswerten Resultate bei ihrer Aufdeckung gebracht.Ende der 1990er Jahre wurden in der Landwirtschaft durch sogenannte “Anpassungsverträge”, die auf die stufenweiseRegularisierung von Arbeitskräften ausgerichtet waren, gewisseErfolge erzielt. Diese Maßnahme sollte eine Bestrafung derUnternehmen und die sofortige Anhebung der Einkommen derbetroffenen Arbeitnehmer auf das in den landesweitenTarifverträgen vorgesehene Niveau vermeiden. Da die Maßnahme,

an deren Entwicklung Gewerkschaften und Arbeitgeber beteiligtwaren, jedoch keine gleichmäßigen Erfolge in ganz Italien erzielte,wurde sie nicht wiederholt.

Die kürzlichen Erfahrungen mit Gesetz Nr. 383 (2001), dassteuerliche Anreize und mildere Sanktionen vorsah, um eineautomatische oder schrittweise Aufdeckung der Schwarzarbeitdurch die Unternehmen zu fördern, bestätigt die fehlendeDurchschlagskraft der Maßnahmen zur Bekämpfung der

Tabelle 4: Anteil der Schwarzarbeit nach Regionen, 2001

Region Landwirtschaft Industrie Gesamt

Industrie (ohne Baugewerbe) Baugewerbe Gesamt

Abruzzen 29,7 4,5 16,3 8,0 16,0 14,4

Molise 28,7 15,0 17,8 16,0 17,0 17,7

Kampanien 40,5 16,8 26,5 19,9 25,4 25,3

Apulien 40,1 10,3 25,3 16,8 18,7 21,1

Basilicata 32,2 14,8 19,0 18,2 19,4 20,7

Kalabrien 47,6 29,8 40,0 34,7 23,8 29,5

Sizilien 40,8 20,2 33,0 25,6 21,5 24,2

Sardinien 26,0 10,6 23,0 25,9 20,6 20,2

Süden 40,0 15,0 27,5 19,5 21,5 23,0

Mitte/Norden 24,0 3,8 11,4 5,3 14,4 11,9

Ganz Italien 32,0 5,7 16,4 8,2 16,5 15,0

Quelle: SVIMEZ (2002)

Dienst-leistungs-

sektor

Tabelle 5: Übersicht über die bei staatlichen Kontrollen imJahr 2000 in Italien aufgedeckte Schwarzarbeit

Formen der Schwarzarbeit Absolute Zahlen %

Gesamte Arbeitnehmerschaft (und Prozentsatz der entdeckten Schwarzarbeit) 2.066.399 (5,4)

Nicht angemeldete Arbeitnehmer 49.120 43,6

Sonstige Fälle 29.432 26,1

Verdeckte Gehaltszahlungen an Mitarbeiter ("fuori busta") 20.688 18,4

Ausländer 9.276 8,2

Minderjährige 1.576 1,4

Hobbyhandwerker 645 0,6

Rentner 541 0,5

Studierende 397 0,4

Mitarbeiter, die Kurzarbeitergeld (CIG) erhalten 454 0,4

Mitarbeiter, die Arbeitslosenhilfe erhalten 256 0,2

Mitarbeiter im Krankenstand 77 0,1

Mehrfachjobs 100 0,1

Gesamtzahl aller Schwarzarbeiter 112.562 100,0

Quelle: Ministerium für Arbeit und Soziales, „Vigilanza ordinaria“, 2000


Trends

Schattenwirtschaft. Ende Februar 2003 (dem von der Regierunggesetzten Schlusspunkt) hatten nur 2.000 Firmen denverantwortlichen Stellen auf lokaler Ebene (CLES)„Aufdeckungspläne” zu lediglich 4.000 Mitarbeitern vorgelegt.Dieser deutliche Fehlschlag demonstrierte, dass es nicht ausreicht,durch einmalige Aktionen niedrigere Arbeitskosten undSteuererleichterungen in Aussicht zu stellen.

Effektivere Maßnahmen wurden durch nationale und regionaleGesetze geschaffen, die die Neugründung von Unternehmen durchAngebote wie den prestito d’onore (Kreditvergünstigungen) zufördern versuchten. Diese Ende der 1990er Jahre eingeführteMaßnahme führte infolge der Vereinfachung von Verfahren zurUnternehmensgründung und zum Erhalt von Finanzierungshilfenzur Einrichtung zahlreicher Kleinbetriebe.

Gegenwärtig ist in Italien eine Arbeitsmarktreform im Gang, diemit Gesetz Nr. 30 (2003) begann. Ihr Ziel ist es, dieErwerbstätigenquote zu steigern und die Aufdeckung derSchwarzarbeit zu fördern, beispielsweise durch die Regularisierungbegrenzter Gebiete von „Hilfsleistungen”. Insgesamt befasst sichdas Gesetz mit einem großen Spektrum an Beschäftigungsformen,die die vertragliche Flexibilität deutlich erhöht haben. Allerdingsbesteht das Risiko, dass die Unsicherheit auf dem Arbeitsmarktvergrößert wird, und das angesichts des Fehlens eines sozialenSicherungsnetzes, das in der Lage wäre, Arbeitslose aufzufangen.Wie von ISTAT kürzlich berichtet, hat die Tendenz zur größerenFlexibilisierung von Arbeitszeiten, Beschäftigungsdauer undVertragsformen die Zunahme der Schattenwirtschaft nichteindämmen können, da die reguläre Beschäftigung weniger starkzugenommen hat als die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit, diezwischen 1992 und 2000 stetig angestiegen ist. Obwohl dieArbeitsmarktreform (gegen den Widerstand der größtenGewerkschaft in Italien) Billigung fand, hat der Widerstand derGewerkschaften gegen eine Steuersenkung für neu eingestellteMitarbeiter (die der Tatsache Rechnung tragen wollte, dass viele diehohen Arbeitskosten als wichtige Ursache für irreguläreBeschäftigung ansehen) zu ihrer Ablehnung geführt.

Als Gesetz Nr. 383 (2001) auslief, initiierten das Arbeitsministeriumund der Nationale Ausschuss zur Aufdeckung von irregulärerBeschäftigung im Juni 2003 sektorale Gesprächsrunden zum ThemaSchwarzarbeit, um Mechanismen zur Schaffung von Anreizen zuplanen, die Unternehmen dazu veranlassen sollen, dieArbeitsgesetze zu respektieren und den unfairen Wettbewerb durchdie Nichtanmeldung von Beschäftigten zu verringern. Als weiteresZiel soll Einigkeit darüber hergestellt werden, dass für wirksameAufdeckungsstrategien bilaterale Ansätze in der Gestaltungsphaseund die “Attestierung” von fairen Verhaltensweisen durchUnternehmen und Arbeitnehmer nötig sind. Zu diesem Zweckwurden sektorale Gesprächsrunden im Bausektor, in derLandwirtschaft, im Gastgewerbe sowie im Handel und Handwerkeingerichtet. Darauf aufbauend wurde die Praxis der “allgemeinenWarnungen” eingeführt, die das Baugewerbe zur Annahmefolgender Punkte veranlasste (Dezember 2003): (a) Attestierungregulärer Beschäftigungspraktiken von Unternehmen in einemeinzigen Dokument, (b) steuerliche Entlastungen von 41 %, (c)Anreize in Höhe von 11,5 % bei den Beitragszahlungen, (d)Entfernung bestimmter tarifvertraglich geregelterZusatzvergütungen, (e) Kürzungen der Beiträge zur CassaIntegrazione Ordinaria (kurzfristige Beschäftigungsbeihilfen fürMitarbeiter in Unternehmen, die mit wirtschaftlichenSchwierigkeiten kämpfen), (f) Mitteilung vonEinstellungsbeschlüssen, (g) Arbeitsplatzsicherheit.

Seit einigen Jahren steigt die Zahl der Kontrollen durch die

zuständigen Behörden mit dem Ziel, der Schwarzarbeit wirksamerdurch Vorbeugung, Aufklärung und die Schaffung einer neuenRechtskultur zu begegnen. Trotz dieser Aktionen wird es fürnotwendig gehalten, ständig weiter Kontrolleure auszubilden, daihre Zahl noch immer unzureichend ist (Italien besitzt die wenigstenKontrolleure in Europa).

In einem der letzten CNEL-Berichte über die Schattenwirtschafthieß es: „Kontrollen dürfen nicht nur gelegentlich und sporadischsein, sie müssen verbreitet durchgeführt und von der Öffentlichkeitals integraler Bestandteil der Gesamtstrategie zur Aufdeckung derSchwarzarbeit empfunden werden und darauf ausgerichtet sein,eine Rechtskultur zu verbreiten, sowohl in den von den Firmengepflegten Arbeitsbeziehungen als auch bei der Unfallverhütungund der Arbeitssicherheit” (CNEL, 2001, S. 52). Dementgegen zieltedie kürzliche Reform der Kontrollbehörden darauf ab, ihnen eineSchlichtungsfunktion zuzuweisen, wodurch ihreSanktionsbefugnisse geschwächt wurden.

SchlussfolgerungenDas Bild, das in den vorherigen Abschnitten gezeichnet wurde, hatdie Breite der Instrumente aufgezeigt, die Italien zur Bekämpfungder Schattenwirtschaft einsetzt, sowie die Gründe, warum diePolitik auch weiterhin vielfältige Formen und Ansätze zur Lösungdes Problems verfolgen muss. Die Interventionen müssen Folgendesbewirken: eine Neuorientierung und Verbesserung derKontrolldienste (ohne ihre Sanktionsbefugnisse zu mildern); eineReform der gesetzlichen Verfahren im Fall von Steuerhinterziehung(vor allem was die Umgehung von Sanktionen und Bestimmungenangeht); eine Modernisierung der geltenden Gesetze und dieSchaffung von Anreizen, beispielsweise durch die Förderung vonUnternehmensbündnissen, durch Kreditpolitik und dieVerpflichtung von Unternehmen an der Spitze derProduktionskette, sich ein „Steuerattest” ausstellen zu lassen;Werkzeuge, die Firmen helfen, die bürokratischen Erfordernisse zubewältigen – siehe etwa die Erfahrungen mit den vom NationalenAusschuss zur Aufdeckung von irregulärer Beschäftigunggeförderten CUORE-Zentren.

Es ist eine Gesamtstrategie zur Schaffung integrierter Dienste undMaßnahmen nötig, und zwar unter Beteiligung der verschiedenenAkteure (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften,Kommunalverwaltungen usw.) mit dem Ziel, Firmen undArbeitnehmer, die gegenwärtig in der Schattenwirtschaft tätig sind,zum „Auftauchen” und zur Statusverbesserung zu ermutigen. Esmüssen spezielle Mittel verfügbar gemacht werden, zum Beispiel fürdie Aufdeckung und Konsolidierung von Firmen und für dieVerbreitung und Förderung einer Rechtskultur durch vermehrteKontrollen.

Ebenso sind besondere Aktionen in Bezug auf die betroffenenFirmen und Arbeitnehmer nötig mit dem Ziel, diesozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen zu verbessern unddie Beachtung von Gesetzen im Umwelt- undArbeitssicherheitsbereich zu fördern. Darüber hinaus ist es wichtig,die Sektoruntersuchungen zu reformieren und zu verstärken, umeine transparentere Beziehung zwischen der öffentlichen Hand undder Wirtschaft herzustellen, den lokalen Kontext besser zuverstehen und den Kontrolleuren die Arbeit zu erleichtern. Esmüssen neue Gesetze im Hinblick auf Verträge, Dienstleistungen,Bauleistungen, den Einsatz von Subunternehmen und denAgrarsektor erarbeitet werden. Schließlich sind klarere undrationellere Dokumentationsformen über ausländischeArbeitskräfte nötig, um eine Politik umzusetzen, nach der


Trends

Integration nicht nur am Arbeitsplatz, sondern allgemeinstattfindet, etwa durch die dauerhaft vorhandene Möglichkeit zurRegularisierung sowie zur Umwandlung von vorübergehenden indauerhafte Aufenthaltsgenehmigungen.

Davide Bubbico und Giuseppe Ciccarone

LiteraturhinweiseCalzaroni M., L’occupazione come strumento per la stima esaustivadel PIL e la misura del sommerso, Atti del seminario, “La nuovacontabilità nazionale”, ISTAT 12-13 gennaio 2000

ISTAT, Le banche dati statistiche dell’INPS, 1999

ISTAT, Rapporto Annuale sulla situazione socioeconomica del paese,2001

ISTAT, L’occupazione non regolare nelle stime di contabilitànazionale secondo il SEC95, 2002

CNEL, Rapporto sull’economia sommersa, 2001

Pascarella C., Pisani S., Il sommerso nelle stime dell’offerta, Atti delseminario, “La nuova contabilità nazionale”, ISTAT 12-13 gennaio2000

SVIMEZ, Rapporto 2002 sull’economia del Mezzogiorno, Il Mulino,2002

Meldolesi L., Occupazione ed emersione. Nuove proposte per ilMezzogiorno d’Italia, Carocci, 2000

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto diMonitoraggio sulle politiche occupazionali e del lavoro, 2001

Republik ZypernEinleitungDie Europäische Kommission gab 1998 eine Studie über dieSchattenwirtschaft heraus (Communication of the Commission onUndeclared Work (Brussels, COM [1998]) und löste damit eineDebatte über die Gründe für die Schattenwirtschaft und Strategienzu ihrer Bekämpfung aus. Das Europäische Parlamentveröffentlichte daraufhin den Bericht zur Mitteilung der Kommissionzur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit (Brüssel, Ausschuss fürBeschäftigung und Soziales, A5 – 0220/2000) und drängte dieKommission, die Maßnahmen der EU-Mitgliedstaaten zuüberprüfen und weitere in Angriff zu nehmen. Die Kommissionfinanzierte eine Studie von Mateman und Renooy (2001) mit demTitel: Nicht angemeldete Arbeit in Europa. Mit dieser Studie wurdenverschiedene Aspekte der Schattenwirtschaft in sieben EU-Mitgliedstaaten untersucht (in Frankreich, Deutschland, Italien,den Niederlanden, Spanien, Schweden und dem VereinigtenKönigreich). Eine weitere aktuelle Studie ist die von Renooy et al(2004), die jedoch nur wenige Informationen zur Situation in derRepublik Zypern enthält. Der vorliegende Bericht beschäftigt sichmit ähnlichen Fragen zum Thema Schattenwirtschaft in Zypern.

Die Definition der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, die in derMitteilung der Kommission zur Schattenarbeit und in anderen obenangeführten Studien zu Grunde gelegt wurde, lautet „...produktiveAktivitäten, die in Bezug auf ihre Natur dem Recht entsprechen, dieden Behörden jedoch nicht gemeldet werden, wobei dieUnterschiede in den Regelsystemen zwischen den einzelnenMitgliedstaaten Berücksichtigung finden”. Deshalb stellt sich hierzunächst die Frage, wie das Thema Schwarzarbeit in Zyperngesehen wird.

In einer aktuellen Studie, die 2003 von AKEL, Zyperns größterpolitischer Partei, durchgeführt wurde, unterscheidet man in derSchattenwirtschaft drei große Tätigkeitsbereiche:

• Den „informellen” Sektor, der die Produktion von Gütern undDienstleistungen für den privaten Gebrauch und die Reparatur

und den Bau von Häusern umfasst, sowie die Fischerei, die Jagdund „Trinkgelder” für geleistete Dienste einschließt. 1997 und2000 belief sich der Anteil dieses Bereichs amBruttoinlandsprodukt (BIP) auf schätzungsweise 2,3 %;

• Den „Untergrund”-sektor bilden nicht angemeldete Betriebeund angemeldete Betriebe, die nicht den vollen Arbeitsumfangmelden, und Selbstständige, die ebenfalls einen Teil ihrer Arbeitnicht angeben. Der Anteil dieses Bereichs am BIP lag 1997 und2000 bei schätzungsweise 2,4 %;

• Den „illegalen” Sektor (Privatunterricht durch Lehrer, privatabgerechnete medizinische Versorgung durch Ärzte imStaatsdienst, Glücksspiel, Prostitution, Verstöße gegen dasCopyright, wie z. B. das illegale Kopieren von Büchern undMusik, Zigarettenschmuggel und Drogenhandel), dessen Anteilam BIP von 3,6 % im Jahr 1997 auf 4,5 % im Jahr 2000angestiegen sein soll. Die Studie ergab, dass der Gesamtanteilder Schattenwirtschaft am BIP 1997 bei 8,3 % und 2000 bei 9,2% lag.

Die oben zitierten Definitionen der AKEL-Studie (2003) stimmennicht völlig mit der von der Kommission gewählten Definitionüberein, in der von „legalen“ und „bezahlten“ Tätigkeiten, die nichtangemeldet sind, die Rede ist. Die Definition des „informellen”Sektors in der AKEL-Studie umfasst viele Tätigkeiten, die nichtvergütet werden und daher nicht unter die Definition derKommission von nicht angemeldeter Arbeit fallen. Nur die„Trinkgelder” gehören zur Kategorie der „bezahlten Tätigkeiten,die legal sind”. Die Tätigkeiten, die in den Bereich des„Untergrund“-Sektors fallen, gehören zu den nicht angemeldetenTätigkeiten. Zum „illegalen” Sektor werden in der AKEL-Studie(2003) Privatunterricht und private Dienstleistungen immedizinischen Bereich gezählt. Diese Tätigkeiten sind nicht an sichillegal, obwohl damit vielleicht gegen dieBeschäftigungsbedingungen der betroffenen Personen verstoßenwird. Die Arbeit von illegalen Einwanderern wird nichtausdrücklich erwähnt, obwohl das Thema von den


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unterschiedlichen oben genannten Kategorien abgedeckt wird. EinBeispiel für den „Untergrund“-Sektor bietet hier das Baugewerbe.Die Definition der Kommission wird diesem Bericht zu Grundegelegt, sie wird jedoch erweitert und umschließt hier auch„Trinkgelder” (aus der Kategorie [a] der AKEL-Studie), dengesamten „Untergrund“-Sektor (Kategorie [b] der AKEL-Studie)und den Privatunterricht sowie private medizinischeDienstleistungen (aus der Kategorie [c] der AKEL-Studie).

An dieser Stelle ist es wichtig zu erwähnen, dass der Bekämpfungder Schwarzarbeit angesichts der vielen anderen Probleme im Landkeine besondere Priorität beigemessen wird. Die EU-Beitrittsverhandlungen, die langwierigen Verhandlungen zu denUN-Plänen für die Insel, die negativen Auswirkungen infolge derAblehnung des fünften Annan-Plans durch die Zyperngriechen, diesich anschließenden Bemühungen, den daraus entstanden Schadenzu begrenzen, und der Versuch, mit dem wachsendenHaushaltsdefizit fertig zu werden, verringern die Energie und dieAufmerksamkeit, die dem Problem der nicht angemeldeten Arbeitgewidmet wird und gewidmet werden konnte.

Insgesamt gesehen besteht in der Politik wenig Interesse daran, sichmit dem „informellen“ Sektor auseinander zu setzen. Über dieMachenschaften im „Untergrund”-Sektor wird sicherlich die Stirngerunzelt, aber für viele ist es auch einfach selbstverständlich, dassnur wenige Selbstständige Einkommenssteuer zahlen. Ähnlichtolerant zeigt man sich gegenüber dem „illegalen“ Privatunterrichtund den privaten medizinischen Dienstleistungen. Nur die übrigenillegalen Tätigkeiten aus der Kategorie (c) wecken den Zorn derBehörden. Dieser richtet sich jedoch vor allem gegen kriminelleHandlungen und führt nicht zu dem Versuch, durch gemeinsameBemühungen das Phänomen der Schwarzarbeit, wie es durch dieKommission definiert wird, einzudämmen.

Der vielleicht einzige organisierte Versuch, gegen Schwarzarbeitvorzugehen, richtet sich gegen die Arbeit von illegalenEinwanderern. Immer mehr illegale Einwanderer werden gestelltund ausgewiesen. Kürzlich wurden auch einige Arbeitgeber, dieillegale Einwanderer beschäftigten, angeklagt. Es werden ernsthafteAnstrengungen unternommen, gegen die illegale Einreise nachZypern vorzugehen. Die illegale Einreise erfolgt über das türkischeGebiet im Norden der Insel, durch Überschreiten der grünen Linie,die zwischen dem türkischen und dem griechischen Teil von Nikosiaverläuft, durch illegale Landung an Stränden und auf dem Wege derlegalen Einreise über Häfen und Flughäfen (z. B. als Touristen oderStudenten). Anschließend tauchen die illegalen Einwanderer dannunter. Es werden keine Versuche unternommen, Vermieter vonUnterkünften in Elendsvierteln davon abzuhalten, illegale Arbeiterzu beherbergen.

Zypern steht hier vor einem großen Problem. Es bildet denöstlichsten Punkt der EU und liegt den „Brennpunkten“ im NahenOsten, dem Irak und Iran und auch anderen Herkunftsgebietenillegaler Einwanderung wie Pakistan und Bangladesch am nächsten.Zypern ist eine Insel und seine Küste kann wegen der türkischenBesetzung des Nordteils der Insel nicht vollständig überwachtwerden. Die grüne Linie hindert nicht alle an der Einreise, die aufdie eine oder andere Weise über den Norden der Insel ins Landkommen. Das Problem betrügerischer Asylanträge schließlich isteine Herausforderung sowohl im Hinblick auf die bestehendenVerfahrensweisen als auch angesichts der zur Verfügung stehendenMittel. Mitarbeiter der Vereinten Nationen kooperieren mit denörtlichen Behörden, um das Verfahren zu verbessern, äußern sichjedoch häufig enttäuscht über die Fortschritte, die erzielt werden.

Das Ausmaß der SchattenwirtschaftZum Personenkreis, der in Zypern einer nicht angemeldeten Arbeitnachgeht, gehören Selbstständige, die nur einen Teil oder gar keineihrer Tätigkeiten anmelden, illegale Einwanderer, die arbeiten,Erwerbstätige (einschließlich Lehrer, Ärzte und andere Angestellteim öffentlichen Dienst), die einer zweiten nicht angemeldetenBeschäftigung nachgehen, Rentner und Studenten, die einerErwerbstätigkeit nachgehen, dies aber nicht melden, und Personen,die Arbeitslosengeld und Sozialhilfe beziehen und einer Arbeitnachgehen. Obwohl es keine eindeutigen Beweise dafür gibt, trifftdie oben aufgeführte Reihenfolge wahrscheinlich zu und dieBedeutung der einzelnen Kategorien nimmt nach unten hin ab.Selbstständige und illegale Einwanderer stellen damit diebedeutendsten Kategorien dar. Personen, die arbeiten undgleichzeitig staatliche Leistungen beziehen, gehören zu derKategorie mit der geringsten Bedeutung. Im Folgenden werden dieeinzelnen Kategorien näher untersucht.

Die Selbstständigkeitsrate in Zypern liegt über der in den größerenEU-Mitgliedstaaten. Sie liegt jedoch unter der in Griechenland undweit unter der in der Türkei. Die hohe Rate bedeutet, dass dasAusmaß an Schwarzarbeit beträchtlich ist, wenn wirklich dieTendenz besteht, Tätigkeiten aus Steuergründen nicht in vollemUmfang anzumelden. Nicht nur Handwerker wie Elektriker,Klempner, Anstreicher und Bauunternehmer zählen zu denSelbstständigen, sondern auch Akademiker wie Rechtsanwälte,Ärzte und andere Personen, die Dienstleistungen anbieten.

Es ist vielleicht nicht weiter erstaunlich, dass im Jahr 2004voraussichtlich 30 % der direkten Steuern von Arbeitnehmern, dieEinkommenssteuern bezahlen, aufgebracht werden und nur 1,75 %aus selbstständiger Arbeit erwartet wird (Polites, 30. Mai 2004).

Schätzungen zufolge liegt die Zahl der illegalen Einwanderer beietwa 40.000, das entspricht etwas mehr als 10 % der Erwerbstätigen.Ihre Verteilung auf die unterschiedlichen Beschäftigungsbereicheentspricht wahrscheinlich in etwa der der legalen ausländischenArbeitnehmer. Wenn dem so ist, arbeitet der überwiegende Teil inPrivathaushalten, im Baugewerbe, im Nahrungsmittelbereich, inRestaurants, im Gastgewerbe, im Einzelhandel und in anderenDienstleistungsbereichen. Geht man davon aus, dass sie 300Zypern-Pfund (521 euro) pro Monat verdienen, was möglicherweiseniedrig veranschlagt ist, so würde ihr Anteil am BIP bei ca. 2,4 %liegen. Ein anderer Weg, den Anteil an illegaler Arbeit am BIP zuschätzen, besteht darin, geschätzte Standardwerte für den Anteil anArbeit am BIP (angenommen 66 %) einzusetzen und sie dann mitdem Anteil der illegalen Arbeiter an der Gesamtzahl derErwerbstätigen (10 %) zu multiplizieren. Das Ergebnis entsprichtdann etwa 6,6 % des BIP.

Ein Teil der Arbeitnehmer geht zwei Beschäftigungen nach. Einigevon ihnen arbeiten im öffentlichen Dienst und ihre Arbeitszeitdauert von 7.30 Uhr bis 14.30 Uhr. Ein großer Teil des Nachmittagssteht ihnen daher zur Verfügung, um einer selbstständigen Tätigkeitnachzugehen und Geld zu verdienen, das sie eventuell nichtangeben. Eine weitere Gruppe bilden die Lehrer, von denen vieleabends Privatunterricht erteilen. Und Ärzte, die im öffentlichenDienst tätig sind, bieten auch privat medizinische Leistungen an.

Die nebenberufliche Tätigkeit von Lehrern und Ärzten verstößtgegen die Arbeitsvertragsbedingungen und stellt damit einernsthaftes moralisches Risiko dar. Das System bietet Lehrern undÄrzten eindeutige Anreize, während der Arbeitszeit weniger zuleisten, um ihre selbstständige Tätigkeit ausweiten zu können (einmoralisches Problem). Die daraus resultierende Zeitverschwendungund sinkende Effizienz bewirken nicht nur, dass dem Staat durch


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Schwarzarbeit Steuereinnahmen verloren gehen, sondern auch, wasnoch schwerer wiegt, dass das staatliche Schulsystem und dasGesundheitssystem unter den Folgen zu leiden haben. Wenngewissenlose Menschen in diesem System beschäftigt sind, sokönnte dies dazu führen, dass Schülern zu wenig Wissen vermitteltwird und dass Patienten unterversorgt bleiben. Zumindest könntendiese Kräfte in stärkerem oder geringerem Maße in der gesamtenLieferkette für diese wichtigen Dienste am Werk sein. DieseVorgänge können auch zu Verteilungsproblemen führen, wennärmere Menschen dadurch schlechter versorgt werden. DerPrivatunterricht durch Lehrer hat noch einen weiteren Preis. Denner verleitet junge Menschen zum Zynismus, wenn sie sehen, welchemoralischen Risiken bestehen. Allerdings ist hierbei nur schwereinzuschätzen, wie viel Idealismus mit welchen Folgen verlorengeht.

Die Größenordnung, in der sich der Privatunterricht und die privatemedizinische Versorgung bewegen (nicht eingerechnet diemoralischen Risiken), wurde in der AKEL-Studie (2003) für dasJahr 2000 auf nahezu 27 Mill. CYP (47 Mill. euro) geschätzt. Dergrößte Teil davon ist eher auf Privatunterricht als auf medizinischeDienstleistungen zurückzuführen und der Anteil entspricht etwa 0,5% des BIP. Die moralischen Risiken kann man sich vorstellen, wennman sich klar macht, dass für einen Teil der betreffenden Ausgabennicht die Dienstleistungen erbracht werden, die eigentlich bezahltwurden. So geht ein Teil der Ausgaben für staatliche Schulenvielleicht einfach verloren.

Viele der Rentner, die nach der Pensionierung weiter arbeiten, gehenwahrscheinlich einer selbstständigen Arbeit nach und deklarierenihre Einkünfte nicht im vollen Umfang. Bis zur kürzlich erfolgtenUmstellung des Systems kam es auch bei derArbeitslosenversicherung zu Missbrauchsfällen. Vor der Reformwar es einzelnen offenbar möglich, Arbeitsangebote abzulehnenund weiter Leistungen zu beziehen, während sie gleichzeitig einerselbstständigen Tätigkeit nachgingen. Diese Art des Missbrauchskommt jedoch relativ selten vor und ist im Gegensatz zurGrößenordnung der Schwarzarbeit, die von Selbstständigen undillegalen Einwanderern geleistet wird, schätzungsweise gering. Einebedeutende Kategorie, die zurzeit im Rahmen der Bemühungen zurSenkung des Haushaltsdefizits besondere Beachtung findet, sind dieBeschäftigten im öffentlichen Dienst, die mit 60 in Rente gehen undanschließend sechs Monate Arbeitslosengeld beziehen können. Esgibt sicherlich auch Fälle, in denen Einzelne Sozialleistungenerhalten und gleichzeitig noch erwerbstätig sind. Davon gibt es abersicherlich nur wenige, und ihre Bedeutung ist nicht mit der dervorher genannten Kategorien zu vergleichen.

Wie schon zuvor erwähnt, ergab die Akel-Studie (2003), dass derGesamtanteil der Schattenwirtschaft gemessen am BIP 2000 bei 9,2% lag. Legt man die Definition der Kommission zu nichtangemeldeter Arbeit zugrunde, die schon in diesem Berichtvorgestellt wurde, so liegt der geschätzte Gesamtanteil derSchwarzarbeit nach Berechnungen der AKEL-Studie (2003) bei 3,5-4 %. Der Anteil von 9,2 %, der auf der Grundlage der Definition derSchattenwirtschaft gemäß der AKEL-Studie (2003) errechnetwurde, stimmt weitgehend mit den Schätzungen von Georgiou undSyrichas (1994) überein. Für die achtziger Jahre berechneten sieeinen Anteil von 8,8 % am BIP. Sie bedienten sich der Tanzi-Methode, bei der die Währungsnachfrage stellvertretend für die„Untergrundtätigkeiten” eingesetzt wird. Ihr Ansatz stimmt daherim Großen und Ganzen mit der Definition der AKEL-Studie von2003 überein. Der von Schneider (2000) für 1989/90 geschätzte Wertvon 21 % des BIP könnte zu hoch gegriffen sein. Da die Zahl derillegalen Einwanderer in den letzten Jahren angestiegen ist, bestehtkein Zweifel daran, dass die Schwarzarbeit stark zugenommen hat

und sich jetzt einem Anteil von 10 % am BIP nähert. Das würdebedeuten, dass der Anteil der weiter gefassten Schattenwirtschaftbei 15 % des BIP und damit näher am geschätzten Wert vonSchneider (2000) liegt. Ein Wert, der von Renooy et al 2004 fürZypern genannt wurde, stammt von einer Website der selbsternannten Türkischen Republik Nordzypern und ist deshalb nichtseriös.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitBis vor kurzem hat Schwarzarbeit die nationale Seelenlage nichtbeunruhigt. Es war geradezu selbstverständlich, dass Selbstständigekeine Einkommenssteuer zahlen. Das Problem geht vielleicht nochtiefer, weil viele Privatausgaben, wie z. B. die private Nutzung vonFirmenwagen, wahrscheinlich als Firmenausgaben deklariertwerden, um so die zu versteuernden Gewinne zu senken. Das Profit-Management, das heißt die Nutzung von noch nicht versteuertenEinnahmen zum Vorteil des leitenden Managements, wirdmöglicherweise nicht in ausreichendem Maße kontrolliert.

Die Anreize für Selbständige, nicht alle Gewinne zu deklarieren,sind zurückzuführen auf das Steuersystem, die Strafbestimmungenfür betrügerische Angaben und die unzureichenden Bemühungender Behörden, die bestehenden Gesetze durchzusetzen. DieSteuergruppen für Privatpersonen wurden in den letzten Jahrenstark verändert. Im Steuerjahr 2002 waren Einkommen bis zu einerHöhe von 9.000 CYP (15.600 euro) steuerfrei. In der Einkommens-gruppe zwischen 9.001 und 12.000 CYP betrug der Grenzsteuersatz30 % und stieg auf 40 % für Einkommen über 12.000 CYP (20.500euro). Diese Steuersätze lagen recht hoch, besonders in Anbetrachtder Leistungen der öffentlichen Hand in Zypern.

Seit 2004 sind zu versteuernde Einkommen bis zu einer Summe von10.000 CYP von der Steuer befreit, der Steuersatz für Einkommenzwischen 10.001 und 15.000 CYP liegt bei 20 %, der für Einkommenzwischen 15.001 und 20.000 CYP bei 25 % und der für Einkommenüber 20.000 CYP (34.000 euro) bei 30 %. Mit dem Einkommen-ssteuersatz von 2002 wurden Einkommen über 9.000 CYP miteinem hohen Grenzsteuersatz belegt, aber durch die Änderungenvon 2004 wurde der Grenzsteuersatz für Einkommen zwischen12.001 und 15.000 CYP (20.500 und 25.700 euro) beträchtlichgesenkt, so dass der Anreiz, Einkünfte nicht zu deklarieren, sank.

Die Mehrwertsteuer wurde jedoch auf 15 % angehoben. Sie lag inden Jahren zuvor deutlich niedriger. Sie wurde zudem am 1. Mai2004 auf eine Anzahl von Produkten ausgeweitet, die zuvor garnicht oder niedriger besteuert wurden. Diese Veränderungen wirkenwahrscheinlich kontraproduktiv und fördern die Schwarzarbeit.

Abgesehen von den Steuerraten ist es auch wichtig, dasSteuersystem effektiv umzusetzen, wenn die Schwarzarbeit aufeinem niedrigen Stand bleiben soll. Das Strafmaß für Steuerbetrugund auch die Kontrollen und Stichproben, die vorgenommenwerden, sind gering. Die Behörden bearbeiten noch dieSteuererklärungen für das Jahr 2001 und können so auch keinGefühl der Dringlichkeit verbreiten.

Der Einsatz illegaler Einwanderer auf dem Arbeitsmarkt ist weitverbreitet. Ihr Anteil liegt bei über 10 % der Erwerbstätigen. VieleArbeitgeber tragen dazu bei und viele Vermieter stellen illegalenEinwanderern Wohnraum zur Verfügung. Die Arbeitsleistungillegaler Einwanderer ist in jedem Fall billiger als die der legalenausländischen Arbeitnehmer. Der Unterschied entsteht dadurch,dass sie in einer schlechteren Verhandlungsposition sind unddadurch zu niedrigeren Bruttolöhnen (die allein schon deshalb


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wahrscheinlich nicht versteuert werden müssten) eingestellt werdenkönnen, und auch dadurch, dass weder der Arbeitgeber noch derArbeitnehmer Sozialabgaben für diese Art der Arbeit abführenmuss. Der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmeranteil an denAbgaben für sozialversicherungspflichtiges Einkommen liegt beijeweils 6,3 %. Der Staat ergänzt diesen Anteil um 4 % (insgesamt16,6 %). Im öffentlichen Dienst übernimmt der Arbeitgeber, also derStaat, übrigens einen Anteil von 9,4 %, während die Arbeitnehmer3, 2 % (insgesamt 12,6 %) zahlen. Die Regierung hofft jedoch, 3,1 %auf die Arbeitnehmer abwälzen zu können, um Kosten zu sparen.Der Hauptgrund für die Schwarzarbeit liegt also darin, dass es fürArbeitgeber billiger ist, illegale Arbeiter einzustellen. Der „Preis”für die Beschäftigung illegaler Arbeiter kann durch eine striktereUmsetzung der Bestimmungen in die Höhe getrieben werden.

Es gibt einige Anzeichen dafür, dass die Regierung die Einstellungvon illegalen Arbeitern erschweren will. An den Arbeitsstellennehmen die Razzien zu und Arbeitgeber werden angeklagt. Vorallem aber muss sich die Einstellung zu all diesen Themengrundlegend ändern. Dies wurde auch von Mateman und Renooy(2001) für die EU angemahnt.

Im Rahmen der derzeitigen Maßnahmen zur Senkung desHaushaltsdefizits besteht auch die Absicht, eine Steueramnestiedurchzuführen, damit Betroffene sich den Weg in die Legalitäterkaufen können. Die erhofften Steuereinnahmen wärenbeträchtlich, wenn die von Polites (2004) geschätzten 55 Mill. CYP(95,5 Mill. euro) für den Zeitraum 2004 bis 2007 stimmen. DieserBetrag entspricht 20 % der zusätzlichen Steuereinnahmen, die dieRegierung mit ihrer Aktion zur Senkung des Haushaltsdefizitsanstrebt. Trotzdem werden die bestehenden Anreize auch zukünftigVerstöße gegen das System fördern. Insgesamt gesehen wurde zuwenig über Anreize im Steuersystem nachgedacht, die zu seinerEinhaltung anregen könnten. Das trifft auf das System selbst zu, giltaber auch für einzelne politische Maßnahmen, wie eineSteueramnestie und deren Bedeutung für das Einhalten dergesetzlichen Vorgaben in der Zukunft.

Es wurden keine ernsthaften Versuche unternommen, dieÖffentlichkeit in Bezug auf Schwarzarbeit zu erziehen.Bemühungen, das Ausmaß illegaler Arbeit zu reduzieren, werdendurch die Einstellung in der Gesellschaft und durch die Mittel, dieden zuständigen Ministerien zu ihrer Bekämpfung zur Verfügungstehen, eingeschränkt. Da die Anstrengungen, die bisher zurVerringerung der Schwarzarbeit unternommen wurden, sowohlneueren Datums als auch gering sind, wurde die Effektivität derbisherigen Maßnahmen, wie die Senkung der Einkommenssteuer,noch nicht überprüft.

ZusammenfassungAuf der Basis der wenigen zur Verfügung stehenden Informationenkann gesagt werden, dass der Umfang der Schwarzarbeit in Zypernwahrscheinlich bei etwa 10 % des BIP liegt und dass der Anteil anSchwarzarbeit in letzter Zeit angestiegen ist, weil immer mehr legaleArbeit von illegalen Einwanderern ausgeführt wird. Eine deranderen bedeutenden Formen von Schwarzarbeit findet man imgroßen Sektor der Selbstständigen; dabei werden Einkünfte nicht invollem Umfang gemeldet. Zu nennen sind hier Berufsgruppen wiedie der Lehrer und der Ärzte im öffentlichen Dienst, die neben ihrerArbeit keine privaten Unternehmen führen dürften. Schwarzarbeitinnerhalb dieser beiden Gruppen hat nicht nur geringereStaatseinnahmen zur Folge, sondern schädigt möglicherweise(wegen der moralischen Risiken) die Integrität der staatlichen

Dienstleistungen in diesen wichtigen Bereichen.

Die Gesellschaft in Zypern ist dem Gedanken an Schwarzarbeitnicht in ausreichendem Maße abgeneigt, um ernsthafte Versuche zuihrer Bekämpfung zu unternehmen. Die Kosten, die sie verursacht,wurden nicht erläutert und die Vorteile sind den Selbstständigen, diekeine Steuern zahlen möchten, und den Arbeitgebern, die an billigeArbeitskräfte gewöhnt sind, nur allzu bekannt. Bis jetzt verließ sichdie Regierung auf das Wirtschaftswachstum, um ihre Ausgaben zudecken, und das Haushaltsdefizit war überschaubar und laginnerhalb der EU-Norm. Es gab also keinen zwingenden Grund, dieSteuereinnahmen durch eine strengere Handhabung derSteuergesetzgebung zu erhöhen.

Es gibt einige Anzeichen dafür, dass sich die Zeiten ändern. DerAnteil der illegalen Einwanderer ist mittlerweile sehr hoch und daszu einem Zeitpunkt, zu dem die Zahl der Arbeitskräfte auf demArbeitsmarkt durch die Anwesenheit von Zyperntürken und EU-Bürgern ansteigt. Die Arbeitslosenrate ist gestiegen und auf dieillegalen Einwanderer kann man jetzt eher verzichten. Daher kannes sein, dass ihre Zahl langsam abnimmt. Die Polizei behauptetjetzt, dass ein Großteil der Straftaten von illegalen Arbeiternbegangen wird. Und die Bedenken gegenüber den sozialenProblemen, die durch Einwanderung und besonders durch illegaleArbeit entstehen können, wachsen.

Das Haushaltsdefizit ist zu einem größeren Problem geworden undes werden deshalb Maßnahmen zur Senkung des Defizits erwogen.Eine Steueramnestie wäre eine dieser Maßnahmen, aber ihr Einflussauf die künftige Einhaltung der Steuergesetzgebung wurde nochnicht ausreichend untersucht. Die heiklen und politisch nicht sehrpopulären Fragen, wie man Selbstständige dazu bringt, ihren Anteilan der Steuerlast zu tragen, und wie das leitende Managementdavon abgehalten werden kann, Firmeneinkünfte privat zu nutzen,wurden noch nicht angegangen. Stattdessen konzentrieren sich diederzeitigen Maßnahmen zur Senkung des Haushaltsdefizits auf dieAngestellten des öffentlichen Dienstes. Die Meinung, dass es sichhierbei um eine privilegierte Gruppe handelt, ist weit verbreitet undvielleicht sollte man mit den Sparmaßnahmen auch im eigenenHaus beginnen. Wenn sie dort aber auch enden, so wird dies keineLösung auf lange Sicht sein. Der Regierungsapparat steht vor vielenHerausforderungen und muss lernen, in Zukunft effizienter zuarbeiten. Wenn das nicht eintritt, wird nicht nur dasHaushaltsdefizit, sondern auch die Schwarzarbeit weiter zunehmen.

Louis N. Christofides

LiteraturhinweiseAKEL (2003) E Paraoikonomia sten Kypro: Melete (Nicosia,Grafeio Oikonomikon kai Koinonikon Meleton, AKEL), S. 65

Blanchflower, D. G. (2000) “Self-Employment in OECDCountries”, Labour Economics, 7, pp. 471-505 (Special Issue onSelf-Employment)

Brussels, COM (1998) 219 – C4 – 0566/1998 – 1998/2082 (COS)

Brussels, Committee on Employment and Social Affairs, A5 –0220/2000

Christofides, L. N. and P. Pashardes (2002) “Self/Paid Employment,Public/Private Sector Selection and Wage Differentials”, LabourEconomics, 9, pp. 737-762

Georgiou G. M. and G. L. Syrichas (1994) “The ‘UndergroundEconomy’: An Overview and Estimates for Cyprus”, Cyprus Journal


Trends

of Economics, Vol 7. No. 2, December, pp. 125-143

Mateman S. and P. H. Renooy (2001) Undeclared Labour in Europe(Amsterdam, Regioplan Publication nr. 424, October)

Polites (2004), Tageszeitung, Mai 30, 2004, S. 3

Renooy Piet, S. Ivarsson, O. van der Wusten-Gritsai, R. Meijer(2004) Undeclared Work in an Enlarged Union. An Analysis of

Undeclared Work: An In-Depth Study of Specific Items, Final Report(European Commission, Directorate-General for Employment andSocial Affairs)

Schneider F. (2000) “The Value Added of Underground Activities:Size and Measurement of the Shadow Economies and ShadowEconomy Labour Force All Over the World”, Mimeograph, July,pp. 48

LettlandEinführungIn dem kürzlich veröffentlichten EU-Bericht Nicht angemeldeteErwerbstätigkeit in einer erweiterten Union wird vermerkt, dass dienicht angemeldete Erwerbstätigkeit viele verschiedene Namen hatund daher manchmal durch entsprechend unterschiedlicheKriterien definiert wird. Der Bericht stellt „Erwerbstätigkeit“ in denMittelpunkt und nimmt „Anmeldung in Übereinstimmung mit dennationalen Vorschriften“ als Kriterium zur Unterscheidungzwischen dem, was als angemeldete beziehungsweise nichtangemeldete Erwerbstätigkeit zu betrachten ist. „Nichtangemeldete Erwerbstätigkeit“ bedeutet dabei „jedwede Art vonbezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen her keinenGesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden aber nichtgemeldet werden, wobei in den einzelnen Mitgliedstaaten jedochunterschiedliche gesetzliche Rahmenbedingungen gegeben sind“.

Das lettische Wohlfahrtsministerium hat vor kurzem Richtlinienüber „Maßnahmen zur Bekämpfung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in Lettland“ veröffentlicht, die im Januar 2004 vonder Regierung angenommen wurden. Hierin wird die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit auf Grundlage derKommissionsdefinition definiert. Die lettische Definition lautet:

„Nicht angemeldete Erwerbstätige, die kein rechtlichesArbeitsverhältnis gemäß den lettischen Bestimmungeneingegangen sind (das heißt, die keinen Arbeitsvertrag habenund keine Sozial- und Steuerabgaben zahlen, oder die einenArbeitsvertrag haben, der nicht das wahre Ausmaß ihrerEinnahmen ausweist).“

Ausländer, die ohne Arbeitserlaubnis in Lettland arbeiten, geltenebenfalls als nicht angemeldete Erwerbstätige.

Es ist zu beachten, dass diese Definition ausdrücklich auf daslettische Problem der Unterdeklarierung Bezug nimmt. Bei demweit verbreiteten Phänomen des „Briefumschlag-Gehalts“ wird einArbeitnehmer als Bezieher des gesetzlichen Mindestlohns (derzeit80 LVL, bzw. knapp über 120 Euro) oder leicht darüber angemeldet,während er in Wirklichkeit in einem „Briefumschlag“ zusätzlicheBargeldzahlungen erhält.

Dass die Richtlinien zur nicht gemeldeten Erwerbstätigkeit und diedamit einhergehende Definition des Wohlfahrtsministeriums erstvor kurzem herausgegeben wurden, unterstreicht die Tatsache, dassnicht angemeldete Erwerbstätigkeit als ein separates Phänomen des

informellen Arbeitsmarktes bisher nur sporadisch in Angriffgenommen wurde. Die meisten früheren Studien und statistischenDaten in Lettland verwendeten die Begriffe „informelle Wirtschaft“oder „Schattenwirtschaft“ an Stelle von „nicht angemeldeteErwerbstätigkeit“. Die am häufigsten verwendeten Definitionenwerden unten dargelegt.

Das Statistische Zentralamt Lettland (CSB) folgt der EU-Methodikund schließt die folgenden Tätigkeiten in seine Definition derinformellen Wirtschaft ein: alle gesetzlichen Aktivitäten(verarbeitende Industrie, Dienstleistungen), die nicht angemeldetsind und über die keine oder keine volle Rechenschaft abgelegt wird.Diese Definition der informellen Wirtschaft beinhaltet sowohlformelle als auch informelle Teile der Schwarzproduktion wie imSystem der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung von 1993definiert. Von ihr ausgeschlossen sind die illegale Produktion undder größte Teil der Herstellung für den Eigenverbrauch (nichtberücksichtigt).

Eine andere, vom Finanzministerium benutzte Definition stammtaus dem OECD-Handbuch zur Messung der Schattenwirtschaftund entspricht ebenfalls weitgehend der EU-Methodik.

Der Mangel an Studien zur nicht gemeldeten Erwerbstätigkeit inLettland deutet darauf hin, dass dieser bisher keine nationalePriorität eingeräumt wurde. Bestimmten Aspekten der informellenWirtschaft wurde jedoch in politischen Kreisen schon immer großeBedeutung beigemessen, so beispielsweise der Vorenthaltung vonSozialabgaben und der Steuerhinterziehung durch eine zu niedrigeMeldung von Löhnen. Es muss allerdings angemerkt werden, dassdie Öffentlichkeit diese Verstöße nicht ernst nimmt: Einer jüngstenUmfrage zufolge waren knapp über 44 % der Befragten der Ansicht,dass die gegenwärtigen Umstände eine teilweiseSteuerhinterziehung rechtfertigten. 2001 waren nur 35 % dieserMeinung.

Mit dem Eintritt in die EU hat die Regierung jedoch begonnen, dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit per se mehr Aufmerksamkeitzu schenken, was zu der jüngsten Veröffentlichung der Richtliniengeführt hat. Ein Strategiepapier und ein Aktionsplan für 2005-2009sind derzeit in Arbeit. Diese werden voraussichtlich eineEinschätzung der Verbreitung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeitin der Volkswirtschaft sowie Maßnahmenvorschläge zu ihrerBekämpfung enthalten.


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Die Verbreitung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in der Volkswirtschaft

Das Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitDas Statistische Zentralamt Lettland (CSB) ist die Hauptbehörde,die mit der Messung der informellen Wirtschaft befasst ist. Zurmonetären Einschätzung der Größe der informellen Wirtschaft legtsie die zur BIP-Schätzung benutzten Unternehmensabschlüssezugrunde und nimmt Anpassungen für die Aktivitäten vor, die ausGründen der Steuer- und Sozialabgabenumgehung teilweiseverschleiert werden. Zur Schätzung der Größe der informellenWirtschaft und der Anzahl der an ihr Beteiligten wird dieArbeitskräfteerhebung herangezogen, um Daten zur Beschäftigungzu liefern, die man anschließend mit den Beschäftigtenzahlenvergleicht, die der Unternehmenserhebung entnommen werden. DieDifferenz zeigt dann die nicht gemeldete Erwerbstätigkeit an. DenSchätzungen des CSB zufolge machte die informelle Wirtschaft imJahr 2000 18 % des BIP aus; in einer Verlautbarung von Anfang2004 gab das CSB an, die informelle Wirtschaft liege weiterhin bei16 bis 18 % des BIP, wenn es auch Mengenverschiebungen zwischeneinzelnen Sektoren gegeben habe. Was die Zahl der nichtgemeldeten Arbeitnehmer anbetrifft, zeigten die CSB-Daten von2000, dass knapp 9 % der Erwerbstätigen nicht gemeldet ist.

Das Finanzministerium benutzt mehrere verschiedene Methoden, z.B. die monetäre Methode, die „Methode der 5 Indikatoren“(ähnlich dem Elektrizitätsansatz), Daten zur Diskrepanz bei derEintreibung von Sozialabgaben und Lohnsteuern im privaten undöffentlichen Sektor (unter der Annahme, dass Angestellte desöffentlichen Sektors keine Steuern hinterziehen) sowie Daten zurDiskrepanz zwischen lettischen Handelsstatistiken und denen derHaupthandelspartner des Landes. Unter Heranziehung dieserMethoden ist das Finanzministerium zu der Schätzung gelangt,dass die informelle Wirtschaft im Jahr 2001 23,2 % des BIPausmachte, während frühere Schätzungen sogar von 45 % des BIP(1995) sprachen.

Schneider (2002) schätzte unter Zuhilfenahme der DYMIMIC-Methode, dass die Schattenwirtschaft in Lettland 2000/2001 nahezu40 % des BIP ausmachte. Auch die Wirtschaftswissenschaftler desLandes sprechen von einer lettischen Schattenwirtschaft von 40 %oder mehr des BIP, vor allem auf Grund der lettischenGeschäftsverbindungen mit den GUS-Ländern.

Die meisten der oben erwähnten Schätzungen beziehen sich auf eine„breit definierte“ informelle Wirtschaft. Die verschiedenenMessungen erfassen jedoch unterschiedliche Teile der informellenWirtschaft – die vom Finanzministerium und von Schneiderangestellten Berechnungen beziehen beispielsweise die illegaleWirtschaft mit ein.

Es ist schwierig, die verschiedenen Versuche zur Schätzung derinformellen Wirtschaft zu bewerten, denn alle haben erheblicheNachteile. Die Schätzungen des Finanzministeriums basierenbeispielsweise auf der unbewiesenen Annahme, dass der Anteil derinformellen Wirtschaft am BIP im Jahr 1993 25 % betrug. Die CSB-Schätzung ist vor allem abhängig von der Zuverlässigkeit derDatenquellen, die zur Ermittlung der zu niedrig angegebenenEinkommen und Löhne benutzt werden. Im Allgemeinen stehtkeine klare und detaillierte Methodik öffentlich zur Verfügung,doch die Berechnungsverfahren basieren offensichtlich aufzahlreichen Annahmen, und gute Daten (z. B. Daten überAusgaben) sind oft nicht erhältlich.

Analyse nach SektorDie Methodik zur Messung der informellen Wirtschaft in Lettlandist recht elementar, und es ist daher nur wenig über die detailliertenMerkmale der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit bekannt. DasCSB hat eine sektorale Analyse der lettischen Volkswirtschaftdurchgeführt, aber weder die CSB-Daten noch die von anderenInstitutionen veröffentlichten Daten liefern eine nach Region,Demographie oder Geschlecht aufgeschlüsselte Analyse.

Bei einem Vergleich der aus der Arbeitskräfteerhebung undUnternehmenserhebung gewonnenen Daten stellte das CSB fest,dass im Jahr 2000 rund 9 % der Erwerbstätigen (von UnternehmenBeschäftigte plus Selbstständige) nicht angemeldet waren. Diesektorale Verteilung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit wirdin Abbildung 1 dargestellt, aus der ersichtlich wird, dass diefolgenden Sektoren „führend“ sind: Landwirtschaft (mit 30 % allerNichtregistrierten), verarbeitendes Gewerbe (28 %) undBaugewerbe (18 %).

Die Inzidenz der nicht registrierten Erwerbstätigkeit nach Sektorenwird in Abbildung 2 dargestellt. Sie zeigt, dass das Baugewerbe mit26 % den höchsten Anteil an nicht angemeldeter Erwerbstätigkeithat, gefolgt von der Landwirtschaft (18 %) und dem verarbeitendenGewerbe (14 %).

Gründe für die Verbreitung der informellenWirtschaftEs sollte betont werden, dass das Phänomen der (eng definierten)nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit bei der Öffentlichkeit inLettland nicht auf sonderliches Interesse stößt. Es ist dieUnterdeklarierung des Einkommens, die weiter verbreitet und vongrößerem öffentlichen Interesse ist.

Abbildung 1: Verteilung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit nach Sektoren

Gastgewerbe(H) 2%

Erziehung & Unterricht (M) 3%

Handel (G) 4%Sonstige Dienstleistungen (O) 5%

Verkehr (I) 10%

Baugewerbe (F) 18%

VerarbeitendesGewerbe (D) 28%

Land-, Jagd- & Forstwirtschaft (A) 30%

Sonstige 0%

Bergbau (C) 0%

Quelle: Statistisches Zentralamt Lettland 2000


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Das Hauptmotiv für die Unterdeklarierung von Einkommen ist mitgrößter Wahrscheinlichkeit die Absicht, Steuerzahlungen zuumgehen. Die Determinanten für den Meldestatus sind jedochvermutlich anderer Art. In entwickelten Ländern ist die Strenge derarbeitsrechtlichen Bestimmungen möglicherweise ein wichtigerFaktor, weshalb illegale Einwanderer eher nicht angemeldet werden.Wenn die arbeitsrechtlichen Bestimmungen den Unternehmen zugroße Bürden auferlegen (z. B. wenn sie ihnen Entlassungen schwermachen), entscheiden sich die Unternehmen womöglich für „nichtangemeldete Beschäftigung“. Wenn Arbeitnehmer nichtangemeldet werden, bedeutet das automatisch, dass ihr Einkommennicht angemeldet wird. Nicht angemeldete Erwerbstätige mit nichtangemeldetem Einkommen sind ein typisches Merkmal derinformellen Wirtschaft in vielen der neuen EU-Mitgliedstaaten, fürdie es kostspielig ist, den streng durchgesetztenBeschäftigungsregeln nachzukommen. In sich entwickelndenLändern und in einigen Übergangsländern existieren aufgrund desgeringen Umfangs und der primitiven Organisation der Produktiongewisse Teile der Wirtschaft womöglich einfach außerhalb desformalen Systems.

In Lettland und in einigen anderen Übergangsländern liegen dieDinge jedoch anders. Die Beschäftigungsbestimmungen sind nichtso umständlich und streng durchgesetzt wie in Westeuropa, und esgibt nur sehr wenige illegale Einwanderer. Daher ist die fürentwickelte Volkswirtschaften typische Art der informellenWirtschaft nicht weit verbreitet. In der lettischen Landwirtschaftgibt es rund 75.000 Bauernhöfe von unter 5 Hektar, und mehr als 67% aller Höfe produzieren nicht für den Markt. Diese Situationentspricht der informellen Wirtschaft eines Entwicklungslandes.Der bei weitem größte Anteil von nicht angemeldetem Einkommenund nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit entspringt jedochangemeldeten Betrieben und bezieht sich auf Arbeitnehmer, diedurchaus angemeldet sind. Typisch für die hier vorherrschendeForm der informellen Wirtschaft ist ein Arbeiter, der einen geringenoffiziellen Lohn (der nur minimal versteuert werden muss) bezieht

und den Rest „bar auf die Hand“ bekommt. Die Betriebe sind nichtgeneigt, nicht angemeldete Arbeiter zu beschäftigen, da dasArgwohn beim Finanzamt auslösen (zu wenige Beschäftigte imVerhältnis zum Umsatz) und eine Steuerprüfung nach sich ziehenkönnte.

Es gibt keine gründlichen Studien, die helfen könnten, diemöglichen Ursachen der informellen Wirtschaft in Lettland zuermitteln oder die relative Bedeutung alternativer Hypotheseneinzuschätzen. Wir können uns lediglich aufwirtschaftswissenschaftliche Theorien, Interviews mit Beamten undanekdotische Einzelberichte stützen. Einige der Hypothesen imHinblick auf Ursachen und Fortbestehen des informellen Sektorssind:

• Steuerumgehung: Für Unternehmen sind die „Kosten“ einerEntdeckung geringer als die Vorteile der Nichtzahlung gewisserSteuern, so beispielsweise der Körperschaftssteuer,Sozialabgaben und Lohnsteuer;

• eine Kombination aus hohen Sozialabgaben, Struktur derzwischenzeitlichen Vorlieben (sofortiger Konsum wird künftigenRenten vorgezogen) und niedrigen Einkommen schafft denNährboden für weit verbreitete Steuerhinterziehungen derErwerbstätigen. Hierbei ist zu betonen, dass die Umgehung vonSozialabgaben und Lohnsteuern das Ergebnis einesEinvernehmens von Arbeitgeber und Arbeitnehmer ist, bei dembeide Seiten die Motivation und Möglichkeit zurKostenumgehung haben;

• ein Grund für die weite Verbreitung und Fortdauer des Systemsist, dass – wenn erst eine (möglicherweise recht kleine) kritischeMasse von Unternehmen Steuerumgehung praktiziert – Druckauf andere Unternehmen ausgeübt wird, dasselbe zu tun. HoheMobilität der Arbeitnehmer zwischen Unternehmen bedeutet,dass gesetzeskonforme Unternehmen viel höhereBeschäftigungskosten auf sich nehmen müssten, um dieselbenNettolöhne zahlen zu können;

Abbildung 2: Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in bestimmten Sektoren

0

5

10

15

20

25

30

SonstigeHandel (G)

Erziehung & Unterricht

(M)

Gastgewerbe(H)

Sonstige Dienst-

leistungen (O)

Verkehr (I)Bergbau(C)

VerarbeitendesGewerbe

(D)

Land-, Jagd- &

Forstwirtschaft (A)

Baugewerbe(F)

Quelle: Statistisches Zentralamt Lettland 2000.


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• es ist möglich, dass die Anmeldungs- und Durchführungskosten(z. B. Buchhaltung) einige sehr kleine Unternehmen von derAnmeldung abhalten, aber dieser Anteil ist wahrscheinlich sehrgering;

• es leben viele Menschen in Lettland, die keine lettischenStaatsbürger sind (etwa 1/5 der Bevölkerung). Die meisten vonihnen sind im privaten Sektor beschäftigt. Es ist anzunehmen,dass sich dieser Teil der Bevölkerung kaum oder gar nichtverpflichtet fühlt, sich an soziale Regeln – wie beispielsweise dieZahlung von Steuern – zu halten;

• es wird auch oft argumentiert, dass die sowjetischeVergangenheit, in der die Umgehung der allumfassendenRegulierung des Staates die Norm war, eine Rolle beimFortbestand des informellen Sektors in Lettland spielt;

bis heute hat der Staat noch keine größeren Anstrengungenunternommen, der allgemeinen Öffentlichkeit zu erklären, wozu dieSteuereinnahmen verwendet werden. Viele Unternehmen fühlensich nicht genötigt, das Regierungsbudget zu unterstützen, weil sieder Ansicht sind, dass es ineffizient eingesetzt wird.

Es muss betont werden, dass es sich bei den obigen Punkten nur umHypothesen handelt, die keinen rigorosen empirischen Testsunterzogen worden sind. Es lässt sich daher nicht viel über ihrerelative oder absolute Bedeutung sagen.

Maßnahmen zur Bekämpfung nichtangemeldeter Arbeit

Bestehende MaßnahmenBis Ende 2003 gab es in Lettland keine politische Strategie zurÜberführung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläreBeschäftigung. Politische Maßnahmen, die die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit indirekt beeinflussen, d. h. dieSteuerhinterziehung und Briefumschlag-Löhne bekämpfen,standen jedoch schon immer im Mittelpunkt der Diskussion, undman war vorwiegend bemüht, die Steuerverwaltung zu verbessernund gewisse Steuern zu senken. Von solchen Maßnahmen versprachman sich eine Erhöhung der Aktivitäten der offenenVolkswirtschaft.

Die folgenden speziellen Maßnahmen zielten direkt oder indirektdarauf ab, den Anteil der informellen Wirtschaft zu reduzieren:

Verbesserung des rechtlichen und verwaltungstechnischenRahmensDie lettische Steuerverwaltung (SRS) arbeitet daran, dieGesetzgebung zu verbessern und alle Gesetzeslücken beiEntdeckung sofort zu schließen, um Steuerhinterziehung einekostspieligere Angelegenheit für Unternehmen und Einzelpersonenzu machen. Es laufen Diskussionen über die Notwendigkeit, dieSteuerverwaltung für KMU zu vereinfachen. Derzeit unterliegendie KMU denselben Steuererklärungsverfahren wie großeUnternehmen, was mit zu den Gründen für die Vermeidung eineroffenen Tätigkeit gehören könnte. Die SRS versucht, die Situationmithilfe von Beratung und Informationsbroschüren fürUnternehmen zu verbessern.

Schaffung von Anreizen zur Anmeldung derErwerbstätigkeit auf Angebots- und NachfrageseiteIn den letzten drei Jahren ist der Körperschaftssteuersatz von 25 %auf 15 % reduziert worden. Dem lag jedoch vor allem die

Notwendigkeit zugrunde, mehr ausländische Investitionen ins Landzu holen. Ein weiteres Motiv war der Steuerwettstreit mit Estlandund Litauen. Die Reduzierung des Körperschaftssteuersatzes magdie Einhaltung der Vorschriften tatsächlich verbessert haben, dennim Jahr nach der Steuersenkung sind die Steuereinnahmengestiegen. Während die reduzierte KörperschaftssteuerGroßunternehmen einen gewissen Anreiz zur Registrierung gegebenhaben mag, liegen die Dinge für Ein-Mann-Betriebe(Selbstständige) und kleine Familienunternehmen anders. DieseUnternehmen unterstehen der persönlichen Einkommenssteuer, dieunverändert geblieben ist.

Die Sozialabgaben wurden von 35 % auf 33,09 % gesenkt. Es istjedoch anzunehmen, dass die Reduzierung zu geringfügig ist, ummerkliche Auswirkungen auf die Einhaltung der Bestimmungen zuhaben.

Der Übergang zu einer gleichmäßigeren Verteilung derArbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung warals Maßnahme gedacht, die Unternehmen zur Vermeidung nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit zu bewegen. Doch die höherenSozialbeiträge sind eine zusätzliche Steuerlast fürNiedriglohnbezieher, die zweifellos ihre Bereitschaft zurSteuerhinterziehung erhöht.

Im Jahr 2003 verkündete die Regierung die allmähliche Anhebungdes Mindestlohns. In einem ersten Schritt wurde eine Erhöhung von70 LVL (102 Euro) pro Monat auf 80 LVL (116 Euro)vorgenommen. Einer der Gründe hierfür war die Hoffnung, dasshierdurch Mindestlohnempfänger weniger Zahlungen „bar auf dieHand“ erhalten würden. Die bestehende Differenz zwischen demMindestlohn und dem Existenzminimum (das Berechnungenzufolge bei 98 LVL bzw. 143 Euro liegt) untergräbt jedoch dieEffektivität dieser Maßnahme.

Ein wichtiger Schritt zur Eindämmung der Vermeidung vonSozialabgaben wurde in Lettland mit der vollständigen Überholungdes Rentensystems in die Wege geleitet. Das Hauptmerkmal derRentenreform ist ein schrittweiser Übergang von der traditionellenEinbehaltung von der Lohnsteuer zu einem teilsubventionierten 3-Säulen-System. Von der Koppelung von Beiträgen und Leistungenerhoffte man sich eine Verbesserung der Zahlungsmoral und eineReduzierung der Unterdeklarierung.

Regierungsbeamte sind weitgehend der Meinung, dass dieRentenreform klare Auswirkungen auf die Steuermoral derErwerbstätigen gehabt hat. Andererseits sind es nur Personen mitüberdurchschnittlichem Einkommen, die wirklich von dem Systemprofitieren. Für alle übrigen sind die Ersparnisse zu gering, um ander dritten Säule teilzuhaben. Viele argumentieren, dass sieangesichts der Instabilität des Sozialversicherungssystems keineMotivation sehen, aufgrund möglicher zukünftiger Vorteile (durchZahlung von Steuern und Sozialbeiträgen) auf die gegenwärtigenVorteile der Steuerumgehung zu verzichten.

Aufsicht und SanktionenDie staatliche Arbeitsaufsichtsbehörde (SLI) hat inZusammenarbeit mit der Steuerverwaltung (SRS) eineUnternehmensüberwachung durchgeführt, um Firmen zuermitteln, die Arbeitnehmer ohne Arbeitsvertrag beschäftigen. 2003wurden 717 Unternehmen verschiedener Branchen inspiziert. 477Fälle wurden aufgedeckt, in denen keine Arbeitsverträge bestanden.182 Arbeitgeber wurden bestraft – mit Geldstrafen von insgesamt12.660 LVL (nahezu 19.000 Euro) bzw. knapp über 100 Euro proFirma.

In letzter Zeit wurde der Kampf gegen die „Briefumschlag-Löhne“


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weiter verstärkt. Mehrere Firmen wurden „auf frischer Tat ertappt“und ihre Fälle zur Abschreckung anderer allgemein bekanntgemacht. Nach Angaben der Steuerverwaltung wurden zwischenApril und November 2003 in diesem Zusammenhang 11.546Inspektionen vorgenommen und in 391 Fällen festgestellt, dassFirmen Briefumschlag-Löhne zahlten.

Die bestehenden Aufsichtsmaßnahmen sind jedoch inadäquat.Sowohl die SRS wie auch die SLI geben zu, dass ihreVerwaltungskapazität und Inspektorenzahl viel zu niedrig sind, umdeutliche Resultate zu erreichen. Obschon die Zahl der Inspektorenjedes Jahr zugenommen hat, war die erzielte Verbesserung bishernicht besonders groß.

Verwaltungstechnische Barrieren und Widersprüche in denBestimmungen können es den Inspektoren zudem erschweren,Inspektionen in Sektoren (wie Bau oder verarbeitende Industrie)vorzunehmen, die für ihren hohen Anteil an nicht angemeldeterErwerbstätigkeit bekannt sind. Beispielsweise erlauben es derzeitigeVorschriften den Bau- oder Fabrikleitern, Inspektoren den Zutrittzu verweigern, wenn sie die Bedingungen auf der Baustelle oder inder Fabrik als für Besucher gefährlich erachten, oder falls eineInspektion die sanitären Bedingungen eines Werks beeinträchtigenkönnte. Solche Praktiken machen es offensichtlich schwierig für dieInspektoren, ihren Aufgaben angemessen nachzukommen.

Ein weiteres Problem ergibt sich aus der Tatsache, dassGeschäftseigentümern und -leitern keine persönlichen Geldstrafenauferlegt werden können und man sie nicht persönlich haftbarmachen kann, selbst wenn eine Inspektion nicht angemeldeteBeschäftigte in ihrem Betrieb entdeckt. Derzeit können nurUnternehmensstrafen verhängt werden.

Darüber hinaus bestehen in Lettland, wie in den meisten anderenÜbergangswirtschaften in dieser Region, Probleme bei derDurchsetzung von Bestimmungen. Daher werden Strategien, diesich auf Geldstrafen stützen, wenig wirksam sein, da solcheGeldstrafen nur unzureichend durchgesetzt werden. DasFinanzministerium hat festgestellt, dass die Zahl derGerichtsverfahren wegen Steuerhinterziehung niedrig ist, und dassviele (selbst auf das Jahr 1996 zurückgehende) Fälle vonSteuerhinterziehung offengeblieben sind und die entsprechendenSteuerzahlungen und Geldstrafen weiterhin ausstehen.

Interessanterweise scheint es Anzeichen dafür zu geben, dass diesteuerliche Dezentralisierung zur Reduktion derSteuerhinterziehung beigetragen hat. In Lettland erhalten dieKommunalbehörden 71,6 % der persönlichen Einkommens-steuereinnahmen und sind daher stark an der Verbesserung derSteuereintreibung interessiert. Beamte haben berichtet, dass dieKommunalbehörden gelegentlich Druck auf Großunternehmen inihrem Einflussbereich ausüben, um sie an der Zahlung vonBriefumschlag-Löhnen zu hindern. Die SRS gibt jedoch zu, dass dieKommunalbehörden mehr tun könnten, um nicht deklarierteAktivitäten aufzudecken. Die Kommunalbehörden habenverschiedene Motive – oft unterhalten sie informelle Verbindungenzu Unternehmen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich operieren, undsind daher nicht gewillt, den Steuerbehörden ernsthafteHilfestellung zu leisten.

Transnationale Kooperation zwischen verschiedenenMitgliedstaatenDie lettische Steuerverwaltung kooperiert erfolgreich mit anderenEU-Mitgliedstaaten. Es gibt einen regelmäßigenInformationsaustausch über nicht angemeldete Erwerbstätigkeiten,der sowohl planmäßig als auch spontan erfolgt. Die SRS führt

zudem in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaatengleichzeitige Unternehmensinspektionen durch.

Stärkung des sozialen BewusstseinsDie staatliche Arbeitsaufsichtsbehörde (SLI) ist zuständig für dieVerbreitung von Information über Arbeitsgesetze und für dieStärkung des sozialen Bewusstseins bezüglich der negativenAspekte nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit. Im Jahr 2003 erstelltedie SLI 499 Informationsartikel, inkl. Broschüren undInformationsprogramme in den Massenmedien. Die meisten davon(34 %) betrafen rechtliche Aspekte der Arbeitsbeziehungen. Dergroße Anteil dieses speziellen Themas ist erklärbar durch das aktiveInteresse der Gesellschaft an den Rechten und Pflichten derArbeitnehmer. Für die Zukunft plant die SLI auchInformationskampagnen für Steuerzahler.

Effektivität existierender Maßnahmen Es ist leider nicht möglich, definitive Antworten bezüglich derEffektivität bestimmter politischer Strategien zu geben. Erstens hatin Lettland die Kultur gründlicher Strategiebewertungen noch keineWurzeln geschlagen. In westlichen Ländern spielt die akademischeForschung durch ihre Bewertungen der Ergebnisse politischerStrategien oft eine wichtige Rolle bei der Disziplinierung derRegierung. Dies ist in Lettland nicht der Fall, da akademischeForschung des geforderten Niveaus praktisch nicht existiert.Zweitens sind viele Maßnahmen erst vor relativ kurzer Zeiteingeführt worden, so dass es noch zu früh für aussagekräftigeDaten ist. Aus diesen beiden Gründen hat es noch keine formelleAnalyse der Wirksamkeit der oben erwähnten Strategien gegeben.

Jede Bewertung kann daher nur auf Vermutungen beruhen, da siesich auf informelle Interviews und anekdotische Anhaltspunktestützt. Es gibt keine festen empirischen Beweise zur Stützung oderWiderlegung bestimmter Annahmen.

Das CSB und das Finanzministerium sind im wesentlichen derAnsicht, dass sich der Anteil der informellen Wirtschaft am BIP inden letzen zwei Jahren verringert hat. Da das offizielle BIP ebenfallszugenommen hat, könnte dies auf einen Trend zur Umwandlungnicht angemeldeter Arbeit in „reguläre Beschäftigung“ hindeuten.Es ist jedoch nicht klar, ob ein solcher Effekt aufRegierungsmaßnahmen oder unabhängige andere Faktorenzurückzuführen ist.

Neue StrategienAnfang 2004 akzeptierte der Ministerrat ein Leitsatzdokument„Über Maßnahmen zur Bekämpfung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit“. Dies stellt eine neue politische Initiative dar, beider das Wohlfahrtsministerium und Finanzministerium gemeinsamspezielle Maßnahmen zum Kampf gegen nicht angemeldeteErwerbstätigkeit festlegen. Zu den im Entwurf umrissenenMaßnahmen zählen:

• Veränderung der rechtlichen Grundlagen und Verbesserung desSteuersystems• Das Finanzministerium plant Veränderungen des

Verwaltungskodex mit höheren Geldstrafen fürSteuerhinterziehung und Unterdeklarierung vonEinkommen. Die Geldstrafen werden 5 LVL (7,20 Euro) fürjeden unangemeldeten Beschäftigten in einem Unternehmenbetragen. Geldstrafen für wiederholte Fälle nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit in einem Unternehmenwerden von 500 bis 1000 LVL (730 bis 1450 Euro) reichen.

• Durch Veränderungen des Strafrechts werden Eigentümer


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und Leiter von Unternehmen strafrechtlich haftbar, wenn siezur absichtlichen Verschleierung illegaler Aktivitäten denBehörden falsche Angaben machen.

• Der Mindestlohn des Landes wird schrittweise auf dasNiveau des Existenzminimums angehoben.

• Verbesserung der Aufsichtsmaßnahmen• Mehr Inspektionen durch die Steuerverwaltung (SRS) und

die Arbeitsaufsichtsbehörde (SLI) bei Aktivitäten und inIndustriezweigen, in denen eine besonders hoheWahrscheinlichkeit illegaler Erwerbstätigkeit anzunehmenist.

• Die Zahl der Inspektoren der SRS und SLI wird weiterheraufgesetzt und der Schulung und Motivation derMitarbeiter verstärkte Aufmerksamkeit geschenkt.

• Man wird für die Institutionen, die mit der Durchsetzung derMaßnahmen gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeitbetraut sind, eine gemeinsame Datenbank einrichten, wovonman sich einen zügigen und zeitgerechtenInformationsaustausch und eine Reduktion von sichüberschneidenden Aufsichtsprogrammen erhofft.

• Stärkung des sozialen Bewusstseins und Förderung der Kenntnisund Befolgung rechtlicher Vorschriften• Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen für die Verbreitung

von Informationen über das Arbeitsrecht• Verstärkte Bemühungen zur Erklärung des Steuersystems und

der Verwendung der Steuern

Die vorgeschlagenen neuen politischen Maßnahmen stellen in vielerHinsicht einen Ausbau bereits bestehender Maßnahmen dar. Der imVergleich zur derzeitigen Situation besonders positive Aspekt istjedoch, dass man viel mehr Aufmerksamkeit und Ressourcen daraufverwenden wird, das soziale Bewusstsein bezüglich der schädlichenAspekte illegaler Erwerbstätigkeit zu stärken und die Motivationfür offene Wirtschaftsaktivitäten anzuregen, anstatt nur Sanktionenund Strafen zu erhöhen.

SchlussfolgerungenDas Konzept der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, wie es vonder Kommission verstanden wird, ist für die politischenEntscheidungsträger in Lettland relativ neu. Es wurde jedochaufgrund des EU-Beitritts in jüngsten Rahmenempfehlungen zurnicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, die Anfang 2004 vomMinisterrat angenommen wurden, in Angriff genommen.

Schätzungen zum Umfang der Schattenwirtschaft, bzw. derinformellen Wirtschaft, rangieren von 16 bis 18 % (CSB) bis hin zu40 % oder mehr (private Kommentatoren). Offizielle Schätzungenlegen nahe, dass die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit etwa 9 %der Erwerbstätigen ausmacht.

Bis heute hat es nur wenige politische Initiativen gegeben, die sichexplizit der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit angenommenhaben. Eine Ausnahme bilden Überwachungsinitiativen derSteuerverwaltung und der Arbeitsaufsichtsbehörde, dochangesichts des Ausmaßes des Problems haben diese allen Anzeichennach eher magere Resultate erzielt. Ansonsten haben sich diemeisten Maßnahmen auf die Gebiete Steuern, Renten undMindestlöhne konzentriert, die nur indirekte Auswirkungen auf dienicht angemeldete Erwerbstätigkeit haben.

Leider sind bisher noch so gut wie keine Studien über dieWirksamkeit der zur Eliminierung der Schattenwirtschaftgetroffenen Maßnahmen durchgeführt worden. Während dasFinanzministerium angibt, dass die informelle Wirtschaft in denletzten Jahren zurückgegangen sei, hat das Statistische Zentralamtnoch keine Veränderung festgestellt. Auf jeden Fall gibt es keineHinweise darüber, inwieweit die Situation durch politischeMaßnahmen beeinflusst werden konnte.

Ein neues vom Finanz- und Wohlfahrtsministerium ausgearbeitetesStrategiepapier verspricht, sich speziell den Fragen der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit zu widmen. Der Plan ist positiv zusehen, da er sich darauf konzentriert, die wirtschaftlichen Vorteileder Unterdeklarierung des Einkommens zu beseitigen und dieÖffentlichkeit über die negativen Aspekte der Vermeidung offenerWirtschaftsaktivitäten aufzuklären.

Alf Vanags

LiteraturhinweiseReport on Latvian Economic Development, Latvian EconomicsMinistry (2002) (auf Lettisch) Ziņojums par Latvijas tautsaimniecībasattīstību, Latvijas Republikas Ekonomikas Ministrija, 2002

Schneider, Friedrich (2002) „The Size and Development of the ShadowEconomies and Shadow Economy Labour Force of 22 Transition and 21OECD Countries: What do we really know?”


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Einleitung Die Kategorie der „Schwarzarbeit“ wird in Litauen nichtverwendet. Arbeitsrechtliche Bestimmungen benutzen den Begriffder „illegalen Beschäftigung“, wissenschaftliche Studien undVeröffentlichungen durch das litauische Amt für Statistik sprechenvon „inoffizieller Beschäftigung“.

Die inoffizielle Beschäftigung ist definiert als Nichtanmeldung vonBeschäftigungsverhältnissen und das Nichtabführen relevanterSteuern.

Eine illegale Beschäftigung liegt vor, wenn geschäftliche,wirtschaftliche, finanzielle oder professionelle Tätigkeiten ohneGesellschaftsgründung durch eine geeignete juristische Person undohne Erwerb einer geeigneten Geschäftslizenz ausgeführt werden,wenn Arbeitskräfte einen Teil ihres Einkommens „bar auf dieHand“ gezahlt bekommen und wenn in legal operierendenUnternehmen Personen ohne Beschäftigungsvertrag arbeiten oderlänger beschäftigt werden als offiziell in ihrem Arbeitsvertragfestgelegt.

Die litauischen Definitionen von inoffizieller und illegalerBeschäftigung schließen kriminelle Tätigkeiten aus; sie beziehensich auf potenziell legale Beschäftigungsverhältnisse, die jedochnicht angemeldet sind.

Im vorliegenden Beitrag werden die oben genannten Definitionenverwendet. Für die Analyse von Material aus dem StaatlichenArbeitsaufsichtsamt wird die Definition der „illegalenBeschäftigung“ zugrunde gelegt, für die Analyse von Daten aus demlitauischen Amt für Statistik und aus wissenschaftlichen Studienstützen wir uns auf die Definitionen der „inoffiziellenBeschäftigung“ und der „nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit“(Schwarzarbeit).

1993/94 wurden Ausmaß und Struktur der Schwarzarbeit erstmaliguntersucht. In der Folge wurde das Phänomen und sein Einfluss aufBeschäftigung und Wohlergehen der Bevölkerung genaueranalysiert.

Die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wird im Arbeitsgesetzbuch(2004) und in anderen gesetzlichen Bestimmungen behandelt.

Das Gesetz über Verwaltungsverstöße (2004) enthält einen speziellenParagraphen zum Thema illegale Beschäftigung (§ 41, Abs. 3), derwie folgt lautet:

Illegale Beschäftigung –

hat für Arbeitgeber oder Personen, die in ihrem Namen handeln, eineStrafe von 3.000 bis 10.000 Litas (870 bis 2900 euro) pro illegalBeschäftigtem zur Folge.

Unternimmt eine Person, die bereits mehrfach für die im erstenAbsatz dieses Paragraphen genannten Verstöße bestraft wurde,diese Handlungen –

hat dies für Arbeitgeber oder Personen, die in ihrem Namen handeln,eine Strafe von 10.000 bis 20.00 Litas (2900 bis 5800 euro) pro illegalBeschäftigtem zur Folge.

Um der illegalen Beschäftigung vorzubeugen, hat die litauischeRegierung zwei weitere Resolutionen verabschiedet: „Über dieZustimmung zu den Bedingungen und die Vorgehensweise bei der

Gewährung von Hilfsleistungen“ (2001) und „Über die Zustimmungzum organisatorischen Vorgehen bei freiwilliger Arbeit“ (2001). Dieswurde notwendig, da Arbeitgeber dem Arbeitsaufsichtsamtgegenüber oftmals angaben, Personen, die ohneBeschäftigungsvertrag bei ihnen arbeiteten, seienFamilienangehörige oder Freunde, die auf freiwilliger Basisaushelfen würden.

Das Arbeitsaufsichtsamt ist gemeinsam mit derSozialversicherungsagentur SODRA, der Steuerverwaltung, demErmittlungsdienst für Wirtschaftskriminalität und derPolizeiverwaltung im Innenministerium für den Aufbau eineseinheitlichen Kontrollsystems im Bereich der Schwarzarbeit sowiefür die Zusammenarbeit der Beamten in den Kontrollbehörden und-institutionen bei der Organisation gemeinsamer Kontrollen und dieAusarbeitung und Analyse methodischer Unterlagen zurVerbesserung der Gesetzgebung verantwortlich.

Um dies zu bewerkstelligen, wurde ein jährlicher „Aktionsplan füreine stärkere Prävention und Kontrolle der Schwarzarbeit“verabschiedet, der versucht, die Ausbreitung der illegalenBeschäftigung auf ein Minimum zu reduzieren.

Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit inLitauen wurden im landesweiten „Programm zurBeschäftigungserhöhung in der Bevölkerung 2001 bis 2004“festgeschrieben. Diese Maßnahmen werden im NationalenAktionsplan diskutiert, der derzeit für das Jahr 2004 erstellt wird.

