Nachhaltigkeitsplandes Thüringer Finanzministeriums2018 – 2020

VorwortLiebe Bürgerinnen und Bürger,

die Thüringer Landesregierung hat sich in allen Politikbereichen eine Nachhaltige Entwicklung als ein Leitmotiv ihres Handelns zum Ziel gesetzt. Hierzu gehört auch, dass alle Thüringer Ressorts in ihrem Bereich einen Nachhaltigkeitsplan erarbeiten. Damit leisten sie einen Beitrag für ein gutes Zusammenleben in einer stabilen, um-weltfreundlichen und gerechten Welt.

Wie Sie wissen, wirkt sich nachhaltiges Handeln – unterschiedlich stark – in den drei Dimensionen Ökologie, Ökonomie und Soziales aus. Natürlich stellen wir im Nach- haltigkeitsplan des Thüringer Finanzministeriums die finanzielle Nachhaltigkeit ins Zentrum unserer Überlegungen. Damit gemeint ist der sehr eingängige Gedanke, dass die öffentliche Hand innerhalb einer Generation nicht mehr Geld ausgeben soll als zur Verfügung steht. Dies bedeutet zugleich, dass die Finanzierung des öffentlichen Gemeinwesens prinzipiell ohne Verschuldung gesichert wird.

In den kommenden Jahren werden dabei vor allem zwei zentrale Herausforderungen maßgeblichen Einfluss auf die Finanzpolitik des Freistaates Thüringen ausüben. Dies sind zum einen die Vorgaben der grundgesetzlichen Schuldenbremse und zum anderen die steigenden Versorgungslasten für die pensionierten Beamten und Richter.

Auf den kommenden Seiten möchten wir Ihnen erläutern, wie diese Themen unsere Politik beeinflussen und mit welchen Lösungsansätzen wir darauf reagieren wollen.

Der hier vorgelegte Nachhaltigkeitsplan des Thüringer Finanzministeriums soll Sie ermuntern, sich mit Herausforderungen einer nachhaltigen Finanzpolitik auseinander-zusetzen. Die vor uns liegenden Aufgaben sind dabei keinesfalls statisch. Deshalb werden wir den Nachhaltigkeitsplan künftig regelmäßig überarbeiten und an neue Entwicklungen anpassen.

Sie sind herzlich eingeladen, diesen Prozess zu begleiten.

IhreHeike TaubertThüringer Finanzministerin

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Inhalt

Vorwort 3

Gemeinsame Vorbemerkungen: Die Nachhaltigkeitspläne der Thüringer Landesregierung 6

1 Generationengerechtigkeit – Schuldenbremse und Schuldentilgung 8

1.1 Ausgangslage1.2 Rechtliche Grundlagen / Aktuelle Regelungen1.3 Definition der ressortspezifischen Handlungsfelder und Ziele1.4 Maßnahmen- / Zeitplan1.5 Indikatoren / Monitoring1.6 Zusammenfassung

2 Vorsorge zu den steigenden Versorgungsausgaben 12

2.1 Ausgangslage2.2 Rechtliche Grundlagen / Aktuelle Regelungen2.3 Definition der ressortspezifischen Handlungsfelder und Ziele2.4 Maßnahmen- / Zeitplan2.5 Indikatoren / Monitoring2.6 Zusammenfassung

Zusammenfassung 16

Genderhinweis / Verteilerhinweis / Copyright 18Impressum 20

Ressourcenschonung

Finanzausgleich

InklusionErneuerbare Energien

Gleichstellung

Gerechtigkeit

Recycling

E-Mobilität

Biodiversität

Umweltbildung

Biosiegel

FairTrade

Klima

Luft

Wasser

Demokratie

Gemeinsame Vorbemerkungen: Die Nachhaltigkeitspläne der Thüringer Landesregierung

Finanzausgleich

Biodiversität

Demokratie

1 Voller Titel: „Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“

Nachhaltigkeit ist ein wesentliches Element für die weitere Gestaltung der ökonomischen, sozialen und ökologischen Zukunft. Auf vielen Ebenen sind die Grundgedanken eines nachhaltigen Handelns bekannt und werden auf vielfältige Weise umgesetzt. Grund-lage hierfür sind die 17 Globalen Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals – SDGs oder Agenda 20301 genannt), die Ende 2015 von den Vereinten Nationen ver-abschiedet wurden.

