Neue Wege der Finanzierung sozialer Dienste. Der Social ... · „Der Social Impact Bond – Konzept und Implementierung“ von Monika Burmester und Norbert Wohlfahrt ist lizenziert

Autor(innen)

Monika Burmester, Prof. Dr., Professorin für Ökonomie des Sozial-

und Gesundheitswesens an der Evangelischen Hochschule Rheinland-

Westfalen-Lippe

Wohlfahrt, Norbert, Prof. i. R. Dr., Professor für Sozialmanagement an der

Evangelischen Hochschule Rheinland-Westfalen-Lippe

Kühnlein, Gertrud, Dr., wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Sozialfor-

schungsstelle Dortmund

© 2018 by Hans-Böckler-Stiftung Hans-Böckler-Straße 39, 40476 Düsseldorf

www.boeckler.de

„Der Social Impact Bond – Konzept und Implementierung“ von Monika

Burmester und Norbert Wohlfahrt ist lizenziert unter

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ISSN 2509-2359

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BURMESTER/WOHLFAHRT: DER SOCIAL IMPACT BOND – KONZEPT UND IMPLEMENTIERUNG | 3

Inhaltsverzeichnis

Zusammenfassung ..................................................................................... 5

1 Vorbemerkung ......................................................................................... 8

2 Neue Finanzierungsquellen für soziale Dienste? ................................... 13

2.1 Die Finanzkrise und ihre Folgen ..................................................... 13

2.2 EU: Ein Impulsgeber für zunehmende

Wettbewerbsorientierung sozialer Dienste ........................................... 15

2.3 Förderung von Sozialen Innovationen und Sozialem

Unternehmertum .................................................................................. 18

2.4 Soziales Unternehmertum als ein Vehikel zur Implementierung

wirkungsorientierter Sozialpolitik .......................................................... 22

3 Sozialstaatliche Bestimmtheit von Wirkungen ........................................ 24

3.1 Besonderheiten sozialer Dienstleistungen – Auswirkung auf

Wirkungsmessung ................................................................................ 24

3.2 Professionalität und Wirksamkeitsmessung .................................... 28

3.3 New Public Management: Vorrang von Leistungsmessung ............ 29

3.4 Evidenzbasierung: Vom Controlling zur (experimentellen)

Wirkungsmessung ................................................................................ 31

3.5 Evaluation und Evaluationsforschung ............................................. 32

3.6 Soziale Dienstleistungen als Sozialinvestition ................................ 34

3.7 Impact als Zuwachs an Gemeinwohl .............................................. 37

3.8 Umfassende Wirkungsmessung mit dem Social Return on

Investment?.......................................................................................... 40

4 Wirkungsorientiertes Investment und Finanzierungsformen ................... 43

4.1 Privates Kapital für den Sozialbereich ............................................ 43

4.2 Der soziale Wirkungskredit – Grundstrukturen und Facetten .......... 46

4.3 Wirkungssuchendes Anlagekapital ................................................. 53

5 Theorie und Empirie von SIBs ............................................................... 57

5.1 Einfluss auf Wirkungsziele .............................................................. 58

5.1.1 Gestaltungsinteresse der Investoren ....................................... 58

5.1.2 Gestaltungsinteresse der Dienstleister und öffentlichen

Refinanzierer ................................................................................... 67


5.2 Preise für Wirkung .......................................................................... 70

5.3 Verfahren der Wirkungsmessung ................................................... 72

6 England: SIBs – Lessons learned .......................................................... 77

6.1 SIBs als spezielle Form von Wirkungskontrakten ........................... 77

6.2 Herausforderung: Outcome-Definition und Bewertung .................... 80

7 Zusammenfassende Bewertung und Schlussfolgerungen ...................... 82

7.1 SIBs als Teil des sich im Aufwind befindlichen Impact Investing ..... 82

7.2 SIBs wirken verändernd auf die bürokratisch-administrativen

Strategien sozialer Dienstleistungserbringung ...................................... 83

7.3 SIB-Projekte als Teil eines breiteren Diskurses zur

Neubewertung sozialer Dienstleistungen .............................................. 85

7.4 SIBs sind Teil eines veränderten (sozialinvestiven)

Sozialstaatsverständnisses .................................................................. 86

7.5 Durch SIBs wird Wirkungsorientierung zu einem neuen

Maßstab der Sozialen Dienstleistungspolitik......................................... 88

7.6 SIBs sind (absehbar) kein Standardmodell sozialer

Dienstleisterbringung ............................................................................ 88

7.7 Der Mythos der Evidenzbasierung wirkt auch in SIB-Modellen

fort ........................................................................................................ 90

7.8 Der Aufschwung von Impact-Investing ist auch ein Produkt der

Finanzkrise ........................................................................................... 91

7.9 Die politische Bedeutung von Social Impact Bonds ........................ 91

7.10 Skalierung von SIBs ..................................................................... 92

7.11 Schlussbemerkung ....................................................................... 93

Literatur .................................................................................................... 95


Zusammenfassung

Seit einigen Jahren kommt im sozialen Dienstleistungsbereich ein neues

Instrument der Finanzierung sozialer Dienste und Sozialer Arbeit zum Ein-

satz – der Social Impact Bond (SIB), in Deutschland auch sozialer Wir-

kungskredit (SWK) genannt. Dabei handelt es sich um ein Finanzierungs-

instrument, mit dem private Kapitalgeber soziale Dienstleistungen vorfinan-

zieren und bei Erreichung vorab definierter Wirkungen vom öffentlichen

Kostenträger das eingesetzte Geld mit einer Verzinsung zurückerhalten.

Dieses Modell wirft für die traditionelle soziale Dienstleistungsfinanzie-

rung verschiedene Fragen auf, u. a.: In welchem Verhältnis steht eine pri-

vate Finanzierung sozialer Dienste zum öffentlichen Auftrag der Daseins-

vorsorge? Wer definiert die Wirkungen, die eine soziale Dienstleistung er-

zielen soll und wer stellt fest, dass diese auch erreicht wurden? Wie verhält

es sich mit der von diesem Modell verlangten strikten Messbarkeit der er-

zielten Wirkungen? Welche Rendite erhalten die privaten Kapitalgeber und

aus welchen Mitteln wird diese Rendite bezahlt? Welche Rolle spielen die

Adressaten sozialer Dienste bei der Festlegung der Wirkungsziele und im

Prozess der Leistungserbringung? Wie sind die finanziellen Risiken zwi-

schen den beteiligten Akteuren tatsächlich verteilt?

Social Impact Bonds stellen Finanzierungsinstrumente dar, die in Euro-

pa und in Übersee unterschiedlich stark verbreitet sind, insgesamt aber

(noch) einen sehr geringen Umfang an den Gesamtaufwendungen im sozi-

alen Dienstleistungsbereich haben. Allerdings ist die Orientierung auf Er-

gebnisse („pay for success“), die von diesem Finanzierungsmodell gefor-

dert wird, inzwischen ein Thema, das im Gesamtbereich der sozialen

Dienstleistungsproduktion von zunehmender Bedeutung ist. Insofern sind

die Erfahrungen, die bislang mit dem Einsatz von Social Impact Bonds ge-

macht wurden und werden für die gesamte soziale Dienstleistungspolitik

von zentraler Bedeutung.

Der Rückgriff auf private Kapitalgeber ist für wirkungsorientierte Finan-

zierung keineswegs zwingend. Zwar spielt die Ressourcenknappheit in den

sozialen Interventionsfeldern, die seit der Finanzkrise europaweit eher zu-

genommen hat, eine Rolle bei der Suche der öffentlichen Hand nach zu-

sätzlichen Finanzierungsmöglichkeiten. Allerdings wird mit privaten Investi-

tionen faktisch nicht zusätzlich finanziert, weil die Investoren den Rückfluss

ihres Kapitals anstreben und dies auch häufig realisieren. Wichtiger als der

Aspekt des Einbezugs privater Investoren ist das auf wirkungsorientierte

Finanzierung ausgerichtete Grundmuster des Social Impact Bonds. Die

wirkungsorientierte Finanzierung ließe sich auch auf die Vorgehensweise

staatlicher und lokaler Bürokratien übertragen. Wenn Erfahrungen damit

gemacht wurden, wie vorab definierte Wirkungsziele mit welchen Interven-

tionen erreicht werden konnten, dann kann das als Voraussetzung dafür


angesehen werden, auch bei ausschließlich öffentlicher Finanzierung eine

strikte Impactorientierung zum Maßstab werden zu lassen.