Verbreitung der Schwarzarbeit innerhalb derWirtschaftDie Schwarzarbeit in Litauen begann in den Jahren 1991 bis 1993während des Übergangs zur Marktwirtschaft aufzublühen. Mankönnte der Schwarzarbeit zugute halten, dass sie die Beschäftigungin der Bevölkerung erhöht und die Arbeitslosigkeit verringert.Dagegen steht jedoch, dass sie die soziale Sicherheit derArbeitnehmer reduziert, verstärkt Gelegenheiten zur Verletzung derArbeitsbeziehungen schafft und sich negativ auf den Staatshaushaltund die Durchsetzung der Arbeitsmarktpolitik auswirkt. Dieoffiziellen Daten zu Beschäftigung und Arbeitslosigkeit in Litauenschließen die Schwarzarbeit nicht mit ein, weshalb eine spezielleUntersuchung über ihren Umfang und ihre Struktur angestrengtwurde. Diese Untersuchung wurde 1995 vom Institut für Arbeits-und Sozialforschung durchgeführt. 1995/96 konzipierte daslitauische Amt für Statistik eine Untersuchung über dieSchattenwirtschaft, an der sich auch Experten der Weltbankbeteiligten. Die Studie behandelte die Schwarzarbeit als separatesThema. Eine ähnliche Studie wurde im Rahmen des PHARE-Programms 2002/03 unter Beteiligung von Experten desitalienischen Statistikamtes durchgeführt. Sie befasste sich mit nichtdeklarierten Betriebseinnahmen, inoffizieller Beschäftigung undverdeckten Gehaltszahlungen und mit den Umsätzen innerhalb derSchattenwirtschaft. Darüber hinaus wurde versucht, die Zahl undArt der illegal in Litauen tätigen Unternehmen zu schätzen. DieForschungsergebnisse sind im Folgenden kurz dargestellt.

Ein relativ hoher Prozentsatz aller litauischen Unternehmenverheimlicht in ihren Bilanzen und Statistiken einen Teil desFirmeneinkommens. Dies wurde erstmals 1995 aufgedeckt und

Litauen


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2003 durch Schätzungen bestätigt, die sich auf Dokumente aus derSteuerverwaltung und auf offizielle statistische Quellen stützen.

Angestellte in den Regionalbüros der Steuerverwaltung wurdennach ihrer Einschätzung zu den 2002 in Bilanzen und Statistikennicht deklarierten Betriebseinnahmen befragt. Die gesammeltenInformationen dienten als Grundlage für die Bewertung des Anteilsder nicht gemeldeten Firmeneinkünfte nach Unternehmenstyp,Gesellschaftsform und Unternehmensgröße.

Nach Angaben von Experten in der Steuerverwaltung sind es häufig(vor allem kleinere) Privatunternehmen, die einen Teil ihrerUmsatzerlöse verbergen. Laut dieser Untersuchung sollte derUmfang der 2002 deklarierten Umsatzerlöse in den offiziellenstatistischen Schätzungen um zwischen 1 % im Energiesektor undbis zu 25 % in der Textilindustrie, 35,6 % in der Forstwirtschaft und50 % in der Fischerei nach oben korrigiert werden. Im Schnittstammten 14,3 % der nicht deklarierten Einnahmen vonUnternehmen im Nichtfinanzsektor, darunter vonEinzelunternehmen, die Privathaushalte bedienen, etwa mitReinigungs- oder Gartenarbeiten (siehe Tabelle 1).

Im verarbeitenden Gewerbe, das für rund 20 % derBruttowertschöpfung in Litauen verantwortlich ist, lässt sich dergrößte Teil der nicht deklarierten Einnahmen dem Textilsektor(25,2 %), dem Verlags- und Druckwesen (17,8 %), der Bekleidungs-und Fellherstellung (16,5 %), dem Möbelhandel (15,4 %), demNahrungs- und Genussmittelsektor (13,3 %) und dem BereichHerstellung von Holz und Holzwaren ohne Möbelherstellung(13,2 %) zuordnen. Für andere Bereiche der verarbeitendenIndustrie wird der Anteil der nicht deklarierten Einnahmen aufunter 10 % geschätzt. Quer durch alle Bereiche liegt derDurchschnitt bei 8 % bis 11 %. Zusätzlich zur Umfrage unterMitarbeitern der Steuerverwaltung fand eine anonymeExpertenbefragung mit leitenden Angestellten in Unternehmen undVerbänden der verarbeitenden Industrie statt. Im Grundsatzbestätigten sie die Einschätzung des Steuerverwaltungspersonals.

In den genannten Wirtschaftszweigen hängt der Anteil der nichtdeklarierten Einnahmen auch mit der Gesellschaftsformzusammen. In privaten Produktionsunternehmen, etwa im Chemie-und Kunststoffsektor, liegt er zum Beispiel zwischen 28,5 % und11,7 %, in Staatsunternehmen, die in den gleichen Sparten tätigsind, liegt er bei null. Die Unterschiede beim Anteil der nichtdeklarierten Einnahmen durch Gesellschaften mit begrenzterHaftung, Aktiengesellschaften und Einzelunternehmen in derverarbeitenden Industrie sind dagegen nur gering (siehe Tabelle 2).

Es ist zu erwähnen, dass die Untersuchung Unternehmen aussparte,die Agrarprodukte und -dienste oder Finanz- undManagementdienstleistungen anbieten. Der Grund dafür sindBesonderheiten in der Art der Berechnung ihrer Produktion undWertschöpfung in den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen.

Der Untersuchung zufolge weisen Fischerei- und Forstbetriebe

offenbar den größten Anteil an nicht deklarierten Einnahmen auf(bis zu 50 % bzw. 35,6 %). Allerdings macht die Wertschöpfungdieser Unternehmen nur 0,1 % der nationalen Bruttowertschöpfungaus. Dagegen dürfte der Anteil der nicht deklarierten Einnahmen imGroßhandel über 15 %, im Baugewerbe bis zu 18,3 % und imBereich Kraftfahrzeugreparatur und Kraftstoffhandel rund 22,7 %betragen.

Auf Vermittlung des Verbandes litauischer Handelsunternehmenkonnten zusätzliche Informationen von Experten aus den größtenHandelsfirmen gewonnen werden. Ihre Synthese und der Vergleichmit den Resultaten aus der Mitarbeiterbefragung in derSteuerverwaltung führte zu dem Schluss, dass 2002 mehr als

Tabelle 1: Anteil der nicht deklarierten Einnahmen 2002(in %)

Anteil der nicht deklariertenEinnahmen

Forstwirtschaft 35,6

Fischerei und Fischzucht 50,0

Verarbeitendes Gewerbe 9,1

Energie- und Wasserversorgung 2,8

Baugewerbe 18,3

Handel 15,0–16,5

Verkauf und Reparatur von Kraftfahrzeugen, Kraftstoffhandel 22,7

Instandhaltung und Reparatur von Gebrauchsgütern 26,6

Gastgewerbe 20,3–21,1

Landverkehr 19,2

Grundstücks- und Wohnungswesen 24,1

Vermietung von Maschinen und Geräten ohne Bedienungspersonal; Vermietung von Gebrauchsgütern 29,9

Sonstige unternehmensbezogene Dienstleistungen 35,9

Erziehung und Unterricht 15,1

Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen 25,0

Abwasser- und Abfallbeseitigung 10,7

Organisation von Kultur, Sport und Unterhaltung 10,3

Andere Dienstleistungsbereiche 32,9

Durchschnitt für alle unternehmerischen Tätigkeiten 14,3

Tabelle 2: Anteil der nicht deklarierten Einnahmen im verarbeitenden Gewerbe 2002 (in %)

PGmbHs und AGs Einzelunternehmen

Herstellung von Nahrungs- und Genussmitteln 13,3 13,9

Herstellung von Textilien 24,9 32,5

Herstellung von Bekleidung 16,3 17,8

Herstellung von Holz und Holzwaren (ohne Möbelherstellung) 12,8 15,6

Herstellung von Möbeln 15,0 20,0


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0,463 Mrd. euro (oder 14,6 %) aller Einzelhandelsumsätze nichtoffiziell gemeldet wurden. Die Untersuchung bestätigte zudem, dassKleinbetriebe im Vergleich zu Großunternehmen einen höherenProzentsatz ihres Umsatzes verbergen (siehe Abbildung 1).

Der nicht deklarierte Handelsumsatz mit Gebrauchtwagen wurdeseparat geschätzt. Meinungsumfragen und Schätzungen aufAutomärkten zufolge dürfte der nicht deklarierte Umsatz 2002einen Anteil von 20 % bis 30 % oder rund 144,8 Mio. euroerreicht haben.

Auch bei anderen Dienstleistern waren nicht deklarierte Einnahmenvon beträchtlichem Umfang festzustellen. InDienstleistungsbereichen mit einer hohen Zahl an kleinerenBetrieben ist das Ausmaß der nicht deklarierten Einnahmenbeachtlich, unabhängig davon, ob die Unternehmen Firmen- oderPrivatkunden bedienen.

Auch die Bereiche Gesundheit und Erziehung wurden im Hinblickauf die inoffizielle Vergütung medizinischer Dienstleistungen instaatlichen Gesundheitseinrichtungen und nicht deklarierteZusatzeinkünfte von Lehrern für Privatstunden analysiert. Danachdürften verdeckt ausgezahlte Gehälter für medizinische Fachkräfte2002 bis zu 59 Mio. LTL (17,1 Mio. euro) betragen haben, die fürFachkräfte im Bildungssektor etwa 27 Mio. LTL (7,83 Mio. euro).Es wäre nützlich, wenn diese Zahlen ins BruttosozialproduktEingang finden würden.

Die oben genannten Umfragen führen zu dem Schluss, dassKleinunternehmen stärker dazu neigen, nicht all ihre Einnahmen zudeklarieren. Daher könnte man dafür plädieren, die Angabensolcher Unternehmen künftig mithilfe von Schätzungen über ihretatsächliche Produktion und Wertschöpfung zu korrigieren.

Ein Teil der Forschung war der Analyse von inoffiziellerBeschäftigung und verdeckten Gehaltszahlungen gewidmet.Anhand einer vergleichenden Analyse offizieller Statistikenversuchten die Forscher, Schätzwerte und Definitionen zur Zahl derirregulär beschäftigten Arbeitnehmer zu ermitteln. Es zeigte sich,dass 2002 offenbar rund 104.000 Menschen irregulär beschäftigtwaren (siehe Tabelle 3). Den größten Anteil an irregulärbeschäftigten Mitarbeitern hatten das Baugewerbe und dieverarbeitende Industrie (jeweils 23 %), gefolgt von der Land- undForstwirtschaft mit 20 %. Die Analyse der inoffiziellenBeschäftigung bestätigt die Resultate der parallel dazudurchgeführten Untersuchung über nicht deklarierte Einnahmen.Dies ist nicht verwunderlich, da diese beiden Segmente derSchattenwirtschaft direkt miteinander verbunden sind.

Eine Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse zeigt, dassdie Schattenwirtschaft 2002 offenbar 15,2 % bis 18,9 % und dieSchwarzarbeit 7 % bis 10 % am BIP ausmachten.

Nach Angaben des Instituts für Arbeits- und Sozialforschung waren2002 etwa 190.000 Arbeitnehmer (13 %) inoffiziell beschäftigt, eine

Abbildung 1: Anteil des nicht deklarierten Umsatzes amaggregierten Einzelhandelsumsatz 2002 (in %)

0

5

10

15

20

25

30

500und mehr

Mitarbeitern

100-499Mitarbeitern

10-99Mitarbeitern

bis zu 10Mitarbeitern

25,6

14,6

6,6

3,8

Tabelle 3: Verteilung der inoffiziell beschäftigten Mitarbeiter nach Sektoren

Zahl der Angestellten Vergleichsanteil in %

GESAMT 104.512 100,0

Land- und Forstwirtschaft 20.518 19,6

Fischerei und Fischzucht 0 0,0

Bergbau und Gewinnung von Naturstein 1.543 1,5

Verarbeitendes Gewerbe 24.190 23,1

Baugewerbe 24.383 23,3

Handel, Instandhaltung und Reparatur von Kraftfahrzeugen, Vermietung von

Gebrauchsgütern 5.463 5,2

Gastgewerbe 3.102 3,0

Verkehr und Nachrichtenübermittlung 3.452 3,3

Erziehung und Unterricht 6.326 6,1

Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen 3.818 3,7

Erbringung von sonstigen öffentlichen und persönlichen Dienstleistungen 7.100 6,8

Private Haushalte 4.507 4,3


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Zahl, die 2003 auf 150.000 bis 170.000, d. h. 10 % bis 12 % allerErwerbstätigen, sank.

Betrachtet man sämtliche Datenquellen, so lassen sich möglicheGrenzwerte zur Verbreitung der Schwarzarbeit im Jahr 2003definieren. Die Schwankungsbreite dürfte im Bereich von 100.000bis 170.000 Arbeitnehmern liegen. Der obere Grenzwert basiert aufden Untersuchungen des Instituts für Arbeits- und Sozialforschung,der untere auf den Daten des Amts für Statistik. DieVariationsbreite erklärt sich dadurch, dass man sich dem Phänomennur schätzungsweise nähern kann und dass jeweils unterschiedlicheMethoden eingesetzt wurden.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeit

Die Regulierung der Schwarzarbeit Die litauische Regierung ist bemüht, durch diverse Initiativen dieSchwarzarbeit zu begrenzen, die sozialen Garantien für dieArbeitnehmer zu erhöhen und die Arbeitsmarktstatistiken zuverbessern. Seit 2002 besitzt das Arbeitsaufsichtsamt eine zentraleKoordinationseinheit für die Entstehungsanalyse und Kontrolle derillegalen Beschäftigung.

Die Zahl der aufgedeckten Fälle illegaler Beschäftigung ist in derletzten Zeit gestiegen. Laut Arbeitsaufsichtsamt wurden 20031.422 illegal beschäftigte Personen (d. h. Arbeitskräfte ohneBeschäftigungsvertrag) identifiziert, im Jahr davor waren es 1.266.Eine Analyse der illegalen Beschäftigungsverhältnisse nachWirtschaftssektor durch das Arbeitsaufsichtsamt ergab, dass sichdas Gros der Fälle auf folgende Bereiche verteilte: Baugewerbe(511 illegale Mitarbeiter in 204 Wirtschaftseinheiten, was 35,94 %aller entdeckten illegal Beschäftigten entsprach), verarbeitendeIndustrie (293 illegale Mitarbeiter in 133 Wirtschaftseinheiten oder20,6 % aller aufgedeckten Fälle), Landwirtschaft (120 illegaleMitarbeiter in 47 Wirtschaftseinheiten oder 8,44 % alleraufgedeckten Fälle) und Handel (139 illegale Mitarbeiter in94 Wirtschaftseinheiten oder 9,77 % aller aufgedeckten Fälle). Wieschon zuvor fand sich der höchste Anteil illegaler Mitarbeiter inprivaten Wirtschaftsunternehmen – insgesamt 913 Beschäftigte(64,2 %).

Den Arbeitgebern wurden 2003, basierend auf § 41, Abs. 3 (IllegaleBeschäftigung) des Gesetzes über Verwaltungsverstöße,241 Protokolle über Verwaltungsverstöße zugestellt (2002: 593), die499 illegal Beschäftigte betrafen (2002: 722). Auf der Basis dieservon Arbeitsaufsichtsbeamten ausgestellten Protokolle kam es zu185 Gerichtsverfahren (76,8 %), verglichen mit 234 (70,1 %) im Jahrdavor.

Werden mildere Strafen verhängt als im Gesetz überVerwaltungsverstöße vorgesehen, berücksichtigen die Gerichte oftmildernde Umstände und andere Kriterien wie etwa:

• keine vorherigen Verwaltungsstrafen• Verantwortung für Minderjährige/Kinder• finanzielle Schwierigkeiten• sehr kurze Beschäftigungsdauer• kein eingetretener Schaden durch den Verstoß• Darlehenslasten usw.

Da das Arbeitsaufsichtsamt die Prävention der illegalenBeschäftigung als zentrale Prioritäten ansieht, informiert es dieBevölkerung über solche Fälle und die damit verbundenenProbleme. Die größten Regionalpublikationen verbreiteten rund

70 Bekanntmachungen zu diesem Thema, um die Bevölkerung übereine Helpline zu informieren und den Schaden zu erklären, derdurch illegale Beschäftigung und die mit ihr verbundene Haftungentsteht. Diverse Einheiten innerhalb des Arbeitsaufsichtsamtsveröffentlichten Informationen über Gerichtsverfahren gegenArbeitgeber und die gegen sie verhängten Strafen. Über RadioLitauen wurden 150, über andere Radiosender etwa500 Bekanntmachungen ausgestrahlt. Darüber hinaus drucktenregionale und nationale Printmedien rund 70 Artikel und Interviewsab, und auch die Publikation Lietuvos Profsajungos (LitauischeGewerkschaftsverbände) widmete sich dem Thema, um ihre Leserzu informieren und zu beraten. Regelmäßige Aktualisierungenfinden sich auf der Website des Arbeitsaufsichtsamtes.

Wichtige Voraussetzungen für die Eindämmung derSchwarzarbeitDurch ihre Steuer- und Arbeitsmarktpolitik versucht die litauischeRegierung, die Schaffung neuer Arbeitsplätze und die Entwicklungvon KMUs zu fördern. Zu den Zielsetzungen dieser Politik zählen:

• die Erhöhung der Gesamtbeschäftigung in der Bevölkerung• die Erhöhung der Beschäftigungsflexibilität• die Verbesserung der sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer

All diese Bestrebungen leisten einen Beitrag zur Eindämmung derSchwarzarbeit.

Das auf diese nationalen Ziele ausgerichtete System zur Förderungder Arbeitsplatzschaffung enthält:

• besondere Anreize auf nationaler, regionaler und lokaler Ebenezum Aufbau eines Netzwerks zur Unterstützung vonUnternehmen und zur Verbesserung der Kompetenzen undKapazitäten dieser Organisationen

• Maßnahmen zum Abbau von Hindernissen für dieGeschäftsentwicklung und zur Schaffung günstiger und gleicherBedingungen für alle am Markt Beteiligten

• verbesserte Maßnahmen zur Förderung des Unternehmergeistesund zum Abbau von regionalen Unterschieden bei der Schaffungneuer Arbeitschancen

Im Rahmen des nationalen Beschäftigungsprogramms 2001 bis2004 wurde ein System zur Unterstützung mittelständischerUnternehmen geschaffen. Dieses System hatte positiveAuswirkungen auf den Prozess der Arbeitsplatzschaffung und dieBegrenzung der Schwarzarbeit.

Die Verbesserung des Systems zur Förderung neuer Arbeitsplätze.Um die landesweiten strategischen Ziele auf diesem Gebiet zuerfüllen, sind im Gesetz über die Gewinnbesteuerung der RepublikLitauen besondere Vorschriften für die Förderung mittelständischerBetriebe vorgesehen:

• Für Kleinunternehmen gilt eine niedrigere Gewinnsteuer, d. h. inUnternehmen, die im Schnitt nicht mehr als zehn Mitarbeiter aufder Gehaltsliste haben und deren Einkommen im Steuerzeitraum500.000 LTL (144.800 euro) nicht überschreitet, wird dersteuerpflichtige Gewinn einem Steuersatz von 13 % (statt 15 %)unterworfen.

• Im ersten Geschäftsjahr nach ihrer Registrierung sindUnternehmen von der Gewinnsteuer befreit. Darüber hinauswird Kleinbetrieben keine Vorauszahlung der Gewinnsteuer fürden betreffenden Steuerzeitraum abverlangt, wenn ihrsteuerpflichtiges Einkommen im letzten Steuerzeitraum nichtüber 100.000 LTL (29.000 euro) lag.

Im Umsatzsteuergesetz ist darüber hinaus ein Grenzwert für die


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Umsatzsteuerregistrierung festgelegt, d. h. Unternehmen könnenvon der Umsatzsteuerregistrierung Abstand nehmen und müssendamit keine Mehrwertsteuer auf ihre Waren (außer auf fabrikneueFahrzeuge, die in andere Mitgliedstaaten geliefert werden) und ihreDienstleistungen erheben, falls ihr Bruttoeinkommen aus diesenDienstleistungen oder Waren innerhalb eines Jahres (d. h. innerhalbder letzten 12 Monate) nicht über 100.000 LTL (29.000 euro) lag.

Das Umsatzsteuergesetz sieht auch die Möglichkeit vor, denSteuerzeitraum zu verlängern, d. h. von einem Kalendermonat aufein Kalenderhalbjahr.

Ein weiterer wichtiger Aspekt im Hinblick auf die Eindämmung derSchwarzarbeit durch die Förderung von Selbstständigen undKleinunternehmen ist die Tatsache, dass das Gesetz nicht in jedemFall eine Eintragung als juristische Person für unternehmerischeAktivitäten vorschreibt. Nur wenn Gesetze, die die Bedingungenbestimmter ökonomischer Aktivitäten regeln, es speziell verlangen,dass diese von einer juristischen Person ausgeübt werden, muss dasUnternehmen als juristische Person auftreten.

Das Einkommensteuergesetz enthält flexible Regelungen zurBesteuerung von Einkommen aus bestimmten Tätigkeiten, d. h. dieWahl der anzuwendenden Steuervorschriften bleibt dem Einzelnenüberlassen. Darüber hinaus ist festgelegt, dass Einzelpersonen nachZahlung einer von den Kommunen festgelegtenEinkommensteuersumme individuelle Tätigkeiten ausüben dürfen,d. h. nach Erwerb einer Geschäftslizenz, die zur Ausübung dergenehmigten Tätigkeiten berechtigt.

Die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen. Litauenentwickelt derzeit eine Infrastruktur für unternehmensbezogeneDienstleistungen im Rahmen eines laufenden Prozesses, derhochwertige und einfach zugänglicheUnternehmensdienstleistungen sicherstellen und kleinen undmittleren Betrieben die Möglichkeit eröffnen soll, subventioniertenZugang zu Geschäftsräumen, technischer Ausrüstung, Darlehenund Bürodiensten zu erhalten. Von diesen Aktivitäten erhofft mansich, dass sie inoffiziell beschäftigte Arbeiternehmer zurLegalisierung ihrer Tätigkeit veranlassen. Vor Jahresbeginn 2003waren in fast allen Kreisen Gründerzentren etabliert, die mehr als120 Unternehmen Geschäftsräume zur Verfügung stellen konnten,was zur Schaffung von 315 neuen Arbeitsplätzen führte. Insgesamtwurden 2,8 Mio. LTL (0,81 Mio. euro) investiert und mehr als 4,3Mio. LTL (1,25 Mio. euro) an Steuern an den Staat abgeführt.Darüber hinaus wurden 13 neue Informationszentren fürUnternehmer eingerichtet. Im Verlauf des Jahres 2003 boten dieGründerzentren 76 neuen Unternehmen Räumlichkeiten, die für403 neue Arbeitsplätze sorgten.

Verbesserung der Attraktivität und der Anreize zur Arbeit. Um dieBeschäftigung attraktiver zu machen und die Schwarzarbeit zuminimieren, wendet sich Litauen zwei grundlegenden, starkmiteinander verwobenen Problemen zu: der Erhöhung desInteresses an einer bezahlten Tätigkeit und der Gewährungausreichender Sozialleistungen, um akzeptable Lebensbedingungenzu garantieren.

Litauen baut auf verschiedene gezielte Maßnahmen, um dieAttraktivität der Beschäftigung zu erhöhen. Dazu zählen dieHeraufsetzung der Steuerfreibeträge, die Verminderung derSteuerlast, die Erhöhung des Mindesteinkommens und dieEinführung von Steuerprivilegien zur Förderung derSelbstständigkeit. Auch das Sozialsystem wurde durch eineErhöhung der Vielfalt an sozialen Leistungen und an Formensozialer Unterstützung Schritt für Schritt verbessert. Diese parallelvorangetriebenen Verbesserungen haben dazu geführt, dass die

maximalen Sozialleistungsbezüge und das Mindesteinkommen auslohnabhängiger Beschäftigung ziemlich eng beisammenliegen, wasdie Attraktivität der Beschäftigung negativ beeinflusst hat.

Die Verringerung der Steuerlast. Um die Steuerbelastung zuverringern, wurden die Grundfreibeträge 2003 erhöht. Dieständigen Einwohner Litauens erhielten das Recht auf einenmonatlichen Grundfreibetrag von 290 LTL (87 euro) anstatt dervorherigen 250 LTL (72,4 euro). Für ständige Einwohner miteinem oder zwei Kindern (einschließlich adoptierter Kinder) unter18 Jahren gesellte sich dazu noch ein zusätzlicher Steuerfreibetrag.

Zwischen 2004 und 2006 werden weitere Anstrengungen zuSteuersenkungen unternommen. Der Dreiparteienrat Litauens hatüber eine Reduzierung der Einkommensteuer von 33 % auf 27 % bis29 % debattiert.

Die Neigung, von einer illegalen in eine reguläre Beschäftigung zuwechseln, dürfte sich ebenfalls erhöhen, wenn die Maßnahmen zurVereinfachung der Rahmen- und Steuerbedingungen fürEinzelpersonen umgesetzt sind.

Die legale Beschäftigung wird durch eine Klausel im litauischenEinkommensteuergesetz gefördert, die die Rückzahlung eines Teilsder Einkommensteuer vorsieht. Lebensversicherungsprämien,Rentenbeiträge, Darlehenszinsen für den Wohnungskauf,Studiengebühren, der Erwerb eines PCs und die Einrichtung einesInternetzugangs können von der Einkommensteuer abgesetztwerden.

Regelungen zum Mindesteinkommen. Obwohl das monatlicheMindesteinkommen von 430 LTL (125 euro) zwischen 1998 undSeptember 2003 nicht verändert wurde, nahm die Zahl derArbeitnehmer, die dieses Mindesteinkommen – oder weniger –erhielten, gemessen an der Gesamtzahl der Erwerbstätigen zu.Während 1998 16 % aller Arbeitnehmer auf der Basis desMindesteinkommens entlohnt wurden, waren es 2003 19 %. In derPrivatwirtschaft werden rund 30 % aller Erwerbstätigen nach demMindesteinkommenssatz bezahlt, im öffentlichen Sektor sind esetwa 11 %.

Die Erhöhung des Mindesteinkommens ist ein Weg, um dieAttraktivität der Beschäftigung bei Geringqualifizierten zu steigern.Vor einer solchen Erhöhung hat die Regierung jedoch zunächst ihreBeratungen mit den Sozialpartnern intensiviert, um dieWirtschaftsbedingungen und das wirtschaftliche Potenzial derArbeitgeber auszuleuchten. Im Jahr 2003 wurden Ideen wach, dasMindesteinkommen nach Wirtschaftssektoren zu differenzieren. ImSeptember 2003 wurde das Mindesteinkommen auf 450 LTL(130 euro) und im Mai 2004 ein weiteres Mal auf 500 LTL (145euro) erhöht. Trotz dieser rapiden Zunahme (16 % in weniger alseinem Jahr) zählt das Mindesteinkommen in Litauen mit zu denniedrigsten in der EU.

Das Programm zur Armutsreduzierung. Viele inoffiziell beschäftigtePersonen sind Mitglieder benachteiligter Bevölkerungsgruppen, diesoziale Unterstützung benötigen. Ob Menschen einer inoffiziellenBeschäftigung nachgehen, hängt somit auch von der Umsetzungvon Maßnahmen ab, die eine Verbesserung der sozialen Einbindungund die Armutsreduzierung anstreben. Im November 2002 wurde inLitauen ein Programm zur „Umsetzung der Strategie zurEindämmung der Armut 2002 bis 2004“ verabschiedet. DasProgramm räumt aktiven Maßnahmen zur ArmutsbekämpfungVorrang ein, etwa der Erhöhung der personellen Ressourcen in derBerufsausbildung. Daneben werden Gelegenheiten zu Bildung,Beschäftigung und zu ökonomischen Aktivitäten geschaffen.Direkte finanzielle Hilfen für Menschen an oder unter derArmutsgrenze werden als letztes Mittel angesehen, falls keine


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andere Möglichkeit besteht, ihre Arbeitsfähigkeit und ihre Chancenauf ein ausreichendes Einkommen zu verbessern.

SchlussfolgerungenObwohl der Begriff der „Schwarzarbeit“ in Litauen nicht verwendetwird, existieren Definitionen zur „illegalen“ und zur „inoffiziellenBeschäftigung“, die dem Konzept der Mitteilung der Kommissionzur Schwarzarbeit von 1998 nicht zuwiderlaufen.

Der Übergang des Landes zur Marktwirtschaft zwischen 1991 und1993 ließ die Schwarzarbeit in Litauen entstehen und aufblühen.Unternehmensprivatisierungen, betriebsbedingte Entlassungen, diegeringe Arbeits- und Finanzkontrolle im öffentlichen Sektor unddie hohe Inflationsrate nebst dem damit verbundenen rückläufigenLebensstandard veranlassten viele Arbeitslose dazu, sich in dieSchattenwirtschaft zu flüchten. Zu Beginn sah die Regierung diesenProzess nicht unbedingt als negativ, da man Schwarzarbeit fürbesser hielt als Arbeitslosigkeit und Armut. Noch vor Beginn desJahres 1995 hatte die Schwarzarbeit, diversen Untersuchungenzufolge, jedoch 300.000 bis 400.000 Personen erfasst. Die meistenvon ihnen operierten auf legaler Basis (mit Beschäftigungsvertrag),meldeten jedoch nur einen Teil ihres Einkommens an die Behörden.1996/97 begann die Schwarzarbeit zurückzugehen. VerschiedeneErhebungen und Untersuchungen bezifferten die Zahl derSchwarzarbeiter im Jahr 2003 auf 100.000 bis 170.000 Personen,d. h. 7 % bis 12 % aller Erwerbstätigen.

Vor dem Jahr 2000 setzte die Regierung zur Drosselung derSchwarzarbeit hauptsächlich auf verwaltungstechnischeMaßnahmen. Das Arbeitsaufsichtsamt, die Sozialversicherungs-agentur SODRA, die Steuerverwaltung, der Ermittlungsdienst fürWirtschaftskriminalität und die Polizeiverwaltung imInnenministerium organisierten Razzien bei Arbeitgebern,kontrollierten die Bewegungen von Arbeitnehmern und bestraftengesetzliche Verstöße. Seit 2000 liegt der Schwerpunkt nunhauptsächlich auf:

der vorbeugenden Verhinderung von Schwarzarbeit (Schaffung vonöffentlichem Bewusstsein, Ausbildung, Kooperation mit denSozialpartnern)

• der Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen• der Senkung der Einkommensteuern• finanziellen Aspekten im Zusammenhang mit der Legalisierung• der Verbesserung der sozialen Unterstützung und der sozialen

Dienste

Das Bemühen geht dahin, Menschen, die Schwarzarbeit verrichten,nicht zu bestrafen, sondern die Attraktivität der legalenBeschäftigung so weit wie möglich zu erhöhen.

Für 2004 bis 2006 sind verschiedene weitere gesetzliche Anreizegeplant, die Menschen dazu motivieren sollen, den Weg in dieErwerbstätigkeit zu finden. Dies soll folgendermaßen erreichtwerden:

a) durch die Förderung von Wissen und Qualifikationenb) durch die Entwicklung finanzieller Anreize zur Arbeit

In diesem Zusammenhang sollte erwähnt werden, dass daslitauische Schul- und Ausbildungssystem nur begrenzteInformationen über die negativen Folgen der Schwarzarbeit und dieMöglichkeiten zur Legalisierung der Arbeitsbeziehungenvermittelt. Andererseits hat die Entwicklung von Mechanismen zurSteigerung der Attraktivität legaler Arbeit und zur Unterstützungvon KMUs gerade erst begonnen. Im Rahmen der Umsetzungdieser Maßnahmen bis 2006 wird erwartet, dass den Mechanismenzur Unterstützung von KMUs und zur Motivation vonArbeitnehmern, legale statt illegale oder nicht angemeldete Arbeitanzunehmen, höhere Priorität eingeräumt wird.

Das allgemeine Wirtschaftswachstum und vor allem die Zunahmeder Durchschnittslöhne werden sich wahrscheinlich günstig auf dieReduzierung der Schwarzarbeit auswirken. Außerdem dürfte dievon der Regierung verfolgte Politik einer Einkommensteuersenkungdie ökonomischen Anreize schmälern, eine Anmeldung derErwerbstätigkeit zu meiden.

Dr. Boguslavas Gruzevskis1

1 Dieser Artikel wurde gemeinsam mit Dr. Arunas Pocius und Julija Moskvina vom Institut für Arbeits- und Sozialforschung erstellt.


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Der vorliegende Bericht gibt einen Überblick über die gesetzlichenBestimmungen in Luxemburg, die die Definition, Aufdeckung undBestrafung von illegaler Arbeit regeln. Danach betrachtet er dieFallrechtsammlung, die sich auf diesem Gebiet entwickelt hat, undwendet sich dann den aktuellen Schwerpunkten der Debatte zu.Zuletzt werden einige konkrete Ergebnisse im Kampf gegen dieSchwarzarbeit untersucht und eine Reihe von Schlussfolgerungengezogen.

Der Rechtsrahmen zur SchwarzarbeitSchwarzarbeit ist nach § 1 des Gesetzes vom 3. August 1977 ver-boten. Neben dem schlichten Verbot erwähnt das Gesetz (innerhalbdes Konzepts zur Schwarzarbeit) auch das Verfolgen (benannter)Tätigkeiten auf freiberuflicher Basis und dieUnternehmensgründung und -verwaltung ohne die notwendigeGenehmigung. Das Gesetz gilt auch für die Ausübung lohnab-hängiger Arbeit, falls die Person, die die Arbeit ausführt, weiß, dassihr Arbeitgeber nicht die nach dem Gesetz vom 2. Juni 1962erforderliche Genehmigung besitzt oder dass ihre Stellung alsArbeitnehmer bei Lohnabzügen oder Sozialversicherung nicht invollem Umfang den Gesetzen genügt. Das Gesetz deckt also diebeiden klassischen Tätigkeitsarten – lohnabhängige Beschäftigungund Selbstständigkeit – ab.

Um die gesetzlichen Vorschriften gänzlich zu verstehen, sind imFolgenden die Berufsfelder aufgeführt, die in § 1 des Gesetzes vom2. Juni 1962 genannt werden:

• Industrie und Handel

• Repräsentanten, Agenten, Vermittler und Handlungsreisende

• Transportunternehmen im Bereich Personen oder Fracht undAnlagen- oder Gerätebesitzer, die diese professionell fürindustrielle Arbeiten ausleihen

• Handwerker

• freischaffende Architekten und Ingenieure

• Landschaftsgärtner und Personen, die Arbeiten auf diesemGebiet für Dritte ausführen; Gartenbauer, Floristen undSamenzüchter

• selbstständige Buchhalter

Das Gesetz vom 3. August 1977 enthält noch weitere Verbote. Es istzum Beispiel untersagt, die Dienste einer oder mehrerer Personenfür die Verrichtung von Schwarzarbeit, wie in § 1 des Gesetzesdefiniert, in Anspruch zu nehmen, oder Lohnabhängige fürTätigkeiten außerhalb des Haushalts oder des Geschäftszwecks desArbeitgebers zu beschäftigen, wenn besagte Arbeit einen derTätigkeitsbereiche aus der oben aufgeführten Liste von § 1 desGesetzes vom 2. Juni 1962 betrifft.

Das Gesetz von 1977 sagt auch, was nicht zur Schwarzarbeitgehört. Im Sinne des Gesetzes liegt keine Schwarzarbeit vor bei:

• Tätigkeiten, die man selbst zum eigenen Nutzen und ohnefremde Hilfe ausführt

• gelegentlich für eine andere Person ausgeübten Tätigkeiten vongeringer Bedeutung

• isolierten Tätigkeiten für eine andere Person, die nicht denRahmen der unter Familienangehörigen, Freunden oderNachbarn üblichen gegenseitigen Hilfe sprengt

Ein neues Gesetz zum Niederlassungsrecht vom 28. Dezember 1988hat die Zugangsbedingungen zu bestimmten Berufen weiter ver-schärft und präzisiert. Die fraglichen Berufe betreffen Händler,Produzenten, Handwerker und einige andere. Das Gesetz hat auchdas Spektrum der erforderlichen Qualifikationen und Zulassungenfestgeschrieben, die nötig sind, um die genannten Berufeauszuüben. Das Anheben der Zugangsschwelle hat eine neueBarriere gegen die Schwarzarbeit errichtet.

Im Zuge der verschiedenen Gesetzesentscheidungen hat dasFallrecht zusätzlich Auffassungen zu Gewinnstreben, Kenntnisoder Unkenntnis einer illegalen Situation und zur Verrichtung vonDienstleistungen deutlich unterhalb des Marktpreises eingeführtund Beispiele dazu geliefert, was als „isoliert“ oder als „vongeringer Bedeutung“ angesehen werden kann.1

Schwarzarbeit innerhalb der WirtschaftIn einem im Mai 2000 vorgelegten „Aktionsprogramm für dasHandwerk“ wiesen die Handwerkskammer und dieHandwerkervereinigung unter Bezug auf die Mitteilung derKommission vom 7. April 1998 zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeit darauf hin, dass im wirtschaftlichen Kontext der1990er Jahre der freie Wettbewerb andauernd durch Schwarzarbeit,Verstöße gegen das Niederlassungsrecht, Sozialdumping undKonkurse behindert wurde. Die Schwarzarbeit erreichte eineGrößenordnung von 7 % bis 15 % des BIP der Europäischen Unionund von 10 bis 28 Mio. Arbeitseinheiten, d. h. 7 % bis 19 % allergemeldeten Arbeitsplätze. Rechnet man diese Zahlen aufLuxemburg um, so ergibt sich eine Bandbreite von 37 bis 80 Mrd.LUF (d. h. von 0,91 Mrd. euro bis 1,98 Mrd. euro) und von 15.000bis 42.000 Arbeitsplätzen. Die 1999 von der Gendarmeriedurchgeführten Kontrollen zeigten, dass 14 % aller inspiziertenArbeitsplätze gegen die Gesetze zur Schwarzarbeit und dasNiederlassungsrecht verstießen.

Leider ist es nicht möglich, präzise neuere Zahlen zum Stellenwertder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit für die Volkswirtschaft zuliefern. Wir wissen zwar, dass diese Form der Erwerbstätigkeitexistiert, allerdings ist es momentan unmöglich, sie zu quan-tifizieren. Daher lässt sich auch nicht mit Sicherheit angeben, inwelchen Berufsgruppen und Sektoren sie am weitesten verbreitetist. Die ausgiebige Berichterstattung in den Medien erinnert jedochregelmäßig daran, dass diese Art der Beschäftigung tatsächlichexistiert. Als Beispiel ließe sich anführen, dass Schwarzarbeit im

Luxemburg

1 Schintgen und Faber (1996).2 Programme d’action en faveur de l’artisanat (2000).3 COM (98) – 219.4 Quelle: Zentraler Statistikdienst von Luxemburg (STATEC), 1996.


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Transportsektor ein bekanntes Phänomen ist, weshalb dieserWirtschaftszweig von einer großen nationalen Gewerkschaft kri-tisiert wurde.5

Im Januar 2002 ging die „Kralowetz-Affäre“ durch die Presse.6 DasTransportunternehmen mit Hauptsitz in Luxemburg beschäftigtemehr als 600 Fahrer aus Osteuropa, für die wederSozialversicherungsbeiträge noch Arbeitsentgelt bezahlt wurdenund die auch nicht bei den Behörden angemeldet waren.

Schwarzarbeit findet man auch im Zuge illegaler Einwanderung.Allerdings hat die luxemburgische Regierung dieses Problem durchRegularisierung oder, wo nötig, durch Ausweisung in Angriffgenommen.7

Maßnahmen zur Erkennung, Bekämpfung undBestrafung der SchwarzarbeitDie Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Arbeit haben sichSchritt für Schritt mit der entsprechenden Gesetzgebung entwick-elt. Die relevanten Gesetze werden hier in chronologischer Folgepräsentiert, bevor wir einen Blick auf ihre Resultate werfen.

Das Gesetz vom 3. August 1977Das schon weiter oben erwähnte Gesetz vom 3. August enthältauch einen Abschnitt zu den bei Schwarzarbeit drohendenrechtlichen Sanktionen.

§ 4 des Gesetzes besagt zum Beispiel, dass, wer immer die Diensteeiner oder mehrerer Personen zur Verrichtung von Schwarzarbeitim Sinne von § 1 in Anspruch nimmt, für die Zahlung derSozialversicherungsbeiträge, die sich aus diesen Leistungenergeben, gesamtschuldnerisch haftbar ist.

§ 6 besagt, dass Verstöße gegen das Gesetz einerseits von Beamtenund Beauftragten der Polizei, der Gendarmerie und den zuständi-gen Beamten des Arbeitsaufsichtsamtes untersucht werden undandererseits von Vertretern und Angestellten der Abteilung fürNiederlassungsgenehmigungen, die durch das zuständigeMinisterium ordnungsgemäß bevollmächtigt sind.

§ 7 fügt an, dass die mit der Untersuchung beauftragten Personendie Steuer- und Sozialversicherungsbehörden über die gefundenenVerstöße informieren. § 8 legt fest, dass Verstöße gegen das Gesetzmit einer Geldstrafe und, im Fall einer erneuten Übertretung inner-halb von fünf Jahren, mit Freiheitsentzug zwischen acht Tagen undsechs Monaten und einer Geldstrafe bis zum doppelten Höchstsatzoder nur einer dieser beiden Strafen geahndet werden. Insämtlichen in § 1 und § 2 aufgeführten Fällen wird die Beendigungder illegalen Arbeit angeordnet.

§ 9 schafft die Möglichkeit zu einer Regelung im Wege desVergleichs. Der für Niederlassungsgenehmigungen zuständigeMinister hat die Macht, die Strafe auf eine Geldbuße zubeschränken, wenn er der Ansicht ist, dass die Zahlung von 25.000LUF (620 euro) oder weniger eine ausreichende Bestrafungdarstellt. Solche Vergleiche sind möglich, so lange der Fall nicht vorGericht gelandet ist. Der Minister kann die Befugnis, per Vergleicheine Geldstrafe auszuhandeln, an einen oder mehrere Beamtedelegieren. Das Dokument, in dem die vereinbarte Geldstrafefestgehalten ist, führt die Beschuldigungen gegenüber derbetreffenden Person bezüglich § 1 und § 2 des Gesetzes auf. Falls es

zu einer Einigung über eine Geldstrafe kommt, werden gerichtlicheSchritte fallen gelassen.

Das Gesetz vom 28. Dezember 1988Das Gesetz vom 28. Dezember 1988 über das Niederlassungsrechtbesagt in § 22, dass Verstöße und versuchte Verstöße gegen diegesetzlichen Vorschriften mit Freiheitsentzug zwischen acht Tagenund drei Jahren und eine Geldstrafe oder durch eine dieser beidenStrafen geahndet werden.

Die Großherzogliche Verordnung vom 4. November1994Die Großherzogliche Verordnung vom 4. November 1994 schufindirekt einen Weg zur Aufdeckung von Schwarzarbeit. FürBaustellen, auf denen die veranschlagte Arbeitsdauer dreißigArbeitstage überschreitet und auf denen mehr als zwanzigArbeitskräfte gleichzeitig beschäftigt sind oder pro Tag mehr als500 Arbeitskräfte zum Einsatz kommen, muss der Projektleiteroder der Bauunternehmer dem Arbeitsaufsichtsamt vor Aufnahmeder Arbeit eine Bescheinigung zur vorherigen Unterrichtung vor-legen.

Diese Bescheinigung muss unter anderem die veranschlagteHöchstzahl der Arbeitskräfte am Bau und die Zahl der auf derBaustelle erwarteten Unternehmen und Selbstständigen beziffernund die bereits ausgewählten Unternehmen benennen. Auf dieserGrundlage kann das Arbeitsaufsichtsamt dann geeigneteKontrollen durchführen.

Das Gesetz vom 19. Juni 1998In Bezug auf die Sozialversicherung ist das vereinfachte Verfahrenzu erwähnen, das durch das Gesetz vom 19. Juni 1998 zurPflegeversicherung eingeführt wurde. Das Verfahren erlaubt esArbeitgebern, in relevanten Fällen die vereinbarte Nettovergütungfür Personen anzugeben, die sie in privater Kapazität im Haushalt,zur Kinderbetreuung oder zur Unterstützung beiPflegebedürftigkeit angestellt haben. Das Verfahren, das dieBeziehungen zu den Verwaltungsbehörden vereinfacht, wird bei1,2 % aller Anmeldungen von Arbeitnehmern/Aushilfen benutzt.

Der Überwachungsdienst des Allgemeinen Sozialversicherungs-zentrums nimmt auch an den vom Arbeitsaufsichtsamt koor-dinierten Arbeitskontrollen teil.

Das Gesetz vom 12. Februar 1999Das Gesetz vom 12. Februar 1999 zur Einführung des NationalenAktionsplans für Beschäftigung fügt ein sehr wichtiges Elementhinzu, da es § 22 des Gesetzes vom 12. Februar 1999 dahingehendmodifiziert, dass Polizei- und Gendarmeriebeamten Verantwortungfür das Aufspüren und Aufzeichnen von Verstößen übertragenwird, die rechtliche Sanktionen nach sich ziehen. Zusätzlich kannder Leiter der Zollbehörde seine Mitarbeiter, vom Rang desSergeanten aufwärts, mit derselben Aufgabe betrauen.

Bei der Durchführung dieser Aufgaben haben die Mitarbeiter derZollbehörde, vom Rang des Sergeanten aufwärts, den Status vonPolizeibeamten. Dadurch besitzen sie die Amtsgewalt,Gesetzesverstöße aufzuzeichnen, die ohne gegenteilige Beweise alsBeweismaterial gelten. Ihre Zuständigkeit erstreckt sich auf dasgesamte Luxemburger Staatsgebiet.

5 Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 26. April 2004, S. 3.6 Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 6. Juni 2003, S. 2.7 La Voix du Luxembourg, 9. Januar 2003, S. 5; Le Quotidien indépendant luxembourgeois, 6. Juni 2003, S. 2.


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Dasselbe Gesetz zur Einführung des Nationalen Aktionsplans fürBeschäftigung verstärkt die repressiven Maßnahmen noch weiter,da es § 6 des Gesetzes vom 3. August 1977 dahingehend modifiziert,dass Verstöße gegen dieses Gesetz von Beamten und Beauftragtender Polizei und Gendarmerie, Beauftragten der Zollbehörde vomRang eines Sergeanten aufwärts, vom Kontrollpersonal desArbeitsaufsichtsamts ab dem mittleren Dienst und von Vertreternder Abteilung für Niederlassungsgenehmigungen vom Rang einescommis adjoint aufwärts, die vom zuständigen Minister ordnungs-gemäß dazu bevollmächtigt wurden, aufzuspüren und zu meldensind.

Das Gesetz vom 20. Dezember 2002Das Gesetz vom 20. Dezember 2002 zur Entsendung vonArbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen,das eine europäische Richtlinie in luxemburgisches Gesetz umsetzt,ist wegen seiner wirtschaftlichen Folgen für die entsendendenUnternehmen und die in Luxemburg ansässigen Vertragsnehmerein sehr effektives Werkzeug im Kampf gegen Sozialdumping.Durch ein gezieltes Verfahren ist die mit der Anwendung desGesetzes betraute Behörde dazu in der Lage, eine nicht imVorhinein angemeldete Erwerbstätigkeit zu unterbinden. DasGesetz ermöglicht auch die Kontrolle der E101-Formulare und derGehaltsunterlagen aller auf Luxemburger Staatsgebiet operieren-den Unternehmen. Nach dieser Rechtsvorschrift kann ein fehlendesE101-Formular als Form der Schwarzarbeit angesehen werden.

§ 6 dieses erst kürzlich erlassenen Gesetzes befasst sich mit derOrganisation von länderübergreifenden Kooperationen. DasArbeitsaufsichtsamt wurde als zuständige Staatsbehörde für dieAnwendung des Gesetzes ausgewählt. Zur Erfüllung dieser Rolle istsie dazu aufgerufen, mit ausländischen Behörden zu kooperieren,die ähnliche Aufgaben wie in dem Gesetz beschrieben haben. ImRahmen dieser Kooperation beantwortet das Arbeitsaufsichtsamtfundierte Anfragen zu Informationen über die grenzüberschreit-ende Überlassung von Arbeitskräften, sofern diese von anderenstaatlichen Behörden kommen, die als Verbindungsbüros oderzuständige Staatsbehörden ausgewiesen sind. Diese Anfragen kön-nen sich auch auf offenkundigen Missbrauch oder Fälle von gren-züberschreitenden Aktivitäten beziehen, von denen vermutet wird,dass sie illegal sind oder dass die die Sicherheit und Gesundheit derArbeitnehmer am Arbeitsplatz gefährden.

Betrachtet man alle gesetzlichen Maßnahmen, die ergriffen wurden,so sticht besonders die erreichte Koordination zwischen den ver-schiedenen Staatsbehörden zur Aufdeckung und Bekämpfung derSchwarzarbeit hervor.

Die politische DebatteUm den Stellenwert der Schwarzarbeit in der Luxemburger Debattezu bewerten, sollte man zunächst zwischen der rein politischenDebatte innerhalb der Organe der Legislative und Exekutive undder Debatte in den beratenden Institutionen unterscheiden.

Die Debatte in der Abgeordnetenkammer und in derRegierungAuf politischer Ebene war die jeweilige Regierung in den vergan-genen zwanzig Jahren mit einer Reihe von parlamentarischenAnfragen zur illegalen Erwerbstätigkeit konfrontiert. In den Jahren1985, 1993, 1998 und 19998 wurden Fragen zu den Ergebnissen derso genannten „verschärften Eingriffe“ im Rahmen einer wirksamenOffensive gegen die Schwarzarbeit gestellt. Die ans Tageslichtbeförderten Probleme waren fehlende Niederlassungs-genehmigungen, die Nichtbeachtung von Sicherheitsmaßnahmen,fehlende Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen und fehlendeAnmeldungen im Sozialversicherungssystem. Andere Fragenbeschäftigten sich mit der Rolle des Arbeitsaufsichtsamtes bei derBekämpfung der Schwarzarbeit. In zwanzig Jahren befragte dieAbgeordnetenkammer die Regierung bei fünf Gelegenheiten überdieses Thema.

Die luxemburgischen Regierungen planten in mehreren aufeinan-der folgenden Regierungsabkommen, das Problem der illegalenErwerbstätigkeit anzugehen. Zum Beispiel wurde in derKoalitionsvereinbarung zwischen der CSV9 und der DP10 im Jahr199911 die Bekämpfung der illegalen Erwerbstätigkeit für zwei ver-schiedene Ministerien zur Priorität erhoben. In derKoalitionsvereinbarung stand, das Arbeitsministerium werde„seine Kampagnen gegen Sozialdumping und illegaleErwerbstätigkeit intensivieren und die arbeitsrechtlichenKontrollen verstärken“. In Bezug auf das heutige Ministerium fürden Mittelstand, Fremdenverkehr und Wohnungsbau hieß es: „Sie(die Regierung) wird ihre Bestrebungen fortsetzen, alleWettbewerbsverzerrungen im Inland durch Unternehmen zu ver-hindern, die auf Luxemburger Staatsgebiet operieren und gegen diehiesigen sozialversicherungs- und arbeitsrechtlichen Vorschriftenverstoßen. Zu diesem Zweck werden die verschärften Eingriffeweiter intensiviert und die Gesetze über unfairen Wettbewerb unddas Wettbewerbsrecht geändert.”

Der jüngste Nationale Aktionsplan für Beschäftigung,12 der zwis-chen dem Staat und den Sozialpartnern (den Gewerkschafts- undArbeitgeberverbänden) verhandelt wurde, erwähnt im Rahmen derLeitlinie Nr. 9: „Überführung von nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung” auch Vorkehrungenzur Bekämpfung von illegaler Erwerbstätigkeit undSozialdumping.

Die Debatte in der HandwerkskammerDie Handwerkskammer, aufgefordert, eine Stellungnahme13 zurGesetzesvorlage abzugeben, die im Gesetz vom 20. Dezember 2002zur befristeten Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen derErbringung von Dienstleistungen mündete, formulierte einigewichtige Anmerkungen, die hier relevant erscheinen.

Die Kammer vertritt beispielsweise die Auffassung, dass das Gesetzvom 3. August 1977 zum Thema Schwarzarbeit, obwohl nicht völ-lig obsolet, einer gewissen Anpassung und Änderung bedarf, umdie Bekämpfung der Schwarzarbeit effektiver zu gestalten.

8 www.chd.lu, 30. Juni 2004.9 Christlich Soziale Volkspartei10 Demokratische Partei11 www.gouvernement.lu/gouvernement/programme/accord_coalition_1999_fr.html#4, 1. Juli 2004.12 Plan d’action nationale pour l’emploi, rapport national 2003, Luxemburg, Oktober 2003, S. 55.13 Chambre des métiers, avis du 28 novembre 2000, J-2000-0-0760.


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An erster Stelle glaubt die Handwerkskammer, dass es, besondersim Hinblick auf die ihrem Wesen nach repressiven Maßnahmen,am besten wäre:

• eine Zahlungsvermutung einzuführen. Angesichts der Tatsache,dass die lukrative Natur einer Tätigkeit (die gemeinsam mit derVerheimlichung die illegale Erwerbstätigkeit ausmacht) schwerzu beweisen ist, gibt es gute Gründe für die Einführung einerZahlungsvermutung. Mit einer solchen Maßnahme in Kraftließe sich anhand der folgenden Umstände die Art derErwerbstätigkeit vermuten: Häufigkeit oder Ausmaß derverrichteten Arbeit, Art oder Ausmaß der eingesetztenAusrüstung, die zur Ausübung der Tätigkeit erforderlichenKenntnisse und jedwede Form von Werbung zum Zweck derKundenfindung;

• eine Rechtsgrundlage für die Einrichtung einer besonderenKommission zu schaffen, deren Rolle es wäre, den fürNiederlassungsgenehmigungen zuständigen Minister beiEntscheidungen zu Niederlassungsgesuchen, wie im Gesetz vom3. August 1977 festgelegt, zu unterstützen. Die Einrichtung einersolchen Kommission, die die unterschiedlichen für dieBestrafung der Schwarzarbeit zuständigen Behörden undAgenturen zusammenbrächte, ist notwendig, um die Effektivitätim Kampf gegen die Schwarzarbeit zu steigern;

• das Höchstmaß für per Vergleich erzielte Geldstrafen zuerhöhen. Angesichts der Tatsache, dass rechtliche Verstöße gegendie Schwarzarbeit im Wesentlichen ökonomisch und finanziellmotiviert sind, wäre eine substantielle Anhebung desHöchstwertes für per Vergleich erzielte Geldstrafen angebracht.Die derzeitige Höhe der Geldstrafe steht in keinem Verhältnismehr zum Schaden für die Gemeinschaft und für gesetzestreueUnternehmen sowie zu den illegal durch schattenwirtschaftlicheAktivitäten erzielten Profite.

• die Höhe der im Gesetz vom 3. August 1977 festgelegtenGeldstrafen zu ändern. Angesichts der Tatsache, dass das Gesetzvom 12. Februar 1999 zur Einführung des NationalenAktionsplans für Beschäftigung 1988 eine Änderung von § 22 des1988 in Kraft getretenen Niederlassungsrechts zustrafrechtlichen Sanktionen vorgenommen hat, gibt es Gründefür die Anpassung der in § 8 des Gesetzes vom 3. August 1977genannten Geldstrafen an die Strafen im oben erwähntenNiederlassungsrecht – nämlich Freiheitsentzug zwischen achtTagen und drei Jahren und eine Geldstrafe oder dieBeschränkung auf eine dieser Strafen.

Ergebnisse1995 wurde im Ministerium für den Mittelstand, Fremdenverkehrund Wohnungsbau eine Arbeitsgruppe mit dem Titel„Arbeitsgruppe Sozialdumping” eingerichtet, um den unfairenWettbewerb durch Unternehmen zu bekämpfen, die aufLuxemburger Staatsgebiet die gesetzlichen und ordnungspolitis-chen Vorschriften zum Niederlassungsrecht, zum Arbeitsrecht undzur Sozialversicherung missachten. Die Gruppe besteht ausVertretern des Ministeriums für den Mittelstand, des Ministeriumsfür öffentliche Arbeiten, des Arbeitsministeriums, desJustizministeriums, des Allgemeinen Sozialversicherungszentrums,von Zollbehörde, Kanzlei, Beitragsamt, Arbeitsverwaltung undArbeitsaufsichtsamt. Weitere Mitglieder sind die Gendarmerie, diePolizei, die Handels- und Gewerbekammern sowie die Handwerker-und die Industriellenvereinigung.

Im Jahr 2003 wurden die Kontrollen durch die für Sozialdumping

zuständigen Inspektoren und die verschärften Eingriffe gegen ille-gale Erwerbstätigkeit gegenüber 2002 erhöht. Etliche dieserEingriffe wurden 2003 durch das Arbeitsaufsichtsamt, das Amt fürSozialversicherung, die Vertreter der Staatsgewalt und die anderenweiter oben im Zusammenhang mit den Gesetzesänderungengenannten Akteure in Großbetrieben durchgeführt. Während derKontrollen traten folgende Gesetzesverstöße zutage: dieMissachtung der Gesetze zum Niederlassungsrecht, zu Arbeits-und Aufenthaltsgenehmigungen, zur Mitgliedschaft in derSozialversicherung, zu Arbeitsstunden und zur Arbeitssicherheit.

In einer höchst signifikanten Zahl an Sozialdumpingkontrollen inkleinen und mittleren Unternehmen und Betriebsstätten im ganzenLand stellte die Polizei des Großherzogtums 220 Verstöße gegen dieVerordnungen fest. Nach diesen Kontrollen, von denen viele amWochenende stattfanden, kam es zu mehr als 380 polizeilichenBeschuldigungen.

Die Offensive gegen Verstöße gegen das Niederlassungsrecht wurdemithilfe von Kontrollen durch Vertreter der Zollbehörde verstärkt,die in den letzten Jahren speziell in den BereichenNiederlassungsrecht und Schwarzarbeit ausgebildet wurden.

Seit diese Kontrollen und Operationen systematisch durchgeführtwerden, ist die Zahl der Gesetzesverstöße beträchtlich gesunken,ebenso wie die durchschnittliche Zahl der Übertretungen proBetrieb – ein Beweis für die Effizienz der verschärften Eingriffe,weshalb diese nun systematisch fortgesetzt werden.

Zu den Sanktionen zählten die Schließung von Betriebsstätten, andenen die Arbeitssicherheitsgesetze und das Niederlassungsrechtverletzt wurden, die Unterbindung der Arbeit durch Mitarbeiterohne Arbeitsgenehmigung und die Ausweisung von Personen ohneAufenthaltsgenehmigung. Zur Aufzeichnung der Verstöße wurdenAnklageblätter angelegt.

SchlussfolgerungenDie Definition, Aufdeckung, Bekämpfung und Bestrafung derSchwarzarbeit in Luxemburg wird durch Gesetze abgedeckt, dieseit 1977 ständig weiterentwickelt wurden, sowie durch dasFallrecht, das diese Entwicklungen begleitet hat. Als effektivstesInstrument zur Anwendung der Gesetze haben sich die so genan-nten verschärften Eingriffe erwiesen. Die Koordinierung dieserEingriffe durch die verschiedenen staatlichen Behörden hat derenWirkung und Effizienz zusätzlich verbessert.

Franz Clément

LiteraturhinweiseR. Schintgen und J. Faber, Droit du travail, Ministère du Travail etde l’Emploi, Service Information et Presse du Gouvernement,Luxemburg, 1996

Programme d’action en faveur de l’artisanat, propositions de laChambre des Métiers et de la Fédération des Artisans, Luxemburg,Mai 2000

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Trends

Definition von Schattenwirtschaft undSchwarzarbeitDie OECD (OECD, 1986) definiert Schwarzarbeit („concealedemployment“) als „Beschäftigung, die, obwohl an sich nicht illegal,nicht bei einer oder mehreren staatlichen Stellen angemeldet ist“.Die OECD (2002) hat auch die Schattenwirtschaft („non-observedeconomy“) definiert und in folgende fünf Komponenten unterteilt:

1. statistische Untergrundwirtschaft 2. Untergrundwirtschaft: alle legalen produktiven Tätigkeiten, die

den staatlichen Stellen bewusst vorenthalten werden, um dieAbführung von Steuern oder gesetzliche Vorschriften zuumgehen

3. informelle Wirtschaft: alle produktiven Tätigkeiten imHaushaltssektor durch Unternehmen ohne eigeneRechtspersönlichkeit, die für den Markt produzieren, aber nichtangemeldet sind oder eine bestimmte Beschäftigtenzahlunterschreiten

4. illegale Wirtschaft 5. Haushaltsproduktion für den Eigenbedarf

Laut OECD gehen schattenwirtschaftliche Aktivitäten mit einemSchätzwert in das veröffentlichte bzw. gemessene BIP mit ein.

Die Europäische Union definiert die „nicht angemeldeteErwerbstätigkeit“ als „jegliche Art von bezahlten Tätigkeiten, dievon ihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, denstaatlichen Behörden aber nicht gemeldet werden, wobei in deneinzelnen Mitgliedstaaten jedoch unterschiedliche gesetzlicheRahmenbedingungen gegeben sind. Nicht in dieser Definitionenthalten sind somit Tätigkeiten, die eine kriminelle Handlungdarstellen, sowie Beschäftigungen, die normalerweise nicht in denGeltungsbereich der gesetzlichen Bestimmungen fallen und denBehörden nicht gemeldet werden müssen“ (EuropäischeKommission, 1998). Die EU-Definition scheint sich mit denKategorien 2 und 3 der OECD-Definition zu decken. Allerdings istdie EU-Definition breiter gefasst, da sie auch diejenigen Teile derUntergrund- und informellen Wirtschaft mit berücksichtigt, dienicht ins offizielle BIP eingehen.

In Ungarn sind weder Schattenwirtschaft noch Schwarzarbeit„offiziell“ definiert. Einige kürzlich erstellte Regierungsdokumenteund das dazugehörige Hintergrundmaterial benutzen die EU-Definition, während man in den Medien und in akademischenSchriften auf divergierende Begriffe, Definitionen undInterpretationen stößt.

Verbreitung von Schattenwirtschaft undSchwarzarbeit in Ungarn

Internationaler VergleichObwohl schattenwirtschaftliche Aktivitäten in Ungarn ziemlichweit verbreitet sind, gibt es für die letzten Jahre kaum zuverlässigeSchätzungen zu ihrem Umfang in den verschiedenenWirtschaftszweigen. Nichtsdestotrotz bestätigen die vorhandenenBefunde die Existenz einer umfangreichen Schattenwirtschaft.

Der umfassendsten Analyse nach werden 15 % bis 20 % des BIP im

informellen Sektor erwirtschaftet (Lackó, 1992, 1998, 1999, 2000).Ähnliche Werte ermittelte Lackó für Tschechien, Polen und einigewestliche EU-Länder, darunter Griechenland, Italien und Belgien,während die Schätzwerte für die Türkei und Mexiko weit höherlagen. In einem kürzlich veröffentlichten OECD-Vergleich (OECD,2004), der auf den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungenberuht, betrug der Schätzwert für Ungarn 15,4 % des BIP (1997),für Tschechien 5,6 % (1998), für die Slowakei 7,3 % (1998) und fürItalien 16,0 % (2000). Die Daten für Ungarn stammen aus dem Jahr1997 und sind leider weit älter als die Daten anderer Länder.

Eine der jüngsten Analysen (Renooy et al., 2004) unterteilt dieMitglieds- und Beitrittsländer der EU je nach Umfang und dervermutlichen Verbreitung der Schwarzarbeit innerhalb derVolkswirtschaft in die folgenden drei Gruppen: a) Länder mitniedriger und nachlassender Schwarzarbeit (8 % bis 13 % des BIP), b)Länder mit mittlerer und nachlassender Schwarzarbeit (14 % bis 23 %des BIP) und c) Länder mit hoher und zunehmender Schwarzarbeit(21 % bis 22 % des BIP). Ungarn fällt in die zweite Kategorie.

Der OECD-Bericht (2004) enthält für etliche Länder auchBerechnungen für das Jahr 2000, die mithilfe der theoretischenAbgabenschuld ermittelt wurden. Die theoretische Abgabenschuldin Bezug auf die gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge wurdeanhand der Löhne und Gehälter in den volkswirtschaftlichenGesamtrechnungen geschätzt und dann mit den tatsächlicheingegangenen Beiträgen verglichen. Diesen Berechnungen zufolgeerreichten die tatsächlichen Beitragseingänge im nichtstaatlichenSektor in sechs Ländern nahezu 100 % der theoretischenAbgabenschuld, nämlich in Tschechien, Japan, Luxemburg, denNiederlanden, Norwegen und der Slowakei. In Italien, Polen,Spanien und der Türkei fehlten etwa 20 % der erwarteten Beiträge,in Ungarn, Mexiko und Korea waren es 30 % und mehr.

Christie und Holzner (2004) verwendeten die Haushaltsein-kommensteuermethode. Dieses Modell benutzt Daten zu denKonsumausgaben der Haushalte und detaillierte Informationen zurHaushaltsbesteuerung, um den Anteil des gemeldeten und das nichtgemeldete Haushaltseinkommen zu errechnen. Die Autoren habenalso den Teil des steuerpflichtigen Haushaltseinkommenskalkuliert, für das, obwohl offiziell im BIP erfasst, keine Steuernabgeführt wurden. Tabelle 1 zeigt das nicht deklarierteHaushaltseinkommen als Prozentsatz des BIP in den untersuchtenLändern für das Jahr 2001.

Ungarn: Einzelbetrachtung

Schätzungen zum zeitlichen Verlauf derSchattenwirtschaft als Anteil am BIPDie Schätzungen zur Schattenwirtschaft in Ungarn zeigen einestetige Zunahme des Phänomens im Zeitraum vor derTranformation (1970 bis 1990), die sich während derTransformationskrise (1990 bis 1993) noch beschleunigte. In derZeit nach der Transformation (1993 bis 2003) verringerte sich,Analysen zufolge, der Umfang der Schattenwirtschaft im Einklangmit der Fertigstellung des gesetzlichen und institutionellenRahmens der neuen Marktwirtschaft, der Integration Ungarns indie Weltwirtschaft (und besonders in die Europäische Union) undder Zunahme ausländischer Unternehmen.

Ungarn


Trends

Als einer der Ersten versuchte Lackó (1992, 1999, Dezséri et al., 1998)die zeitliche Entwicklung der Schattenwirtschaft nachzuzeichnen.Seinen Schätzungen zufolge nahm die informelle Wirtschaft zwischen1970 und 1987 von 13 % auf 18 % des BIP zu. Diese Zunahmeverschärfte sich während der letzten Transformationsjahre, sodass dieinformelle Wirtschaft 1990 einen geschätzten Anteil von 34 %aufwies. Die meisten Analysen für die Zeit der Tranformationskriseschätzten den Anteil der informellen Wirtschaft auf 25 % bis 27 %(Dezséri et al., 1998, Kállai, 1993). Árvay und Vértes (1994)bewerteten die Schattenwirtschaft anhand von sektorspezifischenrepräsentativen Stichproben und folgerten, dass 27 % des BIP iminformellen Sektor erwirtschaftet wurden. Ihre Schätzungen inverschiedenen Bereichen zeigten, dass die Schattenwirtschaft imöffentlichen Sektor 10 %, in einheimischen Privatunternehmen 88 %und in ausländischen Privatunternehmen nur 2 % betrug.

Verschiedene empirische Studien zur Schattenwirtschaftuntersuchten die Intensität der Steuerumgehung in ungarischenUnternehmen im Zeitverlauf. Laut Semjén (1998) lässt sich ausSteuerberichten schließen, dass ein Großteil von Unternehmenohne eigene Rechtspersönlichkeit gegründet wird, um Lohnsteuernzu sparen. Darüber hinaus deuten zwei Unternehmensstudien (mit300 mittelständischen Betrieben in den Jahren 1994 und 1996) an,dass Kleinbetriebe öfter Mitarbeiter zum Mindestlohn einstellen (inKombination mit anderen Formen der Entlohnung, etwa überZulieferverträge). Zusätzlich sind es eher Kleinbetriebe, die Warenohne Mehrwertsteuer verkaufen. Allerdings wäre es schwierig, dieFolgen von Mehrwertsteueränderungen an bestimmtenWirtschaftseinheiten festzumachen. Die Körperschaftssteuer wurdemit den Jahren allmählich reduziert, von 50 % 1989 auf zunächst40 % und dann 18 % im Jahr 1996.

In Ungarn finden sich Hinweise darauf, dass im Fall vonSteuerumgehungen behördliche Kontrollen Wirkung zeigen. LautSemjén (2001) hat sich die Kontrollsituation durch dieSteuerbehörden, obwohl in Umfang und Effizienz unberechenbar,insgesamt gesehen verbessert. Da die zunehmenden Kontrollen eherauf Großunternehmen konzentriert waren, kann man annehmen,dass es bei kleineren Unternehmen bis zur Befolgung derSteuervorschriften etwas länger dauern wird. Semjén und Tóth

(2002) berichteten außerdem von einer rückläufigenSteuerhinterziehung in den größeren Firmen, und zwar zum Teilaufgrund von Verbesserungen bei der Finanzverwaltung.

Tóth und Semjén (1996, 2002, 2004) untersuchten bestimmteAspekte der ungarischen Schattenwirtschaft, indem sie die Datendreier aufeinander folgender Unternehmensstudien aus den Jahren1996, 1998 und 2001 kombinierten. Das Ergebnis ist eineumfragegestützte empirische Analyse der Veränderungen imBereich der Vertrags- und Steuerdisziplin in mittleren und großenUnternehmen über den betrachteten Zeitraum hinweg. Die Autorengehen auch auf Veränderungen bei einigen mit derSchattenwirtschaft einhergehenden Phänomenen ein. In dem vonihnen analysierten Wirtschaftssegment ging der Umfang derSchattenwirtschaft klar zurück. Der rechnungsfreie Verkauf nahmsowohl bei den Geschäftspartnern (Lieferanten, Subunternehmen)als auch den Mitbewerbern der untersuchten Unternehmen ab. DieVertrags- und Steuerdisziplin besserte sich und das Syndrom derweichen Budgetbeschränkung in der Wirtschaft verlor an Boden.Die auf der Random-Response-Methode beruhenden Schätzungender Autoren deuten darauf hin, dass die Steuerhinterziehung inmittleren und großen Unternehmen zwischen 1998 und 2001nochmalig zurückging. Nach Ansicht der Autoren erwiesen sich diezunehmend besseren Geschäftserwartungen und die stärkereIntegration in die europäische Wirtschaft als Schlüsselfaktoren fürdie Verringerung der Schattenwirtschaft.

Scharle (2002) erstellte aus Daten der Jahre 1992 bis 2000 eineÜbersicht über die Steuerhinterziehung in Kleinunternehmen inUngarn. Anhand von Daten aus der Arbeitskräfteerhebunguntersucht er die Folgen von Änderungen bei Steuern undSozialabgaben auf Abgänge aus der Selbstständigkeit und versucht,durch Daten aus Kleinregionen zum Stromverbrauch und durchSteuerberichte die Korrelation zwischen dem Umfang informellerAktivitäten und der Dichte von Kleinunternehmen zu bestimmen.Seine Befunde legen nahe, dass das Überleben vonKleinunternehmen signifikant von Schwankungen bei denSteuersätzen beeinflusst wird, dass Kleinunternehmen deutlich zurinoffiziellen Wohlstandsvermehrung beitragen und dass informellehäufig mit formellen Wirtschaftsaktivitäten verbunden sind, so wiees in der sozialistischen Schattenwirtschaft üblich war. Semjén,Szántó et al. (2001) erklären, wie Einsparungen durch dasNichtabführen von Sozialversicherungsbeiträgen zwischenArbeitgebern und Arbeitnehmern aufgeteilt werden können, wenndas Unternehmen Subunternehmer statt Arbeitnehmer einsetzt.

Eine spezielle Umfrage des ungarischen Statistischen Zentralamts(HCSO, 1998) näherte sich dem Thema Schattenwirtschaft aus derPerspektive von Kunden und Verbrauchern. Es sollte ermitteltwerden, wie viel Geld private Haushalte pro Monat und pro Jahr fürWaren, Dienstleistungen und Miete ohne Quittung ausgeben. ImZusammenhang damit wurde auch die Gabe von Trinkgeldern undZuwendungen untersucht. Nach Schätzung des HCSO gingen 1997mindestens 11 % aller privaten Haushaltsausgaben in dieSchattenwirtschaft. Die Umfrage ermittelte auch die persönliche,spontane Einstellung der Haushalte zur Schattenwirtschaft. Dabeiwurde deutlich, dass die meisten Menschen, unabhängig von Alter,Geschlecht, Bildung oder Einkommen, die Existenz derSchattenwirtschaft als normal ansehen (sowohl in Budapest alsauch auf dem Land). (Nur 7 % waren offen negativ, 12 % latentnegativ eingestellt, während ein beträchtlicher Teil der Bürger(29 %) die Schattenwirtschaft offen billigte.) Als weiteres Ergebniszeigte sich, dass die Befragten glauben, dass hohe Steuern undSozialabgaben eine wichtige Rolle beim Fortbestehen derSchattenwirtschaft spielen.

Tabelle 1: Nicht deklariertes Haushaltseinkommen alsProzentanteil am BIP (2001)

Länder Nicht deklariertes Haushaltseinkommen

Albanien 52 %

Bulgarien 34 %

Kroatien 19 %

Mazedonien 39 %

Rumänien 46 %

Kosovo 45 %

Tschechien 18 %

Estland 17 %

Ungarn 21 %

Lettland 26 %

Litauen 25 %

Polen 31 %

Slowakei 21 %

Slowenien 17 %

Quelle: Christie und Holzner (2004)


Trends

Schätzungen zur Verbreitung der Schwarzarbeit inUngarnAus der extrem hohen Nichterwerbsquote in Ungarn lässt sichschließen, dass ein beachtlicher Teil der erwerbslosen 15- bis 64-Jährigen ein gewisses Einkommen durch Schwarzarbeit erzielendürfte. In Ungarn gibt es rund 440.000 bis450.000 Nichterwerbspersonen, die weder in Aus- oderWeiterbildung noch in Rente sind und weder Kindergeld nochArbeitslosenleistungen beziehen. Gleichzeitig werden durch dieArbeitskräfteerhebung mindestens 500.000 Menschen mehr alserwerbstätig erfasst (3,9 Mio.), als es Einkommenssteuerzahler gibt(Selbstständige eingeschlossen). Aufgrund dieser Zahlen lässt sichvermuten, dass 15 % bis 20 % aller Erwerbstätigen nicht bei denstaatlichen Behörden angemeldet sind. Ádám und Kutas (2004)fanden bei einem Vergleich der Zahl der Erwerbstätigen mit derZahl der Steuerzahler im Jahr 2002, dass die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit 2003 bei 13 % lag.

Die relativ hohe Schwarzarbeit in Ungarn wird häufig als Grund fürdie niedrige reguläre Beschäftigung und Arbeitsuche gesehen.Allerdings gibt es keinen unmittelbaren Zusammenhang zwischendem Umfang des informellen Sektors eines Landes und seinerBeschäftigungsquote oder Intensität der Arbeitsuche. Die Frage, obsich formelle und informelle Arbeitsplätze ersetzen oder ergänzenund ob die informelle Beschäftigung von Menschen eine wenigerintensive Arbeitsuche fördert, lässt sich nur schwer beantworten. Zuihrer Klärung bräuchte man disaggregierte Daten. Da diese rarsind, können aus den existierenden Daten nur vorsichtigeSchlussfolgerungen gezogen werden.

Köllő und Nacsa (2004) haben für die lokale Schattenwirtschaft inUngarns Mikroregionen im Jahr 2000 grobe Berechnungen zurKorrelation von Beschäftigung und einigen stellvertretendenVariablen angestellt. Ihre Resultate zeigen eine statistischsignifikante umgekehrte Relation zwischen der Beschäftigung (undder Erwerbsbeteiligung) und den Indikatoren für dieSchattenwirtschaft. Regionen mit ausgedehntem informellemSektor hatten niedrigere Beschäftigungsquoten. Hält man jedoch dasBildungsniveau konstant – das als Indikator für dasEntwicklungsniveau der Region und die Fähigkeit,Anlageinvestitionen zu absorbieren, gilt –, verlieren sämtlicheRelationen zwischen der Schattenwirtschaft und denArbeitsmarktergebnissen ihre statistische Signifikanz. Sobald alsodie Ausstattung mit Humankapital konstant gehalten wird, könnendie Variationen beim Umfang der Schattenwirtschaft nicht alsErklärung für die Variationen bei der regulären Beschäftigung, derArbeitslosigkeit und der Intensität der Arbeitsuche dienen. Folgtman den Autoren der Studie, so bestätigen die beobachtetenKorrelationen die Erwartung, dass zwischen informeller undformeller Beschäftigung sowie zwischen informeller Beschäftigungund intensiver Arbeitsuche kein kausaler Zusammenhang besteht.Regionen mit niedrigem Bildungsniveau und einer Reiheverwandter Faktoren, die eine geringe Schaffung vonArbeitsplätzen und eine geringe Beschäftigung fördern, besitzeneinen ausgeprägten informellen Sektor. In diesem Sinn ist dieSchattenwirtschaft keine Ursache, sondern eher die Folge einergeringen regulären Beschäftigung.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitIn den letzten Jahren hat sich die Schwarzarbeit zu einem führendenThema in der politischen Debatte Ungarns entwickelt. Es wurdenmehrere Maßnahmen zu ihrer Eindämmung eingeleitet. Zusätzlich

erarbeitete eine interministerielle Arbeitsgruppe einen Aktionsplanzur Einführung weiterer Maßnahmen und Aktionen auf diesemGebiet.

Schaffung eines günstigeren gesetzlichen undinstitutionellen Rahmens, um die Anmeldung derErwerbstätigkeit und die Beschäftigung zu fördernSchwarzarbeit ist besonders stark in Sektoren mit befristeter undsaisonaler Beschäftigung konzentriert (etwa im Baugewerbe, in derLandwirtschaft, im Gastgewerbe und Tourismus). Aus diesemGrund waren verschiedene Maßnahmen zur Vorbereitung einesneuen Arbeitsrechts ergriffen worden, das die Besonderheitensaisonaler Beschäftigung berücksichtigen sollte. Für vorübergehendbeschäftigte Mitarbeiter wurde ein besonderes „Arbeitszertifikat“eingeführt, das es Arbeitgebern erlaubt, ihrenZahlungsverpflichtungen durch den Erwerb eines „Steuer- undAbgabengutscheins“ nachzukommen.

Zur Festigung der Steuerdisziplin führen Regierungen gelegentlichSteuerarten und Steuersätze ein, die dem Steuerbetrugentgegenwirken, wie etwa die vereinfachte Gewerbesteuer, die 2003mehrere frühere Steuerarten ersetzte und den Steuersatz fürUmsatzerlöse von bis zu 15 Mio. HUF (58.000 euro) auf 15 %festlegt. Dieses neue System ließ weit mehr Geld in die Staatskassefließen als geplant.

Stärkung der Anreize und Entfernung von Hindernissenfür die Anmeldung der Erwerbstätigkeit auf Angebots-und NachfrageseiteUngarn besitzt einen der höchsten Steuer- und Abgabenkeile imBereich der Arbeit. Die geringe reguläre Beschäftigung ist somit alsErgebnis einer Steuerumgehung durch Arbeitgeber undArbeitnehmer zu sehen. Die Steuern und Abgaben für Arbeit sind inden letzten Jahren stark zurückgegangen: bei denBeitragszahlungen sank der Arbeitgeberanteil 1999 um6 Prozentpunkte und in den Jahren 2001 und 2002 um jeweilsweitere 2 Prozentpunkte, also um insgesamt 10 Prozentpunkte.Allerdings erhöhte sich 2003 der feste Arbeitgeberanteil zurKrankenversicherung.

2001 wurde bei der Modifizierung des Arbeitsgesetzbuches die Listeder formalen Kriterien für Beschäftigungsverträge erweitert.Beschäftigungsverträge müssen nun in schriftlicher Form vorliegenund bestimmte Elemente enthalten, etwa Angaben zumGrundgehalt, eine Stellenbeschreibung und den Arbeitsstandort.

Verstärkung der Kontrollen und Einsatz geeigneterSanktionenWährend der 1990er Jahre zählte der so genannte „Doppelvertrag“zu den Hauptformen der Schwarzarbeit. Dieser bestand aus einemoffiziellen Vertrag, der das Gehalt auf dem gesetzlichenMindestlohnniveau festschrieb, und einem inoffiziellen Vertrag, derdas tatsächliche Gehalt reflektierte. Im Anschluss an die späten1990er Jahre fand eine neue Form der Schwarzarbeit, der sogenannte Scheinzivilvertrag, zunehmende Verbreitung.Scheinzivilverträge sind Verträge, die nicht dem Arbeitsrechtunterliegen. Anstatt von Beschäftigungsverträgen schlossenArbeitgeber Dienstleistungsverträge mit Selbstständigen, die alsKleinstunternehmen auftraten, sich aber in Wahrheit in abhängigerBeschäftigung befanden („erzwungene Selbstständigkeit“). Da eineBeschäftigung eine beträchtliche Steuer- und Abgabenlast mit sichbringt und da Unternehmen niedrigere Steuern undSozialversicherungsbeiträge zahlen, liegt es im kurzfristigen


Trends

Interesse von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, normaleBeschäftigungsverträge zu meiden. Darüber hinaus ergeben sich fürArbeitgeber durch den Einsatz von informellen Vereinbarungenoder Zivilverträgen anstatt von Beschäftigungsverträgen wichtigeFlexibilitätsvorteile.