Auch die Thüringer Landesregierung sieht sich schon länger in der Verantwortung, ihr Regierungs- und Verwaltungshandeln nachhaltig zu gestalten und dies auch öffentlich zu kommunizieren. Sie hat daher beschlossen, Nachhaltigkeitspläne aufzustellen, in denen der Beitrag für eine Nachhaltige Entwicklung in den einzelnen Politikbereichen für alle deutlich sichtbar wird.

Jedes Ressort legt dabei seinen eigenen Nachhaltigkeitsplan vor und trägt zugleich die Verantwortung für dessen Umsetzung. Damit wird die Verantwortung der jeweiligen Akteure gestärkt und ein ressortspezifisches Handeln ermöglicht. Zusätzlich trägt dieses Vorgehen dazu bei, dass die Prämissen einer nachhaltigen Finanzpolitik berücksichtigt werden. Grundsätzlich können die in den Zielen aufgeführten Maßnahmen immer nur im Rahmen der nach Maßgabe der jeweiligen Haushaltsgesetze zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel sowie Stellen und Planstellen umgesetzt werden und stehen deshalb unter Haushaltsvorbehalt.

Die Nachhaltigkeitspläne der Thüringer Landesregierung bilden die zentrale Säule der staatlichen Umsetzung der Thüringer Nachhaltigkeitsstrategie. Die 2011 erstmals für das Land aufgestellte Strategie wird derzeit (2018) in einem breiten Abstimmungs-prozess fortgeschrieben und orientiert sich – wie die Nachhaltigkeitspläne auch – an den 17 Globalen Nachhaltigkeitszielen.

Bei der Erstellung der Nachhaltigkeitspläne war für die Landesregierung die Meinung des Beirats zur Nachhaltigen Entwicklung in Thüringen wichtig. Die festgelegten Ziele, Maßnahmen und Indikatoren wurden daher mit den Beiratsmitgliedern besprochen und deren Hinweise, wo immer möglich, berücksichtigt. Die Landesregierung bedankt sich ausdrücklich für diese Hinweise und Empfehlungen.

Um die Übersichtlichkeit zu gewährleisten, wurde nach einer identischen Struktur gearbeitet. Die Pläne zeigen den aktuellen Entwicklungsstand auf (Ausgangslage) und benennen konkrete Ziele, die bis 2020 umgesetzt werden sollen. Bei längerfristigen Vorhaben wird auch schon ein Blick über diesen Zeitpunkt hinausgewagt. Die Ziele sind untersetzt mit Maßnahmen, die zur Erfüllung der Ziele beitragen. Ergänzt wurden diese um Indikatoren und Informationen zum Monitoring.

Die Maßnahmen sollen in der Regel alle zwei Jahre überprüft und nach vier Jahren überarbeitet werden. Im Hinblick auf die derzeitige Fortschreibung der Thüringer Nach-haltigkeitsstrategie ist die Weiterentwicklung der Nachhaltigkeitspläne im Jahr 2020 geplant.

Um Nachhaltigkeit in Politik und Verwaltung tatsächlich zu verankern, werden weitere wesentliche Schritte der Landesregierung notwendig sein. So sollen Aktivitäten der Verwaltung, die alle Ressorts gleichermaßen betreffen, in einem „Gemeinsamen Maß-nahmenprogramm zur Nachhaltigkeit im Verwaltungshandeln“ gebündelt werden. Nachhaltigkeit im staatlichen Handeln ist ein Grundsatz der Thüringer Landesregierung. Nachfolgend werden die für das Thüringer Finanzministerium aufgestellten Ziele und Maßnahmen vorgestellt.

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Generationengerechtigkeit – Schuldenbremse und Schuldentilgung

1

Wichtige Ausgabebereiche für das Jahr 2018 im Überblick

Zuweisungenan die Kommunen

1.901,9Mio. Euro

Soziales, Familie,Jugend

1.321,6Mio. Euro

Schulen undBildung

1.732,4Mio. Euro

Der Thüringer Landeshaushalt hat ein Volumen von 10.700.663.200 Euro.