Wirkungsorientierte Finanzierung setzt die Messbarkeit von Wirkungen

voraus. In dem aktuellen Wirkungsdiskurs spielt das Thema Messbarkeit

von Wirkung auch jenseits von Finanzierungsfragen eine herausragende

Rolle. Diese Ausrichtung der Wirkungsdebatte wird nur verständlich, wenn

sie als Konsequenz eines sozialpolitischen Konzepts begriffen wird, in der

soziale Investoren (öffentliche oder private) mittels eines sozialen Invest-

ments eine Rendite (soziale oder/und monetäre) erzielen (wollen). Dazu

müssen die Ergebnisse einer Intervention direkt auf die zugrundeliegende

Intervention zurückgeführt werden können und quantitativ beziffert werden.

Die an einem sozialen Wirkungskredit (SWK) beteiligten Akteure gehen

eine Partnerschaft ein, um bestimmte Ziele zu verfolgen. Eine etwas größe-

re Anzahl von Social Impact Bonds gibt es mittlerweile in Großbritannien

und in den USA. Zunehmend werden solche Finanzierungsformen auch in

kontinentaleuropäischen Staaten erprobt. Sie sind allerdings nicht einheit-

lich konstruiert und weisen erhebliche Differenzen auf. Je mehr Erfahrun-

gen die öffentliche Hand mit der Handhabung von Impact Bonds sammelt,

desto geringer wird die Bedeutung von so genannten Intermediären, die

zwischen der Nachfrage des Staates und dem Angebot des Marktes ver-

mitteln.

Im Prinzip lassen sich – so eines der Ergebnisse des vorliegenden For-

schungsberichts – zwei Modelle von Social Impact Bonds unterscheiden:

ein kontinentaleuropäisches Modell, bei dem die Verzinsung des vorge-

schossenen Kapitals nur eine untergeordnete Rolle spielt und die Investiti-

on auf den Rückfluss des Kapitals bei eingetretenen Wirkungen setzt. Da-

von unterschieden werden muss ein angelsächsisches Modell, bei dem In-

vestoren auf eine respektable Verzinsung des eingesetzten Kapitals setzen

und den Sozialsektor als eine Gewinn bringende Anlagesphäre betrachten.

Beide Modelle haben jeweils Auswirkungen auf die Kontrakte mit der öf-

fentlichen Hand und die Steuerung der Interventionen der Leistungserbrin-

ger.

Die strenge Fokussierung auf Wirksamkeit in SIB-Projekten wird als

Chance gesehen, Mängel sozialstaatlich finanzierter Dienstleistungen zu

überwinden. Das wird in der empirischen Analyse von SIB-Projekten

dadurch deutlich, dass diese vielfach auf Zielgruppen abstellen, die in der

traditionellen Finanzierung sozialer Dienste durch das Raster der bürokra-

tisch vermittelten Finanztöpfe fallen bzw. für die etablierte Hilfeverfahren

nicht angemessen, weil zu wenig erfolgreich, erscheinen: Migranten mit

besonderen Eingliederungsproblemen in den Arbeitsmarkt, Jugendliche mit

multiplen Vermittlungsschwierigkeiten, Kinder und Jugendliche mit Erzie-

hungsproblemen, die häufig zu Fremdunterbringung führen usw. Hier fun-

gieren private Kapitalgeber als zusätzliche Ressource für Interventionen,


die von der öffentlichen Hand in den Regelstrukturen nur schwer zu finan-

zieren sind. Auch dies macht den Einsatz von Social Impact Bonds für

staatliche Administrationen attraktiv, die damit konfrontiert sind, mit den

herkömmlichen Mitteln die sozialen Probleme nur unzureichend bearbeiten

zu können.

Insofern sind Social Impact Bonds Produkt und Katalysator einer Sozial-

politik, die auf privates soziales Investment setzt, weil die Knappheit öffent-

licher Mittel dies diktiert. Welche Probleme und Fragen hierbei auftauchen

und zur Geltung kommen, zeigt der nachfolgende Forschungsbericht.


1 Vorbemerkung

Seit der Lissabon-Erklärung der Europäischen Union (EU) vom März

2000 hat der Europäische Rat die sozialinvestive Modernisierung der

Sozialsysteme zum europäischen Projekt erklärt und die Weiterentwick-

lung zum „aktiven und dynamischen Wohlfahrtsstaat“ gefordert. Der

Umbau der Sozialsysteme soll dem Ziel dienen, die Entwicklung zu Wis-

sensgesellschaften zu fördern und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit

Europas zu stärken. Adressaten der investiven Sozialpolitik sind nicht

nur die gesamte Bevölkerung und Familien, deren Qualifikationsniveau

verbessert und deren Erziehungsarbeit unterstützt werden sollen, son-

dern auch gesellschaftliche Organisationen und die Zivilgesellschaft.

Investive Sozialpolitik steht im Gegensatz zu dem traditionellen Ver-

ständnis, wonach Sozialpolitik als kompensatorische Reaktion des Staa-

tes auf – im weitesten Sinne – Reproduktionsrisiken und -krisen der Wa-

re Arbeitskraft verstanden wurde. Nach diesem Verständnis reagiert So-

zialpolitik auf gesellschaftliche Verhältnisse, die (vorübergehend oder

dauerhaft) individuelle Notlagen hervorbringen, die nicht aus eigener

Kraft bewältigt werden können. Hierzu werden Teile der individuellen

(Erwerbs-)Einkommen in Form von Versicherungsbeiträgen und Steuern

zwangsvergesellschaftet, so dass auch diejenigen solidarische Unter-

stützung erfahren, die über kein eigenes Erwerbseinkommen verfügen.

Neben den Geldleistungen werden bei anerkanntem Bedarf auch

Dienstleistungen und Sachleistungen gewährt. Soziale Dienstleistungen

sind üblicherweise personenbezogene Hilfeleistung, die in etlichen Be-

reichen (z. B. Kinder- und Jugendhilfe oder Eingliederungshilfe) auf ei-

nem individuellen Rechtsanspruch basieren und (vorübergehend oder

dauerhaft) Unterstützungsleistungen nach dem Prinzip der „Hilfe zur

Selbsthilfe“ anbieten. Auch die Aufgabe des Vermeidens des Angewie-

senseins auf Transferleistungen gehört zum Gesamtspektrum sozialer

Dienstleistungspolitik (präventiver Auftrag).

Im neuen Sozialstaatsverständnis wird Sozialpolitik als eine Investiti-

on betrachtet, die darauf ausgerichtet ist, einen Ertrag zu erzielen. In der

Regel handelt es sich dabei um einen gesellschaftlichen Mehrwert, der

in der Mehrung gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt seinen Ausdruck fin-

det. Im neuen Sozialstaatsverständnis werden sozialstaatliche Mittel al-

so nicht konsumiert, indem sie für die Sicherung der individuellen Re-

produktion verbraucht werden, sondern als Investitionen betrachtet. Die

Ausgaben werden getätigt, um einen Ertrag zu generieren. Diese Kon-

zeptualisierung von Sozialpolitik sorgt für eine Wiederbelebung von Kos-

ten-Nutzen-Rechnungen, die nun aber nicht mehr nur dazu dienen, öf-

fentliche Ausgaben im Vorhinein zu legitimieren. Vielmehr geht es um


den Nachweis einer mehr oder weniger erfolgreichen Investition und da-

für müssen die „Erträge“ messbar festgestellt werden. Die Orientierung

auf messbare Erfolge – und hierfür wird der Begriff der Wirkung verwen-

det – gehört damit fundamental zum Kanon des neuen Sozialstaatsver-

ständnisses.