Die ungarische Arbeitsaufsichtsbehörde OMMF hat die Aufgabe,zu kontrollieren, ob Arbeitgeber den gesetzlichen Bestimmungenbei der Beschäftigung nachkommen. Im Jahr 2003 fand die OMMF,dass in 21 % aller inspizierten Fälle die gesetzlichen Erklärungenvon Arbeitgebern bei der Einrichtung vonBeschäftigungsverhältnissen mit ihren Mitarbeitern nicht korrektwaren. Am häufigsten kamen folgende Unregelmäßigkeiten vor:Beschäftigung (Untervergabe, Arbeitszuweisung) mit falschemVertrag, Beschäftigung ohne Arbeitsvertrag, basierend auf einermündlichen Vereinbarung zwischen den Parteien, Arbeitsverträge,die Mängel in Bezug auf formale oder inhaltliche Anforderungenaufwiesen. Die Aufgaben der Arbeitsaufsichtsbehörde haben in denletzten Jahren deutlich zugenommen, während durch Kontrollenvon Beschäftigung und Arbeitssicherheit jährlich rund 3 % bis 5 %aller Arbeitgeber erfasst werden.

Einer der wichtigsten Schritte, um den Informationshintergrund derOMMF zu verbessern, war die Einrichtung eines einheitlichenArbeitsregisters für Ungarn (EMMA). Seit Mai 2004 müssenArbeitgeber sämtliche Änderungen zum Status ihrer Mitarbeiter andieses Zentralregister melden. Die Arbeitgeber sind verpflichtet, dieEinstellung eines neuen Arbeitnehmers vor dessen Arbeitsantrittund die Beendigung eines Beschäftigungsverhältnisses innerhalbeines Tages nach Vertragsauflösung weiterzugeben. Theoretischenthält das Register aktuelle Informationen zumBeschäftigungsstatus aller ungarischen Arbeitnehmer, die unter dieArbeitsgerichtsbarkeit fallen, und zu allen Arbeitgebern im Land.EMMA schafft nicht nur die notwendigen Voraussetzungen füreffektivere Beschäftigungskontrollen, es trägt auch zurArbeitsmarkttransparenz bei und erhöht die gesetzliche Sicherheitder Arbeitnehmer. Arbeitgeber können ihrer Meldepflicht nicht nurauf dem herkömmlichen Postweg, sondern auch durch eine PIN-geschützte Telefonnummer sowie im Internet nachkommen. AuchArbeitnehmer haben zu dem Register über das Internet Zugang, umihren Beschäftigungsstatus zu prüfen.

Nichtsdestotrotz bietet die derzeitige Funktionsweise von EMMAden Benutzern weniger, als ursprünglich erwartet. So ist es zumBeispiel nicht möglich, über EMMA Zugang zu Informationen zurSozialversicherungsanmeldung und zu Beiträgen zu erhalten – einefür Arbeitnehmer wichtige Leistung. Diese Daten können demRegister des staatlichen Rentenversicherungsamts entnommenwerden, bei dem diese Art von Information bis 1958 zurückreichendgespeichert ist, sowie der staatlichen Krankenkasse und derSteuerbehörde. Nach Meinung von Arbeitsrechtsexperten, die dieursprünglichen Ziele von EMMA unterstützen, hätte dies durcheine Weiterentwicklung der bereits bestehendenInformationssysteme erreicht werden können. HUF 1,6 Milliarde(6,4 Millionen euro) wurden in EMMA investiert. Dies erscheint einhoher Preis für ein Projekt mit einem solch mageren Angebot.Allerdings könnte die OMMF EMMA künftig als effektivesInstrument zur Untersuchung der Schwarzarbeit einsetzen.

Stärkung der Rolle der Sozialpartner bei derBekämpfung der SchwarzarbeitDie EIRO (2004) gibt einen kurzen Überblick über dietarifbezogenen Aspekte der Schwarzarbeit in Ungarn. Darinwerden die Aktivitäten und Ansichten der Sozialpartner und dieZusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern und den staatlichen

Behörden bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit betrachtet. DemBericht nach befassen sich die Tarifverhandlungen kaum mitThemen, die mit Schwarzarbeit als solcher in Verbindung stehen.Das dezentrale Wesen der ungarischen Tarifverhandlungen, diegeringen administrativen Kapazitäten der Arbeitgeberverbändeund der Gewerkschaften auf sektoraler und nationaler Ebene undihre starke Fragmentierung behindern größereGemeinschaftsaktionen zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit. Dennoch haben die wichtigstenArbeitgeberverbände und Gewerkschaften in mehreren Sektoren,vor allem in der Nahrungsmittelindustrie und im Bausektor,gemeinsame Anstrengungen dazu unternommen, die Schwarzarbeitzu reduzieren und die Gesundheits- und Sicherheitsstandards zuverbessern. In diesen Sektoren sind sich die wichtigenArbeitgeberverbände der negativen Folgen durch die Schwarzarbeitauf die Wettbewerbsfähigkeit ihrer jeweiligen Branche bewusst,weshalb sie diese in Kooperation mit den Gewerkschaftenbekämpfen. Die Beteiligten hoffen, dass die Konsolidierung dersektoralen Tarifverhandlungen durch die kürzlich auf Sektorebeneetablierten bilateralen Foren für den sozialen Dialog und dieVerlängerung freiwilliger Tarifverträge mit mehreren Arbeitgebernneue Möglichkeiten eröffnen werden, zu gemeinsamen Regelungenund effektiven gemeinsamen Organen zur Verringerung derSchwarzarbeit zu kommen.

ZukunftsaussichtenIm Jahr 2003 beschloss die Regierung, die gesetzlichenRahmenbedingungen für die Beschäftigung zu ändern, um dieBestimmungen den sich seit einigen Jahren wandelndenBeschäftigungsmustern anzupassen. Dieser Entscheidung zufolgesollen bis Ende 2005 folgende Punkte umgesetzt werden:

• eine Prüfung der legalen Beschäftigungsformen im Rahmen einerumfassenden Überarbeitung des Arbeitsgesetzbuches

• eine vergleichende Analyse der Regelungen in Bezug auf Steuern,Abgaben und Vergünstigungen bei den verschiedenenBeschäftigungsformen

• eine zusammen mit den Sozialpartnern durchgeführteBewertung, die in einem gemeinsamen Vorschlag zu notwendigenRegeländerungen münden soll

Im Jahr 2004 richtete das Finanzministerium eine interministerielleArbeitsgruppe zur Bewertung der Ursachen und Folgen derSchattenwirtschaft, zur Identifizierung besondererHerausforderungen und zur Erarbeitung politischer Vorschläge zurVorlage beim Wirtschaftskabinett ein. Der erste Bericht derArbeitsgruppe wurde im Mai 2004 erstellt. Auf seiner Grundlagewird ein Arbeitsprogramm vorbereitet, das die Aufgaben in denBereichen Regelwerk, Steuern und Sozialversicherung definiert.

Der ungarische Nationale Aktionsplan (NAP) für Beschäftigungenthält eine detaillierte Beurteilung der Schwarzarbeit in Ungarnsowie eine Liste der seitens der Politik geplanten Antworten. DasDokument führt drei politische Schlüsselantworten auf: dieReduzierung und Harmonisierung der Arbeitskosten, dieVerbesserung der Wirksamkeit von Beschäftigungskontrollen unddas Wecken des Interesses zur Zahlung vonSozialversicherungsbeiträgen. In den vergangenen Jahren hat dieungarische Regierung damit begonnen, die Arbeitssteuern zuverringern und zu vereinheitlichen. Allerdings lag der Schwerpunktbisher auf den Arbeitgeberbeiträgen. ReguläreBeschäftigungsverhältnisse würden jedoch auch durch dieReduzierung der Arbeitnehmersteuern gefördert (etwa durch dieVerlagerung der Steuereinnahmen vom Einkommen auf denKonsum). Der NAP betont auch, wie wichtig es ist, das Bewusstsein


Trends

der Bürger im Hinblick auf Gesetzestreue zu schärfen. Derinteressanteste Vorschlag, der außerdem sehr viel versprechend ist,zielt darauf ab, die Bürger für die Zahlung vonSozialversicherungsbeiträgen zu interessieren. Um dasVersicherungsprinzip bei den Geldleistungen (etwa Rente,Krankengeld, Kindergeld) zu stärken, erwägt die ungarischeRegierung, die Registrierung individueller Ansprüche einzuführen.Ein solches System würde die Arbeitnehmer prinzipiell stärker dazumotivieren, für legale Beschäftigungsformen zu wählen, allerdingssind die Einzelheiten dieses Systems momentan noch unklar.

Fazit und SchlussfolgerungenEs wird häufig angenommen, dass Ungarns umfangreicheSchattenwirtschaft eine Schlüsselrolle beim niedrigen Niveau derregulären Beschäftigung und Arbeitsuche spielt. Die vorhandenenBelege bestätigen die Existenz einer verbreiteten informellenWirtschaft, allerdings nimmt Ungarn im internationalen Vergleichauf diesem Gebiet bei weitem keine Spitzenposition ein. Außerdemgibt es keinen unmittelbaren Zusammenhang zwischen demUmfang der Schattenwirtschaft eines Landes und seinerBeschäftigungsquote oder dem Ausmaß der Arbeitsuche.

Kürzlichen Schätzungen zufolge waren 15 % bis 20 % derGesamtbeschäftigung nicht bei den Behörden angemeldet. Diemeisten Analysen sehen die hohe Steuerbelastung als Hauptursachedafür, dass Unternehmen Schwarzarbeiter einstellen. DieSozialversicherungsbeiträge und Einkommenssteuersätze sind inUngarn im Vergleich zu anderen Ländern extrem hoch. Die kürzlichvorgelegten Dokumente zu geplanten Regierungsaktionen gegen dieSchwarzarbeit beschreiben die notwendigen Maßnahmen zurweiteren Belastung der Arbeitgeber: die Erfassung atypischerBeschäftigungsverhältnisse und die Vereinheitlichung der Kostenfür unterschiedliche Beschäftigungsverträge. Diese Maßnahmensind in der Tat notwendig, um die Lasten gleichmäßig auf dieunterschiedlichen Beschäftigungsformen zu verteilen. DieRegierung hat die zentralen Herausforderungen bei derBekämpfung der Schwarzarbeit richtig erkannt: es geht darum, einbeschäftigungsfreundliches Umfeld zu schaffen und dieArbeitsmarktkontrollen zu verstärken.

Károly Fazekas

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MaltaEinleitungIn der Mitteilung der Europäischen Kommission aus dem Jahr 1998wird nicht angemeldete Erwerbstätigkeit definiert als „jede bezahlteTätigkeit, die legal ist, den staatlichen Behörden jedoch nicht gemeldetwurde”. Die Bedeutung der Schwarzarbeit wird in denBeschäftigungsrichtlinien der Europäischen Union (EU)hervorgehoben. Zielsetzung der Richtlinien ist die Förderung dreierübergreifender Ziele: Vollbeschäftigung, Arbeitsproduktivität undArbeitsplatzqualität, Stärkung des sozialen Zusammenhalts undder sozialen Integration sowie die Umsetzung der Ideen der Agendavon Lissabon. Punkt 9 „Die Umwandlung von nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigungsverhältnisse” fordert dieMitgliedstaaten dazu auf, das Problem der Schwarzarbeitanzugehen. Genauer gesagt verlangt diese Richtlinie: „Die EU-Mitgliedstaaten sollen umfassende Maßnahmen entwickeln undumsetzen, die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit eliminieren, indemdie Bedingungen für Unternehmen insgesamt vereinfacht, hemmendeFaktoren beseitigt und Anreize im Bereich des Steuer- undSozialleistungssystems geschaffen, die Umsetzung der gesetzlichenVorgaben verbessert und Sanktionen angewandt werden. Sie solltendie notwendigen Anstrengungen zur Messung des Problemumfangsund der Fortschritte, die im Land erzielt wurden, auf nationaler undauf EU-Ebene vornehmen”.

Die oben angeführte Definition deckt sich mit der maltesischenInterpretation von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit. Wennörtliche Behörden sich zu Schwarzarbeitern äußern, oderMaßnahmen gegen sie ergreifen, geht es im Allgemeinen umPersonen, die im Rahmen einer legalen Tätigkeit Geld verdienen,dieses den staatlichen Behörden jedoch nicht mitteilen. Arbeiten,die nicht meldepflichtig sind, wie Hausarbeit, sind davonausgenommen.

Drei wichtige Organe, die Politik gestalten und umsetzen, sind inMalta mit den Problemen betraut, die durch Schwarzarbeitentstehen: Die Steuerbehörde, die Sozialversicherungsbehörde unddie Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC). DieSteuerbehörde ist zuständig für die Umsetzung desEinkommenssteuergesetzes und zieht die Personen- undKörperschaftssteuer sowie die Beiträge zur Sozialversicherung ein.Die Sozialversicherungsbehörde im Ministerium für Familie undsoziale Solidarität handhabt das Sozialversicherungsgesetz von1987 (beitragspflichtige und nicht beitragspflichtige Bereiche). DieGesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC) erfasst imRahmen des Gesetzes für Beschäftigung und Ausbildung aus demJahr 1990 Erwerbstätige und Arbeitsuchende. Arbeitgeber sindgesetzlich dazu verpflichtet, bei der ETC ein Beschäftigungs- oderEntlassungsformular einzureichen, wenn ein Arbeitnehmereingestellt oder entlassen wird.

Die politische Debatte zum Thema Schwarzarbeit beschränkt sichauf parlamentarische Fragen zur Anzahl der registriertenArbeitslosen, die nicht angemeldet arbeiten, und zur Anzahl derAusländer, die ohne Arbeitsgenehmigung arbeiten. Die Diskussionum Schwarzarbeit wird jedoch mit der bevorstehendenVeröffentlichung des ersten maltesischen Aktionsplans zurBeschäftigung eine strukturiertere Form annehmen.

Verbreitung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in der WirtschaftDas Ausmaß der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in Malta istnicht offiziell erfasst, obwohl man davon ausgeht, dass deren Anteilvor allem in den Bereichen Handel und Dienstleistungen erheblichist. In jüngster Zeit wurden zwei Versuche unternommen, dasAusmaß der maltesischen Schattenwirtschaft zu bestimmen(Briguglio, 1989, und Cassar, 2001). Erhebungen zurSchattenwirtschaft sind jedoch nicht aussagekräftig im Bezug aufnicht angemeldete Arbeit, da sie auch illegale Tätigkeiten undArbeiten wie Hausarbeit, die nicht meldepflichtig sind, erfassen.Dies vorausgeschickt kommt Briduglio mittels einer indirektenSchätzungsmethode, die sich auf die in Umlauf befindlicheWährungsmenge stützt, in seiner Studie zu dem Ergebnis, dass derAnteil der Schattenwirtschaft bei schätzungsweise 25 % desBruttoinlandsprodukts (BIP) liegt. Cassars Index zum Ausmaß derSchattenwirtschaft deutet darauf hin, dass sich ihr Umfang imZeitraum zwischen 1971 und 1997, wenn auch mit rückläufigerQuote, verdreifacht hat. Mangelndes Vertrauen in die Regierungund in das Steuersystem sowie eine stark familienorientierteUnternehmenskultur wurden als Gründe für dieses Verhaltenbestimmt. Der Mangel an Vertrauen in die Regierung istsoziokulturell bedingt und stark verwurzelt in der maltesischenWirtschaft. Das liegt zum Teil an der kolonialen Vergangenheit undan der Existenz eines großen zentral geführten staatlichen Sektors,der das freie Unternehmertum behindert, und zum Teil auch an demoft als unklar empfundenen Regierungsverhalten. Die starkeFamilienorientierung in der maltesischen Gesellschaft rechtfertigtviele Mittel zur Verbesserung der Lage der eigenen Familie, dazuzählen auch Einkünfte aus Schwarzarbeit.

Es gab nur wenige weitere Versuche, den Anteil der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit zu berechnen. Derzeit werden keinedirekten Methoden angewandt, um deren Umfang zu ermitteln.Allerdings können auch indirekte Methoden eingesetzt werden.Angesichts der gängigen indirekten Diskrepanz-Methode zurErmittlung des Umfangs nicht angemeldeter Arbeit und desVergleichs der Ergebnisse der Arbeitskräfteerhebung (AKE) mitden Nachfragedaten (im Falle von Malta ist dies die


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Beschäftigungsrate gemäß den von den Unternehmern vorgelegtenBeschäftigungs- oder Entlassungsformularen) scheinen dieVerwaltungsdaten geringere Beschäftigungsraten auszuweisen alsdie AKE. Die Zahlen für Dezember 2003 sind unten dargestellt. DieDiskrepanz-Methode ergibt, dass Schwarzarbeit in Malta starkverbreitet ist. Diese Daten sollten jedoch nicht zur Ermittlunggenauer Zahlen herangezogen werden.

In Malta leisten im Allgemeinen eher Beschäftigte und Arbeitsloseals zum Beispiel Selbstständige oder Rentner Schwarzarbeit.Männer gehen eher einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit imBausektor oder im Handel nach, während Frauen dies eher imKunsthandwerksbereich oder im privaten und häuslichenDienstleistungsbereich tun. Sowohl Männer als auch Frauen sindvernutlich besonders in den Sommermonaten nicht angemeldet imGastgewerbe tätig.

In den letzten Jahren ist die Anzahl der aufgedeckten Fälle vonSchwarzarbeit und Missbrauch von Arbeitslosengeld deutlichzurückgegangen. Dies liegt größtenteils an der sinkenden Zahl derInspektoren der Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung(ETC), die diesen Fällen nachgehen. In Tabelle 1 sind dieGesetzesverstöße für die Jahre 1999/2000 bis 2002/2003, dargestellt.

Wie aus der Tabelle hervorgeht, besteht der häufigste Verstoß darin,dass Beschäftigungsverhältnisse der ETC nicht mitgeteilt werden.Es folgen der Missbrauch von Arbeitslosengeld, die Beschäftigungvon Ausländern und die von Minderjährigen.

Das Ausbildungs- und Beschäftigungsförderungsprogramm, einWiedereingliederungsprogramm der ETC, welches Über-Fünfzigjährige bei der Arbeitsuche unterstützt, wurde nur von 81der 1.200 möglichen Kandidaten, in Anspruch genommen. Diegeringe Resonanz könnte auf Aktivitäten in der Schattenwirtschaftzurückzuführen sein. Die Maßnahme, in deren Rahmen denTeilnehmern 55 Maltesische Lira (127 Euro) pro Woche plusSonderzahlungen, Urlaub und gesetzlicher Anspruch aufFehlzeiten im Krankheitsfall zugesprochen wurden, ermutigtezudem Arbeitgeber, Teilnehmern nach der einjährigen Maßnahmeein dauerhaftes Arbeitsverhältnis anzubieten. Über die öffentlicheBekanntmachung des Ausbildungs- und Beschäftigungsprogramms(TEES) durch die Medien hinaus wurden in Frage kommendePersonen, die seit mindestens sechs Monaten Arbeitslosengeldbezogen hatten, auch durch einen persönlichen Brief informiert.Die trotz all dieser Anstrengungen niedrige Teilnehmerzahl deutetunter anderem darauf hin, dass viele arbeiten, ohne dies denstaatlichen Behörden mitzuteilen.

Die vom Zentrum für Mitbestimmung in der Arbeitswelt (WPDC)an der Universität von Malta durchgeführte Untersuchung derFaktoren, die die formelle Erwerbsbeteiligung von Frauen ammaltesischen Arbeitsmarkt beeinflussen, deutet darauf hin, dass derAnteil an Schwarzarbeit unter Frauen erheblich ist. Die Studiezeigt, dass zumindest jede fünfte Frau, die arbeitet, dies nichtangibt. Außerdem stellte diese Untersuchung fest, dass dieErwerbsbeteiligung der Frauen zu Beginn des Jahres 2003 bei 41,7 %und damit um 7,2 % über dem Ergebnis der Arbeitskräfteerhebung(AKE) aus dem gleichen Zeitraum lag.1

Die Hauptgründe für das derzeitige Ausmaß an nicht angemeldeterErwerbstätigkeit sind hohe Grenzsteuersätze, inkohärenteSteuersätze, Sozialversicherungsbeiträge, der mögliche Verlust vonLeistungen, ein wenig effizienter öffentlicher Sektor und dasaktuelle System der „Transferzahlungen“. Diese Themen werdennun im Einzelnen erörtert.

Der Spitzengrenzsteuersatz für persönliches Einkommen liegt inMalta bei 35 %. Der Durchschnittssteuersatz bzw. derEinkommenssteuersatz, der von Steuerzahlern in Malta entrichtetwird, liegt bei 8,6%, während der Grenzsteuersatz für Einkünfte ausArbeit durchschnittlich bei etwas über 19 % liegt. BeimSpitzengrenzsteuersatz und Durschnittssteuersatz schneidet Maltaim Vergleich zu den 25 EU-Mitgliedstaaten gut ab. Das heißt, Maltabefindet sich nicht unter den Staaten mit den höchsten Steuersätzen.Ein Vergleich der Einkommenssteuersätze für die letzten Lira desEinkommens bringt Malta jedoch auf die vorderen Plätze unter denStaaten mit den höchsten Steuersätzen. Das Einkommens-

Abbildung 1: Beschäftigtenzahlen lautArbeitskräfteerhebungs- und Verwaltungsdaten,Dezember 2003

0

50000

100000

150000

200000

AKE

Verw.

GesamtFrauenMänner

Zahl der Beschäftigten

1 Die Fehlerspanne der Studie lag bei 3,1 %.

Tabelle 1: Verstöße gegen die Arbeitsgesetzgebung

Verstöße, die von der Abteilung Gesetzes-Konformität der ETC,bearbeitet werden 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003

UNicht angemeldete Arbeitsverhältnisse 2.878 1.558 1.191 1.316

Erwerbstätige, die arbeitslos gemeldet sind 728 534 373 215

Beschäftigung von Ausländern 161 77 46 96

Beschäftigung von Minderjährigen 134 37 6 11

Quelle: ETC, Jahresbericht 2003


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steuersystem in Malta ist damit eins der progressivsten innerhalbder EU und hält vielleicht viele davon ab, auf dem legalenArbeitsmarkt tätig zu werden.

Es gibt Inkohärenzen bei den Steuersätzen für normaleArbeitszeiten, Überstunden und Teilzeitarbeit. Zur Zeit werdennormale Arbeitszeiten und Überstunden höher besteuert alsTeilzeitarbeit (15 %), vorausgesetzt, diese Teilzeitarbeit wird nichtbeim gleichen Arbeitgeber geleistet. Ein weiterer Widerspruch trittauf, wenn ein Paar sich für eine gemeinsame Steuererklärungentscheidet. Es kann in diesem Fall nicht den niedrigeren Steuersatzauf Teilzeitarbeit geltend machen, wenn die Teilzeitarbeit von demPartner ohne Vollzeitbeschäftigung geleistet wird. Dies istwahrscheinlich der häufigste Grund dafür, dass Frauen ihreArbeitstätigkeit nicht deklarieren.

Wenn Frauen außerhalb des Familienhaushalts arbeiten, geben siezudem ihre Einkünfte nicht an, um Sozialversicherungsbeiträge zuumgehen. Ab einer Wochenarbeitszeit von mindestens acht Stundensind diese gesetzlich vorgeschrieben. Bezahlte Arbeit anzumeldenwürde auch dazu führen, dass Frauen Ansprüche auf sonstigeZuschüsse, wie z. B. Mietbeihilfe, verlieren. Zusätzlich erhalteneinige Frauen keine Vergütung für Arbeit, die sie im Haushaltleisten. Die Verbreitung von nicht angemeldeter Arbeit unter alleinund getrennt lebenden Frauen, die Sozialleistungen beantragen undgleichzeitig arbeiten, nimmt ebenfalls zu.

In Malta arbeitet der öffentliche Sektor häufig ineffizient. Einbeträchtlicher Anteil der Angestellten im öffentlichen Dienst geht,weil es keine ausreichenden Kontrollen gibt, während derArbeitszeit einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nach. DiePrivatisierung einiger Bereiche des öffentlichen Sektors könnte dieZahl der Arbeitnehmer, die unangemeldet arbeiten, gesenkt haben.

Das bestehende System der „Transferzahlungen“ könnte ebenfallsviele dazu verleiten, nicht angemeldet zu arbeiten, um unterhalb derGrenze zu bleiben, ab der kein Sozialhilfeanspruch mehr besteht.Die Industrie- und Handelskammer von Malta vertritt die Ansicht,dass Sozialleistungen, die sich negativ auf die Arbeitsbereitschaftauswirken, abgeschafft werden sollten. In berechtigten Fällensollten Leistungen gewährt werden, die die gesellschaftliche Realitätangemessen widerspiegeln. Man geht außerdem davon aus, dasseinige Rentner nicht angemeldet arbeiten, um ihren Anspruch aufeine staatliche Rente nicht zu gefährden, wenn sie dieMindestlohngrenze von 543 Euro im Monat erreichen.

Es gibt zudem viele Fälle, in denen nicht das gesamte Einkommenangegeben wird. Diese wiegen ebenso schwer wie die, in denen nichtangemeldet gearbeitet wird. Den Verdienst bar auf die Handauszuzahlen scheint eine weit verbreitete Methode zur Umgehungder Steuern zu sein. Darüber hinaus bieten kleine Unternehmenihren Klienten die Möglichkeit, die Mehrwertsteuer zu umgehen.Trotz aller Bemühungen der Regierung, derartige Aktivitäten zubekämpfen (z. B. Aktionen, die die Bevölkerung dazu anhaltensollen, Mehrwertsteuer-Quittungen zu verlangen, monatlicheLotterieausspielungen und die Rückzahlung der Mehrwertsteuerbei manchen Einkäufen), wird sie weiterhin praktiziert. Häufigereunangekündigte Kontrollen durch Inspektoren und schärfereSanktionen wären hier nötig.

Maßnahmen zur Bekämpfung vonSchwarzarbeitÜber die Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC)arbeitet Malta schon im Rahmen der EuropäischenBeschäftigungsstrategie (EBS). Malta wird deshalb das Problem der

nicht angemeldeten Arbeit mit noch stärkerer Entschlossenheitangehen. Auf der politischen Ebene steigt das Bewusstsein für nichtangemeldete Arbeit. Der Premierminister Dr. Lawrence Gonziäußerte kürzlich, dass der Regierung bewusst sei, dass bestimmtebestehende Mechanismen die Erwerbsbeteiligung von Frauenverhinderne und Frauen in vielen Fällen in die Schwarzarbeitdrängen. Der Premierminister nannte in diesem Zusammenhang dieBestimmungen zur Teilzeitarbeit und dieSozialversicherungsbeiträge. Die Regierung beabsichtigt, den Anteilan nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit vor allem durchMaßnahmen zu senken, die im nationalen Aktionsplan fürBeschäftigung vorgesehen sind.

Der nationale Aktionsplan für Beschäftigung wird eine viergliedrigeStrategie zur Senkung der Schwarzarbeit verfolgen. Vorgesehen sindBemühungen, legale Arbeit attraktiver zu machen, dieVerwaltungslast der Arbeitgeber zu mindern und den Arbeitsmarktflexibler zu gestalten, Schwarzarbeit mit verlässlichen Methoden zumessen und die Kontrollmechanismen zu verstärken.

Maßnahmen und Pläne zur Reduzierung vonSchwarzarbeit

Definition und MessverfahrenDirekte Methoden zur Erfassung von Schwarzarbeit bieten, wennsie umfassend und einfühlsam eingesetzt werden, die besteMöglichkeit, verlässliche und zutreffende Aussagen zurSchwarzarbeit zu erhalten. In der zweiten Hälfte des Jahres 2005wird eine direkte Erhebung in maltesischen Haushaltendurchgeführt, um das Beschäftigungsausmaß in derSchattenwirtschaft zu bestimmen. Diese Erhebung wird gemeinsamvom nationalen statistischen Institut und der Gesellschaft fürBeschäftigung und Berufsbildung (ETC) durchgeführt und von derdänischen Rockwool-Stiftung fachmännisch begleitet, die schonähnliche Studien in Deutschland, dem Vereinigten Königreich,Schweden und Dänemark durchgeführt hat. Zu diesem Zweckwerden hoch qualifizierte und sorgfältig ausgebildete Interviewereingesetzt.

Koordinierte UmsetzungDie Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC) hatüber die Jahre umfassende Maßnahmen zur Bekämpfung vonSchwarzarbeit entwickelt und umgesetzt. Die Abteilung fürGesetzeskonformität wurde eingerichtet, um registrierteArbeitslose, die einer bezahlten Arbeit nachgehen, Arbeitgeber, dieschulpflichtige Jugendliche beschäftigen, Ausländer, die ohneArbeitserlaubnis arbeiten, sowie Arbeitgeber, die der ETC dieEinstellung von neuen Arbeitnehmern nicht mitteilen, zu ermitteln.Die ETC informiert die Polizei über jeden Fall, in demHandlungsbedarf besteht, und die Polizei fordert eine Geldstrafevon Arbeitgebern ein, die Arbeiter ohne entsprechendeGenehmigung einstellen. Es gab jedoch auch schon Fälle, in denendie illegale Arbeit von ausländischen Arbeitnehmern aufgedecktwurde, die Mitarbeiter der ETC aber dennoch nicht eingeschaltetwurden.

Darüber hinaus gibt die Abteilung für Gesetzeskonformität eineListe der Verstöße gegen das Beschäftigungsgesetz zur weiterenÜberprüfung an die Sozialversicherungsbehörde weiter. Einmal proMonat legt die Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildungder Sozialversicherungsbehörde zur weiteren Bearbeitung Attestevon Ärzten vor, die von Arbeitslosen eingereicht wurden, um zubegründen, dass sie nicht registriert sind.

Die Kontrollabteilung der ETC wurde 2003 im Parlament heftig von


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einem Abgeordneten der Labour Party (Arbeitspartei) kritisiert,weil sie zu wenige Fälle von nicht angemeldeter Arbeit aufgedeckthabe. Er äußerte, dass die aufgedeckten Fälle von Personen, diearbeitslos gemeldet sind und Schwarzarbeit leisten, und vonAusländern, die ohne Arbeitserlaubnis arbeiten, zu gering seien, umdie wirkliche Situation wiedergeben zu können. Dies wurde demAbzug von Arbeitskräften aus der Abteilung fürGesetzeskonformität und der zum Teil mangelnden Kooperationmit anderen Behörden zugeschrieben. Das letztgenannte Problemwurde seitdem in Angriff genommen und es werden nun bessereErgebnisse erzielt. Die Abteilung für Gesetzeskonformität istmittlerweile vernetzt mit der Steuerprüfungsabteilung, derMehrwertsteuerbehörde, mit Malta Enterprise, der Abteilung fürFinanzanalysen und den zuständigen Beamten bei der Polizei.Zusätzlich arbeiten die Mitarbeiter dieser Abteilung in Teams, umsich besser bestimmten Gruppen von Arbeitsuchenden widmen zukönnen, die unter dem Verdacht stehen, illegal zu arbeiten. DieAbteilung für Gesetzeskonformität hat zusätzlich noch einegebührenfreie Telefonnummer zur Anzeige von illegalerBeschäftigung eingerichtet.

Die Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC)arbeitet auch an der Verbesserung des Profiling-Systems, umArbeitsmöglichkeiten für Arbeitslose genauer einschätzen zukönnen. Diejenigen, die das System missbrauchen oder versuchen,dies zu tun, werden aus dem Arbeitslosenregister gestrichen.

Das Beschäftigungs- und Ausbildungsförderungsgesetz (1990), indem die Rechte und Pflichten der Arbeitgeber und der Arbeitslosensowie die von beiden Seiten einzuhaltenden Vorgehensweisenfestgelegt sind, wird zur Zeit neu bearbeitet. Ziel ist es dabei unteranderem, eine effizientere und transparentere Kontrolle vonErwerbstätigkeit bei offiziell bestehender Arbeitslosigkeit zuermöglichen. Das überarbeitete Gesetz wird der Regierung zumJanuar 2005 vorgelegt.

Im August 2003 wurde ein Ausschuss gegründet, der sich ausVertretern der Gesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung,Vertretern des Ministeriums für Soziales, des Wirtschafts- undFinanzministeriums und des Ministeriums für Bildungzusammensetzt. Seine Aufgabe besteht darin, eine nationaleKampagne gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit zu entwerfenund zu planen. Der Ausschuss stellte sicher, dass Daten, die deneinzelnen Einrichtungen bei der Bekämpfung von Schwarzarbeit,Steuerhinterziehung und Leistungsmissbrauch von Nutzen seinkönnten, ausgetauscht werden. Das Ministerium für Soziales hat imRahmen dieses Datenaustauschs eine Liste mit 56 Personen, die vonden Inspektoren der Behörde für Gesundheit und Sicherheit anverschiedenen Arbeitsstellen angetroffen wurden, an dieGesellschaft für Beschäftigung und Berufsbildung (ETC)weitergegeben. Die ETC fand heraus, dass von den 56 Personeneiner arbeitslos gemeldet war, vier arbeitslos waren, dies jedochnicht gemeldet hatten, und weitere vier nicht imBeschäftigungsregister gefunden werden konnten (weil siewahrscheinlich ihre persönlichen Daten gefälscht hatten). Zudiesem Datenaustausch kam es, nachdem die ETC demMinisterium für Soziales eine Liste von Personen, die illegal aufGozo arbeiteten, vorgelegt hatte. Zwei der illegalen Arbeitnehmerbezogen Erwerbsunfähigkeitsrenten, weshalb sie dem Arbeitsmarktnicht mehr hätten zur Verfügung stehen dürfen.

Verstärkte Durchsetzung der GesetzeAb Oktober 2004 wird die Zahl der Inspektoren in der Abteilung fürGesetzeskonformität der staatlichen Arbeitsbehörde von sechs aufzehn aufgestockt. Dadurch soll eine größere Anzahl an

Gesetzesverstößen aufgedeckt werden. Darüber hinaus werden alleMitarbeiter der Abteilung für Gesetzeskonformität ab 2005 in denBereichen Ermittlung und Meldung geschult. Dieverwaltungstechnische Koordination zwischen denKontrollorganen verschiedener Ministerien wird gestärkt. Die ETChat ein Ausbildungsseminar für ihre Inspektoren und Bürokräftedurchgeführt, damit diese die Realitäten im Bereich der nichtangemeldeten Arbeit besser verstehen lernen. Angestellte derTourismusbehörde von Malta, der Sozialversicherungsbehörde, derSteuerkontrollbehörde, der Mehrwertsteuerbehörde, der Polizei undder nationalen Arbeitsbehörde wurden eingeladen, um dieAnwesenden über die Lage zu informieren, die sich ihnen bei ihrenInspektionen bietet.

SanktionenDie derzeitige Geldstrafe von 25 Maltesischen Lira (58 Euro) fürArbeitgeber, die nicht angemeldete Arbeitnehmer beschäftigen(wobei die Anzahl keine Rolle spielt), wird ab Januar 2005 deutlicherhöht. Bei der Entrichtung der Geldstrafe wird der Arbeitgeberzudem verpflichtet, das Einstellungsformular der ETC auszufüllen.

Ein Arbeitnehmer, der ein Jahr unberechtigt Arbeitslosengeldbezogen hatte, wurde kürzlich zu einer Geldstrafe von 586 Euroverurteilt. Das Gericht verhängte zusätzlich eine zweijährigeGefängnisstrafe, die für vier Jahre auf Bewährung ausgesetzt wurde.Der Arbeitnehmer wurde des Betrugs am Staat und der Weitergabevon gefälschten Daten gemäß der Sozialversicherungs- und derBeschäftigungs- und Ausbildungsgesetzgebung für schuldigbefunden.

Steuerliche MaßnahmenInkohärenzen im Steuersystem werden aufgehoben, um Ehefrauen,die als Zweitverdienerinnen einer Teilzeitarbeit nachgehen einenAnreiz zu geben, in den offiziellen Arbeitsmarkt zu wechseln.

SensibilisierungIm Jahr 2005 wird die ETC eine Kampagne durchführen, umArbeitnehmer über ihre Rechte und Pflichten bei der Anmeldungeiner Beschäftigung, aber auch über die Konsequenzen imUnterlassungsfall, zu informieren. Dies soll z. B. an Hand derAuswirkungen auf die Sozialversicherungsakte und dieLeistungsberechtigung in anderen Bereichen verdeutlicht werden.

Gutscheine für HaushaltsdiensteIm Oktober 2004 wird eine Studie durchgeführt, um die Einführungvon Dienstleistungsgutscheinen im Bereich der Haushaltshilfe aufihre Eignung zu überprüfen. Die Empfehlungen werden bis zum Juli2005 ausgearbeitet sein und später im Jahr bei derHaushaltsplanung berücksichtigt. Man geht davon aus, dass dieseMaßnahme die Gründung einer Verwaltungsgesellschaft für dieRekrutierung von Arbeitnehmern mit sich bringt, dieHaushaltsdienste wie die Betreuung von Kindern, Behinderten undälteren Menschen, Hausarbeit und kleinere Reparaturarbeitenanbieten. Interessierte Haushalte können die Gutscheine bei denörtlichen Behörden kaufen. Die Verwaltungsgesellschaft kann dieangeworbenen Arbeitnehmer nach Bedarf einsetzen undgegebenenfalls die Abwicklung der Sozialversicherungsbeiträge undder Einkommenssteuer übernehmen. Dieses Projekt soll denHaushaltstätigkeiten einen gesetzlichen Rahmen geben, neueArbeitsstellen in der Sozialwirtschaft schaffen, die gleichzeitig dieErwerbsbeteiligung der Frauen verbessern, die Ausbildung vonHaushaltshilfen sicher stellen (besonders in Fragen der Gesundheitund der Sicherheit) und es diesen Arbeitnehmern ermöglichen,


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Sozialversicherungsbeiträge abzuführen. Welche Vorteile sich fürdiejenigen, die schon Haushaltshilfen einstellen, aus dem Wechselzu diesem System ergeben, muss noch untersucht werden, so dassdie nötigen Anreize geschaffen werden können.

ZusammenfassungMan geht davon aus, dass die Umwandlung von Schwarzarbeit inangemeldete Arbeit in Malta die Bedingungen für Unternehmeninsgesamt sowie den sozialen Zusammenhalt verbessern werden unddazu beitragen, die öffentlichen Finanzen zu sichern und dasSozialsystem aufrecht zu erhalten. Die dazu notwendigenMaßnahmen sollten steuerliche Anreize, verstärkte Kontrollen undSanktionen, eine bessere Kooperation zwischen den einzelnenBehörden und die Stärkung des Bewusstseins für die Rechte, dieSchwarzarbeitern verwehrt werden, einschließen. NiedrigereSteuersätze und niedrigere Zeitschwellen für die Zahlung vonSozialversicherungsbeiträgen würden den Anreiz, Arbeitanzumelden, erhöhen und damit nicht angemeldete wirtschaftlicheTätigkeit zu Tage fördern.

Es ist wichtig, die öffentliche Einstellung zur Schwarzarbeit zuändern. Umfassende Informationskampagnen für die Öffentlichkeitgegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit sind notwendig. Dabeisollten besonders die jungen Bevölkerungsgruppen angesprochenwerden, die letztendlich die Veränderung tragen werden. Haushaltesollten dazu ermutigt werden, dem formellen Arbeitsmarkt denVorzug vor dem informellen zu geben. Freiwillig den Schritt aus derSchwarzarbeit hin zur legalen Arbeit zu tun, müsste attraktivergestaltet und Einzelnen über einen bestimmten Zeitraum hinwegeine Amnestie geboten werden. Sie sollten die Möglichkeit haben,sich ohne Angst vor Strafen in den formellen Arbeitsmarkteingliedern zu können. Kleinunternehmer müssten dazu angehaltenwerden, nicht angemeldete Erwerbstätigkeit anzuzeigen – einSchritt, der größerer wirtschaftlicher Attraktivität ohnebürokratische Hindernisse bedarf.

Gordon Cordina

LiteraturhinweiseCassar, A. (2001) „An index of the underground economy inMalta”, Bank of Valletta Review, No 23

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University of Malta, Workers’ Participation Development Centre(WPDC), (2003) „Factors affecting Women’s Formal Participationin the Malta Labour Market”: Results of a Research Project

NiederlandeEinleitungIn den letzten Jahren wurden in den Niederlanden zahlreiche der fürSteuern und Sozialleistungen zuständigen Institutionen radikalumstrukturiert. Dadurch sollte unter anderem ein landesweitesSystem geschaffen werden, in dem durch die gemeinsame Nutzungvon Informationen Betrugsfälle schnell und effizient aufgedecktund bekämpft werden können. Die jüngste Maßnahme derRegierung besteht im Aufbau eines landesweiten Netzes vonInspektions- und Interventionsteams, die Betrug wirksamerbekämpfen können als die bisherigen regionalen Teams.

Die Regierung zeigt sich entschlossen, alle Formen von Betrug aufdem Arbeitsmarkt zu bekämpfen, das Ausmaß der Betrugsfälle istjedoch unbekannt. Phänomene wie die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit sind aufgrund ihrer Illegalität naturgemäß schwer

zu verfolgen. Die meisten Zahlen beziehen sich lediglich aufaufgedeckte Fälle, was die Quantifizierung des Ausmaßes und derAuswirkungen bezahlter Arbeit in der Schattenwirtschafterschwert. Zum einen geben die Zahlen nicht die tatsächlicheVerbreitung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit wieder. Zumanderen beziehen sich diese Zahlen in den Niederlanden auf Betrug,einen weiter gefassten Begriff als „nicht angemeldeteErwerbstätigkeit“, der auch geringfügige Verstöße wie dieverspätete Meldung von Krankenzeiten durch Arbeitnehmer miteinschließt. Dennoch soll in diesem Artikel versucht werden, einigeAnhaltspunkte für das Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in den Niederlanden zu geben. Außerdem sollendie verschiedenen Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit beschrieben werden.


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Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitIn diesem Abschnitt sollen Ergebnisse zum Gesamtumfang desBetrugs auf dem Arbeitsmarkt präsentiert werden, wo möglichaufgeschlüsselt für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit. Dabei wirdzwischen Betrug durch Arbeitgeber, Betrug durch Arbeitnehmerund illegaler Beschäftigung unterschieden.

Betrug durch ArbeitgeberLaut Definition liegt Betrug vor, wenn falsche oder unvollständigeAngaben gemacht oder relevante Informationen vorenthaltenwerden. Im Fall von Arbeitgebern führt dies in der Regel dazu, dassBeiträge nicht oder nur teilweise geleistet werden. (Lisv, 2001). Fürdie Niederlande gibt es nur Zahlen zu den Betrugsfällen, dieaufgedeckt wurden. Das wirkliche Ausmaß des Betrugs durchArbeitgeber lässt sich schwer einschätzen, da Ermittlungen nurdann eingeleitet werden, wenn ein Verdacht auf Betrug besteht. ImJahr 2002 wurden 841 Arbeitgeber überprüft und 481 Betrugsfälleaufgedeckt. Insgesamt waren Beiträge in Höhe von 34 MillionenEuro vorenthalten worden. Tabelle 1 gibt einen Überblick über diefünf Wirtschaftszweige, in denen die meisten Betrugsfälleaufgedeckt wurden.

Es ist beachtenswert, dass Betrug nicht nur in gering qualifizierten,sondern auch in hoch qualifizierten Tätigkeiten auftritt. Im Jahr2003 wurden sowohl im Informations- undKommunikationstechnologiesektor als auch im GesundheitswesenBetrugsfälle aufgedeckt (SIOD, 2004).

Betrug durch ArbeitnehmerBetrug durch Arbeitnehmer tritt in unterschiedlichen Formen auf.Lisv (2001) unterscheidet zwischen dem unberechtigten Bezug vonLeistungen und der Unterschlagung von Einkünften. EinfacherBetrug liegt vor, wenn eine Person (teilweise) unberechtigtLeistungen bezieht. Dabei werden in der Regel durch falsche oderunvollständige Angaben oder die Vorenthaltung relevanterInformationen Einkünfte unterschlagen, was über dieVerwaltungssysteme leicht nachvollzogen werden kann, zumBeispiel wenn eine Person gleichzeitig Sozialleistungen bezieht undals Gehaltsempfänger bei einem Arbeitgeber gemeldet ist. Beikomplexen Betrugsfällen werden die Einkünfte auf eine Weiseverborgen, die die Erfassung durch Verwaltungssystemeausschließt, zum Beispiel durch Arbeit gegen Barzahlung. Tabelle 2gibt einen Überblick über die aufgedeckten Betrugsfälle der Jahre1997 bis 2000. Für das Jahr 2001 nennt eine andere Quelle 34.857aufgedeckte Betrugsfälle; diese Zahl lässt sich jedoch aufgrund derunterschiedlichen Herkunft nicht direkt mit den Zahlen in Tabelle 2vergleichen. Außerdem sollten bei der Betrachtung der Zahleneinige weitere Punkte bedacht werden. Obwohl es sich in allengemeldeten Fällen um Betrug handelt, handelt es sich nichtunbedingt auch um nicht angemeldete Erwerbstätigkeit, sondernmöglicherweise um Personen, die krank geschrieben waren undnicht rechtzeitig meldeten, dass sie wieder arbeiteten.

Alle Zahlen in Tabelle 2 beruhen auf aufgedeckten Fällen, das heißt,sie repräsentieren nicht die tatsächliche Zahl der Personen, die inBetrugsfälle verwickelt sind. Bei Untersuchungen unter (anonymen)Sozialleistungsempfängern und Betrugsexperten wurdenSchätzungen zum Ausmaß des Sozialbetrugs unter Empfängern vonSozialleistungen erhoben. Die Experten schätzten den Prozentsatzder Personen, die Sozialbetrug begehen, höher ein als dieSozialleistungsempfänger selbst. Nach Schätzung der Expertenbeziehen – abhängig von der Art der Sozialleistung – 32 bis 39 % derSozialleistungsempfänger ein Einkommen, ohne dies den Behördenzu melden. Die Empfänger von Sozialleistungen schätzten die Zahlderer, die vorsätzlich Informationen über den Bezug vonEinkommen vorenthalten, auf 20 bis 35 % (CMC/T11 Company,2002).

Die meisten Arbeitnehmer, die der Arbeit in der Schattenwirtschaftüberführt werden, sind über Leiharbeitsunternehmen beschäftigt(UWV, 2003). Andere Untersuchungen zeigen, dass Betrug vorallem von Männern (63,5 %), Personen im Alter von 25 bis 35Jahren (32,3 %) und Personen, die entweder Arbeitslosengeldbeziehen (41,4 %) oder krank gemeldet sind (36,2 %), begangen wird(UWV, 2002). Neben diesen allgemeinen Zahlen zum Betrug gibt eseinige speziellere Daten über das Ausmaß der nicht angemeldeten

Tabelle 1: Zahl der Ermittlungsverfahren gegenArbeitgeber und der aufgedeckten Betrugsfälle, gesamtund für die wichtigsten fünf Wirtschaftszweige, 2002

Wirtschaftszweig Ermittlungsverfahren Betrugsfälle

Gastgewerbe 212 140

Leiharbeitsunternehmen 82 57

Baugewerbe 100 52

Warenverkehr (Land/Luft) 51 34

Landwirtschaft 32 28

Gesamt 841 481

Quelle: UWV, 2003

Tabelle 2: Sozialbetrug (Zahl der Ermittlungsverfahren und Betrugsfälle), einfacher und komplexer Betrug, 1997–2000

Sozialbetrug

Jahr Ermittlungsverfahren Betrugsfälle

11997 17.531 15.295, davon: Einfacher Betrug: 11.987Komplexer Betrug: 692




Quelle: Lisv, 2001


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Erwerbstätigkeit unter Empfängern der unterschiedlichenSozialleistungen.

Empfänger von Invaliditätsleistungen (WAO)Im Jahr 2002 war ein geringer Prozentsatz der Empfänger vonInvaliditätsleistungen (WAO) in unterschiedliche Formen der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit verwickelt (TNS-Nipo, 2003).Geschätzte 16 % führten über oder für Bekannte kleine Arbeitengegen Entgelt aus, ohne dies zu melden. Dies betraf vor allem Männer,Hauptverdiener eines Haushalts und Personen, die sich von derVerletzung der Regeln größere Vorteile versprachen. Weitere 8 %arbeiteten neben dem Bezug von Invaliditätsleistungen schwarz. Hierscheint der Berufsverlauf bei der Erklärung des Verhaltens vonInvaliditätsleistungsempfängern eine Rolle zu spielen. Auffälligerweisegerieten besonders Personen, die früher auf Abruf gearbeitet hatten,in Versuchung, sich etwas nebenher zu verdienen (TNS-Nipo, 2003).

Empfänger von Arbeitslosenleistungen (WW)Unter den Empfängern von Arbeitslosenleistungen (WW) ist derBetrug durch nicht angemeldete Erwerbstätigkeit weiter verbreitet(TNS-Nipo, 2003). Nach Schätzungen arbeiten 11 % der Personen,während sie gleichzeitig Arbeitslosenleistungen beziehen, und 1 %haben einen festen Arbeitsplatz oder arbeiten über einLeiharbeitsunternehmen, ohne dies den Behörden zu melden.Weitere 15 % führen über oder für Bekannte kleine Arbeiten gegenEntgelt aus, ohne dies zu melden. Dies betrifft vor allem Männerund Personen, die vor der Arbeitslosigkeit eine gering qualifizierteoder befristete Tätigkeit ausführten oder sich in der Probezeitbefanden. 26 % der Empfänger von Arbeitslosenleistungen arbeitenohne Bezahlung (als freiwillige Helfer), ohne dies den Behörden zumelden. Nach den in Europa verwendeten Definitionen gilt diesnicht als nicht angemeldete Erwerbstätigkeit, da die Arbeit nichtbezahlt ist. Dennoch verstoßen Empfänger vonArbeitslosenleistungen durch unbezahlte Arbeit gegen dieBedingung, sich vollzeitig für den Arbeitsmarkt zur Verfügung zuhalten. Vor allem Männer und Personen, die Hauptverdiener einesHaushalts sind, kommen in Versuchung, unbezahlt zu arbeiten.Zudem neigen besonders Personen mit hohem Ausbildungsstandund Personen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit eine hoch qualifizierteArbeit hatten, dazu, unbezahlt zu arbeiten, ohne dies den Behördenzu melden (TNS-Nipo, 2003).

Empfänger von SozialhilfeSozialhilfeempfänger führen vor allem über oder für Bekanntekleine Arbeiten gegen Entgelt aus, ohne dies den Behörden zumelden (23 %). Weitere 13 % arbeiteten neben dem Bezug vonSozialhilfe schwarz. In beiden Fällen sind vor allem Personenbetroffen, die zuvor über Leiharbeitsunternehmen gearbeitet haben.Rund 3 % der Sozialhilfeempfänger haben einen festen Arbeitsplatzoder arbeiten über ein Leiharbeitsunternehmen, ohne dies zumelden (TNS-Nipo, 2003).

Eine typische Tätigkeit, die einen großen Teil der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit ausmacht, ist dieReinigungstätigkeit für private Arbeitgeber. Zur Zahl der Personen,die eine solche Tätigkeit ausüben, liegen nur grobe Schätzungen vor,die sich in einem Bereich zwischen 200.000–400.000 für das Jahr1995 (SER, 2000) und 250.000–300.000 für das Jahr 2001 (Van derVeen, 2001) bewegen. Ausgehend von den letzten Zahlenbeschäftigen geschätzte 1 bis 1,5 Millionen Haushalte solcheReinigungskräfte. Bei den Reinigungskräften handelt es sich meist

um gering qualifizierte Frauen, die auf Teilzeitbasis arbeiten (SER,2000). Es wird vermutet, dass in den großen Städten im Westen derNiederlande die meisten dieser Reinigungskräfte illegaleEinwanderinnen sind. In anderen Städten und auf dem Landhandelt es sich meist um Hausfrauen, deren Ehemänner dieHauptverdiener im Haushalt sind (Van der Veen, 2001).

Illegale BeschäftigungEine spezielle Form des Betrugs ist die illegale Arbeit. Dies betrifftin der Regel Arbeitskräfte, die ohne Genehmigung in denNiederlanden arbeiten. Diese illegale Arbeit wird meist durchLeiharbeitsunternehmen arrangiert, die in verschiedenenWirtschaftszweigen tätig sind. Die Bekämpfung solcher Praktikengestaltet sich schwierig, da illegale Arbeiter, die in einem Sektorüberführt und bestraft wurden, vom Leiharbeitsunternehmen ofteinfach in einem anderen Sektor untergebracht werden (FNV,2003a). Zur illegalen Beschäftigung in den Niederlanden gibt eskeine genauen Zahlen. Man schätzt, dass sich etwa 70.000 bis150.000 Personen illegal in den Niederlanden aufhalten, von denenzwei Drittel ohne Arbeits- oder Aufenthaltsgenehmigung arbeiten(FNV, 2003b). Die höchste Konzentration illegaler Arbeiter findetsich im Gastgewerbe, im Gartenbau und im Baugewerbe. Im Jahr2002 untersuchte die Arbeitsinspektion 797 Unternehmen imGastgewerbe. Dabei wurden bei 28 % der Unternehmen Verstößegegen das Gesetz über die Beschäftigung ausländischerStaatsangehöriger (Wet Arbeid Vreemdelingen, WAV) festgestellt.Im Jahr 2001 lag diese Zahl bei 30 %. Mehr als ein Drittel (789) der2.294 überprüften Arbeitnehmer waren keine niederländischenStaatsangehörigen. In dieser Gruppe arbeiteten 160 Personen ohneArbeitsgenehmigung und weitere 188 Personen hielten sich illegal inden Niederlanden auf (Arbeidsinspectie, 2003a). Im SektorLandwirtschaft und Gartenbau wurden 654 Unternehmenüberprüft, von denen 18 % (119 Fälle) gegen das Gesetz über dieBeschäftigung ausländischer Staatsangehöriger verstießen. Unterden Arbeitnehmern in diesen Unternehmen stammten 425 Personenaus Ländern außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums(EWR)1, darunter 64 Asylbewerber. 75 % der Arbeitnehmer ausStaaten außerhalb des EWR waren Männer (Arbeidsinspectie,2003b). Im Baugewerbe waren geschätzte 15 % der Arbeitnehmerillegal beschäftigt und 40 % dieser illegalen Arbeiter warenpolnischer Staatsangehörigkeit (Arbeidsinspectie, 2003c).

Eine groß angelegte Untersuchung der Praktiken vonLeiharbeitsunternehmen brachte ebenfalls eine weit verbreiteteBeschäftigung illegaler Arbeiter zutage. Die Arbeitsinspektion trafeine Vorauswahl von 344 zu überprüfendenLeiharbeitsunternehmen, von denen 304 überwacht wurden. Vondiesen Unternehmen wurden 26 % wegen illegaler Beschäftigungvon Ausländern oder Fälschung angeklagt. Insgesamt wurden 565illegale Arbeiter ermittelt, von denen 152 aus mittel- undosteuropäischen Ländern (Polen, Bulgarien) und 86 aus der Türkeistammten (Arbeidsinspectie, 2004). Dabei ist zu beachten, dassdiese Zahlen sich nur auf aufgedeckte Fälle beziehen und dietatsächlichen Zahlen zweifellos höher sind.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit2

In diesem Abschnitt sollen einige der Maßnahmen zur Bekämpfungder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit und anderer Formen desBetrugs auf dem Arbeitsmarkt beschrieben werden. Zunächst geben

1 Zur damaligen Zeit noch ohne die neu beigetretenen Mitgliedstaaten.2 Die Informationen in diesem Abschnitt beruhen auf den Berichten des Ministeriums für Soziale Angelegenheiten und Beschäftigung (2004).


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wir einen Überblick über die zuständigen Organisationen zurBetrugsbekämpfung und -aufdeckung und ihre wichtigstenAktivitäten. Darauf folgt eine Beschreibung der Zusammenarbeitzwischen diesen Organisationen und ihren europäischenGegenstücken und der gemeinsamen Bemühungen zur Bekämpfungdes internationalen Betrugs. Abschließend soll eine Initiative zurUmwandlung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in legale Arbeitbeschrieben werden.

Zuständige Organisationen für die Bekämpfung undAufdeckung von BetrugDas Ministerium für soziale Angelegenheiten und Beschäftigunghat ein vierjähriges (2003–2006) Durchführungsprogrammentwickelt, um das Dauerproblem des Sozialbetrugs zu bekämpfen.Die im Rahmen des Programms umgesetzten Maßnahmenumfassen u. a.:

• Investitionen in bessere Methoden und Verfahren zurAufdeckung von Betrug, z. B. durch Risikoanalyse

• Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Organisationen,d. h. Bildung eines nationalen Netzes von Interventionsteams

• Einstellung von mehr Mitarbeitern in Durchführungsfunktionen

Auf Grundlage dieses Programms hat das Ministerium einenjährlichen Maßnahmenplan entwickelt, der dieDurchführungspläne der einzelnen an der Betrugsaufdeckungbeteiligten Organisationen leitet. Zu den beteiligten Organisationengehören die Sozialversicherungsbank (SVB, SocialeVerzekeringsbank), die UWV (die Sozialversicherungsbehörde fürArbeitnehmer), die Kommunen und die Arbeitsinspektion. Diesesind nicht nur an der Aufdeckung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit beteiligt, sondern auch an der Aufdeckung andererBetrugsformen, die in den Verantwortungsbereich des Ministeriumsfür soziale Angelegenheiten und Beschäftigung fallen, wie zumBeispiel Identitätsbetrug, komplexer Betrug und internationalerBetrug. Im Jahr 2002 wurde der Soziale Informations- undErmittlungsdienst (SIOD, Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst)ins Leben gerufen, der allgemeine Ermittlungen gegen schweres undorganisiertes Verbrechen im Bereich Sozialversicherung durchführt.Solche Verbrechen sind in der Regel international und betreffenIdentitätsbetrug. Verschiedene Organisationen arbeiten bei derAufdeckung aller Arten von Betrugsfällen – ob groß oder klein – imBereich Sozialversicherung durch die Verbindung und denAustausch von Informationen zusammen. Im verbleibenden Teildieses Abschnitts werden drei Organisationen, die bei derBekämpfung und Aufdeckung von nicht angemeldeterErwerbstätigkeit eine wichtige Rolle spielen, näher beschrieben.

UWV Die UWV ist die für Sozialversicherungsangelegenheiten (z. B.Arbeitslosenprogramme, Invaliditätsleistungen) zuständigeBehörde. Sie zahlt Sozialleistungen an 1,2 Millionen Empfängerund erhebt Beiträge von 4 Millionen Arbeitgebern. Bei denBetrugsbekämpfungsmaßnahmen der UWV wird zwischen derErhebung (Arbeitgeber) und der Verteilung (Arbeitnehmer)unterschieden. Die Behörde ist an zahlreichen Projekten zurBetrugsbekämpfung und -aufdeckung beteiligt, von denen einige imFolgenden vorgestellt werden.

Zur Bekämpfung des Betrugs durch Arbeitgeber dienenMaßnahmen zur Bekanntmachung der bestehendenBestimmungen. Zudem werden regelmäßige Kontrollen, gründlicheUntersuchungen und die strikte Durchsetzung der Zahlung von

Strafgeldern als Abschreckungsmaßnahmen eingesetzt. Um dieWirksamkeit der Kontrollen zu verstärken, hat die UWV eineRisikoanalysestrategie entwickelt, mit der diejenigen Arbeitgeberidentifiziert werden können, die am anfälligsten für Übertretungensind. Mithilfe dieser Analysen werden Profile für Arbeitgebererstellt, bei denen die größte Wahrscheinlichkeit für Betrug besteht.Dieses Verfahren hat die Chancen, Betrugsfälle aufzudecken, um13 % erhöht. Darüber hinaus beobachtet die UWV Unternehmenauf Anzeichen für komplexen Betrug. Die Auswahl der zubeobachtenden Arbeitgeber basiert auf Risikoanalysen und derÜberwachung geht eine Dossier-Untersuchung voraus. UWV undSIOD haben Regeln für die Übertragung von Betrugsfällen und diegegenseitige Zusammenarbeit und Unterstützung aufgestellt. DieUWV arbeitet außerdem mit den Steuerbehörden zusammen. Dabeiwerden die Informationssysteme der beiden Behörden miteinanderverbunden, um verdächtige Arbeitgeber zu identifizieren.Zusätzlich zu diesen Aktivitäten wurden spezielle Aktionen zurErmittlung illegaler Leiharbeitsunternehmen durchgeführt.

Das Ministerium für soziale Angelegenheiten und Beschäftigungführt unter dem Titel POROSZ regelmäßige Untersuchungen überdas Ausmaß des Betrugs durch Arbeitnehmer durch. DieseUntersuchungen liefern Informationen über die Art, den Umfangund den Hintergrund von Betrugsfällen und die Personen, dieBetrug begehen. Im Rahmen der Betrugsbekämpfung informiert dieUWV die Empfänger von Sozialleistungen über ihre Rechte undPflichten. Außerdem wurden die Mitarbeiter der UWV in derErkennung verdächtiger Praktiken geschult. Um die Wirksamkeitder Kontrollen zu erhöhen, wurden Risikomodelle für Empfängervon Arbeitslosenleistungen und Invaliditätsleistungen entwickelt.Diese Modelle verwenden eine Reihe von Kriterien, die mit einererwartungsgemäß größeren Neigung zum Betrugzusammenhängen. Auf Grundlage dieser Kriterien wird dann dieDatenbank der UWV durchsucht. Andere Projekte der UWVbetreffen die Aufdeckung von internationalem Betrug und dieIdentifizierung von Anzeichen für vermuteten Betrug.

KommunenDie Kommunen sind unter anderem für die Durchführung derSozialhilfeprogramme zuständig. Dieser Verantwortungsbereichwurde durch das neue Gesetz über Sozialhilfe und Arbeit (Wet Werken Bijstand) noch erweitert. In einem gemeinsamen Programm für dieZukunft bekräftigten das Ministerium für soziale Angelegenheitenund Beschäftigung und der Verband Niederländischer Kommunen(VNG) ihre Absicht, einen jährlichen Maßnahmenplan aufzustellen.Dieser Plan soll quantitative und qualitative Ziele zur Prävention undBekämpfung von Betrug und zur Wiedererlangung der widerrechtlichbezogenen Gelder enthalten.

Die 30 größten Kommunen bemühen sich um Qualität bei derDurchführung (Hoogwaardig Handhaven) mit dem Ziel,Sozialhilfeempfänger durch Informationen über die Bestimmungen,Optimierung von Diensten, frühzeitige Entdeckung, strikteDurchsetzung von Gesetzen und Sanktionen zur spontanenEinhaltung der Gesetze zu bewegen. Eine Wissensdatenbank zurUnterstützung der Kommunen bietet Informationen überRisikoanalysen und die Stärkung des Bewusstseins für Betrug.Große Kommunen haben ihre eigenen Teams zurBetrugsaufdeckung (sociale recherche) und kleinere Kommunen, diekeine solchen Einrichtungen besitzen, organisieren in der Regelgemeinsame Ermittlungsteams mit anderen Kommunen. Im Jahr2002 deckten sie gemeinsam 12.770 Fälle von einfachem und 980Fälle von komplexem Betrug auf. In der Mehrzahl der Fälle wurden

2 Die Informationen in diesem Abschnitt beruhen auf den Berichten des Ministeriums für Soziale Angelegenheiten und Beschäftigung (2004).


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die Ermittlungen auf der Grundlage eines Hinweises aus demSteuersystem aufgenommen.

ArbeitsinspektionDie Arbeitsinspektion überwacht die Durchführung des Gesetzesüber die Beschäftigung ausländischer Staatsangehöriger (WetArbeid Vreemdelingen, WAV), das einen Großteil der illegalenBeschäftigung abdeckt. Illegale Beschäftigung liegt vor, wenn einArbeitgeber ohne Genehmigung Arbeitskräfte von außerhalb desEuropäischen Wirtschaftsraums einstellt. Illegale Beschäftigungbenachteiligt Einwohner der Europäischen Union (und Norwegens,Islands und Liechtensteins) und ist im Allgemeinen mit geringerBezahlung, schlechten Arbeitsbedingungen und Nichtentrichtungvon Sozialversicherungsbeiträgen verbunden. ImLandwirtschaftssektor vergibt die Arbeitsinspektion Zertifikate anbestimmte Arbeitsvermittler (handmatige loonbedrijven), um Betrugentgegenzuwirken. Darüber hinaus unterstützt sie Arbeitgeber beider Suche nach geeigneten Arbeitskräften. Die strikteDurchsetzung von Bestimmungen und präventive Ausweis-kontrollen sollten die Betrugszahlen senken, zurzeit sind dazujedoch noch keine Daten verfügbar.

Die Arbeitsinspektion reserviert etwa 19 % ihrer Kapazitäten für dieUntersuchung von illegaler Beschäftigung inLeiharbeitsunternehmen. Der Schwerpunkt der Ermittlungen liegtdabei auf der Verwendung gefälschter Ausweisdokumente undfalscher Sozialversicherungs-/Steuernummern. Ein Drittel derKapazitäten wird für die Durchführung von Kontrollen imLandwirtschafts- und Gartenbausektor aufgewendet. DerArbeitgeberverband, LTO Nederland, arbeitet bei der Bekämpfungder illegalen Beschäftigung in diesen Sektoren mit derArbeitsinspektion zusammen.

Zusammenarbeit zwischen OrganisationenIm letzten Abschnitt wurden einige der gemeinsamen Initiativenvon Organisationen zur Betrugsbekämpfung angesprochen. DasMinisterium für soziale Angelegenheiten und Beschäftigungunterstützt die Zusammenarbeit zwischen Organisationen, um dieBetrugsaufdeckung wirksamer und effizienter zu gestalten. DieVerbindung der Datenbestände verschiedener Organisationenerleichtert die Aufdeckung, besonders in Fällen von einfachemBetrug, die über diese Verwaltungssysteme aufgespürt werdenkönnen. Noch können nicht alle Behörden auf alle Datenbeständezugreifen, doch die bisherigen Ergebnisse aus der Zusammenarbeitmehrerer Behörden sind ermutigend. In einem erst kurzzurückliegenden Fall von illegaler Beschäftigung in derGeflügelindustrie arbeitete der SIOD mit der Arbeitsinspektion,dem Informationsdienst der Steuerbehörden (FIOD-ECD),mehreren örtlichen Polizeidienststellen, der UWV, denEinwanderungs- und Einbürgerungsstellen und dem Militärzusammen (Ministerium für soziale Angelegenheiten undBeschäftigung, 2004).

Auch einige Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände beteiligensich an der Betrugsbekämpfung und -aufdeckung und arbeitendabei in der Regel mit einer oder mehreren staatlichen Behördenzusammen. Der Arbeitgeberverband für Landwirtschaft undGartenbau, LTO Nederland, arbeitet im Rahmen des ProjektsSaisonarbeit (Project Seizoenarbeid) mit dem Zentrum für Arbeitund Einkommen (CWI) zusammen, um in diesen Sektoren tätigeUnternehmen bei der Besetzung ihrer befristeten Stellen zuunterstützen. Eines der Ziele dieses Projekts ist, die illegaleBeschäftigung zu reduzieren, die durch Arbeitskräftemangel inHochzeiten der Produktion verursacht wird.

Internationaler BetrugDie meisten der an der Betrugsaufdeckung beteiligtenOrganisationen befassen sich auch mit internationalem Betrug. DieUWV verfügt über ein Exportteam zur Überprüfung von imAusland lebenden Empfängern von Invaliditätsleistungen. DieseÜberprüfungen fanden bisher in Belgien, Italien, Frankreich undDeutschland statt (UWV, 2002). Die niederländischen Kommunenhaben ein Abkommen mit Marokko, in dessen Rahmen dortansässige Empfänger von Sozialversicherungsleistungen undSozialhilfe überprüft werden können. In Marokko und der Türkeiwurden Sozialhilfeempfänger überprüft, die im Verdacht standen,in diesen Ländern Immobilien zu besitzen. Die Arbeitsinspektionüberprüft Arbeitgeber mit Sitz im Ausland. Außerdem arbeitet siemit ausländischen Arbeitsinspektionen zusammen, wenn auchhauptsächlich im Bereich der Arbeitsbedingungen.

Initiativen zur Umwandlung von privatenReinigungstätigkeiten in reguläreBeschäftigungsverhältnisseIm Jahr 1998 wurde ein Experiment entwickelt, um nichtangemeldete Reinigungstätigkeit in privaten Haushalten in reguläreBeschäftigungsverhältnisse umzuwandeln. Im Rahmen dieser unterdem Namen Regulierung von Reinigungsdiensten fürPrivatpersonen (Regeling schoonmaakdiensten particulieren, SVP)bekannten Initiative können Reinigungsfirmen Arbeitsloseeinstellen, die sich für die Reinigungstätigkeit in privaten Haushalteninteressieren. Die Reinigungsfirma entlohnt die Arbeitskräfte underhält dafür staatliche Subventionen. Diese Regelung zielteursprünglich auf Langzeitarbeitslose (länger als ein Jahr arbeitslos)ab, die bereit waren, mindestens 15 Stunden pro Woche zu arbeiten,und war nicht besonders erfolgreich. Da zu Ende des Jahrzehnts undin den ersten Jahren des neuen Jahrtausends auf demniederländischen Arbeitsmarkt ein Arbeitskräftemangel herrschte,gab es kaum Arbeitslose, die zu den Bedingungen des Programmsarbeiten wollten. In den letzten Jahren hat sich die Lage auf demArbeitsmarkt etwas entspannt, sodass mehr potenzielle Teilnehmerfür das SVP-Programm zur Verfügung stehen, das durch eineLockerung der Regeln attraktiver geworden ist. Es steht jetztPersonen offen, die seit mindestens sechs Monaten arbeitslos sind,und die Mindestarbeitszeit wurde von 15 auf 12 Stunden pro Wocheverkürzt. Zurzeit sind rund 1.000 Personen im Rahmen des SVP-Programms beschäftigt (SVP, 2003, Van der Veen, 2001, SER, 2000).

SchlussbemerkungDie niederländische Regierung zeigt sich entschlossen, gegen nichtangemeldete Erwerbstätigkeit und andere Formen von Betrug aufdem Arbeitsmarkt vorzugehen. Obwohl einige optimistischeBerichte über die Fortschritte bei der Bekämpfung und Aufdeckungvon Betrug vorliegen, ist es noch zu früh, um fundierteSchlussfolgerungen über den Kampf gegen den Betrug zu ziehen.Organisationen, die in diesem Bereich tätig sind, wurden in denletzten Jahren radikal umstrukturiert und einige Organisationen,wie etwa der SIOD, wurden erst vor wenigen Jahren ins Lebengerufen. Die vorhandenen Organisationen bemühen sich jedochverstärkt um Zusammenarbeit durch den Austausch vonInformationen und die Verbindung ihrer Datenbestände. Einigearbeiten auch mit ausländischen Organisationen zusammen, umden internationalen Betrug zu bekämpfen. Darüber hinaus scheintder Einsatz von Risikoanalyseverfahren zu mehr Effizienz bei derBetrugsaufdeckung beizutragen.

Sonja Bekker und Ton Wilthagen


Trends

LiteraturhinweiseArbeidsinspectie (2004), Verslag project uitzendbureaus 2001-2003,Den Haag: Arbeidsinspectie

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UWV (2003), Informatie sociale verzekeringen naar sectoren 2002,Amsterdam: UWV

UWV (2002), Rapportage handhaving, Amsterdam: UWV

ÖsterreichEinleitungFür das Phänomen der Schattenwirtschaft findet ein breitesSpektrum von Begriffen Anwendung. Meistens werden unterSchattenwirtschaft oder »Schwarzarbeit« jene Tätigkeitenverstanden, die in der offiziellen Statistik nicht erscheinen, aber imSinne der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung eineWertschöpfung darstellen, auch wenn keine monetärenTransaktionen damit verbunden sind.

Nach Friedrich Schneider (2004a) kann man die wirtschaftlichen»Untergrundaktivitäten« folgendermaßen gliedern:

• Illegale Aktivitäten, mit denen monetäre Transaktionenverbunden sind: Handel mit gestohlenen Waren, Drogenhandelund -produktion, Prostitution und Menschenhandel,Glücksspiel, Schmuggel und Betrug.

• Kriminelle Aktivitäten ohne monetäre Transaktionen:Tauschhandel mit Drogen, gestohlenen und geschmuggeltenWaren, Herstellung oder Anbau von Drogen für denEigenbedarf, Diebstahl für den Eigenbedarf.

• Legale Aktivitäten, bei denen Steuern und Abgaben hinterzogenoder umgangen werden und mit denen monetäre Transaktionenverbunden sind: nicht deklariertes Einkommen ausselbstständiger Tätigkeit, nicht deklarierte Löhne und Gehälteraus Arbeit, die mit der Produktion legaler Dienstleistungen undWaren verbunden ist.

• Legale Aktivitäten, mit denen keine monetären Aktivitätenverbunden sind, aber Steuern hinterzogen werden oder Steuern

umgangen werden: Dazu zählen der Tauschhandel von legalenDienstleistungen und Waren bzw. »do-it-yourself-Arbeit«,Nachbarschaftshilfe und ehrenamtliche Tätigkeit.

Nicht zu den wirtschaftlichen Untergrundaktivitäten werdenbedarfswirtschaftliche Aktivitäten innerhalb des eigenen Haushalts(Haushaltsführung, Kindererziehung) gezählt.

Die erst kürzlich vorgelegte Studie der Europäischen Union»Undeclared work in an enlarged Union« definiert dieSchwarzarbeit als wesentlichen Bereich der Schattenwirtschaftfolgendermaßen: »Produktive Aktivitäten, die in Bezug auf ihreNatur dem Recht entsprechen, die den Behörden jedoch nichtgemeldet werden,...«. Dieser Definition folgt auch der vorliegendeBericht.

Mess- und Bewertungsverfahren

Direkte und indirekte MessverfahrenEs liegt in der Natur der Schattenwirtschaft im Allgemeinen (undder Schwarzarbeit im Besonderen), dass von Seiten der Beteiligtenein starker Anreiz besteht, ihr Tun zu verheimlichen oder zumindestkein gesteigertes Interesse vorherrscht, die ökonomischenBestimmungsfaktoren der ausgeübten Tätigkeit öffentlich zumachen. Darin liegt auch die Schwierigkeit bei der Erfassung desVolumens der Schattenwirtschaft. Allerdings hinterlassen auchschattenwirtschaftliche Aktivitäten ihre Spuren in verschiedenen


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Bereichen. Bei der Erfassung und Analyse dieser Spuren kann mansich direkter und indirekter Ansätze bedienen.

BefragungenZu den direkten Methoden zählen Befragungen vonErwerbstätigen, Arbeitslosen und Erwerbslosen zuschattenwirtschaftlichen Aktivitäten (etwa im Zuge von sozial- undwirtschaftsstatistischen Befragungen). Die Befragungsergebnissekönnen Aufschluss auf das Verhältnis von »offizieller« und»schattenwirtschaftlicher« Erwerbsaktivität auf der Ebene derPersonen und Haushalte sowie über die Verteilung und Konzen-tration von Schwarzarbeit auf Branchen und Regionen geben. DieProblematik derartiger Befragungen liegt darin, dass dastatsächliche Ausmaß an Schwarzarbeit, die Verweigerungsquote beiden Befragten und die Treffsicherheit der Angaben nicht überprüftwerden können.

Finanzbehördliche Erhebungen zur SteuerhinterziehungEine weitere »direkte« Quelle zur Messung von Schwarzarbeit sindfinanzbehördliche Erhebungen zur Steuerhinterziehung. Im Zugevon Stichprobenkontrollen steuerpflichtiger Personen undUnternehmen werden höhere Einkommen ermittelt, als vorerst imZuge der Steuererklärungen deklariert wurden. Die Differenzzwischen tatsächlichem und deklariertem Einkommen lässtRückschluss auf das Ausmaß der schattenwirtschaftlichenAktivitäten der Personen bzw. Unternehmen zu. DieseStichprobenergebnisse werden in einigen Ländern für eineHochrechnung der gesamten schattenwirtschaftlichen Aktivitätender jeweiligen Volkswirtschaft herangezogen. Sie stellen jedoch nureine untere Grenze dar, da sie nur auf einer Stichprobe aufgedeckterSteuerhinterziehungen beruhen.

Vergleich von Einnahmen und AusgabenNeben den direkten Methoden stehen auch eine Reihe indirekterMessverfahren für die Erfassung schattenwirtschaftlicherAktivitäten zur Verfügung. So kann etwa die Differenz zwischen derVerwendungsrechnung der VGR (VolkswirtschaftlicheGesamtrechnung) und der Verteilungsrechnung als Maß für dieGröße der Schattenwirtschaft verwendet werden. (In der VGRwerden die Ausgaben für Güter und Dienstleistungenzusammengefasst. In der Verteilungsrechnung wird auf Grundlageder Steuerstatistik, die Verteilung des Volkseinkommens auf privateHaushalte, Unternehmen und die öffentliche Hand dargestellt.)Dabei müssen Messfehler und unterschiedlicheErhebungsmethoden und -zeiträume berücksichtigt werden.

Messung des BargeldumlaufsEine wichtige Eigenschaft schattenwirtschaftlicher Aktivitäten liegtdarin, dass die Beteiligten möglichst wenig Spuren hinterlassenwollen. Monetäre Transaktionen finden daher in bar statt, weildamit keine identifizierbaren Spuren (wie etwa durchKontobewegungen oder Schecks) hinterlassen werden. Erhöht sichder im Umlauf befindliche Bargeldbetrag im Zeitablauf über ein als»normal« bezeichnetes Niveau, kann dies auf die Existenz vonSchattenwirtschaft hindeuten.

Der Bargeldansatz wird heute in nahezu allen OECD-Ländernverwendet und liefert durchaus plausible Resultate. Die Berechnungerfolgt folgendermaßen: Zunächst wird die Bargeldmenge unterKonstanthaltung jener Faktoren, die als Ursachen fürSchattenwirtschaft angesehen werden (z.B. Steuerbelastung),geschätzt und die Differenz zwischen theoretisch ermittelter undtatsächlich beobachteter Bargeldhaltung mit der

Geldumlaufgeschwindigkeit multipliziert und so die derWertschöpfung korrespondierenden Größe imSchattenwirtschaftsbereich ermittelt. Bei der Bewertung dieserMethode muss berücksichtigt werden, dass sie einerseits von einereinheitlichen Geldumlaufgeschwindigkeit im offiziellen und imschattenwirtschaftlichen Bereich ausgeht und andererseits das imAusland gehaltene Bargeld (Schwarzgeld) außer Acht lässt.

Weitere monetäre Ansätze zur Messung schattenwirtschaftlicherAktivitäten bedienen sich des Bargeldumlaufs großer Banknoten,dem gesamten Transaktionsvolumens und der Determinanten derBargeldnachfrage (Zinssatz, Einkommen, Bargeldsubstitute).

Energieverbrauch als InformationsquelleEin weiterer Bewertungsansatz geht davon aus, dass man aus derVeränderung des Verbrauchs von Elektrizität aufschattenwirtschaftliche Aktivitäten schließen kann. Unter derAnnahme, dass es ein nahezu konstantes Verhältnis vonBruttoinlandsprodukt und Elektrizitätsverbrauch gibt, kann ausder unterschiedlichen kurzfristigen Veränderung der beiden Größenauf die Veränderung der Schattenwirtschaft geschlossen werden.Allerdings muss bei dieser Schätzmethode berücksichtigt werden,dass nicht alle mit Schwarzarbeit verbundenen Aktivitäten miteinem großen Elektrizitätsverbrauch verbunden sind (wie etwapersönliche Dienstleistungen) und dass der technische Fortschrittzu einer Veränderung des Verhältnisses zwischen Stromverbrauchund Bruttoinlandsprodukt führen kann. Darüber hinaus wirkt dieVeränderung der Energiekosten auf diese Relation.

Komplexe Modelle zur Schätzung »unbeobachtbarerVariablen«In den achtziger Jahren wurden erstmals Modelle entwickelt, dieden Umfang der Schattenwirtschaft als nicht beobachtbare Variablebehandeln. Diese wird anhand von Indikatorvariablen abgebildet,die von mehreren Einflussfaktoren abhängig sind. AlsEinflussfaktoren gelten etwa die direkte und indirekteSteuerbelastung, sonstige Abgaben (etwa für Sozialversicherung)und Gebühren, Einschränkungen durch Gesetze und Normen unddas verfügbare Einkommen. Als Indikatorvariablen gelten etwa dasWachstum des offiziellen Bruttosozialprodukts, dieErwerbsbeteiligung, die effektiv geleistete Arbeitszeit u.ä.

Keines der angeführten Mess- und Bewertungsverfahren liefertgenaue Werte über das Ausmaß der Schattenwirtschaft, dennochkönnen (vor allem bei kombinierter Anwendung mehrererMethoden) Anhaltspunkte über die ungefähre Größe und dieEntwicklung der Schattenwirtschaft im Zeitverlauf gewonnenwerden.

Umfang der Schattenwirtschaft in Österreich

Laufende Ausdehnung der SchattenwirtschaftDie Schattenwirtschaft hat in Österreich in den letzten 25 Jahrenkontinuierlich zugenommen. Betrug die »nicht deklarierte Arbeit«in Österreich Mitte der siebziger Jahre noch weniger als eineMilliarde Euro, so schätzt Friedrich Schneider mit Hilfe desBargeldansatzes den Umfang der Schattenwirtschaft in Österreichfür 2004 auf rund 23,1 Mrd. Euro; das sind rund 11% des»offiziellen« Bruttoinlandprodukts (siehe Tabelle 1). Damit liegt derAnteil der Schattenwirtschaft am offiziellen BIP zwar unter jenemvon Deutschland (16,7%), jedoch über jenem der Schweiz (9,4%).


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Branchen mit hohem Anteil an SchattenwirtschaftBezogen auf Branchen lassen sich deutliche Schwerpunkteerkennen. Mehr als ein Drittel der schattenwirtschaftlichenAktivitäten erfolgen im Bereich Bau- und Baunebengewerbe undHandwerksbetrieben. Jeweils rund ein Sechstel imProduktionsbereich, im Fremdenverkehr und in den persönlichenDienstleistungen und etwa ein Achtel im Bereich derUnterhaltungs- und Vergnügungsbranche. Diese Branchen-verteilung entspricht im Großen und Ganzen jener anderereuropäischer Länder (etwa Deutschlands).

Innerhalb des Bereiches »Baugewerbe und Handwerksbetriebe«entfallen nahezu neun Zehntel auf das Baugewerbe (3,7 Mrd. EuroUmsatz im Bauhauptgewerbe, 2,7 Mrd. Euro im Baunebengewerbe,1,4 Mrd. Euro in Handwerksbetrieben im Baubereich). Dierestlichen 13% betreffen Reparaturen von Elektro- undHaushaltsgeräten.

Arbeitskräfte in der SchattenwirtschaftDie Schattenwirtschaft bindet einen nicht unbeträchtlichen Anteil

des im Inland verfügbaren Erwerbspotenzials. Legt man das imRahmen der Schattenwirtschaft umgesetzte Arbeitsvolumen aufVollzeitäquivalente um, so ergeben die Modellberechnungen derUniversität Linz, dass einerseits die Zahl der im Inland aktiven»Vollzeit-Schwarzarbeiter/innen« im Zeitraum 1995 bis 2004 vonrund 575.000 auf nahezu 789.000 gestiegen ist. Andererseits hat sichauch der Anteil dieser Bestandsgröße am jahresdurchschnittlichenBestand an Erwerbsaktivität in Österreich im selben Zeitraum vonrund 14% auf beinahe 18% erhöht.

Diese »inländischen Vollzeitschwarzarbeiter/innen« stellen dabeinur eine fiktive Größe dar. Tatsächlich verteilt sich das Beschäf-tigungsvolumen, das in der Schattenwirtschaft umgesetzt wird, aufeine noch größere Zahl an Personen, die eine sehr unterschiedlicheNähe zum Arbeitsmarkt aufweisen. Der Personenkreis, der in derSchattenwirtschaft tätig ist, ist sehr vielfältig und umfasst folgendeGruppen:

• Voll integrierte (also vollzeit- und vollversicherungspflichtigBeschäftigte) unselbständig Erwerbstätige, die ihreschattenwirtschaftlichen Aktivitäten in Form einerNebenbeschäftigung ausüben.

• Selbstständige, die einen Teil ihrer unternehmerischen Tätigkeitals unangemeldete Erwerbstätigkeit ausüben, um auf diese WeiseSteuern und Versicherungsbeiträge zu vermeiden.

• Arbeitslose Personen, bei denen die Einkünfte aus schatten-wirtschaftlichen Aktivitäten mitunter einen nichtunwesentlichen Beitrag zur Existenzsicherung bedeuten.

• Erwerbsferne Personen (Studierende, Hausfrauen, Personen imVorruhestand oder in der Erwerbspension), die zeitlich flexibel

Tabelle 1: Größe der Schattenwirtschaft in Österreich1975 bis 2004 ermittelt mit Hilfe des Bargeldansatzes

Größe der Schattenwirtschaft

Jahr in Mrd. euro in % des offiziellen BIP

1975 0,9 2,04

1980 2,0 2,69

1985 3,9 3,92

1990 7,2 5,47

1995 12,4 7,32

1996 14,6 8,32

1997 16,0 8,93

1998 16,9 9,09

1999 18,2 9,56

2000 19,8 10,07

2001 21,1 10,52

2002 21,8 10,69

2003 1 22,5 10,86

2004 1 23,1 11,00

1 Schätzung bzw. Prognose

Quelle: Friedrich Schneider. 2004a.

Tabelle 2: Aufteilung der Schattenwirtschaft in Wirtschaftssektoren 2004

Sektoren Aufteilung der Schattenwirtschaft

in Mrd. Euro Anteile

Baugewerbe und Handwerksbetriebe (inkl. Reparaturen) 9,0 39%

Andere Gewerbe- und Industriebetriebe (Kfz, Maschinen) 3,7 16%

Dienstleistungsbetriebe (Hotels, Gaststätten, etc.) 3,7 16%

Unterhaltungs- und Vergnügungsbranche 2,8 12%

Sonstige Gewerbebetriebe und Dienst-leistungen (Nachhilfe, Friseur, Babysitten, ...) 3,9 17%

Gesamte Schattenwirtschaft 23,1 100%

Quelle: Friedrich Schneider 2004a.

Tabelle 3: Aufteilung der Schattenwirtschaft imBaugewerbe und in Handwerksbetrieben 2004

Sektoren Aufteilung der Schattenwirtschaft

in Mrd. Euro Anteile

Bauhauptgewerbe 3,7 41%

Baunebengewerbe 2,7 30%

Handwerksbetriebe im Baubereich 1,4 16%

Sonstige Reparaturen (Fernseher,elektrische Geräte, Haushaltsgeräte) 1,2 13%

Baugewerbe und Handwerksbetriebe (inkl. Reparaturen) gesamt 9,0 100%

Quelle: Friedrich Schneider 2004a.


Trends

sind und bei denen die Schwarzarbeit oft die einzigeEinkunftsquelle (abgesehen von Sozialtransfers) bedeuten.

• Bürger aus Drittstaaten und illegal in Österreich anwesendePersonen, für die schattenwirtschaftliche Aktivitäten oft dereinzige Zugang zu einem Erwerbseinkommen darstellen.

Im selben Zeitraum hat sich die Zahl der illegal (fürSchattenwirtschaftsaktivitäten) beschäftigten Ausländer/innen von75.000 auf rund 114.000 erhöht. Dies entspricht rund einem Fünftelder in Österreich erwerbsaktiven Ausländer/innen. DieserAnteilswert hat sich bis zum Jahr 2000 laufend erhöht und istseitdem leicht rückläufig.

Ursachen und Folgen der Schattenwirtschaft Die Ursachen für das anhaltend hohe Niveau derSchattenwirtschaft liegen einerseits in der Steuer- undAbgabenbelastung, insbesondere in Bezug auf den Faktor Arbeit,und der mangelnden Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes fürvorhandenes Erwerbspotential andererseits. Als weitere Ursachenfür das Ausweichen von der »offiziellen« Wirtschaft zurSchattenwirtschaft werden auch eine zu starke Regulierung vonWirtschaft und Arbeitsmarkt (durch Gesetze, Gewerbeordnungen,Arbeitsrecht, ...) und das System der Sozialtransfers genannt, durchwelches negative Anreize in Bezug auf die Aufnahme vongemeldeter Beschäftigung ausgehen.

Neben diesen Einflussfaktoren führte die Europäische Kommissiondarüber hinaus auch die kleinbetriebliche Struktur vonUnternehmen und die geringe Wettbewerbsfähigkeit einigerWirtschaftsbereiche als mögliche Ursachen für dieSchattenwirtschaft an. An Standorten, die von wenigen großenUnternehmen beherrscht werden, spielt die Schattenwirtschaftkaum eine Rolle. Je stärker jedoch lokale Wirtschaften durch eineVielzahl kleiner Unternehmen geprägt sind, desto eher kommt es zuunangemeldeter Erwerbstätigkeit und zwar eher in einer von denUnternehmen organisierten Form der Schwarzarbeit als in derForm individuellen (selbstständigen) Schwarzunternehmertums. InSektoren mit stagnierenden oder rückläufigen Wachstumsmusternwird die unangemeldete Beschäftigung von Arbeitskräften mitunterals Versuch der Kosteneinsparung gesehen, ohne welche dieUnternehmen im Wettbewerb nicht glauben bestehen zu können.

Bei den Folgen nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit ist zwischenden individuellen Folgen und den Folgen für Wirtschaft und öffentlichen Haushalten zu unterscheiden. Dieeinzelne schattenwirtschaftlich tätige Person ist während der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit weder kranken-, unfall- nochpensionsversichert. Etwaige krankheitsbedingte Folgekostenmüssen von der schwarzarbeitenden Person selbst getragen werden,sofern sie ihre schattenwirtschaftlichen Aktivitäten nicht alsNebentätigkeit zu einer angemeldeten Beschäftigung ausübt oderbei einem Lebenspartner oder Elternteil mitversichert ist.Unfallbedingte Kosten sind bei Schwarzarbeit grundsätzlich nichtvon der allgemeinen Unfallversicherung gedeckt, für die ASVG-Pension (Pensionen nach dem allgemeinen Sozialversicher-ungsgesetz) werden in Perioden ausschließlichschattenwirtschaftlicher Aktivitäten ebenfalls keine Beiträgeentrichtet.

Diese Beiträge entgehen der öffentlichen Hand, ebenso wie die imZuge der Schwarzarbeit hinterzogenen Lohn- und Einkom-menssteuerbeträge und lohnabhängigen Abgaben derArbeitgeber/innen. Gleichzeitig werden von denschattenwirtschaftlich aktiven Personen teilweise Sozialtransfers inAnspruch genommen, die von den Budgets öffentlicher Haushalte(und damit von den in der offiziellen Wirtschaft erarbeitetenSteuern und Abgaben) finanziert werden müssen. Auf diese Weisekann der Anstieg von Schwarzarbeit die Steuer- und Abgabenquoteerhöhen.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft Grundsätzlich gibt es zwei Maßnahmengruppen zur Bekämpfungder Schattenwirtschaft:

• Kontrollmaßnahmen zur Ermittlung der schattenwirtschaftlichaktiven Personen und Unternehmen und die Anwendung vonStrafmaßnahmen und

• Maßnahmen zur Prävention von Schattenwirtschaft.

Das Regierungsprogramm der Bundesregierung sieht die Sicherungdes Wirtschaftsstandortes Österreich und die Schaffung vonArbeitsplätzen als einen besonderen Schwerpunkt vor. In der

Tabelle 4: Entwicklung der Schwarzarbeit in Österreich

Jahr

1995 4.064.000 575.000 14,15% 395.000 75.000 18,99%

1996 4.074.100 617.000 15,14% 401.900 83.000 20,65%

1997 4.107.100 623.000 15,17% 411.100 86.000 20,92%

1998 4.190.500 634.000 15,13% 423.400 89.000 21,02%

1999 4.243.100 667.000 15,72% 441.100 93.000 21,08%

2000 4.286.400 703.000 16,40% 468.200 99.000 21,14%

2001 4.315.700 734.000 17,01% 494.500 104.000 21,03%

2002 4.344.500 746.000 17,17% 518.000 109.000 21,04%

2003 1 4.381.800 769.000 17,55% 547.200 112.000 20,47%

2004 1 4.420.000 789.000 17,85% 580.000 114.000 19,66%1 Schätzung bzw. Prognose

Quelle: Vollzeitäquivalente Schwarzarbeiter/innen und illegal beschäftigte Ausländer/innen: Friedrich Schneider 2004a.Erwerbsaktive Personen und erwerbsaktive Ausländer/innen: Monika Kalmár et al. 2004.

Illegal beschäftigteAusländer/innen

Anteil an denerwerbsaktiven

Ausländer/innen in %

Erwerbsaktive Ausländer/innen

Anteil an denerwerbsaktivenPersonen in %

Vollzeit-äquivalenteSchwarz-

arbeiter/innen

ErwerbsaktivePersonen


Trends

Umsetzung dieses Programmes hat die Bundesregierung imMinisterrat vom 30. September 2003 unter anderem einenAktionsplan zur forcierten Betrugsbekämpfung beschlossen, derinsbesondere auch auf die Bekämpfung von Schwarzarbeit, vonSchwarzumsätzen und des Schwarzunternehmertums abzielt. Indiesem Zusammenhang hat das Bundesministerium für Finanzen inden letzten Monaten eine Reihe konkreter Maßnahmen ergriffen.

»reverse-charge-systems«Bei der Mehrwertsteuerverrechnung wurde das sogenannte»reverse-charge-systems« eingeführt. Dieses sieht vor, dass beiUnternehmensketten lediglich der Generalunternehmervorsteuerabzugsberechtigt ist. Auf diese Weise soll verhindernwerden, dass Subunternehmerfirmen ihre Vorsteuer von Finanzamtholen, ohne Mehrwertsteuer entrichtet zu haben und kurz daraufihre Geschäftstätigkeit beenden oder Konkurs anmelden.

KontrollmaßnahmenZur operativen Bekämpfung der Schattenwirtschaft wurdenmehrere Kontrollinstanzen eingesetzt. Die KIAB (Kontrolleillegaler Ausländerbeschäftigung) ressortiert seit 1. Juli 2002 imBundesministerium für Finanzen und ist Teil der Zollverwaltung.Auf der rechtlichen Grundlage des Ausländerbeschäftigungs-gesetzes und des Budgetbegleitgesetzes 2003 sind knapp 200Kontrollorgane eingesetzt, um in Betrieben und auf BaustellenKontrollen durchzuführen. Schwerpunktmäßig werden Betriebe desBauwesens, des Gaststättenwesen, des Transportgewerbes undDienstleistungsbetriebe aller Art auf der Basis vorangegangenereigener oder fremder Ermittlungen auf allfälligeSchwarzbeschäftigte kontrolliert.

Zur Bekämpfung der Schwarzarbeit wurden im Jahr 2003 inRahmen von KIAB über 21.000 Kontrollen durchgeführt, bei denenknapp 5.700 illegal Beschäftigte festgestellt wurden. Insgesamt gabes über 3.500 Anzeigen gegen Unternehmer. Im Jahr 2003 wurdevon Verwaltungsstrafbehörden insgesamt über 9 Mio. Euro anStrafen verhängt.

KIAB kooperiert dabei mit der »S.E.G.« (schnelle EingreiftruppeWien-Bau), die vor allem den steuerlichen Betrug bekämpft, in demsie Kontrollen vor Ort und während der Bauzeit von Objektendurchführt. Dadurch kann auf offene Forderungen zweifelhafterFirmen gegenüber Generalunternehmern mittels Exekution

zurückgegriffen werden, bevor diese Firmen aufgelöst werden undvom Markt verschwinden. Im Jahr 2003 wurden auf diese Weise 5,2Mio. Euro an Umsatzsteuer und 9,9 Mio. Euro an Lohnsteuervorgeschrieben sowie 32,1 Mio. Euro an Forderungen gepfändet.Generalunternehmer müssen diese Beträge – anstatt sie denSubfirmen auszuzahlen – an das Finanzamt abführen.

Rund ein Drittel der im Rahmen der »KIAB Kontrollen getätigtenAnzeigen betreffen Betriebe des Baugewerbes und desBaunebengewerbes. Knapp 40% der illegal Beschäftigten waren inBerieben dieser Branchen beschäftigt. Ein weiteres Drittel derAnzeigen berührte Gastronomiebetriebe; auf diese entfielen einViertel der illegal Beschäftigten. Rund jede zehnte Anzeige galteinem Dienstleistungsbetrieb, ein Zehntel der illegal Beschäftigtenwaren im Dienstleistungsbereich tätig.

Am 22. Juni 2004 wurde ein Aktionstag zur Schwarz-arbeitsbekämpfung durchgeführt, in dessen Rahmen es zu einem österreichweiten flächendeckenden Einsatz vonKontrollteams kam. Insgesamt waren 875 Mitarbeiter/innen derFinanzämter, von KIAB und der Steuerfahndung im Einsatz. Diese

Tabelle 5: Kontrollen nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz, Anzeigen und illegal Beschäftigte nach Bundesländern

Bundesland Kontrollen nach dem AuslBG Anzeigen Illegal Beschäftigte

1.HJ 2003 2. HJ 2003 1.HJ 2003 2. HJ 2003 1.HJ 2003 2. HJ 2003

Burgenland 1.416 1.606 81 92 154 139

Kärnten 871 1.000 136 199 159 391

Niederösterreich 1.971 2.645 188 319 352 543

Oberösterreich 1.092 1.284 148 161 233 268

Salzburg 422 502 150 133 164 185

Steiermark 1.217 1.194 299 317 444 513

Tirol 661 1.033 107 103 169 171

Vorarlberg 204 178 68 68 103 141

Wien 2.320 1.524 570 449 863 698

Österreich 10.174 10.966 1.747 1.841 2.641 3.049

Quelle: Bundesministerium für Finanzen.

Tabelle 6: Anzeigen und illegal Beschäftigte nachWirtschaftsbereichen 2003

Wirtschaftsbereich Anzeigen Anteil Illegal Anteil in % Beschäftige in %

Bau 604 17,21% 1.186 20,94%

Baunebengewerbe 562 16,02% 988 17,44%

Gastronomie 1.097 31,26% 1.461 25,79%

Transport 177 5,04% 190 3,35%

Land- und Forstwirtschaft 209 5,96% 414 7,31%

Dienstleistungs-gewerbe 316 9,01% 593 10,47%

Industrie 100 2,85% 166 2,93%

Sonstige 444 12,65% 667 11,77%

Gesamt 3.509 100,00% 5.665 100,00%

Quelle: Bundesministerium für Finanzen.


Trends

prüften 1.958 Unternehmen, besuchten 592 Baustellen undüberprüften 2.875 Arbeitnehmer/innen. Dabei wurden 34Schwarzunternehmen identifiziert, 135 nicht ordnungsgemäßBeschäftigte festgestellt und für 7,2 Mio. EuroForderungspfändungen durchgeführt. Die Mehrkosten desAktionstages betrugen dabei zwischen 150.000 Euro und 200.000Euro.

Von der Verstärkung der Kontroll- und Straftätigkeit erhofft sichdas Bundesministerium für Finanzen nicht nur eine höhereErfolgsquote zur Bekämpfung der Schwarzarbeit, sondern aucheine Verbesserung der Steuermoral und eine abschreckendeWirkung auf potenzielle Schwarzunternehmen und -arbeitskräfte.

Präventive Maßnahmen und OptionenNeben der konsequenten Kontrolle und Durchsetzung geltendergesetzlicher Bestimmungen bedarf es einer Reihe von Maßnahmenund Strategien, um das Ausmaß der Schwarzarbeit zu reduzierenbzw. schattenwirtschaftliche Aktivitäten in das Regelsystem derWirtschaft überzuführen. Diese Maßnahmen und Strategienkönnen betreffen:

• Das Steuersystem,• den Arbeitsmarkt,• die Regulierungssysteme der Wirtschaft,• die Systeme sozialer Sicherheit,• die Integration von Drittstaatsangehörigen,• die Aufklärung und Sensibilisierung der Bevölkerung

Als eine wesentliche Ursache für das Entstehenschattenwirtschaftlicher Aktivitäten wird die (zu) hohe Steuer- undAbgabenquote genannt. Daher enthalten die »Mitteilungen derEuropäischen Kommission zu nicht angemeldetenErwerbstätigkeit« auch die Forderung nach Senkung derMehrwertsteuersätze für arbeitsintensive Dienstleistungen und dieForderung nach geringerer Besteuerung der Arbeit sowohlhinsichtlich der Kosten für den Arbeitgeber (Lohnnebenkosten) alsauch in Bezug auf das verfügbare Einkommen der einzelnenArbeitnehmer. Insbesondere die Reform des Lohn- undEinkommensteuersystems und die Senkung der Lohnnebenkostenhat sich die österreichische Bundesregierung im Rahmen ihresRegierungsprogrammes vorgenommen.

Bezogen auf den Arbeitsmarkt reichen die Optionen von derForderung nach Anpassung arbeitsrechtlicher Bestimmungen andie Entwicklung neuer Arbeitsformen bis zur Schaffung vonAnreizsystemen zur Überführung schattenwirtschaftlicherBeschäftigung in das Regelbeschäftigungssystem für ausgewählteDienstleistungsangebote, die auch gesellschaftspolitisch relevantund erwünscht sind. In diesem Sinne sind in einigenMitgliedsländern der Europäischen Union Dienstleistungs-gutscheine bzw. -schecks eingeführt worden, über die vor allemprivate Dienstleistungen (Haushaltsführung, Reinigung,Kinderbetreuung) abgewickelt werden können und durch die einesoziale Grundsicherung der derart Beschäftigten gewährleistet ist,ohne dass die Kosten für den einzelnen Arbeitgeber spürbaransteigen.

In den nordeuropäischen Ländern wurden dagegenSteuersenkungen und Beihilfen für bestimmte Dienstleistungeneingeführt, um die Haushalte dazu zu bewegen, die von ihnenbeschäftigten Personen offiziell anzumelden. In Österreich wurdenderartige Maßnahmen zwar mehrfach von Expertenseite wie vonpolitischen Akteuren (insbesondere der Arbeitnehmer/innenvertretungen) in die Diskussion eingebracht, es liegen jedoch

noch keine Gesetzesentwürfe oder -anträge vor. Allerdings hat sichÖsterreich in den letzten Jahren die Einbeziehung möglichst vieler(auch atypischer) Beschäftigungsformen in das System dersozialversicherungsrechtlichen Absicherung zum Schwerpunkt derSozialpolitik gemacht. So wurden neben der geringfügigenBeschäftigung auch die freien Dienstverträge und die »NeuenSelbstständigen« in das System der Sozialversicherungeingegliedert.

Die Umstrukturierung der Angebotsseite in bestimmten Sektorenund die entsprechende Profilierung von Berufen kann zu einerÜberleitung schattenwirtschaftlicher Aktivitäten in dasRegelsystem führen. So hat der Ausbau des Netzes öffentlicherKinderbetreuungseinrichtungen in einigen Ländern dazu geführt,dass dieser Sektor kaum mehr schattenwirtschaftliche Aktivitätenaufweist. Diesen Weg hat Österreich (wenn auch aus anderenMotivlagen heraus) in den neunziger Jahren eingeschlagen(Kindergartenmilliarde, Kinderbetreuungsbeihilfe), aber im Zugeder Budgetkonsolidierung nicht nachhaltig verfolgt.

Ein wesentlicher Bereich in der Bekämpfung von Schwarzarbeitbetrifft Maßnahmen in Bezug auf Bürger/innen aus Drittstaaten.Personen, die aufgrund ihrer Staatsbürgerschaft keinen oder einennur sehr eingeschränkten Zugang zum österreichischenArbeitsmarkt erhalten, sehen sich vielfach gezwungen, ihrenLebensunterhalt durch schattenwirtschaftliche Aktivitäten zufinanzieren. Österreich hat seit der letzten großenZuwanderungswelle Ende der achtziger und Beginn der neunzigerJahre des vorigen Jahrhunderts den Zuzug nach Österreich sehrrestringiert und auf bestimmte Gruppen eingeschränkt.

Mit dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union 1995 habenzwar einige Personenkreise des Arbeitskräfteangebots mit nichtösterreichischer Staatsbürgerschaft uneingeschränkten Zugang zumösterreichischen Arbeitsmarkt erhalten, für Personen aus denwichtigsten Quellländern grenzüberschreitendenArbeitskräfteangebotszuwachses (Türkei, Bosnien-Herzegowina,Kroatien, Serbien sowie die östlichen Nachbarländer und Polen) istein Zugang zum Arbeitsmarkt nur über Beschäftigungs-bewilligungen, Arbeitserlaubnis oder Befreiungsschein möglich.

Auch nach der Erweiterung der EU gelten aufgrund der vonÖsterreich ausverhandelten Übergangsbestimmungen für Länderwie die Tschechische Republik, die Slowakische Republik, Ungarn,Slowenien und Polen noch nicht die selben uneingeschränktenRechte wie für die Personen aus EU-15-Ländern. Allerdings solltensich in den nächsten Jahren, in denen die Beschränkungen nach undnach fallen werden, vor allem für Personen aus denErweiterungsländern, die bis jetzt ihre Erwerbstätigkeit inÖsterreich in Form von Schwarzarbeit ausgeübt haben, auch legaleBeschäftigungsmöglichkeiten eröffnen.

Neben der Steuer- und Abgabenbelastung und der mangelndenFlexibilität der arbeitsrechtlichen Bestimmungen werden zurestriktive Regulative im Bereich des Handels- und Gewerberechtesund der hohe bürokratische Aufwand im Zusammenhang mitUnternehmensgründungen als weitere Ursachen angeführt, warumunternehmerische Aktivitäten im Rahmen der Schattenwirtschaftgesetzt werden. Diesem Argument versucht Österreich durchVereinfachungen des Handelsrechtes und der Gewerbeordnung undder Verwaltungsverfahren bei Unternehmensgründungenentgegenzuwirken. Gelänge es auf diesem Wege, Bereiche derSchattenwirtschaft in das offizielle Wirtschaftssystemüberzuführen, könnte man damit gleich mehrerewirtschaftspolitische Ziele erreichen, nämlich die Erhöhung derSelbstständigenquote, die Förderung von Neugründungen als eineder wesentlichen Motoren eines Beschäftigungswachstums, die


Trends

Erhöhung der offiziellen Wertschöpfung und damit auch desdirekten und indirekten Steueraufkommens.

All diese Maßnahmen werden jedoch nur dann wirklich greifen,wenn es gelingt, die betroffenen Akteure (Unternehmen undArbeitskräfte) davon zu überzeugen, dass nicht gemeldeteErwerbstätigkeit nicht nur unfair und unsozial ist, weil damit dieöffentliche Hand (und über das Steuersystem die legal tätigenUnternehmen und Arbeitskräfte) geschädigt wird, sondern auch fürdie in der Schattenwirtschaft tätigen Akteure zum Nachteil ist(hohes Strafausmaß, keine soziale Absicherung, keinArbeitnehmerschutz). Schließlich gilt es, auch die Konsumentenschattenwirtschaftlicher Aktivitäten davon zu informieren, dass dieInanspruchnahme von Schwarzarbeit auch ein hohes Risikodarstellt, da im Schadensfall keinerlei Regressmöglichkeitenbestehen und bei Beteiligung nicht autorisierterSchwarzunternehmen auch kein Versicherungsschutz gegenEinbruch und Sachbeschädigung besteht. In diesem Bereich ist dieösterreichische Exekutive noch nicht sehr aktiv geworden.Allerdings sind in den letzten Monaten verstärktInformationsaktivitäten von Seiten der Sozialpartner festzustellen.

Ursula Lehner, Roland Löffler und Michael Wagner-Pinter

LiteraturBundesministerium für Finanzen. Betrugsbekämpfung. Sicherungdes Wirtschaftsstandortes. Presseunterlagen zum AktionstagBetrugsbekämpfung 2004.

Europäische Kommission. Mitteilung der Kommission zur nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit. Brüssel 1998.

Bruno S. Frey/Friedrich Schneider. Informal and UndergroundEconomy. In: Orley Ashenfelter. Internationale Encyclopedia ofSocial and Behavioral Science, Bd. 12 Economics. Amsterdam:Elsevier Science Publishing Company 2000.

Monika Kalmár/Ursula Lehner/Roland Löffler/MichaelaPrammer-Waldhör/Michael Wagner-Pinter. Der Verfestigung vonArbeitslosigkeit entgegenwirken. Orientierungsdaten für dieösterreichische Arbeitsmarktpolitik. Berichtsjahr 2003. Wien:Arbeitsmarktservice Österreich 2004.

Piet Renooy/Staffan Ivarsson/Olga van der Wusten-Gritsai(RemcoMeijer. Undeclared work in an enlarged Union. An Analysis ofUndeclared Work: An In-Depth Study of Specific Items. Finalreport. Brussels: European Commission, Directorate-General forEmployment and Social Affairs 2004.

Friedrich Schneider. Stagnieren der Schattenwirtschaft inDeutschland und in der Schweiz sowie ein weiteres Anwachsen inÖsterreich? Ein Erklärungsversuch. Linz: Johannes KeplerUniversität 2004a.

Friedrich Schneider/Robert Klinglmair. Shadow Economies aroundthe World: What do we know? Working Papier No. 0403,Department of Economics. Linz: Johannes Kepler University ofLinz 2004b.

Friedrich Schneider. Die Entwicklung der Schattenwirtschaft(Pfusch) in Österreich und in den Bundesländern Niederösterreich,Oberösterreich, Steiermark und Tirol in den Jahren 1990 bis 2003.Linz: Johannes Kepler Universität 2003.

Friedrich Schneider. Steigende Schwarzarbeit (»Pfusch«) inÖsterreich: eine wirtschafts- und staatspolitische Herausforderung?.Linz: Johannes Kepler Universität 2000.

Friedrich Schneider. Illegal Activities, But Still Value AddedOnes(?): Size, Causes, and Measurement of the Shadow Economiesall over the World. Commissioned Paper written for the »ThirdInternational Symposium on the Economic and Social Costs ofSubstance Abuse«, May 31 – June 3, 2000 in Banff, Alberta(Canada). Linz: Johannes Kepler University of Linz 2000.

Friedrich Schneider. Schattenwirtschaft ~ Tatbestand, Ursachen,Auswirkungen. Beitrag zur Tagung »Die Arbeitswelt im Wandel«vom 4.-6.5.2000 in Mönchengladbach. Linz: Johannes KeplerUniversität 2000.

Friedrich Schneider. Ist Schwarzarbeit ein Volkssport geworden?Ein internationaler Vergleich des Ausmaßes der Schwarzarbeit von1970 bis 1997. In: Siegfried Lammeck (Hg.).Der Sozialstandzwischen Markt und Hedonismus. Tagungsband der KatholischenUniversität Eichstätt 1999.


Trends

EinleitungBis 1989 verstand man in Polen unter informeller Wirtschaft1

Wirtschaftsaktivitäten, die außerhalb dessen rangierten, was derkommunistische Staat erlaubte, und die weder angemeldet nochversteuert wurden. Diese informelle Wirtschaft unterschied sich vonderjenigen, die man in Marktwirtschaften findet, vor allem durchdie geringe Zahl der Privatunternehmen. Privatunternehmenbeschränkten sich auf kleine kunstgewerbliche oder sonstigeProduktionswerkstätten und private Landwirtschaftsbetriebe. DerStaat hatte starke Kontrolle über alle Arten von Beschäftigungen,und es gab nur wenig Spielraum, innerhalb dessen sich eineinformelle Wirtschaft hätte entfalten können. Die einzelnenHaushalte, die den Großteil der informellen Wirtschaftausmachten, betätigten sich in dieser Wirtschaft, um ihrEinkommen aufzustocken und Waren und Dienstleistungen zubeziehen, die auf dem offiziellen, der staatlichen Planungunterliegenden Markt nur schwer erhältlich waren. Es gab auchandere Beispiele für die informelle Wirtschaft: Zum Beispielmeldeten manche Werkstätten nicht den vollen Umfang ihrerProduktion, andere Werkstätten wurden erst gar nicht angemeldet.Außerdem gab es Warenspekulation, die private Einfuhr von Warenaus dem Ausland zum Weiterverkauf in Polen, einenDevisenschwarzmarkt und Korruption. Man kann annehmen, dasswährend der kommunistischen Phase alle diese Tätigkeiten ingewissem Umfang zur Stützung der offiziellen polnischenVolkswirtschaft beitrugen.2

Ab 1990 begann sich die „graue Wirtschaft“ Polens zu ändern. Dieeher „parasitären“ Wirtschaftsaktivitäten (um z. B. aus derKnappheit von Grundkonsumgütern Gewinn zu schlagen) undTätigkeiten, die den Grundprinzipien der Wirtschaftsordnungzuwider liefen (z. B. der parallele Devisenmarkt), gingen dramatischzurück, da sie innerhalb der Marktwirtschaft keinen Zweck mehrerfüllten.3 Nach der Einführung privater Unternehmen begannensich jedoch neue Formen informeller Wirtschaftstätigkeitenherauszubilden, etwa die Nichtanmeldung von Arbeitnehmern undUmsätzen sowie Steuerhinterziehung.

Manche Kommentatoren weisen darauf hin, dass die informelleWirtschaft in den frühen Phasen des wirtschaftlichen Übergangseinige positive Aspekte hatte, da sie in schwierigen Zeiten einegewisse Sicherheitsmarge bot.4 Einige in den frühen 1990er Jahrengegründete KMU konnten angesichts galoppierender Inflation undgrundlegender Neustrukturierung des Steuersystems nur dadurchWachstum erzielen, dass sie auf die informelle Wirtschaftzurückgriffen. Dank der informellen Wirtschaft konnten sie ihrenAufwand reduzieren und Kapital akkumulieren. Die Beschäftigungin der informellen Wirtschaft bot auch einen Ausgleich nicht nurgegenüber der rückläufigen Arbeitskräftenachfrage und derArbeitslosigkeit, die sich zu einem der größten wirtschaftlichen undsozialen Probleme entwickelte, sondern auch gegenüber dem auf derÜbergangsrezession beruhenden Einkommensrückgang in der

offiziellen Wirtschaft. Viele dieser Unternehmen machten dann„reinen Tisch“ und formalisierten alle Aspekte ihres Geschäfts,nachdem ihr Betrieb eine gewissen Größe erreicht hatte.

Vorkommen nicht angemeldeter Arbeit in derVolkswirtschaft

Anteil der nicht angemeldeten Arbeit an derVolkswirtschaftDer Wert der informellen Wirtschaft macht nach wie vor einenhohen Anteil am Gesamtwirtschaftsprodukt Polens aus, doch dasZentrale Statistikbüro für Polen (GUS) schätzt, dass sie allmählichschrumpft. Auf Basis der zuletzt vom GUS bestätigten Schätzungenmachte die informelle Wirtschaft 1999 14,5 % des polnischen BIPaus, im Jahr 2000 14,3 %, im Jahr 2001 14,1 % und im Jahr 200213,4 %.5 Der Geldwert des Produkts der informellen Wirtschaft stieg2001 auf 107,2 Mrd. PLN (26,7 Mrd. euro), was gegenüber demJahr 2000 eine Steigerung um 3,6 % bedeutet. 2002 schrumpfte dieinformelle Wirtschaft jedoch auf 104,6 Mrd. PLN (26,1 Mrd. euro).

Schneider, ein Experte für informelle Wirtschaft von der UniversitätLinz, schätzt, dass der Wert der informellen Wirtschaft gemessen inProzent des Gesamtprodukts wesentlich höher ist. Auch er hält ihnjedoch rückläufig. Ihm zufolge betrug der durchschnittliche Anteilder informellen Wirtschaft am polnischen Gesamt-BIP 2000-2001durchschnittlich 27,4 %. 2003 fiel er auf 26,3 %, und für 2004 wird erauf 25,1 % des BIP geschätzt.

Eine 2003 vom Polnischen Verband der privaten Arbeitgeberdurchgeführte Studie kam ebenfalls zu dem Ergebnis, dass Umsatzund Beschäftigung in der informellen Wirtschaft rückläufig sind.Bei der Umfrage schätzten die Befragten, dass Unternehmen 2003durchschnittlich 17,4 % ihrer Einnahmen nicht den Steuerbehördenmeldeten und 15,4 % der Arbeitskräfte außerhalb des offiziellenSystems beschäftigt waren. Diese Zahlen lauteten für 2002: 20,2 %nicht angemeldete Umsätze und 18,6 % nicht offiziell beschäftigteMitarbeiter.

Manche Experten weisen jedoch darauf hin, dass die staatlicheBelastung der Einkommen in Polen nicht nachgelassen hat. Geradediese hohen Kosten für den Faktor Arbeit seien jedoch derHauptgrund dafür, dass Arbeit nicht angemeldet wird. DieseExperten weisen auch darauf hin, dass die in Umlauf befindlicheGeldmenge jedes Jahr um 14 bis 16 % steigt. Bargeschäfte, die nureinen verschwindend geringen Anteil am Umsatz in den offiziellenBanksystemen ausmachen, dominieren jedoch die informelleWirtschaft.

Die vom GUS vorgenommenen Schätzungen zur Bedeutung derinformellen Wirtschaft für die volkswirtschaftlicheGesamtrechnung entsprechen dem Europäischen System

Polen

1 In Polen wird für die „informelle Wirtschaft“ häufig der Begriff „graue Wirtschaft“ verwendet.2 M. Bednarski, Drugi obieg gospodarczy w Polsce. Kontynuacja czy zmiana ?, “Kultura i Społeczeństwo”, 1991, no 3.3 Ibidem.4 K. Kloc, Szara strefa w Polsce w okresie transformacji, Raporty CASE, Warschau 1998.5 Zahlenbereinigung durch GUS, Zahlen von F. Schneider und PKPP, zitiert nach A. Błaszczak, Powolne wychodzenie z cienia, “Rzeczpospolita”, 17. Juni 2004.


Trends

volkswirtschaftlicher Gesamtrechungen 1995. Dieseberücksichtigen nur die verborgene, nicht die illegale Produktion.

Die Kategorie der verborgenen Produktion umfasstWarenproduktion und Dienstleistungen, welche zwar nichtgesetzlich verboten sind, jedoch ganz oder zum Teil vor denstaatlichen Behörden (Steuerbehörden, Zoll, Sozialversicherung,Statistikbehörden) verborgen werden.

Das GUS unterscheidet zwei Unterkategorien verborgenerProduktion:

• nicht in voller Höhe gemeldete Produktion, Umsätze etc.angemeldeter Wirtschaftsunternehmen;

• nicht angemeldete Wirtschaftstätigkeiten auf Basisselbstständiger Tätigkeit.

Schätzungen zur Auswirkung der informellen Wirtschaft auf daspolnische Gesamt-BIP lassen vermuten, dass in den Jahren 2000-2001 die geschäftliche Tätigkeit angemeldeterWirtschaftsunternehmen, die ihren Umsatz nicht in voller Höheversteuerten, den größten Teil der informellen Wirtschaftausmachte. Diese Wirtschaftsunternehmen erzielen etwa 10 % despolnischen BIP. Den höchsten Anteil nicht angemeldeterAktivitäten gab es in Unternehmen in den Bereichen Handel, Bau,Immobilien und gewerbliche Dienstleistungen.

Vom Zentralen Statistikamt für Polen verwendeteDefinitionen und Kennzahlen für nicht angemeldeteArbeitDas GUS hat zwei Methoden zur Schätzung der Zahl derjenigen,die in der informellen Wirtschaft arbeiten. Dabei stützt sie sich aufdrei Informationsquellen:

• Umfragen zur Wirtschaftstätigkeit in der Bevölkerung (BAEL –das polnische Äquivalent zur Arbeitskräfteerhebung [AKE])

• Beschäftigtenzahlstatistik – auf Basis der von Arbeitgeberngeführten Aufzeichnungen

• registrierte Arbeitslose – Zahlen des staatlichen Arbeitsamts

Die vom GUS angewendete Methode zur Erfassung der informellenWirtschaft basiert auf einer Disparitätsanalyse. Die Möglichkeit,Disparitätsanalysen vorzunehmen, wurde erstmals erkannt, als dieBAEL-AKE-Umfrageergebnisse bekannt wurden. DerartigeForschungen wurden erstmals im Mai 1992 in Polen vorgenommen,und seither hat es in jedem Quartal BAEL-Umfragen gegeben.

Folgt man den GUS-Schätzungen, so waren 1995 805.000 Personenin Polens informeller Wirtschaft beschäftigt und 2002 910.000Personen. Diese Zahlen erfassen nur diejenigen, für welche die nichtangemeldete Arbeit ihre Haupteinkommensquelle darstellt. DieZahl derjenigen, die in der informellen Wirtschaft beschäftigt sind,begann 2000 zu steigen, als die Beschäftigtenzahl in der offiziellenWirtschaft nachzulassen begann (Tab. 2).

Um genauere Zahlen zu ermitteln, führte das GUS zwei weitereUmfragen per Fragebogen durch, die sich ausschließlich auf nichtangemeldete Arbeit und Einkommen in den Jahren 1995 und 1998konzentrierten9. Beide Befragungen wurden in etwa 11.000Haushalten durchgeführt. Für den weiteren Verlauf des Jahres 2004ist eine weitere Befragung im Rahmen dieser Studie vorgesehen.

In den Umfragen unterschied das GUS zwischen Arbeit in derinformellen Wirtschaft, welche die Haupteinkommensquelle desArbeitenden darstellt, und Arbeit, durch welche lediglich einanderes legales Einkommen aufgestockt wird. Diese Umfrage wardie erste, bei welcher Informationen von folgenden Personeneingeholt wurden:

• von in der informellen Wirtschaft Beschäftigten(Arbeitskräfteangebot), wobei die Informationen direkt vonPersonen eingeholt wurden, die angegeben hatten, im Jahr derStudie nicht angemeldeter Arbeit nachgegangen zu sein;

• von Arbeitgebern, die auf nicht angemeldete Arbeitzurückgreifen (Nachfrage nach nicht angemeldeter Arbeit);Haushalte und Personen, die geschäftlichen Tätigkeitennachgehen (private Unternehmen), wurden dazu befragt, wie sieinoffizielle Arbeitskräfte nutzen (auch von Ausländern geleisteteArbeit).

8 Schätzungen des Umfangs von Polens grauer Wirtschaft vor der 2004 vorgenommenen Überprüfung durch das GUS.9 Die nachstehenden Zahlen stammen aus GUS: M. Kałaska, J. Witkowski, S. Kostrubiec, Praca nierejestrowana w Polsce 1995, GUS, Warschau 1996; Praca

nierejestrowana w Polsce 1998, S. Kostrubiec (Hg.), GUS, Warschau 1999

Tabelle 1: Geschätzter Anteil der informellen Wirtschaftam BIP, 2000-2001 (aktuelle Preise)8

2000 2001

%

Bruttoinlandsprodukt (ohne informelle Wirtschaft) 100,0 100,0

Bruttoinlandsprodukt (mit informeller Wirtschaft) 114,6 114,3

Gesamtanteil an der informellen Wirtschaft: 14,6 14,3

– Angemeldete Unternehmen 10,6 10,4

–- Nicht angemeldete Arbeit 4,0 3,9

Industrie 1,3 1,2

Baugewerbe 2,5 2,4

Handel; Hotel und Gaststätten 6,2 7,2

Transport, Lagerhäuser, Kommunikation 0,9 0,4

Dienstleistungen für Immobilien und gewerbliche Dienstleistungen 2,2 2,0

Andere Kategorien 1,5 1,1

Quelle: Volkswirtschaftliche Gesamtrechung nach Wirtschaftszweigen undUntersektoren 2000-2001, GUS, Warschau, 2003, S. 348

Tabelle 2: Gesamtbeschäftigung und Schätzungen dernicht angemeldeten Beschäftigungsverhältnisse 1995-2002

Jahr

1995 15.485,7 805

1996 15.841,9 850

1997 16.294,5 870

1998 16.267,1 830

1999 16.008,9 820

2000 15.488,8 885

2001 14.995,6 895

2002* 14.923,7 910

Quelle: Roczniki Statystyczne 1996-2003, GUS; * Daten bereinigt auf Basis desNationalen Bevölkerungs- und Haushaltszensus 2002

Beschäftigung(BAEL) in Tsd.

Geschätzte nicht angemeldeteBeschäftigungsverhältnisse in Tsd.


Trends

Diese Studie kam zu dem Ergebnis, dass mehr als die Hälfte derPersonen, die in der informellen Wirtschaft arbeiten, diese alssekundäre Einkommensquelle betrachten (56,7 % der Arbeitnehmerim Jahr 1995, 53,7 % im Jahr 1998); (siehe Tab. 3).

Eine Beschäftigung im informellen Sektor, welche dieHaupteinkommensquelle darstellt, war vorwiegend bei jungenMenschen bis 24 Jahre (1995: 64,5 %, 1998: 61,6 %) sowie beiPersonen über 60 Jahre sowie bei Personen mit geringererAusbildung zu finden. Die betreffenden Arbeitsplätze erfordertennur geringe Qualifikation, bei vielen handelte es sich um einfachekörperliche Arbeit.

Eine als sekundäre/zusätzliche Einkommensquelle dienendeBeschäftigung in der informellen Wirtschaft kam indes häufiger beiBefragten im Alter zwischen 25 und 59 Jahren vor. Hinsichtlich desAusbildungsniveaus waren die Hauptgruppen derjenigen, die in derinformellen Wirtschaft arbeiten, um ihr offizielles Einkommenaufzustocken, Personen, die zumindest Sekundarschulabschlusshatten (1995: 83,6 %, 1998: 74,1 %).

Die Sektoren mit dem größten Anteil nicht angemeldeter Arbeitwaren: Gartenbau und Landwirtschaft (1995: 24,7 %, 1998: 20,3 %),

„Nachbarschaftsdienste“ (13,0 % und 17,3 %); Baugewerbe undInstallateure (14,1 % und 15,9 %) sowie Renovierung und Reparatur(11,3 % und 14,5 %); (siehe Tab. 4).

Manche Arbeitskategorien betrafen vorwiegend Männer(Baugewerbe und Installationen, Gartenbau und Landwirtschaft,Renovierung und Reparaturen sowie gelegentliche Arbeiten imRahmen nachbarschaftlicher Hilfe), während andere eher fürFrauen typisch waren (Gartenbau und Landwirtschaft, Kinder- undAltenbetreuung, Kleiderherstellung und Kleiderreparatur, Handelund „Nachbarschaftsdienste“).

Natürlich verlangen die verschiedenen Arten der in der informellenWirtschaft geleisteten Arbeit unterschiedliche Qualifikationen undFertigkeiten. Die größte und häufigste Kategorie nichtangemeldeter Arbeit sind einfache Arbeiten, die auch vonUngelernten oder nur rudimentär Ausgebildeten kompetent erledigtwerden können. Bei Personen mit mindestens Sekundarbildung, dienicht angemeldeter Arbeit nachgingen, war es eher so, dass siePrivatunterricht anboten, zum Beispiel für Schüler vonSekundarschulen, die sich auf die Aufnahmeprüfungen für dieUniversität vorbereiten. Einige besser ausgebildete Personen, dienicht angemeldeter Arbeit nachgingen, arbeiteten in hochgradigspezialisierten Bereichen, etwa Rechtsberatung, Buchhaltung oderÜbersetzungen.

1998 bildeten private Einzelpersonen die größte Kategorie derArbeitgeber, die nicht angemeldete Arbeitnehmer in Polen (68,9 %)beschäftigten. Weit abgeschlagen rangierten dahinter Privatfirmenmit 16,8 %, während die drittgrößte Gruppe Personen waren, dieauf eigene Rechnung arbeiteten, wobei es sich in der Regel eher umZusatzarbeiten als um die Haupteinkommensquelle handelte(12,6 %). Auf Arbeit in Staatsbetrieben oder inGemeinschaftsunternehmen oder Kooperativen entfielen nur 1,7 %der nicht angemeldeten Arbeit.

Hierbei ist zu beachten, dass in Polen „Mikrounternehmen“ mit biszu neun Beschäftigten die größte Unternehmenskategorie bilden:Sie machen 95 % aller polnischen Unternehmen aus.10

In der Regel sind „Mikrounternehmen“ in den Bereichen Handel,Transport, Baugewerbe oder Immobiliendienste und gewerblicheDienstleistungen tätig. Diese „Mikrounternehmen“ beschäftigenzwischen 3,2 und 3,5 Millionen Personen, d. h. 20 % aller in PolenBeschäftigten. Sie reagieren nicht nur besonders empfindlich aufÄnderungen des Geschäftsklimas, sondern finden es häufig auchschwierig, sich auf Gesetzesänderungen einzustellen.

Auf die Frage, warum sie außerhalb Polens legaler Wirtschaftarbeiten, verwiesen die meisten auf die geringen Einkommen, dievon offiziellen Arbeitgebern geboten werden, fehlendeArbeitsplätze sowie die aufgrund der in Polen hohen Lohnsteuerund Sozialversicherungsbeiträge hohen Personalkosten (Tab. 5).

Das GUS meint, die Arbeit in der informellen Wirtschaft findehäufig eher spontan und nur vorübergehend statt und werde nichtfür die gesamte Dauer des Erwerbslebens gewählt. Auf dieinformelle Wirtschaft werde zurückgegriffen, weil es anStellenangeboten in der offiziellen Wirtschaft fehle oder weil manzur Unterstützung der Familie ein Zusatzeinkommen brauche.Dabei ist jedoch zu bedenken, dass während der fraglichenZeiträume das geschätzte Lohnniveau in der informellen Wirtschaftwesentlich geringer war als die in der Volkswirtschaft gezahltenDurchschnittslöhne.

Tabelle 3: Absolute Zahlen und Prozentsatz derjenigen,die durch Arbeit in der informellen Wirtschaft ihrHaupteinkommen bzw. Zusatzeinkommen erzielen – 1995und 1998

Haupteinkommen Zusatzeinkommen

1995 1998 1995 1998

IIn Tsd. 880 662 1.154 769

In % 43,3 46,3 56,7 53,7

Alter:

bis 24 64,5 61,6 35,5 38,4

25-34 36,0 41,2 64,0 58,8

35-44 37,3 37,3 62,7 62,7

45-59 36,3 43,1 63,7 56,9

60 und älter 45,7 56,5 54,3 43,5

Bildungsstand:

Abgeschlossene Elementarbildung,abgebrochene Elementarbildung 51,0 59,3 49,0 40,7

Berufliche Grundausbildung 43,2 41,0 56,8 59,0

Sekundarbildung 40,0 42,3 60,0 57,7

Höherer Bildungsabschluss als Sekundarbildung 16,4 25,9 83,6 74,1

Quelle: Zusammenfassung auf Basis der GUS-Veröffentlichung Pracanierejestrowana w Polsce 1995, Praca nierejestrowana w Polsce 1998, nach M.

Kabaj, Zatrudnienie w "szarej strefie" w polskiej gospodarce. Fakty, tendencje, mity inieporozumienia, „Polityka Spo_eczna“, no 1, 2004

10 Entrepreneurship in Poland 2004, MGiP, Warschau 2004.


Trends

Umfragen zu Haushaltseinkommen – aufFragebogen basierende StudienAuf Grundlage von Haushaltsbudgetstudien hat das GUS dieHaushaltseinkommen, Ausgaben und Ersparnisse für die Jahre 1998und 1999 unter Berücksichtigung der in der informellen Wirtschafterzielten Einkommen analysiert.11 Die Verfasser stellten dieHypothese auf, dass nicht angemeldete Einkommen am häufigstenin Haushalten zu finden sind, deren Vorstand Tätigkeiten nachgeht,die sich besonders für nicht angemeldete Arbeit eignen. DieseHaushalte sind höchstwahrscheinlich diejenigen, deren Ausgabenhöher sind als ihr Einkommen. Die Wahrscheinlichkeit, in dieseKategorie zu fallen, ist für diejenigen Haushalte am höchsten, derenVorstand folgenden Berufsgruppen angehört:

Spezialisten in Naturwissenschaften und Gesundheitswesen (49 %12)

• auf mittlerer Ebene beschäftigte Personen in Landwirtschaft undGesundheitswesen, Berufsschullehrer und Ausbilder (45 %)

• Landwirte, Gärtner, Förster und Fischer (44 %)• Büropersonal/Sekretariatspersonal (42 %)• Kassen- und Kundendienstpersonal (41 %)• Lehrer, persönliche Dienstleistungen Verrichtende und

Sicherheitskräfte (40 %)

Tabelle 4: Arbeiter in der informellen Wirtschaft, aufgeschlüsselt nach Arbeit, Geschlecht und Bildungsstand(prozentualer Anteil an der Gesamtzahl der in der informellen Wirtschaft Beschäftigten)

Art der Arbeit 1995 1998

Handel 8,2 5,8 2,9 12,6 2,5 8,7 5,0 5,3

Baugewerbe und Installation 14,1 15,9 22,4 0,7 6,2 9,4 17,1 19,9

Renovierung und Reparaturen 11,3 14,5 20,5 0,7 8,6 9,1 19,8 12,3

Fahrzeugwartung und -reparatur 6,3 5,3 7,6 - - 5,7 7,7 2,8

Transportdienste 5,2 5,2 7,1 0,7 7,4 4,7 5,2 5,0

Reparatur elektronischer Geräte 1,6 1,2 1,7 - - 3,4 1,0 0,2

Medizinische und Krankenpflegedienste 2,3 1,4 0,1 4,4 7,4 4,0 - 0,4

Friseur und Kosmetik 1,1 0,7 0,1 1,9 - 0,3 1,3 -

Tourismus und Gastronomie 1,9 2,5 1,1 5,8 1,2 2,0 3,2 2,0

Buchhaltung und Rechtsberatung 1,1 1,3 0,6 3,0 8,6 4,0 - -

Privatunterricht 3,8 3,2 1,8 6,5 34,6 4,4 0,2 0,9

Übersetzungen 0,3 0,1 - 0,2 1,2 - - -

Kleiderherstellung und Reparaturen 6,9 4,4 0,4 13,7 3,7 4,4 4,9 3,9

Haushaltsarbeiten 3,1 3,8 1,2 9,8 2,5 3,4 2,4 6,1

Kinderpflege, Altenpflege 4,3 4,5 0,2 14,4 3,7 5,7 2,9 6,1

Sicherheit – Gebäudebewachung 0,7 0,6 0,8 0,2 - 0,7 0,3 0,9

Gartenarbeit und Landwirtschaft 24,7 20,3 22,2 15,6 3,7 15,1 19,5 27,5

Produktionstätigkeit 3,1 3,3 2,6 4,9 - 5,4 3,4 2,4

Nachbarschaftsdienste 13,0 17,3 19,5 12,3 4,2 16,4 20,3 16,0

Sonstige Arbeiten 2,7 3,2 3,9 2,5 7,4 5,0 1,3 3,7

Quelle: Zusammenfassung auf Basis der GUS-Veröffentlichungen Praca nierejestrowana w Polsce 1995, Praca nierejestrowana w Polsce 1998

Abge-schlosseneElementar-

bildung,Abgebrochene

Elementar-bildung

BeruflicheGrundaus-

bildung

Sekundar-abschluss(beruflicher

oderallgemeiner Abschluss)

Höher alsSekundar-

schule

FrauenMänner

Nach Geschlecht, nach Bildungsstand (1998)

Tabelle 5: Von nicht angemeldeten Beschäftigtengenannte Gründe für die Aufnahme nicht angemeldeterArbeit

1995 1998

Unzureichendes Einkommen aus offizieller Arbeit 65,6 59,0

Schwierigkeiten, eine Arbeit zu finden 42,1 47,2

Übermäßige Steuern 25,9 23,8

Höhere Vergütung für nicht angemeldete Arbeit 18,4 22,2

Hohe Sozialversicherungsbeiträge 16,0 17,4

Angst, Sozialleistungen zu verlieren (z. B.Arbeitslosengeld) 9,0 7,8

Familiäre Umstände, andere Zwangslagen 7,4 6,5

Fehlende Bereitschaft, sich auf einen Arbeitsplatz festzulegen 1,9 2,0

Sonstige 0,2 0,4

Quelle: Zusammenfassung auf Basis der GUS-Veröffentlichungen Pracanierejestrowana w Polsce 1995, Praca nierejestrowana w Polsce 1998

11 I. Kudrycka, M. Radziukiewicz, Rozkłady dochodów, wydatków i oszczędnoęści z uwzględnieniem dochodów z szarej strefy, zeszyt 278, GUS, Warschau 2001.12 Wahrscheinlichkeit, dass ein Haushalt in Gruppe I fällt, welche aus denjenigen Haushalten besteht, deren Ausgaben höher sind als ihr Einkommen.


Trends

Diese Tätigkeiten sind in Polen zumeist nicht hoch vergütet, bietenjedoch Gelegenheit, nicht angemeldetes Einkommen zu erzielen.Ein Lehrer kann zum Beispiel zuhause Privatunterricht erteilen,eine Krankenschwester kann bettlägerige Patienten zuhause odernach der Arbeit im Krankenhaus betreuen, wofür sie von derFamilie des Patienten bezahlt wird. In diese Gruppe gehören auchHaushalte, die Landwirtschaft betreiben. Nach polnischemSteuerrecht sind Landwirte von der persönlichenEinkommenssteuer, die andere Erwerbstätige zahlen,ausgenommen.

Verschiedene Meinungsforschungsinstitute in Polen führen auchmehr oder weniger regelmäßig Umfragen zum Thema nichtangemeldete Arbeit durch. Zum Beispiel ergab die von PBS für dieTageszeitung „Rzeczpospolita“ (17.-18. April 2004) durchgeführteUmfrage, dass in den letzten zwölf Monaten 12 % der Polen inirgendeiner Weise Einkommen in der informellen Wirtschaft erzielthatten. Die Zahl derjenigen, die zugaben, nicht angemeldeter Arbeitnachzugehen, war am höchsten unter Arbeitslosen (27 %), jungenMenschen zwischen 18 und 24 Jahren (27 %), im HandelBeschäftigten und Ungelernten (20 %) sowie unter Beschäftigtenvon Privatunternehmen (18 %). Was die geografische Verteilungangeht, so war der Anteil der nicht angemeldeten Arbeit in denWoiwodschaften Pommern (27 %) und Ma_opolska (19 %) amhöchsten, welche sich an der polnischen Küste bzw. nahe Krakaubefinden. Die geringste Quote nicht angemeldeter Arbeit wurdedagegen aus der Woiwodschaft Wielkopolska (2,3 %) gemeldet.

Eine weitere von CBOS durchgeführte Studie von April 2004 ergab,dass 55 % der Befragten meinten, die informelle Wirtschaft sei einerder Gründe für die nach wie vor hohe Arbeitslosigkeit in Polen12.27 % der Befragten gaben an, dass die weit verbreiteteArbeitslosigkeit dazu verleite, nicht angemeldeteBeschäftigungsverhältnisse ohne Versicherung undSozialversicherungsansprüche anzunehmen.

Die Gesamtschau der Ergebnisse der verschiedenen Umfragen lässteine gewisse Ambivalenz gegenüber der nicht angemeldeten Arbeiterkennen. Während viele Polen die „graue Wirtschaft“ für einen derGründe für Polens hohe Arbeitslosigkeit halten, gibt es andererseitsviele, die die nicht angemeldete Arbeit für die letzte Rettung halten,weil keine legalen Stellen angeboten werden.

Gründe für die Betätigung in der informellenWirtschaftDie Beschäftigung in der informellen Wirtschaft wird dadurchbegünstigt, dass es kaum freie Stellen gibt und Arbeitslose nichtabgesichert sind (in Polen erhalten nur 15 % der ArbeitslosenArbeitslosengeld). Selbst die Hilfe, die vom sozialenSicherungssystem angeboten wird, ist sehr beschränkt und selektiv.

Es scheint, dass die meisten Anpassungsstrategien, die imAllgemeinen nicht angemeldete Arbeit nach sich ziehen, impolnischen Szenario festzustellen sind. Das geringe Niveau dersozialen Sicherheit sowie das nur rudimentäre staatlicheWohlfahrtssystem bewirken, dass häufiger auf„Überlebensstrategien“ zurückgegriffen wird.14 Dies ist leicht zuerkennen an dem in großem Umfang betriebenen, häufig starksaisonal geprägten nicht angemeldeten Einzelhandel auf denStraßen der polnischen Großstädte, an Landstraßen und aufStraßenmärkten. Solche Geschäftstätigkeit kam zu Beginn derpolnischen Reformen besonders häufig vor, als man sie als

„Ausbruch ungehinderten Unternehmertums“ ansah. Wegen derstrukturellen Arbeitslosigkeit kommt sie jedoch weiterhin in großemUmfang vor. Dies gilt zudem für „traditionelle“ und weit verbreiteteFormen wie haushaltsbezogene Dienste.

Die zweite Strategie, die polnische Arbeitskräfte und Unternehmenveranlasst, sich aus der offiziellen Wirtschaft zurückzuziehen und indie informelle einzusteigen, ist die „Ausnutzung der Abhängigkeit“.Der Ausnutzung der Abhängigkeit liegt das Ziel zugrunde,Ersparnisse zu erzielen und die Flexibilität des Managements zuerhöhen, indem man Aufgaben an kleine, abhängige Tochterfirmenund kooperierende Firmen abgibt, die als Subunternehmerfungieren. Bei solchen kleineren Firmen sind Inspektionen wegenihrer geringen Größe weniger wahrscheinlich, so dass sie ihreeigenen Kosten niedrig halten, indem sie nicht angemeldeteArbeitskräfte beschäftigen. In Wirtschaftszweigen mit starkerKonkurrenz, etwa im Baugewerbe, werden die Aufträge durchAusschreibungsverfahren vergeben, bei denen es vor allem aufkonkurrenzfähige Preise ankommt (dasselbe gilt für staatlicheVerträge). In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass derAnteil der kleinen Unternehmen an der polnischen Volkswirtschaftin den letzten Jahren gestiegen ist.

Die dritte „Wachstumsstrategie“, die in Polen zu beobachten ist,betrifft die „Parallelwirtschaft“, die bereits aus kommunistischenZeiten vertraut ist. Dabei geht es um Netzwerke kleinerUnternehmen, die miteinander kooperieren und sich unlautererMethoden bedienen, um zu wachsen, Kapital zu akkumulieren undletztlich – mit angemeldeten Beschäftigten – offiziell tätig werden zukönnen.

Keine der oben genannten Strategien ist ausschließlich in vormalskommunistischen Ländern zu finden. Alle kommen vielmehrweltweit und in unterschiedlichen gesellschaftlichen Szenarios vor.Ein Aspekt, der jedoch möglicherweise für vormals kommunistischeLänder und im Übergang befindliche Gesellschaften einzigartig ist,ist das Element der Akkumulation: das gleichzeitige Auftretenverschiedener Strategien innerhalb eines einzigen Szenarios und ineinem kurzen Zeitraum.

Beschäftigung von Ausländern in der informellenWirtschaftEs ist schwierig, zuverlässige Angaben über die nicht angemeldeteBeschäftigung von Ausländern in Polen zu finden. Das GUSdefiniert den Begriff der informellen Wirtschaftstätigkeit vonAusländern in Polen so, dass diese vorliegt, wenn Ausländer, die eineArbeitserlaubnis oder ähnliche Dokumente brauchen, einerbezahlten Beschäftigung nachgehen, ohne die nötigen Formalitätenerledigt zu haben. Dazu gehört auch die inoffizielle Anstellung einerHaushaltshilfe.

Eine Untersuchung des GUS kam zu dem Ergebnis, dass diesesPhänomen sich in vergleichsweise bescheidenem Rahmen hält.15

1998 gaben nur 0,6 % der polnischen Haushalte (etwa 8.000) zu,nicht angemeldete Arbeitskräfte aus dem Ausland zu beschäftigen.60 Prozent dieser Haushalte waren in Städten, 25 Prozent auf demLande. Von den 18.000 Ausländern, die 1998 in polnischenHaushalten arbeiteten, waren 13.000 in Städten beschäftigt.

Das Ergebnis dieser Untersuchung steht offensichtlich imGegensatz zum allgemeinen Eindruck vom Ausmaß diesesPhänomens.

13 Polacy o rynku pracy oraz o przyczynach i skutkach bezrobocia, CBOS, BS/68/2004, www.cbos.pl.14 Die Strategietypologie wurde übernommen aus: A. Portes, The Informal Economy and Its Paradoxes, [in] N.J. Smelser, R. Swedberg (Hg.), The Handbook of

Economic Sociology, Princeton, New Jersey 1994.15 Praca nierejestrowana w Polsce w 1998, S. Kostrubiec (Hg.), GUS, Warschau 1999.


Trends

Betrachtet man die Ergebnisse von Untersuchungen, die mittelsFragebogen durchgeführt wurden, scheinen wesentlich mehrPersonen in polnischen Haushalten beschäftigt zu sein. Eine 2001von CBOS durchgeführte Studie mit einer repräsentativenStichprobe von 1.000 erwachsenen Polen ergab, dass 7,1 % derHaushalte Haushaltshilfen beschäftigten. Jede zehnteHaushaltshilfe kam aus dem Ausland.16 Das würde bedeuten, dassnicht weniger als 90.000 polnische Haushalte solcheDienstleistungen in Anspruch nehmen. In der Regel ist solcheArbeit im Haushalt weder angemeldet noch versteuert. DieErgebnisse dieser Studie deuten darauf hin, dass derartigePraktiken in hohem Maße toleriert und geduldet werden.

Derselben Studie zufolge sind Dreiviertel der in HaushaltenBeschäftigten Staatsbürger der Ukraine, jeder achte kam ausWeißrussland und jeder zehnte war Russe. Nur jede 30.Haushaltshilfe kam aus einem anderen Land. Das bedeutet, dasspolnische Haushalte ihre Hilfskräfte in der Regel aus denunmittelbar angrenzenden östlichen Nachbarländern beziehen.


Das GeschäftsklimaAlle polnischen Arbeitgeberverbände sind sich einig, dass sich dasallgemeine Umfeld, in dem polnische Unternehmen operieren,stetig verschlechtert hat, was der Schaffung legaler Arbeitsplätzeentgegensteht. Einer Eurostat-Analyse des Entwicklungsstands derMitgliedstaaten der Europäischen Union zufolge ist Polen nachLettland das zweitärmste Land der EU. DasDurchschnittseinkommen in Polen beträgt nur 46 % des EU-Durchschnitts nach der Erweiterung.17 Polnische Unternehmenhaben außerdem mit Rechts- und Verwaltungsbedingungen zukämpfen, die wesentlich ungünstiger sind als diejenigen, die inanderen Ländern als selbstverständlich gelten. Nach Schätzungender Weltbank ist die Aufnahme einer wirtschaftlichen Aktivität inPolen für den Jungunternehmer mit Ausgaben in Höhe von 925 UD-$ verbunden. In der Slowakei dagegen betragen die Kosten für dieUnternehmensgründung in der Regel nur 401 US-$, in Litauen231 US-$ und in den USA 210 US-$.18

Es gibt Belege dafür, dass in Polen außerdem die Korruptionerhebliche Probleme bereitet. Untersuchungen der GfK19 zeigen,dass mehr als 90 % der Polen meinen, Polen leide unter weitverbreiteter Korruption, wobei allerdings 78 % der Befragtenangaben, sie selbst hätten niemals jemanden zu bestechen versucht.Nur 15 % der Polen geben an, sie würden Anzeige bei der Polizeierstatten, wenn sie selbst Zeuge einer Bestechung würden.

Eine Untersuchung der Heritage Foundation ergab, dass dieUnternehmerfreiheit in Polen in den letzten Jahren eingeschränktwurde. Man hofft, dass ein am 2. Juli 2004 beschlossenes neuesGesetz über die Freiheit der Wirtschaftstätigkeit den Einfluss desStaates und seiner verschiedenen Institutionen auf dasTagesgeschäft der Unternehmen eingrenzen wird. Das Gesetz führtnicht nur eine Begrenzung der Anzahl und Dauer von Inspektionenin Privatunternehmen ein, sondern auch Mechanismen zurVereinfachung der Unternehmensregistrierung, der Lizenzerteilung

und der Durchsetzung von Forderungen und Verpflichtungen.

Außerdem wurden fiskalische Maßnahmen ergriffen, um dieunternehmerische Tätigkeit in Polen zu fördern:

• zum 1. Januar 2004 wurde die Körperschaftseinkommensteuerpauschal auf 19 % gesenkt (von zuvor 27 %);

• seit dem 1. Januar 2004 gilt für Privatpersonen, die außerhalb derLandwirtschaft im eigenen Namen geschäftliche Aktivitätenverfolgen, ein einheitlicher Steuersatz von 19 %, so dass sie nichtmehr unter das ansonsten geltende Progressionssystem fallen(Steuersätze von 19 %, 30 % und 40 %).

Diese Maßnahmen werden als Chance gesehen, die Korruption imWirtschaftsleben einzudämmen und die informelle Wirtschaft zustutzen. Andererseits äußern Arbeitgeberkreise Unmut über dieVorschläge zur Erhöhung der von den Unternehmern zu zahlendenPflichtbeiträge zur Sozialversicherung.

Andere Maßnahmen zur Senkung der Kostenangemeldeter ArbeitIm Zeitraum 1993-2001 sind die Lohnkosten in Polen stärkergestiegen als in allen anderen OECD-Ländern, sogar stärker als daspolnische BIP. Die in Polen geltenden hohen Lohnsteuern werdenvon Unternehmerseite als das Haupthindernis für die Schaffunglegaler Arbeitsplätze gesehen. Ein Arbeitnehmer, dessenArbeitsvertrag eine dem POLNISCHEN Landesdurchschnittentsprechende Vergütung vorsieht, d. h. 2.330 PLN (533 Euro),erhielt im ersten Quartal 2004 einen Nettolohn von 1.540 PLN(366 Euro). Dem Arbeitgeber entstehen jedoch für diesenArbeitnehmer Kosten in Höhe von 2.850 PLN (676 Euro). Dasheißt, dass die Kosten des Faktors Arbeit den Nettolohn desArbeitnehmers um 85 % übersteigen.20

Im Rahmen der in Polen geführten allgemeinen Debatten über die„Vereinfachung des Staates“ oder den „schlankeren Staat“ gab eseinige Vorschläge für die Deregulierung der Beziehungen zwischenden Sozialpartnern.

Man hofft auch, dass die Einrichtung von Sonderwirtschaftszonen(auf Basis des Gesetzes vom 20. Oktober 1994) zur Senkung derLohnkosten und zur Neugründung von Unternehmen in solchenGegenden beitragen wird, die besonders stark unterwirtschaftlichem Niedergang gelitten haben. Bislang sind im ganzenLand vierzehn Sonderwirtschaftszonen abgesteckt worden.

Die polnische Regierung hat auch versucht, die Kosten für offizielleBeschäftigungsverhältnisse zu reduzieren, indem für dieBeschäftigung von Arbeitslosen Subventionen angeboten wurden.Diese sind zum Teil auf bestimmte Zielgruppen zugeschnitten, beidenen die Gefahr, dass sie langfristig ohne Arbeit bleiben, besondersgroß ist. Das 2002 aufgelegte First-Job-Programm für arbeitsloseUniversitätsabsolventen sah zum Beispiel verschiedene Formen vonZuschüssen vor, u. a. die Erstattung der den Absolventen gezahltenGehälter, Praktika für Absolventen, Darlehen für die Einrichtungneuer Arbeitsplätze und Sonderprogramme.

Das neue Gesetz vom 20. April 2004 zur Förderung vonBeschäftigung und Arbeitsmarktinstitutionen bringt neueBestimmungen, aufgrund derer Arbeitslose, die die entsprechenden

16 Z. Morecka, E. Domaradzka, Zatrudnienie obcokrajowców w polskich gospodarstwach domowych, “Polityka Społeczna”, no 3, 2004.17 Zitiert von: J. Bielecki, Za Polsk? tylko ?otwa, „Rzeczpospolita”, Juni 5-6 2004.18 Zitiert von: P. Ci?kowicz, A. Rzońca, Koszty, przepisy, swobody, “Rzeczpospolita”, 5.-6. Juni 2004.19 Ende 2003 und Anfang 2004 durchgeführte Studie mit einer Stichprobe von 15.000 Personen aus 15 Ländern, www.gfk.pl.20 Zitiert von: P. Ci?kowicz, A. Rzońca, Koszty, przepisy, swobody, „Rzeczpospolita“, 5.-6. Juni 2004.


Trends

Voraussetzungen erfüllen, in beschränktem Umfang einer bezahltenTätigkeit nachgehen können, ohne dadurch ihren Anspruch aufArbeitslosengeld ganz zu verlieren (Ausgleichsgeld).

Außerdem führt die Änderungsfassung des (ursprünglich am20. Dezember 2002 beschlossenen) Gesetzes zur Beschäftigung undBekämpfung der Arbeitslosigkeit den Begriff der Zeitarbeit neu indas polnische Arbeitsrecht ein. Zeitarbeitsagenturen gelten alsInstrument zur größeren Flexibilisierung derBeschäftigungsverhältnisse, von welcher man sich erhofft, dass siefür einen Rückgang der Arbeitslosigkeit wie auch der Beschäftigungin der informellen Wirtschaft sorgt (das Gesetz zur Beschäftigungund Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wurde am 9. Juli 2003verabschiedet).

Die allgemeinen Ziele der Förderung der Anstellung Arbeitslosersowie der Förderung des Unternehmertums haben in verschiedenenGesetzen konkreten Ausdruck gefunden. DieseSelbstverpflichtungen sind jedoch nicht immer in die Tat umgesetztworden, was zum Teil auf unzureichende Finanzmittelzurückzuführen war. Aus Finanzgründen erreichten zum Beispieldie Programme zur aktiven Arbeitsmarktpolitik (ALMP) 2002 nur253.096 der mehr als drei Millionen offiziell gemeldetenArbeitslosen.

Größerer ÜberblickAuf ideologischer Ebene hat sich der polnische Staat derBekämpfung der Beschäftigung in der informellen Wirtschaftverschrieben, da diese als Hort der Ausbeutung und unfairenBehandlung der Arbeitskräfte gilt.

Das polnische Recht21 enthält verschiedene Bestimmungen über dieFormalitäten, die einzuhalten sind, wenn man gewinnbringendenTätigkeiten nachgehen will. Wer diese Anforderungen nicht einhält,macht sich strafbar. Wenn Dienste oder Dienstleistungen erbrachtwerden, muss grundsätzlich ein Arbeitsvertrag oder sonstigerzivilrechtlicher Vertrag geschlossen werden. Der Arbeitgeber istauch verpflichtet, dem Arbeitnehmer eine Vergütung zu zahlen, ihmseiner Beschäftigungsdauer entsprechenden Erholungsurlaub sowieErziehungsurlaub zu gewähren, ihm beim Ausscheiden aus demBeschäftigungsverhältnis ein Zeugnis auszustellen und einigeandere Bedingungen zu erfüllen. Gegen einen Arbeitgeber, dergegen diese im polnischen Arbeitsgesetzbuch niedergelegtenPflichten verstößt, kann ein Bußgeld verhängt werden. Verstößegegen Arbeitnehmerrechte sind in Kapitel XXIII des polnischenArbeitsgesetzbuchs sowie in einer Reihe von Einzelgesetzengeregelt, etwa im Gesetz über die soziale Arbeitsinspektion vom24. Juni 1983 oder im Gesetz über die staatliche Arbeitsinspektionvom 6. März 1981. Die Grundsätze der strafrechtlichen Haftung fürsolche Arbeitsrechtsverstöße sind durch die allgemeinenBestimmungen des polnischen Gesetzbuchs für leichte Vergehengeregelt.

Fälle, in denen die Verletzung von Arbeitnehmerrechtenvorgeworfen wird, werden auf Grundlage der vom Arbeitsinspektorgestellten Strafanträge entschieden, der dabei anstelle derStaatsanwaltschaft tätig wird (wobei allerdings auch StaatsanwälteStrafanträge in Verfahren stellen können, die leichte Vergehenbetreffen). Arbeitsinspektoren, die Betriebe besuchen, dieArbeitnehmer beschäftigen, können Bußgelder verhängen.Besonders schwerwiegende Verstöße gegen Arbeitnehmerrechte

erfüllen unter Umständen die Voraussetzungen einesStraftatbestands.

Aufgrund des Gesetzes vom 13. Oktober 1998 besteht einegesonderte Haftung bezüglich des Sozialversicherungssystems.Mögliche Verstöße sind u. a. die nicht fristgerechte Abführung vonSozialversicherungsbeiträgen, die Nichtmeldung meldepflichtigerDaten sowie Meldung unzutreffender Daten (das Bußgeld für jedenderartigen Verstoß kann bis zu 5.000 PLN (1.187 euro) betragen).Das polnische Steuerstrafgesetzbuch sieht dagegen Bußgelder fürden Fall vor, dass das Entstehen einer Steuerpflicht nicht gemeldetwird.

Im Gesetz vom 20. April 2004 zur Förderung von Beschäftigungund Arbeitsmarktinstitutionen sind eine Reihe von Vergehendefiniert, die als illegale Beschäftigung gelten. Diesbezügliche Fällewerden auf Grundlage des polnischen Verfahrensgesetzes für leichteVergehen entschieden.

Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Beschäftigungsverhältnissenobliegt den informell Arbeitspolizei genannten Inspektionsstellen,die seit dem 1. Januar 2002 der Woiwodschaft untergeordnet sind.Der Zuständigkeitsbereich der Inspektoren umfasstKontrollverfahren für alle Arbeitgeber, selbstständig Beschäftigtensowie sonstigen Institutionen und Privatpersonen, die polnischeStaatsbürger wie auch Ausländer beschäftigen. Die Arbeitspolizeikann ggf. mit der staatlichen Arbeitsinspektion, derSozialversicherung, den Steuerbehörden und anderen Stellenzusammenarbeiten.

Im Jahr 2003 führte die Arbeitspolizei insgesamt25.766 Inspektionen durch (2002 waren es 24.581 Inspektionen)22.Bei diesen Inspektionen wurden 7.922 Fälle illegaler Beschäftigungfestgestellt. Diese Zahl umfasst u. a.: 2,711 Ausländer und 1.891offiziell arbeitslos Gemeldete. Aufgrund der Inspektionen wurdendie Arbeitsverhältnisse von insgesamt 4.679 Personen legalisiert. In2.199 dieser Fälle wurden Arbeitsverträge geschlossen, in 2.480 derFälle erfolgte die Legalisierung durch andere Verträge.

Die staatliche Arbeitsinspektion überwacht auch die Beziehungenim Rahmen einer Beschäftigung. Der Bericht der staatlichenArbeitsinspektion für das Jahr 2002 besagt, dass 110 Betriebeinspiziert wurden, die insgesamt 3.476 Arbeitnehmer beschäftigen23.Bei 17 % dieser Arbeitgeber gab es Fälle, in denen eine schriftlicheBestätigung des Beschäftigungsverhältnisses fehlte.

Diese Zahlen belegen die geringen Erfolge, die bei der Aufdeckunginformeller Beschäftigungsverhältnisse und der Durchsetzung desgeltenden Arbeitsrechts erzielt werden. Bei vielen in der informellenWirtschaft Beschäftigten ist der Arbeitgeber nur ein privaterHaushalt. An die Haushalte kommen die offiziellen Inspektionenjedoch kaum heran, und die Umfrageergebnisse zeigen, dass vielePolen eine sehr laxe Auffassung bezüglich der inoffiziellenAnstellung von Haushaltshilfen oder Kindermädchen haben.

Schlussfolgerungen: geringer Schutz, geringeFlexibilität, hohes RisikoIm Zuge der Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie(EBS) hat die polnische Regierung der informellen Wirtschaft denKrieg erklärt. Diese Bestrebungen werden zum einen durch neueGesetze wie etwa das Gesetz über die Freiheit der

21 Der Überblick über die Rechtsbestimmungen wurde gemeinsam mit Anna Semenowicz vom Rechtsbüro des polnischen Senats erstellt.22 Zahlen des Ministeriums für Wirtschaft und Arbeit, www.praca.gov.pl.23 www.pip.gov.pl


Trends

Wirtschaftstätigkeit, das Gesetz zur Förderung von Beschäftigungund Arbeitsmarktinstitutionen und das Gesetz über dieBeschäftigung von Zeitarbeitskräften unterstützt, zum anderendurch die kürzlich erfolgte Senkung der Körperschafts-einkommensteuer (CIT) von 27 % auf 19 % und denPauschalsteuersatz von 19 % für Privatpersonen, die (außerhalb derLandwirtschaft) im eigenen Namen geschäftlich tätig sind.

Die schlechte Lage der polnischen Staatsfinanzen wie auch derAnstieg der Staatsverschuldung lassen jedoch bezweifeln, ob dieseSteuerreformen wirklich durchgehalten werden können. Eineweitere Hauptsorge ist die derzeitige Überregulierung derWirtschaftstätigkeit. Wichtig ist jetzt eine geringere, jedocheffektivere Regulierung, die besser auf die sozioökonomischenVerhältnisse Polens abgestimmt ist. Polen hat zurzeit de facto eindereguliertes System der sozialen Sicherheit, das ein niedrigesArbeitslosengeld, keinen Ausgleich für Einkommensverluste undkeine Absicherung der medizinischen Behandlung vorsieht. Zurzeitist die Lage somit durch geringe soziale Sicherheit und geringeFlexibilität des Arbeitsmarkts geprägt. Jegliche Initiativen, die aufdie Eindämmung nicht angemeldeter Arbeit abzielen, müssenLösungen für diese beiden politischen Probleme finden.

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Roczniki Statystyczne 1996-2003, GUS, Warschau, verschiedene Jahre

PortugalEinführungIn Portugal steht der Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit erst seit kurzem im Vordergrund. Die EuropäischeBeschäftigungsstrategie (EBS) hat dazu beigetragen, dass diesesProblem in die politische Agenda aufgenommen wurde.

Das Vorgehen gegen die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wirdoft mit der Bekämpfung der inoffiziellen Wirtschaft in Verbindunggebracht – insbesondere was die Steuerhinterziehung betrifft – unddiese beiden Themen stehen wiederum in Zusammenhang mit denBemühungen zur Reduzierung und Beseitigung der illegalenEinwanderung.

In Portugal gibt es keine spezielle Definition oder aktuelle nationaleStatistiken zur Messung des Phänomens. Auch im Aktionsplan fürBeschäftigung für den Zeitraum 2003/2006 ist zu lesen: „Art und

Umfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit sind nicht genaubekannt” (S. 42). In gewisser Hinsicht reflektiert dies die Situationdes portugiesischen Arbeitsmarktes während der letzten Jahre, dereine der höchsten Beschäftigungsquoten und eine der niedrigstenArbeitslosenquoten in der Europäischen Union (EU) verzeichnete.Einige der Ziele, die der Europäische Rat auf den Gipfeltreffen inLissabon und Stockholm für 2005 und 2010 vereinbart hatte,wurden in Portugal bereits realisiert, so dass die Regierung es sichleisten konnte, dem Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit bislang nicht allzu viel Aufmerksamkeit zuschenken.

Die im vorliegenden Beitrag verwendete Definition entspricht somitder Definition der Europäischen Kommission (2004): „ProduktiveAktivitäten, die in Bezug auf ihre Natur dem Recht entsprechen, dieden Behörden jedoch nicht gemeldet werden”.


Trends

Die inoffizielle Wirtschaft und nichtangemeldete Erwerbstätigkeit – ein Überblick

Die inoffizielle WirtschaftLaut den Daten der Weltbank belief sich die offizielle Wirtschaft inPortugal für den Zeitraum 2001/2002 auf rund 22,5 %. 1989/1990waren es 15,4 % und seit 1994/1995 immer über 20 %.

Im Vergleich zu den übrigen europäischen Ländern verzeichnetPortugal gemeinsam mit drei anderen Ländern die höchsten Werte.

Dabei ist auffällig, dass drei dieser Länder zur so genannten Gruppeder Kohäsionsländer (Spanien, Griechenland und Portugal)gehören. Laut einer jüngst veröffentlichten Untersuchung (Farrel,2004) in elf verschiedenen Ländern/Regionen (Afrika südlich derSahara, Indien, Indonesien, Pakistan, Philippinen, Brasilien,Thailand, Türkei, Mexiko, Chile und Portugal) ist die inoffizielleWirtschaft vor allem im Bauwesen (über 80 %), in der Bekleidungs-und Textilindustrie und im Einzelhandel angesiedelt (Abbildung 2).

Abbildung 1 – Umfang der inoffiziellen Wirtschaft (in % des BIP), geschätzt anhand der Währungsmethode

0

5

10

15

20

25

30

35

2001/20021999/20001997/981994/951991/921989/90

ESPSWPTAUTNLITIRLGBGRFRFINGERDKBEL

Quelle: Schneider, Weltbank (2002)

Abbildung 2 – Geschätzter Anteil inoffizieller Mehrwertaktivitäten nach Sektor in elf Ländern (% des BIP)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Bauwesen

Textilien und Bekleidung

Einzelhandel

Kfz-Teile

Lebensmittelverarbeitung

Zement

Stahl

Verbraucherelektronik

Software

Quellen: Internationale Arbeitsorganisation; World Bank; in: The McKinsey Quarterly, 2004


Trends

Folgen für die ProduktivitätIn Portugal ist die Produktivität fast nur halb so groß wie derDurchschnitt der produktivsten Länder der Europäischen Union:Laut dem Bericht „Portugal 2010”1 beläuft sich die Differenz aufrund 48 Prozentpunkte. 16 Prozentpunkte dieser Differenz habenihre Ursache angeblich in strukturellen Faktoren und stehen inZusammenhang mit dem niedrigen Niveau des portugiesischen Pro-Kopf-Einkommens. Der Grund für die restliche Differenz ist jedochnicht struktureller Art. In diesem Kontext wurden sechs Faktorenermittelt, von denen der wichtigste die Schattenwirtschaft ist(Steuerhinterziehung, Vermeidung von Sozialabgaben, Umgehungmarktgängiger Normen wie Sicherheit und Qualitätsnormen fürProdukte). Dieser Faktor ist für 28 % der oben genanntenGesamtdifferenz verantwortlich.

Nicht angemeldete ErwerbstätigkeitLeider standen keine internationalen Vergleichsdaten über die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit zu Verfügung. Dem nationalenStatistikamt zufolge belief sich der Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Portugal im Jahr 1996 jedoch auf 5 % des BIP.Verglichen mit den übrigen europäischen Ländern ist dies einer derniedrigsten Werte.

Laut jüngerer Daten2 arbeiten in Portugal rund 30 % derAngestellten in nicht landwirtschaftlichen Betrieben, die an sichzwar legal sind, ihre Steuerpflichten jedoch nicht erfüllen.

Tabelle 2 vergleicht die Berechnung der theoretischenVerpflichtung3 zur Zahlung des gesetzlichen Arbeitgeber- undArbeitnehmeranteils an der Sozialversicherung mit den tatsächlich

erhaltenen Beträgen (laut OECD-Einkommensstatistik). DieErgebnisse basieren auf detaillierten Beitragstabellen gemäß demOECD-Report „Taxing Wages“ unter Berücksichtigung der oberenund unteren Beitragsgrenzen in Fällen, in den die Beiträge nichtgenau proportional zum Einkommen stehen (OECD, 2004).

In Portugal liegt das Verhältnis der tatsächlichen gezahlten Beiträgeim Vergleich zur theoretischen Verpflichtung – basierend entwederauf Löhnen und Gehältern oder auf den Arbeitskosten – bei rund0,6. Der Beitragsfonds zeigt also ein Defizit von 40 %. Somit liegendie tatsächlich erhaltenen Sozialbeiträge unterhalb des errechnetentheoretischen Solls, was in der überwiegenden Mehrzahl deruntersuchten Länder der Fall ist.

Ein möglicher genereller Grund hierfür ist die Tatsache, dass einigeRegierungsangestellte keine Beiträge zum Hauptsozialversiche-rungssystem zahlen. Die letzte Spalte enthält daher Schätzwerte fürdas Verhältnis des Steuereinkommens zur theoretischenSteuerpflicht nur für den nicht staatlichen Sektor (OECD, 2004).

In Portugal liegt die Quote somit bei 0,84, das bedeutet eine nichterklärbare Einkommensdifferenz im Bereich der Sozialabgaben von16 %. Dieser Wert scheint sich mit den Ergebnissen anderer

Tabelle 1 – Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit

Land Jahr Umfang ( % BIP)

AT 1995 1,5

BE 1995 3-4

DK 2001 5,5

FIN 1992 4,2

FR 1998 4-6,5

DE 2001 6,0

GR 1998 >20

IE n. v. n. v.

IT 1998/2002 16-17

LU n.v.* n. v.*

NL 1995 2,0

PT 1996 5,0

ES n. v.* n.v.*

SE 1997 3,0

UK 2000 2,0

* n.v. = Nicht verfügbar

Quelle: Europäische Kommission (2004) – „Undeclared work in an enlarged Union”

1 McKinsey Global Institute (2003) – „Portugal 2010: to speed up productivity growth”. Der Bericht wurde von der portugiesischen Regierung in Auftrag gegeben, umeine Diagnose zu erstellen und die zur Verbesserung der portugiesischen Produktivität erforderlichen Maßnahmen zu ermitteln.

2 Farrel, D. (2004) – „The Hidden Dangers of the Informal Economy” in The McKinsey Quarterly, 20043 Die theoretische Abgabenpflicht wird zunächst auf Grundlage der in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung registrierten Zahlen für Löhne und Gehälter, die

ungefähr der tatsächlichen Steuergrundlage entsprechen, und anschließend auf Grundlage der Arbeitskosten (mit entsprechenden Anpassungen an die theoretischeBerechnung) errechnet, um auch für solche Länder Zahlen bereitstellen zu können, für die die „OECD National Accounts” keine Angaben zu Löhnen und Gehälternenthalten (OECD, 2004).

Tabelle 2 – Tatsächlich gezahlte Sozialabgaben imVergleich zur theoretischen Beitragspflicht, basierend aufden in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungregistrierten Löhnen und Gehältern für das Jahr 2000

Verhältnis des tatsächlichenEinkommens zur theoretischen Abgabenpflicht

AT 0,81 0,79 0,94

BE 0,72 0,72 0,86

DK 0,37 0,35 0,60

FIN 0,89 0,88 0,94

FR 0,76 0,76 0,90

DE 0,87 0,82 0,90

GR 0,84 0,83 1,26

IE 0,73 0,75 0,84

IT 0,82 0,80 0,80

LU 0,82 0,80 0,96

NL 1,00 0,90 1,08

PT 0,62 0,60 0,84

ES 0,78 0,78 -

SE 0,89 0,87 0,88

UK 0,78 0,74 0,78

Quelle: OECD, Beschäftigungsausblick 2004

Basierend aufLöhnen undGehältern

(Arbeitgeber- undArbeitnehmeranteil)

Basierend aufArbeitskosten(Arbeitgeber

plus Arbeitnehmer)

Neuschätzung fürden nicht

staatlichen Sektor


Trends

Messungen zum Umfang der Schattenwirtschaft weitgehend zudecken (siehe Abbildung 1).

Andererseits – und eingedenk der Tatsache, dass 30 % derAngestellten in Betrieben arbeiten, die ihren Steuerpflichten nichtnachkommen – ist es wichtig, auch die Daten zurSteuerhinterziehung in Portugal einzubeziehen. Wenn derBeitragzahlende seine Steuerpflicht nicht innerhalb des vom Gesetzvorgegebenen Zeitrahmens erfüllt, tritt die so genannteZwangseintreibung in Kraft. Laut einem jüngst veröffentlichtenArtikel (Serra, 2001) liegt die Steuerhinterziehung in Portugalschätzungsweise zwischen 4,7 % und 7,2 % des BIP – das heißtzwischen 10,9 % und 16,75 % des gesamten Steuereinkommens.2003 hat die Steuerhinterziehung weiter zugenommen: Das Defizitlag bei rund 916 Mio. Euro (+34 % mehr als 2002) und wurde inerster Linie durch nicht zahlende Unternehmen verursacht (DGCI,20034).

Der Mitteilung der Europäischen Kommission über nichtangemeldete Erwerbstätigkeit (1998) zufolge handelt es sich inPortugal bei der Mehrzahl der nicht angemeldeten Erwerbstätigenum illegale Einwanderer, Frauen und nicht registrierteArbeitskräfte. Frauen sind weniger häufig in selbstständigenBerufen vertreten, sie verdienen weniger und gehen vielfach auswirtschaftlicher Notwendigkeit einer nicht angemeldeten Tätigkeitnach. Männer tun dies eher, um sich zusätzlich etwas Geld zuverdienen (Europäische Kommission, 2004).

Im Juni hatten illegale Einwanderer erneut die Möglichkeit, ihrenAufenthalt zu legalisieren. Insgesamt wurden rund 50.000 Anträgegestellt. Die Regierung glaubt jedoch, dass nur 20.000 dieserAnträge genehmigt werden, da die Bestimmungen durch das neueEinwanderungsgesetz vom Februar 2003 verschärft wurden. Lautdem Gesetz erhalten nur Einwanderer eineAufenthaltsgenehmigung, die drei Monate lang Steuern undSozialbeiträge gezahlt haben und einen gültigen Arbeitsvertragvorweisen können oder einen solchen Vertrag in der Vergangenheit

hatten. Angesichts dieser Bedingungen ist es offensichtlich, dassdies zur Anwesenheit illegaler Einwanderer führen kann5.

Andererseits entdeckte das Arbeitsinspektorat zahlreicheausländische Arbeitskräfte ohne regulären Arbeitsvertrag. DasInstitut für die Verbesserung und Überwachung derArbeitsbedingungen (IDICT) versuchte daraufhin, deren Situationzu legalisieren und forderte die Unternehmen dazu auf, denBetroffenen einen Arbeitsvertrag anzubieten und sie bei denentsprechenden Behörden zu registrieren.

Der größte Teil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ist imBauwesen, in der Textilbranche und im Einzelhandel zu finden(Europäische Kommission, 1998). An der Spitze steht derBaussektor. Das Institut für das öffentliche und private Baugewerbe(IMOPPI) registrierte 43.132 legalisierte Bauunternehmen; lautAngaben des Nationalen Statistikamts beläuft sich die Zahl derBauunternehmen auf rund 60.000 (Dias, 2004). Andere Sektorenmit nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit sind das Hotel- undGaststättengewerbe, in dem die befristete und saisonale Arbeitdominiert, und persönliche und häusliche Dienstleistungen.

In Zusammenhang mit der Sektoranalyse gibt es auch dasPhänomen der Scheinselbstständigkeit, die ebenfalls schwierig zumessen ist. Die selbstständige Tätigkeit ohne Angestellte ist zwarrückläufig, repräsentiert jedoch in den wichtigstenWirtschaftssektoren einen beträchtlichen Anteil der gesamtenSelbstständigkeit, genauer gesagt knapp 50 % im verarbeitendenGewerbe, über 55 % im Bauwesen und über 65 % imDienstleistungsbereich. Bei selbstständigen Arbeitnehmern handeltes sich zu 80 % (2001) im Wesentlichen um Personen mit geringenQualifikationen (in den Bereichen Landwirtschaft, Fischerei,Handwerk, Haushaltsdienste), bei den restlichen 20 % in erster Linieum Arbeitskräfte mit leitender Funktion, obwohl ihr Anteil seit1998 stetig gesunken ist (6 % pro Jahr). Diese Daten geben keinerleiAufschluss über das Ausmaß der Scheinselbstständigkeit, doch istdie Zahl der selbstständigen Arbeitnehmer in Portugal beträchtlich.

KinderarbeitEin weiterer wichtiger Aspekt der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit ist die in Portugal immer noch weit verbreiteteKinderarbeit. 2001 arbeiteten laut SIETI (StatistischesInformationssystem für Kinderarbeit) 28.228 Kinder in Portugal.

Den Angaben des SIETI zufolge war Kinderarbeit am häufigsten inder Industrie anzutreffen. Auf die Textilbranche entfielen 36,6 %der gesamten Kinderarbeit. Um Abhilfe zu schaffen, präsentiertedie portugiesische Regierung im März 2004 das PETI-Programm(Programm zur Verhinderung und Ausbeutung von Kinderarbeit).Dieses Programm gibt arbeitenden Kindern die Möglichkeit, dievorgeschriebenen Schuljahre zu absolvieren, um sich später besserin den Arbeitsmarkt integrieren zu können. Da die gegenwärtigarbeitenden Kinder womöglich die zukünftigen Schwarzarbeitersind, könnte sich diese Maßnahme bei erfolgreicher Umsetzung alsein gutes Mittel zur Verhinderung der Schattenwirtschaft erweisen.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitIm Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie hat Portugaleine Reihe von Maßnahmen ins Auge gefasst, um gegen die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit vorzugehen und Schwarzarbeit in dieoffizielle Wirtschaft zu integrieren. Der portugiesische Aktionsplanfür Beschäftigung für 2003/2006 umfasst folgende Ziele:

4 DGCI – Department of taxes – Financial Ministry.5 Man schätzt, dass derzeit etwa 11 % der 450.000 Einwanderer, die in Portugal arbeiten, dies illegal tun (portugiesischer Aktionsplan für Beschäftigung 2003/2006).

Abbildung 3 – Legalisierung ausländischer Arbeitskräfte(Verträge)

0

50000

100000

150000

200320022001

Quelle: IDICT (2004)


Trends

• Erleichterung der Lizenzierungsverfahren für neueUnternehmen und anderer Verwaltungsverfahren

• verstärktes Eingreifen seitens der Arbeitsinspektion (IGT), dieMaßnahmen zur Legalisierung illegaler Situationen ergriffen hat

• Bekämpfung illegaler Praktiken, nachprüfbar anhand einesRückgangs der Scheinselbstständigkeit und der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit

Leider lässt sich nur wenig über die Ergebnisse dieser Bemühungensowie deren Wirkung auf die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitsagen. Es ist jedoch möglich, sowohl qualitative als auchquantitative Daten in Bezug auf zwei der oben genannten Ziele zunennen.

In der ersten Phase der EBS wurden deutliche Fortschritte bei derReduzierung verwaltungsbezogener und anderweitiger Kosten fürdas gesamte Existenzgründungsverfahren erzielt. Die kürzlichgegründeten Zentren für Unternehmensformalitäten (CFE) habenihre Kapazität erhöht und im Verlauf der Etablierung desNetzwerks ihr Serviceangebot auf verwandte Bereiche ausgedehnt.Es besteht jedoch nach wie vor Bedarf an einem breiterenDienstleistungsspektrum (z. B. Auflösung von Unternehmen) undauch die durchschnittlich benötigte Zeit für die Gründung einesUnternehmens gilt es zu reduzieren, da das vom NAP 2002gesteckte Ziel (20 Tage) noch nicht erreicht werden konnte.

Was die Legalisierung der illegalen Einwanderung betrifft, so wurdeim Februar 2003 ein neuer Gesetzesvorschlag im Bereich derEinwanderungspolitik vorgelegt. Das neue Gesetz verfolgt dreiZiele: 1) Förderung der legalen Einwanderung entsprechend dentatsächlichen Möglichkeiten des Landes; 2) effektive Integrationvon Einwanderern; 3) Bekämpfung der illegalen Einwanderung.

In diesem Zusammenhang wurden verbindliche maximaleEinwanderungszahlen pro Jahr eingeführt, die von Zeit zu Zeit vonder Regierung festgelegt werden. Für Fachpersonal wurden zudemspezielle Arbeitsvisa geschaffen.

Der portugiesische NAP für 2003-2006 enthält eine Reihe weiterer

Maßnahmen zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit:

• Bereitstellung von Informationen und Sensibilisierung derÖffentlichkeit im Hinblick auf die negativen Folgen der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit sowie Aktivierung derÖffentlichkeit

• Beseitigung negativer Anreize für die Anmeldung von Arbeit undweitgehende Reduzierung der Aspekte des Steuer- undSozialleistungssystems, die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitbegünstigen

• Reduzierung der Folgen im Bereich des Steuersystems, die eineScheinselbstständigkeit begünstigen

• effektivere Verhinderung der illegalen Einwanderung• Schaffung von Anreizen für eine legale Rekrutierung, beginnend

im Herkunftsland bis hin zum Stadium der Dauerhaftigkeit inPortugal

• Stärkung der Tätigkeit des Arbeitsinspektorats (IGT) inVerbindung mit anderen Prüfsystemen im Bereich derVerhinderung und Bekämpfung der illegalen Erwerbstätigkeitund Einwanderung

• Überprüfung des Strafverfolgungssystems für die Verhinderungund Eindämmung illegaler Handlungen im Zusammenhang mitillegaler Einwanderung und der Ausbeutung von ausländischenArbeitskräften in irregulären Beschäftigungsverhältnissen

• Einrichtung eines Informationssystems, um Verständis undÜberwachung des Phänomens zu ermöglichen

• Einrichtung einer Sozialversichungsdatenbank sowieKoordination mit anderen Datenbanken, die die Umgehung vonSozialabgaben verhindern

Die vorgeschlagenen Maßnahmen lassen sich in zwei Kategorienunterteilen: Maßnahmen zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit und Maßnahmen, mit denen unangemeldeteAktivitäten in die offizielle Wirtschaft integriert werden können.Das erste Maßnahmenpaket umfasst Folgendes:

• Öffentliche Informations- und Sensibilisierungskampagnengegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit

• Inspektionen und Inspektionssysteme zur Verhinderung undBekämpfung illegaler Erwerbstätigkeit

• Informationssysteme im Bereich der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit

• Das zweite Maßnahmenpaket umfasst:• Einrichtung von Steuer- und Sozialleistungssystemen, die die

Anmeldung von Arbeit begünstigen• Überarbeitung der Gesetze für die Selbstständigkeit

Ein weiterer Grund, der häufig als Ursache für nicht angemeldeteErwerbstätigkeit genannt wird, ist die geringe Flexibilität desArbeitsrechts. Hier konnte Portugal mit dem neuen Arbeitskodexbeträchtliche Verbesserungen erzielen. Der Kodex zielt auf dieFörderung von Tarifabkommen und eine größere Flexibilität derArbeitsgesetze. Der neue Rechtsrahmen erhöht zum Beispiel dieAnzahl der Jahre, die ein Angestellter mit befristetem Vertrag ineinem Unternehmen arbeiten kann. Zum Beispiel kann einArbeitnehmer drei Jahre lang mit einem befristeten Vertragbeschäftigt werden, der höchstens zweimal erneuert werden kann,doch nach Ende der Vertragsdauer oder der vorgesehenVerlängerungsperiode kann der Vertrag über einen Zeitraum vonein bis drei Jahren in die Länge gezogen werden. Andererseits steigtin Unternehmen, in denen mehr als 15 % der Angestellten befristetbeschäftigt sind, der Arbeitgeberanteil an den Sozialabgaben.

Abbildung 4 – Kinderarbeit in Zahlen (nach Altersgruppe),2001

0

5000

10000

15000

15 Jahre12-14 Jahre6-11 Jahre

14434

7689

6105

Quelle: SIETI (Statistisches Informationssystem für Kinderarbeit), 2001


Trends

SchlussbemerkungenIn Portugal deuten die verfügbaren Statistiken trotz mangelnderDaten auf eine beträchtliche Zahl von nicht angemeldetenErwerbstätigen. Ein großer Prozentsatz dieser Arbeitnehmer sindillegale Einwanderer, was die Messung des Phänomens erschwert.Am häufigsten ist nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in derBaubranche, im Hotel- und Gaststättengewerbe und im Bereich derpersönlichen und häuslichen Dienstleistungen zu finden – einemissliche Lage, und zwar nicht nur wegen des Einkommens, das demStaat entgeht, sondern auch wegen der geringeren sozialenAbsicherung der Arbeitnehmer, die dadurch oftmals in eineSackgasse mit nur geringen Chancen zur Verbesserung ihrerberuflichen Situation geraten.

Die portugiesischen Behörden beabsichtigen, nicht angemeldeteErwerbstätigkeit mithilfe eines Maßnahmenpakets in die offizielleWirtschaft zu integrieren. Dazu gehören Informationskampagnen,Aufklärung bezüglich der katastrophalen Folgen, Abbauübermäßiger Bürokratie, effektivere Inspektionen und dieÄnderung des Steuer- und Sozialsystems auf eine Weise, diereguläre Arbeit attraktiver macht.

Man hofft, dass die neuen Einwanderungsgesetze und dieEinführung von Arbeitsvisa zur Reduzierung der illegalenEinwanderung beitragen werden. Auch der neue Arbeitskodex istvon Bedeutung, da einige nicht angemeldete Erwerbstätige jetzt dieMöglichkeit haben, ein reguläres Beschäftigungsverhältnis mitihrem Arbeitgeber einzugehen. In diesem Bereich wird die aktiveBeteiligung der Sozialpartner von grundlegender Bedeutung sein.

Helena Miranda und António Caetano

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SlowenienEinführungIn der ersten Hälfte der 1990er Jahre erlebte Slowenien inmittenrasanter wirtschaftlicher Veränderungen auch einen Anstieg seinerSchattenwirtschaft. Der Übergang zur Marktwirtschaft und dieModernisierung der Industrie führten zu hohenArbeitslosenquoten. Eine der politischen Maßnahmen, durch dieman aktiv zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit beizutragen hoffte,bestand darin, arbeitslosen Menschen durch Beratung undfinanzielle Unterstützung zur Selbstständigkeit zu verhelfen. VieleArbeitslose ergriffen diese Gelegenheit, eigene Unternehmen zugründen, meldeten diese jedoch nicht an. Ein ähnliches Problemergab sich mit Menschen, die nach einer vorzeitigen Pensionierungeigene Unternehmen gründeten. Anfangs wurde diese Art desWirtschaftsverhaltens toleriert, da es als eine der Lösungenbetrachtet wurde, die helfen konnten, die soziale Sicherheit und den

sozialen Frieden aufrechtzuerhalten. Zu Beginn ging mit demAnstieg der Zahl von kleinen Unternehmen keine Veränderung desRechtssystems einher. Im Laufe der Zeit legalisierten jedoch diemeisten Kleinunternehmer ihre Firmen, während der Staat dasRechtssystem durch die Einführung von Mehrwertsteuer und durchverstärkte Maßnahmen zur Reduzierung der Steuerhinterziehungmodernisierte. Ungeachtet dieser Verbesserungen ist in Sloweniendie nicht gemeldete Arbeit und Beschäftigung dennoch einungelöstes Problem geblieben.

Im Juli 1997 startete die slowenische Regierung ein „Programm zurAufdeckung und Verhinderung illegaler Arbeit undBeschäftigung“1. Im Rahmen dieses Programms wurden zahlreicheMaßnahmen zur Reduzierung der Schattenwirtschaft eingeleitet.Die Regierung setzte zudem eine neue Kommission ein, um diegemeinsamen Aktivitäten zahlreicher Behörden (Organe)2, die für

1 Das „Program odkrivanja in prepre?evanja dela in zaposlovanja na ?rno“. Es besteht eine gewisse Terminologie-Unstimmigkeit zwischen der offiziellen Übersetzungdes Titels und dem Inhalt und der Absicht des Programms. Gemäß der offiziellen Übersetzung des Gesetzes zur Verhinderung illegaler Arbeit und Beschäftigung, dasim Jahr 2000 verabschiedet wurde, würde das Programm „Programm zur Aufdeckung und Verhinderung illegaler Arbeit und Beschäftigung“ heißen. Da es vonInhalt und Absicht her jedoch eher der Definition der Europäischen Kommission zu nicht angemeldeter Arbeit entspricht, wäre es wohl korrekter, von der„Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung“ zu sprechen.

2 Arbeitsinspektorat, Marktinspektorat, Verkehrsinspektorat, Steuerbehörde, Polizei, Finanzministerium, Innenministerium, Ministerium für Arbeit, Familie undSozialangelegenheiten u. a.


Trends

die Überwachung verschiedener Bereiche der slowenischenWirtschaft verantwortlich sind, zu koordinieren. Die Kommissionist im Ministerium für Arbeit, Familie und Sozialangelegenheitenbeheimatet. Dasselbe Ministerium ernannte auch einen für dieseFrage verantwortlichen Staatssekretär. Im Jahr 2000 wurde einGesetz zur „Verhinderung illegaler Arbeit und Beschäftigung“verabschiedet.

Bei der Einleitung dieser Initiativen wurde mit dem Ausdruck„illegale Arbeit und Beschäftigung“ auf das Bezug genommen, wasvon der Europäischen Kommission „nicht angemeldete Arbeit“genannt wird. Nach Artikel 3 des Gesetzes liegt beispielsweise„illegale“ Arbeit vor, wenn:

• ein Rechtssubjekt3 seine Tätigkeiten nicht bei Gerichtangemeldet hat oder nicht alle erforderlichen Dokumente füreine angemeldete Tätigkeit besitzt;

• ein Kleinunternehmer eine Tätigkeit durchführt, die denBehörden nicht gemeldet wurde, oder er nicht alle erforderlichenDokumente für eine angemeldete Tätigkeit besitzt;

• ein Rechtssubjekt oder Kleinunternehmer eine Tätigkeitdurchführt, obwohl ein temporäres Verbot zur Durchführungdieser Tätigkeit besteht;

• ein ausländisches Rechtssubjekt oder ein ausländischerKleinunternehmer eine Tätigkeit in Slowenien durchführt, ohnerelevante Bestimmungen zu erfüllen oder die Tätigkeit derSteuerbehörde zu melden;

• eine Einzelperson eine Tätigkeit oder Arbeit durchführt, dienicht gemäß diesem oder einem anderen Gesetz registriert odergemeldet ist.

In Artikel 5 ist „illegale Beschäftigung“ definiert als eine Situation,in der ein Rechtssubjekt oder Kleinunternehmer:

• keinen den Bestimmungen entsprechenden Beschäftigungs- oderArbeitsvertrag mit einem Arbeitnehmer unterzeichnet hat undihn nicht bei der slowenischen Krankenversicherungsanstalt undder slowenischen Renten- und Invaliditätsversicherungsanstaltgemeldet hat;

• einen Ausländer oder eine staatenlose Person unter Verstoßgegen die Bestimmungen zur Beschäftigung von Ausländernbeschäftigt.

In Artikel 7 definierte Ausnahmen von den Bestimmungen zurillegalen Arbeit und Beschäftigung sind:

• gegenseitige Nachbarschaftshilfe• Ausführung von Arbeiten für den ausschließlich persönlichen

Bedarf• Notfallarbeiten zur Verhinderung von Naturkatastrophen oder

sonstigen Katastrophen• Ausführung humanitärer, freiwilliger oder gemeinnütziger

Arbeiten• Ausführung persönlicher Arbeiten als Hinzuverdienst

Wenn die Kommission in ihren Jahresberichten (für den Zeitraumvom 1.7.2001 bis 31.12.2002 und für das Jahr 2003) feststellt, dasHauptmotiv für illegale Arbeit und Beschäftigung sei dieVermeidung von Steuerzahlungen und der Erwerb dererforderlichen Dokumente zur Durchführung legaler Tätigkeiten,betont dies die Ähnlichkeiten zwischen den beiden Definitionennoch weiter. Im vorliegenden Text wird daher im Folgenden der

Ausdruck „nicht angemeldete Arbeit und Beschäftigung“verwendet.

Wenn die Regierung und die Sozialpartner der Bekämpfung dernicht angemeldeten Arbeit und Beschäftigung auch großenStellenwert einräumen, befindet sich diese Frage doch nicht unterden Hauptthemen, mit denen sich die slowenische Politik derzeitbeschäftigt. Sie wird nur gelegentlich erwähnt, meist unterBezugnahme auf einen speziellen Fall von nicht angemeldeterArbeit und Beschäftigung oder zu einem besonderen Anlass (wiebeispielsweise bei Wahlen oder Geschäftskonferenzen).

Die meisten Regierungsaktivitäten in diesem Bereich erfolgen„hinter den Kulissen“. Einmal im Jahr wird jedoch derJahresbericht an die Kommission von Vertretern der Sozialpartnerim Wirtschafts- und Sozialrat Sloweniens diskutiert.

Die Verbreitung nicht angemeldeter Arbeit inder slowenischen WirtschaftEs existieren derzeit noch keine offiziellen Messungen der nichtangemeldeten Arbeit in Slowenien. Verschiedenen Schätzungenzufolge machte die nicht angemeldete Arbeit im Jahr 2003 jedochzwischen 17 % und 24 % des slowenischen BIP aus. Während dieoffizielle Schätzung nach Angaben der Europäischen Kommission(2004) und offizieller slowenischer Quellen bei 17 % liegt, nehmenandere Sozialpartner in Slowenien viel höhere Zahlen – bis 24 % –an. So behaupteten Vertreter der Handwerkskammer bei einerdiesem Thema gewidmeten Konferenz am runden Tisch4, dass es inSlowenien nahezu 250.000 nicht angemeldete Arbeiter gebe, die fürnahezu 24 % des slowenischen BIP verantwortlich seien. Zur selbenZeit schätzte der slowenische Minister für Arbeit, Familie undSozialangelegenheiten den Anteil der nicht angemeldeten Arbeitund Beschäftigung auf 20 % des BIP.

Trendbeobachtungen des Anteils nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung an der slowenischen Volkswirtschaft zeigen seit derGründung der Kommission im Jahr 1997 einen stetigen Rückgangsolcher Aktivitäten. Die Situation war 1997 und 1998, also zuBeginn der systematischen Arbeit in diesem Bereich, besondersgravierend. In diesem Zeitraum wurde nicht angemeldete Arbeit in68,9 % aller inspizierten Fälle vorgefunden. Bei nicht angemeldeterBeschäftigung waren es 35,4 % und bei Verstößen gegen dieSteuergesetze 47 %.

In den letzten Jahren hat die Kommission ihre Aktivitäten zurReduzierung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung weiterintensiviert.

In den Jahren 2001 und 2002 koordinierte die Kommissionzahlreiche Gemeinschaftsaktionen, in denen 1350 Organisationen(847 allein im Jahr 2002) untersucht wurden. Diese Inspektionenergaben, dass in 16,8 % der inspizierten Fälle (2002: 13,1 %) nichtangemeldete Arbeit vorlag. Bei 15,5 % der untersuchtenOrganisationen (15,8 % allein im Jahr 2002) wurde nichtangemeldete Beschäftigung aufgedeckt. Im selben Zeitraumverstießen 20,7 % (2002: 24,12 %) der Organisationen gegen Steuer-und Buchhaltungsbestimmungen.

Im Jahr 2003 vermerkten die Aufsichtsbehörden 2742 Verstößegegen das Gesetz zur Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung.

3 Eine Organisation, Genossenschaft oder Institution.4 Am 16.09.2003.


Trends

Ausübende Nicht angemeldete Arbeit Teilnahme an nichtangemeldeter Arbeit Ausschreibung/ Angebot nicht angemeldeterArbeit Nicht angemeldete Beschäftigung Insgesamt Rechtssubjektoder Kleinunternehmer 1253 10 9 82 2092 Einzelpersonen 624 13 67 650 Insgesamt 1877 23 15 827 2742 Quelle: MDDSZ, 2004:4

Rechtssubjekte und Kleinunternehmer waren hauptsächlich (in2092 Fällen) für Verstöße gegen das Gesetz verantwortlich, währendEinzelpersonen in 650 Fällen gegen das Gesetz verstießen. Bei denmeisten Verstößen handelte es sich um nicht angemeldete Arbeit(1877 Fälle bzw. 68,45 %), während der Anteil der nichtangemeldeten Beschäftigung bei 30,16 % lag.

Das Marktinspektorat war besonders erfolgreich bei derAufdeckung von Verstößen gegen das Gesetz und ermittelte 1070Fälle von nicht angemeldeter Arbeit. Fast die Hälfte dieser Fällebetraf Rechtssubjekte, die Tätigkeiten ohne Dokumente zumNachweis ihrer Gesetzmäßigkeit durchführten. DasMarktinspektorat deckte außerdem 602 Fälle nicht angemeldeterArbeit von Einzelpersonen auf.

Auf der anderen Seite war das Arbeitsinspektorat5 verantwortlichfür die Aufdeckung aller (827) Fälle nicht gemeldeterBeschäftigung. In 743 Fällen hatte der Arbeitgeber es unterlassen,einen Arbeitsvertrag mit dem Arbeitnehmer zu unterzeichnen, undhatte ihn nicht bei der slowenischen Krankenversicherungsanstaltund der slowenischen Renten- und Invaliditätsversicherungsanstaltgemeldet. In 77 Fällen beschäftigte ein Arbeitgeber einen Ausländeroder eine staatenlose Person unter Verstoß gegen die Bestimmungenzur Beschäftigung von Ausländern. Die Mehrzahl der Verstößewurde in den Bereichen Handel, Bauwesen und Gastronomiegemeldet.

Institutionen wie das staatliche Arbeitsamt Sloweniens beteiligensich ebenfalls am Kampf gegen nicht angemeldete Arbeit. Wie dasstaatliche Arbeitsamt feststellte, waren von den 740 Personen, die2002 unangemeldet arbeiteten oder beschäftigt waren, 198 bei ihmals arbeitslos registriert. Nach einer Überprüfung der einzelnenFälle wurden 90 Personen aus dem Register gestrichen und 39Personen ließen sich freiwillig aus dem Register streichen. Für 69Personen war die Situation Ende 2002 noch nicht endgültig geklärt.Ein Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung bzw.Arbeitslosenhilfe wurde 19 Personen abgesprochen.

2003 ertappten die Aufsichtsbehörden 677 Arbeitslose bei nichtangemeldeter Arbeit und Beschäftigung. Das Staatliche Arbeitsamtuntersuchte 571 Fälle und stellte fest, dass 164 Personen davon inseinem Arbeitslosenregister eingetragen waren. Von dieser Zahlwurden 97 Personen aus dem Register gestrichen und in 11 Fällen

ein Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung bzw. Arbeitslosenhilfeaberkannt.

Die Wirksamkeit des Kampfes gegen nicht angemeldete Arbeit undBeschäftigung hängt weitgehend davon ab, wie effizient die Rechts-und Steuerverwaltungssysteme sind und wie gut sie auf die von denverschiedenen Behörden aufgedeckten Fälle reagieren. Im Jahr 2000wurden den Richtern 2391 geringfügige Delikte vorgelegt, aberhiervon wurden nur 806 mit einer entsprechenden Geldstrafegeahndet. 443 Fälle fielen unter das Verjährungsgesetz und 1614wurden als „Ordnungswidrigkeit“ eingestuft.

Im Jahr 2001 wurden den Richtern 1826 geringfügige Deliktevorgelegt, worauf 369 Personen für schuldig befunden wurden. 42Fälle fielen unter das Verjährungsgesetz und 754 wurden alsOrdnungswidrigkeit eingestuft. 2003 verhängten dieAufsichtsbehörden 1296 Zwangsgeldstrafen (Halbierung derGeldstrafe bei sofortiger Zahlung), 1569 Verfügungen und 1778Vorschläge an Richter für geringfügige Delikte.

Nach den Unterlagen der Steuerbehörden hätten 2003 vonWirtschaftssubjekten, die an nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung beteiligt waren, zusätzliche Verbindlichkeiten(Steuern und Sozialbeiträge) in Höhe von 1.114.508.998 SIT bzw.4,7 Millionen Euro einkassiert werden müssen.

Wie aus Schaubild 1 ersichtlich wird, repräsentieren 75,9 % diezusätzlichen Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit nichtangemeldeter Arbeit und Beschäftigung. Nur ein sehr geringerfinanzieller Anteil wird tatsächlich durch die Geldstrafeneinkassiert, die von Richtern für geringfügige Delikte verhängtwerden.6 Von möglichen 138.805.000 SIT (585.508 Euro bzw. 12,5 %von 4,7 Millionen Euro) konnten die Steuerbehörden nur 12,48 %eintreiben. Erfolgreich waren die Steuerbehörden lediglich bei derEintreibung von Zwangsgeldstrafen, bei denen die Strafe sofortgezahlt werden musste (wodurch jedoch nur die Hälfte deserwarteten Betrags einging – 273.807 Euro anstatt 547.613 Euro).


Schaffung eines Rechts- und Verwaltungsumfeldes,das die Anmeldung wirtschaftlicher AktivitätenbegünstigtDie Grundlage des Rechts- und Verwaltungsrahmens zu dieserFrage wurde im Jahr 2000 mit der Verabschiedung des Gesetzes zur

Tabelle 1. Verstöße im Jahr 2003 gegen das Gesetz zur Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung

Rechtssubjekt oder Kleinunternehmer 1253 10 9 82 2092

Einzelpersonen 624 13 6 7 650

Insgesamt 1877 23 15 827 2742

Quelle: MDDSZ, 2004:4

InsgesamtNicht angemeldeteBeschäftigung

Ausschreibung/ Angebot nicht angemeldeter Arbeit

Teilnahme an nichtangemeldeter Arbeit

Nicht angemeldeteArbeit

Verstöße

Ausübende

5 Im Jahr 2003 nahm allein das Arbeitsinspektorat 17.623 Inspektionen vor, davon 9095 zu Arbeitsbeziehungen und 8528 zu Gesundheit und Sicherheit amArbeitsplatz. Durchgeführt wurden sie von 76 Inspektoren in 14 lokalen Behörden.

6 Des Präsident des Senats für geringfügige Delikte erklärte, dass die Personen, denen Richter für geringfügige Delikte Geldstrafen auferlegen, schwache finanzielleDisziplin zeigen. Andererseits schlagen Zwangsmaßnahmen zur Zahlungseintreibung oft fehl, weil sich unter den mit Geldstrafen belegten Personen immer mehrArbeitslose befinden. Beschlagnahmungen von Gegenständen werden grundsätzlich nicht durchgeführt, und 2003 machten Richter für geringfügige Delikte nichtvon der Möglichkeit Gebrauch, Geldstrafen in Haftstrafen umzuwandeln. Der Senat erwartet, dass der neue elektronische Datenaustausch der Steuerbehörden dieEffektivität der Eintreibungen verbessern dürfte. (MDDSZ, 2004:10-11)


Trends

Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigunggeschaffen.

2002 trat eine Bestimmung zum Hinzuverdienst und zum Verfahrenzur Meldung solcher Tätigkeiten in Kraft. Ein Einzelner darfArbeiten zum persönlichen Hinzuverdienst durchführen, solange:

• sein Jahreseinkommen nicht sein jährliches Mindesteinkommenvom vorangegangenen Jahr übersteigt;

• die Arbeit den Bestimmungen nach als angemessen gilt(Haushaltshilfe, Sammeln und Verkauf von Waldfrüchten undKräutern, Herstellung und Verkauf von selbstgemachtenProdukten);

• der Einzelne die Arbeit allein durchführt und er alshinzuverdienender Arbeiter registriert ist.

2003 waren 1928 Einzelpersonen als Hinzuverdiener registriert. DieMehrzahl von ihnen sammelten und verkauften Waldfrüchte undKräuter. Das Anmeldeverfahren ist vereinfacht worden; allerdingsgibt es jetzt starke Bestrebungen, keine weitere Registrierung vonHinzuverdienern zuzulassen.

2002 trug die Kommission zur Verhinderung nicht gemeldeterArbeit und Beschäftigung auch zur Vorbereitung des neuenGesetzes über allgemeine Straftaten bei, insbesondere im Hinblickauf die Notwendigkeit eines schnellen Vorgehens und einerzeitgerechten und angemessenen beruflichen Aus- undWeiterbildung aller an diesen Verfahren Beteiligten. Verbesserungenbezogen sich auf:

• Besetzung der Justizorgane, insbesondere Erhöhung der Zahl derBeschäftigten;

• Belohnung der Justizorgane, die Richtern Verfahrenslastenabnehmen;

• technische Ausrüstung solcher Organe;• Definierung der Durchführung der Übergangsregelungen des

Gesetzes;• Optimierung der Verfahren, Maßnahmen und Kooperation

zwischen Justizorganen und Organen mit Verantwortung für dieerfolgreiche Durchsetzung von Urteilen und die Eintreibung vonStrafgeldern.

In letzter Zeit haben die Überwachungsbehörden häufige Verstößegegen das Gesellschaftsgesetz im Hinblick auf gewinnbringendeAktivitäten von Gesellschaften und (in einigen Fällen)Landwirtschaftsbetrieben festgestellt. Diese Verstöße betreffeninsbesondere Gastronomieaktivitäten wie im Artikel 3 desGastronomiegesetzes beschrieben, Gründungen von Gesellschaftenzur mechanischen Verarbeitung in der Landwirtschaft und Hilfe fürältere Menschen. Die Kommission hat dem Innenministerium unddem Wirtschaftsministerium entsprechende Ergänzungen für dasneue Gesellschaftsrecht vorgeschlagen.

Die Kommission hat zudem auf Verstöße im Bereich derLandwirtschaft hingewiesen. Diese beziehen sich auf Bauernhof-Tourismus, Frachttransport, mechanische Bodenbearbeitung undReparaturen an mechanischen Geräten. In allen genanntenBereichen wurden Aktivitäten aufgedeckt, die die Definitionen imArtikel 7 des Gesetzes zur Verhinderung nicht angemeldeter Arbeitund Beschäftigung überschritten. Die Kommission hat demMinisterium für Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Ernährungdetailliertere Spezifikationen für die Durchführung solcherAktivitäten vorgeschlagen..

Stärkung der Anreize zur Anmeldung von Arbeit undAbbau der NachteileDer Entwurf des slowenischen Nationalen Aktionsplans fürBeschäftigung für 2004 (mit dem strategischen Ziel, die Qualitätund Produktivität der Arbeit zu verbessern) sieht die folgendenMaßnahmen zur Stärkung von Anreizen und zur Förderung derBeschäftigung vor:

• Beseitigung verwaltungstechnischer Hürden zur Eintragung vonUnternehmen, inkl. Gesetzesänderungen und Einrichtung einesInformationssystems, das Unternehmen die Eintragungerleichtert (so soll der diesbezügliche Verwaltungszeitraum voneinem Monat auf 14 Tage reduziert werden);

• Änderung der Steuergesetze zur Einziehung der Beiträge, damitdie Verwaltungslast für Unternehmen und insbesondere fürKleinunternehmen reduziert wird;

• Einführung von Maßnahmen zur Förderung desUnternehmertums und zur Schaffung einesunternehmerfreundlichen Umfelds;

• Erleichterung des Zugangs zu Finanzressourcen fürUnternehmen und Vereinfachung der Unternehmensgründung.

Im slowenischen NAP (Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung)wurde zudem erklärt, dass die Aufdeckung und Verhinderung nichtangemeldeter Arbeit nicht nur die Zahl der registrieren Arbeitslosenreduzieren, sondern auch den Übergang von nicht angemeldeterArbeit in reguläre Beschäftigung fördern werde. Es sei zudemvorgesehen, dass die Rentenreform keinen Vorruhestandbegünstigen solle, um einen mit ihm einhergehenden Übergang innicht angemeldete Arbeit und Beschäftigung zu verhindern.

Gleichzeitig haben die Aufsichtsbehörden die Notwendigkeitzusätzlicher Bestimmungen für das Mehrwertsteuergesetz betont,

Abbildung 1: Zusätzliche Verbindlichkeiten undGeldstrafen im Zusammenhang mit nicht angemeldeterArbeit und Beschäftigung 2003

Zusätzliche Verbindlichkeiten(Steuern & Sozialabgaben)

Zwangsgeldstrafen

Von Richtern für geringfügigeDelikte verhängte Gedstrafen

75.9%

11.6

12.5

Quelle: MDDSZ, 2004: 10


Trends

um die Überwachung ausländischer Rechtssubjekte undKleinunternehmer mit Sitz außerhalb Sloweniens, die öffentlicheVerkehrsdienste in Slowenien anzubieten wünschen, zu verbessern.Solche Bestimmungen würden die Eintragung ausländischerRechtssubjekte und Kleinunternehmen bei den slowenischenBehörden unterstützen und so die Zahlung der Mehrwertsteuer inSlowenien sichern.

Stärkung der Überwachung und Durchsetzunggeeigneter SanktionenNeben den Einzelaktionen der verschiedenen Überwachungsorganegab es auch viele Gemeinschaftsaktionen (267 im Jahr 2003), dievon der Kommission zur Aufdeckung und Verhinderung nichtangemeldeter Arbeit und Beschäftigung koordiniert unddurchgeführt wurden. Hierbei ermöglichte die Zusammenarbeitvon je mindestens zwei Überwachungsorganen die Inspektion von:

• mehr Subjekten in einer Wirtschaftstätigkeit anunterschiedlichen Standorten;

• mehr Subjekten in verschiedenen Wirtschaftstätigkeiten in einerkleinen geographischen Region;

• mehr Subjekten in einer Wirtschaftstätigkeit in einer kleinengeographischen Region;

• mehr Subjekten in verschiedenen Wirtschaftstätigkeiten in einergrößeren geographischen Region;

• einem Subjekt, das an verschiedenen Standorten eine odermehrere Wirtschaftstätigkeiten durchführt;

• einem oder mehreren Subjekten in einer speziellen Umgebung (z.B. ohne Programmunterbrechung in Nachtclubs oderDiskotheken, wo bis zu 1500 Menschen versammelt seinkönnen).

Ein Vorteil solcher Gemeinschaftsaktionen besteht darin, dass dieÜberwachungsorgane zwei Aufgaben gleichzeitig durchführenkönnen: Eine Inspektion zu nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung kann neben anderen Inspektionen zum eigenenInteressensbereich des jeweiligen Organs erfolgen.

Bei solchen Gemeinschaftsaktionen können mobile Gruppeneingesetzt werden, die an Ort und Stelle Ad-hoc-Inspektionendurchführen und dann schnell zu einem anderen Standort odereiner andern Region weiterfahren können.

Den folgenden Organisationen kommt eine besondere Rolle bei derAufdeckung und Verhütung von nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung zu:

• Die Polizei hat eine Doppelfunktion: Sie fungiert entweder alsÜberwachungsorgan, insbesondere im Fall von Ausländern,oder sie gibt anderen Überwachungsorganen Hilfestellung beider Durchführung ihrer Aufgaben;

• Die Steuerbehörde setzt ihre Aktivitäten noch lange weiter fort,wenn andere Überwachungsorgane ihre Arbeit bereitsabgeschlossen haben.

Stärkung länderübergreifender Kooperationzwischen zuständigen Stellen in verschiedenenMitgliedstaaten mit dem Ziel der Bekämpfung nichtangemeldeter Arbeit Im Jahr 2003 wurde im Rahmen der slowenischen Vorbereitungenauf den EU-Beitritt den folgenden Bereichen besondereAufmerksamkeit geschenkt:

• Nicht angemeldete Beschäftigung von Ausländern im Bauwesen,Frachttransport, Hotel- und Gaststättengewerbe (v. a.

chinesische Restaurants), Entertainmentbereich (v. a. inNachtclubs) und in der Landwirtschaft (v. a. beimHopfenanbau). In Sektoren wie Bau und Landwirtschaftarbeiten Arbeiter aus dem früheren Jugoslawien und aus anderenosteuropäischen Ländern oft ohne Arbeitsvertrag oderbehördliche Anmeldung. Arbeitslose Slowenier sind häufig nichtgewillt, solch „schmutzige Arbeit“ für eine unter derArbeitslosenunterstützung liegende Bezahlung zu tun, währendausländische Arbeiter eher bereit sind, für weniger Geld unterschlechten Bedingungen zu arbeiten. Außerdem besteht ineinigen Bereichen (insbesondere im Bauwesen) Knappheit angelernten Arbeitskräften;

• Ausführung verschiedener Dienste ausländischer Rechtssubjekteund Kleinunternehmer auf slowenischem Hoheitsgebiet.

Man kam zu dem Schluss, dass die slowenischen Aufsichtsbehördengut darauf vorbereitet waren, ausländische Rechtssubjekte,Kleinunternehmen und Einzelpersonen zu überwachen. Eineähnlich gute Befähigung zeigten sie im Zusammenhang mitinternationalen Aktionen zur Verhinderung und Aufdeckung nichtangemeldeter Arbeit und Beschäftigung.

Sensibilisierung der Öffentlichkeit bezüglicher derKosten nicht angemeldeter ArbeitDie Handwerkskammer und Handelskammer haben mehrereDiskussionen am Runden Tisch zu diesem Thema organisiert.Hierbei erhielten Vertreter von Kleinunternehmen und größerenOrganisationen Gelegenheit, ihre Meinungen zur gegenwärtigenSituation auszuführen und Maßnahmen und Aktionen zurReduzierung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigungvorzuschlagen. Der Kommission und der Steuerbehörde wurde vorallem vorgeschlagen, die Inspektionen zu verschärfen undArbeitgebern, die Gebrauch von nicht angemeldeter Arbeit undBeschäftigung machen, mehr finanzielle Disziplin aufzuerlegen, dasolche Praktiken unfairen Wettbewerb darstellen. Einige derMeinungen und Anregungen wurden von der Kommissionaufgegriffen und bereits in diesem Text erwähnt.

Gleichzeitig wurde betont, dass mehr Information über dieKonsequenzen nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung fürArbeitgeber, Arbeitnehmer und Arbeitslose benötigt wird.

Im Jahr 2003 organisierten die Kommission und das Ministeriumfür Arbeit, Familie und Sozialangelegenheiten sieben regionaleWorkshops, um die Erfahrungen der verschiedenen Aufsichtsorganeauszutauschen und ihre Koordination auf lokaler Ebenen zustärken.

SchlussfolgerungenTrotz erheblicher Anstrengungen und einiger Erfolge bei derBekämpfung nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung ist dergeschätzte Anteil dieser Art von Beschäftigung im Vergleich zu demin den meisten anderen europäischen Ländern weiterhin relativhoch. Es gibt noch immer viele Bereiche, in denen Verbesserungenmöglich und nötig sind.

Einige Verbesserungsempfehlungen:

Erstens sollte ein zuverlässiger Indikator für das Ausmaß nichtangemeldeter Arbeit und Beschäftigung in der slowenischenVolkswirtschaft entwickelt werden.

Zweitens sollte die Effizienz des Rechts- undSteuerverwaltungssystems erhöht werden. Probleme mit der hohenAnzahl von Fällen, die unter das Verjährungsgesetz gefallen sind,


Trends

sowie ein Mangel an finanzieller Disziplin unter einigenWirtschaftssubjekten haben nicht nur finanzielle Auswirkungen aufdas Budget des Landes gehabt sondern auch seine Moralbeeinträchtigt. Dieser Aspekt untergräbt die Arbeit undAnstrengungen vieler Aufsichtsorgane und vermittelt potentiellenStraftätern den Eindruck, dass nicht angemeldete Arbeit undBeschäftigung mehr Vorteile (z. B. finanziellen Gewinn) alsNachteile (Geldstrafen) mit sich bringt.

Drittens sollten größere Anstrengungen unternommen werden, dieÖffentlichkeit über Aktivitäten zur Reduzierung nicht angemeldeterArbeit und Beschäftigung zu informieren sowie darüber, welcheKonsequenzen die nicht angemeldete Arbeit und Beschäftigung fürdie Gesellschaft hat.

Miroljub Ignjatovic

LiteraturhinweiseMinistrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) (2003).Porocilo o aktivnostih in ukrepih za preprecevanje dela in zaposlovanjana crno – za obdobje od 01.07.2001 do 31.12.2002. Komisija VladeRepublike Slovenije za odkrivanje in preprecevanje dela inzaposlovanja na crno. Ljubljana

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) (2004).Porocilo o aktivnostih in ucinkih preprecevanja dela in zaposlovanja nacrno – za obdobje od 1.1.2003 do 31.12.2003. Komisija VladeRepublike Slovenije za odkrivanje in preprecevanje dela inzaposlovanja na crno. Ljubljana

Zakon o preprecevanju dela in zaposlovanja na crno (ZPDZC) (2000).Uradni list RS 36/2000. Ljubljana

European Commission (1998). Communication of the Commission onUndeclared Work. Brussels.

European Commission (2004). Undeclared Work in an Enlarged Union.Brussels

Slowakische RepublikEinleitungDie nicht angemeldete Erwerbstätigkeit hat in den letztenJahrzehnten auf dem slowakischen Arbeitsmarkt eine wichtigeRolle gespielt. Dieses Phänomen, in der Slowakei meist als„Schwarzarbeit“ oder „illegale Arbeit“ bezeichnet, ist zum Teil aufden Wunsch von Arbeitsmarktteilnehmern zurückzuführen, mehrGeld zu verdienen oder höhere Gewinne zu erzielen.1 Nichtangemeldete Erwerbstätigkeit bringt den Beteiligten Vorteile u. a. inForm von niedrigeren Kosten durch die Nichtmeldung produktiverAktivitäten, die Vermeidung von Einkommen- undSozialversicherungssteuern und die Umgehung gesetzlicher undbehördlicher Bestimmungen.

Bisher gab es in der Slowakei keine gesetzliche Definition oderRegulierung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. DasMinisterium für Arbeit, Soziales und Familie bereitet zurzeit einspezielles Gesetz zur illegalen Arbeit vor. Der Entwurf für das„Gesetz über illegale Arbeit und illegale Beschäftigung“ wurdeMitte Juni 2004 zur interministeriellen Überprüfung vorgelegt.2 EinDatum für das Inkrafttreten wurde bis jetzt noch nicht festgelegt.3

Hauptziel des Gesetzes ist es, die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit einzudämmen und die Kontrolle von Arbeitgebernund Arbeitnehmern am Arbeitsplatz durch die zuständigenAufsichtsbehörden zu ermöglichen. Das Gesetz definiert und

untersagt „illegale Arbeit“ und „illegale Beschäftigung“. IllegaleBeschäftigung liegt per Definition in den folgenden Fällen vor:

• Wenn ein Arbeitgeber eine Person beschäftigt, ohne dass einArbeitsvertrag oder ein anderes, in separaten Gesetzen geregeltesRechtsverhältnis besteht

• Wenn ein Arbeitgeber seiner Pflicht nicht nachkommt, einBeschäftigungsverhältnis der Sozialversicherungsbehörde oderKrankenkasse zu melden

• Wenn ein Arbeitgeber ausländische Arbeitskräfte ohneArbeitserlaubnis und ohne befristete Aufenthaltsgenehmigungzum Zweck der Ausübung einer Erwerbstätigkeit beschäftigt

Illegale Arbeit ist ähnlich definiert und liegt nach demGesetzesentwurf in den folgenden Fällen vor:

• Wenn eine Person für einen Arbeitgeber arbeitet, ohne dass eingeregeltes Beschäftigungsverhältnis (ein Arbeitsvertrag oder einanderes, in separaten Gesetzen geregeltes Rechtsverhältnis)besteht

• Wenn ein ausländischer Staatsbürger ohne Arbeitserlaubnis undohne befristete Aufenthaltsgenehmigung zum Zweck derAusübung einer Erwerbstätigkeit arbeitet

• Wenn ein Stellenbewerber seiner Pflicht nicht nachkommt, sichbeim Arbeitsamt zu melden

1 Man geht davon aus, dass Arbeitnehmer in der Slowakei aus zwei Gründen nicht angemeldete Beschäftigungen ausüben. Die einen suchen in der Schattenwirtschaftein zusätzliches oder höheres Einkommen, die anderen arbeiten illegal, nur um zu überleben und ihre Grundbedürfnisse zu erfüllen (oder Schulden zu bezahlen), dasie auf dem offiziellen Arbeitsmarkt keine Beschäftigung finden können. Auf Seiten der Arbeitgeber stellt das Bestreben nach Senkung der Arbeitskosten undUmgehung behördlicher Einschränkungen einen Motivationsgrund dar.

2 Im Moment (August 2004) werden die Kommentare zum Entwurf für das „Gesetz über illegale Arbeit und illegale Beschäftigung“ noch bearbeitet. DieInformationen in diesem Bericht beruhen daher auf dem Wortlaut des Gesetzesentwurfs.

3 In der ersten Hälfte des Jahres 2002 gab es schon einmal einen Gesetzesentwurf zur illegalen Arbeit, das gesetzgebende Verfahren kam jedoch zum Erliegen, nachdemim September 2002 vor den Parlamentswahlen auf Regierungsebene über das Gesetz verhandelt worden war. Das Gesetz gehörte zu den Zielsetzungen desRegierungsbeschlusses Nr. 366/2001. Dieser sah eine Reihe von Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Arbeit durch verbesserte Kontrollen (Änderung desGesetzes über die Gewerbeaufsicht), Änderungen des Arbeitsgesetzbuchs und des Beschäftigungsgesetzes vor. Die Zielsetzungen wurden nur teilweise erfüllt.


Trends

Die relevanteste Definition der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit findet sich im „Abkommen über dieZusammenarbeit bei der Koordination und Ausführung vonKontrollmaßnahmen zur Aufdeckung illegaler Arbeit“ (demsogenannten „12-Abkommen“).4 Ziel des Abkommens ist dieZusammenarbeit der beteiligten Institutionen bei der Ermittlungvon:

• Arbeitgebern, die Personen ohne schriftliche Regelung desBeschäftigungsverhältnisses beschäftigen und Arbeitskräfteentlohnen, ohne die Leistung von Beiträgen zur Kranken-,Renten- und Arbeitslosenversicherung sicherzustellen

• Personen, die ohne schriftliche Regelung desBeschäftigungsverhältnisses arbeiten, und arbeitslos gemeldetePersonen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen

• Personen, die ohne entsprechende Bescheinigung eineunternehmerische Tätigkeit ausüben

• Ausländische Staatsbürger, die ohne Arbeitserlaubnis und ohnebefristete Aufenthaltsgenehmigung zum Zweck der Ausübungeiner Erwerbstätigkeit in der Slowakischen Republik arbeiten

Tatsächlich deckt sich die im oben angesprochenen Gesetzesentwurfvorgeschlagene Definition der illegalen Arbeit mit der des 12-Abkommens. Im Kontext dieser Dokumente wird illegale Arbeit alsgesetzeswidrig erachtet, da sie den relevanten Behörden nichtgemeldet ist. Diese Auslegung stimmt mit dem EU-Begriff der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit überein: „....jegliche Art vonbezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen her keinenGesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden aber nichtgemeldet werden, wobei in den einzelnen Mitgliedstaaten jedochunterschiedliche gesetzliche Rahmenbedingungen gegeben sind“.5

Ein kürzlich von der Europäischen Kommission veröffentlichterBericht verwendet eine leicht abgeänderte Definition, in der anstellevon „bezahlten Tätigkeiten“ der Begriff „produktive Tätigkeiten“verwendet wird. Das heißt, bestimmte nicht bezahlte Tätigkeitenkönnen produktiv und damit illegal sein, wenn sie nicht gemeldetsind (EC, 2004).

Da die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit nicht zu den Prioritätendes EU-Acquis gehört, gibt es in Bezug auf ihre Definition und dieMaßnahmen zu ihrer Bekämpfung erhebliche Unterschiedezwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. In der Slowakei wirdderzeit an der Entwicklung einer landesweiten Gesetzgebung indiesem Bereich gearbeitet. Untersuchungen über die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit in der Slowakei und die Maßnahmenzu ihrer Bekämpfung machen deutlich, dass die bestehendengesetzlichen Rahmenbedingungen das Problem nicht wirksam lösenkönnen. Die Zahl der aufgedeckten illegalen Arbeitsverhältnissedeutet auf den geringen Wirkungsgrad der Kontrollmechanismen indiesem Bereich hin. Häufig wird auch das Fehlen eines speziellenGesetzes zur illegalen Arbeit hervorgehoben, das dieunterschiedlichen institutionellen, regulativen und sonstigenMechanismen vereinheitlichen würde, die in diesem Bereich zumEinsatz kommen.

Der Bekämpfung der Gründe für gesetzeswidriges Verhalten aufdem Arbeitsmarkt und damit der vorbeugenden Bekämpfung nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit wird jedoch relativ wenigAufmerksamkeit geschenkt. Eine Erhebung zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeit unter Mitarbeitern von Steuerbehörden,Arbeitsämtern und Gewerberegisterstellen bestätigt dies: Verstärkte

Kontrolle (von 38 % der Befragten genannt) und strengereSanktionen (26 %) werden als wirksamer im Kampf gegen nichtangemeldete Erwerbstätigkeit betrachtet als die Verringerung derBelastung durch Steuern und Sozialabgaben (22 %) und dieFörderung des Unternehmertums (14 %) (Bednárik – Danihel –Sihelsk?, 2003).

In der Slowakei besteht ein ausgeprägtes öffentliches Bewusstseinfür die Existenz illegaler Arbeit, die als weit verbreitete und sogar„geschickte“ Möglichkeit toleriert wird, seine Lebensumstände zuverbessern. Diese generelle Haltung beeinflusst auch die politischeDebatte. Politik, Institutionen und Gesetzgebung nehmen sich desThemas der illegalen Arbeit nur in begrenztem Umfang an. DieTatsache, dass sich die Entwicklung eines speziellen Gesetzes zurillegalen Arbeit bereits seit dem Jahr 2002 hinzieht, ist vielleicht einAnzeichen dafür, welch geringe politische Priorität der Bekämpfungnicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zukommt. Mehrere neueReformen, die die derzeitige Regierung6 in verschiedenen Bereichenumgesetzt hat, haben sich jedoch positiv auf die Transparenz undAnwendbarkeit der Arbeits- und Gewerbegesetze ausgewirkt unddie Möglichkeiten für den Missbrauch des Sozialsystemseingeschränkt.

Die Forschung hat der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit bishernur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Es gab einige Versuche, dieSchattenwirtschaft und die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit inder Slowakei zu konzeptualisieren und zu quantifizieren, vor allemvon Wissenschaftlern öffentlicher Institutionen wie demForschungsinstitut für Arbeit, Soziales und Familie (heute Zentrumfür Arbeits- und Familienstudien) und INFOSTAT (Institut fürInformationen und Statistik), doch diese Forschungsarbeit hatte bisjetzt nur einen begrenzten Einfluss auf die Politik. AuchBerufsverbände, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften habensich bisher nicht wesentlich an der aktiven Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit beteiligt.

Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitDas Phänomen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ist in derSlowakei anscheinend weiter verbreitet, als die Bedeutung, die demProblem in der politischen Debatte beigemessen wird, vermutenließe. Angesichts der verdeckten Natur nicht angemeldeterErwerbstätigkeit ist es vielleicht verständlich, dass es zum Umfangdes Problems keine genauen Informationen gibt. Die verfügbarenSchätzungen kommen aufgrund von Unterschieden in denverwendeten Definitionen und Methoden zu unterschiedlichenErgebnissen.

Eine landesweit angewandte Methode ist die „Erwerbsbevölke-rungssaldierung“, die von INFOSTAT als zusätzliche Methode zurSchätzung der Untergrundwirtschaft im Rahmen des Systems dervolkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verwendet wird. Sie basiertauf dem Vergleich der Beschäftigtenzahlen auf Nachfrage- undAngebotsseite. Auf der Nachfrageseite steht die Zahl derBeschäftigten in Unternehmen und Institutionen (nach Angabenvon Unternehmen und Gewerbetreibenden). Die Angebotsseite istdurch Daten vertreten, die im Rahmen der Arbeitskräfteerhebung(AKE) in Haushalten erhoben wurden. Die Beschäftigungsdatender AKE sind komplexer und man geht davon aus, dass die

4 Dieses Abkommen wurde im April 2000 von den folgenden Institutionen unterzeichnet: der Nationalen Arbeitsbehörde (seit 1. Januar 2004 Zentrale für Arbeit,Soziales und Familie), der Sozialversicherungsbehörde und den Krankenkassen. Es war bis zum 31. Dezember 2002 in Kraft.

5 Weitere Informationen finden sich in der „Mitteilung der Kommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit“:http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_comm_en.htm

6 Das zweite Kabinett von Mikulá? Dzurinda (seit Oktober 2002)


Trends

Befragten offener über ihre Erwerbstätigkeit Auskunft geben, selbstwenn sie im Verborgenen stattfindet. Die AKE-Daten werdenkorrigiert, so dass sie die realen Verhältnisse besser wiedergeben(z. B. Berücksichtigung von Personen in sogenannten kollektivenund institutionellen Haushalten und von Personen, die aus demAusland kommen, um in der Slowakei zu arbeiten;Nichtberücksichtigung von Personen, die im Ausland arbeiten;Korrekturen für Botschaftsmitarbeiter und Frauen imMutterschaftsurlaub usw.). Der Vergleich der beiden Datengruppenzeigt, dass die Zahl der Beschäftigten nach den AKE-Daten dieZahl der auf der Nachfrageseite angegebenen Beschäftigten um171.000 übersteigt (2001). Nach Berücksichtigung methodischerUnterschiede fällt der Schätzwert für nicht angemeldeteErwerbstätige auf 140.000 Personen (120.000 für das Jahr 2000).Der Vergleich erfasst keine Personen, die eine Zweittätigkeit in derSchattenwirtschaft ausüben. INFOSTAT gesteht zu, dass dasMessmodell noch weiterer methodischer Verfeinerung bedarf(Bednárik – Danihel – Sihelský, 2003).

Nach Schätzungen des Forschungsinstituts für Arbeit, Soziales undFamilie sind unter den gemeldeten Arbeitslosen 66.000 bis 71.000Personen verdeckt erwerbstätig. Das entspricht 12,4 bis 13,2 % allerim Jahr 2000 arbeitslos gemeldeten Personen. Die Kosten der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit von Personen, die gleichzeitigSozialleistungen beziehen, werden auf jährlich 4 Milliarden SKK(100 Millionen euro) geschätzt.7

Die Ergebnisse einer gemeinsamen Kontrollaktion desMinisteriums für Arbeit, Soziales und Familie, desInnenministeriums, des Finanzministeriums, derSozialversicherungsbehörde, der Nationalen Arbeitsbehörde und

der Nationalen Gewerbeaufsichtsbehörde in 2.929 Organisationendienten als Grundlage einer weiteren Schätzung, die auf 85.152illegal Beschäftigte kam.8

Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Bemühungen, das Ausmaßder nicht angemeldeten/illegalen Erwerbstätigkeit in der Slowakeizu quantifizieren.

Dieser Vergleich der verschiedenen Schätzungen zeigt, dass beieindeutigen Schlussfolgerungen über das Ausmaß der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit Vorsicht geboten ist. Aus denverfügbaren nationalen und internationalen Zahlen geht hervor,dass das Ausmaß der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in derSlowakei relativ gering ist, besonders im regionalen Kontextgesehen.9 Schätzungen für das Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Land bewegen sich zwischen 5 und 20 % derBeschäftigung insgesamt, bis zu rund 15 % des BIP. Da in denmeisten Schätzungen Personen mit einer nicht angemeldetenZweittätigkeit (möglicherweise eine bedeutende Anzahl) nichtberücksichtigt werden, geben die höheren Schätzwerte dietatsächliche Lage wahrscheinlich genauer wieder.

Am weitesten verbreitet ist die nicht angemeldete Erwerbstätigkeitin Wirtschaftszweigen mit einem hohen Anteil an manueller,saisonaler und Gelegenheitsarbeit. Solche Tätigkeiten finden sichvor allem in der Privatwirtschaft. Nach Angaben der NationalenGewerbeaufsichtsbehörde findet sich die höchste Konzentrationillegaler Arbeitsverhältnisse in den Sektoren Wirtschaftsdienste,Baugewerbe sowie Land- und Forstwirtschaft. Laut dem jüngstenBericht der Kommission über nicht angemeldete Erwerbstätigkeit(EC, 2004) sind die folgenden Wirtschaftszweige in der Slowakei am

Tabelle 1: Übersicht über Schätzungen zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in der Slowakei

Quelle Jahr Definition/Anmerkungen zur Methode Wert

Anmerkungen:

1. Daten von INFOSTAT/Statistikamt der Slowakischen Republik, veröffentlicht in EC (2004)

2. STAT Working Paper No. 1 – 2002: ILO compendium of official statistics on employment in the informal sector.

3. Schneider, F.: The Size and Development of the Shadow Economies of 22 Transition and 21 OECD Countries. IZA, Bonn (2002)

INFOSTAT 2001 Zahl der Arbeitnehmer, die einer illegalen Erwerbstätigkeitnachgehen (Erwerbsbevölkerungssaldierung, System ofNational Accounts)

140.000 (6,6 % derBeschäftigten insgesamt)

Forschungsinstitutfür Arbeit, Sozialesund Familie

2000 Zahl der arbeitslos gemeldeten Personen, die einer „verdeckten“Erwerbstätigkeit nachgehen (Expertenschätzung aufFragebogenerhebungsbasis)

66.000–71.000 (12,4–13,2 %der Arbeitslosen insgesamt)

NationaleGewerbeaufsichts-behörde

2000 Zahl der illegal beschäftigten Personen (direkte Schätzung aufErhebungsbasis)

85.152 (4,1 % derBeschäftigten insgesamt)

EuropäischeKommission 1

2000 Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit am BIP(Kombination verschiedener Methoden, z. B. Erhebungen inUnternehmen und Haushalten)

13–15 %

ILO 2 1999 Einzelunternehmer (Kleingewerbetreibende), die nicht imHandelsregister eingetragen sind, und ihre Beschäftigten(offizielle Schätzung)

450.000 (23 % derBeschäftigten insgesamt)

F. Schneider (2002) 3

1998/1999 Arbeitskräfte in der Schattenwirtschaft (als Anteil (%) an derBevölkerung im Erwerbsalter zwischen 16 und 65 Jahren),DYMIMIC-Methode

16,3 %

7 „Schwarzarbeit: Leute erhalten Arbeitsausweise“. Tageszeitung Pravda, 18. Juni 20048 Quelle: Hajnovicová, V.: Estimation of illicit work in GDP measurement. Präsentation für das Soziale Diskussionsforum der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bratislava, 25.

Juni 2003.9 Von verschiedenen internationalen Quellen wird die Slowakei im Kontext der mittel- und osteuropäischen Länder (Übergangswirtschaften) als eines der Länder mit

niedrigerer und sinkender nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit eingestuft, auch wenn die Vergleichbarkeit eingeschränkt ist. Siehe zum Beispiel Schneider (2002) undEC (2004).


Trends

stärksten betroffen: Baugewerbe (mit einem Anteil von 17 % nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit an der Beschäftigung insgesamt),Handel (15 %), Gastgewerbe (13 %), Verkehr (9 %) sowieGrundstücks- und Wohnungswesen und Wirtschaftsdienste (6 %).

Die oben erwähnte Fragebogenerhebung in Steuerbehörden,Arbeitsämtern und Gewerberegisterstellen ergibt ein interessantesProfil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in der Slowakei(siehe Tabelle 2).

Nach den Daten in der Tabelle ist der typische illegal Beschäftigte inder Slowakei eine Person mittleren Alters mit niedrigemAusbildungsstand, die Gelegenheitsarbeiten im Baugewerbe bzw. inKleinunternehmen ausführt.

Die Länderstudie zur Slowakei im jüngsten Bericht der Kommissionüber nicht angemeldete Erwerbstätigkeit (EC, 2004) führt dreiHauptformen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit an:

• Nicht angemeldete Arbeitnehmer, die häufig offiziell arbeitslosgemeldet sind und saisonale oder sonstige befristete Arbeitannehmen

• Nicht vollständig angemeldete Arbeitnehmer, die als Beziehereines Mindestlohns gemeldet sind, obwohl sie in Wirklichkeit fürdieselbe Tätigkeit ein zusätzliches Entgelt in bar beziehen(manchmal haben die Arbeitnehmer auch einen Teilzeitvertrag,obwohl sie tatsächlich in Vollzeit arbeiten)

• Selbständige, die ohne Lizenz oder Genehmigung tätig sind

Die Nationale Arbeitsbehörde weist darauf hin, dass nichtangemeldete Erwerbstätigkeit hauptsächlich Unternehmer betrifft,die im Handelsregister eingetragen sind. In staatlichenUnternehmen, Haushalts- und Zuschussorganisationen kommtnicht angemeldete Erwerbstätigkeit nur selten vor. Es wird jedochangenommen, dass Selbständige häufig in illegale Arbeit verwickeltsind und diese Gruppen sind oft in einem Gewerberegistereingetragen. Zudem gelten, auch wenn im staatlichen Sektor nichtangemeldete Erwerbstätigkeit nicht häufig auftritt, fürStaatsangestellte dieselben Bedingungen und Anreize für dieAusübung einer illegalen Tätigkeit, zum Beispiel in Form einer nichtangemeldeten Zweittätigkeit.

Die Verbreitung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in derSlowakei hat zahlreiche Gründe und bestimmende Faktoren, die fürdie meisten Länder in der Region typisch sind. Zu denHauptfaktoren, die das Phänomen in der Slowakei beeinflussen,gehören:

• Gering entwickelte formelle und informelle Normen – d. h., (a) inBezug auf formelle Normen: instabile gesetzliche und

institutionelle Rahmenbedingungen, ungenügendeDurchsetzung von Gesetzen, fehlende gesetzliche Regulierungder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, geringe Effizienz derGewerbeaufsicht; (b) in Bezug auf informelle Normen:öffentliche Duldung und Verständnis für illegale Aktivitäten,geringes Vertrauen in öffentliche Institutionen, unzureichendesVerständnis der negativen Auswirkungen nicht angemeldeterErwerbstätigkeit, Diskrepanz zwischen den Erwartungen derBürger an die Leistungen der öffentlichen Hand und ihrerBereitschaft, zu ihrer Finanzierung beizutragen

• Wirtschaftlicher und sozialer Übergang – Herausbildung desprivaten Sektors, unausgewogene wirtschaftliche Entwicklung,unzureichende Schaffung von Arbeitsplätzen in der offiziellenWirtschaft, instabile Gesetzeslage, mangelnde Transparenz beiPrivatisierungen, soziale Unsicherheit, Erbe des Sozialismus,Korruption

• Bedingungen für Unternehmen – hohe Steuer- und Abgabenlast,administrative und verfahrenstechnische Hürden für den Eintrittin die offizielle Wirtschaft (z. B. Unternehmensgründungen,rechtliche Einschränkungen bei der Einstellung und Entlassungvon Arbeitnehmern)

• Arbeitsmarktbedingungen – hohe Arbeitslosigkeit und damit einbreites Angebot an potenziellen illegalen Arbeitnehmern

• Sozialsystem – insbesondere das demotivierende Verhältniszwischen den unterschiedlichen sozialen Standards –Durchschnittslohn, Mindestlohn, Arbeitslosenunterstützungund Sozialhilfe (vor allem in weniger entwickelten Regionen mitrelativ niedrigen Durchschnittslöhnen) –, das zum Missbrauchdes Sozialsystems führt und keinen Anreiz gibt, eine reguläreBeschäftigung aufzunehmen

Der Einfluss der einzelnen Faktoren verändert sich mit der Zeit.Allgemein lässt sich feststellen, dass „formelle“ Faktoren (z. B.Änderungen der Arbeits- und Unternehmensgesetze, Umsetzungkonkreter Maßnahmen gegen den Missbrauch vonSozialleistungen) sich tendenziell schneller ändern, während dieweniger formellen Kontextfaktoren sich langsamer ändern und übereinen längeren Zeitraum entwickeln (z. B. Toleranz und mangelndesProblembewusstsein in Bezug auf nicht angemeldeteErwerbstätigkeit).

Die Tabellen 3 und 4 geben einen Einblick in die Gründe für illegaleArbeit aus Sicht der Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Die Datenstammen aus Bednárik, Danihel und Sihelský, 2003.

Die Tabellen bestätigen, dass die Motive der Arbeitgeber für dieVerwendung nicht angemeldeter Arbeitnehmer hauptsächlich in derReduzierung oder Vermeidung hoher Arbeitskosten und

Tabelle 2: Merkmale der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in der Slowakei (in % der Antworten)

Sektor Prozent1 Beschäfti- Prozent Status d. Prozent Qualifikation d. Prozent Alter d. Prozentgungsart Beschäftigten Beschäftigten Beschäftigten

Landwirtschaft 41,0 Gelegentlich 57,2 Arbeitslos 94,0 Keine 11,4 – 25 6,0

Industrie 13,9 Saisonal 38,6 Ausländer 1,8 Gering 81,2 25–35 59,0

Baugewerbe 96,4 Langfristig 3,0 Erwerbstätig2 2,4 Mittel 6,0 35–50 29,5

Verkehr 9,6 Hoch - 50+ 0,6

Einzelhandel 54,2

Gastgewerbe 48,2

Anmerkungen: Quelle: Bednárik – Danihel – Sihelsk_ (2003)

1. Die Befragten konnten drei Sektoren angeben.2. Erwerbstätige, die eine nicht angemeldete Zweittätigkeit ausüben.Die Befragten waren Mitarbeiter von Steuerbehörden, Arbeitsämtern und Gewerberegisterstellen.


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administrativer Einschränkungen liegen. Außerdem können sie dasgroße Angebot zumeist arbeitsloser Personen nutzen, die bereitsind, illegal zu arbeiten, um sich ein Einkommen zu verschaffen oderihr Einkommen zu ergänzen.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitDie Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit hat inder Slowakischen Republik keine hohe politische Priorität. Sieerfolgt in relativ bruchstückhafter Weise durch Maßnahmen, die inerster Linie auf Probleme mit weittragenderer Bedeutungausgerichtet sind (Arbeitslosigkeit, Missbrauch des Sozialsystems,Reformen des Sozialversicherungs- und Rentensystems,Verbesserung der Bedingungen für Unternehmen) und durchMaßnahmen, die direkt auf die Einschränkung der nicht

angemeldeten Erwerbstätigkeit abzielen (Kontrollen, Sanktionen).Was fehlt, ist eine einheitliche Strategie für die Bekämpfung dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit durch Gesetzgebung,Institutionen und Maßnahmen, die sowohl die Vorbeugung als auchdie Einschränkung abdecken.

Die bestehenden Maßnahmen zur direkten oder indirektenBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in derSlowakei fallen in zwei Kategorien; Präventive Maßnahmen undRestriktive Maßnahmen.

Präventive MaßnahmenPräventive Maßnahmen unterstützen die Schaffung einerUmgebung, die die Bereitschaft zur Anmeldung wirtschaftlicherAktivitäten auf der Nachfrage- und der Angebotsseite fördert. Inden letzten beiden Jahren wurden auf diesem Gebiet mehrerewichtige Reformen umgesetzt bzw. begonnen.

Die vielleicht bedeutendste ist die komplexe Steuerreform, die eineneinheitlichen Satz von 19 % für die Unternehmens- undEinkommensteuer einführte. Mit dem neuen Einkommen-steuergesetz10 wurden die progressive Besteuerung vonEinzelpersonen aufgehoben, die Steuertarifstufen zwischen 10 und38 % abgeschafft und der Unternehmenssteuersatz von 25 %gesenkt. Außerdem wurden zahlreiche Steuerbefreiungen undSteuervergünstigungen abgeschafft und ein neues System stärkerabzugsfähiger Posten eingeführt, so dass kein Steuerzahler, auchnicht in den unteren Einkommensklassen, höhere Steuern zahlenmuss als vor der Reform. Nach Ansicht unabhängiger Expertenwerden der relativ niedrige Steuersatz und das vereinfachteSteuersystem ein gesundes Wirtschaftswachstum fördern, Anreizefür einheimische Unternehmen und ausländische Investorenschaffen, die Motivation zu arbeiten stärken sowie dieSteuerhinterziehung eindämmen und damit die Wirtschaftwiederbeleben (Zachar, 2004).

Das neue Sozialversicherungsgesetz11 führte umfassendeÄnderungen des umlagefinanzierten Rentensystems12 ein. Zu denwichtigsten Änderungen zählt eine engere Verknüpfung vonBeiträgen und Leistungen, wobei im Gegensatz zum bisherigenSystem13 die Regel „je höher die Beiträge, desto höher die Rente“Anwendung findet. Das neue Rentenprogramm sollte einen Anreizfür die Arbeit in der offiziellen Wirtschaft schaffen. Die Reformbeinhaltete außerdem eine neue Aufteilung derSozialversicherungsbeiträge auf verschiedene Fonds und eineSenkung der Arbeitgeberbeiträge um rund 3 % (+0,6 % fürArbeitnehmer).

Die Strategie zur Förderung des Beschäftigungswachstums durchÄnderungen im Sozialsystem und auf dem Arbeitsmarkt14 entwarfein neues Konzept für die Sozial- und Arbeitsmarktpolitik aufGrundlage der folgenden Prinzipien:

• Reduzierung der hemmenden Wirkung der Belastung durchEinkommen- und Sozialversicherungssteuern (Renten- undGesundheitsreform)

• Stärkung der Motivation, einen Arbeitsplatz zu finden und zuhalten (dies sollte auch zu einem Übergang eines Teils der nichtangemeldeten Aktivitäten in die offizielle Wirtschaft führen)

Tabelle 3: Anreize für illegale Beschäftigung ausArbeitgebersicht

Anreiz Antworten (in %)

Exzessive Arbeitskosten im Verhältnis zur Produktivität 39,8

Scharfer Wettbewerb 5,4

Hohe Kosten für Sozialbeiträge 91,0

Abhängigkeit von dominanten Herstellern 3,6

Großes Angebot an Schwarzarbeitern 58,4

Geringe Qualifizierung der Arbeitskräfte 7,8

Lokale Einschränkungen der Aktivitäten 10,8

Hürden für die Unternehmensgründung 4,8

Administrative Einschränkungen, Belastung durch Rechtsvorschriften 35,5

Anmerkung: Die Befragten waren Mitarbeiter von Steuerbehörden,Arbeitsämtern und Gewerberegisterstellen.

Quelle: Bednárik – Danihel – Sihelsky(2003)

Tabelle 4: Anreize für illegale Arbeit aus Arbeitnehmersicht

Anreiz Antworten (in %)

Höheres Einkommen 69,9

Rückzahlung von Schulden 6,0

Hohe Steuerlast 6,0

Kampf ums Überleben 69,9

Freiheit und Unabhängigkeit 2,4

Anmerkung: Die Befragten waren Mitarbeiter von Steuerbehörden,Arbeitsämtern und Gewerberegisterstellen.

Quelle: Bednárik – Danihel – Sihelsky (2003)

10 Gesetz Nr. 595/2003 Slg. über die Einkommensteuer mit Wirksamkeit ab dem 1. Januar 2004.11 Gesetz Nr. 461/2003 Slg. über die Sozialversicherung mit Wirksamkeit ab dem 1. Januar 2004 (für einige Bestimmungen ab dem EU-Beitritt der Slowakei).12 Die erste Säule des Rentensystems, durch die Sozialversicherungsbehörde verwaltet.13 Unter dem bisherigen umlagefinanzierten System führten selbst erhebliche Unterschiede in der Höhe der gezahlten Sozialabgaben lediglich zu minimalen

Unterschieden in der Rentenhöhe, was Arbeitgeber motivierte, nur einen kleinen Teil der Löhne (z. B. in Höhe des Mindestlohns) offiziell zu zahlen und den Restunter der Hand abzugelten.

14 Das vom Ministerium für Arbeit, Soziales und Familie vorgelegte Dokument wurde im Juli 2003 von der slowakischen Regierung gebilligt.


Trends

• Steigerung der Arbeitsmarktflexibilität (flexiblereBeschäftigungsverhältnisse, vereinfachte administrativeVerfahren für die Entrichtung von Steuern und Sozialabgaben)

• Verbesserung der Effizienz von staatlicher Verwaltung undDiensten in den Bereichen Arbeitsmarkt und Sozialwesen(einschließlich einer allmählichen Dezentralisierung derSozialaufgaben hin zu Verwaltungsmitarbeitern, die ein besseresVerständnis dafür haben, wer bedürftig ist und wer das Systemmissbraucht)

• Eindämmung des Missbrauchs des Sozialsystems (Überwachungund Sanktionen gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit durchArbeitslose, Sozialhilfemissbrauch usw.)

Das geänderte Arbeitsgesetzbuch15 hat zu flexiblerenBeschäftigungsverhältnissen geführt, vor allem da es den Beteiligtenmehr Flexibilität beim Eingehen und Beenden einesBeschäftigungsverhältnisses gab und die Arbeitszeiten deregulierte.Außerdem wurde eine spezielle Art von befristetem Arbeitsvertrag(die sogenannte „Vereinbarung über Arbeitsaktivitäten“)abgeschafft, die im Verdacht stand, für nicht angemeldeteAktivitäten missbraucht zu werden. In einer Umfrage unterUnternehmen wurde das geänderte Arbeitsgesetzbuch wegen seinergrößeren Flexibilität und verbesserten Anwendbarkeit als deutlichvorteilhaft für Unternehmen bewertet. Nach Aussagen derBefragten stimuliert es zum Teil die Schaffung neuer Arbeitsplätze.Sein Beitrag zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit ist jedoch relativ unbedeutend.16 Die NationaleGewerbeaufsichtsbehörde weist darauf hin, dass ein Arbeitsvertragnicht immer schriftlich aufgesetzt werden muss, und damitSpielraum für illegale Beschäftigung bleibt. Außerdem steht einespezielle Art von Kurzzeitvertrag (die sogenannte „Vereinbarungüber Arbeitsleistungen“) im Verdacht, für nicht angemeldeteErwerbstätigkeit missbraucht zu werden, da hierbei im Gegensatzzu regulären Arbeitsverträgen nicht über die gearbeiteten StundenBuch geführt werden muss.

Von zwei neueren gesetzlichen Maßnahmen wird eine positiveWirkung auf die Unternehmensbedingungen erwartet:dem Handelsregistergesetz17 und dem geändertenGewerberegistergesetz18. Beide vereinfachen und beschleunigen dasVerfahren zur Eintragung eines neuen Unternehmens, die Eingabevon Änderungen und die Löschung von Einträgen aus denRegistern erheblich. Die Handelsregisterstelle wird künftig Anträgeinnerhalb einer festen Frist von fünf Arbeitstagen bearbeiten, dieGewerberegisterstelle innerhalb von sieben Tagen (30 Tage fürKonzessionsgewerbe). In der Vergangenheit hatten unzureichendfestgelegte Regeln zu vorsätzlichen Behinderungen und weitverbreiteter Korruption geführt. Die Gesetzesänderungen solltenfür mehr Transparenz sorgen und neuen Unternehmen denMarkteintritt erleichtern (Zachar, 2004).

Änderungen des Sozialhilfegesetzes19 sollen zu einemzielgerichteteren Einsatz der Sozialhilfe und zur Eindämmung desMissbrauchs beitragen. Einige Experten geben jedoch zu bedenken,dass eine Senkung der Sozialhilfeleistungen für Personen ohneErwerbseinkommen möglicherweise nicht zur Arbeit motivieren,

sondern stattdessen einen Anreiz für die Aufnahme illegalerAktivitäten schaffen könnte, besonders bei Personen mit niedrigemAusbildungsstand. Nach Ansicht dieser Experten hätten andereMethoden, wie zum Beispiel die Förderung der Schaffung neuerArbeitsplätze und die Absenkung der Sozialbeiträge fürTeilzeitarbeiter, bessere Erfolgsaussichten.

Restriktive MaßnahmenRestriktive Maßnahmen dienen der Aufdeckung, Unterbindungund Bestrafung bereits bestehender Fälle von nicht angemeldeterErwerbstätigkeit.

Das Gesetz über die Gewerbeaufsicht20 legt die Kompetenzen derNationalen Gewerbeaufsichtsbehörde und der lokalenGewerbeaufsichtsbehörden im Bereich der Überwachung derEinhaltung von Arbeitsgesetzen über die Schaffung, Änderung undBeendigung von Rechtsverhältnissen, über Arbeitsbedingungen,Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz undLohnzahlungen fest. Es legt die Pflichten von Arbeitgebern,Unternehmern und Arbeitnehmern gegenüber derAufsichtsbehörde fest und definiert die Autorität derAufsichtsbehörde, Strafen für die Verletzung dieser Gesetze zuverhängen. Dazu gehören u. a. die Pflicht des Arbeitgebers, dieBehörde schriftlich von der Aufnahme von Aktivitäten in Kenntniszu setzen, den Inspektoren freien Zugang zum Arbeitsplatz zuermöglichen und die entsprechenden Bedingungen für eine zügigeInspektion zu schaffen, auf Verlangen die Identität der amArbeitsplatz anwesenden Personen nachzuweisen und Dokumentevorzulegen, die belegen, dass ein Beschäftigungsverhältnis mitdiesen Personen besteht. Alle Personen, die sich am Arbeitsplatzeines Arbeitgebers aufhalten, sind verpflichtet, ihre Identitätnachzuweisen und die Gründe für ihre Anwesenheit anzugeben. Wiesich gezeigt hat, ist es jedoch in der Praxis für Arbeitgeber undArbeitnehmer, die in nicht angemeldete Aktivitäten involviert sind,nicht schwer, Sanktionen zu vermeiden. In vielen Fällen können dieInspektoren nicht beweisen, dass eine Person nicht lediglich einemFreund aushilft (z. B. auf einer Baustelle). Die NationaleGewerbeaufsichtsbehörde gibt zu, dass diese Art der Arbeit nichtals illegal betrachtet wird.21 Die Aufsichtsbehörde hat vor kurzemeine Informationsbroschüre herausgegeben, die Arbeitgeber undArbeitnehmer auf die negativen Konsequenzen nicht angemeldeterErwerbstätigkeit aufmerksam machen soll.22

Das bevorstehende Gesetz über illegale Arbeit und illegaleBeschäftigung (siehe auch die Einführung zu diesem Artikel)benennt die Gewerbeaufsichtsbehörden als zuständige Stellen fürdie Überwachung der illegalen Arbeit und Beschäftigung. DasGesetz erfordert Änderungen an verschiedenen damitzusammenhängenden Gesetzen, wie zum Beispiel demArbeitsgesetzbuch, dem Gesetz über die Gewerbeaufsicht, demGesetz über die Sozialversicherung und dem Gesetz über dieArbeitsverwaltung. Die wichtigsten Änderungen betreffen dieVerbesserung der gegenseitigen Zusammenarbeit der zuständigenStellen bei der Bekämpfung der illegalen Arbeit, die Festsetzungvon Strafen für illegale Arbeit – bis zu 10.000 SKK (250 euro) für

15 Gesetz Nr. 311/2001 Slg. Arbeitsgesetzbuch mit Wirksamkeit in der geänderten Fassung ab dem 1. Juli 2003.16 Wirtschaftsallianz der Slowakei, Durchführung der Umfrage im 4. Quartal 2003, Veröffentlichung am 16. Februar 2004.

http://www.alianciapas.sk/pas/menu_pravidelne_nazory_pas_160204.htm 17 Gesetz Nr. 530/2003 Slg. über das Handelsregister mit Wirksamkeit ab dem 1. Februar 2004.18 Gesetz Nr. 455/1991 Slg. Gewerbegesetz mit Wirksamkeit in der geänderten Fassung ab dem 16. Juni 2004.19 Gesetz Nr. 195/1998 Slg. über die Sozialhilfe in der geänderten Fassung.20 Gesetz Nr. 95/2000 Slg. über die Gewerbeaufsicht und die Änderung und Ergänzung ausgewählter Gesetze mit Wirksamkeit ab dem 1. Juli 2000 (für einige

Bestimmungen ab dem 1. Juli 2001).21 „Möchten Sie ‚schwarz? arbeiten?“ Tageszeitung SME, 17. August 200422 http://icop.safework.gov.sk/nip/publikacie/chces_pracovat_nacierno.pdf


Trends

eingebürgerte Personen und 1 Million SKK (25.000 euro) für legaleEinwanderer – und die Einführung von Arbeitsausweisen.23

Das Gesetz über die Arbeitsverwaltung24 verpflichtet u. a.Arbeitslose, sich aktiv um Arbeit zu bemühen und ihreBemühungen zu belegen. Strengere Bedingungen für den Bezug vonSozialhilfe und die neuen Regeln für die Zusammenarbeit vonArbeitsämtern und Arbeitslosen haben zu einer massenhaftenAbmeldung von Arbeitslosen aus den Unterlagen der Arbeitsämtergeführt. Es wird vermutet, dass viele der wegen mangelnderZusammenarbeit mit dem Arbeitsamt ausgeschlossenen Personen(66.000 im Jahr 2003, etwa 15 % der abgemeldeten Arbeitsloseninsgesamt) tatsächlich nicht gemeldete Aktivitäten ausübten. Diesbetraf möglicherweise auch Personen, die in einer gewissenEntfernung von ihrem festen Wohnsitz arbeiteten (z. B. im Ausland)und daher nicht regelmäßig auf dem zuständigen Arbeitsamtvorsprechen konnten, und Personen, für die die neuen Regelungendie Motivation, in der Schattenwirtschaft zu arbeiten, verringerthaben.25

Die Nationale Gewerbeaufsichtsbehörde und die Zentrale fürArbeit, Soziales und Familie (vormals die NationaleArbeitsbehörde) haben eine Vereinbarung über dieZusammenarbeit bei der Bekämpfung der illegalen Arbeitunterzeichnet. Nach schriftlicher Benachrichtigung durch dieNationale Gewerbeaufsichtsbehörde schließen die ArbeitsämterPersonen aus ihrem Arbeitslosenregister aus, die ohneArbeitsvertrag einer Beschäftigung nachgegangen sind.

Das Programm für Arbeitsplätze im Gemeinschaftsdienst, das2000–2001 mit dem Ziel umgesetzt wurde, dieLangzeitarbeitslosigkeit zu senken, hatte einen wichtigenNebeneffekt: Die nachträgliche Bewertung des Programms zeigt,dass es illegale Arbeit erfolgreicher aufgedeckt hat als dieKontrollen der Arbeitsämter. Das Arbeitsamt schickte Listen mitSozialhilfe beziehenden Langzeitarbeitslosen an die Bürgermeisterder Gemeinden und bat diese, Personen zu identifizieren, dieInteresse an Arbeit im Gemeinschaftsdienst gezeigt hatten. Sokonnten die Bürgermeister Personen identifizieren, die illegal

arbeiteten. Dies galt hauptsächlich für kleine Gemeinden, wo dieMenschen in geringerer Anonymität leben.

Zu den zuständigen Stellen für die Überwachung derordnungsgemäßen Anmeldung wirtschaftlicher Aktivitätengehören außerdem Arbeitsämter, Sozialversicherungsbehörden,Krankenkassen, Steuerämter, Gewerbeämter und die Polizei. DieGesamtzahl der aufgedeckten illegalen Arbeitsverhältnisse26 deutetdarauf hin, dass mit den vorhandenen Kontrollmechanismen dasAusmaß des Problems nicht wesentlich verringert werden kann. DieNationale Gewerbeaufsichtsbehörde deckte im Jahr 2003 145 Fälleauf. Tabelle 5 gibt einen Überblick über die Kontrollen in der erstenHälfte des Jahres 2004.

Es gibt keine zuverlässige Schätzungen der Zahl der Ausländer, diein der Slowakei einer nicht gemeldeten Arbeit nachgehen.27

Veröffentlichte Fälle betrafen hauptsächlich illegale Arbeiter ausder Ukraine und den Balkanstaaten. In der ersten Hälfte des Jahres2004 deckte die Polizei 25 Fälle von illegalem Aufenthalt auf. 48Personen wurden wegen Verletzung der Aufenthaltsbestimmungendes Landes verwiesen.

SchlussbemerkungenDie nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist in der Slowakei einallgegenwärtiges Problem. Ihre vielfältigen Gründe spiegeln diewirtschaftlichen und sozialen Bedingungen sowie die formellen undinformellen Regeln und Normen der slowakischen Gesellschaftwieder. Das geschätzte Ausmaß der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit, ihre Folgen für die Gesellschaft und diederzeitigen Mittel zu ihrer Bekämpfung legen nahe, dassMaßnahmen erforderlich sind, die die Bedeutung einer einheitlichenBekämpfungsstrategie berücksichtigen. Unsere Empfehlungen zurVerringerung des Problems beinhalten die folgenden Punkte:

Im präventiven Bereich:

• Senkung der Sozialversicherungsbeiträge zur weiterenVerringerung der Abgabenlast

Tabelle 5: Ergebnisse der Kontrollen zur illegalen Arbeit (1. Hälfte 2004)

Institution Anzahl Kontrollen Aufgedeckte Fälle illegaler Arbeit Verhängte Strafen Höhe der Strafen (SKK)

Nationale Gewerbeaufsichts-behörde 2.551 69 20 1.246.600

Gewerbeämter 12.996 225 – 5.833.700

Polizei 961 36 37 –

Steuerämter 786 7 – –

Gesundheits-ministerium 8 – – –

Gesamt 17.302 337 – 7.080.300

Quelle: Bericht über illegale Arbeit in der ersten Hälfte des Jahres 2004. (Entwurfsdokument). Nationale Gewerbeaufsichtsbehörde, Bratislava, August 2004.

23 Die Arbeitsausweise sollen von der Sozialversicherungsbehörde bis Ende 2006 an alle Arbeitnehmer und gemeldeten Arbeitslosen vergeben werden. Der Ausweisenthält genaue Daten zu Beschäftigung, Leistung von Sozialversicherungsbeiträgen, Meldung beim Arbeitsamt und Bezug von Sozialhilfe. Er muss Inspektoren aufVerlangen vorgelegt werden. Das Ministerium für Arbeit erwartet, dass die Ausweise ein wirksames Werkzeug im Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit darstellen werden.

24 Gesetz Nr. 5/2004 Slg. über die Arbeitsverwaltung in der geänderten Fassung, das das Gesetz über Beschäftigung ersetzt.25 Mit Wirkung vom 1. Februar 2004 gelten unterschiedliche Zeiträume für die Vorstellung auf dem Arbeitsamt: Langzeitarbeitslose, die an keinen Aktivitäten

teilnehmen, müssen sich alle sieben Tage vorstellen, Arbeitslose, die an vom Arbeitsamt organisierten Programmen und Aktivitäten teilnehmen, müssen sich einmalmonatlich vorstellen und für die Übrigen bleibt es bei der bisherigen vierzehntäglichen Vorstellung.

26 Versicherungsgesellschaften und Arbeitsämter nicht eingeschlossen.27 Das Gesetz Nr. 48/2002 über den Aufenthalt von Ausländern und die Änderung und Ergänzung ausgewählter Gesetze regelt die Einreise und den Aufenthalt

ausländischer Staatsbürger in der Slowakei, einschließlich verschiedener Genehmigungen. Das Gesetz über die Arbeitsverwaltung regelt die Beschäftigungausländischer Arbeitnehmer.


Trends

• Vereinfachung und Vereinheitlichung der Meldepflicht beiöffentlichen Institutionen

• Weitere Vereinfachung der administrativen Verfahren zumEintritt in den Markt, besonders für Gewerbetreibende

• Versuch der Eingliederung von illegal Beschäftigten in dieoffizielle Wirtschaft durch Gewährung einer Übergangsfrist

• Mögliche Unterstützung von Mikrokreditprogrammen füruntere Einkommensklassen

• Dezentralisierung von Kompetenzen hin zu kommunalen Stellenmit besserem Verständnis der Probleme vor Ort

• Steigerung des öffentlichen Bewusstseins für die Auswirkungennicht angemeldeter Erwerbstätigkeit

Im restriktiven Bereich:

• Überprüfung der Effizienz von Kontrollen unter dem Aspekt desKosten-Nutzen-Verhältnisses und Förderung erfolgreicherMethoden

• Import bewährter Verfahren aus dem Ausland• Verfeinerung und Ergänzung der bestehenden Gesetzgebung, um

sie besser an die Bekämpfung nicht angemeldeter Aktivitätenanzupassen (z. B. durch ein spezielles Gesetz über illegale Arbeitund illegale Beschäftigung)

• Verbesserung des Austauschs von Daten und Informationenzwischen den zuständigen Behörden

• Einbeziehung unterschiedlicher Interessenvertreter (z. B.Unternehmen, Gewerkschaften, Versicherungsgesellschaften) indie Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen

• Weiterentwicklung und Verbesserung der Quantifizierung dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit

Lubos Vagac

LiteraturhinweiseBednárik, R. – Danihel, M. – Sihelský, J.: Illicit work in the context ofthe Slovak society. Friedrich Ebert Foundation, Bratislava (2003)

Zachar, D. (ed.): Reforms in Slovakia 2003-2004. Evaluation ofEconomic and Social Reforms. INEKO, Bratislava (2004)

European Commission: Undeclared work in an enlarged Union.Manuscript, Inregia AB and Regioplan BV for the EuropeanCommission (2004) http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_enlarg_en.htm

FinnlandEinleitungDas Interesse der finnischen Regierung an der Bekämpfung vonWirtschaftskriminalität und Schattenwirtschaft stammt aus den1990er Jahren, als Finnland die schwerste Rezession desJahrhunderts erlebte. Seit damals sind die Schattenwirtschaft undihre negativen Auswirkungen auf die Gesellschaft immer wiederGegenstand von Regierungsprogrammen.

Im Jahr 1996 fasste die Regierung von Premierminister PaavoLipponen einen Grundsatzbeschluss über das ersteAktionsprogramm zur Bekämpfung von Schattenwirtschaft undWirtschaftskriminalität. Dieses beinhaltete Maßnahmen zurVerstärkung von Überwachung und Sanktionen, Maßnahmen zurErhöhung des Risikos, überführt zu werden, sowie Forschungs- undInformationskampagnen. Entsprechende Gesetzesänderungenwurden vorgenommen und die Mittel für die Untersuchung vonWirtschaftsverbrechen wurden erhöht. Der Schwerpunkt lag aufpräventiven Maßnahmen durch Zusammenarbeit zwischenunterschiedlichen Behörden.1 Um diese Arbeit fortzusetzen, fasstedie Regierung 1998 einen weiteren Grundsatzbeschluss über daszweite Aktionsprogramm zur Bekämpfung von Schattenwirtschaftund Wirtschaftskriminalität.

Im Jahr 2001 startete die Regierung von Premierminister PaavoLipponen das dritte auf Wirtschaftskriminalität ausgerichteteAktionsprogramm für den Zeitraum 2001 bis 2005. Durch dasProgramm sollen die Möglichkeiten, Wirtschaftsverbrechen zu

begehen und in der Schattenwirtschaft tätig zu werden, deutlicheingeschränkt und damit die durch Wirtschaftskriminalitätverursachten Schäden minimiert werden. Der Schwerpunkt desProgramms liegt auf der Verhütung schädlicher Praktiken, dienegative Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen und dasWirtschaftsleben haben.

Im Rahmen der Regierungspolitik wurde für den Zeitraum 2000 bis2005 unter dem Namen VIRKE2 ein landesweitesEntwicklungsprojekt zur Förderung der Zusammenarbeit zwischenstaatlichen Behörden ins Leben gerufen. Im Jahr 2002veröffentlichte VIRKE auf Ersuchen der parlamentarischenRechnungsprüfer einen Bericht über die Lage derSchattenwirtschaft in Finnland.3 In diesem Bericht ist dieSchattenwirtschaft definiert als „wirtschaftliche Aktivitäten, die vonihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den Behördenaber nicht gemeldet werden, um damit verbundene Steuern undGebühren zu umgehen“. Dies kann als eine fiskalische Definition derSchattenwirtschaft bezeichnet werden. Im Vergleich zur Definitionder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit von Renooy et al. (2004) istdie finnische Definition der Schattenwirtschaft weiter gefasst, da siewirtschaftliche Aktivitäten einschließt, die nicht direkt mitErwerbstätigkeit zusammenhängen, wie beispielsweise dieDoppelberechnung im Außenhandel und die Nichterklärung vonEinkünften aus internationalen Kapitalanlagen gegenüber denstaatlichen Behörden. Nach finnischem Recht erfüllt nichtangemeldete Erwerbstätigkeit in einem Unternehmen die Merkmale

1 Parlamentarische Rechnungsprüfer (2002).2 Die Bezeichnung VIRKE setzt sich aus den Anfangsbuchstaben des finnischen Namens des Entwicklungsprogramms zusammen (Viranomaisyhteistyön

kehittämisprojekti).3 Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti (2002).


Trends

der Wirtschaftskriminalität, auch wenn die Tätigkeit an sichgesetzmäßig ist.

In der öffentlichen Debatte ist neben der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit auch die illegale Beschäftigung ein Thema.Insbesondere zeigten sich sowohl die Regierung als auch dieSozialpartner besorgt über illegale ausländische Arbeitskräfte, diedie EU-Erweiterung mit sich bringen könnte. Als Antwort daraufwurde Anfang 2004 im zentralen Kriminalamt ein neues Organeingerichtet, das die Beschäftigung illegaler ausländischerArbeitskräfte kontrollieren soll.

Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitIm Jahr 1994 setzte das Finanzministerium eine Arbeitsgruppe zurBekämpfung der Schattenwirtschaft ein. Im Abschlussberichtdieser Arbeitsgruppe wurde der Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Finnland für das Jahr 1992 auf 4,2 % des BIPgeschätzt, was laut Steuerbehörde einem Arbeitsaufkommen von80.000 Personenjahren entsprach.4 Im Jahr 1971 wurde der Umfangder Schattenwirtschaft auf 5 % des BIP geschätzt und Anfang der1980er Jahre auf 7 % des BIP. Nach Schätzungen von VIRKE ausdem Jahr 2002 hat sich der Anteil der Schattenwirtschaft auf demNiveau von 1992 gehalten, was rund 5 Milliarden Euro jährlichentspricht.5

Die Wirtschaftszweige, in denen in Finnland die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit am weitesten verbreitet ist, sind Baugewerbe,Gaststättengewerbe, Verkehr, Werftindustrie undReinigungsgewerbe. Von diesen sind Baugewerbe undGaststättengewerbe am stärksten betroffen. In der Werftindustrieund im Reinigungsgewerbe ist eine Zunahme des Anteilsausländischer Arbeitskräfte und Subunternehmer zu verzeichnen.

Schätzungen zufolge wurden 1998 zwischen 9 und 16 % derProduktion im Baugewerbe nicht angemeldet, was einemProduktionswert von 500 bis 840 Millionen Euro entspricht.Zwischen 1995 und 1999 bewegte sich der Anteil in etwa aufdemselben Niveau. 1998 entsprach das Volumen einemArbeitsaufkommen von 17.000 bis 23.000 Personenjahren. DieArbeit im Baugewerbe ist stark männerdominiert.

Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit im Baugewerbe ist beim Bauvon Einfamilienhäusern und Ferienhäusern sowie beiRenovierungsarbeiten in Privathaushalten weit verbreitet. DerGroßteil der Aktivitäten in der Schattenwirtschaft im Baugewerbebetrifft Subunternehmerketten auf Großbaustellen. Anscheinendist es inzwischen allgemein üblich, dass solche Unternehmen Belegefälschen und Verträge untervergeben, um das wahreArbeitsvolumen auf ihren Baustellen zu verschleiern und einen Teilder Löhne schwarz auszubezahlen.

Derzeit liegen keine Schätzungen über den Gesamtanteil legaleroder illegaler Einwanderer an der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Finnland vor. Die finnische Baugewerkschaftvermutet, dass lediglich die Hälfte der geschätzten 9.000 bis 10.000ausländischen Arbeitskräfte in ihrem Sektor legal arbeitet. Die

Schätzung des finnischen Baugewerbeverbands zur Zahl der legalarbeitenden ausländischen Arbeitskräfte fällt jedoch noch niedrigeraus, und die Arbeitgeber wollen keine Schätzung zur Zahl derillegalen Arbeitskräfte abgeben.6

Im Gaststättengewerbe wurde der Anteil derSchattenwirtschaftsaktivitäten 1999 auf über 21 % der Produktiongeschätzt, was 330 Millionen Euro an nicht gemeldeten Löhnen undmehr als 18.000 Personenjahren Arbeit entspricht. Das nichtgemeldete Einkommen selbstständiger Unternehmer erhöht denGesamtanteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit imGaststättengewerbe um 50 bis 100 Millionen Euro. Im Jahr 1995 lagder Wert der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit imGaststättengewerbe bei rund 200 Millionen Euro, was weniger als20 % der Produktion in diesem Sektor entsprach.7 DasGaststättengewerbe ist frauendominiert.

Die Haupterscheinungsform der Schattenwirtschaft imGaststättengewerbe besteht in versteckten Löhnen inZusammenhang mit dem nicht angemeldeten Verkauf von Speisenund Alkohol. Außerdem werden Sozialversicherungsabgaben nichtbezahlt und Teile des Einkommens aus unternehmerischer Tätigkeitnicht gemeldet. Einer kürzlich erschienenen Studie zufolge ist dasversteckte Einkommen von Unternehmern in den 1990er Jahrengestiegen.8 Im Jahr 1999 lag das Durchschnittseinkommen einesUnternehmers im Gaststättengewerbe bei geschätzten 3,9 Euro proStunde, während ein Durchschnittsverdiener 9,7 Euro pro Stundeerhielt. 1993 lagen die entsprechenden Verdienste mit 5,7 bzw.8,1 Euro sehr viel näher beieinander.

Im Gaststättengewerbe gibt es Unternehmen, die nicht bei denSteuerbehörden gemeldet sind und systematisch keineSteuerformulare ausfüllen oder Steuern zahlen. Konkurs ist einverbreitetes Mittel, Steuerzahlungen zu umgehen, und so herrscht indiesem Wirtschaftszweig eine relativ hohe Fluktuation. DerGroßteil der Schattenwirtschaft im Gaststättengewerbe betrifftGaststätten, die Fastfood und Bier anbieten, doch laut VIRKEentwickelt sich die wachsende Zahl ethnischer Restaurants ebenfallszu einer Problemgruppe.

Im Verkehrssektor konzentriert sich die Schattenwirtschaft auf denStraßenverkehr, Taxis und Reisebusse. Schätzungen zum Umfangder Schattenwirtschaft in diesem Sektor belaufen sich auf 100 bis150 Millionen Euro für 1994 und 50 Millionen Euro für 1996. LautVIRKE ist dieser Rückgang der Schattenwirtschaft zum Teilkünstlich herbeigeführt. Ein Teil der Unternehmen mit finnischenEignern ist jetzt in Russland angemeldet. Die finnischenSteuerbehörden sind außerdem im Taxigewerbe auf diesystematische Verheimlichung von Einkünften gestoßen.

Über den Anteil der Schattenwirtschaft in anderen Branchen liegeneinige vereinzelte Zahlen vor. Im Bereich der Wirtschaftsdienste gibtes Informationen über technische Dienste, bei denen sich dieSchattenwirtschaft auf geschätzte 15 bis 85 Millionen Euro jährlichbeläuft. Im Bereich Erziehung und Ausbildung wurde derentsprechende Wert auf 15 Millionen Euro geschätzt und imFriseurgewerbe auf 15 bis 50 Millionen Euro, was einem Viertel desUmsatzes entspricht.9

4 Finnisches Finanzministerium (1995); siehe auch Renooy et al. (2004). Diese Schätzung basierte auf einem Vergleich von Studien zu Arbeitszeiten und Einkünftenund wurde nach Expertenschätzungen korrigiert.

5 Lith (1997).6 Kuusisto (2004a).7 Parlamentarische Rechnungsprüfer (2002).8 Lith (2002).9 Parlamentarische Rechnungsprüfer (2002).


Trends

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit

Gesetzliche und administrative Rahmenbedingungenfür UnternehmenIm Jahr 2002 gab es rund 230.000 Unternehmen in Finnland. Diemeisten (99 %) waren kleine und mittlere Unternehmen (KMU) mitweniger als 50 Arbeitnehmern und 93 % beschäftigten weniger als10 Personen. Rund 44 % aller Arbeitnehmer in Unternehmen sind inKMU beschäftigt. Die Förderung des Unternehmertums war undist ein wichtiges Ziel der Regierungsprogramme.

Im Jahr 2000 rief die zweite Regierung von PremierministerLipponen ein Projekt zur Förderung des Unternehmertums insLeben, das rund 120 konkrete Maßnahmen beinhaltete. Diesewaren auf die wichtigsten Phasen im Lebenszyklus einesUnternehmens ausgerichtet, wie beispielsweise Funktionsweise desMarktes, Unternehmensgründung, die kritischen Jahre einesUnternehmens und Unternehmenswachstum. Ein besondererSchwerpunkt lag auf der Verringerung der gesetzlichen undadministrativen Belastung für Unternehmen, da man davonausging, dass zu viel Bürokratie das Unternehmenswachstum, dieEinstellung neuer Mitarbeiter und die Neugründung vonUnternehmen behinderte.10

Um die administrative Last zu verringern, wurde ein neuesUnternehmensgesetz eingeführt, das die Unternehmensgründungerleichterte und es Gesellschaftern ermöglichte, einstimmigeEntscheidungen ohne formelle Versammlungen zu treffen. Einneues Unternehmens- und Organisationsregister ermöglicht esUnternehmen, Daten über Gründung, Adressenänderungen undAuflösung mit nur einer Benachrichtigung an die Register mehrererBehörden zu übermitteln. Änderungen des Buchführungsgesetzeshaben die Schwellenwerte für Umsatz und Bilanzsumme, ab denenkleine Unternehmen gesetzlich verpflichtet sind, Geschäftsbücherzu führen, nahezu verdoppelt. Diese Änderungen haben es kleinenUnternehmen erleichtert, Informationen aus Gewinn- undVerlustrechnung und Bilanz sowie andere Informationeneinzureichen. Kleine Gesellschaften mit beschränkter Haftungwurden von der Verpflichtung befreit, einen Jahresabschlussberichtaufzustellen.

Weiterhin wurde beschlossen, im Zeitraum 2002 bis 2007mindestens 50 regionale Anlaufstellen für Unternehmeneinzurichten, um die Neugründung von Unternehmen und dieTätigkeit bestehender Unternehmen zu unterstützen. An diesenAnlaufstellen sollen die Beratungs- und Entwicklungsdienstezentraler und lokaler Behörden und Unternehmensagenturenzusammengeführt werden.

Im Jahr 2003 rief die Regierung von Premierminister Vanhanen eineigenes Unternehmensprogramm ins Leben. Die Hauptziele sind,ein stabiles und verlässliches Umfeld für Unternehmen zugewährleisten und sicherzustellen, dass die Mittel zur Förderung desUnternehmertums, die den unterschiedlichen Verwaltungsstellenzur Verfügung stehen, voll genutzt werden. Nach diesem Programmsoll die Förderung des Unternehmertums beim Entwurf neuerGesetze berücksichtigt werden. Das Ministerium für Handel undIndustrie wird die Vorbereitung neuer Gesetze systematisch vomunternehmerischen Standpunkt aus überwachen.

Im Rahmen des Programms sollen sich die mit öffentlichen Mitteln

finanzierten Unternehmensberatungsdienste auf die Förderung derUnternehmensführungskenntnisse in KMU konzentrieren. DieZentren für Beschäftigung und wirtschaftliche Entwicklung werdenein Programm für die Aufstellung von Unternehmensplänenstarten. Darüber hinaus soll das System fürExistenzgründungsbeihilfen verbessert werden. Im Jahr 2004 wirdein Internet-Zahlungssystem eingerichtet, um esGelegenheitsarbeitgebern und kleinen Unternehmen zu erleichtern,ihre Arbeitgeberpflichten zu erfüllen. Im Jahr 2006 soll ein„Steuerkontensystem“ eingeführt werden, durch das Unternehmenihre wichtigsten Steuerzahlungen zusammenfassen und die Zahl dertatsächlichen Zahlungsvorgänge und Benachrichtigungenminimieren können.

In den nächsten zehn Jahren werden mehrere Tausend Unternehmerihr Geschäft aus Altersgründen aufgeben. Um denGenerationenwechsel zu unterstützen, hat die Regierung im Jahr2004 die bei einem Generationenwechsel anfallenden Steuerngesenkt.

Außerdem soll das Wachstum von Kleinstunternehmen durchÄnderungen der Mehrwertsteuerregelungen gefördert werden.Anfang 2004 wurde eine Staffelung der Mehrwertsteuer eingeführt,bei der die Steuerreduzierung mit steigendem Umsatz sinkt. DieStaffelung erstreckt sich von Mehrwertsteuerfreiheit bei einemNettoumsatz von 8.500 Euro zu voller Mehrwertsteuer bei einemNettoumsatz von 25.000 Euro.

Verstärkung der Anreize zur Meldung vonErwerbstätigkeitEin Charakteristikum des finnischen Arbeitsmarkts ist die geringeZahl arbeitsintensiver Arbeitsplätze mit geringen Anforderungenan Fachkenntnisse und Ausbildung. Mit zunehmendenArbeitskosten waren Arbeitsplätze mit geringenQualifikationsanforderungen die ersten, die unprofitabel wurden.Im Jahr 1996 führte die Regierung „Anreizfallen“-Reformen ein,um die Attraktivität solcher Arbeitsplätze zu steigern. In der Folgesind die Schwelleneinkommen für Bezieher von Mindestleistungenund alleinstehende Arbeitslose gesunken, sodass die Aufnahmeeiner Beschäftigung ökonomisch attraktiver wurde.

Die Regierung ist entschlossen, Anreize für Arbeitnehmer undArbeitgeber zu verstärken, insbesondere in Sektoren mit niedrigerProduktivität. Im Laufe des Jahres 2004 werden Entscheidungenüber Steuersubventionen für Niedriglohnbereiche vorbereitet, diemit dem Haushalt für 2005 eingeführt werden sollen. DurchSenkung der Einkommensteuer für Geringverdiener und Senkungder Arbeitgeberbeiträge soll der Steuerkeil in Niedriglohnbereichenverringert werden.11

Um das Arbeitsangebot für Niedrigverdiener zu vergrößern, wirddie Regierung die Freibeträge für arbeitsbezogenes Einkommenerwerbstätiger Personen bei der Gemeindesteuer erhöhen. DieSteuererleichterung wird den Steuerkeil für Niedrigverdiener imJahr 2004 um etwa einen Prozentpunkt auf 50 % verringern. SeitMitte der 1990er Jahre hat sich der Steuerkeil bereits um5,5 Prozentpunkte verringert.12

Im Rahmen des umfassenden Übereinkommens überEinkommenspolitik Anfang 2003 wurde der steuerlich absetzbareBetrag für Haushaltsdienste auf 1.100 Euro jährlich erhöht (von900 Euro im Jahr 2002). Dieser Betrag kann für Haushalts- und

10 Finnlands Nationaler Aktionsplan (NAP) für Beschäftigung 2002.11 Finnlands Nationaler Aktionsplan (NAP) für Beschäftigung 2003.12 Finnlands Nationaler Aktionsplan (NAP) für Beschäftigung 2003.


Trends

Pflegearbeit sowie Reparatur- und Renovierungsarbeiten an Wohn-und Ferienhäusern geltend gemacht werden. Haushalte könnenentweder die Sozialversicherungsbeiträge für den Lohn des imHaushalt Beschäftigten absetzen oder 40 % der Entlohnung, wenndie Dienste von einer Firma bezogen werden.

Der Abzug für Haushaltsdienste wurde 1997 als befristetesExperiment eingeführt und 2001 dauerhaft übernommen. Man gehtdavon aus, dass er sich positiv auf die Beschäftigung ausgewirkt unddie nicht angemeldete Erwerbstätigkeit verringert hat. NeueKleinunternehmen, Genossenschaften und Personenverbände sindentstanden, die diese Haushaltsdienstleistungen anbieten. Seitseiner Einführung wird der Abzug für Haushaltsdienste von mehrund mehr Haushalten geltend gemacht (Tabelle 1). Im Jahr 2002war die Zahl der Haushalte, die diesen Abzug in Anspruch nahmen,im Vergleich zu 1998 fast um das Fünffache angestiegen.

c) Verstärkte ÜberwachungDie Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ist einAnliegen sowohl der Regierung als auch der Sozialpartner inFinnland. Die Sozialpartner waren besonders im Bau- undGastgewerbe aktiv, Sektoren, die stärker als andere von nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit betroffen sind.

Maßnahmen der RegierungIn den letzten Jahren wurden die Bemühungen zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft und der Wirtschaftskriminalität in Finnlandverstärkt. Die Regierung hat zu diesem Zweck regelmäßigProgramme genehmigt und fördert weiterhin Maßnahmen zurBekämpfung der Schattenwirtschaft und derWirtschaftskriminalität, vor allem durch die Verbesserung derZusammenarbeit zwischen Behörden. Eines der Ziele des VIRKE-Projekts (zur Zusammenarbeit zwischen staatlichen Behörden imKampf gegen die Schattenwirtschaft) ist es, Vorschläge zuerarbeiten, wie diese Zusammenarbeit in Finnland zukünftigorganisiert werden soll.

Die Regierung betont, dass die Arbeitsbedingungen ausländischerArbeitskräfte wirksamer überwacht werden sollten, um den Kampfgegen die Schattenwirtschaft zu unterstützen. Dies soll durch diefolgenden Maßnahmen erreicht werden:

• Förderung der Zusammenarbeit zwischen Behörden• Behebung von Unzulänglichkeiten in der Gesetzgebung, durch

die die Überwachung erschwert wird(Gleichberechtigungsgesetz, Strafgesetz, Gesetz überArbeitsverträge, Ausländergesetz und Gesetz über dieÜberwachung von Sicherheit und Gesundheitsschutz amArbeitsplatz und Einspruchsmöglichkeiten in Angelegenheitender Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz)

• Verstärkte Bereitstellung von Informationen für ausländischeArbeitskräfte

• Erweiterung des Programms zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft um wirksamere Überwachungsmaßnahmen

Laut VIRKE nimmt die Steuerverwaltung bei der Bekämpfung derSchattenwirtschaft in Finnland eine zentrale Rolle ein. DieBemühungen der Steuerverwaltung werden jedoch als bei weitemnicht ausreichend betrachtet. Um die Schattenwirtschaft erfolgreichzu bekämpfen, ist die Zusammenarbeit mehrerer Behörden (Polizei,Staatsanwaltschaft, Vollstreckungsbehörden, Zoll usw.)erforderlich.13

Die Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Behörden wird inFinnland für wirksamer erachtet, als eine eigene Organisation zurBekämpfung der Schattenwirtschaft einzurichten (wie in einigenanderen nordischen Ländern). Man geht davon aus, dass dasProblem der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu komplex ist,um von einer einzelnen Organisation erfolgreich bewältigt zuwerden. Es besteht jedoch wachsender Bedarf an mehr Mitteln fürdie Überwachung der Schattenwirtschaft in Finnland. Anfang 2004wurde im zentralen Kriminalamt (KRP) ein neues Organ mit neunMitarbeitern eingerichtet, das die Beschäftigung illegalerausländischer Arbeitskräfte kontrollieren soll. Das neue Organwurde zunächst für einen befristeten Zeitraum eingerichtet, manhofft aber, dass es 2005 einen unbefristeten Status erhält. NachAngaben des Innenministeriums wurden die Mittel zurBekämpfung der Wirtschaftskriminalität in Finnlandkostenwirksam eingesetzt. Im Jahr 2002 brachte jedes aufgewendetePersonenjahr 112.000 Euro für die Regierung und die Gesellschaftein.

Maßnahmen der SozialpartnerDer mögliche Zustrom ausländischer Zeitarbeitskräfte hat unterden finnischen Gewerkschaften Besorgnis ausgelöst. DieZentralorganisation finnischer Gewerkschaften (SAK) und einigeverbundene Organisationen haben die Befürchtung geäußert, dassZeitarbeitsfirmen ihren Arbeitskräften gesetzeswidrig Entgelteunterhalb der Tariflöhne zahlen könnten. Außerdem besteht dieBefürchtung, dass Arbeitsstandards unzureichend durchgesetztwerden. Die vereinigte Dienstleistungsunion (PAM) hat daraufhingewiesen, dass in einigen Unternehmen der Branche bereitsWerbung einer Zeitarbeitsagentur in Umlauf ist, die unterbezahlteArbeitskräfte anbietet. Nach einer Umfrage von TNS Gallup wären27 % der Esten bereit, eine illegale Tätigkeit aufzunehmen, wenn siein Finnland arbeiteten.14

Zur Verstärkung der Kontrolle über illegale ausländischeArbeitskräfte wurden verschiedene Maßnahmen ergriffen. Wieoben ausgeführt wurde im KRP zu diesem Zweck eine spezielleEinheit eingerichtet. Unter den Arbeitsmarktorganisationen hat dieSAK gefordert, dass Zeitarbeitsagenturen mit Sitz im Ausland dazuverpflichtet werden, sich bei der finnischen Steuerverwaltung zuregistrieren und Informationen über Löhne offen zu legen.Außerdem hat die SAK mit zwei Arbeitgeberorganisationen, dem

Tabelle 1: Anwendung des Abzugs für Haushaltsdienste 1997–2002

1997, 3 Monate 1998 1999 2000 2001 2002

Anzahl Haushalte 4.600 19.300 24.000 31.500 73.800 89.500

Abzug, 1.000 euro 656 7.972 10.007 13.606 32.571 42.514

Quelle: Finnische Steuerverwaltung (2002)

13 Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti (2002).14 Kuusisto (2004a).


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Arbeitgeberverband der Dienstleistungsbranchen und mit dem ihmangegliederten Verband privater Arbeitsagenturen (HPL)Verhandlungen über die Eindämmung der illegalen Beschäftigunggeführt. Die drei Parteien kamen zu der Übereinkunft, dassVerträge zwischen den Zeitarbeitsagenturen, die dem HPLangegliedert sind, und ihren Kunden tariflich vereinbarteBeschäftigungsbedingungen beinhalten sollen. Damit können inFällen von „Sozialdumping“15 Agenturen wegen Vertragsverletzungzur Verantwortung gezogen und ihre Zahlungen eingefrorenwerden.

Die finnische Baugewerkschaft auf der Arbeitnehmerseite und derVerband des finnischen Baugewerbes auf der Arbeitgeberseitehaben sich aktiv um die Bekämpfung der illegalen Aktivitäten imBaugewerbe bemüht und die folgenden Bedingungen vereinbart:16

• Unternehmen müssen bei Ausschreibungen von potenziellenAuftragnehmern Belege über die Zahlung von Steuern undSozialversicherungsbeiträgen einfordern. Wenn diese Zahlungennicht erfolgt sind, können Angebote abgelehnt werden.

• Der Steuerverwaltung müssen quartalsmäßig Informationenüber Verträge vorgelegt werden.

• Für Arbeitskräfte und Subunternehmer auf Baustellen müssenelektronische Ausweise verwendet werden.

Es scheint, dass das elektronische Ausweissystem sich als diewirksamste Maßnahme zur Einschätzung der Situation derSchattenwirtschaft im Baugewerbe erwiesen hat. Durch das Systemkönnen alle Subunternehmer und Arbeiter auf Baustellen wirksamüberwacht werden, sodass illegale Aktivitäten heute leichtererkannt werden können. Die beiden anderen vereinbartenMaßnahmen haben sich als weniger erfolgreich erwiesen. DieNichtzahlung von Steuern und Rentenversicherungsbeiträgen lässtsich durch die Gründung eines neuen Unternehmens ohne belasteteVorgeschichte leicht verschleiern. Die Gründung eines neuenUnternehmens ist problemlos möglich und im Baugewerbe weitverbreitet.

Die finnische Baugewerkschaft hat außerdem Baustellenkontrollendurchgeführt, um Informationen über Subunternehmer und dieEinhaltung der Tarifverträge zu sammeln. Diese Informationenwurden an die Steuerbehörden weitergeleitet.

Darüber hinaus haben die Sozialpartner im Baugewerbezusammengearbeitet, um Bauunternehmen über dieordnungsgemäße Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräftenzu informieren. Ein Leitfaden zu diesem Thema erschien im Mai2004 im Anschluss an die EU-Erweiterung, die Befürchtungen übereinen Zustrom ausländischer Zeitarbeiter hervorgerufen hatte.

Im Jahr 2000 startete der finnische Hotel- und Gaststättenverband(SHR) ein Programm zur Eindämmung der Schattenwirtschaft imGastgewerbe. Zu den Programmpunkten gehören Lobbyarbeit fürniedrigere Steuern sowie Ausbildungs- und Informationsdienste fürdie Mitgliedsunternehmen des SHR. Im Rahmen des Programmsersuchte der SHR seine Mitglieder außerdem um Vollmachten, umdie ordnungsgemäße Zahlung von Steuern undRentenversicherungsbeiträgen überprüfen zu können.17

Im Rahmen ihres mehrjährigen Arbeitsprogramms aufeuropäischer Ebene kamen die Sozialpartner überein, im Jahr 2005ein Seminar zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zuveranstalten.

Obwohl die Sozialpartner bei der Bekämpfung derSchattenwirtschaft relativ aktiv waren, haben doch alle von ihneneingeführten Maßnahmen denselben Schwachpunkt: In der Praxisbetreffen diese Maßnahmen nur organisierte Unternehmen –Unternehmen, die nicht in einem Arbeitgeberverband organisiertsind oder als nicht zum Wirtschaftszweig gehörig eingestuft werden,bleiben außen vor. Im Baugewerbe betrifft dieses Problem vor allemden Bau von Einfamilienhäusern und Renovierungsarbeiten inPrivathaushalten. Im Gastgewerbe ist die Schattenwirtschaft vorallem auf kleine Unternehmen, die Fastfood oder Bier verkaufen,konzentriert.

SchlussbemerkungenObwohl der Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inFinnland zu den niedrigsten in der EU gehört, besteht weithinEinigkeit darüber, dass die Bemühungen, Schattenwirtschaft undWirtschaftskriminalität in unserem Land zu bekämpfen, verstärktwerden müssen. Die Regierung hat Programme eingeführt, die dasUnternehmertum fördern und die Anreize, Erwerbstätigkeitordnungsgemäß zu melden, verstärken sollen. Es ist außerdemweithin bekannt, dass mehr Mittel in die Überwachung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit fließen müssen. In diesem Bereichwaren auch die Sozialpartner in ihren jeweiligen Wirtschaftszweigenaktiv. Die politische Strategie besteht darin, die Zusammenarbeitzwischen den Behörden im Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit und Wirtschaftskriminalität zu verbessern. DieseAnsätze haben sich als relativ wirksam erwiesen. Das Problemillegaler ausländischer Arbeitskräfte hat sich zu einem neuenpolitischen Thema entwickelt und es wird erwartet, dass sichPolitiker wie Sozialpartner in den kommenden Jahren auf dieLösung dieses Problems konzentrieren werden.

Reija Lilja

LiteraturhinweiseFinnlands Nationaler Aktionsplan für Beschäftigung 2003 gemäßden Beschäftigungsleitlinien der EU, http://www.mol.fi/english/reports/nap2003english.pdf

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Finnische Steuerverwaltung (2002), Verohallinto vuosikertomus2002, http://www.vero.fi/nc/doc/download.asp?id=2759;1277614

Aleksi Kuusisto (2004a), Social partners co-operate to tackleundeclared work in construction,

http://www.eiro.eurofound.eu.int/2004/06/feature/fi0406202f.html

Aleksi Kuusisto (2004b), Increase in foreign temporary agencyworkers due to EU enlargement, http://www.eiro.eurofound.eu.int/2004/05/inbrief/fi0405201n.html

Rechnungshof (2002), Annual Report 2001 (auf Finnisch), Helsinki

Pekka Lith (2002), Majoitus- ja ravitsemisalan harmaat markkinat,

15 Ein Ausdruck zur Bezeichnung der überlegenen Wettbewerbsfähigkeit eines anderen Landes aufgrund von niedrigeren Arbeitskosten, schwächeremBeschäftigungsschutz oder weniger Vorschriften.

16 Zu weiteren Einzelheiten siehe Kuusisto (2004a).17 Lith (2002).


Trends

Suunnittelu- ja tutkimuspalvelut Pekka Lith, Tutkimuksia jaraportteja 2/2002, Helsinki

Pekka Lith (1997), Harmaan talouden miljardit – Raportti Suomenpiilotalouden laajuudesta ja ilmenemismuodoista, GovernmentInstitute for Economic Research, VATT-Discussion Papers No 142,Helsinki

Renooy, Piet, Staffan Ivarsson, Olga van der Wusten-Gritsai, and

Remco Meijer (2004), Undeclared work in an enlarged Union. AnAnalysis of Undeclared Work: An In-Depth Study of Specific Items.Final Report, Europäische Kommission, Generaldirektion fürBeschäftigung und soziale Angelegenheiten, im Mai 2004 fertiggestelltes Manuskript

Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti (2002), Harmaan taloudentilannekatsaus 2002, Mimeo

SchwedenEinführungDer Begriff „nicht angemeldete Erwerbstätigkeit” wird in dergesamten EU definiert als „bezahlte Aktivitäten, die in Bezug aufihre Natur dem Recht entsprechen, die den Behörden jedoch nichtgemeldet werden.“ In Schweden nennt man dies gemeinhin „svar-tarbete” („Schwarzarbeit”). Sowohl der nationale Rechnungshof(RRV) als auch die Steuerbehörden (Skatteverket) ziehen einendeutlichen Trennungsstrich zwischen nicht angemeldeter Arbeitlaut oben genannter Definition und der Steuerumgehung imZusammenhang mit finanziellen Transaktionen oder illegalerAlkoholproduktion und Schmuggel. Daher lässt sich die Definitionder Kommission ohne weiteres auf Schweden anwenden.

Infolge der hohen Steuersätze wird in der schwedischen Debatte dieSchwarzarbeit häufig als ein Argument für die Senkung derEinkommenssteuer ins Feld geführt. Es scheint jedoch, dass nichtangemeldete Erwerbstätigkeit und Grenzsteuersätze in keinerleiBeziehung zueinander stehen (Skattestatistiska Årsbok 1999). Derin den letzten zehn Jahren am häufigsten debattierte (und umstrit-tenste) Aspekt der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit inSchweden sind häusliche Aktivitäten wie Kinderbetreuung,Reinigung und Reparaturen. Die Kontroversen ergeben sich zumTeil aus der damit verbundenen Geschlechterfrage. Die Regierunghat vor kurzem vorgeschlagen, dass es möglich sein sollte,Reparaturen im Haushalt von der Steuer abzusetzen, um diese Artvon Tätigkeit in die legale Wirtschaft zu integrieren. Im Übrigensteht die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit seit kurzem – ins-besondere in Zusammenhang mit der Debatte über die Über-gangsregelung für Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten –ziemlich weit oben auf der politischen Agenda. MehrereGerichtsverfahren aus jüngerer Zeit lassen darauf schließen, dassdie derzeitigen Gesetze nicht ausreichen, um die Ausübung vonSchwarzarbeit durch ausländische Arbeitnehmer zu verhindern.Arbeitsgenehmigungen werden seit jeher nur in begrenzter Zahlund fast ausschließlich für Tätigkeiten ausgestellt, die von denSchweden realistisch gesehen kaum ausgeführt werden können, wiez. B. für ausländische Korrespondenten in den Medien oder Köchein ausländischen Restaurants. Allerdings hat sich die Situation inden letzten Jahren angesichts des Fachkräftemangels imZusammenhang mit der neuen Wirtschaft etwas geändert. Laut derschwedischen Gesetzgebung können nicht nur Arbeitgeber, diePersonen ohne Arbeitsgenehmigung beschäftigen, sondern auchdie Arbeitnehmer selbst belangt werden.

Die verschiedenen Studien über das Ausmaß der nicht angemelde-ten Erwerbstätigkeit in Schweden stimmen in groben Zügen übere-in: Man ist sich einig, dass zwischen 11 und 14 % der Bevölkerungeiner nicht angemeldeten Tätigkeit nachgehen und es sich beidiesen Personen in erster Linie um junge Männer handelt, oftmalsStudenten oder die Besitzer kleiner Unternehmen. Auch einigelegal beschäftigte Arbeitnehmer üben eine zusätzliche nichtangemeldete Tätigkeit aus, um Steuern und Sozialbeiträge beidieser Zweittätigkeit umgehen zu können. Für Arbeitgeber liegt derVorteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in einerReduzierung der Kosten. Arbeitslose schließlich, so stellte derRechnungshof fest, sind entgegen allgemeinen Vermutungen nichtin wesentlichem Umfang an Schwarzarbeit beteiligt.

Verbreitung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit in der WirtschaftEnde der 1990er Jahre veröffentlichte der Rechnungshof (RRV)vier Berichte über nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in Schweden.Auch die Steuerbehörden haben einige aktuelle Studien zu diesemThema durchgeführt, über die nachfolgend berichtet wird. DieBerichte des Rechnungshofs sind mit Abstand die besten inSchweden und werden wiederholt in diesem Artikel zitiert. DasRRV-Projekt bediente sich mehrerer Methoden zur Schätzung desUmfangs der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. Die direktesteund geeignetste Methode, um die Zahl der Arbeitsstunden bzw. dieKategorie der Personen, die eine nicht angemeldete Tätigkeitausüben, näher zu bestimmen (im Gegensatz zur Messung desAnteils der Schattenwirtschaft am Bruttoinlandsprodukt), ist einInterview. Der Rechnungshof führte 1997 zwei interviewbasierteStudien durch, bei denen einer Zufallsstichprobe der Bevölkerungim Alter von 18 bis 74 Jahren folgende Frage gestellt wurde:1

Es bestehen eindeutige Anzeichen, dass ein beträchtlicher Teilder Bevölkerung einer unangemeldeten Erwerbstätigkeit bzw.Geschäften ohne entsprechenden Beleg nachgeht. Die Fragenbeziehen sich nicht nur auf Arbeit gegen Zahlung in bar, son-dern auch auf den Austausch von Dienstleistungen zwischenFreunden, Bekannten, Nachbarn oder Familienmitgliedern, dienicht im eigenen Haushalt wohnen. Ebenfalls dazu gehören derVerkauf von Waren ohne Quittung z. B. auf Märkten oder son-stige nicht deklarierte Geschäftstätigkeiten. Haben Sie in denletzten 12 Monaten derartige Arbeiten ausgeführt oder Waren

1 Zu beachten ist jedoch, dass mit dieser Methode der Umfang der von nicht registrierten Ausländern ausgeführten Schwarzarbeit nicht erfasst und somit nicht imRahmen dieser Stichprobe berücksichtigt werden kann. Die von illegalen ausländischen Arbeitskräften ausgeführte Schwarzarbeit ist ein Thema, das derzeit intensivdiskutiert und nachfolgend erörtert wird.


Trends

verkauft, ohne eine Quittung auszustellen? [Übersetzung desAutors].

Es handelt sich hierbei um eine recht weitgefasste und gleichzeitigsehr spezielle Definition von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.Man stellte fest, dass rund 700.000 Menschen, d. h. 12 % derBevölkerung zwischen 18 und 74 Jahren, in dem fraglichen Jahrirgendeine Form der Schwarzarbeit ausgeübt hatten. Dasentspricht etwa 5 % der gesamten geleisteten Arbeit und etwa 3 %des schwedischen BIP. (Ein Jahr später schätzte der Rechnungshofdiese Zahl auf 4,6 %). Unter den jüngsten Mitgliedern derErwerbsbevölkerung (18-19 Jahre) lag der entsprechende Anteil bei25 %. Die Betroffenen arbeiteten im Durchschnitt fünf Stunden proWoche schwarz und bezogen daraus ein durchschnittliches jährlich-es Einkommen in Höhe von 25.000 SEK (2.786 Euro). Man schätzt,dass dem öffentlichen Haushalt daraus ein Verlust von 20 bis 40Mio. SEK pro Jahr entsteht.2

Die nationale Steuerbehörde (Riksskatteverket) hat ähnlicheInterviews in den Jahren 1998 und 2001 durchgeführt, um sich eingenaueres Bild des Umfangs der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in Schweden machen zu können. In diesem Fallwurden angestellte (keine selbstständigen) Personen befragt. DieFrage lautete ganz einfach: „Ich habe im letzten Jahr eine nichtangemeldete Tätigkeit ausgeführt (Stimme zu, Stimme nicht zu,Weiß nicht)”. 1998 stimmten 7 % der Befragten und im Jahr 2001 6% der Befragten dieser Aussage zu. Diese Zahlen sind niedriger alsdie Ergebnisse der Umfrage aus dem Jahr 1997, was vielleicht daranliegt, dass „der Austausch von Dienstleistungen zwischen Freunden,Bekannten, Nachbarn oder Familienmitgliedern, die nicht im eigenenHaushalt wohnen, und der Verkauf von Waren ohne Quittung z. B.auf Märkten oder sonstige nicht deklarierte Geschäftstätigkeiten”nicht einbezogen wurden, wie dies in der Umfrage desRechnungshofs der Fall war. Zudem richteten die Steuerbehördenihre Fragen an Angestellte, der Rechnungshof dagegen an eineBevölkerungsstichprobe.

Die Umfrage des Rechnungshofs enthält zudem Informationenüber den Arbeitsmarktstatus derjenigen, die einer nicht angemelde-ten Tätigkeit nachgingen, basierend auf eigenen Angaben derBefragten.

Laut Tabelle 1 ist eine nicht angemeldete Tätigkeit am häufigstenunter Studenten (23,5 %) und Selbstständigen (17,5 %) zu verzeich-nen. Es ist nicht eindeutig, wie diese Zahlen in Relation zu denoffiziellen Angaben zum Arbeitsmarktstatus in den schwedischenund somit den europäischen Arbeitskräfteerhebungen zu inter-pretieren sind. Die Untersuchung des Rechnungshofs stellte fest,dass 5 % der Gesamttätigkeit (Stunden) verteilt auf etwa 11 % derBevölkerung nicht angemeldet sind, doch ist es schwierig, dieseZahlen mit Blick auf die Folgen für die Beschäftigung in der legalenWirtschaft zu interpretieren. Hierzu müsste man zunächst schätzen,ein wie hoher Anteil dieser Arbeit überhaupt ausgeführt würde,wenn sie aus der Schattenwirtschaft verdrängt und zusätzlicheKosten (Steuern, Sozialbeiträge und vielleicht sogar Löhne) nachsich ziehen würde. Selbst wenn sich der gesamte Arbeitsumfangohne Verlust in die legale Wirtschaft übertragen ließe, müsste manwissen, wie viele der Arbeitsstunden von bereits beschäftigtenPersonen übernommen und wie viele zu neuen Arbeitsplätzenführen würden, um die Wirkung auf die Beschäftigungsrateschätzen zu können. Vermutlich würde sich dies in den offiziellenArbeitsmarktstatistiken in erster Linie in einer höheren Zahl vonArbeitsstunden als in einer Änderung des Arbeitsmarktstatusniederschlagen. Zum Beispiel ist aus Tabelle 1 ersichtlich, dassArbeitslose in geringerem Maße nicht angemeldete Tätigkeiten ver-

richten als Beschäftigte. Gleichzeitig scheint ein gewisses Potenzialzu bestehen, nicht angemeldete Tätigkeiten auf Gruppen mithöheren Beschäftigungsquoten, insbesondere Studenten, zu über-tragen.

Auch wenn eine gewisse Diskrepanz zwischen den Gesamtzahlendes Rechnungshofs und denen der Steuerbehörden besteht, so zeigtdie Aufschlüsselung nach bestimmten Merkmalen recht ähnlicheErgebnisse. Männer sind mit doppelt so hoher Wahrscheinlichkeiteiner nicht angemeldeten Tätigkeiten nachgegangen wie Frauen,und Jugendliche tun dies wesentlich häufiger als ältere Personen.Das Marktforschungsunternehmen Observer stellte 2000 imRahmen einer Untersuchung fest, dass nicht angemeldeteErwerbstätigkeit am stärksten unter männlichen, nicht gew-erkschaftlich organisierten Arbeitern im Privatsektor anzutreffenwar. Die Studie des Rechnungshofs enthält dagegen einigeHinweise, dass auch gebildete Personen im Bereich derSchwarzarbeit überrepräsentiert sind. Grund hierfür sind in ersterLinie die zahlreichen Zusatzleistungen, die einen Bestandteil desGehalts bilden und somit zu versteuern sind, allerdings nichtangegeben werden und somit eine Form der Steuerhinterziehungdarstellen.

Schließlich stellte der Rechnungshof fest, dass nicht angemeldeteErwerbstätigkeit in sämtlichen Wirtschaftssektoren, am häufigstenjedoch in der Bauindustrie (einschließlich Reparaturen) und imHotel- und Gaststättengewerbe zu verzeichnen ist. Zudem ist sierelativ hoch durch Tätigkeiten vertreten, die in engemZusammenhang mit dem häuslichen Leben stehen, alsoHaushaltsreinigung, Kinderbetreuung, Kfz- undHaushaltsreparaturen. Die Steuerbehörden haben Unternehmengefragt, ob der Wettbewerb von Firmen, die nicht angemeldeteErwerbstätigkeiten verrichten, eine negative Wirkung auf ihreGeschäfte hätten (Skattestatistisk Årsbok 2001). Dies wurde anerster Stelle von Frisören (54 % der befragten Firmen), gefolgt vonTransportunternehmen (43 %), Restaurants (37 %), Baufirmen (37%) und Taxiunternehmen (31 %) bejaht. Der Durchschnitt beliefsich auf 16 %.

Daten aus verschiedenen Quellen (Steuerbehörden, Rechnungshofund offizielle Regierungsuntersuchungen) scheinen daraufhinzudeuten, dass der Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in den letzten 20 Jahr mehr oder weniger unverän-dert geblieben und unter Umständen sogar leicht rückläufig ist(Sjöberg, 2000).

2 1 SEK = 0,111448 euro

Tabelle 1: Arbeitsmarktstatus von Personen, die einernicht angemeldeten Tätigkeit nachgehen

Arbeitsmarktstatus von Personen, die einer nicht angemeldeten Tätigkeit nachgehen Prozentsatz

Selbstständig 17,5

Angestellt 7,2

Gelernter Arbeiter 15,8

Ungelernter Arbeiter 13,4

Arbeitslos 10,6

Rentner 3,3

Student 23,5

Sonstige 7,8

Gesamt 11,1

Quelle: RRV (1998)


Trends

Gründe für nicht angemeldete Erwerbstätigkeitin SchwedenEs gibt zahlreiche Gründe für die Ausübung nicht angemeldeterArbeit. Zu nennen wären zum Beispiel Umfang und Art derKontrollen im Sozialbereich, Höhe und Struktur der Besteuerung,Haltung gegenüber bzw. Solidarität mit der Gesellschaft, sozialeNormen und Werte usw. Welche der zahlreichen Faktoren hinterder Schwarzarbeit in Schweden stecken, ist nur schwerabzuschätzen. Bei der Untersuchung des Rechnungshofs wurde ein-fach gefragt, warum jemand nicht angemeldete Erwerbstätigkeitverrichtet. Tabelle 2 zeigt die Antworten derjenigen, dieSchwarzarbeit leisteten oder auch nicht leisteten. Der bei weitemhäufigste Grund ist die Vermeidung von Steuern.

Das Steuermotiv wird insbesondere von Männern, Selbstständigenund Personen mit hohem Bildungsniveau und weniger häufig vonArbeitslosen und Studenten genannt. Die beiden letztgenanntenGruppen geben zudem öfter an als andere, dass sie „keine andereWahl hatten”, obwohl die eigentliche Ursache für diese Antwortdurchaus in der Höhe der Besteuerung für die Art von Arbeit liegenkönnte, die diese Gruppe verrichtet.

Auch das Risiko entdeckt zu werden, ist natürlich ein wichtigerFaktor. Die Studie des Rechnungshofs ergab, dass 90 % derjenigen,die Schwarzarbeit verrichten, ein nur geringes oder gar kein Risikoder Entdeckung damit verbanden. Frauen glaubten sich einemhöheren Risiko ausgesetzt als Männer.

Im Vergleich zu den anderen OECD-Ländern machen Steuern inSchweden den höchsten Anteil am BIP aus (rund 55 % des BIP).Daher sollte man annehmen, dass hier der Hauptgrund fürSchwarzarbeit zu suchen ist. Der Rechnungshof kam nachDurchsicht einschlägiger Literatur allerdings zu dem Schluss, dasskeinerlei wissenschaftliche Grundlagen für eine derartige Annahmeexistieren. Doch auch wenn ein flüchtiger Vergleich zwischenSchweden und anderen Ländern nur geringe Anzeichen dafürliefert, dass dies tatsächlich der Fall sein könnte (sehr hohe Steuernin Schweden, sehr hohe Beschäftigungsquote und wenigerSchwarzarbeit als in vielen anderen Ländern), so deuten die inTabelle 2 dargestellten Ergebnisse trotz allem darauf hin, dass diehohe Besteuerung auf jeden Fall ein wichtiger Faktor ist. Darüberhinaus ist zu erwähnen, dass 60 % der Befragten bei der Umfragedes Rechnungshofs die schwedischen Steuern als übertrieben hocheinstuften.

Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit scheint in Schweden eng anHaushaltsdienste (wie zum Beispiel Gebäudereparatur undReinigungsdienste) gebunden zu sein. In diesem Zusammenhangkommen nicht nur die Steuern ins Spiel, sondern auch dieSozialversicherungsbeiträge, die bei regulärer Arbeit unabhängig

von der geleisteten Stundenzahl zu zahlen sind – das Thema zahlre-icher Debatten sowie Gegenstand einiger politischer Maßnahmen.Da die relativen Kosten für solche Dienstleistungen im Laufe derZeit aller Wahrscheinlichkeit nach steigen werden, handelt es sichhier um eine Thematik, die noch lange Zeit ein Problem darstellenund somit in den politischen Debatten auftauchen wird. Man darfjedoch nicht vergessen, dass der schwedische Wohlfahrtsstaat vielekostenlose oder äußerst kostengünstige Dienste wie zum BeispielKinderbetreuung bietet, die andernfalls vielleicht im Rahmen derSchattenwirtschaft ausgeführt würden. Bezüglich des Umfangsnicht angemeldeter Tätigkeiten im Bereich der Haushaltsdienstegibt es keine zuverlässigen Schätzungen.

Maßnahmen zur Bekämpfung nichtangemeldeter ErwerbstätigkeitIm schwedischen NAP von 2003 wird der Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit „hohe Priorität” eingeräumt. DieRegierung betrachtet sie als ein Problem, das den Wettbewerb verz-errt, die Rechtmäßigkeit des Steuersystems untergräbt undlangfristig den Sozialstaat bedroht.

Weiter oben wurde bereits darauf verwiesen, dass Haushaltsdienstevermutlich von besonderer Bedeutung für den Umfang der nichtangemeldeten Arbeit in Schweden sind. Dieser Umstand war auchGegenstand einer umfassenden Untersuchung seitens derRegierung, deren Ergebnisse im Steuerbericht für denDienstleistungssektor aus dem Jahr 1997 (Tjänstebeskattnings-utredningen SOU 1997:17) veröffentlicht wurden. DieUntersuchung führte zu einer Reihe von Empfehlungen, zumBeispiel – und dies war äußerst umstritten – die Befreiung derHaushaltsdienste von der Sozialversicherungspflicht. Doch die ver-schiedenen Vorschläge hatten praktisch keinerlei Gesetze zur Folge.In jüngster Zeit hat die Regierung jedoch einige begrenzteMaßnahmen ergriffen (Pressemitteilung Steuerbehörden 2004-07-02). Der Steuererleichterungsentwurf (ROT) befasst sich mit nichtangemeldeten Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Reparatur anWohngebäuden. Der Entwurf wurde vom Steuerausschuss desParlaments im Juli 2004 gebilligt und von einer parlamentarischenMehrheit unterstützt, allerdings noch nicht endgültig verab-schiedet. Die Steuererleichterung gilt für alle, die zwischen dem 15.April 2004 und dem 30. Juni 2005 ihr Zuhause bauen oder repari-eren lassen. 30 % der Arbeitskosten können von der Steuer abgeset-zt werden (maximal 10.500 SEK [1.170 Euro] für ein Haus und5.000 SEK [557 Euro] für eine Wohnung; das Minimum beträgt inbeiden Fällen 2.000 SEK [223 Euro]). Diese Regeln ähneln starkdem vorherigen ROT-System, das zwischen 1996 und 1999 in Kraftwar.

Tabelle 2: Gründe für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit

Grund Hatte Schwarzarbeit geleistet (in %) Hatte keine Schwarzarbeit geleistet (in %)

TUm Steuern zu vermeiden 76,5 76,7

Um Bürokratie zu vermeiden 5,4 3,1

Hatte keine Wahl 10,7 10,7

Um höhere Gebühren zu vermeiden 0 1

Um geringere Beihilfen zu vermeiden 2,1 2,4

Um die Behörden zu ärgern 0,8 0,3

Sonstiger Grund 4,5 2,0

Keine Antwort 0 3,8

Quelle: RRV (1998)


Trends

Auch das Sozialversicherungssystem mag Anreize fürSchwarzarbeit geben. In Schweden sind fast alle Sozialbeiträge andas frühere (gemeldete) Einkommen gebunden. Je enger dieBeziehung zwischen Beiträgen und Ansprüchen, desto mehr hat derEinzelne durch eine Tätigkeit außerhalb des Systems zu verlieren.Die Reform des Rentensystems im Jahr 1998 verstärkte dieBeziehung zwischen gemeldeter Arbeit und Rentenzahlung. ImRahmen des neuen Systems wirkt sich das gesamte im Laufe einesLebens gemeldete Einkommen einer Person auf die später gezahlteRente aus. Bei dem früheren System wurden nur die 15 bestenEinkommensjahre berücksichtigt. Wer also „außerhalb desSystems” arbeitet, dem entstehen bei dem neuen System auchNachteile.

Die Steuerbehörden und die kürzlich ins Leben gerufene Behördegegen Wirtschaftsverbrechen (Ekobrottsmyndigheten) versuchenseit 2000 mithilfe einer gemeinsamen Kampagne, das Bewusstseinder Öffentlichkeit im Hinblick auf nicht angemeldeteErwerbstätigkeit zu stärken. An der Zusammenarbeit sind auchGewerkschaften verschiedener Wirtschaftssektoren beteiligt. 2000stand der Bausektor im Mittelpunkt der Kampagne. 2004 wolltensich die Steuerbehörden auf Restaurants, Taxis, Reinigungsfirmen,Frisöre und Transportunternehmen konzentrieren (Aftonbladet2004-03-17).

Die Behörden entdeckten rund 300 größtenteils in Stockholm,Göteborg und Malmö ansässige Unternehmen, die anSchwarzarbeit beteiligt waren. Die Aktionen führten zu mehrerenVerurteilungen. Die ersten erfolgten im August 2000 in Stockholm,wobei die Beschuldigten zu einer Gefängnisstrafe zwischen zweiund vier Jahren verurteilt wurden. In jüngerer Zeit (März 2004)wurden – ebenfalls in Stockholm – sechs Personen wegen nichtangemeldeter Reinigungsdienste über das Unternehmen SwedeServiceföretagen mit einer Gefängnisstrafe von bis zu fünf Jahrenbelegt. Ihre Tätigkeit stand in Zusammenhang mit extern vergebe-nen Reinigungsdiensten seitens der regionalenGesundheitsbehörden.

Da junge Leute gegenüber Schwarzarbeit im Allgemeinen eine tol-erantere Einstellung haben, wurden sie von den Behörden mithilfevon Informationskampagnen und Steuerkontrollen anvisiert. DieKampagnen waren breit gestreut und umfassten zum Beispiel einInternetcafé beim größten Rockfestival des Landes (Hultsved).Außerdem werden Jugendliche (zum Beispiel beim Kinobesuch)darüber aufgeklärt, für welche sozialen Zwecke dieSteuereinnahmen verwendet werden. 2004 erklärten dieSteuerbehörden, die Einkommenserklärungen junger Männersorgfältiger prüfen zu wollen. Untersuchungen bezüglich derHaltung von Jugendlichen gegenüber Schwarzarbeit (durchgeführtvom Marktforschungsunternehmen GfK Sverige AB) ergaben, dasssich der Prozentsatz der Jugendlichen, die Schwarzarbeit für nichtakzeptabel halten, von 42 % im Jahr 2002 auf 55 % im Jahr 2004gestiegen ist – statistisch gesehen ein beträchtlicher Anstieg, derdurchaus das Ergebnis der oben beschriebenen Kampagnen seinkann. Die Untersuchung basierte auf 2.000 telefonischenInterviews mit Jugendlichen im Alter von 16 bis 20 Jahren. DieSteuerbehörden werten dies als Beweis für einen eindeutigenDurchbruch, was die Haltung junger Menschen in Bezug aufSchwarzarbeit betrifft (Sten Eriksson, Direktor für Information beiden nationalen Steuerbehörden).

Das Problem der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit unterEinsatz ausländischer Arbeitskräfte wurde anlässlich des Beitrittsder neuen Mitgliedstaaten im Mai 2004 umfassend diskutiert.Schweden war das einzige der 15 EU-Länder, das keine speziellenÜbergangsregelungen für Arbeitskräfte aus den Beitrittsländern

eingeführt hat. Allerdings erklärte die Regierung im Verlauf derdiesbezüglichen Debatten im Parlament, dass sie im Nachhineineinen Entwurf vorzulegen gedenke, der Empfehlungen zur Über-prüfung der Einhaltung von Tarifabkommen auch anArbeitsplätzen mit nicht gewerkschaftlich organisiertenArbeitnehmern enthalten werde. Dies wurde als Mittel zurAufdeckung und Verhinderung von nicht angemeldeter Tätigkeitunter Einsatz von ausländischen Arbeitskräften gesehen.

Die mit dieser Thematik verbundenen rechtlichen Probleme wur-den anhand einiger Gerichtsurteile verdeutlicht. Ein wichtiger Fallwar der einer litauischen Frau, die für vier verschiedene Frauen inGöteborg ohne Arbeitserlaubnis wiederholt Reinigungsdienste aus-geführt hatte. Die vier Frauen wurden in der Vorinstanz desSteuerbetrugs beschuldigt, in der Folgeinstanz jedoch freige-sprochen, da nicht bewiesen werden konnte, dass sie dieArbeitgeberinnen waren. Der Staatsanwalt beschloss, keineBerufung einzulegen. Im Juli 2004 gab es einen ähnlichenFreispruch. Eine Frau wurde beschuldigt, ausländischeArbeitskräfte ohne Arbeitsgenehmigung für Reparaturen imHaushalt zu beschäftigen, später jedoch freigesprochen. Auch indiesem Fall war der Grund, dass keine echte Arbeitsbeziehungnachgewiesen werden konnte. Die Gewerkschaft derBauarbeitnehmer scheint sich einem Kommentar zu diesem Fallzufolge damit abgefunden zu haben, dass das derzeitige Gesetzdieses Problem wohl nicht aus der Welt schaffen kann. IhreStrategie besteht darin, derartige Vorkommnisse der Polizei zumelden, die Gelände zu besuchen und die Aushandlung einesTarifabkommens zu fordern. Laut der Gewerkschaft ziehen es dieausländischen Arbeitnehmer in diesem Fall meistens vor, denArbeitsplatz zu verlassen (Dagens Nyheter, 8. Juli 2004).

Das oben beschriebene Urteil in Bezug auf die Reinigungsdiensteveranlasste die Regierung im März 2004, eine Arbeitsgruppe beste-hend aus Vertretern der Finanz-, Justiz- und Außenministerien zubilden und damit zu beauftragen, die Wirkung dieses Falls auf dieAusbeutung ausländischer Arbeitnehmer und die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit zu untersuchen und festzustellen, obdie derzeitige Gesetzgebung irgendwelche Lücken aufweist.

Auch wenn sich der größte Teil der öffentlichen Debatte über aus-ländische Arbeitnehmer auf Niedriglohnarbeit und Arbeit für ger-ing Qualifizierte konzentriert, bestehen doch auch Steuerproblemeim Zusammenhang mit gut verdienenden ausländischenArbeitnehmern. Im Januar 2001 führte die RegierungSteuerleichterungen für „wichtiges ausländisches Personal” ein(zum Beispiel Führungskräfte, Sachverständige und Forscher).Hauptmerkmal dieser von Unternehmen und Industrie befür-worteten Steuergesetzgebung war ein Steuernachlass in Höhe von25 %, so dass nur 75 % des Einkommens der in diese Kategorie fal-lenden Personen steuerpflichtig sind. Der reduzierte Satz gilt füralle Gehälter und „Zusatzleistungen” wie Beiträge seitens desArbeitgebers zu Unterkunfts- und Lebenshaltungskosten und fürAktien und andere Sondervergütungen, sofern sie vom schwedis-chen Arbeitgeber geboten werden. Die Erleichterung gilt für dieersten drei Beschäftigungsjahre in Schweden.

SchlussfolgerungEs scheint, dass 5 % aller Arbeitsstunden in Schweden in Form vonSchwarzarbeit geleistet werden und rund 11 % der Bevölkerung injedem Jahr irgendeiner nicht gemeldeten Tätigkeit nachgehen.Diese Zahlen scheinen in den letzten beiden Jahrzehnten konstantgeblieben zu sein. Die wichtigsten Punkte der öffentlichen Debatteim Kontext der nicht angemeldeten Arbeit beziehen sich auf


Trends

Haushaltsdienste und (derzeit) Schwarzarbeit durch ausländischeArbeitskräfte. Infolge der hohen Steuern und Sozialbeiträge undeingedenk der Tatsache, dass Schweden keine Übergangsregelungfür Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten eingeführt hat,handelt es sich hier um besonders wichtige Themen. In jüngsterZeit wurden nur sehr wenige Gesetze speziell zur Verhinderung vonillegaler Arbeit erlassen. Eine Ausnahme bildet das in Kürze zu ver-abschiedende ROT-Gesetz, laut dem Gebäudereparaturen von derSteuer abgesetzt werden können. Es handelt sich dabei jedochlediglich um die erneute Einführung einer Maßnahme, die bereitsEnde der 1990er Jahre in Kraft war. Man könnte zudem diemöglichen Folgen der bedeutenden Rentenreform (1998) her-vorheben, die die Beziehung zwischen Sozialbeiträgen undSozialleistungen unterstreicht, so dass illegale Arbeit den Einzelnenauf Dauer teurer zu stehen kommt. Seit 2000 haben die Behördendie Einkommenssteuererklärungen stärker kontrolliert und vorallem unter Jugendlichen Sensibilisierungskampagnen zu diesemThema in die Wege geleitet. Übergangsregelungen für Arbeitskräfteaus den neuen Mitgliedstaaten wurden keine eingeführt und eineReihe von Gerichtsurteilen haben gezeigt, dass dieStaatsanwaltschaft nicht in der Lage war, eine Verurteilung im Fallvon ausländischen Arbeitskräften ohne Arbeitsgenehmigung zuerreichen. Die Regierung lässt nun untersuchen, ob neue Gesetzeerforderlich sind, und es scheint wahrscheinlich, dass Reformenbevorstehen.

Donald Storrie

Literaturhinweise RRV 1997:59, Svartarbete: Insatser, Riksrevisionsverket,Stockholm

RRV 1998:28, Svartarbete: Omfattning, Riksrevisionsverket,Stockholm

RRV 1998:29, Svartarbete: Struktur, Riksrevisionsverket,Stockholm

RRV 1998:36, Svartarbete: Förslag, Riksrevisionsverket,Stockholm

Sjöberg Lennart (2000) ”Svart arbete, skatter och tidsanvändning”Ett diskussionsmaterial för Svenska KommunförbundetsSkattebasberedning

Skattestatistiska Årsbok 1999, Riksskatteverket, Stockholm

Skattestatistiska Årsbok 2001, Riksskatteverket, Stockholm

Tjänstebeskattningsutredningen SOU 1997:17, Fritzes, Stockholm

Vereinigtes KönigreichDieser Artikel gibt einen selektiven Überblick über die Literaturund die Daten zur „nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit“ imVereinigten Königreich. Zunächst soll die Beziehung zwischen demBegriff der „nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit“, wie er inverschiedenen Mitteilungen der Europäischen Kommission zufinden ist, und den im Vereinigten Königreich verwendetenBegriffen betrachtet werden.

Definitionen der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Vereinigten KönigreichIn der britischen Literatur findet sich eine Fülle von Termini, diealternativ zum Ausdruck „nicht angemeldete Erwerbstätigkeit“verwendet werden, wie zum Beispiel „bezahlte informelle Arbeit“,„Untergrundwirtschaft“, „verdeckte Erwerbstätigkeit“,„Schattenwirtschaft“, „nicht erfasster Sektor“ und „Arbeit gegenBarzahlung“ (Williams und Windebank 1998). In der Praxis werdendiese Bezeichnungen jedoch meist in Übereinstimmung mit der vonder Kommission verwendeten Definition der „nicht angemeldetenErwerbstätigkeit“ definiert. Das gemeinsame Hauptmerkmal, aufdas sich die unterschiedlichen Definitionen beziehen, ist:

„... die bezahlte Herstellung und der Verkauf von Warenund Dienstleistungen, die nicht angemeldet sindoder aus steuerlichen, arbeitsrechtlichen oderSozialversicherungsgründen vor den Behörden verborgen

werden, aber in jeder anderen Hinsicht gesetzmäßig sind ... Diesbetrifft nur solche Aktivitäten, die deshalb ungesetzlich sind,weil sie aus steuerlichen, arbeitsrechtlichen oderSozialversicherungsgründen den Behörden nicht gemeldetwerden. Nicht eingeschlossen sind Aktivitäten, bei denen dieWaren oder Dienstleistungen selbst illegal sind (z. B.Drogenhandel oder Prostitution). Damit werden nurAktivitäten abgedeckt, bei denen die Mittel nicht denVorschriften entsprechen, die Endprodukte (Waren undDienstleistungen) aber legal sind“. (Williams und Windebank2003, S. 283)

Auch die verschiedenen Kategorisierungen der nicht angemeldetenErwerbstätigen selbst, die in der Literatur und der politischenDebatte im Vereinigten Königreich anzutreffen sind, stimmen mitdem Ansatz der Kommission überein. Insbesondere zählen diefolgenden Personengruppen im Vereinigten Königreich zu den nichtangemeldeten Erwerbstätigen:

• Personen, die offiziell „nicht erwerbstätig“ oder „arbeitslos“sind, aber gleichzeitig arbeiten und Sozialleistungen beziehen

• Personen mit einer Zweit- oder Mehrfachtätigkeit • Illegal arbeitende Einwanderer

Eine weitere Form der Erwerbstätigkeit, die in der politischenDebatte im Vereinigten Königreich eine Rolle spielt, betrifftPersonen, die in legalen und angemeldeten Aktivitäten beschäftigtsind, aber (ob in Absprache mit dem Arbeitgeber oder nicht) falsche


Trends

Angaben über ihren Beschäftigungsstatus machen. Dazu zählenbeispielsweise Beschäftigte im Baugewerbe, die als Selbstständigegemeldet sind, aber ständig für denselben Arbeitgeber arbeiten unddaher wohl richtiger als abhängig Beschäftigte eingeordnet werdensollten. Dieses Vorgehen erlaubt es dem Arbeitgeber, Steuer- undSozialversicherungspflichten zu umgehen, und kann für denBeschäftigten in Bezug auf die Einkommensteuer (undgegebenenfalls Umsatzsteuer) vorteilhaft sein1.

Die politische Debatte über die nichtangemeldete Erwerbstätigkeit im VereinigtenKönigreichDie politische Debatte über die nicht angemeldete Erwerbstätigkeithat in den letzten Jahren angeregt durch eine öffentlicheUntersuchung unter der Leitung von Lord Grabiner2 an Bedeutunggewonnen. Grabiners Bericht konzentrierte sich auf diemangelhafte behördenübergreifende Zusammenarbeit und betonte,dass das Problem der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit von allenbetroffenen Behörden gemeinsam angegangen werden müsse:Inland Revenue (IR – Finanzamt), Her Majesty’s Customs andExcise (HMCE – Zoll- und Steuerbehörde] und Department forWork and Pensions (DWP – Ministerium für Arbeit und Renten).

Er empfahl die Einführung neuer Initiativen neben dem Ausbaubestehender Maßnahmen. Seither hat die Regierung ihreBemühungen um die Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit verstärkt und nahezu alle Empfehlungen

Grabiners umgesetzt, wenn es auch noch zu früh ist, dieAuswirkungen dieser Maßnahmen zu beurteilen.

Verbreitung und Natur der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich

Große Spannweite von Schätzungen auf MakroebeneÜber den Umfang und den wirtschaftlichen Wert der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich bestehtkein Konsens. Im Nationalen Aktionsplan für 20033 wurde aufGrundlage der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung4 das nichtgemeldete Einkommen auf 14 Milliarden Pfund (20,3 Milliardeneuro) oder 1,5 % des BIP geschätzt (für 1999). Nach einem vorkurzem erschienenen Kommissionsbericht (Renooy et al. 2004) liegtder Wert bei 2 % und damit niedriger als in den meisten anderenMitgliedstaaten. Wie Tabelle 1 zeigt, liegen diese Werte jedoch weitniedriger als in einer Reihe von wirtschaftlichen Studien ausverschiedenen Jahrzehnten angenommen. Viele davon nennenSchätzwerte von rund 12 bis 13 % des BIP – auch wenn solcheSchätzungen wegen methodischer Mängel und fehlendertheoretischer Grundlagen oft kritisiert wurden (vgl. Tanzi 1999,Thomas 1999, Dixon 1999 sowie Schneider und Enste 2002).

In jüngeren vergleichenden Studien (Renooy et al. 2004 und OECD2004, Kapitel 5) zeichnet sich ein neuer Konsens darüber ab, dassder BIP-Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in denmeisten nordeuropäischen Ländern (einschließlich des Vereinigten

1 Im Vereinigten Königreich wurden bereits eine Reihe wichtiger Maßnahmen zur Reduzierung dieser Form der „Scheinselbstständigkeit“ eingeführt. Da jedoch dieserBereich in der europäischen Debatte über die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit keinen hohen Stellenwert hat und der Rahmen dieses Artikels beschränkt ist,werden diese Maßnahmen hier nicht weiter behandelt.

2 Der vollständige Bericht ist verfügbar unter: http://www.hm-treasury.gov.uk/media//60F77/74.pdf3 Der NAP ist verfügbar unter: http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/nap_2003/nap_uk_en.pdf4 UK National Accounts: The Blue Book (2002). Verfügbar unter: http://www.statistics.gov.uk/downloads/theme_economy/BB_2002.pdf

Tabelle 1: Ausgewählte Schätzungen zum Umfang der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit/Schattenwirtschaft

Jahr Schätzwert in % des GB/VK Quelle/Anmerkungen

1960 0,0 % BIP VK Feige 1981, laut Thomas 1999

1970 2,0 % BSP GB Schneider und Enste 2002 (Bargeldansatz), Tabelle 4.6

1975 14,0 % BIP VK Feige 1981, laut Thomas 1999


1986–90 9,7 % BIP VK Tanzi 1986, laut Lysiotou et al. 2004, Tabelle 3 (Bargeldnachfragemethode)

1986–90 13,2 % BIP VK Enste und Schneider 1978, laut Lysiotou et al. 2004, Tabelle 3 (PhysikalischeInputmethode – Elektrizität)

1989–90 9,6 % BSP GB Schneider, laut Schneider und Enste 2002 (Bargeldansatz), Tabelle 4.3

1989–90 13,6 % BSP GB Schneider, laut Schneider und Enste 2002 (Elektrizitätsverbrauchansatz), Tabelle 4.3

1990 10,2 % BSP VK Schneider 1997a, laut Dixon 1999 (Bargeldnachfragemethode)

1990 12,4 % BIP VK Schneider 1997, laut Lysiotou et al. 2004, Tabelle 3 (Bargeldnachfragemethode)

1990–93 11,2 % BSP GB Schneider, laut Schneider und Enste 2002 (Bargeldansatz), Tabelle 4.3

1990–93 7,2 % BSP GB Johnson et al., laut Schneider und Enste 2002 (Bargeldansatz), Tabelle 4.3


1999 1,5 % BIP VK Nationaler Aktionsplan für Beschäftigung (abgeleitet von Daten dervolkswirtschaftlichen Gesamtrechnung)

2000 2,0 % BIP VK Renooy et al. 2004, (Europäische Kommission), Tabelle 1 und 4.1

2001–02 12,5 % BIP GB Schneider und Klinglmair 2004 (Bargeldnachfrage- und DYMIMIC-Methode), Tabelle3.5

2002–03 12,3 % BIP GB Schneider und Klinglmair 2004 (Bargeldnachfrage- und DYMIMIC-Methode), Tabelle3.5


Trends

Königreichs) relativ gering und sehr viel niedriger ist, als dieverschiedenen makroökonomischen Schätzungen in Tabelle 1 nahelegen.

Angesichts des Mangels an robusten Daten zum Umfang der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit ist es bezeichnend, dass derGrabiner-Bericht (2000) es vermied, den Versuch einerQuantifizierung zu unternehmen, und stattdessen einfach annahm,dass „die Schattenwirtschaft ein bedeutendes Problem ist, bei dem esum Milliarden von Pfund geht“.

Offizieller Fokus auf die Messung von„Sozialbetrug“Grabiner stellte jedoch fest, dass bei der Messung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit in Zusammenhang mit Sozialbetrug– dem Bereich, der in Regierungsäußerungen die wichtigsteRolle spielt – größere Fortschritte erzielt wurden. So schätztedie Regierung im Jahr 2000 den Umfang desSozialversicherungsbetrugs auf jährlich 2 bis 4 Milliarden Pfund(2,9 bis 5,8 Milliarden euro)6. Die Methoden zur Berechnung desUmfangs des Sozialbetrugs wurden kritisiert (Sainsbury 2003), daeinerseits in offiziellen Aussagen die Begriffe „Sozialbetrug“ und„nicht angemeldete Erwerbstätigkeit“ austauschbar verwendetwerden, andererseits offizielle Schätzungen aber alle Formen vonBetrug einschließen und sich nicht auf die unterlassene Erklärungvon Einkommen beschränken. Bis zu 70 % des Sozialbetrugs durchPersonen im erwerbsfähigen Alter sind auf andere Betrugsformen(z. B. die Nichterklärung von Einkünften aus Betriebsrenten, denBezug von Sozialleistungen für Alleinstehende durch Personen, diemit einem Partner zusammenleben, und die Nichterklärung vonErsparnissen) zurückzuführen (Sainsbury 2003). Die Daten zumSozialbetrug können jedoch irreführend sein, da sie oft „Irrtümerdurch die Leistungsempfänger“ mit einschließen (Sainsbury 2003).

Wie viel nicht angemeldete Erwerbstätigkeit?Auch Schätzungen zur Zahl der Personen, die nicht angemeldetbeschäftigt sind, sind mit methodischen Schwierigkeiten behaftet.Während Schätzungen des absoluten Umfangs der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit immer mit Vorsicht zu genießensind, bieten einige neuere Erhebungen (Pederson 2003) in fünfLändern (Dänemark, Norwegen, Schweden, Deutschland undGroßbritannien), bei denen eine standardisierte Methodeverwendet wurde, ein vergleichendes Bild der Verhältnisse in denMitgliedstaaten. Die Ergebnisse bestätigen, dass die Beteiligung ander Schattenwirtschaft im Vereinigten Königreich unter denuntersuchten Ländern am niedrigsten ist (im Jahr 2000 waren nur7,8 % der 18- bis 74-Jährigen betroffen). Die Untersuchung bietetkaum Hinweise auf die Gründe für die niedrigen Zahlen desVereinigten Königreichs. Es ist aber wahrscheinlich, dass dabei eineReihe institutioneller, gesetzlicher und politischer Faktoren eineRolle spielen. So weist etwa das Vereinigte Königreich im Vergleichzu anderen Mitgliedstaaten relativ niedrige Einkommensteuersätzeund deregulierte Rahmenbedingungen für die Gründung und denBetrieb von Kleinunternehmen auf. Zudem gab es in jüngster Zeitstarke politische Impulse zur Reduzierung desSozialversicherungsbetrugs (siehe unten).

Merkmale der Personen in nicht angemeldeterErwerbstätigkeitÜber die Merkmale der Personen, die eine nicht angemeldeteErwerbstätigkeit ausüben, gibt es im Vereinigten Königreich kaum

Untersuchungen. Laut der Mitteilung der Kommission (1998)betrifft die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit im Allgemeinenarbeitsintensive Wirtschaftszweige mit geringerGewinnerwirtschaftung, wie beispielsweise die Landwirtschaft unddas Baugewerbe, Branchen, in denen die Kosten einen wichtigenWettbewerbsfaktor darstellen, wie beispielsweise das verarbeitendeGewerbe, sowie die modernen innovativen Wirtschaftszweige. DieMitteilung stellte außerdem fest, dass im Vereinigten Königreich vorallem Männer betroffen sind.

Eine neuere Untersuchung zweier lokaler Arbeitsmärkte imVereinigten Königreich deutet dagegen darauf hin, dass Frauen inder Schattenwirtschaft eine bedeutende Rolle spielen (Williams undWindebank 2003). Die informelle Beschäftigung in den unterenEinkommensbereichen konzentrierte sich vor allem auf die BereicheFriseurdienste, Kinderbetreuung, Fensterreinigung, Kfz-Reparaturen, Gerätewartung und Klempnerarbeiten. WährendFrauen meist in traditionellen Frauentätigkeiten (Kinderbetreuung,häusliche Dienste usw.) beschäftigt waren, übten Männer in derSchattenwirtschaft Tätigkeiten wie Klempnerarbeiten und Kfz-Wartung aus.

Die Fünfländerstudie von Pederson (2003) lieferte weiterevergleichende Daten zu den Merkmalen nicht angemeldeterBeschäftigter (siehe Renooy et al. 2004, Tabelle 4.3 und 4.4). Diesebestätigten, dass, obwohl in allen Ländern die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit unter Männern verbreiteter war als unter Frauen,in Großbritannien der Geschlechterunterschied weniger ausgeprägtwar als in den anderen vier Ländern. Im Vereinigten Königreichsind wie in anderen Ländern auch mehr junge Leute betroffen.Auffällig ist jedoch die weite Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit unter Studenten (mit 30,2 % der höchste Wertunter den fünf Ländern), die möglicherweise die hohe Verschuldungunter Studenten widerspiegelt. Interessant ist – angesichts deshohen Stellenwerts, der dem Sozialbetrug beigemessen wird, sieheunten – auch die geringe Verbreitung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit unter Arbeitslosen und Rentnern (mit 9,2 % bzw.1,1 % die niedrigsten Werte aller fünf Länder – diese Zahlen solltenallerdings wegen des geringen Umfangs der Stichproben mitVorsicht betrachtet werden).

Motivationsfaktoren für nicht angemeldeteErwerbstätigkeitStudien auf Makroebene sagen wenig über die individuellenBeweggründe für die Ausübung einer nicht angemeldetenErwerbstätigkeit aus. In der politischen Debatte ist die Annahmeweit verbreitet, dass dabei hauptsächlich finanzielle Gründe eineRolle spielen. Einige Ergebnisse aus dem Vereinigten Königreichdeuten jedoch auf andere Gründe hin. Williams und Windebank(1998) stellen in Bezug auf die finanzielle Motivation klareUnterschiede zwischen den Geschlechtern fest: Während bei denMännern 72 % der Tätigkeiten aus finanziellen Gründen ausgeübtwurden, lag der entsprechende Wert bei den Frauen bei nur 18 %.Lediglich 5 % der Frauen übten eine nicht angemeldeteErwerbstätigkeit für ein reguläres Unternehmen aus, dieüberwältigende Mehrheit arbeitete für Bekannte und Verwandte (inder Kinderbetreuung und ähnlichen Tätigkeiten). Die angegebenenBeweggründe hatten weniger mit Geld zu tun, sondern mehr damit,anderen zu helfen und soziale Netze zu knüpfen.

Solche Gründe für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit deutendarauf hin, dass Abschreckungsmaßnahmen immer mit derBereitstellung von Alternativen wie zum Beispiel bezahlbaren

6 Von Alistair Campbell im Jahr 2000 verwendete Schätzung, Presseerklärung des DWP http://www.dwp.gov.uk/mediacentre/dss/pressreleases/2000/jul/17-07-00-1.asp


Trends

Kinderbetreuungsmöglichkeiten gekoppelt werden müssen, um dienegativen Auswirkungen auf Arbeitgeber sowie berufstätige Elternzu begrenzen (Williams 2001).

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitNeuere Maßnahmen zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit wurden größtenteils in Reaktion auf dieEmpfehlungen des Grabiner-Berichts aus dem Jahr 2000 eingeführt.Die beiden Hauptansätze sind:

• ein proaktiver Ansatz, um dem Einstieg in die Schattenwirtschaftvorzubeugen (z. B. Programme, die Unternehmen dieAnmeldung erleichtern und die Hintergehung des Sozialsystemserschweren);

• ein reaktiver Ansatz, um in der Schattenwirtschaft aktivePersonen zu erfassen und Sanktionen gegen sie zu ergreifen.

Verringerung der gesetzlichen und administrativenBelastung für UnternehmenObwohl für neu gegründete Unternehmen bereits ein umfassendesHilfsangebot zur Verfügung stand (z. B. durch das „Business Link“-Netzwerk), reagierte die Regierung im Jahr 2001 mit einerKampagne für Unternehmensgründer („Starting up in Business“)auf die Empfehlung des Grabiner-Berichts, die Belastung vonUnternehmen durch Steuervorschriften zu verringern. Dazugehörten ein vereinfachtes Verfahren für die Anmeldung beim IR,ein verbessertes Beratungsangebot zu Steuer-, Sozialversicherungs-und Umsatzsteuerfragen, ein Informationsvideo, direkteUnterstützung durch spezielle Teams von IR-Mitarbeitern und eintelefonischer Informationsdienst.

Grabiner empfahl zudem, Unternehmen zu ermutigen, sich so frühwie möglich beim IR anzumelden, um zu vermeiden, dass sie mitihren Finanzangelegenheiten in Schwierigkeiten geraten und in dieSchattenwirtschaft abgleiten. Seit Januar 2001 müssen alle, die sichselbstständig machen/zur Zahlung von Sozialversicherungs-beiträgen der Klasse 2 verpflichtet sind, sich innerhalb von dreiMonaten (verkürzt von vormals sechs) anmelden, um eine Strafevon 100 Pfund (145 Euro) zu vermeiden.

Die Evaluierung der „Starting up in Business“-Kampagne im Jahr20027 deutete auf eine Verbesserung der Situation. Vor 2001zögerten 33 % der Unternehmen die Anmeldung auf mehr als dreiMonate nach der Gründung hinaus. Bis zum Jahr 2002 fiel dieserAnteil auf 20 %. Außerdem gab es Hinweise auf die zunehmendeNutzung des neuen Unterstützungsangebots und positiveRückmeldungen von Nutzern.

Ein parlamentarischer Ausschuss (Public Accounts Committee,PAC) bemängelte jedoch in einem Bericht zur Leistung des IR imZeitraum 2003 bis 20048, dass die Unternehmensgründung nichtnoch weiter erleichtert wurde (z. B. durch die Möglichkeit, Steuernund Sozialabgaben in Raten zu bezahlen). Die Strategie zurVereinfachung der Steuervorschriften wurde als altmodisch undnicht an die veränderten unternehmerischen Bedingungenangepasst kritisiert. Der Ausschuss präsentierte außerdem Daten,nach denen Strafen für die verspätete Anmeldung nicht wirksamumgesetzt wurden. Zwischen Mai 2001 und August 2002 gingen92.600 Anmeldungen außerhalb der Dreimonatsfrist ein, doch in60 % der Fälle wurde wegen geringer Einnahmen auf eine Strafeverzichtet.

Verstärkung von AnreizenBereits vor dem Grabiner-Bericht gab es im Vereinigten Königreicheine Reihe von Initiativen, durch die die Arbeit in der offiziellenWirtschaft attraktiver gemacht werden sollte. Dazu gehörten der1997 eingeführte gesetzliche Mindestlohn und Steuergutschriftenfür arbeitende Familien („Working Families Tax Credit“, in derPraxis ein Beihilfeprogramm für Arbeitnehmer, das kürzlich mitanderen Steuergutschriften zum „Working Tax Credit“zusammengefasst wurde). Grabiner legte dar, dass der Erfolgsolcher Initiativen von ihrer wirksamen Bekanntmachung in derÖffentlichkeit abhängt. Die Regierung startete eine umfassendeInformationskampagne für Steuergutschriften, die bis September2002 lief. Laut dem NAP für 2003 hatten bis Juli 2003 rund5,75 Millionen Familien Steuergutschriften in Anspruchgenommen. Die Beurteilung der Gesamtwirkung derSteuergutschriften steht noch aus und obwohl es in derEinführungsphase eine Reihe administrativer Probleme gab, gibt esAnzeichen dafür, dass sie sich positiv auf die Erwerbsbeteiligungbestimmter Gruppen (z. B. Alleinerziehende) ausgewirkt haben.Inwieweit die Steuergutschriften den Anteil der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit beeinflusst haben, ist jedoch nicht klar.

Der Grabiner-Report kritisierte die mangelnde Anpassung desderzeitigen Sozialleistungssystems und seiner Regelungen an neueArbeitsformen, die häufig flexibler und befristeter Natur sind (sieheauch Sainsbury 2003). Er stellte fest, dass viele Leistungsempfängeres bei Antritt einer neuen Tätigkeit nicht riskieren wollen, denLeistungsbezug einzustellen, um nicht erneut einen Antrag stellenzu müssen, falls ihr neuer Arbeitsplatz nicht von Dauer ist.(Rowlingson et al. [1997] verweisen zudem auf das „wirtschaftlicheVernunftdenken“ von Leistungsempfängern, die ihr Einkommennicht offenlegen). Untersuchungen zeigen, dass die Hälfte allerArbeitsuchenden den Übergang von Sozialleistungen als eine Sorgein Zusammenhang mit der Aufnahme einer Tätigkeit angeben(Bottomley et al. 1997). Mit der Einführung (und Ausweitung) vonRegelungen, nach denen Leistungsempfänger, die eine Tätigkeitaufnehmen, automatisch zur selben Leistungshöhe und denselbenBedingungen zurückkehren können, wenn dasBeschäftigungsverhältnis innerhalb eines bestimmten Zeitraumsscheitert, wurden Maßnahmen ergriffen, solche Befürchtungenauszuräumen, über ihren Erfolg liegen aber keine Erkenntnisse vor.

Bereits vor dem Grabiner-Report gab es einige Übergangsleistungen(für Alleinerziehende und Langzeitarbeitslose), die aber nichtumfassend waren. Der NAP 2003 sah neue Übergangsleistungenvor, wie zum Beispiel eine automatische Zahlung fürArbeitsuchende ab 25 Jahren, die die Übergangszeit zwischen demEnde der Sozialleistungen und dem Antritt einer neuen Tätigkeitabdeckt, und eine Verlängerung des Wohngeldanspruchs fürPersonen, die eine Beschäftigung aufnehmen. Über dieInanspruchnahme dieser Programme und ihre Effektivität darin,Personen zum Eintritt in die offizielle Wirtschaft zu ermutigen,liegen jedoch keine Erkenntnisse vor.

Abschreckungsmaßnahmen gegen SozialbetrugNeben dem Abbau von Hürden beim Ausstieg aus demSozialleistungsempfang sprach sich Grabiner für wirksameAbschreckungsmaßnahmen gegen den Bezug von Sozialleistungenbei gleichzeitiger Erwerbstätigkeit aus. Zwar verfügten das IR, dasHMCE und das DWP alle über Betrugsbekämpfungsteams, dochGrabiner brachte Zweifel über ihre Effektivität zum Ausdruck, dadas Ministerium für Sozialversicherung (heute DWP) im Zeitraum

7 Der vollständige Bericht ist verfügbar unter: http://www.inlandrevenue.gov.uk/startingup/starting_up_in_business_evaluation.pdf8 Die Notizen des Finanzministeriums zu diesem Bericht sind verfügbar unter: http://www.official-documents.co.uk/document/cm61/6130/6130.pdf


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1998/1999 gegen 6.000 Personen (und 362 Arbeitgeber, die mit denArbeitnehmern gemeinsame Sache machten) wegen derunterlassenen Erklärung von Einkommen bei gleichzeitigem Bezugvon Sozialleistungen ermittelte, aber lediglich 7 % der Betroffenenbestraft wurden (abgesehen von Kürzungen oder Beendigung derLeistungen). Grabiner empfahl verbesserte Arbeitsmethoden wieverstärkte Zusammenarbeit, bessere Überwachungstechniken undneue Strafsysteme.

Beispiele für solche Methoden finden sich in Zusammenhang mitder Arbeitslosenbeihilfe. Empfänger von Arbeitslosenbeihilfe sindzwar verpflichtet, häufig mit Sachbearbeitern in Kontakt zu treten,doch die Regelmäßigkeit solcher Kontakttermine erleichtert esBetrügern, ihr Arbeitsleben um diese herum einzurichten. Im Jahr2001 wurde eine neue Regelung eingeführt, nach der Personen, diedes Betrugs verdächtig sind, zu zusätzlichen Beratungsterminenerscheinen müssen, die zu nicht vorhersehbaren Zeiten stattfinden,um die Ausübung einer regelmäßigen nicht angemeldetenErwerbstätigkeit zu erschweren. Eine Evaluierung dieserMaßnahme (Garland et al. 2002)9 zeigte jedoch, dass sie wenigwirksam war. Ob solche Regelungen eine wirksameAbschreckungsmaßnahme darstellen können ist fraglich –Untersuchungen (wie z. B. Williams und Windebank 2003) zeigen,dass ein großer Teil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ihrerNatur nach kurzfristig neu arrangiert werden kann.

Einige ähnliche Initiativen scheinen aber eine abschreckendeWirkung auf Sozialbetrüger gezeigt zu haben. So kam zum Beispieleine Beurteilung des „New Deal Plus“, eines Programms, zu demwöchentliche Termine und Fallbesprechungen mitArbeitsamtmitarbeitern gehören (Wilson 2002)10, zu dem Schluss,dass ein Effekt des Programms in der Entlarvung von in derSchattenwirtschaft tätigen Personen bestand.

Partnerschaftliche ZusammenarbeitGrabiner (2000) betonte die Bedeutung gemeinsamer Ermittlungenund Aktionen zur Bekämpfung des „kombinierten Steuer- undSozialbetrugs“. Im Jahr 2001 wurden 20 gemeinsame„Schattenwirtschaftsteams“ aus Mitarbeitern unterschiedlicherBehörden – HMCE, IR, Jobcentres und DWP – gegründet, umgegen Arbeitgeber vorzugehen, die mit Arbeitnehmern inkomplexen Betrugs- und Steuerhinterziehungsfällen gemeinsameSache machen. Ähnliche Teams konzentrieren sich auf Betrug inder Textilbranche und seit kurzem in der Landwirtschaft.

Eine unabhängige Bewertung der Wirksamkeit dieser Maßnahmenliegt nicht vor, aber das DWP11 vermeldete, dass die Teams zwischenApril 2002 und Januar 2003 535 Betrugsfälle aufdeckte, bei denen esum 610.413 Pfund (886.269 Euros) ging. Im Jahr bis Januar 2004führten die Schattenwirtschaftsteams 667 Verfahren durch underhoben Strafgelder in Höhe von 4,2 Millionen Pfund(6,09 Millionen Euro)12.

ÜberwachungGrabiner empfahl der Regierung, Möglichkeiten zu erwägen,Informationen über Leistungsempfänger auszutauschen und durchden Abgleich mit Daten anderer Quellen (z. B. vonFinanzeinrichtungen) Widersprüche und Ungereimtheiten zuerfassen, um Betrugsfälle aufzudecken. Vor dem Grabiner-Berichtgab es keinen systematischen Datenaustausch. Dies war zum einen

auf die Datenschutzgesetze und zum anderen auf mangelndesbehördenseitiges Verständnis dessen, was die Gesetze erlauben,zurückzuführen.

Das Gesetz über Sozialversicherungsbetrug (Social Security FraudAct) aus dem Jahr 200113 gab den Behörden neue Befugnisse undMöglichkeiten, in Fällen von Sozialbetrug zu ermitteln und Strafenzu verhängen. Wenn „zureichende Gründe“ gegeben sind, könnendabei Informationen von privaten Organisationen wie etwa Banken,Versicherungen und Versorgungsunternehmen verwendet werden.Zwischen April 2003 und Februar 2004 wurden so 217.501 Fälle von„widersprüchlichen“ Daten zur weiteren Untersuchung identifiziertund insgesamt „Einsparungen“ von 39 Millionen Pfund(56,6 Millionen Euro) erzielt (DWP Departmental Report 2004). Esist jedoch nicht klar, ob alle diese „Widersprüchlichkeiten“ mit nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit in Verbindung standen.

Zum Thema Steuerhinterziehung war dem NAP 2003 zuentnehmen, dass das IR 22.959 Personen ermittelt hatte, die ihrEinkommen nicht angegeben hatten, und 10.332 Personen, dieEinkommen aus einem Teil ihrer Tätigkeiten nicht angegebenhatten. Die zusätzliche Steuerschuld, die sich aus diesenErmittlungen ergab, betrug 23,1 Millionen Pfund (33,5 MillionenEuro). Ob diese Ergebnisse tatsächlich als „Einsparungen“bezeichnet werden können, ist fraglich. Wie unten ausgeführt, ist esunwahrscheinlich, dass diese Aussenstände durch Strafgelderwettgemacht wurden. Die wirklichen Einsparungen sind dahermöglicherweise eher langfristiger Natur und entstehen aus derAbschreckungswirkung.

SanktionenGrabiner sprach sich zwar für „starke abschreckendeRahmenbedingungen“ aus, betonte jedoch, dass die Erhöhung vonGeldstrafen keine Lösung sei, da die meisten der in derSchattenwirtschaft Beschäftigten nicht die Mittel haben, hoheGeldstrafen zu bezahlen, und der Durchsetzung praktischeProbleme entgegenstehen. In Fällen von Sozialbetrug werdenSanktionen meist durch eine Kürzung der Sozialleistungen oder dieAbzahlung in kleinen Raten über einen langen Zeitraumdurchgesetzt.

Sanktionen für SteuerhinterziehungGrabiner berichtete, dass das Verfahren für die Sanktionierung vonSteuersündern gut funktioniere, aber zu wenige – und nur dieschwerwiegenden – Fälle verfolgt würden, und zwar über dielangwierigen und teuren Prozeduren der Crown Courts(Strafgerichte). In Einklang mit den Grabiner-Empfehlungen wurdeunter Abschnitt 144 des Finanzgesetzes (Finance Act) 2000 einStraftatbestand der wissentlichen Nichterfüllung grundlegenderSteuerpflichten eingeführt. Solche Fälle können vor Magistrate’sCourts (Amtsgerichten) verhandelt werden.

Im Jahr 2004 kritisierte der Bericht über die Leistung des IR dieeingeschränkte Anwendung des neuen Straftatbestands. DieVerfolgung beschränkte sich auf lediglich 60 Fälle im Jahr, obwohldie Rendite (geschätzt auf 12:1) nahe legt, dass es sich lohnenwürde, mehr Verfahren einzuleiten.

Sanktionen gegen SozialbetrugLaut Grabiner spricht nichts dagegen, dass hartnäckige

9 Ein zusammenfassender Bericht ist verfügbar unter: http://www.dwp.gov.uk/jad/2002/esr105su.pdf10 Der vollständige Bericht ist verfügbar unter: http://www.dwp.gov.uk/jad/2002/esr105su.pdf11 Der vollständige Bericht ist verfügbar unter: http://www.dwp.gov.uk/publications/dwp/2003/dwpreport/index.asp12 Der vollständige Bericht ist verfügbar unter: http://www.dwp.gov.uk/publications/dwp/2004/dr04/home.asp13 Die Einzelheiten des Gesetzes sind verfügbar unter: http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2001/20010011.htm


Trends

Sozialbetrüger ihre Ansprüche auf Sozialleistungen für einenfestgelegten Zeitraum verlieren, solange die Schwächerenabgesichert bleiben. Das Gesetz über Sozialversicherungsbetrug(2001) führte eine neue „Two Strikes“-Regelung ein. Seit April 2002können Personen, die innerhalb eines Zeitraums von drei Jahrenzweimal beim betrügerischen Bezug von Sozialleistungen ertapptwurden, die Sozialleistungen für 13 Wochen entzogen werden. DasGesetz gab Behörden außerdem den Ermessenspielraum,Arbeitgeber alternativ zu einer strafrechtlichen Verfolgung mitGeldbußen zwischen 1.000 und 5.000 Pfund (1.452 bis 7.258 Euro)zu belegen.

Es gibt kaum Daten über die Anwendung der neuen Sanktionen,aber aggregierte Zahlen zeigen, dass das DWP zwischen April 2003und Februar 2004 Sanktionen gegen 23.002 Personen ergriff, vondenen 8.212 erfolgreich belangt wurden (DWP DepartmentalReport 2004). Laut dem NAP 2003 führte die Beteiligung des DWPan behördenübergreifenden Teams zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft in insgesamt 654 Fällen zur Anwendung vonSanktionen und in 2.371 Fällen zu einer Anpassung derSozialleistungen (in einer Höhe von insgesamt 5 Millionen Pfundoder 7,3 Millionen Euro).

AmnestienGrabiner warnte aus mehreren Gründen dagegen, Amnestieneinzusetzen, um den Wechsel in die offizielle Wirtschaft zu fördern.Erstens sind Amnestien für Umsatzsteuerhinterzieherproblematisch, da die meisten Unternehmen die Steuer bereits vonihren Kunden erhoben haben. Zweitens können Amnestien beiehrlichen Arbeitnehmern zu Unmut führen. Und schließlich könnenAmnestien Erwartungen in Bezug auf weitere Amnestien weckenund so die Anreize für nicht angemeldete Beschäftigte, sich zumelden, noch weiter verringern.

Trotz alledem verkündete die Regierung im April 2003 einesechsmonatige Amnestie für die Anmeldung zur Umsatzsteuer. BisSeptember hatten Unternehmen die Möglichkeit, sich ohne dienormale Strafe für verspätete Anmeldung (15 %) anzumelden. Nachdiesem Zeitraum sollte hart durchgegriffen werden. Dies war daserste Mal, dass die Regierung eine solche Amnestie anbot. Zu denAuswirkungen gibt es leider keine Daten.

Stärkung des sozialen BewusstseinsEine zentrale Empfehlung des Grabiner-Berichts war, Initiativen zurBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit besserbekannt zu machen. Die Öffentlichkeit sollte insbesondere:

• wissen, welche Sanktionen Beschäftigte in derSchattenwirtschaft zu erwarten haben;

• wissen, welche Schritte unternommen werden können, um in dieoffizielle Wirtschaft einzutreten;

• über die Auswirkungen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeitauf nicht abgesicherte Arbeitskräfte und die gesamteGesellschaft aufgeklärt sein.

In der Praxis lag der Schwerpunkt vor allem auf dem ersten Punkt.Erhebliche Mittel flossen in eine Kampagne zur Bekämpfung desSozialbetrugs14, die die Bevölkerung dazu anregen soll, Sozialbetrugzu stoppen oder zu melden. Dazu gehört eine auffällige

Werbekampagne, die durch eine Hotline und eine spezielle Websiteergänzt wird. Zwischen April 2003 und Februar 2004 gingen überdie Hotline und die Website 190.827 Hinweise ein, die zu 161.916Verweisungen an die Betrugsermittler führten (DWP DepartmentalReport 2004).

Die Regierung hat eine langfristige Strategie zur Änderung deröffentlichen Haltung gegenüber Sozialbetrügern entworfen und esgibt Anzeichen für eine sinkende Toleranz gegenüber Betrügern inder Öffentlichkeit (NAP 2003)15. Im selben NAP gab die Regierungjedoch zu, dass wenig getan wurde, um das Bewusstsein für dieVorteile einer Beschäftigung in der offiziellen Wirtschaft zu stärken.

Das PAC kritisierte im Jahr 2004, dass das IR keine vergleichbarenlandesweiten Kampagnen gegen Steuerbetrug durchführte. Hier istwohl sogar noch mehr Öffentlichkeitsarbeit vonnöten, daUntersuchungen über die Haltung zu Umsatzsteuervorschriften(Adams und Webley 2001) zeigen, dass viele das Verfahren zurUmsatzsteuererhebung als ungerecht empfinden undUmsatzsteuergelder als legitimen Teil ihrer Unternehmensumsätzeansehen.

SchlussbemerkungEs gibt kaum robuste Daten zum Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich, doch die wenigenvorhandenen Belege deuten darauf hin, dass er geringer ist als invielen anderen Mitgliedstaaten. Der Großteil der Maßnahmengegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist auf die Bekämpfungdes Sozialbetrugs ausgerichtet, obwohl wir kaum Belege dafürgefunden haben, dass der Sozialbetrug bei der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich die wichtigste Rollespielt (im Vergleich etwa zu den Aktivitäten von Personen mitmehreren Tätigkeiten oder arbeitenden Studenten) oder dass dasVereinigte Königreich ein besonders großes Problem mitSozialbetrug hat.

Darüber hinaus wird der Sozialbetrug in der politischen Rhetorikals ein im Fehlverhalten der einzelnen Leistungsempfängerverwurzeltes „Problem“ behandelt und weniger als Produkt einesäußerst komplexen und relativ wenig großzügigenSozialversicherungssystems (Sainsbury 2003). Damit bleibt zubefürchten, dass die verstärkte Konzentration auf den Sozialbetrugzur Stigmatisierung legitimer Leistungsempfänger und zur weiterenNichtinanspruchnahme von Leistungen führt (Sainsbury 200116).Eine weitere Gefahr liegt darin, dass widersprüchliche Botschaftenandere Strategien zur Wiedereingliederung nicht erwerbstätigerGruppen unterminieren könnten. So hat die Regierung zum Beispielviel Aufhebens um die neuen Regelungen zur Erwerbstätigkeit fürEmpfänger von Erwerbsunfähigkeitsbeihilfe gemacht.17 Diesedürfen jetzt in beschränktem Umfang arbeiten, ohne ihreLeistungen zu gefährden, und sollen so ermutigt werden, dieBeteiligung am Arbeitsmarkt „auszuprobieren“. Wenn dieseGruppe vom DWP ermutigt wird, eine „erlaubte Tätigkeit“auszuüben, und gleichzeitig erlebt, wie breiter angelegteKampagnen Bürger dazu anhalten, Personen zu melden, diemöglicherweise gleichzeitig arbeiten und Sozialleistungen beziehen,sind Unsicherheiten geradezu vorprogrammiert.

Nigel Meager und Alice Sinclair

14 Siehe die Website zur Kampagne: www.christchurch.gov.uk/resources/benefits/fraud.htm15 Siehe aber auch Daten aus Erhebungen zu gesellschaftlichen Ansichten, die zeigen, dass der Anteil der Bevölkerung, der glaubt, Sozialleistungsempfänger bezögen

ungerechtfertigt Leistungen, schon 2000 so hoch wie nie war (Hills 2001).16 „Getting the measure of fraud“, verfügbar unter: http://www.cpag.org.uk/info/Povertyarticles/Poverty108/fraud.htm17 Siehe zum Beispiel: http://www.dwp.gov.uk/lifeevent/benefits/pwr.asp


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Trends

EinleitungIn dem vorliegenden Bericht wird nicht angemeldeteErwerbstätigkeit als bezahlte Arbeit definiert, die den öffentlichenBehörden nicht gemeldet wird, um Steuern und Sozialabgaben zuumgehen oder um staatliche Leistungen bewilligt beziehungsweiseweiterhin ausgezahlt zu bekommen. Nach dieser Definition, die mitdem Ansatz der wichtigsten norwegischen Studien zu diesem Themaübereinstimmt, ist diese Arbeit nicht illegal. Illegal daran ist nur,diese Arbeit den Steuerbehörden nicht zu melden. In Norwegen wirdnicht angemeldete Erwerbstätigkeit auch Schwarzarbeit genannt.

Die norwegische Definition der nicht angemeldeten Erwerb-stätigkeit ist der Definition der Europäischen Kommission aus demJahre 1998 sehr ähnlich. Darin wurde nicht angemeldeteErwerbstätigkeit definiert als jede bezahlte Arbeit, die von ihrer Arther legal ist, aber den öffentlichen Behörden nicht gemeldet wird.Beide Definitionen schließen kriminelle und unbezahlte Tätigkeitenaus. Die norwegische Definition ist jedoch ein wenig enger gefasst,weil in ihr gefordert wird, bezahlte Arbeit anzumelden und dieUnterlassung als kriminelle Handlung gilt.

In dem Bericht der Europäischen Kommission Nicht angemeldeteErwerbstätigkeit in einer erweiterten Union wurde der Begriff der„bezahlten Arbeit“ durch den der „produktiven Arbeit“ ersetzt.Danach umfasst der Begriff der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit auch unbezahlte produktive Tätigkeiten, wie denBau des eigenen Hauses. Dies deckt sich mit dem Konzept des„nicht erfassten Wirtschaftsbereichs”, wie es 2002 von derOrganisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung(OECD) definiert wurde. Aber dieser Begriff ist viel weiter gefasstals der diesem Bericht zugrunde liegende.

Es ist dennoch schwierig, eine klare Grenze zwischen denTätigkeiten zu ziehen, die zur Schwarzarbeit gehören, und denen,die nicht hierzu gezählt werden sollten. Produktive Tätigkeiten, diein Naturalien oder durch Tauschhandel bezahlt werden, müssen inNorwegen, außer in einigen Fällen der Nachbarschaftshilfe oder derHilfe unter Freunden, den Steuerbehörden gemeldet werden. Zuentscheiden, welche Arbeiten davon ausgenommen werden sollten,ist offensichtlich schwierig.

Der Kampf gegen die Wirtschaftskriminalität hat einen hohenStellenwert in Norwegen, und der Kampf gegen nicht angemeldeteErwerbstätigkeit ist ein Teil davon. Obwohl der Begriff„Schwarzarbeit“ nicht im Haushaltsplan für das Jahr 2004 oder imWeißpapier zur Steuerreform (März 2004) verwandt wird, sieht derAktionsplan der Regierung gegen Wirtschaftskriminalität(vorgelegt im Juni 2004) den Kampf gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit vor, weil es sich dabei um den Kampf gegen eineForm der Steuerhinterziehung handelt.

Seit der Erweiterung der Europäischen Union am 1. Mai 2004 wirdder Schwarzarbeit mehr Aufmerksamkeit gewidmet. ObwohlNorwegen kein EU-Mitgliedstaat ist, nimmt es durch seineZugehörigkeit zum Europäischen Wirtschaftsraum am freienArbeitsmarkt teil. Bürger der neuen Mitgliedstaaten können inNorwegen einreisen, einen Arbeitsplatz suchen und bleiben, wennsie einen Arbeitsplatz finden. Man vermutet, dass der Anteil anSchwarzarbeit durch Einwanderer aus einigen der neuen EU-Mitgliedstaaten angestiegen ist.

Der Anteil der Schwarzarbeit an der WirtschaftDie Verbreitung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit inNorwegen wurde in den Jahren 1980, 1989 und 2001 untersucht. DieFragebögen, die dabei eingesetzt wurden, waren fast identisch. DieErgebnisse dieser Umfragen wurden von Sporastøyl (1982),Isachsen und Strøm (1989), Goldstein (1990) und von Goldstein etal. (2002) veröffentlicht. Bei den drei Erhebungen bestanden dieDaten aus Antworten zu Fragebögen, die an eine nach demZufallsprinzip ausgewählte repräsentative Gruppe dernorwegischen Bevölkerung ab 15 Jahre gesandt wurde.

Der Anteil der Bevölkerung, der nicht angemeldete Arbeit geleistethat, wurde anhand der Antworten auf die folgende Frage ermittelt:

Sind Sie innerhalb der letzten 12 Monate einer Beschäftigungnachgegangen und haben Sie daraus Einkünfte bezogen, die denSteuerbehörden nicht gemeldet werden oder nicht gemeldetwurden?

Diejenigen, die diese Frage mit „ja” beantwortet haben, warenentweder selbstständig und hatten ihre Arbeit gar nicht oder nurteilweise angemeldet, oder sie waren angestellt und der Arbeitgeberhatte mit oder ohne ihr Wissen ihre Löhne, Gehälter und Einkünfteaus geleisteter Arbeit gar nicht oder nur teilweise deklariert.

In Tabelle 1 sind die wichtigsten Ergebnisse zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeit dargestellt. Der Gesamtanteil der Bevölkerung,der einer nicht angemeldeten Arbeit nachging, lag im Jahr 1980 bei20 %, stieg bis zum Jahr 1989 leicht auf 22 % an und fiel danndeutlich auf 13 % im Jahr 2001. Dieser Trend war sowohl bei denMännern als auch bei den Frauen gleichermaßen zu erkennen.Betrachtet man die Zahlen für die Jahre 1980 und 2001, so ergibtsich aus Tabelle 1, dass in fast allen Gruppen der Anteil an nichtangemeldeter Arbeit zurückging.

Die Ergebnisse der Studie deuten darauf hin, dass etwa doppelt soviele Männer wie Frauen in der Schattenwirtschaft tätig sind unddie Rate der nicht angemeldeten Erwerbstätigen mit zunehmendemAlter abnimmt. Der Anteil an Personen mit Hochschulbildung istniedriger als der der Personengruppe mitSekundarschulausbildung. Die höchste Rate ist unter denBeschäftigten im Bausektor zu verzeichnen (siehe Tab. 1).

Auf die Frage zur Verrichtung von Schwarzarbeit folgten zweiweitere, die darauf abzielten, Aussagen zum Gesamteinkommen ausnicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zu erhalten:

Wie viele Arbeitsstunden haben Sie auf diese Weise geleistet?Welchen durchschnittlichen Stundenlohn erhielten Sie?

Das geschätzte Einkommen aus nicht angemeldeterErwerbstätigkeit ist in Tab. 2 aufgeführt. Nicht deklarierteEinkünfte sind im Zeitraum zwischen 1980 und 1989 gestiegen undzwischen 1989 und 2001 gesunken. Der Rückgang, der sich aus denZahlen zwischen 1980 und 2001 ergibt, ist jedoch statistisch nichtvon Bedeutung (Goldstein et al., 2002).

Die Höhe der Gesamteinkünfte aus nicht angemeldeterErwerbstätigkeit belief sich im Jahr 2001 auf schätzungsweise 6,8Milliarden Norwegische Kronen (NOK) (0,8 Milliarden Euro) oder0,6 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für das norwegischeFestland (Öl und Schifffahrt ausgenommen). Goldstein et al. (2002)

Norwegen


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berechneten auch die Gesamteinkünfte aus Schwarzarbeit, Zinsen,Dividenden und anderen Quellen. Ihre Schätzung für 2001 beliefsich auf 11 Milliarden NOK (1,4 Milliarden Euro), beziehungsweise0,9 % des BIP für das norwegische Festland. Etwa 60 % der durchden Fragebogen gemessenen Einkünfte aus der Schattenwirtschaftstammten aus nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.

Die Umfragen ergaben, dass die Verbreitung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit von folgenden Faktoren abhing:

• Vom finanziellen VorteilDas Hauptmotiv für Schwarzarbeit war der finanzielle Vorteil,der durch die Umgehung von Steuern oder die Möglichkeit,nicht auf staatliche Leistungen verzichten zu müssen, entstand.Goldstein et al. (2002) fanden heraus, dass die Schwarzarbeit mitder Höhe des jeweiligen Grenzsteuersatzes zunimmt.

• Vom Risiko entdeckt und bestraft zu werdenGoldstein et al. fanden heraus, dass es häufiger zu Schwarzarbeitkam, wenn das erkennbare Risiko, gefasst zu werden, niedrigerwar. 2001 gaben etwa 50 % der Befragten an, dass siewahrscheinlich nicht entdeckt worden wären, wenn sie dieGelegenheit gehabt hätten, ein nicht gemeldetes Einkommen zubeziehen, und die Steuerbehörden davon nicht unterrichtethätten.

• Von der sozialen VerantwortungIn der Umfrage aus dem Jahr 2001 gaben etwa 63 % derBefragten an, dass sie eine nicht angemeldete Arbeit verrichtethätten, wenn sie die Möglichkeit dazu gehabt hätten.

• Von den restriktiven Maßnahmen gegen SchwarzarbeitGoldstein et al. fanden heraus, dass ungefähr ein Viertel derBefragten, die bei einer entsprechenden Möglichkeit nichtangemeldete Arbeit verrichtet hätten, meinten, dass für sietatsächlich die Möglichkeit dazu bestand.

Der Rückgang der Schwarzarbeitsquote zwischen 1980 und 2001 istauf unterschiedliche Faktoren zurückzuführen:

• Der Grenzsteuersatz für Einkommen wurde in dieser Zeitgesenkt

• Die Steuerbehörden haben ihre Bemühungen im Kampf gegennicht angemeldete Arbeit verstärkt

• Der Prozentsatz der Personen, die meinten, dass die Möglichkeitfür sie bestünde, nicht angemeldete Arbeit zu verrichten, fiel von27 % im Jahr 1980 auf 23 % im Jahr 2001.

• Im Vergleich zu 1980 (78 %) äußerte 2001 (63 %) ein geringererAnteil der Befragten, dass er schwarz gearbeitet hätte, wenn dieMöglichkeit dazu bestanden hätte

Ein wichtiger Faktor für den Rückgang der Rate der Frauen, dieeiner nicht angemeldeten Arbeit nachgehen, ist der erheblicheAnstieg des Frauenanteils an der erwerbstätigen Bevölkerung.Dadurch wurde das Angebot an Dienstleistungen wieKinderbetreuung und Hausarbeit, die mit der „Schattenwirtschaft”assoziiert werden, eingeschränkt. Gleichzeitig wurde die Nachfragenach dieser Art von Dienstleistungen gesenkt. Der bezahlteErziehungsurlaub wurde verlängert, größereKindergartenkapazitäten wurden bereitgestellt, diePflichteinschulung wurde vorgezogen und die Steuerregelungen fürdie private Kinderbetreuung wurden vereinfacht und attraktivergestaltet.

Tab. 2 ist auch zu entnehmen, dass das Gesamteinkommen vonFrauen aus nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zwischen 1980 und2001 zurückgegangen ist. Durchschnittlich erzielten Frauen 2001weniger Einkommen aus Schwarzarbeit als 1980 (nach demPreisindex von 2001). Ein zusätzlicher Faktor war, dass ihnen aufGrund der gestiegenen Beschäftigungsrate weniger Arbeitsstundenin der „Schattenwirtschaft“ zur Verfügung standen.

Die Schwarzarbeitsquote und die Einkünfte aus dieser Arbeit lagenin der Studie von 1989 höher als in den beiden anderen aus denJahren 1980 und 2001. Goldstein et al. merkten dazu an, dass die

Tabelle 1: Prozentsatz der Personen ab 15, die in denletzten 12 Monaten einer nicht angemeldetenErwerbstätigkeit nachgegangen sind

1980 1989 2001

Frauen 11 16 8

15-29 12 – 11

30-49 13 – 9

50+ 7 – 6

Männer 28 32 18

15-29 47 – 33

30-49 24 – 28

50+ 15 – 7

Insgesamt 20 22 13

15-29 32 – 21

30-49 19 – 17

50+ 12 – 6

Primarschule (1-6) 14 – 6

Sekundarstufe I (7-9) 26 – 12

Sekundarstufe II (10-12) 27 – 20

Universität (13+) 15 – 10

Primärsektor 20 – 18

Baugewerbe 65 – 48

Verarbeitendes Gewerbe 26 – 23

Handel 18 – 10

Verkehr 36 – 13

Gesundheits-, Veterinär- und Sozialwesen 7 – 9

Erziehung und Unterricht 15 – 11

Kredit- und Versicherungsgewerbe,Rechtswesen, Polizei/Verteidigung und öffentliche Verwaltung 13 – 4

Andere Dienstleistungen 22 – 21

Quelle: Goldstein et al. (2002)

Tabelle 2: Gesamteinkommen aus nicht angemeldeterErwerbstätigkeit 2001, Angaben in Milliarden NOK; inKlammern dahinter das Äquivalent in Euro

1980 1989 2001

Frauen 2,8 (0,3) 4,6 (0,6) 1,7 (0,2)

Männer 5,1 (0,6) 8,6 (1,1) 5,1 (0,6)

Insgesamt 7,9 (1) 13,2 (1,6) 6,8 (0,8)

Quelle: Goldstein et al. (2002)


Trends

hohen Werte von 1989 durch besondere Umstände in diesem und ineinigen der vorangegangenen Jahre zustande gekommen sei. DieAttraktivität der Schwarzarbeit wuchs aufgrund des deutlichenAnstiegs der Arbeitslosigkeit zwischen 1988 und 1989, wegen einerSchuldenkrise in der letzten Hälfte der achtziger Jahre und einesLohnstopps in den Jahren 1988 und 1989.

Die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit von Bürgern der neuen EU-Mitgliedstaaten hat womöglich seit der EU-Erweiterung am 1. Mai2004 zugenommen. Diese Annahme beruht auf Berichten,Gerüchten aus Zeitungen und Behauptungen vonGewerkschaftsvertretern, die dies vor Ort beobachtet haben wollen.Systematisch ist diese Behauptung noch nicht ausgewertet worden.

Schneider und Enste (2000) haben für einige Staaten, darunterNorwegen, Berechnungen zum Umfang dessen, was sie als„Schattenwirtschaft” bezeichnen, in Relation zumBruttoinlandsprodukt aufgestellt. Mit dem Ansatz derWährungsnachfrage ermittelten sie für Norwegen einen Anteil derSchattenwirtschaft am BIP von 18,2 % in den Jahren 1994 und 1995.In den Jahren 1996 und 1997 stieg dieser Anteil auf 19,4 % an.

Die Schattenwirtschaft umfasst nicht nur den Bereich der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit, sondern alle Formen derSteuerhinterziehung und Wirtschaftskriminalität. DieBerechnungen von Schneider und Enste zum Anteil derSchattenwirtschaft am BIP sollten deshalb höher als die vonGoldstein et al. (2002) liegen. Der Unterschied in den Zahlen istjedoch enorm – 19,4 % des BIP im Vergleich zu 0,9 %. Goldstein etal. (2002) machten einige kritische Anmerkungen zu den Methodenvon Schneider und Enste und zu den Voraussetzungen, auf denenihre Berechnungen beruhen. Die Berechnungen von Schneider undEnste werden als nicht realistisch angesehen und finden daher in dernorwegischen Debatte zur nicht angemeldeten Arbeit keineBerücksichtigung.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeitSteuern, Sozialabgaben und staatliche Einkommenshilfen basierengrößtenteils auf Angaben von Personen und Firmen zu ihrerwirtschaftlichen Situation. Dieses auf Vertrauen gestützte Systembeinhaltet das Risiko des Missbrauchs. Kontrollen und Sanktionensind daher ein wesentlicher Bestandteil des Systems.

Im Januar 2000 präsentierte die Regierung einen Plan, der jährlichdurchzuführende Aktionen zur Bekämpfung derWirtschaftskriminalität enthielt. Ein neuer Plan wurde im Juni 2004vorgelegt. Der Kampf gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit istein Aspekt im Kampf gegen Steuerhinterziehung.

Die Maßnahmen gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit könnenim Großen und Ganzen vier Kategorien zugeordnet werden:

• Durchführung von Vorschriften und Bestimmungen, die sich positivauf die Anmeldung von bezahlter Arbeit auswirken. DerAktionsplan fördert die Vereinfachung des Steuersystems, damitdie Pflichten des Einzelnen und der einzelnen Unternehmendeutlich erkennbar werden. Die Kosten für die Einhaltung derBestimmungen werden untersucht, umVerbesserungsmöglichkeiten herauszufinden.

• Größere Anreize für die Anmeldung von bezahlter Arbeit. BezahlteArbeit in Privathaushalten und Ferienunterkünften ist für denArbeitgeber beitragsfrei, wenn die gesamten Lohnzahlungen desentsprechenden Haushalts unter einer bestimmten Grenzeliegen. Die Einkommensgrenze ist seit 2003 deutlich angestiegen

von 30.000 NOK (fast 3.700 Euro) auf 50.000 NOK (6.150Euro). Das entspricht circa 15 % des Jahreseinkommens einesArbeiters im verarbeitenden Gewerbe. Ziel einer Steuerreform,die die Regierung im März 2004 vorgelegt hat, ist es, denGrenzsteuersatz für Einkommen aus Arbeit zu senken. DieReform wurde im Juni vom Parlament verabschiedet. Dadurchsollen unter anderem Anreize dafür geschaffen werden, dassmehr gearbeitet und der Ruhestand hinaus geschoben wird.Gleichzeitig wird der gesenkte Grenzsteuersatz dazu führen, dassnicht angemeldete zusätzliche Arbeit weniger profitabel wird.

• Verstärkte Überwachungs- und Sanktionsmaßnahmen. DerAktionsplan sieht vor, dass die Steuerbehörden das tatsächlicheund erkennbare Risiko der Aufdeckung in Fällen vonWirtschaftskriminalität, worunter auch die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit fällt, erhöhen werden. Zu den Maßnahmenwerden unangemeldete Kontrollbesuche beim Arbeitgeber, dieKoordination der Informationen aus unterschiedlichen Quellenund verstärkte Anstrengungen in ausgewählten Bereichen wie beiTaxifahrten, in Restaurants und im Baugewerbe gehören.Innerhalb der staatlichen norwegischen Behörde für dieUntersuchung und Verfolgung von Wirtschafts- undUmweltkriminalität soll eine neue Arbeitsgruppe geschaffenwerden, die Fälle von Missbrauch im Bereich der staatlichenHilfsleistungen untersuchen wird.

• Stärkung des sozialen Bewusstseins. 1992 wurde einKooperationsforum zur Bekämpfung nicht angemeldeterErwerbstätigkeit eingerichtet. Darin sind derGewerkschaftsbund, die Handels- und Industrieverbände, derBund der kommunalen und regionalen Behörden und dieSteuerbehörde vertreten. Ein wichtiges Ziel dieses Forums ist es,durch Kampagnen und Informationen die Ablehnung vonSchwarzarbeit auf lokaler Ebene und in bestimmtenWirtschaftsbereichen zu verstärken.

ZusammenfassungDer Prozentsatz der Personen ab 15, die nicht angemeldete Arbeitleisten, ist von 22 % im Jahr 1989 auf 13 % im Jahr 2001zurückgegangen. Das Gesamteinkommen aus nicht angemeldeterArbeit entsprach 2001 0,6 % des BIPs für das norwegische Festland.Der Anteil der nicht angemeldeten Arbeit durch Bürger aus denneuen EU-Mitgliedstaaten ist möglicherweise seit dem 1. Mai 2004angestiegen. Eine systematische Bewertung dazu liegt jedoch nochnicht vor.

Der Kampf gegen die Wirtschaftskriminalität hat in Norwegeneinen hohen Stellenwert. Das Vorgehen gegen nicht angemeldeteErwerbstätigkeit ist ein Aspekt im Kampf gegenSteuerhinterziehung und den Missbrauch staatlicherEinkommenshilfe. Die Kampagne gegen nicht angemeldete Arbeitwurde allmählich verstärkt, d. h. Richtlinien und Verfahrensweisenwurden vereinfacht, es wurden größere Anreize geschaffen, Arbeitanzumelden, die Überwachung ist effektiver und dieInformationspolitik über die Konsequenzen der Schwarzarbeit fürden Einzelnen und für die Gesellschaft wurde verbessert.

Knut Arild Larsen

LiteraturhinweiseEuropean Commission (2004) Undeclared Work in an EnlargedUnion: Final Report Brussels: EC, Directorate General forEmployment and Social Affairs


Trends

Goldstein, Harald (1990) „Estimering av svart inntekt i Norge for1988,” Arbeidsnotat No. 4/1990, Bergen: Senter for AnvendtForskning

Isachsen, Arne Jon and Steinar Strøm (1989) „The hidden economyin Norway with special emphasis on the hidden labour market,” inEdgar L Feige (ed) The Underground Economies: Tax Evasion andInformation Distortion Cambridge: Cambridge University Press

OECD (2002) Handbook for Measurement of the Non-observedEconomy Paris: OECD

Goldstein, Harald, Wiljar G Hansen, Tone Ognedal and SteinarStrøm (2002) Svart Arbeid fra 1980 til 2001, Rapport 3/2002, Oslo:Frischsenteret

Schneider, Friedrich and Dominik H Enste (2000) “Shadoweconomies: size, causes and consequences,” Journal of EconomicLiterature, March

Sporastøyl, Jens Olav (1982): Svart Arbeid – en Utvalgsundersøkelse.Hovedoppgave til cand.oecon. graden, Oslo: Sosialøkonomiskinstitutt, Universitetet i Oslo

BulgarienEinleitung Die Mitteilung der Kommission zur „nicht angemeldetenErwerbstätigkeit“ (1998)1 stimmt mit dem zweiten und dritten Teilder in Bulgarien akzeptierten Definition überein, in denen dieBetonung auf dem Bereich der Arbeit liegt.

In der ersten Hälfte der 1990er Jahre befasste sich die Forschung inBulgarien zu diesem Thema hauptsächlich mit der Klarstellung desKonzepts, der Bedingungen, des Bewusstseins und dermethodischen Ansätze, die zur Bestimmung der Schattenwirtschaftbenutzt werden. Seit der zweiten Hälfte jenes Jahrzehnts enthaltendie Studien auch Bewertungen zum Umfang und zu den Folgen derSchattenwirtschaft und der inoffiziellen Beschäftigung.

Die Betrachtung der informellen Wirtschaft verfolgt (unabhängigvon den Unterschieden in ihrer Verbreitung oder dem akzeptiertenKonzept) folgenden Zweck: die Darstellung der nur partiellgeschätzten und im BIP enthaltenen Komponenten und der nichterfassten Komponenten des Produktionssystems, die möglichstvollständige Erfassung aller Wirtschaftstätigkeiten und dieErstellung eines Überblicks über Umfang, Ort und die Funktionendes atypischen Verhaltens von Wirtschaftseinheiten.

Viele Autoren sehen die Schaffung und Verteilung von Einnahmenaußerhalb jeder staatlichen Kontrolle als Hauptmerkmale derSchattenwirtschaft, bei der die wirtschaftlichen Tätigkeiten undBeziehungen illegale oder verdeckte Formen annehmen.2 Es wirdbetont, dass die „informelle Wirtschaft eng mit der offiziellenWirtschaft verbunden ist“. Die in der Schattenwirtschaft tätigen„Unternehmer“ nutzen durchaus staatliche Leistungen, Kapitalund Arbeit, allerdings ohne formale Beziehungen alsWirtschaftseinheiten einzugehen.3

Die Hauptgründe für die Existenz der Schwarzarbeit sind imVerbergen von Einkünften und der Verringerung anfallenderSteuern zu suchen. In Zeiten hoher Arbeitslosenquoten und einergeringen Arbeitsmarktflexibilität ist die Verheimlichung vonEinkünften sowohl für Arbeitgeber wie auch für Arbeitnehmer eineprofitable Angelegenheit. Bei einer hohen Steuerbelastung von

Unternehmen mit mittleren oder niedrigen Einnahmen/Profitenund einer geringen Reziprozität durch den Staat (d. h. denLeistungen, die die Bürger und Unternehmen im Austausch für ihreSteuern erhalten) kann diese Logik leicht das Verhalten derFührungskräfte in der Wirtschaft4 und der Bevölkerung bestimmen.Weitere Ursachen liegen im politischen Umfeld und dem Ausmaßder Verbindungen zu illegalen und kriminellen Strukturen, imZustand der Volkswirtschaft und der angenommenenPrivatisierungsphilosopie, in gesellschaftlichen Hintergründen, diemit Lebensstandard, Arbeitslosigkeit, Armut, Versicherungskulturund Verhaltensweisen zusammenhängen, in der Qualität derSozialdienste und dem Zugang zu ihnen, in den gesetzlichenRahmenbedingungen, in der Kapazität öffentlicher Institutionenund des Justizsystems, im Ausmaß kriminalitätserzeugenderBedingungen und in verschiedenen Kriminalitätsformen –einschließlich der organisierten Wirtschaftskriminalität – begründet.

Da Schwarzarbeit nicht nur zu Verlusten beim BIP, sondern auchzur illegalen Bereicherung bestimmter Personengruppen beiträgt,hat sie sich zu einem Dauerthema in der politischen Debatteentwickelt. Andere beliebte Themen in Bulgarien sind die Kontrolleüber die Zollbehörden, die illegale Warenein- und -ausfuhr, derDrogenhandel, Prostitution, Korruption, der Schutz und dieEntlohnung von Arbeit usw. Es kann noch immer nicht behauptetwerden, dass die aus den Anfangsjahren der Transformationszeitstammenden Tendenzen, die Wirtschaftspolitik des Staateskriminellen oder halbkriminellen Interessen zu unterwerfen,vollständig ausgemerzt sind.

Die politische Debatte über die Schwarzarbeit erhält nicht dieselbePublizität wie die Kriminalitätsdebatte. Trotz ihrer unguten Folgenwährend der gesamten Transformationsperiode mit ihrer hohenArbeitslosigkeit verschaffte die Schwarzarbeit großen Teilen derBevölkerung ein Einkommen (zum Teil in Form von Sachbezügen).Ohne sie hätte sich die Armut weit stärker ausgebreitet. Gleichzeitigbot der informelle Sektor zu Beginn der 1990er JahreBeschäftigungschancen und die Gelegenheit zur Entwicklungunternehmerischer Fähigkeiten.

1 http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/work_de.htm 2 J. Christoskov, G. Shopov, I. Beleva (1996).3 The Hidden Economy in Bulgaria (in Vorbereitung), Centre for the Study of Democracy, Sofia 2004.4 Die Probleme auf Unternehmensebene hängen nicht nur mit der Sozialversicherung der Arbeitnehmer, sondern auch mit der Zahlung hoher Summen im Fall

personeller Entlassungen zusammen.


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Es sollte betont werden, dass die Arbeitnehmer in Bulgariensinformeller Wirtschaft Teil der Kultur der Unabhängigkeit undPrivatinitiative sind. Forschungen zufolge sind sie mit ihrem Statusrecht zufrieden. Sie planen, diesen letztlich durch Anmelden eineseigenen Gewerbes und damit den Aufstieg ins Unternehmertumdeutlich zu verbessern.5 Zur gleichen Zeit besteht das Risiko, dass inder Schattenwirtschaft tätige Personen sich auf kriminelleHandlungen einlassen könnten, um ihre Gewinne zu vermehren,weshalb sich die Schaffung günstiger Bedingungen für dieLegalisierung solcher Unternehmen zu einem weiteren beliebtenThema in der politischen Diskussion entwickelt hat.

In den beiden letzten Jahren wurden die mit der Schwarzarbeitverbundenen Probleme im Zusammenhang mit dem allgemeinenZiel diskutiert, der Europäischen Union mit höherenBeschäftigungsquoten beizutreten. Weitere Themen sind unteranderem die Bewertung der Realeinkommen der Menschen und dasAusmaß der Armut, Änderungen im Arbeitsrecht, Steuerreformenund die Verbesserung der Steuererhebung sowie die Erfassung vonAusmaß und Art der Beschäftigung im Agrarsektor und dienotwendigen Subventionen.

Verbreitung der Schwarzarbeit innerhalb derWirtschaft1998/99 wurde der Anteil der Schwarzarbeit in Bulgarien auf 30,4 %geschätzt. Dies war der zweithöchste Wert in den Ländern Mittel-und Osteuropas, der nur von Mazedonien mit 35,1 % übertroffenwurde. Zum Vergleich: Der niedrigste Anteil wurde in Tschechienfestgestellt (12,6 %), Ungarn kam auf 20,9 %.6

Einer Publikation des Centre for the Study of Democracy (2004)zufolge ist der Umfang der informellen Wirtschaft rückläufig. DieStudie schätzt den Anteil der Schwarzarbeit für das Jahr 2002 auf16 % des BIP.

Objektive Angaben zur SchwarzarbeitDer durch Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarktermöglichte Vergleich bei der Zahl der Angestellten in den Jahren2000 und 2003 (erwerbsstatistische Methode) zeigt, dass dasAusmaß der Schwarzarbeit von der Nachfrageseite her abnimmt.Aufgrund des begrenzten Wirtschaftswachstums und derökonomischen Stabilisierung ist dies nicht verwunderlich.

Laut der vom Nationalen Statistikinstitut (NSI) durchgeführten

Arbeitskräfteerhebung (AKE) nimmt die Zahl der ohneArbeitsvertrag Beschäftigten ab, während die Zahl der angestelltenMitarbeiter wächst (Tabelle 2). Diese Entwicklung hängt mit derVerringerung der Schwarzarbeit im Privatsektor zusammen, demgrößten Arbeitgeber in der Schattenwirtschaft. Der rückläufigeAnteil der Mitarbeiter ohne Beschäftigungsvertrag geht aufVerbesserungen beim Geschäftsklima und die zuletzt festgestellteZunahme der Aktivitäten in der Privatwirtschaft zurück.

Die Geschlechterverteilung im Bereich der Schwarzarbeit wurdevon jeher von Männern dominiert. Allerdings nahm 2003 die Zahlder Männer ohne Arbeitsvertrag ab. Frauen bevorzugen in derRegel eine stabile Beschäftigung (mit Arbeitsvertrag) imöffentlichen Dienst.

Nach Sektoren betrachtet, wird die Schwarzarbeit von derDienstleistungsbranche (44,4 %) dominiert, gefolgt von derIndustrie (31,7 %) und der Land- und Forstwirtschaft (24 %).Betrachtet man allerdings den Anteil der Arbeitskräfte ohneBeschäftigungsvertrag an der Gesamtzahl der Beschäftigten imjeweiligen Sektor, dann liegt die Land- und Forstwirtschaft ganzvorn (19 %),7 was belegt, dass die Schwarzarbeit in diesen beidenBereichen die höchste Popularität genießt. Die Proportionen habensich in den vergangenen Jahren nicht verändert, obwohl der Anteilder Schwarzarbeit insgesamt zurückgegangen ist.

Der AKE (3. Quartal 2003) zufolge sind 15,5 % allerNichterwerbspersonen (515.000 Menschen) gewillt, eine Arbeitaufzunehmen. Am meisten gilt dies für die Gruppe der Entmutigten(Menschen, die keine Hoffnung mehr auf Arbeit haben) undPersonen in der schulischen oder beruflichen Bildung. In denvergangenen drei Jahren hat die Zahl der entmutigten Arbeitnehmerum rund 30.000 zugenommen. Diese Gruppe trägt ein hohes Risiko,„eine Stelle ohne Beschäftigungsvertrag anzunehmen“. Nochgrößer ist das Risiko bei jungen Menschen, die sich noch inAusbildung befinden.8

Die öffentlichen Statistiken der Arbeitsverwaltung enthaltenAngaben zur Zahl der Arbeitslosen, die ihre Registrierung beimArbeitsamt nicht erneuert haben. Es wird angenommen, dass diemeisten Arbeitslosen nur dann auf eine Registrierung verzichten,wenn sie mit Schwarzarbeit beschäftigt sind. 2003 war die Zahl derMenschen, die ihre Registrierung nicht erneuerten, um 2,5 %geringer als im Jahr davor,9 was als Hinweis auf einen rückläufigenAnteil bei der Schwarzarbeit gesehen werden könnte. Andererseitserhöhte sich die Zahl der Menschen, die sich 2003 aufgrund

5 The Grey Economy in Bulgaria – Reasons, Consequences, Policies. E. Dajnov (Hg.), Sofia 2002, S. 24–25.6 F. Schneider, The Development of the Shadow Economies and Shadow Labour Force of 21 OECD and 22 Transition Countries, 2003. Dice Report, Journal for

International Comparison, Bd. 1, Nr. 1, S. 19. Als Indikator für die verdeckte Arbeitslosigkeit wurde 1998/99 das Verhältnis zwischen dem Anteil der nichtangemeldeten Arbeitskräfte und der Gesamtzahl der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (16 bis 65 Jahre) berechnet.

7 Laut AKE, 3. Quartal 2003.8 Daten der Arbeitsaufsichtsbehörde zufolge.9 The Labour Market in 2003 – Yearly Review 2003, Arbeitsverwaltung, S. 29.

Tabelle 1: Zahl der Beschäftigten 2000 und 2003*

Zeitraum / Jahr

Unternehmensumfrage** Arbeitskräfteerhebung

3. Quartal 2000 1903,4 2371,1 467,7

3. Quartal 2003 2068,9 2453,1 384,2

* Die Daten in der Tabelle vergleichen die Zahl der Beschäftigten im selben Zeitraum – dem 3. Quartal.** Die Umfrage wird alle 3 Monate erstellt. Sie sammelt Daten zu den am Monatsende mit Arbeitsverträgen ausgestatteten Erwerbstätigen. Der Vergleichbarkeit

halber wurde für die Tabelle die monatliche Durchschnittsbeschäftigung im 3. Quartal 2000 und 2003 kalkuliert.

Unterschied(in Tausend)

Zahl der Beschäftigten (in Tausend) laut:


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erneuter Arbeitslosigkeit wieder registrieren ließen, um 50 %. Ganzoffenbar bevorzugen Menschen, die auf Stellensuche sind, denlegalen Weg, also eine Anstellung mit Beschäftigungsvertrag.

Bestimmte Tätigkeiten, die nicht in den nationalen Statistikenauftauchen, finden in Privathaushalten statt. 2002/03 lag der Anteilder unbezahlt mithelfenden Familienangehörigen bei etwa 1,5 % bis2,3 %. Zwei Drittel davon waren Frauen.

Informationen aus soziologischen UntersuchungenUm die Veränderungen im Bereich der Schwarzarbeit zu verfolgen,werden Daten aus landesweiten repräsentativen Untersuchungender Jahre 1996 und 2002/03 herangezogen.

Die Untersuchung des von J. Christoskov geleiteten Teams10

bestand aus einer repräsentativen Umfrage und ausTiefeninterviews mit mehr als 30 Arbeitgebern. Die Untersuchungkam zu folgenden Ergebnissen:

• Fast ein Drittel aller Erwerbstätigen in Bulgarien sind in derSchattenwirtschaft angestellt; jede zehnte Person bezieht einverdecktes Zusatzeinkommen.

• Einkünfte aus Nebenjobs werden nahezu vollständig nicht

deklariert – 73 % aller Personen, die einer zusätzlichen Arbeitnachgehen, verheimlichen dieses Einkommen, weitere 6 %melden nur einen Teil davon an die Behörden.

• Im Privatsektor ist die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit amweitesten verbreitet – 60 % aller Selbstständigen in diesem Sektormelden ihre Einkünfte nicht weiter, 87 % arbeiten ohne Verträge.

• Die Hauptsektoren, in denen die Erwerbstätigkeit nichtangemeldet wird, sind die Landwirtschaft (80 % derSelbstständigen), der Handel und der Bausektor.

• Es sind vor allem Männer, die ohne Anmeldung beschäftigt sind,während Frauen sich im Wirtschaftsleben eher an die Gesetzehalten (zwei Drittel von ihnen melden Einkünfte aus Zusatzjobsvollständig oder teilweise an das Finanzamt). Allerdings werdenFrauen häufiger ohne Arbeitsvertrag eingestellt.

Untersuchungen des Centre for the Study of Democracy und derForschungsagentur „Vitosha Research“ (2002 bis 2004) zufolgenehmen die Schattenwirtschaft und die verdeckte Beschäftigung derTendenz nach ab.11 Repräsentative Umfragen zu nicht deklariertenEinnahmen wurden sowohl in der Bevölkerung als auch mitUnternehmensvertretern durchgeführt.

Den durchschnittlichen Bewertungen der Unternehmer zufolge

Tabelle 2: Arbeitnehmer nach Vertragsart, Unternehmenstyp sowie Geschlecht

Vertragsart Zahl (in Tausend) Zusammensetzung (in %)

Gesamt Männer Frauen Gesamt Männer Frauen

3. Quartal 2000

Gesamt 2344,9 1202,3 1142,6 100,0 100,0 100,0

Mit Arbeits-, Zivil- oder sonstigem Vertrag 2231,4 1134,3 1097,1 95,2 94,3 96,0

Ohne Vertrag 113,6 68,0 45,5 4,8 5,7 4,0

In Privatfirmen 1005,6 541,5 464,2 100,0 100,0 100,0

Mit Arbeitsvertrag 898,9 476,8 422,1 89,4 88,0 90,9

Ohne Vertrag 106,8 64,7 42,1 10,6 12,0 9,1

3. Quartal 2003

Gesamt 2453,1 1253,7 1199,4 100,0 100,0 100,0


Ohne Vertrag 97,7 61,0 36,7 4,0 4,9 3,1

Unbekannt 0,4 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0

In Privatfirmen 1477,8 780,9 696,9 100,0 100,0 100,0


Ohne Vertrag 92,9 58,7 34,2 6,3 7,5 4,9

Unbekannt 0,2 – 0,2 0,0 – 0,0

2003/2000

Gesamt (%) 104,6 104,3 105,0 – – –

Mit Arbeitsvertrag 105,5 105,1 106,0 – – –

Ohne Vertrag 86,1 89,7 80,6 – – –

In Privatfirmen 241,1 242,2 238,3 – – –

Mit Arbeitsvertrag 154,1 151,5 157,0 – – –

Ohne Vertrag 87,0 90,7 81,3 – – –

Quelle: NSI

10 J. Christoskov, G. Shopov, I. Beleva (1996).11 Quelle: The Hidden Economy in Bulgaria (in Vorbereitung), Centre for the Study of Democracy, Sofia 2004. Die für die Analyse verwendeten Informationen

stammen von Experten des Nationalen Statistikinstituts, des Nationalen Versicherungsinstituts, der Bulgarischen Nationalbank, des Finanzministeriums, derAgentur für Wirtschaftsanalysen und -prognosen, des Centre for the Study of Democracy und von „Vitosha Research“.


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hatten im Dezember 2002 25 % und im März 2003 16,7 % derMitarbeiter keinen Beschäftigungsvertrag. Dies galt vor allem fürdas Baugewerbe (29,1 %) und den Dienstleistungssektor (25,3 %),während es in der Industrie nur 19 % waren.

Die Daten aus der Bevölkerungsumfrage zeigten konstantereErgebnisse. Im November 2002 und im Januar 2003 waren rund6,0 % bis 6,5 % aller Befragten (Selbstständige, Firmeninhaber undFreiberufler ausgenommen) ohne Beschäftigungsvertrag tätig. DieUnterschiede zu den Bewertungen der Unternehmer könnten damitzusammenhängen, dass viele Befragte nicht gewillt sind, ihrenBeschäftigungsstatus offen darzulegen.

Das Verheimlichen von Teilen des Einkommens erwies sich als weitbeliebter als die Arbeit ohne Anstellungsvertrag. LautUnternehmensumfrage erhielten etwa ein Viertel bis ein Drittel(33,3 % im Dezember 2002 und 22,6 % im März 2003) allervertraglich angestellten Mitarbeiter höhere Gehälter als offiziellgemeldet.

Darüber hinaus wurden, so die Unternehmer im März 2003, rund18 % aller Gehälter schwarz ausgezahlt. In Kleinstunternehmen mitnur einem Angestellten (in denen der Befragte gleichzeitig derFirmeninhaber ist) lag dieser Anteil sogar bei 29 %.

Der Vergleich der Daten aus den genannten Untersuchungen zeigt,dass auch bei rückläufiger Tendenz der Schwarzarbeit ihreStrukturmerkmale weiter unverändert sind. Die verschiedenen Quellenbestätigen, dass Schwarzarbeit überwiegend im Privatsektor und beiMännern vorkommt und am ehesten in der Landwirtschaft, imHandel, im Dienstleistungsbereich und im Baugewerbe zu beobachtenist. Am häufigsten werden Einkünfte in Kleinunternehmen undEinpersonenbetrieben verschwiegen.

Maßnahmen zur Bekämpfung derSchwarzarbeit

Schaffung eines gesetzlichen und administrativenRahmens, der die Anmeldung der Erwerbstätigkeitund Beschäftigung begünstigtDas Gesetz zur Verringerung von Einfluss und Kontrolle derBehörden auf die wirtschaftliche Tätigkeit ist seit Dezember 2003 inKraft. Sein Zweck besteht darin, die Bedingungen zur Aufnahmeund Durchführung wirtschaftlicher Aktivitäten und dasGeschäftsklima zu verbessern. Die Zahl der Lizenzen wurdereduziert und die notwendigen amtlichen Verfahren für eineUnternehmensgründung vereinfacht.

Ebenfalls verbessert wurden die Bedingungen für Ausländer, diegewillt sind, ihr Unternehmen in Bulgarien anzusiedeln. Das Gesetzzur Änderung des Gesetzes über ausländische Investitionen (2003)besteht auf einheitlichen Bedingungen für Investitionen inBulgarien und hebt den Schutz für einheimische Investoren auf.Verbesserungen gab es auch bei der Koordination und Kooperationzwischen allen zuständigen Zentral- und Lokalverwaltungen. Alldiese Maßnahmen regen die Schaffung von Arbeitsplätzen und dieLegalisierung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit an.

Das Wirtschaftsministerium hat ebenfalls ein Maßnahmen-programm zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft vorgeschlagen.Darin enthalten sind die Einrichtung einer Abteilung fürSteuerprüfungen, die Bekämpfung illegaler Verkäufe von

verbrauchssteuerpflichtigen Waren, die Gründung einer staatlichenBehörde für die Erhebung von Steuern und Abgaben (NTICA), dieAusweitung der Zoll- und Steuerkontrolle, die Reduzierung desMehrwertsteuerbetrugs und die Bekämpfung des Vertriebs vonillegaler Software.

Die Pilotphase zur Erhebung von Steuern undSozialversicherungsabgaben durch eine einzige Institution, dieNTICA,12 soll innerhalb der nächsten vier Jahre beginnen. Geplantist auch die Entwicklung eines einheitlichen Informationssystems,das Steuerzahlungen per Internet ermöglicht. Es wird erwartet, dassdies das Steueraufkommen erhöhen wird.

Eine der wichtigsten Verwaltungsvorschriften, die die verdeckteBeschäftigung verringert hat, ist die Verpflichtung der Arbeitgeber,alle Arbeitsverträge bei ihrer Auflösung oder Modifizierung beimNationalen Versicherungsinstitut zu registrieren. Als Folge hat sichdie Zahl der versicherten Personen 2003 um mehr als 300.000erhöht.

Darüber hinaus wurden durch das Gesetz über dieSozialpflichtversicherung und das Gesetz über den Staatshaushalt(einschließlich des Budgets des Nationalen Versicherungsinstituts)für die unterschiedlichen Wirtschaftszweige und neun verschiedeneArbeitnehmerkategorien sozialversicherungspflichtige Mindestein-kommensbeträge eingeführt. Diese Maßnahme hilft, die Zahl derfür ein Mindesteinkommen Versicherten zu verringern und dieReallöhne zu legalisieren.

Außerdem steht zu erwarten, dass die Fortschritte bei derGesundheitsreform und die Einführung von Zugangsbeschrän-kungen zum Gesundheitssystem für Personen, die ihreVersicherungsbeiträge nicht geleistet haben, Selbstversicherte dazubringen wird, ihre Erwerbstätigkeit anzumelden.

Stärkung der Anreize und Entfernung vonHindernissen für die Anmeldung derErwerbstätigkeit auf Angebots- und Nachfrageseite

Überprüfung und Reformierung des Steuer- undSozialleistungssystemsBulgarien besitzt ein progressives Einkommenssteuersystem mitSteuerfreibeträgen im Jahr 2003 von bis zu 1440 BGN (ungefähr720 euro). Die derzeitige Politik bewegt sich in die Richtung einerweiteren Erhöhung der Steuerfreibeträge sowie einer Senkung derSteuersätze für die niedrigsten Einkommenskategorien (2001 lagdieser bei 20 %, 2002 bei 18 %, 2003 bei 15 % und 2004 bei 12 %).Dies soll als weiterer Anreiz für die Meldung von Einnahmendienen, die aus Schwarzarbeit herrühren.

Die Versicherungsbeiträge für die Bevölkerung sind in Bulgarienziemlich hoch. Zum Beispiel betrugen 2004 die Beiträge für diedritte – beliebteste – Arbeitskategorie 42,7 % desBruttoeinkommens. Vor kurzem wurden Vorschläge für eineVerringerung der Versicherungslasten und die Einführung einespauschalen Steuersatzes von 10 % vorgelegt. Allerdings zeigenBerechnungen, dass dies die Stabilität des Rentensystems und derverbleibenden Versicherungsgelder gefährden würde. Zumgegenwärtigen Zeitpunkt wird dieser Vorschlag daher alsinakzeptabel und populistisch angesehen. Die Kontrolle über dasVerhalten der Versicherer und der Versicherten, die erwähntePflichtregistrierung von Arbeitsverträgen und die

12 Das Projekt wird durch ein Darlehen der Weltbank in Höhe von 31,8 Mio. euro und mit Geldern aus der Staatskasse in Höhe von etwa 11Mio. euro finanziert. Es ist geplant, dass die NTICA im Januar 2005 die Arbeit aufnehmen wird.


Trends

Mindestbeitragssätze zur Sozialversicherung sind weiterhin vonhöchster Wichtigkeit für die regelmäßige und korrekte Auszahlungstaatlicher Versicherungsleistungen.

Die Körperschaftssteuer wurde 2003 von 25 % auf 23,5 % und2004 auf 19,5 % verringert.13 2003 wurden bei derUnternehmensbesteuerung mehrere Änderungen vorgenommen.Der Steuersatz wurde vereinheitlicht und die Gewinn- undGemeindesteuer wurden zu einer einzigen Unternehmenssteuerzusammengelegt.

Unternehmen, die in Gegenden mit hoher Arbeitslosigkeitinvestieren, können Steuerbefreiungen in Anspruch nehmen. DieseMaßnahme wird das Interesse von Investoren an solchen Gegendenerhöhen. Im Jahr 2003 wurden in der Hälfte aller Gemeinden, fürdie die genannte Steuerbefreiung gilt, Arbeitsplätze im Bekleidungs-und Textilsektor sowie in der Industrie, der Möbelherstellung undder Lebensmittelverarbeitung geschaffen.14 Diese Maßnahme istdaher offenbar ein wichtiges Instrument zur Verringerung derSchwarzarbeit in Regionen mit bedenklich hoher Arbeitslosigkeit.

Ausarbeitung geeigneter Strategien für Arbeitgeber undArbeitslose Seit 2002 haben sich die Leitlinien für Eingriffe in den Arbeitsmarktradikal verändert. Das Hauptziel ist die Schaffung vonArbeitsplätzen. Während das Nationale VersicherungsinstitutArbeitslosenleistungen verteilt, werden gleichzeitigArbeitsmarktmaßnahmen in Gang gesetzt.

Das Programm „Von der Sozialhilfe in die Erwerbsarbeit“ ist vonbesonderer Bedeutung für die erfolgreiche Umsetzung derMaßnahmen. Das 2003 gestartete und auf drei Jahre angelegteProgramm schafft Arbeit für 117.000 Menschen im erwerbsfähigenAlter, die zuvor Sozialleistungen bezogen haben. Es stellt Gelder zurVerfügung, die den Mindestlohn und dieMindestversicherungbeiträge abdecken, und entfernt dadurch denAnreiz zur Schwarzarbeit ohne Beschäftigungsvertrag.

Die Förderung des Unternehmergeistes unter arbeitslosenMenschen ist im Beschäftigungsförderungsgesetz (2002) geregelt.Zur Umsetzung der beschlossenen Programme und Maßnahmenerhalten Arbeitgeber finanzielle Hilfen zur Zahlung von Gehälternund Sozialabgaben (den Arbeitgeberanteil) für eingestellteArbeitslose. Außerdem werden Angebote zur beruflichenQualifikation, Motivation und Weiterbildung und zur territorialenMobilität registrierter Arbeitsloser subventioniert. Darüber hinausgibt es günstige Leasingverträge und zinsverbilligte Darlehen fürMenschen mit verminderter Arbeitsfähigkeit.

Das von den Arbeitsämtern angebotene Dienstleistungspaket fürUnternehmensgründer ist beträchtlich erweitert worden. Es werdennun regelmäßig kostenlose Beratung, Marktforschungsdaten,leichterer Zugang zu Fördergeldern, Schulungen sowieKonsultationen zu PHARE-Projekten angeboten. Dazu wurde dieVermittlerrolle der Gründerzentren gestärkt.

All diese Anreize zur Gründung eines eigenen Unternehmens sindweit attraktiver als eine Beschäftigung in der Schattenwirtschaft.

Subventionen an Arbeitgeber zur Einstellung von Arbeitslosenspielen sowohl in der Prävention als auch in der Bekämpfung derSchwarzarbeit eine wichtige Rolle. Sie werden in folgenden Fällenausgezahlt: bei Teilzeitanstellung von Arbeitslosen, beiBeschäftigung von auf dem Arbeitsmarkt benachteiligten Personen,bei Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen und von Arbeitslosen,die seit mehr als fünf Monaten Sozialleistungen beziehen.Kleinstunternehmen erhalten für die ersten fünf neu geschaffenenArbeitsplätze die Sozialversicherungsbeiträge zurückerstattet. DieGehälter und Sozialabgaben für Praktikanten und Auszubildendewerden für einen Zeitraum von sechs Monaten übernommen.

Arbeitgeber, die diese Subventionen in Anspruch nehmen möchten,dürfen beim Staat nicht in der Schuld stehen (d. h. mit der Zahlungvon Steuern, Abgaben usw. im Rückstand sein). Die Subventionengelten nur für neu geschaffene Arbeitsplätze und verlangen denAbschluss eines Beschäftigungsvertrags mit den eingestelltenArbeitslosen. Jede der genannten Bedingungen entspricht denErfordernissen für die Legitimität des Arbeitgebers.

Das Interesse der Arbeitgeber an der Nutzung der beschriebenenSubventionen korreliert mit ihren Erwartungen für die naheZukunft. Leider ist der Optimismus derzeit nicht groß genug, sodass viele Arbeitslose nur für die Dauer der Zuschüsse eingestelltwerden.

Stärkung der KontrollenDie Kontrolle über die Befolgung der Arbeitsgesetze in allenWirtschaftszweigen obliegt der Exekutivagentur derArbeitsaufsichtsbehörde.15 Bei Aufdeckung von Verstößen werdenVerwaltungsmaßnahmen in die Wege geleitet und dieVerantwortlichen16 aufgespürt. Im Jahr 2003 betrafen 28,8 % allerVerstöße die Einstellung, den Einsatz und die Entlassung vonMitarbeitern.17

Über die Gefahren durch die Schwarzarbeit und die durch sieverursachten Unregelmäßigkeiten auf dem Arbeitsmarkt herrschtbei Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden Einigkeit. Für allegesetzestreuen Arbeitgeber bedeutet sie unfairen Wettbewerb, fürdie Gewerkschaften ist sie ein negativer Anreiz für die Erhöhung derLöhne und ein Faktor beim Sozialdumping. SowohlGewerkschaften als auch Arbeitgeberverbände unterstützen dieInitiativen und Maßnahmen der Regierung, bestehen jedochgleichzeitig auf weiteren Steuer- und Beitragssenkungen alszusätzlichem Beitrag zur Verringerung der Schattenwirtschaft.

Stärkung der transnationalen Kooperation zurBekämpfung der Schwarzarbeit Bulgarien hat mit den Regierungen von Deutschland, Tschechien,Portugal und Spanien Abkommen über die offizielle Beschäftigungunterzeichnet. All diese Abkommen zielen darauf ab, die vonBulgaren im Ausland verrichtete Schwarzarbeit zu reduzieren.

Darüber hinaus verhandeln Gewerkschaften aus Bulgarien,Griechenland und der Türkei über verschiedene Initiativen zurRegulierung der Beschäftigungsbedingungen und zur Begrenzungvon Sozialdumping.

13 Nach veröffentlichten Plänen der Regierung soll die Körperschaftssteuer 2005 auf 15 % sinken.14 The Labour Market in 2003 – Yearly Review 003, Arbeitsverwaltung, S. 31.15 Folgende Institutionen sind an der Bekämpfung der Schwarzarbeit beteiligt: Ministerien, die Arbeitsaufsichtsbehörde, Regional- und Stadtverwaltungen, die

Arbeitsverwaltung, landesweit vertretene Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sowie Nichtregierungsorganisationen.16 Arbeitgeber, die nicht all ihren Verpflichtungen zur Registrierung von Arbeitsverträgen nachkommen, werden für jeden Verstoß mit einer Geldbuße von 1000 BGN

(500 euro) belegt. Arbeitgeber, die gegen die Vorschriften zur Zahlung von Mindestsozialversicherungsbeiträgen verstoßen, werden je nach Art des Verstoßes mitGeldbußen zwischen 50 BGN (25 euro) und 1000 BGN (500 euro) belegt.

17 Jahresbericht der Arbeitsaufsichtsbehörde für 2003, Beschäftigungsbulletin Nr. 6/2004.


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Erhöhung des gesellschaftlichen Bewusstseins für dieKosten der Schwarzarbeit Staat und Gesellschaft haben an mehreren Bereichen bezüglich derBegrenzung der Schwarzarbeit ein gemeinsames Interesse. Dazuzählen unzureichende Arbeitsbedingungen und nicht vorhandeneSicherheitsstandards ebenso wie die Nichtabsicherung durch denSozialstaat. Diese Bereiche könnten sich zum Schwerpunkt derKontrollen durch Behörden, Nichtregierungsorganisationen undMedien (durch landesweite PR-Kampagnen) entwickeln. DieUnterrichtung über die Risiken, die mit der Ausübung vonSchwarzarbeit verbunden sind, könnte eine wichtige präventiveRolle spielen.

SchlussfolgerungenSämtliche Untersuchungen zum Thema Schwarzarbeit zeichnen einpositives Bild. Die Schwarzarbeit ist rückläufig, auch wenn ihreStrukturmerkmale weiter unverändert sind.

Die Eindämmung der Schwarzarbeit geschieht in einer Situationallgemeiner wirtschaftlicher Neubelebung und steigenderBeschäftigungsquoten, begleitet von einer Ausweitung derbehördlichen und gesetzlichen Bekämpfungsmaßnahmen – mitbisher positiven Resultaten.

Dr. Pobeda Loukanova

LiteraturhinweiseJ. Christoskov, G., Shopov, I., Beleva, 1996, Non-institutionalisedEmployment and Self-employment (NES) in Bulgaria,

unveröffentlichtes Papier, finanziert im Rahmen desForschungsprogramms des Instituts für Marktwirtschaft (Teile derStudie wurden in der Zeitung Kesh veröffentlicht, Nr. 41 und 45,1996)

Stoykov, P, Dimitrova, 1999, The Hidden Economy – Measuringand Influence, in: Economic Studies (vom Wirtschaftsinstitut derBulgarischen Wissenschaftsakademie veröffentlicht) Ausgabe 1

K. Stoyanova, Kr. Kirova, A. Kirova, 1999, Social Challenges of theShadow Economy, Monographie, Sofia

R. Rangelova, Shadow Economy, Zeitschrift „Ekonomika”,Ausgabe 5, 1992

T. Todorov, The Informal Economy – Major Topic of the Council ofExperts in National Accounts, Zeitschrift „Statistika”, Ausgabe 5,1993

Black Economy – A problem to the East and to the West, Zeitschrift„Ekonomika”, Ausgabe 12, 1995

J. Wladimirov, Power Metaphorphosis, Sofia, 1995

A. Kumanova, The Hidden Economy and Several Methods forResearch and Evaluation, Zeitschrift „Statistika”, Ausgabe 2, 1997

G. Manolov, The Illegal Economy in Bulgaria, Zeitschrift„Ekonomika”, Ausgabe 1, 1998

Schneider, F. (2003), The Development of the Shadow Economiesand Shadow Labour Force of 21 OECD and 22 TransitionCountries. Dice Report, Journal for International Comparison, Vol.1, Nr. 1, S. 19

RumänienEinleitungDieser Artikel befasst sich mit dem Problem der nicht angemeldetenArbeit in Rumänien. Zwar ist nicht angemeldete Arbeit nicht nur inEntwicklungsländern oder Ländern zu finden, die sich in einerÜbergangsphase befinden, doch weist sie in den mittel- undosteuropäischen Ländern, in denen die Umstellung auf dieMarktwirtschaft erst kürzlich vollzogen wurde, einige besondereMerkmale auf.

Dieser Artikel befasst sich mit den verschiedenen Dimensionennicht angemeldeter Arbeit. Dabei wird die Auffassung vertreten,dass eine Definition nicht angemeldeter Arbeit, die für entwickeltereLänder passen mag, möglicherweise für eine erst neu entstehende,im Übergang befindliche Volkswirtschaft wie die Rumäniens zurigide ist. Dabei ist auch zu beachten, dass die während desÜbergangs in Rumänien verfolgte Politik dazu beigetragen hat, dassdas Phänomen der nicht angemeldeten Arbeit florieren konnte –selbst in einem durch nachhaltiges Wachstum und gute Makro-Stabilität geprägten Wirtschaftsumfeld. Schließlich untersuchtdieser Beitrag die Verbindung zwischen Globalisierung und nichtangemeldeter Arbeit. Dabei befassen wir uns mit dem Thema derauf „informellen Kanälen“ erfolgenden Arbeitsmigration insAusland.

Dieser Beitrag stützt sich auf die erste umfassende Studie desNational Labour Research Institute (NLRI), die in Rumänien zudiesem Thema durchgeführt wurde: Best Practices for theCombating and Prevention of Undeclared Work (Ghinaruru et al,2004) [Nationales Arbeitsforschungsinstitut: Beste Praktiken zurBekämpfung und Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit(Ghinaruru u.a., 2004)]. Außerdem stützt er sich auf das vomrumänischen Ministerium für Arbeit, Soziales, Solidarität undFamilie gemeinsam mit der Generaldirektion Beschäftigung undSoziales der Europäischen Kommission Ende 2002 verfassteGemeinsames Bewertungspapier zur Beschäftigungspolitik (JAP).Dieses letztgenannte Dokument enthielt eine erste Einschätzung desUmfangs der Beschäftigung in Rumäniens nicht erfasster/nichtregistrierter Wirtschaft (der „informelle Sektor“).

Zwar findet in der nicht erfassten/nicht registrierten Wirtschaftnicht angemeldete Arbeit statt, doch nicht die gesamte in diesemSektor der Volkswirtschaft geleistete Arbeit fällt in diese Kategorie.

Vorkommen nicht angemeldeter Arbeit in derVolkswirtschaftRumänien erlebte in den 1990er Jahren einen Übergang, der immer


Trends

wieder ins Stocken geriet. Dies führte dazu, dass nicht angemeldeteArbeit ein relativ häufiges Phänomen ist. Es fehlte an einem langegenug währenden, mehrjährigen Wirtschaftswachstum, undMitte/Ende der 1990er Jahre setzte dann noch im Zusammenhangmit dem Erreichen der kritischen Masse für den Übergangsprozesseine zweite Übergangsrezession ein. Diese Faktoren verleitetendazu, nicht angemeldeter Arbeit nachzugehen. Diese Neigung istsowohl Teil einer Überlebensstrategie als auch Ergebnis der im Zugedes Übergangsprozesses verfolgten ökonomischen Strategie.

Insgesamt war die Regierung gezwungen, sich zunächst und vorallem darauf zu konzentrieren, makroökonomische Stabilität undeine restriktivere Geld- und Fiskalpolitik zu verankern. Wachstum,das die Gefahr ständigen, hohen Inflationsdrucks birgt, spieltedagegen eine untergeordnete Rolle. Die notwendigen, doch hartenReformmaßnahmen drängten große Teile der Bevölkerung in dieEinkommensarmut. Man schätzt, dass die Armutsquote (welche bei50 % des Medianeinkommens liegt) 1997 – wenn auch nur kurzzeitig– auf 50 % kletterte. Die Maßnahmen bewirkten auch eineZunahme der Einkommensungleichheit.

Aufgrund dieser Entwicklungen nahm der Umfang der nichtangemeldeten Arbeit zu. Schätzungen des Beitrags der nichtangemeldeten Arbeit und der nicht angemeldeten Firmen zumBruttoinlandsprodukt lassen vermuten, dass nicht angemeldeteArbeit Ende der 1990er Jahre die Spitze erreichte, wonach dann eingewisser Rückgang stattfand. Es wird jedoch vermutet, dass dieserRückgang ausschließlich den „informellen Landwirtschaftssektor“betraf (von Familien betriebene kleine Bauernhöfe). Der Anteilnicht angemeldeter Arbeit an Tätigkeiten außerhalb derLandwirtschaft ist wahrscheinlich unverändert, wenn nicht sogargeringfügig höher. Hierbei herrscht jedoch Unsicherheit, weil sichdie Schätzungen hinsichtlich ihrer Methoden und Ergebnisseunterschieden.

Die umfassendste Evaluierung wurde von März bis Mai 2004 vomNationalen Arbeitsforschungsinstitut1 vorgenommen. Die Studiesetzte sowohl direkte Beobachtung als auch ökonometrischeModelle ein, wobei der Anteil des Lohns am gesamten verfügbarenHaushaltseinkommen als Erklärungsvariable herangezogen wurde.Das Ergebnis lässt vermuten, dass die nicht angemeldete Arbeitetwa 30 % des rumänischen BIPs ausmacht. Zum Teil entfällt diesauf Subsistenzlandwirtschaft, welche man für ein Element des„sichtbaren“ BIPs halten kann, auch wenn sie imKommissionsbericht Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in einererweiterten Union (2004) als nicht angemeldete Arbeit definiert ist.Etwa die Hälfte des oben geschätzten Anteils am BIP könnte aufWirtschaftsaktivitäten entfallen, die nicht in die Bereiche Landwirt-schaft/Subsistenzwirtschaft fallen.

Der Anteil des rumänischen BIPs, der auf nicht angemeldete/nichterfasste Wirtschaftstätigkeiten entfällt, ist gegenüberschätzungsweise 35 % in den Jahren 2001 bis 2002 zurückgegangen.Diese Zahlen stimmen weitgehend mit denen von ProfessorSchneider (2002) überein, der einen Rückgang von 40 % dergesamten Beschäftigung im Jahr 2000 auf schätzungsweise 30 % imJahr 2003 und 34 % für das Jahr 2004 ermittelte. Dieser Rückganglässt sich zum Teil durch die Steigerung der Lohnwirtschaft und dendeutlichen Beschäftigungsrückgang in der Landwirtschaft erklären,die traditionell auf Subsistenzlandwirtschaft beruhte.

Der Umfang der nicht angemeldeten Arbeit in der nicht

erfassten/nicht angemeldeten Wirtschaft wurde in der NLRI-Studie2 auf etwa 2,2 Millionen Personen geschätzt. Dies umfasstetwa 1 Million Personen (ca. 11 % der Gesamtzahl derBeschäftigten), von denen man annimmt, dass sie „verdeckten“,nicht angemeldeten Beschäftigungen außerhalb der Landwirtschaftnachgehen (d. h. ihrer Art nach legalen, jedoch nicht angemeldetenBeschäftigungen), sowie etwa 1,2 Millionen Personen (ca. 14 % derGesamtzahl der Beschäftigten), die informelle Tätigkeitenaußerhalb der Landwirtschaft ausüben (vgl. Tabelle 1).

Es besteht eine gewisse Verwirrung darüber, ob dieSubsistenzlandwirtschaft zur nicht angemeldeten Arbeit (zuminformellen Sektor) zu zählen ist. Würde man sie berücksichtigen,so müssten die oben genannten Schätzungen um die Arbeit erhöhtwerden, welche in dem sehr großen Landwirtschaftssektor geleistetwird, der derzeit mehr als 3,15 Millionen Personen beschäftigt – dasentspricht etwa 35 % der Gesamtbeschäftigtenzahl im Jahr 2003.Diese Personen sind zumeist in Familienbetrieben beschäftigt, diefast ganz unter die Kategorie „Haushaltsproduktion für eigenenVerbrauch / eigene Verwendung“ fallen. Addiert man diese Zahl zuden im informellen Sektor außerhalb der LandwirtschaftBeschäftigten, so ergibt das eine Gesamtzahl von etwa 4,4 MillionenPersonen, was wiederum 49 % der Gesamtbeschäftigtenzahlentspricht. Addierte man auch noch die 1 Million Personen, die im„verdeckten“ Sektor einer nicht landwirtschaftlichen Beschäftigungnachgehen, so ergäbe das eine Gesamtzahl von etwa 5,4 MillionenPersonen bzw. fast 60 % der Gesamtbeschäftigtenzahl Rumäniens.

Einige Experten sind jedoch der Meinung, bei kleinen Bauernhöfenhandele es sich um „informelle, jedoch angemeldete Arbeit“.Diejenigen, die solcher Arbeit nachgehen, geben ihre Tätigkeitenden Behörden gegenüber an, und sie gelten auch als beschäftigt imSinne der Arbeitskräfteerhebung (EUROSTAT-Methode). Dasbedeutet, dass sie nicht unter den Begriff der nicht angemeldetenArbeit fallen, wie er in der Mitteilung der Kommission 1998definiert wurde. Außerdem beruht die landwirtschaftliche Tätigkeiteiner Person, selbst wenn sie nur geringen Umfangs ist und derSubsistenz dient, auf dem rechtmäßigen Besitz des Lands. Weitere1,2 Millionen Personen, die „informellen nicht landwirtschaftlichenTätigkeiten“ nachgehen, sollten vielleicht ebenfalls bei denSchätzungen nicht angemeldeter Arbeit außer Acht gelassenwerden, da es sich nur um unbedeutende Aktivitäten geringenUmfangs handelt, die den Behörden nicht gemeldet werden müssen.

Nimmt man die oben genannten Einschränkungen vor, so lässt sichdie Zahl der Personen, die nicht angemeldeter Arbeit nachgehen,auf etwa 1,1 bis 1,3 Millionen schätzen, was ungefähr 13–14 % derGesamtbeschäftigtenzahl in Rumänien ausmacht.

Die Landwirtschaftsreform von 1921, die umfassendste in Mittel-und Osteuropa, stellte sicher, dass die Erzeugunglandwirtschaftlicher Produkte hauptsächlich durch kleineBauernhöfe erfolgt. Dementsprechend handelte es sich bei derrumänischen Landwirtschaft vorwiegend umSubsistenzlandwirtschaft. Der Kommunismus brach mit dieserTradition und schuf Produktionsgenossenschaften, die dann späterwieder privatisiert wurden. Während des Übergangs stiegen dieBeschäftigtenzahlen in der Landwirtschaft, da Arbeitslosigkeit inden Städten und Einkommensarmut eine starke Abwanderung ausden Städten in ländliche Gebiete bewirkten. Die Beschäftigung inder Landwirtschaft, die als eine Art „Pufferbeschäftigung“ diente,erreichte 1999–2000 mit 42–45 % ihren Höchstwert.

1 Dr. Catalin Ghinararu, Ana Maria Zamfir, Cristina Mocanu und Miriam Munteanu, unter der Schirmherrschaft des NLRI (2004) Best Practices for the Combatingand Prevention of Undeclared Work, Bukarest, Rumänien: RO MEDIA.

2 Als dieser Artikel (im August 2004) verfasst wurde, war das Nationale Statistikinstitut noch nicht in der Lage, Zahlen zu diesem Phänomen zu veröffentlichen. Dieeinzigen erhältlichen Schätzungen sind deshalb die des NLRI. Die Verfasserin dieses Artikels und das Institut sind auch die Quellen der im JAP (2002) genanntenZahlen zu diesem Thema.


Trends

In den letzten vier bis fünf Jahren war ein nachhaltigeresWirtschaftswachstum zu beobachten, das wahrscheinlich aufabsehbare Zeit fortdauern wird. Nach wie vor dominiert dieSubsistenzlandwirtschaft. Infolge dieses Wirtschaftswachstumsgeht die Beschäftigung in der Landwirtschaft jedoch um etwa1 Prozentpunkt pro Jahr zurück. Man schätzt, dass der Anteil derLandwirtschaft an der Gesamtbeschäftigtenzahl – sofern dasderzeitige Wachstumstempo gehalten wird – bis 2014 auf etwa28–29 % fallen wird. Bei noch höheren Wachstumsraten könnte erbis 2014 sogar schon auf 23 oder 20 % fallen.

Bestimmte Sektoren der Volkswirtschaft neigen stärker zu nichtangemeldeter Arbeit. Auf Grundlage der NLRI-Schätzungen istanzunehmen, dass der Bausektor etwa 14 % der nicht angemeldetenArbeit in den nicht landwirtschaftlichen Sektoren ausmachenkönnte. Dahinter rangiert der Handelssektor (insbesondere kleineEinzelhändler) mit etwa 12 %. Auf Produktionssektoren mitgeringerer Wertschöpfung, etwa die Textil-, Kleidungs-, Schuh- undLederindustrie, die Rumäniens Wirtschaft dominieren, entfallenzusammen etwa 11 % der nicht angemeldeten Arbeit außerhalb derLandwirtschaft.

Ein großer Anteil der nicht angemeldeten Arbeit außerhalb derLandwirtschaft konzentriert sich auf kleine undKleinstunternehmen mit geringer Produktivität. Nicht angemeldeteArbeit, einschließlich Kinderarbeit, gedeiht in diesen Firmen, unddie Unterscheidung zwischen Kapital und Arbeitskraft ist häufigverwischt. Die NLRI-Studie schätzt, dass in Rumänien etwa 19 %der nicht angemeldeten Arbeit außerhalb der Landwirtschaft aufdiesen Wirtschaftssektor entfallen.

Insgesamt entfallen auf die oben genannten Wirtschaftszweige 57 %der nicht angemeldeten Arbeit außerhalb der Landwirtschaft. DerRest ist dünn auf alle anderen Wirtschaftszweige verteilt. Amgeringsten ist der Anteil der nicht angemeldeten Arbeit im Energie-und Telekommunikationssektor, weil hier große, häufigmultinationale Unternehmen dominieren.

Die nicht angemeldete Arbeit im Sektor der kleinen undKleinstunternehmen geht häufig mit dem Versuch der Vermeidungrechtlicher Verpflichtungen einher. Man hat eine starke Korrelationzwischen nicht angemeldeter Arbeit und Steuerhinterziehung,Bestechung, Korruption und anderen mit der „Schattenwirtschaft“verbundenen Phänomenen festgestellt. Die NLRI-Studie erkannte,dass Steuerhinterziehung und Bestechung zur Vermeidung vonSteuerpflichten oder Inspektionen und Kontrollen umso häufigervorkommen, je höher der Anteil der nicht angemeldeten Arbeit ist.Diese Korrelation wirkt in beide Richtungen: Der Rückgriff aufSteuerhinterziehung, Bestechung und Korruption erklärt zumGroßteil die Neigung, nicht angemeldeter Arbeit nachzugehen.

Nicht angemeldete Arbeit konzentriert sich vor allem aufWirtschaftszweige mit geringer Produktivität, die ihre Marktnischenur dadurch verteidigen können, dass sie rechtliche Verpflichtungenumgehen und die Arbeitskosten auf ein Minimum reduzieren. ZumTeil lässt sich dies durch die Lage der Gesamtwirtschaft währenddes Übergangs erklären. Eine lange Phase hoher Inflation, inwelcher die Entwicklung unvorhersehbar erschien, veranlasstekleine und mittlere Unternehmen (KMU), sich zumindest zum Teilin der Schattenwirtschaft zu betätigten, um das eigenewirtschaftliche Überleben zu sichern. Durch das derzeitige

Tabelle 1: Schätzungen nicht angemeldeter Arbeit und Beschäftigung in der nicht erfassten/nicht registrierten WirtschaftRumäniens

Beschäftigung im informellen Sektor 3.150 71,4 (100) 35 1.260 28,5 (50,5) 14 4.410 100 (78,1) 49

Beschäftigung im „verdeckten“ (legalen,jedoch nicht angemeldeten) Sektor - - - 1.000 100 (40) 11* 1.000 100 (17,7) 11*

Beschäftigung im illegalen Sektor - - - 235 100 (9,4) 2,6** 235 100 (4,2) 2,6**

Gesamt-beschäftigung im nicht erfassten /

nicht registrierten Teil der Volkswirtschaft 3.150 55,8 (100) 35 2.495 44,1 (100) 27,7 5.645 100 (100) 63

* „Echte nicht angemeldete Beschäftigung“; % = äquivalenter Prozentsatz der Gesamt-beschäftigung, da Personen, die nicht angemeldeter Arbeit nachgehen,beschäftigt, arbeitslos oder inaktiv sein können und über oder in manchen Fällen unter dem Mindestalter für Erwerbstätigkeit liegen.

** Beschäftigung im „illegalen Sektor“ der nicht erfassten Wirtschaft, welche in diesem Beitrag außer Acht gelassen wird.

Quelle: Dr. Catalin Ghinararu u. a. (2004) Best Practices for the Combating and Prevention of Undeclared Work (Beste Praktiken zur Bekämpfung und Verhinderung nicht angemeldeter Arbeit).

Gesamtbeschäftigung im nichterfassten/nicht registrierten Teil der

Volkswirtschaft

Nichtlandwirtschaftliche Beschäftigungim nicht erfassten/nicht registrierten

Teil der Volkswirtschaft

Landwirtschaftliche Beschäftigung imnicht erfassten/nicht registrierten Teil

der Volkswirtschaft

Per-sonen(Tsd.)

% derGesamt-

beschäftigungin der Land-wirtschaft

Als % derGesamt-

beschäftigung in Rumänien

Per-sonen(Tsd.)

% derGesamt-

beschäftigungaußerhalb der

Land-wirtschaft

Als % derGesamt-

beschäftigungin Rumänien

Per-sonen(Tsd.)

% Gesamt-beschäftigung

im nichterfassten / nicht

registrierten Teil der Volks-

wirtschaftRumäniens

Als % derGesamt-

beschäftigungin Rumänien


Trends

Wirtschaftswachstum dürften sich mehr Beschäftigungs-möglichkeiten im formellen, sichtbaren Sektor der Volkswirtschaftbieten – vorausgesetzt, dieses Wachstum kann über mehrere Jahregehalten werden.

Manche meinen, dass die Steuerlast auf dem Faktor Arbeitreduziert werden sollte. Dadurch könnten es sich auchUnternehmen mit geringer Rentabilität leisten, die Arbeit zumelden. Unternehmen, die überlebensfähig sind und echteArbeitsplätze schaffen könnten, hätten dann Anlass, Praktiken wiedie Barzahlung aufzugeben. Die Kombination nicht angemeldeterNiedriglohnarbeit und nicht angemeldeter Barzahlungen ist inRumänien besonders weit verbreitet. Sie bringt die Arbeitnehmerum einen erheblichen Teil ihrer Sozialleistungen, insbesonderehinsichtlich der Pensionszahlungen.3

Gleichzeitig wird gefordert, den Mindestlohn, den etwa 20 % derrumänischen Arbeitnehmer erhalten, so zu erhöhen, dass er diesenArbeitnehmern eine Motivation bietet, sich offiziell anstellen zulassen. Der Mindestlohn entspricht derzeit etwa 35 % desDurchschnittsbruttogehaltes, wodurch Rumänien mit demVerhältnis des Mindestlohns zum Durchschnittsgehalt in Europa ander Spitze liegt. Dies ist positiv, wobei man jedoch sehen muss, dassRumäniens Durchschnittsbruttogehalt (das 200 Euro entspricht)eines der niedrigsten in Europa ist. Etwa 40 % der Exporte desLandes sind von Wirtschaftszweigen abhängig, in denen derMindestlohn gezahlt wird und die Arbeitsproduktivität wegen desgroßen Subsistenzlandwirtschaftssektors reduziert ist. Es sindpolitische Maßnahmen getroffen worden, um den Mindestlohn zusteigern und den Lebensstandard von etwa einem Fünftel derGesamtzahl der Beschäftigten zu verbessern. Doch dieseMaßnahmen wurden durch Bestrebungen unterminiert, dieArbeitsplätze in Wirtschaftszweigen mit geringer Produktivität im„sichtbaren“ Sektor der Wirtschaft zu halten und Unternehmendavon abzuhalten, in „billigere“ Länder wie Moldawien oder dieUkraine abzuwandern.

In den nächsten Jahren wird es auf die richtige Mischung vonEinkommens- und Arbeitsbesteuerung ankommen, um formelleBeschäftigungsverhältnisse auch in den mit geringer Wertschöpfungarbeitenden Wirtschaftssektoren zu fördern. Die meistenArbeitskräfte, die allmählich aus der Subsistenzlandwirtschaftfreigesetzt werden, werden in diese Wirtschaftszweige gehen. Manwird bei der Erhöhung des Mindestlohns Zurückhaltung übenmüssen, um die Konkurrenzfähigkeit aufrechtzuerhalten undAnreize für mehr Investitionen in Kapital und Arbeit zu geben,höhere Produktivität zu fördern und eine Umstellung aufWirtschaftszweige mit höherer Wertschöpfung zu bewirken.Einstweilen könnte eine Form fiskalischer Entspannungerforderlich sein, um den Beschäftigungsstand im formellenWirtschaftssektor möglichst hoch zu halten.

Abschließende Worte zu diesem Abschnitt:

• Informelle Arbeit in der Subsistenzlandwirtschaft kann nichtohne Weiteres als nicht angemeldete Arbeit klassifiziert werden,da sie den Behörden bekannt ist und auf eigenem Grund undBoden erfolgt.

• Außerhalb dieses Sektors gedeiht die nicht angemeldeteBeschäftigung in Einzelhandels-, Produktions-, Bau- und sogarDienstleistungsunternehmen mit geringer Wertschöpfung.

• Existenz und spätere Weiterentwicklung der nicht angemeldetenArbeit ist ein besonders schädliches Erbe der in den 1990erJahren erfolgten, immer wieder ins Stocken geratenen

wirtschaftlichen Umstellung.• Es wird erwartet, dass das Phänomen zurückgehen dürfte, je

mehr sich die Wirtschaft zu einer „funktionalenMarktwirtschaft“ entwickelt und die Inflation dank desWirtschaftwachstums weiter zurückgeht.

• Man sollte jedoch die Auswirkungen der Einkommens- undArbeitssteuerpolitik nicht unterschätzen. Sie ist besonderswichtig, wenn man sicherstellen will, dass das Wachstum füreinen Anstieg der Beschäftigtenzahlen im formellen, aber nichtim informellen Sektor sorgt.

• Schließlich ist es auch wichtig zu bedenken, dass in Rumänienwahrscheinlich noch mehr Personen nicht angemeldeter Arbeitnachgingen, wenn sie nicht die Möglichkeit hätten, im Auslandzu arbeiten. Dieses Phänomen könnte einer der Gründe dafürsein, dass in Rumänien die Arbeitslosenquote niedrig, der Anteilder Inaktiven an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alterjedoch recht hoch ist.

Maßnahmen zur Bekämpfung nichtangemeldeter ArbeitRumänien kennt zwar keine nationale Definition des Begriffs dernicht angemeldeten Arbeit, doch Regierung und Behörden sind derAnsicht, dass das Ausmaß dieses Phänomens eine bedeutendeGefahr für die rumänische Gesellschaft darstellt. Nichtangemeldete Arbeit hat anerkanntermaßen erheblicheAuswirkungen – nicht nur auf Funktion und Wachstum derWirtschaft, sondern auch auf die soziale Sicherheit derArbeitskräfte und die soziale Kohäsion.

In den Sektoren außerhalb der Landwirtschaft wurden bereitsMaßnahmen zur Bekämpfung „echter nicht angemeldeter Arbeit“getroffen. Von Unternehmerseite wurde wiederholt die hoheBesteuerung des Faktors Arbeit als Grund dafür genannt, dassFirmen auf nicht angemeldete Arbeit ausweichen. Daraufhin hatdie Regierung die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber 2004gegenüber 2003 um drei Prozentpunkte reduziert. Dies umfasst eineSenkung des Beitragssatzes zur Sozialversicherung (Rentenver-sicherung) um 2,5 % und des Beitragssatzes zurArbeitslosenversicherung um 0,5 %. Berücksichtigt man die bereits2003 erfolgte Reduzierung der Beitragssätze, so liegt die steuerlicheBelastung des Faktors Arbeit jetzt acht Prozentpunkte niedriger als2002.

Diese Senkung wurde aber zum Teil wieder durch die mit derAnhebung des Mindestlohns einhergehende nominale Erhöhungder Beiträge aufgewogen. Relativ gesehen ist jedoch die gesamteSteuerbelastung des Faktors Arbeit von 48,2 % (berechnet auf Basisdes Durchschnittsbruttogehalts im Jahr 2002) auf 45,5 % im Jahr2003 gefallen. Das bedeutet, dass für einen Arbeitnehmer mit zweiunterhaltsabhängigen Kindern, der das Bruttodurchschnittsgehaltverdient, die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit von 42,8 %auf 40,2 % gesenkt wurde. Für einen Arbeitnehmer, der 67 % desBruttodurchschnittsgehalts verdient und keine unter-haltsabhängigen Angehörigen hat, wurde die steuerliche Belastungdes Faktors Arbeit von 45,5 % im Jahr 2002 auf 42,7 % im Jahr 2003gesenkt.

Durch das kürzlich erlassene neue Steuergesetz ist der rechtlicheRahmen der Steuergesetze jetzt klarer, was mehr Stabilität bringt.Trotz dieser Maßnahmen ist es der Regierung jedoch nichtgelungen, eine geplante Änderung durchzusetzen, durch welche der

3 Die Altersrente ist staatlich organisiert (und ist derzeit die einzige in Rumänien bestehende Rentenform). Sie wird auf Basis der im Laufe des gesamten Arbeitslebensgeleisteten Beiträge sowie des in das System eingezahlten Betrags berechnet. Niedriglohnbeschäftigte müssen daher im Alter mit einer niedrigen Rente rechnen.


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Steuersatz auf pauschal 19 % gesenkt worden wäre. EinigeÄnderungen sind hinsichtlich der Steuerstufen vorgesehen. Derzeitwerden Bezieher von mittleren und mittleren bis höherenEinkommen benachteiligt, was möglicherweise zu nichtangemeldeter Arbeit auch in Bereichen mit höherer Wertschöpfungmotivieren könnte.

Anfang 2003 wurde ein neues Arbeitsgesetz beschlossen, das aucheine wichtige Änderung hinsichtlich der Arbeitsverträge enthält.Befristete Arbeitsverträge und Teilzeitarbeitsverträge sind jetztordnungsgemäß anerkannt und geregelt. Auch der Begriff derZeitarbeit ist jetzt anerkannt. Dies zog im Juni 2004 die Einführungeines Gesetzes über Zeitarbeitsagenturen nach sich. Gleichzeitigwurde der Anwendungsbereich der so genannten „zivilrechtlichenVereinbarungen“ auf seine ursprüngliche Funktion eingeschränkt,so dass sich diese jetzt auf die Bestimmungen des Zivilgesetzbuchsbeschränken. Die zivilrechtlichen Vereinbarungen sind eine Artallgemeinrechtliche Vereinbarung, welche weithin als eine Art„informeller“ Arbeitsvertrag angesehen wird und deshalb einwichtiges Element nicht angemeldeter Arbeit darstellt.

Man kann darüber streiten, ob diese Maßnahmen bereits einespürbare Reduzierung der nicht angemeldeten Arbeit bewirkthaben. Von Unternehmensseite, insbesondere von Seiten kleinerund mittlerer Unternehmen, gibt es Beschwerden, dass die neuenBestimmungen – einschließlich des Arbeitsgesetzes – neueEinschränkungen bringen, statt die so dringend gebrauchteFlexibilität zu fördern. Die neuen Arbeitsbestimmungen,insbesondere das Arbeitsgesetz, haben zwar eine stärkereFlexibilisierung des Arbeitsmarkts gebracht, doch die sukzessivenErhöhungen des Mindestlohns haben der Konkurrenzfähigkeitgeschadet. Dies zeigt sich wiederum darin, dass nur wenig neueStellen geschaffen wurden und der Anteil der Löhne am BIP so gutwie unverändert ist. (Dieser beläuft sich derzeit auf etwa 40 % fürformelle Gehälter, was sich auf 65–67 % erhöht, wenn manBarzahlungen berücksichtigt).

Es wurden Maßnahmen ergriffen, um einige der mit der Schaffungneuer Arbeitsplätze verbundenen Kosten aufzufangen,insbesondere die von der Arbeitslosenversicherung finanzierten,politischen Maßnahmen zur Arbeitsplatzschaffung. Arbeitgeber,die Arbeitslose anstellen, erhalten Steueranreize, wenn diebetreffenden Arbeitnehmer nach der Anstellung mindestens sechsMonate im Beschäftigungsverhältnis bleiben. Außerdem erhaltenArbeitslose, die vor Ablauf ihrer Arbeitslosengeldbezüge einen neueStelle finden, ab dem Eintritt in das Beschäftigungsverhältnis biszum Ablauf ihrer Bezugsberechtigung für das Arbeitslosengeld30 % ihres Arbeitslosengeldes. Damit sollen die Betreffenden davonabgehalten werden zu versuchen, ihr Einkommen durch nichtangemeldete Arbeit aufzustocken. Man schätzt, dass mehr als100.000 Personen von dieser Maßnahme profitiert haben, welchevoraussichtlich einen signifikanten Beitrag zur Bekämpfung nichtangemeldeter Arbeit haben wird. Ergänzt wird diese Maßnahmedurch ein pauschales Arbeitslosengeld (75 % des Mindestlohns oder50 % für junge Universitätsabsolventen, die zuvor nicht beschäftigtwaren), das einen starken Anreiz für die aktive Arbeitssuche gibt.

Auch die Kontrolle durch das dem Arbeitsministeriumunterstehende Arbeitsinspektorat, wurde weiter verstärkt.Außerdem wurde gemeinsam mit Polizei, Finanzämtern,Kommunalbehörden und Betrugsdezernat eine landesweiteKampagne gegen unangemeldete Arbeit durchgeführt. Der Erfolgdieser Aktionen hielt sich jedoch in Grenzen, da immer ausgefeiltereTechniken zur Umgehung der rechtlichen Verpflichtungen ersonnenwerden.

Dabei ist es wichtig zu beachten, dass in Rumänien weiterhin

erhebliches Potenzial für nicht angemeldete Arbeit besteht, weil esin der Subsistenzlandwirtschaft eine große Reserve an billigenArbeitskräften gibt, während die echte nicht angemeldete Arbeitnur etwa 1 Million Personen betrifft. Außerdem ist offensichtlich,dass der derzeitige wirtschaftliche und politische Kontext inRumänien Existenz und Ausbreitung „verkleideter“ Formen nichtangemeldeter Arbeit fördert. „Verkleidete“ nicht angemeldeteArbeit ist solche, die formell den rechtlichen Mindestanforderungengenügt, jedoch „nicht angemeldete Zahlungen“ vornimmt, umRechtspflichten zu umgehen.

Zur Bekämpfung irregulärer Kanäle für die Arbeitskräftemigrationins Ausland hat die Regierung die Kompetenzen des NationalenBüros für die Arbeitskräftemigration erweitert und neueVorschriften erlassen, um Arbeitsmigranten besser vormissbräuchlichen Praktiken privater Arbeitsvermittler zu schützen.Dem Arbeitsinspektorat wurde die volle Zuständigkeit dafürübertragen sicherzustellen, dass die geltenden Gesetze eingehaltenwerden. Außerdem ist es befugt, gegen Rechtsbrecher vorzugehen.

Wie bereits in der Einleitung erwähnt, beschränkt sich dieEvaluierung im Bereich informeller und nicht angemeldeter Arbeitin Rumänien bislang auf zwei Berichte, auf denen auch dieserBeitrag basiert (Best Practices for the Combating and Prevention ofUndeclared Work [Beste Praktiken für Bekämpfung undVerhinderung nicht angemeldeter Arbeit] und das Joint AssessmentPaper on Employment Policies [Gemeinsames Bewertungspapier zurBeschäftigungspolitik]). Das Nationale Statistikbüro führt derartigeUntersuchungen derzeit noch nicht durch, veröffentlicht jedoch(wenn auch nicht regelmäßig) Schätzungen des Umfangs der nichterfassten / nicht registrierten Wirtschaft gemessen an ihremprozentualen Anteil am BIP. Zur Rumänischen Akademiegehörende Forschungsinstitute haben andere, sich eher mitTeilaspekten befassende Evaluierungen vorgenommen. MancheEvaluierungen sind auch in verschiedenen Wirtschaftsfach-zeitschriften erschienen.

SchlussfolgerungenNicht angemeldete Arbeit in Rumänien ist zum einen eineFolgeerscheinung des Übergangs zur Marktwirtschaft, zum anderenberuht sie in gewisser Hinsicht auf den historischen Entwicklungenvor und während der kommunistischen Phase.

Abgesehen von der Beschäftigung in der Subsistenzlandwirtschaft(welche man nur teilweise der nicht angemeldeten Arbeit zurechnenkann), ist dieses Phänomen am häufigsten im Bausektor, bei kleinenEinzelhändlern, im Handel und in der Produktion festzustellen.

Der Anteil der nicht angemeldeten Arbeit hat in Rumänien derzeiteinen Anteil von nicht mehr als 10–12 % an der Gesamtzahl derBeschäftigten. Die Berechnungen des NationalenArbeitsforschungsinstituts (NLRI) haben gezeigt, dass eineSteigerung des durchschnittlichen Wirtschaftswachstums um einenProzentpunkt eine Reduzierung der Beschäftigtenzahl in derSubsistenzlandwirtschaft um 2,8 Prozentpunkte auslösen könnte.Dadurch entstünde eine Arbeitskräftereserve sowohl für nichtangemeldete Arbeit im inländischen Arbeitsmarkt, als auch fürArbeitsmigration ins Ausland über irreguläre Kanäle.

Gleichzeitig zeigten dieselben Berechnungen, dass eine Senkung derSteuerbelastung des Faktors Arbeit um 1 Prozentpunkt einWirtschaftswachstum von 0,04 % nach sich zieht. Das beweist, dassdie Steuersenkung wirklich das Wachstum fördern kann, welcheswiederum der wichtigste Faktor zur Nettosteigerung derArbeitsplätze im formellen Wirtschaftssektor ist. Die Reduzierung


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der Steuerlast auf dem Faktor Arbeit böte auch einenKonkurrenzvorteil, mit dem mehr ausländische Direktinvestitionenins Land geholt werden könnten. Man schätzt, dass die durch eineErhöhung der ausländischen Direktinvestitionen ausgelösteProduktivitätssteigerung dazu beitragen wird, dass der prozentualeAnteil der Niedriglohnarbeitsplätze (hinter denen häufig nichtangemeldete Arbeit versteckt wird) an der Gesamtzahl derArbeitsplätze um 0,03 Prozentpunkte sinkt.

Die Bekämpfung nicht angemeldeter Arbeit erfordert eine stärkerePartnerschaft zwischen den Zentralbehörden, örtlichen Behördenund Sozialpartnern, und zwar durch bessere Kontrollverfahren,gezieltere Inspektionen und bessere Steuereinziehung. Es istwichtig, die verschiedenen politischen Maßnahmen richtigaufeinander abzustimmen, um dafür zu sorgen, dass die Vorteilevon Wirtschaftswachstum und Makrostabilität sich stärker in derNeuschaffung von Arbeitsplätzen im formellen Wirtschaftssektorniederschlagen. Dadurch würde die nicht angemeldeteBeschäftigung für beide Seiten des Arbeitsmarkts, Angebot undNachfrage, weniger interessant.

Dr. Catalin Ghinararu

LiteraturhinweiseEuropean Commission (2004) Undeclared Work in an EnlargedUnion: Final Report Brussels: EC, Directorate General forEmployment and Social Affairs

Ghinararu, Dr. Catalin et al., for the National Labour ResearchInstitute (2004) Best Practices for the Combating and Prevention ofUndeclared Work, Bukarest, Rumänien: RO-MEDIA Publishing

Ministry of Labour, Social, Solidarity and Family (Romania) undEC Directorate General for Employment and Social Affairs (2002)Joint Assessment Paper on Employment Policies (JAP)

Schneider, F. (2002) The size and development of shadow economiesin 22 OECD countries and 21 transition countries, IZA DiscussionPaper, Nr. 514, Bonn, Deutschland: Forschungsinstitut zur Zukunftder Arbeit (IZA)

Türkei Einführung Die Definition der Europäischen Union (EU) für „nichtangemeldete Erwerbstätigkeit”1 ist dem türkischen Konzept „kaçakisçilik” (wörtlich: heimliches/illegales Handwerk) oder „kaçakçalisma” (heimliche/illegale Arbeit) sehr ähnlich. Die umfassendenationale Debatte über dieses Thema unterscheidet zwischen nicht„angemeldeter Erwerbstätigkeit” und „inoffizieller (nichtregistrierter) Beschäftigung”. Der letztgenannte Begriff dient derBeschreibung von Arbeitskräften, die den Behörden unbekanntsind. Daher fällt jede inoffizielle Beschäftigung unter den Begriffder nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, doch das Ausmaß dernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit ist größer als das derinoffiziellen Beschäftigung. Kriminelle Aktivitäten fallen nichtunter das Konzept der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit.

Über nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wird gelegentlich inakademischen Abhandlungen oder in der Zeitung berichtet. Inerster Linie wird dieses Thema allerdings in umfassenden Berichtenüber die „inoffizielle Wirtschaft” oder vor allem in Berichten überdie nicht registrierte Beschäftigung analysiert. Bei diesen offiziellenDokumenten handelt es sich um Expertenberichte der StaatlichenPlanungsorganisation (SPO), die alle fünf Jahre für den jeweiligenZeitraum der Entwicklungspläne vorbereitet werden. Der jüngstePlan bezieht sich auf den Zeitraum 2000 bis 2004. Der SPO-Bericht(2001) über die inoffizielle Wirtschaft umfasst vier Teile:volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, Besteuerung, Beschäftigungund kriminelle Aktivitäten. Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit –ob ganz oder teilweise – wird im Beschäftigungsteil des Berichtsbehandelt. Die Definitionen entsprechen denen der EU und der

OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit undEntwicklung).

Umfang der nicht angemeldeten ErwerbstätigkeitInfolge der zahlreichen Wirtschaftskrisen der letzten Jahre und derenergischen Sparpolitik des Internationalen Währungsfonds (IWF),ist es der türkischen Wirtschaft nicht gelungen, zufriedenstellendeBeschäftigungsquoten zu verzeichnen. Die jüngstemakroökonomische Erholung hat keine zusätzlichen Arbeitsplätzegeschaffen. Die schrittweise Aufhebung der landwirtschaftlichenZuschüsse und die großen regionalen Einkommensunterschiedewerden vermutlich eine weitere Abwanderungswelle aus ländlichenGebieten zur Folge haben, so dass die Arbeitslosigkeit weiter steigt.

Die mangelnden Fähigkeiten und insbesondere das niedrigeBildungsniveau der meisten türkischen Arbeitnehmer erweisen sichals Nährboden für die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit. DieMissachtung der Vorschriften ermöglicht Flexibilität (minimaleLöhne und Entlassungskosten) im Hinblick auf ungelernteArbeitskräfte in Tätigkeiten mit geringem Mehrwert und geringerProduktivität wie zum Beispiel Heimarbeit in derBekleidungsindustrie und die Herstellung von Markenbekleidungin kleinen Unternehmen. Je kleiner der Betrieb, destowahrscheinlicher werden Arbeitsrecht und Steuervorschriftenmissachtet. Größere Betriebe werden zwar registriert, nicht aber diegesamte Belegschaft. Viele der registrierten Angestellten erhalten„Kuvertlöhne” in bar, die über dem gesetzlichen Mindestlohn liegenund besonders in den mittel- und osteuropäischen Ländernverbreitet sind. Diese Form der ganz oder teilweise verdeckten

1 Das Konzept wird in der Mitteilung der Kommission von 1998 über nicht angemeldete Erwerbstätigkeit definiert und oft in späteren EU-Dokumenten zitiert,nämlich: „Produktive Aktivitäten, die in Bezug auf ihre Natur dem Recht entsprechen, die den Behörden jedoch nicht gemeldet werden, wobei die Unterschiede in denRegelsystemen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten Berücksichtigung finden.” Kriminelle Aktivitäten sowie Erwerbstätigkeit, die nicht angegeben werden muss, fallennicht unter diese Definition.


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Erwerbstätigkeit ist wahrscheinlich für den Großteil diesesPhänomens in der Türkei verantwortlich.

Ein zweiter Grund für nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist das„zusätzliche Einkommen”. Dies ist vor allem für nicht angemeldeteErwerbstätigkeit in solchen EU-Ländern wie Belgien undÖsterreich typisch, in denen der Anteil der nicht registriertenTätigkeiten unter 5 % des BIP liegt (Europäische Kommission,2004). Diese Art von Nebenerwerb, ausgeführt von Arbeitnehmernmit einer regulären Beschäftigung (z. B. Beamte oder Lehrer, dieaußerdem Taxi fahren oder einen Marktstand unterhalten), existiertauch in der Türkei. Der Umfang dieser Aktivitäten ist jedoch nurgering, da nur wenige große Städte einen Markt für derartigeDienstleistungen bieten.

Eine dritte und beträchtliche Komponente der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit in der Türkei bildet die von illegalen Einwanderernausgeführte Arbeit im Bauwesen und in den Textilfabriken imNordwesten des Landes. Die Mehrzahl dieser illegalenArbeitskräfte stammt aus Rumänien. Im türkischen Bauwesen –traditionell ein Bereich für junge Männer ohne jeglicheQualifikationen – ist die inoffizielle Beschäftigung und nichtangemeldete Erwerbstätigkeit langsam zurückgegangen. In denletzten beiden Jahrzehnten und bis vor wenigen Jahren verzeichnetedieser Sektor durchschnittlich 8 % der Beschäftigung in den Städten(Ercan, in Vorbereitung). Derzeit liegt dieser Wert bei 4 %.

In der Türkei wird die Ahndung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit nicht besonders streng gehandhabt. DieBeschäftigung von illegalen Einwanderern wird hauptsächlich alsAngelegenheit für die Polizei betrachtet, da die Betroffenendeportiert werden, allerdings zählt die Polizei dieses Problem nichtzu ihren Prioritäten. 2002 schätzte das Arbeitsministerium die Zahlder illegalen ausländischen Arbeitskräfte auf eine Million (4 % derErwerbsbevölkerung).

Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in derpolitischen Debatte Sprecher der türkischen Finanz- und Arbeitsministerien übenregelmäßig Kritik an der verdeckten Wirtschaft und nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit. Die Vermeidung von Steuern undSozialabgaben erzeugt unfairen Wettbewerb für gesetzestreueUnternehmen, egal ob es sich um Betriebe mit geringerProduktivität oder um registrierte und gewerkschaftlichorganisierte Großunternehmen in den starkwettbewerbsorientierten Lebensmittel-, Textil- undBekleidungsbranchen handelt. Die Minister schenken diesemProblem bei ihren Gesprächen mit Arbeitgeberorganisationendaher eine gewisse Beachtung. Zum Beispiel sagte dasFinanzministerium vor kurzem seine Unterstützung für einenWettbewerb zu, der von der privaten Sabanci-Universität und demtürkischen Ausschuss der Einkaufszentren gemeinsam organisiertwird. Das Thema des Wettbewerbs, deren Sieger einenForschungszuschuss erhält, lautet: „Die offizielle, geregelteWirtschaft und der Einzelhandel.” Forschungsthemen sindDefinition und Messung der verdeckten Wirtschaft, deren Folgenfür die offizielle Wirtschaft sowie Vergleiche mit der EU.

Echte Fortschritte im Kampf gegen Steuerhinterziehung und nichtangemeldete Tätigkeiten werden jedoch zum Beispiel dadurchbehindert, wenn nach mehreren Jahren der NichtzahlungAmnestien im Bereich der Steuer und Sozialabgaben erlassenwerden. Die politischen Parteien bieten derartige Amnestienoftmals im Vorfeld einer Wahl an. Diese und andere Praktiken wiezum Beispiel auch die unvollständige Deklaration von Einkommen

(siehe Apak, 2004) haben das Vertrauen der Öffentlichkeit in dieFähigkeit der Behörden, das Problem der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit zu bekämpfen, untergraben.

Die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit als Teilder Wirtschaft

Umfang der inoffiziellen Wirtschaft Der SPO-Bericht von 2001 erörtert direkte und indirekte Methodenfür die Messung der inoffiziellen Wirtschaft auf ähnliche Weise wiezum Beispiel der Bericht „Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit ineiner erweiterten Union” (Europäische Kommission, 2004). Erenthält zudem Schätzungen zum Umfang der inoffiziellenWirtschaft im Verhältnis zum nationalen Einkommen. Da der SPO-Bericht vor Erscheinen des Handbook for Measurement of the Non-observed Economy (OECD, 2002) verfasst wurde, sind auch eineReihe von Schätzungen enthalten, die auf unzuverlässigen Quellenbasieren. Us (2004) hat eine Studie jüngeren Datums veröffentlicht,welche die bestehenden Schätzungen analysiert und anhandverschiedener Methoden eigene Analysen präsentiert.

Schätzungen, die sich auf Ansätze im Bereich der Steuereinziehungstützen, spielen im vorliegenden Bericht eine untergeordnete Rolle.Derartige Schätzungen werden vom Einkommensdirektorium desFinanzministeriums (www.gelirler.gov.tr) veröffentlicht. Sieberuhen auf Informationen über die Zahl der durchgeführtenSteuerinspektionen und auf den vor und nach der Inspektionangegebenen Beträgen. Zum Beispiel wurden 2002 rund 113.000Steuerformulare mit einer Einkommenssteuerbasis von insgesamt13.863 Trillionen türkischen Lira (7,7 Mrd. Euro) geprüft. Mankam zu dem Schluss, dass Einkommen in Höhe von 7,971 TrillionenLira (4,4 Mrd. Euro) – und somit 57 % des deklariertenEinkommens – unterdeklariert wurde. DasEinkommensdirektorium verwendet diese Zahlen alsAusgangspunkt für die Schätzung des Umfangs der inoffiziellenWirtschaft. Dabei wird jedoch außer Acht gelassen, dass hierbei nurdie bereits als problematisch angesehenen Formulare beurteiltwerden.

Wenn keine monetären Ansätze (wie zum Beispiel Lohnzahlungen,festgelegte Quote) verwendet werden, geht der geschätzte Umfangder verdeckten Wirtschaft deutlich zurück. Bulutay (1998) kamanhand einer Beschäftigungsmethode zu dem Ergebnis, dass sichder Anteil der Schattenwirtschaft im Jahr 1992 auf 16 % derWirtschaft belief (26 % für nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten).Çetintas und Vergil (2003) schätzten den Umfang der nicht erfasstenWirtschaft zwischen 1971 und 2000 mithilfe ökonometrischerModelle je nach verwendetem Modell auf 18 bis 30 % des BIP. Us(2004) nutzte eine ähnliche Methode und schätzte den Umfang derSchattenwirtschaft für die Zeit von 1978 bis 2000 auf rund 10 %. Sieberichtet ferner von den Ergebnissen zweier älterer Studien mitähnlichen Resultaten: 8 % und 12 %. Çetintas und Vergils (2003)Ergebnisse sind hoch für ökonometrische Schätzungen, die imAllgemeinen eher vorsichtige Zahlen liefern. Us (2004) nennt zudemdie Ergebnisse einer Methode, die auf dem Stromverbrauch basiert.Diese Methode liefert Schätzungen in Höhe von 20 bis 22 % des BIPfür den Zeitraum 1978 bis 2000.

Eine genaue Durchsicht bestehender Studien und deren Methodenlässt darauf schließen, dass ein Schätzwert in Höhe von 20 % alsrealistisches Minimum für die nicht registrierte Wirtschaft geltenkann, wodurch die Türkei etwa auf gleicher Höhe mit Italien undGriechenland liegt. Die korrekten Zahlen bewegen sichwahrscheinlich eher um die 30 % und mehr, wodurch die Türkei


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näher an die Werte für Bulgarien und Rumänien rückt. Die„tatsächlichen” Zahlen könnten allerdings noch höher sein;Arbeitgeber und Gewerkschaften gehen oftmals davon aus, dass derUmfang der verdeckten Wirtschaft die Hälfte oder zwei Drittel derregulären Wirtschaft beträgt. Ihre Methoden sind jedoch nicht sehrgut dokumentiert.

Für die nicht angemeldete Beschäftigung nannte Bulutay (1998)einen Prozentsatz von 30 % der Gesamtbeschäftigung für 1992. Us(2004) nennt Ergebnisse einer Studie, die auf den vierteljährlicherhobenen AKE-Daten des amtlichen Statistikamts basiert. Siestützt sich dabei auf eine Reihe von Annahmen und schätzt, dasszwischen 2000 und 2003 etwa 3 % der Gesamtbevölkerung (2,1 bis2,2 Mio. Menschen) nicht angemeldet beschäftigt waren. Diesentspricht rund 10 % der Erwerbsbevölkerung von 22,5 Mio.Menschen und 17 % der nicht im Agrarsektor tätigen Arbeitskräfte.Es gibt keine Studien, die den Umfang der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit (im Gegensatz zur nicht registriertenBeschäftigung) messen, und keine Untersuchungen, die speziell zudiesem Zweck konzipiert wurden (wie zum Beispiel die vonPedersen, die innerhalb der EU häufig zitiert wird [2004]).

Sektorale Verteilung In der Türkei verteilt sich die nicht registrierte Beschäftigung auf dieüblichen Sektoren einer aufstrebenden Wirtschaft, wie zum Beispieldie Textilproduktion in Haushalten und kleine und mittlereUnternehmen, sowie persönliche Dienstleistungen. Nichtangemeldete Erwerbstätigkeit ist jedoch aufgrund der türkischenRechtsordnung, gemäß der kleine Händler, Straßenhändler,Handwerker und landwirtschaftliche Kleinbetriebe Steuerfreiheitgenießen, fast überall vorhanden. Händler und Handwerker mitEin- oder Zweimannbetrieben werden nicht vom Arbeitsrechterfasst. Das gleiche gilt für die Landwirtschaft, die daher vonVergleichen mit der EU ausgenommen werden sollte.

Typischerweise kann die Leistung eines Drittels der gesamtenErwerbstätigkeit – d. h. in der Landwirtschaft – nicht erfasstwerden. Es scheint wahrscheinlich, dass fast alle selbstständigverrichteten Tätigkeiten in der Türkei entweder gar nicht oder nurteilweise angegeben werden. Dies gilt vermutlich auch für dieMehrheit der Freiberufler wie Ärzte und Rechtsanwälte. DieseGruppen geben oftmals nur ein Mindesteinkommen an. Darüberhinaus ist über die Hälfte der Beschäftigung in den Städten imDienstleistungsbereich angesiedelt. Das türkische Arbeitsumfeld istalso bestens für eine nicht angemeldete Erwerbstätigkeit geeignet.

Die Bedeutung des Einzelhandels und Gaststättengewerbes für dienicht angemeldete Erwerbstätigkeit ist ähnlich wie in mittel- undosteuropäischen Ländern. Wird die Definition ein wenig lockerergehandhabt, könnte man auch von Subsistenzlandwirtschaftsprechen. Der Unterschied bestünde darin, dass die türkischenBauern sich im Allgemeinen nicht mit ihren Erzeugnissen überWasser halten können. Der Erlös der Produkte, die auf Märktenverkauft oder von öffentlichen Unternehmen aufgekauft werden,reicht für einen angemessenen Lebensunterhalt nicht aus. Nichtangemeldete Zweitjobs unter Freiberuflern sind in der Türkei – imGegensatz zu mittel- und osteuropäischen Ländern – nicht sehrweit verbreitet. Im verarbeitenden Gewerbe ist dieSchattenwirtschaft jedoch – ebenfalls im Gegensatz zu den mittel-und osteuropäischen Ländern – weit verbreitet, da der größte Teilder Tätigkeiten in der Türkei auf kleiner oder Mikroebene erfolgt,und die Textilbranche ist äußerst wichtig für das industrielleEinkommen und den Export.

Tabelle 1 zeigt die sektorale Verteilung der Tätigkeiten, die illegalerArbeit überführte Personen ausgeführt haben. Die Daten

entstammen dem Büro des Finanzministeriums in Istanbul undreflektieren aller Wahrscheinlichkeit nach das Gesamtbild in dennicht landwirtschaftlichen Sektoren.

Das Statistikamt (2000) untersuchte den inoffiziellen Sektor anhandstädtischer Kleinunternehmen und gelangt zu folgender Verteilungder Beschäftigung in der Schattenwirtschaft: 20,3 % in der Industrie,58,4 % im Handel und 21,3 % im Dienstleistungsbereich. Tabelle 1entspricht im Groben dieser Verteilung der Gesamtzahlen auf dieBereiche Industrie (kleine Herstellungsbetriebe), Handel undDienstleistungen. Die Untersuchung des Statistikamts ergab, dassdie größte, an derartigen Tätigkeiten beteiligte Altersgruppe die der31- bis 40-Jährigen (30 %) war. Die Mehrzahl dieser Arbeitskräfteverfügte lediglich über Grundschulbildung (62 % und damit mehrals der Durchschnitt von 50 % für die Erwerbsbevölkerung alsGanzes).

Das Statistikamt nennt derzeit (1. Quartal 2004)Beschäftigtenzahlen in der Schattenwirtschaft von 1,34 Mio. (12,5% der Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft in den Städten).Diese niedrige Zahl ist das Ergebnis einer stark eingeschränktenvom Statistikamt verwendeten Definition für dieSchattenwirtschaft: Sie wird definiert als Wirtschaftseinheitenaußerhalb der Landwirtschaft, bei denen es sich nicht um offizielleingetragene Gesellschaften handelt (persönliches Eigentum odereinfache Partnerschaft) und die entweder keine Steuern zahlen odernominell nach Beruf anstatt nach Einkommen besteuert werden.Diese Definition lässt die Existenz einer Schattenwirtschaft odernicht angemeldeten Erwerbstätigkeit in regulären Betrieben

Tabelle 1: Tätigkeiten nicht angemeldeter Arbeitskräfte(Januar bis Juli 2002)

Sektor Anzahl %

1 Textilien und Bekleidung 725 12,8

2 Frisörbetriebe 500 8,8

3 Restaurants 271 4,8

4 Märkte 271 4,8

5 Verkehr 254 4,5

6 Verbände (spärlich verdeckte Männercafés, kleineGlückspielbetriebe) 224 4,0

7 Straßenmärkte 195 3,4

8 Autoreparatur 157 2,8

9 Immobilienhändler 132 2,3

10 Kioske 121 2,1

RT Sonstiger Einzelhandel (Schmuck, Bekleidung usw.) 1.232 21,7

PS Sonstige persönliche Dienste und Reparaturen (Elektriker, Schneider usw.) 572 10,1

SM Sonstige kleine Herstellungs- und Reparaturbetriebe (Schuhe, Möbel usw.) 354 6,3

Einzelhandel insgesamt = 3 + 4 + 7 + 10 + EZ 2.090 36,9

Persönliche Dienstleistungen insgesamt = 2 + 5 + 6 + 8 + 9 + PD 1.839 32,5

Kleine Herstellungsbetriebe insgesamt = 1+ KH 1.079 19,2

Sonstige 413 7,3

Quelle: Rohdaten (zu 70 Tätigkeiten) sind unter www.ist-def.gov.tr/birim/vdbb/kayitdisi.htm einzusehen und wurden vom Autor

klassifiziert und addiert


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kategorisch außer Acht und unternimmt keinerleiQuantifizierungsversuche. Zudem wird derSozialversicherungsstatus ignoriert. Die Ergebnisse der vomStatistikamt durchgeführten Arbeitskräfteerhebung für das 1.Quartal 2004 zeigen, dass 4,5 Mio. außerhalb der Landwirtschafttätige Arbeitskräfte in keiner Weise sozialversichert sind. Dasentspricht 30 % der 15 Mio. Arbeitskräfte außerhalb derLandwirtschaft.

Ursachen und Folgen der nicht angemeldetenErwerbstätigkeitWie bereits oben erwähnt, ist ein Drittel aller Beschäftigten in derTürkei in der Landwirtschaft angesiedelt. Die meisten Arbeitskräftedieses Sektors verfügen über keinerlei Ausbildung oderQualifikationen. Wenn sie in die Städte abwandern (weil dielandwirtschaftlichen Zuschüsse größtenteils gestrichen wurden),nehmen Frauen nicht sofort am Arbeitsmarkt teil. Die jüngerenunter ihnen gehen zur Schule oder arbeiten bis zur Heirat in derTextilbranche – das ist fast die Norm in diesem Sektor. JungeMänner, die keine Ausbildung haben, arbeiten in der Bauindustrie,sofern sich ihnen die Möglichkeit bietet. Diese Situation wird dertürkischen Schattenwirtschaft und nicht angemeldetenErwerbstätigkeit auch weiterhin – das heißt für mindestens weiterezehn Jahre und möglicherweise auch länger – einen fruchtbarenBoden bieten und mag ein wichtiger Grund dafür sein, dass dieBehörden nicht ernsthaft gegen Schwarzarbeit vorgehen. In derTürkei ist das Wachstum der offiziellen Beschäftigung in Relationzum Wachstum der ungelernten Bevölkerung im arbeitsfähigenAlter sehr gering. Unter Umständen sehen die Behörden über dieSchwarzarbeit hinweg, in der Hoffung, dass sich dieses Problemirgendwie von allein löst. Und vielleicht ist diese Strategieeinstweilen ein geeigneter Notbehelf, bis in der Türkei eine längereSchulausbildung gefördert (12 anstelle von 8 Jahren) und diejüngere Bevölkerung besser ausgebildet wird.2

Der zweite wichtige Grund für die Schattenwirtschaft ist womöglichdie Dominanz der Klein- und Kleinstunternehmen in der Türkei(SPO, 2001). Ein geringes Niveau an menschlichem und physischemKapital führt auch zu geringer Produktivität. Die Befreiung vonSteuern und Arbeitsrecht für selbstständig Beschäftigte undKleinstunternehmen bieten ein geeignetes Umfeld für Informalitätaußerhalb des Agrarbereichs, und in kleinen Produktions- undDienstleistungsbetrieben sind Kontrollen allemal schwierig. DieFreistellung lässt sich daher als ein Zugeständnis der Behördeninterpretieren, dass die Mittel für eine wirksame Umsetzung desSystems fehlen.

Dem SPO-Bericht (2001) zufolge lassen die Behörden im Bereichder Schattenwirtschaft schon seit mehreren Jahrzehnten Nachsichtwalten. Im Verlauf der Kapitalbildung und Bereitstellung vonAnreizen für Unternehmer wurden zahlreiche Steuerfreistellungengewährt, so dass sich der türkische Privatsektor praktisch inErwartung einer derartigen Bevorzugung entwickelt hat. DieseHaltung hat sich jetzt festgesetzt und wird durch zahlreiche Steuer-und Sozialversicherungsamnestien untermauert. DasSteuereintreibungssystem hat sich verzerrt und wird ständigrevidiert und nochmals revidiert. Die Fairness gerät dabei nach undnach ins Hintertreffen, da die Regierungen routinemäßig ausirgendwelchen Gründen „ergänzende” Steuern kassieren. DieSituation wird sich vermutlich erst verbessern, wenn das Vertrauen

zwischen den Bürgern und der Regierung mittels stabilermakroökonomischer Bedingungen wiederhergestellt ist.

Schließlich beschweren sich die Arbeitgeberorganisationen überBürokratismus und Lohnnebenkosten3 – in der Türkei liegen beideüber dem OECD-Durchschnitt. Die türkischeArbeitgebervereinigung (TISK) setzt sich für die Vereinfachung derRegeln und Vorschriften ein, um den Verwaltungsaufwand fürArbeitgeber zu reduzieren. Die TISK behauptet, dass die damitverbundenen Kosten die Schattenwirtschaft fördern und dasUnternehmertum behindern. Rechtschaffene Betriebe würdeneinem unfairen Wettbewerb ausgesetzt. Die Gewerkschaften haltendieser Behauptung das „Lohniveau-Argument“ entgegen. Obwohlnur 40 % der Lohnkosten der offiziellen Wirtschaft auf den Ecklohn– d. h. den Lohn für die eigentliche Arbeitszeit – entfallen (dierestlichen 60 % bestehen aus übertariflichen Leistungen undSozialleistungen), betragen die türkischen Lohnkosten pro Stundenur einen Bruchteil der Lohnkosten in anderen Industrieländern.2003 belief sich der Bruttostundenlohn pro Arbeiter imgewerkschaftlich organisierten Privatsektor auf 7,1 neue türkischeLira (TISK, 2004). Faktisch ist das Argument der Gewerkschaftenzwar korrekt, berücksichtigt aber weder das Produktivitätsgefälledes Landes, noch die Tatsache, dass ein Arbeitgeber auch zuAusfallzeiten eine beträchtliche Lohnsumme zu zahlen hat.

Eine wichtige Folge der oben gezeichneten Situation bezieht sich aufdie Produktivität. In der Türkei werden die inoffizielleBeschäftigung und der größte Teil der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit mit einem niedrigen Niveau im Bereich desHumankapitals gleichgesetzt. Selbst wenn die Kapitalinvestitionpro Kopf steigt (und dies ist seit Ende 2003 der Fall), könnenArbeitskräfte in der Fabrik oder am Computer diesen Anstiegaufgrund ihrer geringen Qualifikationen nicht voll nutzen. Einhöheres Bildungs- und Ausbildungsniveau steht in positiverBeziehung zu Wachstum und Weiterentwicklung der Belegschaftund würde dazu beitragen, Schattenwirtschaft und nichtangemeldete Erwerbstätigkeit – die sich vor allem auf Sektoren mitgeringen Qualifikationsanforderungen konzentrieren – zubekämpfen und letztendlich zur Verbesserung der Steuer- undSozialversicherungseinkünfte führen.

Maßnahmen zur Bekämpfung der nichtangemeldeten ErwerbstätigkeitDie politische Haltung in Bezug auf nicht angemeldeteErwerbstätigkeit wurde oben bereits beschrieben: Die Behördenüben seit vielen Jahren und auch heute noch aus behelfsmäßigenGründen Nachsicht. Gleichzeitig sind die Finanz- undArbeitsminister verpflichtet, den Arbeitgebern und Gewerkschaftenzuzustimmen, dass die Behörden gegen die nicht angemeldeteErwerbstätigkeit vorgehen sollten. Einige wichtige Maßnahmen zurBekämpfung der Schattenwirtschaft wurden bereits in die Wegegeleitet und werden unten stehend beschrieben. Derzeit ist die Listeallerdings noch recht kurz.

Im Laufe der Zeit werden auch Maßnahmen, die nicht unbedingtauf die Bekämpfung der Schattenwirtschaft zielen, zu deren Abbaubeitragen. Um den EU-Bericht über nicht angemeldeteErwerbstätigkeit zu zitieren (2004): „Aus diesem Grund sollten inden diesbezüglich weniger entwickelten neuen Mitgliedsländern

2 Es handelt sich hier um die persönliche Meinung des Autors, die für gewöhnlich auf den Widerspruch der Fachwelt stößt. Die Kritiker haben natürlich Recht in demSinne, dass jeder Anspruch auf eine angemessene Sozialversicherung und die damit verbundenen Leistungen hat.

3 Die Website der türkischen Arbeitgebervereinigung (TISK) (www.tisk.org.tr) ist gespickt mit Beiträgen und Berichten zu diesem Thema. Laut TISK belief sich derUmfang der inoffiziellen Wirtschaft im Jahr 2003 auf 66 % der offiziellen Wirtschaft, verglichen mit 40 % zwei Jahre zuvor. Die Berechnungsmethoden und Gründefür diesen Anstieg werden jedoch nicht erörtert.


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und Bewerberländern die Anstrengungen auf die Gestaltung desStaates, die Entwicklung demokratischer Institutionen sowie dieStabilisierung der allgemeinen sozialwirtschaftlichen Situationausgerichtet sein. Eine auf die Schwarzarbeit ausgerichtete Politikkann später hinzukommen.” Würde „Gestaltung des Staates” durch„Aufbau von Institutionen” und „Entwicklung demokratischerInstitutionen” durch “Stärkung demokratischer Institutionen”ersetzt, so träfe dieselbe Schlussfolgerung auf die Türkei zu.

Das Rechts- und VerwaltungsumfeldDie wichtigste Maßnahme zur Bekämpfung der nicht angemeldetenErwerbstätigkeit war das Gesetz von 1999 über die Reform dersozialen Absicherung. Neben anderen Regelungen für diegrundlegende Verwaltung der Renten und sozialen Sicherheit wurdein der Türkei zum ersten Mal eine Arbeitslosenversicherungeingeführt. Die Beitragszahlungen zur Arbeitslosenversicherungbegannen 2000, die Auszahlungen zwei Jahre später. DieseMaßnahme sollte reguläre Arbeitsverträge fördern, damit dieArbeitnehmer ein Anrecht auf Arbeitslosenunterstützungerwerben. Bislang wurde zwar keine Massenformalisierung vonBeschäftigungsverhältnissen registriert, doch handelt es sichtrotzdem um einen wichtigen Schritt.

Die Arbeitgeber beschweren sich schon seit langem über diemangelnde Flexibilität des türkischen Arbeitsrechts. DieBestimmungen wurden bezeichnenderweise nur von öffentlichenArbeitgebern und großen, gewerkschaftlich organisiertenUnternehmen des privaten Sektors und somit der Minderheit derArbeitgeber eingehalten. Kleine Produktions- undEinzelhandelsbetriebe reagierten auf diese Starrheit mitInformalität, um flexibel zu bleiben. Das neue Arbeitsgesetz von2003 berücksichtigt zum ersten Mal die Existenz flexiblerBeschäftigungsverhältnisse wie Teilzeitarbeit oder Arbeit von zuHause. Dies ist die zweite wichtige Maßnahme zur Bekämpfung derSchattenwirtschaft.

Überwachung Seit 2003 ist jede Zahlung für Waren und Dienstleistungen, die einenWert von 10 Mrd. TL (5.500 Euro) überschreitet, über eine Bankvorzunehmen. Alle Bürger und Unternehmen haben eineSteuerkennnummer, so dass Transaktionen nachvollzogen werdenkönnen. Auch dies kann als ein Schritt in die richtige Richtung zurBekämpfung der Schattenwirtschaft gewertet werden.

Schlussbemerkungen In der Türkei werden die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit undinoffizielle Beschäftigung durch verschiedene sozioökonomischeFaktoren begünstigt.

• Es besteht makroökonomische Instabilität und unbeständigesWachstum. Eine Reihe von antiinflationären, die Nachfragehemmenden IWF-Programmen haben die Inflation endlich inden Griff bekommen und das Wachstum in Gang gebracht, dochdie Erholung konnte bislang noch keine neuen Arbeitsplätzeschaffen.

• Ein weiterer Faktor ist das für ausländische Direktinvestitionenungeeignete Wirtschaftsumfeld, da ausländisches Kapital dieVorschriften einhält und nicht angemeldete Erwerbstätigkeitvermeidet (EG, 2004).

• Die Arbeitslosigkeit ist stetig gestiegen, so dass die Menschenzunehmend bereit sind, inoffizielle Arbeitsverträge zuakzeptieren.

• Die Agrarzuschüsse wurden größtenteils gestoppt. DieAbwanderung ungelernter landwirtschaftlicher Arbeitskräfte indie Städte wird unter Umständen zunehmen.

• Durch die Privatisierung wurden ehemals öffentlicheBeschäftigungsverhältnisse zum Teil entformalisiert.

• Die übermäßig nachsichtigen Bestimmungen zum Rentenalterwurden vor kurzem verschärft. Trotzdem gibt es immer noch einejunge Rentnerbevölkerung, die zwischen Ende 40 und 60 Jahrealt ist und unter Umständen einer nicht angemeldetenBeschäftigung nachgeht, um ihr Renteneinkommenaufzubessern.

• Die Einkommensverteilung ist stark verzerrt. Die oberen 20 %der Haushalte erhalten die Hälfte des Gesamteinkommens. Dieunteren 20 % erhalten nur 6 %. Armut ist eine starke Triebfederfür nicht angemeldete Erwerbstätigkeit.

Auch institutionelle Faktoren tragen zum Ausmaß der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit bei:

• Besteuerung und Sozialabgaben sind hoch. Der Staat zahlt nichtfür den Einzelnen, sondern begleicht das Defizit aus demStaatshaushalt. Die Differenz in der Sozialversicherung beläuftsich trotz günstiger Demographie bereits auf 4,5 % des BIP.

• Die Steuerkontrollen reichen nicht aus. Die Regierung ist seitjeher nicht gewillt, gegen kleine Unternehmen vorzugehen, dadiese den Großteil der Arbeitsplätze zur Verfügung stellen.

• Bürokratie ist übermäßig hoch. Laut der türkischenArbeitgebervereinigung sind für die Gründung einesUnternehmens 172 Unterschriften erforderlich und dasVerfahren dauert zweieinhalb Monate. Aber auch dann ist derPapierkrieg nicht beendet. Ein derartiges Ausmaß an Bürokratiebehindert das Unternehmertum.

Auch kulturelle Faktoren spielen eine Rolle:

• Die Bürger hegen Misstrauen gegenüber dem Finanzamt (undder Regierung). „Ergänzende Steuern” sind die Norm und„vorübergehende“ Steuern sind letztendlich geblieben.

• Zuwiderhandelnde haben von zu vielen Amnestien im Bereichder Steuern und Sozialabgaben profitiert. Dies hat untergesetzestreuen Bürgern und Betrieben zu einem tiefverwurzelten Gefühl der Benachteiligung geführt. Der Staatüberlässt es nicht nur dem Markt, ineffiziente Betriebe zueliminieren, und die Regierung gibt den allgemeinenForderungen routinemäßig nach. Längerfristig ist dies schädlichfür das Geschäftsumfeld.

• Kleine Unternehmen sind sich häufig – und bequemerweise –nicht darüber im Klaren, dass sie letztendlich auch vomSteuereinkommen profitieren (z. B. Straßen, Wasser und Strom).Und Schwarzarbeit ist nicht das einzige Problem in diesenUnternehmen: In der Türkei sind 20 % desGesamtstromverbrauchs auf Diebstahl und Übertragungs-verluste zurückzuführen. Dem Hörensagen nach zu urteilen,scheint diese Praxis recht verbreitet zu sein.

• Ehemalige landwirtschaftliche Arbeitskräfte sind nicht darangewöhnt, ihre Rechte einzufordern.

Es überrascht kaum, dass die Türkei bei der Bekämpfung der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit bislang nur wenige Fortschritteerzielt hat. Die allgemeine Haltung zu diesem Problem wird nichtgenügend erörtert. Die Arbeitgeberorganisationen betonen dieBedeutung von Steuererleichterungen und einer Senkung derSozialabgaben, die Gewerkschaften fordern eine gesetzlichvorgeschriebene gewerkschaftliche Organisation. Zunächst sind zurBekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit jedoch einestärkere wirtschaftliche Entwicklung und politische Stabilität


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vonnöten, wie dies im EU-Bericht zur nicht angemeldetenErwerbstätigkeit (2004) befürwortet wird.

Hakan Ercan

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Europäische Kommission

Europäisches Beschäftigungsobservatorium: Bericht vom Herbst 2004

Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften

2005 – 219 S. – 21 x 29,7 cm

ISSN 1725-5368

VERKAUF UND ABONNEMENTSDie vom Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften herausgegebenen,gegen Gebühr erhältlichen Veröffentlichungen sind weltweit in den Vertriebsstellen erhältlich.

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erbst 2004

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