Hoch-schulen

657,0Mio. Euro

Wirtschaftsförderung, Energie, Wasserwirtschaft641,6

Mio. Euro

639,0Mio. Euro

Verkehr

Polizei und Sicherheit545,8 Mio. Euro

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Zinsen467,3 Mio. Euro

Ernährung, Landwirtschaft, Forsten259,9 Mio. Euro

Wissenschaft und Forschung189,8 Mio. Euro

Finanzverwaltung191,3 Mio. Euro

Städtebau192,7 Mio. Euro

Gesundheit177,6 Mio. Euro

Umwelt98,8 Mio. Euro

Sonstiges126,9 Mio. Euro

Sport25,8 Mio. Euro

Kultur194,2 Mio. Euro

Schulische Förderung und Weiterbildung176,7 Mio. Euro

Arbeitsmarkt120,9 Mio. Euro

Asylbewerberleistungen110,3 Mio. Euro

Justiz425,4 Mio. Euro

AusgangslageDie öffentlichen Haushalte sind in ihrem Handlungsspielraum durch das inzwischen erreichte Niveau der Staatsverschuldung und der hieraus resultierenden Zinsbe- lastung zunehmend eingeschränkt. Gleichzeitig müssen die öffentlichen Haushalte weiterhin ihrer originären Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern gerecht werden.

Deutschland hat als Vorreiter mit der grundgesetzlichen Begrenzung der Neuver- schuldung einen festen Rahmen zur nachhaltigen Haushaltswirtschaft vorgegeben. Während dem Bund auch künftig eine gewisse Neuverschuldung zugebilligt wird, sind die Länder verpflichtet, ab dem Jahr 2020 ihre Haushalte grundsätzlich so zu gestalten, dass sie ohne zusätzliche Krediteinnahmen ausgeglichen werden können.

Seit über zwei Jahrzehnten sinkt die Bevölkerungszahl im Freistaat Thüringen konti-nuierlich, auch wenn aufgrund der Sondersituation durch die Migrationsbewegung eine vorübergehende leichte Erholung zu beobachten war. Die Bevölkerungsvorausberech-nung des Freistaates Thüringen prognostiziert für den Zeitraum von 2015 bis 2035 dennoch einen Bevölkerungsrückgang von zwölf Prozent. Angesichts dieser langfristigen demografischen Entwicklung ist es erforderlich, eine angemessene Tilgung der öffent-lichen Verbindlichkeiten zu bewirken. Gilt es doch einerseits zu vermeiden, die Schul-denlast auf immer weniger Schultern zu verteilen, und andererseits dafür zu sorgen, dass Spielräume für künftige Generationen erhalten bleiben.

1.1

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Rechtliche Grundlagen / Aktuelle RegelungenNach § 18 Absatz 1 Thüringer Landeshaushaltsordnung (ThürLHO) ist der Haushalts-plan ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Damit schreibt die Regelung der ThürLHO bereits jetzt eine geltende Schuldenbremse vor. Enge Ausnahmen sind nur zum Ausgleich unerwarteter Einnahmeausfälle oder eines außerordentlichen Finanz- bedarfes zulässig. In allen Fällen sind die aufgenommenen Kredite an einen verbind- lichen Tilgungsplan zu koppeln.

Auf Bundesebene legt Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) die Schulden-bremse sowohl für den Bund als auch für die Länder fest. Danach dürfen Bund und Länder Ausnahmeregelungen nur in sehr engen, im Grundgesetz ausdrücklich fest- gelegten Fällen vorsehen. Für Ausnahmeregelungen sind grundgesetzkonforme Tilgungs- regelungen vorzusehen.

Nach Artikel 143d Absatz 1 GG müssen die Länder und somit auch Thüringen ihre Haushalte in der Übergangszeit bis zum Jahr 2020 so aufstellen, dass sie ab 2020 die Vorgaben des Artikel 109 Absatz 3 GG einhalten können.

Die haushaltsrechtlichen Vorgaben in Thüringen und im Grundgesetz haben bisher nur die Neuverschuldung beziehungsweise deren Verhinderung zum Gegenstand. Vor-gaben zur Schuldentilgung, insbesondere mit Blick auf die demografische Entwicklung, machen diese Regelungen nicht.

Definition der ressortspezifischen Handlungsfelder und ZieleDas Thüringer Finanzministerium hat insbesondere im Handlungsfeld der Aufstellung des Landeshaushaltes darauf zu achten, dass die veranschlagten Ausgaben die prognostizierten Einnahmen nicht übersteigen. Nur auf diese Weise kann eine Neuver-schuldung vermieden werden. Auch während der laufenden Haushaltsdurchführung ist darauf zu achten, dass über- oder außerplanmäßige Ausgaben durch Kostenein-sparungen an anderer Stelle ausgeglichen werden.

Im Hinblick auf die demografische Entwicklung sind im Rahmen der Haushaltsauf- stellung und des Haushaltsvollzugs alle Spielräume zu nutzen, die eine angemessene Schuldentilgung ermöglichen.

Maßnahmen-/ ZeitplanDie Thüringer Schuldenbremse nach der ThürLHO gilt bereits seit dem Haushaltsjahr 2011. Zudem ist ab 2020 die Schuldenbremse auch verfassungsrechtlich bindend. Das Wirtschaften ohne Nettoneuverschuldung erfordert von allen Ressorts in Thüringen ein achtsames und sparsames Vorgehen. Zugleich erfordert es vom Finanzministerium eine besondere Umsicht bei der Haushaltsplanung und -durchführung.

Die Schuldentilgung ist langfristig anzulegen. Sofern es die Rahmenbedingungen zulassen, soll eine jährliche Schuldentilgung jedenfalls in der Höhe erfolgen, dass der Schuldenstand je Einwohner trotz zurückgehender Einwohnerzahlen nicht ansteigt, sondern mindestens konstant bleibt.

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Generationengerechtigkeit – Schuldenbremse und Schuldentilgung

1.2

1.3

1.4

Indikatoren / MonitoringÜber die Haushaltsrechnung wird dargelegt, ob der Jahreshaushaltsplan ohne Kredite ausgeglichen wurde. Die Haushaltsrechnung wird jährlich erstellt und veröffentlicht.

Zudem weist der im Indikatorenbericht zur Thüringer Nachhaltigkeitsstrategie enthaltene Indikator Nr. 7 Struktureller Finanzierungssaldo mit der konjunkturbereinigten Neu-verschuldung pro Einwohner einen Pro-Kopf-Wert zur Einhaltung der Schuldenbremse aus. In den Haushaltsjahren ab 2012 wurde der Thüringer Landeshaushalt jeweils ohne Nettoneuverschuldung ausgeglichen. Mit dem Indikator Nr. 8 des Indikatoren-berichts zur Thüringer Nachhaltigkeitsstrategie wird der Schuldenstand je Einwohner in Thüringen angegeben. Beide Indikatoren werden von Thüringen auch jährlich im Rahmen seiner Berichtspflicht im Stabilitätsrat veröffentlicht.

ZusammenfassungNachhaltige Finanzpolitik erfordert, dass die zu leistenden Ausgaben aus den zur Verfügung stehenden Einnahmen bestritten werden. Hierzu ist der jährliche Haushalts-plan im Sinne einer Schuldenbremse grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen.

Aufgrund der demografischen Entwicklung reicht es nicht aus, wenn lediglich der Verzicht auf eine Neuverschuldung im Fokus steht. Vielmehr müssen Handlungsspiel-räume auch durch aktive Schuldentilgung gewahrt werden.

Mit dieser Maßnahme leistet Thüringen einen Beitrag zur Umsetzung des Ziels Nr. 8 der 17 Sustainable Development Goals (SDGs). Die SDGs lassen sich übersetzen mit

„Ziele für nachhaltige Entwicklung“ und wurden durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung im September 2015 in New York verabschiedet.

1.5

1.6

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Generationengerechtigkeit – Schuldenbremse und Schuldentilgung

Vorsorge zu den steigenden Versorgungs-ausgaben

2

AusgangslageDie Entwicklung der Versorgungsausgaben in Thüringen wird im Thüringer Pensions-bericht vom 14.11.2012 (Drucksache 5/5342) sowie in den Unterrichtungen des Land-tages vom 23.12.2015 (Drucksache 6/1548) und vom 07.06.2017 (Drucksache 6/4030) dargestellt. Die Versorgungsausgaben werden demnach von rund 129 Millionen Euro im Jahr 2014 auf etwa 800 bis 950 Millionen Euro Mitte der 2030er Jahre ansteigen. Daneben trägt der Freistaat Erstattungen für die Leistungen aus den Sonder- und Zusatz-versorgungssystemen der früheren DDR. Im Jahr 2017 betrugen diese 426 Millionen Euro.

Der Anstieg der Versorgungsausgaben entsteht, weil der Freistaat Thüringen bei der Beamtenversorgung bei „Null“ begonnen hat und sich gegenwärtig erst auf dem Weg in die in den alten Bundesländern vorherrschende „Normalität“ befindet. Während in Thüringen der Anteil der Versorgungsausgaben an den Gesamtpersonalausgaben im Jahr 2014 bei unter zehn Prozent lag, betrugen die in den alten Bundesländern ver- anschlagten Versorgungsausgaben im gleichen Jahr zwischen 29,5 Prozent in Nieder-sachsen und 36,5 Prozent in Nordrhein-Westfalen. Der Anstieg der Versorgungsaus- gaben in Thüringen ist somit unter diesem Blickwinkel nicht ungewöhnlich. Sämtliche neuen Länder stehen vor dem selben Angleichungsprozess und werden einen Höchst-stand der Versorgungsausgaben in dem Jahrzehnt zwischen 2030 und 2040 erleben. Die Entwicklung der Versorgungsausgaben wird in erster Linie durch Anzahl und Lebensalter der in der Vergangenheit verbeamteten Personen sowie deren Lebenser-wartung bestimmt. Hier sind nur graduell kostenbeeinflussende Maßnahmen möglich, wohingegen eine maßvolle zukünftige Verbeamtungspraxis einen größeren Einfluss auf die Entwicklung der Versorgungsausgaben zu einem späteren Zeitpunkt haben wird.

Rechtliche Grundlagen / Aktuelle RegelungenDie Verpflichtung des Dienstherrn, für seine in den Ruhestand versetzten Beamten und deren Hinterbliebene eine angemessene Versorgung sicherzustellen, folgt aus Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes und findet seine einfachgesetzliche Aus- prägung für Thüringer Ruhestandsbeamte im Thüringer Beamtenversorgungsgesetz.

Definition der ressortspezifischen Handlungsfelder und ZieleThüringen hat die Finanzierung der Versorgungsausgaben durch den Landeshaushalt nachhaltig sicherzustellen. Zur Entlastung des Landeshaushaltes durch geringere Zinszahlungen sollen Freiräume für die Finanzierung der weiter ansteigenden Versor-gungsausgaben geschaffen werden. Konkret soll ab dem 1. Januar 2018 für jeden ab dem 1. Januar 2017 neu ernannten Beamten oder Richter des Freistaats Thüringen ein jährlicher Betrag der Tilgung zugeführt werden.

Maßnahmen-/ ZeitplanUm steigenden Versorgungsausgaben vorzusorgen, setzt das Thüringer Finanz- ministerium folgende Maßnahmen ein:

Abschluss von möglichst moderaten Tarif- und Besoldungserhöhungen (unter Beachtung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a.),

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Beibehaltung des mit dem Personalentwicklungskonzept 2025 vereinbarten Stellenabbauziels,

Prüfung der Möglichkeiten zur Fortentwicklung des Thüringer Besoldungs- und Versorgungsrechts,

Vorsorge zur Finanzierung der Versorgungsausgaben im Rahmen der Zuführungen an den Thüringer Pensionsfonds bis 31. Dezember 2017,

Artikelgesetz zur finanzpolitischen Vorsorge für die steigenden Ausgaben der Beamtenversorgung:

Beibehaltung des Thüringer Pensionsfonds in seiner bisherigen Funktion als Finanzierungsinstrument zur Abfederung von „Spitzen“ bei den Versorgungsaus-gaben. Er wird nicht mehr aktiv über Zuführungen befüllt, das Fondsvermögen bleibt jedoch vorhanden und wird weiter angelegt.

Implementierung des sogenannten Thüringer Nachhaltigkeitsmodells mit dem Thüringer Gesetz zur finanzpolitischen Vorsorge für die Beamtenversorgung.

Für jeden Beamten oder Richter des Landes, der ab dem 1. Januar 2017 in den Landesdienst getreten ist oder tritt und nicht in den Ruhestand getreten oder versetzt wor den ist, wird jährlich ein Betrag in Höhe von 5.500 Euro zur Tilgung von Schulden des Landes verwendet. Darüber hinaus erfolgt eine sogenannte Basistilgung jährlich in Höhe der bisher erfolgten Zuführungen an den Thüringer Pensionsfonds.

Durch die Tilgung erfolgt eine nachhaltige Entlastung mit einem sofortigen Effekt für den Landeshaushalt.

Verhandlungen mit dem Ziel, den Bund zur Übernahme von Ausgaben im Rahmen der Erstattungen für die Leistungen aus den Sonder- und Zusatzversorgungssystemen der früheren DDR zu bewegen.

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Vorsorge zu den steigenden Versorgungsausgaben

Indikatoren / MonitoringEin Monitoring zur Entwicklung der Versorgungsausgaben wird im Rahmen weiterer Versorgungsberichte erfolgen. Zuletzt wurde der Bericht für das Jahr 2017 vorgelegt.

Über die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes zur finanzpolitischen Vorsorge für die Beamtenversorgung berichtet das Thüringer Finanzministerium in der Haushalts-rechnung und im Thüringer Pensionsbericht. Eine Darstellung der Tilgungsausgaben und der Zinsersparnis (jeweils jährlich und kumuliert seit Inkrafttreten des Gesetzes) ist vorgesehen.

ZusammenfassungIn den kommenden Jahrzehnten sieht sich Thüringen steigenden Versorgungsausgaben ausgesetzt. Hierfür ist durch geeignete Maßnahmen hinreichende Haushaltsvorsorge zu leisten.

Die Maßnahmen tragen dazu bei, langfristig tragfähige Staatsfinanzen sicherzustellen und somit die Handlungsfähigkeit Thüringens zu wahren. Dies gilt auch und gerade im Hinblick auf die Herausforderungen einer nachhaltigen Entwicklung. Zudem schaffen sie die Voraussetzungen dafür, die Alterssicherung der Pensionäre der Thüringer Landesverwaltung zu gewährleisten und leistet so einen Beitrag zur Verwirklichung der SDGs (Ziele für nachhaltige Entwicklung) Nr. 1 und 10.

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Vorsorge zu den steigenden Versorgungsausgaben

Zusammenfassung

Das Thüringer Finanzministerium beeinflusst maßgeblich die Gestaltung und die Um-setzung der Finanzpolitik. Eine nachhaltige Finanzpolitik sicherzustellen und damit die finanziellen Voraussetzungen für gegenwärtiges und zukünftiges Handeln des Freistaats Thüringen zu schaffen, zählt zu den wesentlichen Anliegen des Thüringer Finanz-ministeriums.

Für die zukunftsfähige Sicherstellung der finanziellen Ressourcen in der Thüringer Ver-waltung sollen die folgenden beiden bedeutsamen Aspekte herausgestellt werden:

Generationengerechtigkeit – Schuldenbremse und SchuldentilgungNachhaltige Finanzpolitik bedeutet, die Handlungsspielräume künftiger Generationen nicht durch Entscheidungen in der Gegenwart zu verringern. Hierzu sind die Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Vor dem Hintergrund einer tendenziell rückläufigen Bevölkerungsentwicklung muss zusätzlich der Schuldenstand zurückgeführt werden.

Vorsorge zu den steigenden VersorgungsausgabenIn den nächsten Jahrzehnten sieht sich Thüringen steigenden Versorgungsausgaben ausgesetzt. Hierfür ist durch geeignete Maßnahmen hinreichende Haushaltsvorsorge zu leisten.

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Genderhinweis:

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