Die Operationalisierung von Wirkung ist eine Voraussetzung dafür,

auch die Finanzierung sozialer Dienstleistungen an der Wirkung (Out-

come) und nicht nur der erbrachten Leistung (Output) orientieren zu

können. Eine stärkere Berücksichtigung der Wirkung in der Finanzierung

sozialer Dienstleistungsproduktion soll zu einer effizienteren Leistungs-

erbringung führen. Solche Finanzierungsformen für soziale Dienstleis-

tungen werden auch als „pay for result“ oder „pay for success“ bezeich-

net. Social Impact Bonds (SIBs) gelten als ein Variante von „pay for suc-

cess“ oder wirkungsorientierter Finanzierung. Sie gelten zudem als eine

Variante von „(Social) Impact Investing“, eine Anlagestrategie, die im

Kontext nachhaltiger Kapitalanlage diskutiert wird. Das Europäische Par-

lament beschreibt Social Impact Investment wie folgt: „Social impact in-

vestment (sometimes referred to as ‚social enterprise financing‘ or ‚soci-

al finance‘ but also – confusingly – sometimes called simply ‚social in-

vestment‘) is the use of private investment capital to finance activities

that generate a social benefit as well as a financial return. Social impact

investment typically differs from more traditional types of investment in

providing greater flexibility in repayment terms, lower interest rates, and

the acceptance of greater risk than commercial lenders would normally

consider. However it remains an investment: the expectation is that the

original funds supplied will be recouped by the investor with an additio-

nal return on capital“ (European Parliament 2014, S. 2). (Social) Impact

Investment zielt also auf die Generierung gesellschaftlicher Wohlfahrt

(social benefit) und Kapitalverwertung (return on capital) gleichermaßen.

Der Einbezug privater Investoren und deren Ertragsinteressen unter-

streicht die veränderten Anforderungen an Wirkungsmessung: Es geht

nicht etwa nur darum, die je einzelne Wirkung irgendwie beschreibend

zu bestimmen, sondern einen Maßstab zu gewinnen, der es den Inves-

toren ermöglicht, Prioritäten zu setzen bzw. zwischen Alternativen auf-

grund von Kennzahlen wählen zu können. Dieser Maßstab liegt in der

Umrechnung quantifizierter Wirkungen in Geldeinheiten (Monetarisie-

rung). Die Darstellung der Wirkung in Geldeinheiten gilt als eine leicht

verständliche Möglichkeit, die vielfältigen und sehr unterschiedlichen

Wirkungen einer Intervention, einer Organisation oder eines Programms

zu aggregieren und auf den Input zu beziehen.

Diese Sichtweise auf Investition und Wirkung tritt in einen gewissen

Gegensatz (oder Spannungsverhältnis) zu dem sozialstaatlichen Auf-


traggeber und letztendlichen Finanzier von Social Impact Bonds und

dessen traditionellen Verfahrensweisen im Rahmen kompensatorischer

Sozialpolitik. In der Regel sind staatliche Auftraggeber und Behörden

nicht an – u. U. sehr aufwendigen – Wirkungs- im Sinne von Kausali-

tätsbelegen interessiert, sondern an möglichst rascher und funktionaler

Problembearbeitung (Problemlösung?). Dementsprechend gestalten

sich die administrativ-bürokratischen Verfahren bei der Ausgestaltung

von Programmen und Verfahrensweisen: sie sind fragmentiert entlang

den bürokratisch definierten Zuständigkeiten in der Verwaltung und in ih-

rer Wirkungskonzeption in der Regel output- bzw. outcomeorientiert, weil

sie auf die Beherrschung sozialer Problemlagen und nicht auf die Meh-

rung der gesellschaftlichen Wohlfahrt ausgerichtet sind.

Auch Social Impact Bonds sind in diesem Sinne für die Staatsadmi-

nistration ein Hebel zur Bearbeitung sozialer Probleme und werden da-

mit in erster Linie am Kriterium der Effizienz, nicht aber der kausal zure-

chenbaren Problemlösung gemessen. Dieser Maßstab verengt die

Spielräume der Administration, weil er die Erzielung von Wirkungen

streng an die vorausgesetzte soziale Intervention bindet und damit so-

wohl die Effektivität regelhaft erfolgter Finanzierungen als auch deren

Sinnhaftigkeit in Frage stellt.

Es stellt sich also die Frage, wie es dem Staat als Auftraggeber ge-

lingt, die sozialinvestive Logik von SIBs mit der bürokratisch-adminis-

trativen Logik segmentierter Fallbearbeitung zu verbinden und die SIB-

Logik mit der Logik eines auf gesellschaftliche Probleme reagierenden

Sozialstaats. Dies erzeugt eine Reihe von Widersprüchlichkeiten und In-

konsistenzen, die in der Literatur als „Paradoxien“ von Social Impact

Bonds beschrieben werden (vgl. Maier u. a. 2017). Hierzu gehört der

Verzicht auf streng methodisch gesicherte Interventionsdesigns und in

manchen Fällen die Änderung von Zielen und Interventionen nach prag-

matischen Gesichtspunkten der Machbarkeit oder Zielerreichung. Dies

heißt aber nicht, dass die sozialinvestive Logik keine Spuren bei den

staatlichen Auftraggebern hinterlassen würde: Sowohl die Überwindung

der klassischen Fragmentierung des administrativen Handelns als auch

eine stärkere Kontrolle und Supervidierung des Wirkungsgeschehens

werden auf die Agenda gesetzt und ändern damit langfristig die Gestalt

sozialer Dienstleistungspolitik.

SIBs sind häufig, aber nicht immer, ein Produkt von Austerität im so-

zialstaatlichen Handeln. Sie sind mit der Finanzkrise 2007/2008 auf die

Welt gekommen und erhielten unter Austeritätsbedingungen Aufwind in

der Implementierung. Dies ist ein zusätzlicher Beleg dafür, dass sie In-

strument und Mittel sozialstaatlichen Handelns sind und nicht als Vorbo-

te einer umfassenden Privatisierung des Sozialstaats angesehen wer-


den können. Auftraggeber von SIBs sind immer staatliche Behörden und

diese wollen damit (ob auf innovativem Wege oder nicht) gesellschaftli-

che Probleme bearbeiten. Der Rückgriff auf privates Kapital ist dabei ein

substituierender oder ergänzender Faktor der Finanzierung sozialer

Programme, deren Vollzug sozialstaatlichen Interessen dient. Aus dieser

Konstellation ergibt sich, dass SIBs als lernende Modelle angesehen

werden müssen, deren Gestaltung durch Erfahrung bei der Anwendung

verändert wird. Insbesondere der (lokale) Sozialstaat ist hier herausge-

fordert und es ist davon auszugehen, dass sowohl hinsichtlich der Nut-

zung von Intermediären, der Höhe der Transaktionskosten und der Ge-

samtsteuerung der Implementation die Rolle des Auftraggebers (lokaler

Sozialstaat) eher gestärkt denn geschwächt wird. Auch mit Blick auf die

Wirkungsmessung werden durch die häufige Anwendung von SIB-

Designs Daten erfasst und generiert, die bei Folge-SIBs zur Präzisie-

rung des Interventionsdesigns verwendet werden können. SIBs stellen

lernende Programme dar, die bei systematischer Datengenerierung die

Steuerungskapazitäten des Auftraggebers gegenüber den Leistungser-

bringern stärken und damit die Herausbildung von Auftraggeber-Auftrag-

nehmer-Konstellationen im sozialen Dienstleistungssektor fördern. Das

ist ein gewisser Widerspruch zu der von SIBs behaupteten Multistake-

holder-Partnerschaft.

Wenn soziale Investitionen in Wohnungslose, Straffällige oder ar-

beitslose Jugendliche einen messbaren Überschuss generieren, wie es

die investive Sozialstaatslogik nahelegt, dann spielen gesellschaftliche

Verursachungsphänomene von Armut, Arbeitslosigkeit, Straffälligkeit

oder Wohnungslosigkeit eigentlich keine Rolle mehr. Sie lösen sich auf

in kontingente Problemkonstellationen, auf die mit möglichst innovativen

Programmen flexibel reagiert werden soll. Der Terminus „Mehrung ge-

samtgesellschaftlicher Wohlfahrt“ suggeriert, dass mit der Einspeisung

in den Arbeitsmarkt, der Reduktion von Rückfälligkeit bei Strafgefange-

nen, der Vermeidung von Heimunterbringung etc. individuelle und ge-

samtgesellschaftliche Nutzenmaximierung in eins fallen. Der (mögliche)

Gegensatz zwischen der Rationalität einer sozialen Dienstleistung und

einer individuellen Problemlösung wird ausgeblendet zugunsten einer

funktionalen Betrachtung der auf Wirkungsziele ausgerichteten Interven-

tion. Die fachpolitischen Folgen dieser Unterstellung sind an verschie-

denen Beispielen diskutiert worden (Wohnungslosenhilfe in England;

Straffälligenunterstützung im Peterborough SIB). Hier setzt sich fort, was

schon in der Festlegung der Wirkungsziele von SIBs deutlich wird: der

Klient (Betroffene) spielt konzeptionell weder in der SIB-Konstruktion

noch in der Frage angemessener Fachlichkeit eine Rolle.


Der nachfolgende Bericht basiert auf einer explorativen Studie, die

die Autoren im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung durchgeführt haben.

Dabei wurden Social Impact Bonds und ihre Implementierung in ver-

schiedenen europäischen Ländern analysiert und zwar unter der Frage-

stellung, wie sie mit dem Problem der ergebnisbezogenen Finanzierung

sozialer Dienste umgehen. Die Frage von Wirkung und ihrer Messung

im Konzept investiver sozialer Dienstleistungspolitik steht also im Mittel-

punkt der hier vorgelegten Studie.

Im Folgenden wird in Kapitel 2 und 3 zunächst eine auf die Stärkung

von Impact Investing ausgerichtete soziale Dienstleistungsstrategie dar-

gestellt und eingeordnet, wobei insbesondere auf die Entwicklung der

Debatte über Wirkungsorientierung in sozialen Diensten Bezug genom-

men wird, bevor in Kapitel 4 auf die Finanzierungsformen eingegangen

wird. Anschließend werden in den Kapiteln 5 die Erkenntnisse der eige-

nen Forschung zu SIBs vorgestellt. In Kapitel 6 wird auf Entwicklungen

in England eingegangen, dem Land, in dem SIBs innerhalb Europas die

stärkste Verbreitung haben und wo die Erfahrungen mit diesem Finan-

zierungsinstrument entsprechend am größten sind. Den Abschluss bildet

eine Gesamteinschätzung der zukünftigen Entwicklung von Social Im-

pact Bonds und die Skizzierung des aus dieser explorativen Studie fol-

genden weiteren Forschungsbedarfs.


2 Neue Finanzierungsquellen für soziale Dienste?

Ob und inwiefern die Nutzung privaten Anlagekapitals für soziale Diens-

te ein Produkt europaweit existierender Knappheit an öffentlichen Mitteln

ist oder sich lediglich der Suche nach innovativen Problemlösungen im

Sozialsektor verdankt, ist Gegenstand vielfältiger Diskussionen (vgl.

Burmester et al. 2017). Unbestritten ist, dass in Deutschland insbeson-

dere die kommunalen (lokalen) Haushalte finanziell stark gefordert sind

und die Sozialausgaben in Zukunft weiter steigen werden. Strikte Aus-

gabendisziplin ist europaweit angesagt. Das gilt auch in Ländern wie

Deutschland oder Dänemark, die in den letzten Jahren kräftiger steigen-

de Steuereinnahmen verzeichnen konnten. Der Fiskalpakt und die

Schuldenbremse sind Ausdruck einer restriktiven Finanzpolitik und die

gilt für alle europäischen Länder, wenngleich die Bedingungen (konjunk-

turbedingt mehr oder weniger hohe Staatseinnahmen) und Auswirkun-

gen durchaus unterschiedlich sind.

Wenn es steigender Mittel für die Bewältigung sozialer Herausforderun-

gen bedarf, diese Mittel aber möglichst nicht oder zumindest nicht voll-

umfänglich zur Verfügung gestellt werden sollen, um das Ziel eines aus-

geglichenen öffentlichen Haushalts nicht zu gefährden (Austerität), dann

verweist dies auf neue Wege in der Bedarfsdeckung und deren Finan-

zierung. Vor diesem Hintergrund ist die Suche nach neuen Finanzie-

rungsquellen für die Bewältigung sozialer Probleme zu sehen. Die Social

Impact Bonds werden als ein möglicher Weg angesehen. Bei diesem In-

strument geht es also nicht nur um die Erprobung neuer Herangehens-

weisen zur Bearbeitung sozialer Probleme, sondern auch um neue We-

ge in der Finanzierung. Warum solche neuen Wege beschritten werden,

die öffentliche Hand also auf Formen der Public Private Partnership

setzt, begründet sich primär aus dem fiskalpolitischen Restriktionskurs,

der zusätzliche Sozialausgaben ausschließlich nach Kassenlage zu-

lässt. Um diese Austeritätspolitik einordnen zu können, werden im Fol-

genden zunächst einige Folgen der Finanzkrise betrachtet, die als Be-

schleuniger des Übergangs zu kapitalfinanzierten sozialen Diensten wir-

ken.

2.1 Die Finanzkrise und ihre Folgen

Auch im Jahr 2018 haben die europäischen Regierungen es noch mit

der Bewältigung der Finanzkrise von 2008 zu tun. Unabhängig davon,


ob sich die Haushaltslage in europäischen Ländern verbessert hat (wie

in Deutschland) oder die erhoffte Entwicklung nicht eingetreten ist (wie

in den südeuropäischen Ländern), lässt sich gesamteuropäisch von ei-

ner nach wie vor vorherrschenden restriktiven Finanzpolitik sprechen,

die entsprechende Folgen für die Sozialhaushalte hat. Die tieferen

Gründe für diese fiskalpolitische Ausrichtung liegen in dem Bestreben,

den spekulativen Angriff auf den Euro und dessen Stabilität im An-

schluss an die Finanzkrise abzuwehren und durch haushaltspolitische

Instrumente (wie die Durchsetzung einer „Schwarzen Null“ in Deutsch-

land) eine nach wie vor stabile Währung zu sichern.

Der Umgang mit der Euro-Krise, die europäische Version der internatio-

nalen Finanz- und Staatsschuldenkrise, zeigt, dass die europäischen

Staaten mit aller Macht versuchen, ihrer Verschuldungspolitik das Etikett

„vertrauenswürdig“ zu verleihen. Dies geschieht, indem sie durch eine

Gemeinschaftsaktion nach der anderen den Willen zu weiterer Ver-

schuldungsfähigkeit bekunden. Parallel dazu wurden in allen Staaten

Sparprogramme beschlossen, die z. T. zu massiv en Lohn- und Renten-

kürzungen sowie zu erheblichen Einschnitten in den Sozialhaushalten

führten und das bei steigender Arbeitslosigkeit. Gleichzeitig stellen die

damit einhergehenden Minderausgaben nur einen Bruchteil dessen dar,

was an immer neuen Staatsschulden in die Finanzmärkte gepumpt wird.

Weil Austeritätspolitik auch in anderen außereuropäischen und Nicht-

EU-Ländern die bevorzugt zu beobachtende Maßnahme gegen die Fol-

gen der Finanz- und Staatsschuldenkrise ist, bleibt der Anpassungs-

druck durch den internationalen Wettbewerb bestehen (vgl. Streeck

2016).

Die (anhaltende) Abwicklung der Eurokrise führte europaweit zur

Etablierung einer restriktiven Fiskalpolitik bei gleichzeitig sehr expansi-

ver Geldpolitik. Sie stellt den Versuch dar, durch Haushaltskonsolidie-

rung und gesetzlich verankerte Schuldenbremse den spekulativen An-

griff der Finanzmärkte auf den Euro abzuwehren. Der Fiskalpakt ist das

dazu vorgesehene Instrument, durch das alle Länder gezwungen wer-

den, in der nationalen Politik eine Schuldenbremse gesetzlich zu veran-

kern1. Dabei zeigt sich in der Durchsetzung dieser Politik, dass sie den

Gegensatz zwischen den Staaten, die wie Deutschland mit der Kombi-

1 Bislang galt in der EU in Bezug auf die öffentliche Neuverschuldung als Zielvorgabe,

neue Schulden nur in Höhe von 3 % des in den jeweiligen Ländern erzielten Bruttoin-

landsprodukts aufzunehmen (Teil der so genannten Maastricht-Kriterien). Dieses Ziel

wurde von etlichen Staaten (u. a. von Deutschland) vor allem in Wirtschaftskrisen

verfehlt. Der Fiskalpakt sieht nun perspektivisch ausgeglichene Haushalte in den

Ländern vor, die den Fiskalpakt unterzeichnet haben. Dieses Ziel soll notfalls durch

eine automatische Schuldenbremse erreicht werden, wofür in den einzelnen Ländern

entsprechende Mechanismen zu entwickeln sind.


nation von hoher Produktivität und gleichzeitiger Niedriglohnpolitik ihr

nationales Wachstum befördert haben und den wachstumsschwachen

(südeuropäischen) Staaten, weiter verschärft. Das deutsche Akkumula-

tionsmodell (mit seiner starken Exportorientierung) benötigt den Euro als

Basis seiner Wachstumspolitik und beschränkt durch die Durchsetzung

der Austeritätspolitik zugleich die Möglichkeiten der wachstumsschwa-

chen Länder, so etwas wie ein eigenes Modell der Wiedergewinnung

von Wettbewerbsfähigkeit überhaupt erst zu etablieren. So macht die

Finanzkrise und ihre Abwicklung in Europa die Widersprüchlichkeit der

gemeinsamen Währung deutlich: Einerseits ist mit dem Euro ein trans-

nationaler Wirtschaftsraum entstanden und die EU hat in der Währung

dieses sehr viel größeren Wirtschaftsraums ein Mittel zur Durchsetzung

ihrer Interessen auf den Weltmärkten gesehen. Anderseits besteht die-

ser gemeinsame Wirtschaftsraum aus nationalen Ökonomien, die in

dem Euro in erster Linie ein Instrument zur Stärkung ihrer nationalen

Wettbewerbsfähigkeit sehen.

Die Bilanz der europäischen Krisenbewältigungspolitik deutet auf eine

Zunahme der Instabilität der nationalen Modelle kapitalistischer Entwick-

lung hin, die in einigen Staaten jetzt schon dramatische wirtschaftliche

und soziale Folgen erkennen lässt (vgl. Lehndorff 2012). Die Krise ver-

stärkt sich durch die Empfehlungen, die von der EU im Rahmen ihrer

„Europa 2020-Strategie“ zur Bewältigung der Krise ausgesprochen wur-

den, wie Sanierung der öffentlichen Haushalte, Straffung von Sozialpro-

grammen, die Entwicklung einer aktivierenden Arbeitsmarkt- und Work-

fare-Politik nach deutschem Vorbild. Dabei gelten insbesondere die So-

zialausgaben nach wie vor als Kostentreiber. So wird bspw. in Deutsch-

land die zurückhaltende Investitionstätigkeit von Städten und Gemein-

den (bei ansteigenden Haushaltseinnahmen in den letzten Jahren) auf

die steigenden Personalausgaben im Sozialbereich zurückgeführt (vgl.

Boettcher et al. 2017).

2.2 EU: Ein Impulsgeber für zunehmende Wettbewerbsorientierung sozialer Dienste

Die Weiterentwicklung der Europäischen Union (EU) in den 1990er Jah-

ren hat mit dazu beigetragen, dass sich die soziale Dienstleistungser-

bringung zu einem System des organisierten Wettbewerbs entwickelt

hat. Mit Inkrafttreten des Europäischen Binnenmarktes am 1.3.1993

wurden die EU-Vorschriften über den freien Waren- und Dienstleis-

tungsverkehr national verbindlich. In verschiedenen Bereichen der Da-

seinsvorsorge (z. B. Telekommunikation, Verkehr, Energie) führte dies


zu Deregulierungs- und Liberalisierungsprozessen. Die von der EU vor-

gegebene wettbewerbliche Rahmenordnung wurde auch in Teilsektoren

des sozialen Dienstleistungsbereiches etabliert, insbesondere wenn dort

Gelder der europäischen Strukturfonds zur Finanzierung Sozialer Arbeit

zum Einsatz kamen, was vor allem bei Maßnahmen der Jugendberufs-

hilfe der Fall war und immer noch ist.

Die Vergabe von Mitteln aus den europäischen Strukturfonds an freie

Träger erfolgt nach einer wettbewerblich organisierten Ausschreibung

und ist auch mit der Etablierung eines neuartigen Überprüfungssystems

zur Kontrolle der Leistungseffizienz der Leistungserbringer verbunden.

Die Verpflichtung zur Ausschreibung ist an die Pflicht gekoppelt, das

wirtschaftlichste Angebot auszuwählen und Leistungsverträge auszu-

handeln. Diese eröffnen die bis dahin ausgeschlossene Möglichkeit für

den Leistungserbringer, erzielte Überschüsse auch zur strategischen

Entwicklung des eigenen Unternehmens einzusetzen. Der Leistungser-

bringer kann und muss – anders als im Rahmen der alten Ordnungs-

struktur – nach kaufmännischen Gesichtspunkten die Höhe der Entgelte

kalkulieren. Kosten und Aufwendungen – wie z. B. Rücklagen und Ei-

genkapitalverzinsung – können und müssen damit in Rechnung gestellt

werden, was zuvor nicht möglich war. Da es sich nach EU-Recht bei den

erbrachten Leistungen um Dienstleistungen handelt, wird der Träger so-

zialer Maßnahmen Leistungserbringer und Wirtschaftssubjekt und damit

grundsätzlich umsatzsteuerpflichtig. Soziale Dienstleistungen sind nach

EU-Recht Leistungen gegen Entgelt und somit „Teil des Wirtschaftsle-

bens“, die nicht nur sozialpolitischen Zwecken dienen, sondern auch als

„Geschäftstätigkeit mit dem Ziel der Kostendeckung“ angesehen werden

müssen (Schruth 1998, S. 6).

Die öffentliche Daseinsvorsorge (einschließlich der öffentlich erbrach-

ten und/oder finanzierten sozialen Dienste) ist Objekt europäischer Libe-

ralisierungs- und Privatisierungsprozesse. Das europäische Wettbe-

werbs- und Beihilferecht sind die Instrumente, mit denen Leistungen der

öffentlichen Daseinsvorsorge darauf hin überprüft werden, ob sie privati-

sierbar sind. Ziel der EU ist es, immer mehr Bereiche der Daseinsvor-

sorge dem Markt zu überantworten. Die EU setzt die Politik fort, die die

europäischen Staaten mit der Privatisierung ihrer Stromversorgung,

Verkehrsinfrastruktur, Rundfunk- und Fernsehhoheit, Telekommunikati-

on und sonstiger Infrastruktureinrichtungen z. T. selber begonnen ha-

ben. Das Wettbewerbsrecht unterscheidet, ob Güter oder Dienstleistun-

gen „wirtschaftlichen“ oder „nichtwirtschaftlichen“ Charakter haben.

„Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ (Artikel

86.2 EGV) sind wirtschaftliche Tätigkeiten, „die von den Mitgliedstaaten

oder der Gemeinschaft mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen ver-


bunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der

Allgemeinheit erbracht werden“ (Kommission der Europäischen Ge-

meinschaft 2003, S. 8). Im Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemei-

nem Interesse der Europäischen Kommission wird ausdrücklich darauf

aufmerksam gemacht, dass wirtschaftliche Tätigkeiten mit Gemeinwohl-

bezug, zu denen auch soziale Dienste gezählt werden, einem Wandel

unterworfen sind und deren nichtwirtschaftlicher Charakter deshalb nicht

dauerhaft festgeschrieben werden kann. Deshalb können „Aufgaben, die

per se dem Staat vorbehalten sind, Leistungen wie die Volksbildung o-

der die mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Grundversorgungssys-

teme der sozialen Sicherheit und eine Reihe von Tätigkeiten, die von

Organisationen ausgeübt werden, die hauptsächlich soziale Aufgaben

erfüllen“ (ebd., S. 17) zu einem späteren Zeitpunkt auch wirtschaftlichen

Charakter bekommen. Die Kommission lehnt es deshalb ab, ein „endgül-

tiges À-priori-Verzeichnis sämtlicher Dienstleistungen von allgemeinem

Interesse aufzustellen, die als ‚nichtwirtschaftlich‘ anzusehen sind“ (ebd.,

H.i.O.). Der Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge sind nach

Auffassung der EU kaum Schranken gesetzt: Privatisierung oder Nicht-

privatisierung, das ist abhängig von Opportunitätserwägungen, im

schlechtesten Fall von politischen Mehrheitsentscheidungen2.

Das Verhältnis der EU-Bürokratie zu sozialen Dienstleistungen muss

vor dem Hintergrund der zentralen wirtschafts- und finanzpolitischen

Zielsetzungen der Europäischen Union begriffen werden. Die Reforma-

genda orientiert sich an den 1980 von der Weltbank verfolgten Struk-

turanpassungsprogrammen, die insbesondere für Länder mit Zahlungs-

bilanzproblemen entwickelt wurden. Für die Standardelemente der

Strukturanpassungsprogramme prägte der Ökonom John Williams 1989

den Begriff des „Washington Consensus“, der in der entwicklungspoliti-

schen Diskussion lange Zeit stellvertretend für die Strukturanpassungs-

politik des IWF und der Weltbank verwendet wurde. Der Washington

Consensus umfasst zehn wirtschaftspolitische Forderungen, von denen

etliche auch gegenüber Griechenland als Reformnotwendigkeiten gel-

tend gemacht wurden:

Herstellung fiskalischer Disziplin durch Verringerung staatlicher Aus-

gaben,

Umstrukturierung der öffentlichen Ausgaben,

Senkung der Steuersätze,

Liberalisierung der Finanzmärkte,

2 Ob die Veränderung sozialer Dienstleistungsproduktion in den Nationalstaaten deren

souveränes Produkt ist und inwieweit hier die EU überhaupt als Initiator/Katalysator

wirkt, ist Gegenstand einer intensiv geführten Diskussion, auf die hier nicht näher

eingegangen werden kann (vgl. zum Gesamtkontext Rock 2010).


Schaffung stabiler Wechselkurse,

Handelsliberalisierung,

Abbau von Barrieren gegenüber ausländischen Direktinvestitionen,

Privatisierung öffentlichen Eigentums,

Deregulierung,

Schutz der Property Rights, also Schutz der Eigentumsrechte und

des Rechts auf Gewinnaneignung.

Dem Washington Consensus liegt das ökonomische Paradigma zugrun-

de, nach dem nur ein freier Markt zu einem funktionierenden Preisme-

chanismus und zu einer effizienten Nutzung vorhandener Ressourcen

und wirtschaftlichem Wachstum führen kann. Wirtschaftliche Fehlent-

wicklungen werden ausschließlich auf Eingriffe des Staates in die Märk-

te zurückgeführt, die eine Verzerrung des Preismechanismus verursa-

chen (vgl. Kellermann 2006). Die Finanzkrise hat dazu geführt, dass sich

die Durchsetzung dieser Programmatik durch die EU-Bürokratie ver-

schärft hat. Wesentliche Empfehlungen sind die Deregulierung der nati-

onalen Arbeitsmärkte, Dezentralisierung der Lohnsysteme und die Um-

strukturierung der Sozialversicherungen nach finanzpolitischen Kriterien

(vgl. Schellinger 2015a). In der Euro-Krise wurden die europäische Be-

schäftigungsstrategie und die „Offene Methode der Koordinierung“ wirt-

schaftspolitischen Zielsetzungen systematisch untergeordnet und im Eu-

ropäischen Semester halten die Wirtschafts- und Finanzminister das

Steuer fest in der Hand (vgl. Schellinger 2015b).

2.3 Förderung von Sozialen Innovationen und Sozialem Unternehmertum

Unter dem Stichwort „Förderung von Sozialen Innovationen“ wird seit

geraumer Zeit versucht, die Startbedingungen für Sozialunternehmen zu

verbessern und ihnen politisch mehr Aufmerksamkeit zukommen zu las-

sen. Diese Initiative wurde in der EU und in Deutschland u. a. von dem

international agierende Think Tank Ashoka angestoßen (vgl. Jansen

et al. 2013). Ursprünglich als Gegengewicht zum non-profit-Sektor ge-

dacht, wird mittlerweile der Begriff Sozialunternehmertum weiter gefasst

und schließt auch etablierte Organisationen der Wohlfahrtsverbände mit

ein (Burmester/Wohlfahrt 2014). Soziales Unternehmertum (Social Ent-

repreneurship) im Sozialbereich bezieht sich nach der EU-Definition auf

Akteure, die sich mit ihren Angeboten an Menschen in besonderen

Problemlagen richten oder aber Beschäftigungsmöglichkeiten für auf

dem Arbeitsmarkt benachteiligte Personen schaffen. Insofern handeln


sie gemeinwohlorientiert. Dies geschieht aber mit eindeutig unternehme-

rischen Zielsetzungen. Damit ist auch gemeint, dass sich diese neuen

Akteure bewusst nicht an vorgegebenen Standards und Verfahren orien-

tieren (sollen), die die öffentliche Verwaltung definiert und durchsetzt.

Vielmehr sollen – unter dem Stichwort „Soziale Innovation“ – neue Wege

der Leistungserbringung beschritten werden. Dieser Anspruch ist wei-

tergreifender als die traditionellen Innovationen der etablierten sozialen

Dienstleister. Durch den expliziten Bezug auf wirtschaftsnahe Akteure

als Dienstleister wird auf radikalere Veränderungen gesetzt.

Gewinnorientierung und Gemeinwohlorientierung gehen im Sozialen

Unternehmertum eine Symbiose ein. Damit entkoppeln sich diese (neu-

en) Hybridorganisationen von einem Verständnis sozialer Dienste, wo-

nach diese als Teil eines staatlich definierten und finanzierten Bereichs

der Daseinsvorsorge angesehen werden (sollen). Unter Stichworten wie

„mehr Markt und Wettbewerb“ knüpft diese Entwicklung an Reformen im

Sozialbereich an, die in den vergangenen Jahren schon dafür sorgten,

dass sich die Produktionsbedingungen Sozialer Arbeit und sozialer

Dienste grundlegend verändert haben (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2012).

Schon seit Jahren wird (u. a. durch die Bertelsmann-Stiftung) aus

dieser Perspektive heraus der gemeinnützige Sektor der Wohlfahrtspro-

duktion in Deutschland als eine Sphäre betrachtet, die es für „neue Spie-

ler“ zu öffnen gilt und in dem neue zusätzliche Wettbewerbsprinzipien

durchgesetzt werden sollten (vgl. Heinze et al. 2011). Durch verschiede-

ne Reformen wurden die frei-gemeinnützigen Träger, die nach wie vor

einen großen Teil der sozialen Dienstleistungen erbringen, in den ver-

gangenen Jahren mit ökonomischen Anforderungen konfrontiert, die zu

einer Ökonomisierung ihrer Einrichtungen und damit des gesamten so-

zialen Dienstleistungssektors geführt haben. Diese Entwicklung ging mit

einem substantiellen Bedeutungsverlust der diese Träger organisieren-

den Verbände einher. Aufgewertet wurden die sozialen Einrichtungen

und Dienste, die als Organisationen gesehen werden, in denen sich ge-

meinwohlbezogene Aufgabenwahrnehmung und unternehmerisches

Handeln verschränken und von denen sich daher auch etliche als Sozi-

alunternehmen begreifen. Mit dem Konstrukt der hybriden Organisation

wird die grundsätzliche Vereinbarkeit von Gewinn- und Gemeinwohlori-

entierung unterstellt, wenngleich als zu bewältigende Managementauf-

gabe. Diese Umformung gemeinnütziger Träger und Einrichtungen in

gewinnorientierte Marktakteure ist in den letzten Jahren voran gekom-

men, und unter deren tatkräftiger Mitarbeit haben sich die vom Staat ge-

forderten Prinzipien einer an Rentabilität orientierten Dienstleistungspro-

duktion in der gesamten Sozialwirtschaft entwickelt und etabliert.


Mit der Förderung Sozialer Innovationen wird die Absicht verfolgt, pri-

vate Investoren stärker für das Feld der sozialen Dienste zu interessie-

ren und eine weitere Verlagerung ursprünglich staatlich verantworteter

Aufgaben der Daseinsvorsorge in – wie es so schön heißt – die Eigen-

verantwortung der Gesellschaft zurück zu geben. Hierzu benötigen die

Unternehmen der Sozial- und Gesundheitswirtschaft einen ordnungspo-

litischen Rahmen, der ihnen mehr Handlungsfreiheit bei Rentabilitäts-

überlegungen sichert. Gegenstand der aktuellen Forderungen sind die

Möglichkeit stärkerer Rücklagenbildung, die Vereinfachung des Zugangs

zu öffentlichen Projekt- und Fördermitteln, die Berücksichtigung eines

Wagniszuschlags bei der Verhandlung von Leistungsentgelten u. a. m.

Die Europäische Union (EU) unterstützt die Entwicklung zu Sozialen

Innovationen und Sozialem Unternehmertum und hat hierfür u. a. die

Social Business Initiative entwickelt, die Initiative für Soziales Unter-

nehmertum aus dem Jahr 2011. Sie zielt auf

1. einen verbesserten Zugang für Sozialunternehmen zu Finanzmitteln,

2. mehr Sichtbarkeit für das Soziale Unternehmertum,

3. eine Anpassung des rechtlichen Umfelds an die Bedürfnisse von So-

zialunternehmen.

Bei der Mittelbeschaffung steht die Akquirierung privater Investoren im

Mittelpunkt. Nach der Logik der Social Business Initiative hängen Sozi-

alunternehmen von Investoren und Fondsmanagern ab, die – entspre-

chend dem Impact Investment – Wirkungen und Ergebnisse der Unter-

nehmen bewerten und Investitionen, also Kapitalflüsse, damit beeinflus-

sen. Ein Finanzierungsvehikel ist der „Europäische Fonds für Soziales

Unternehmertum (EuSEF)“ (Europäisches Parlament und Rat 2013).

Hierbei handelt es sich um von der EU zertifizierte Fonds, also um „ein

Label für private (Investment-)Fonds, die bestimmten EU-weit geltenden

einheitlichen Vorgaben genügen müssen. Ziel des Fondsmodells ist die

Aktivierung privaten Investitionskapitals zur Förderung des sozialen Un-

ternehmertums in der Europäischen Union“ (Braem 2016, S. 1).

Für die Erlaubnis zum Führen der Bezeichnung „EuSEF“ haben die

Fonds bestimmte Auflagen zu erfüllen. So müssen mindestens

70 Prozent des Kapitals in sogenannte „qualifizierte Anlagen“ investiert

werden. Darunter fallen auch Eigenkapital oder eigenkapitalähnliche In-

strumente in „qualifizierten Portfoliounternehmen“. „Qualifizierte Portfo-

liounternehmen“ im Sinne der EuSEF-VO sind solche Unternehmen,

die – im Einklang mit Gesellschaftsvertrag oder Satzung – als vorrangi-

ges Ziel die Erzielung messbarer, positiver sozialer Wirkung sehen, die

Gewinne vorrangig zum Erreichen dieser sozialen Ziele einsetzen (wo-

bei etwaige Gewinnausschüttungen an Anteilseigner und Eigentümer im


Voraus festgelegt werden müssen) und in verantwortungsbewusster und

transparenter Weise verwaltet werden. Die positive soziale Wirkung soll

dabei durch Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen an schutz-

bedürftige, marginalisierte, benachteiligte oder ausgegrenzte Personen

erfolgen (z. B. durch Vermittlung von Wohnraum, Betreuung, Zugang zu

Gesundheitsleistungen sowie Beschäftigung und Ausbildung) oder

dadurch, dass mit der Produktion von Gütern bzw. der Bereitstellung von

Dienstleistungen soziale Ziele verfolgt werden. Darüber hinaus dürfen

die „qualifizierten Portfoliounternehmen“ zum Zeitpunkt der Investition

durch den Fonds nicht für den Handel an einem geregelten Markt zuge-

lassen sein und müssen im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats oder

in einem verordnungskonformen Drittland niedergelassen sein. Eine

Fremdkapitalaufnahme durch den Fonds ist nur zulässig, sofern und

soweit diese Beträge durch bereits zugesagtes, aber noch nicht einge-

fordertes Kapital von Anlegern gedeckt sind. Aus Sicht der Europäi-

schen Kommission soll die Bewertung, ob positive messbare soziale

Wirkungen vorliegen, durch den Fondsmanager erfolgen.

Letztendlich hat der EuSEF nicht die an ihn gestellten Erwartungen

erfüllt. So waren Anfang April 2016 bei der EU lediglich „vier Fonds in

nur zwei Mitgliedstaaten registriert: Ein EuSEF-Fonds ist in Frankreich

registriert, drei EuSEF-Fonds in Deutschland. Zusammen kommen sie

auf verwaltete Vermögenswerte in Höhe von 32 Mio. EUR“ (Europäische

Kommission 2016, S. 7). Auf Grund dieser unbefriedigenden Entwick-

lung sah sich die EU bereits 2015 dazu veranlasst, die bestehenden

Regelungen zu überdenken. Im Jahr 2017 wurde eine Änderung der

Verordnung erlassen, die darauf zielt, die Attraktivität solcher Fonds zu

erhöhen. Dazu wurde u. a. „die Definition des Begriffs der positiven so-

zialen Wirkung erweitert“ (Europäisches Parlament und Rat 2017, S. 2).

Ein weiterer Finanzierungsbaustein der Social Business Initiative ist

das EU-Programm für Beschäftigung und Soziale Innovation (EaSI). In

diesem Fond stehen für die Förderperiode 2014–2020 europaweit

815 Mio. € zur Verfügung. Die Fondsmittel sollen eingesetzt werden, um

den Aufbau eines Marktes für Soziale Innovationen in den Mitgliedsstaa-

ten zu fördern (vgl. Europäische Kommission 2013a). Neben diesem

reinen Förderinstrument gibt es dem EuSEF vergleichbare Finanzie-

rungsmöglichkeiten für Sozialunternehmen. So hat der European In-

vestment Fund (EIF), eine Tochter der Europäischen Investitionsbank,

mit dem Social Impact Accelerator einen Dachfonds geschaffen, der seit

2013 existierenden wirkungsorientiert investierenden Intermediären zur

Verfügung steht (vgl. EIF 2016). In Deutschland gibt es seit einigen Jah-

ren spezialisierte Investmentgesellschaften für soziales Wagniskapital.

Mit einem Finanzierungsprogramm der KfW für Sozialunternehmen er-


folgte eine erste Beteiligung der öffentlichen Hand. Ashoka, eine För-

derorganisation für Sozialunternehmen, hat bspw. die Finanzierungs-

agentur für Social Entrepreneurship (FASE) gegründet, um wirkungsvol-

le und skalierbare Sozialunternehmen mit einer geeigneten Finanzierung

auszustatten (vgl. FASE 2015–2016).

2.4 Soziales Unternehmertum als ein Vehikel zur Implementierung wirkungsorientierter Sozialpolitik

Eine mit dem Sozialunternehmertum einhergehende Entwicklung ist die

Suche nach neuen Finanzierungsmodalitäten für soziale Dienstleistun-

gen. Die Propagierung von so genannten Social Impact Bonds als In-

strument der Finanzierung Sozialer Innovationen ist ein qualitativ neuer

Schritt im Umbau des Sozialstaates. Dieses Finanzierungsinstrument

wird als eine (von mehreren) Möglichkeit gesehen, die Outputsteuerung

in eine Wirkungssteuerung zu transformieren. Damit könnte die unzu-

längliche Zielerreichung des bisherigen, staatlich gesteuerten Kontrak-

tualismus behoben und diagnostizierte Fehlanreize der Mengenexpansi-

on beseitigt werden. Weil der Staat nur noch bei Zielerreichung (gemes-

sene Wirkung) finanziellen Aufwand hätte, würde er finanziell entlastet.

Diese finanzielle Entlastung erklärt sich aus der Zielfestlegung. Es geht

nicht darum, irgendwelche beliebigen Ziele oder Zielmarken zu setzen,

sondern aus staatlicher Perspektive Kosten und Nutzen genau zu kalku-

lieren. Wirkungsziele sind entsprechend solcher Kosten-Nutzen-

Kalkulationen festzulegen. Vermutete langfristige Ausgaben (abgezinst

auf den Gegenwartswert) für die Kompensation sozialer Problemlagen

(z. B. Arbeitslosigkeit) gehen als potenzielle Kosten (auch unter Berück-

sichtigung von ausbleibenden Steuern und Sozialabgaben) in die Kalku-

lation ein. Ziel einer sozialen Intervention ist, dass solche Kosten nicht

anfallen. Die Vermeidung entsprechender Kosten sowie mögliche Ein-

nahmen für den Staat z. B. durch Einkommensteuerzahlungen werden

als Erträge betrachtet und den tatsächlichen Ausgaben für – gerne als

präventiv bezeichnete – (innovative) Maßnahmen gegenübergestellt

(vgl. Fliegauf 2014; NAB 2014). Die Ausgaben für die innovativen (prä-

ventiven) Maßnahmen3 lohnen sich dann, wenn sie in der Summe gerin-

gere (Netto-)Belastungen für den Staat erwarten lassen. Weil die Aus-

gaben für den Staat in dem Fall fiskalische Entlastungen bringen, haben

3 Der Präventionsbegriff ist in den einschlägigen Publikationen weit gefasst und

schließt u. a. Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration ein.


sie Investitionscharakter (vgl. Burmester/Wohlfahrt 2014, 2016). Erwei-

sen sich die Maßnahmen in dem Finanzierungsmodell des Social Impact

Bond (SIB) – gemessen an den kalkulierten und vorgegebenen Zielgrö-

ßen – als nicht wirkungsvoll, fallen für den Staat in diesem Modell keine

oder geringere Kosten an, weil das Risiko der Zielerreichung konzeptio-

nell (weitgehend) auf den privaten Sektor verlagert ist.

Die Erwartungen der Protagonisten des Sozialunternehmertums an

das neue System richten sich auf höhere Effektivität und Effizienz in der

Leistungserbringung. Weil der Staat nur noch Ziele definiert und Ergeb-

nisse beurteilt, sich aus der Zielerreichung aber weitgehend heraushält,

reduziert sich der Verwaltungsaufwand in den Unternehmen (z. B. in

Bezug auf Prozessdokumentation). Damit werden in den Unternehmen

zudem kreative Potenziale freigesetzt: Ihnen wird mehr Gestaltungs-

spielraum für unternehmerisches Handeln zugestanden. Während dem

Staat die Kompetenz zur Bewältigung sozialer Probleme weitgehend

abgesprochen wird (u. a. Europäische Kommission 2011), richten sich

die Erwartungen an den privaten Sektor, der grundsätzlich besser ge-

eignet sei als der Staat, dessen politische Ziele zu verwirklichen (vgl.

Horesh 2000, S. 127). Der Staat wird aber weiterhin benötigt, da er die

gesellschaftlichen Ziele definiert und über Steuern die zur Bearbeitung

sozialer und Umweltprobleme benötigten Finanzmittel zur Verfügung

stellt.


3 Sozialstaatliche Bestimmtheit von Wirkungen

Dass der Sozialstaat selbst Wirkungen produziert, ist eine auch in der

Wirkungsforschung unbestrittene Tatsache. Er setzt Rahmenbedingun-

gen, definiert Bedarfe und Formen der Leistungsgewährung. In Abhän-

gigkeit davon, ob sozialstaatliche Maßnahmen auf Umverteilung ausge-

richtet sind, oder ob sie als soziale Dienstleistung auf die Förderung der

Teilhabe an der gesellschaftlichen Reichtumsproduktion fokussieren,

ändern sich die Effekte sozialstaatlichen Handelns. Es ist evident, dass

der Sozialstaat durch seine Rahmensetzung die Wirkungen, die durch

soziale Dienste oder Soziale Arbeit erzeugt werden, wesentlich be-

stimmt.

3.1 Besonderheiten sozialer Dienstleistungen – Auswirkung auf Wirkungsmessung

Die Bundesregierung definierte soziale Dienstleistungen zu Beginn der

1980er Jahre als alle „Handlungen, Aktivitäten und Maßnahmen die da-

rauf abzielen, die physische und psychische Lebens- und Erlebnisfähig-

keit sowie die Sozialfähigkeit von einzelnen und/oder Gruppen wieder

herzustellen oder zu verbessern“ (BMAS 1981, S. 12). Wie soziale

Dienstleistungen genau zu definieren sind, ist allerdings nach wie vor im

Fachdiskurs umstritten. Der Begriff der sozialen Dienstleistungen wird

verwendet und bebildert, aber nicht immer in der gewünschten analyti-

schen Klarheit (exemplarisch: Cremer et al. 2013). Erschwerend kommt

hinzu, dass das SGB I zwischen Geld-, Sach- und Dienstleistungen un-

terscheidet, soziale Dienstleistungen aber i. d. R. nach dem Sachleis-

tungsprinzip erbracht werden. Das suggeriert eine Nähe zu Sachleistun-

gen, was sich aus einer wesentlichen Eigenschaft von Dienstleistungen,

der Immaterialität, nicht begründet.

Die begriffliche Unschärfe bezieht sich nicht nur auf soziale Dienst-

leistungen, sondern findet sich auch in den Wirtschaftswissenschaften,

wo Dienstleistungen neben Sachgütern als wichtige Güterkategorie gel-

ten. Den „Wirtschaftswissenschaften und ihren Einzeldisziplinen [ist es]

bis heute nicht gelungen, den Begriff Dienstleistung konsensfähig zu de-

finieren“ (Rück 2000, S. 1). In der Statistik bspw. wird üblicherweise über

Branchenzuweisungen gearbeitet: Einzelne Unternehmen gehören be-

stimmten Branchen an und entsprechend sind sie Industrie- oder Dienst-


leistungsunternehmen. Die Gruppe der Dienstleister ist dabei ausge-

sprochen heterogen. