Schriften zum Europäischen Recht

Band 178

Europäisierungund Internationalisierung

der nationalen Verwaltungenim Vergleich

Deutsch-italienische Analysen

Herausgegeben von

Cristina Fraenkel-HaeberleDiana-Urania Galetta

Karl-Peter Sommermann

Duncker & Humblot · Berlin

FRAENKEL-HAEBERLE/GALETTA/SOMMERMANN

Europäisierung und Internationalisierungder nationalen Verwaltungen im Vergleich

Schriften zum Europäischen Recht

Herausgegeben von

Siegfried Magiera · Detlef Merten

Matthias Niedobitek · Karl-Peter Sommermann

Band 178

Duncker & Humblot · Berlin

Europäisierungund Internationalisierung

der nationalen Verwaltungenim Vergleich

Deutsch-italienische Analysen

Herausgegeben von

Cristina Fraenkel-Haeberle

Diana-Urania Galetta

Karl-Peter Sommermann

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sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischenWiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten

© 2017 Duncker & Humblot GmbH, BerlinSatz: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt

Druck: Meta Systems Publishing & Printservices GmbH, WustermarkPrinted in Germany

ISSN 0937-6305ISBN 978-3-428-15245-2 (Print)

ISBN 978-3-428-55245-0 (E-Book)ISBN 978-3-428-85245-1 (Print & E-Book)

Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papierentsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort

Vom 26. bis 28. September 2016 fand in der Villa Vigoni am Comer See eindeutsch-italienisches Kolloquium statt, das in vergleichender Perspektive demThema „Europäisierung und Internationalisierung der Öffentlichen Verwaltung imVergleich“ gewidmet war. Die Beiträge zu dem Kolloquium, die teilweise erste Er-gebnisse aus laufenden Forschungsprojekten reflektieren, sind imvorliegendenBandvereinigt. Der Austausch zwischen deutschen und italienischenWissenschaftlern er-wies sich dabei als besonders fruchtbar. In beiden Ländern hat sich die rechtswissen-schaftliche und politikwissenschaftliche Forschung schon früh mit Phänomenen derEuropäisierung der nationalen Verwaltungen befasst. Der vorliegende kleine Bandwill einen Beitrag zur damit verbundenen vergleichenden Implementationsfor-schung leisten.

Die Herausgeber danken der Deutschen Forschungsgemeinschaft für die Förde-rung der Veranstaltung. Besonderer Dank gebührt den Verantwortlichen der Villa Vi-goni dafür, dass sie für Rahmenbedingungen gesorgt haben, die für einen offenen undintensiven Ideenaustausch nicht besser hätten sein können. Inspirierendwar nicht zu-letzt der Veranstaltungsort, der gleichsam als Symbol eines lebendigen deutsch-ita-lienischen Kultur- und Wissenschaftsaustauschs gelten darf.

Für kompetente und tatkräftige Unterstützung bei den redaktionellen Arbeitendanken die Herausgeber sehr herzlich Herrn Johannes Socher, Forschungsreferentam Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.

Speyer/Milano, im März 2017

Cristina Fraenkel-Haeberle · Diana-Urania Galetta · Karl-Peter Sommermann

Inhaltsverzeichnis

Karl-Peter SommermannBegrüßung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Daria de PretisDenationalisierung der öffentlichen Verwaltung: Europäisierung und Interna-tionalisierung der öffentlichen Verwaltung im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Konvergenzen der nationalen Verwaltungenunter dem Einfluss des Europarechts

Erminio FerrariKonvergenz und Divergenz des Verwaltungsrechts in der EU. Bemerkungenanhand der Beispiele des „Verwaltungsaktes“ und des Vergaberechts inDeutschland und Italien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Birgit PetersKonvergenz der nationalen Verwaltungsverfahrensrechte durch europäischeEinflüsse? Von der materiellen Präklusion von Einwendungen zum Verbotrechtsmissbräuchlichen Verhaltens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Stefano CognettiDenationalisierung, Europäisierung und Internationalisierung des Rechtsschut-zes: Das italienische interesse legittimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Johannes SocherAnnäherung nationaler Verwaltungssysteme trotz „no gold plating“-Politiken?Die unterschiedliche Nutzung von Gestaltungsspielräumen bei der Umsetzungvon Richtlinien am Beispiel der Umweltinformationsrichtlinie in Deutschlandund im Vereinigten Königreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Wettbewerb der Staaten als treibendeKraft der Verwaltungsmodernisierung

Veith MehdeDie Modernisierung der öffentlichen Verwaltung als Standortfaktor . . . . . . . . . . 81

Luca De LuciaLa modernizzazione dell’amministrazione come fattore di sviluppo. Il ruolodella concorrenza internazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Elena BuosoDie Verfahrensvereinfachung in Frankreich, Deutschland und Italien: Konver-gente Denationalisierung oder nationale Parallelität? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Die Rolle der Verwaltungskultur füreine effektive Implementierung des Unionsrechts

Siegfried MagieraUnionsrechtliche Rahmenbedingungen und Steuerungsmechanismen für eineeffektive Implementierung des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Cristina Fraenkel-HaeberleIndirekte Europäisierung und prägender Einfluss der nationalen Rechts- undVerwaltungskultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Stephan Grohs und Benjamin GröbeVerwaltungsstile und die „Entdeckung“ politisch-administrativer Gestaltungs-spielräume bei der Implementierung von EU-Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Schlussfolgerungen

Diana-Urania GalettaObblighi di rispetto del diritto UE e convergenze fra diritti amministrativi na-zionali. Qualche riflessione conclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Karl-Peter SommermannEuropäisierung und Internationalisierung der öffentlichen Verwaltung im Ver-gleich: Schlussfolgerungen aus einem deutsch-italienischen Dialog . . . . . . . . . . 173

Verzeichnis der Teilnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Inhaltsverzeichnis8

Abkürzungsverzeichnis

ABl. Amtsblatt der Europäischen UnionAd. Plen. Adunanza Plenaria [Großer Senat]AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen UnionAJCT Actualité juridique: Collectivités territoriales (Zeitschrift)AJDA Actualité juridique: Droit administratif (Zeitschrift)AK Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeits-

beteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten inUmweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention)

AnwBl. Anwaltsblatt (Zeitschrift)BayVGH Bayerischer VerwaltungsgerichtshofBeckRS Beck online RechtsprechungBeschl. BeschlussBGB Bürgerliches GesetzbuchBGBl. BundesgesetzblattBR-Drs. BundesratsdrucksacheBSG BundessozialgerichtBT-Drs. BundestagsdrucksacheBVerfG BundesverfassungsgerichtBVerfGE Entscheidungen des BundesverfassungsgerichtsBVerfGG Gesetz über das BundesverfassungsgerichtBVerwG BundesverwaltungsgerichtBvR Aktenzeichen einer Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsge-

richtCass. SS.UU. Corte suprema di cassazione, Sezioni Unite [Kassationshof, Vereinigte

Sektionen]Cons. St. Consiglio di Stato [Staatsrat]DA Droit Administratif (Zeitschrift)Dir. U.E. Il Diritto dell’Unione Europea (Zeitschrift)D.L. Decreto Legge [Gesetzesverordnung]D. Lgs. Decreto legislativo [Gesetzesvertretendes Dekret]DPCE Diritto pubblico comparato ed europeo (Zeitschrift)D.P.R. Decreto del Presidente della Repubblica [Dekret des Präsidenten der Re-

publik]DÖV Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)DVBl. Deutsches VerwaltungsblattEGV Vertrag über die Gründung der Europäischen GemeinschaftEIR Environmental Information RegulationsEL ErgänzungslieferungEU Europäische UnionEuGH Europäischer GerichtshofEuR Europarecht (Zeitschrift)

EUV Vertrag über die Europäische UnionEuZW Europäische Zeitschrift für WirtschaftsrechtEWCA Civ Court of Appeal of England and Wales, Civil DivisionForo amm. TAR Foro Amministrativo – T.A.R. (Zeitschrift)Foro It. Il Foro Italiano (Zeitschrift)FS FestschriftGA Generalanwalt am Europäischen GerichtshofGazz. Uff. Gazzetta Ufficiale [Amtsblatt der Republik Italien]GewArch Gewerbearchiv (Zeitschrift)GG GrundgesetzGiorn. Dir. Amm. Giornale di Diritto Amministrativo (Zeitschrift)Giurisd. amm. Giurisdizione amministrativa (Zeitschrift)Giur. It. Giurisprudenza Italiana (Zeitschrift)GrC Charta der Grundrechte der Europäischen UnionJA Juristische ArbeitsblätterJCP Juris-Classeur périodique (La Semaine Juridique)JEEP Journal of Environmental Economics and PolicyJEEPL Journal of European Environmental Planning LawJZ JuristenZeitungLKRZ Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen/Rheinland-Pfalz/

Saarlandm.w.N. mit weiteren NachweisenNJOZ Neue Juristische Online ZeitschriftNJW Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)NuR Natur und Recht (Zeitschrift)NVwZ Neue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNVwZ-RR Rechtsprechungs-Report VerwaltungsrechtOVG OberverwaltungsgerichtR.D. Regio Decreto [Königliches Dekret]RFAP Revue française d’administration publiqueRFDA Revue française de droit administratifRGU Rivista giuridica di urbanistica (Zeitschrift)Riv. trim. dir. pubb. Rivista trimestrale di diritto pubblico (Zeitschrift)RL RichtlinieRs. RechtssacheSI Statutory Instruments [Rechtsverordnungen]Slg. SammlungUIG UmweltinformationsgesetzUmwRG UmweltrechtsbehelfsgesetzUNTS United Nations Treaty SeriesUPR Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)Urt. UrteilUVP UmweltverträglichkeitsprüfungVBlBW Verwaltungsblätter Baden-WürttembergVerwArch Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)VerwRspr Verwaltungsrechtsprechung in Deutschland (Zeitschrift)VG VerwaltungsgerichtVGH Verwaltungsgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis10

VwGO VerwaltungsgerichtsordnungVwVfG VerwaltungsverfahrensgesetzZaöRV Zeitschrift für ausländisches und öffentliches RechtZAR Zeitschrift für Ausländerrecht und AusländerpolitikZRP Zeitschrift für RechtspolitikZUR Zeitschrift für Umweltrecht

Abkürzungsverzeichnis 11

Begrüßung

Karl-Peter Sommermann

Zugleich im Namen von Diana-Urania Galetta und Cristina Fraenkel-Haeberledarf ich Sie sehr herzlich zum deutsch-italienischen Kolloquium über die „Europäi-sierung und Internationalisierung der öffentlichen Verwaltung im Vergleich“ will-kommen heißen. Ein besonderer Gruß geht an Frau Professorin Daria de Pretis,Richterin an der Corte Costituzionale; dass sie trotz ihrer starken Arbeitsbelastungim Verfassungsgericht an unserem Kolloquium nicht nur teilnehmen, sondern auchden Eröffnungsvortrag halten wird, freut uns besonders.

Uns führen gemeinsame Erkenntnisinteressen zusammen, die auf Fragen der Im-plementierung des Unions- und Völkerrechts in den öffentlichen Verwaltungen derMitgliedstaaten gerichtet sind. Angesichts einer sich ausdehnenden und weiter dif-ferenzierenden Unionsrechtsordnung stehen die nationalen Verwaltungssystemeunter einem steigenden Anpassungsdruck. Wurde das Verwaltungshandeln zunächstzunehmend durch materiell-rechtliche Vorgaben des europäischen Unionsrechts unddes Völkerrechts determiniert, so findet seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhun-derts verstärkt eine Transformation desVerwaltungsverfahrens und derVerwaltungs-organisation der europäischen Staaten durch überstaatliche Impulse statt. Dabei rea-gieren die verschiedenen nationalen Verwaltungssysteme auf die Impulse jeweils un-terschiedlich. Das Spektrum der Umsetzung derselben übernationalen Vorgabenweicht von punktuellen Minimalanpassungen bis hin zu einer grundsätzlichen Neu-ordnung eines Sachbereichs oder der Auswechselung eines Verfahrens- bzw. Orga-nisationsregimes. Tradierte rechtsdogmatische Errungenschaften des nationalen öf-fentlichen Rechts werden infrage gestellt, müssen modifiziert oder sogar aufgegebenwerden.

Typologisch lassen sich Änderungen, die unmittelbar überstaatlichen Normbe-fehlen gehorchen, von solchen unterscheiden, die Integrationserfordernissen odergewandelten europa- oder völkerrechtlichen Rahmenbedingungen Rechnung tragen,ohne dass ein ausdrücklicher Normbefehl vorläge. Im ersten Fall kann man von di-rekter Europäisierung oder Internationalisierung, im zweiten Fall von indirekter Eu-ropäisierung oder Internationalisierung sprechen. Das führt zu den weiteren Fragen,inwieweit die überstaatlichen Impulse zu gleichen oder unterschiedlichen Reaktions-mustern der europäischen Staaten führen, welche unterschiedlichen Anpassungsleis-tungen erbracht werden müssen und welche Anpassungsstrategien die Staaten ver-folgen. Diese Fragen sind Gegenstand eines Speyerer Forschungsprojekts, das ichzusammenmit Frau ProfessorinCristina Fraenkel-Haeberle undHerrn Johannes So-

cher am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung durchführe unddas diesem Kolloquium seinen Namen gegeben hat. Das Projekt ist Teil eines über-greifenden Forschungsschwerpunkts zum „Europäischen Verwaltungsraum“. Wirfreuen uns sehr, dass wir dieses Kolloquium gemeinsam mit Frau ProfessorinDiana-Urania Galetta von der Universität Mailand ausrichten können. In ihren For-schungsprojekten geht sie ähnlichen Fragen nach, was bereits in der Vergangenheitmehrfach zu einer produktiven Zusammenarbeit geführt hat.

Erkenntnissen zur Implementierung des Unions- und Völkerrechts sowie zurIdentifizierung neuer Forschungsfragen wird sich das Kolloquium in drei Themen-schwerpunkten nähern: Zunächst soll die Erörterung von Wirkungszusammenhän-gen bei der Europäisierung bzw. Internationalisierung der nationalen Verwaltungenim Mittelpunkt stehen und gefragt werden, inwieweit die feststellbaren Konvergen-zen tatsächlich zu einer tiefer gehenden Transformation der Verwaltungssystemeführen oder möglicherweise umgekehrt divergente Entwicklungen auslösen. Imzweiten Themenschwerpunkt werden wir speziell Transformationsimpulse in denBlick nehmen, die von einem durch die Verwirklichung des europäischen Binnen-marktes beförderten Wettbewerb der nationalen Verwaltungen und ihrer rechtlichenGrundlagen ausgehen. Hier wird auch zu fragen sein, inwieweit wirtschaftliche In-teressen – die öffentlichen Verwaltungen als „Standortfaktoren“ – einenModernisie-rungsdruck erzeugen. Abschließend, im dritten Themenschwerpunkt, werden wiruns den schwer zu fassenden Substrukturen der nationalen Verwaltungen zuwenden.Wie ist es möglich, trotz unterschiedlicher Rechts- und Verwaltungstraditionen derEU-Mitgliedstaaten, die notwendig Divergenzen in der Handhabung des Rechts zurFolge haben, eine effektive europäische Rechts- und Implementationsgemeinschaftzu verwirklichen?

Es liegt in der Natur der Sache, dass unser Kolloquium nur bedingt eindeutigeAntworten auf diese dringenden Fragen geben kann und dafür umso mehr neue For-schungsfragen aufwerfen wird. Probleme der Europäisierung und Internationalisie-rung sowie der darauf bezogenen Implementationsforschung an diesem inspirieren-den Ort am Comer See erörtern zu dürfen, ist ein besonderes Privileg. In diesemSinnewünsche ich zugleich imNamenvonFrauGaletta und FrauFraenkel-Haeberleuns allen ein produktives Gespräch.

Karl-Peter Sommermann14

Denationalisierung der öffentlichen Verwaltung:Europäisierung und Internationalisierungder öffentlichen Verwaltung im Vergleich

Daria de Pretis

I. Die beiden Denationalisierungsbereiche

Das Thema dieses Tagungsbands ist insbesondere aufgrund der gewählten Per-spektive von besonderem Interesse. Die Überwindung der nationalen Natur der öf-fentlichen Verwaltung wird nämlich in den beiden unterschiedlichen Dimensionenangegangen, die in der aktuellen Situation Italien und Deutschland prägen: der Di-mension der Europäisierung und derjenigen der Internationalisierung. Die beidenPerspektiven werden nicht getrennt, sondern gemeinsam untersucht, und das ermög-licht die Erkennung ihrer jeweiligen Besonderheiten und gleichzeitig die Herausar-beitung der Interaktion, die ganz sicher zwischen ihnen besteht.

Die traditionell mit der Vorstellung von Staat verbundene öffentliche Verwaltung„denationalisiert“ sich – und löst sich folglich auch vom traditionell mit ihr verbun-denen Begriff der nationalen Souveränität – in zwei unterschiedlichen Bereichen:dem europäischen und dem globalen.

Im ersten Bereich erfolgt der Denationalisierungsprozess auf der Grundlage einesgenauen und gewollten Schemas der Vereinheitlichung eines Teils des ursprünglichausschließlich innerstaatlichen Verwaltungswesens auf europäischer Ebene. Diesesin der Absicht seiner Urheber sehr klare Schema hat gewisse Denationalisierungsef-fekte zur Folge, die über seine eigentlichen Ziele hinausgehen und gelegentlich auchschon vorher ins Stocken geraten sind. Es ist auf ursprünglich nicht vorgesehenenWegen umgesetzt worden, die sich aus unerwarteten Entwicklungen des Systems er-geben haben.

Im zweiten Bereich, dem globalen, handelt es sich um einen tendenziell sponta-nen Prozess. Es sind Formen der öffentlichen Verwaltung entstanden, die über diestaatliche Dimension – oder ihre übernationalen Projektionen wie die europäischeRechtsordnung – hinausgehen und sich allmählich auf immer mehr Gebieten globalausdehnen. In diesem zweiten Fall kann man nicht von einem geordneten Systemsprechen, sondern von einer Reihe sehr differenzierter Erscheinungen, die auf ver-schiedenste Art nebeneinander und mit nachgeordneten Ordnungen existieren.Der kleinste gemeinsame Nenner dieser Vielzahl von Zentren der öffentlichen Ver-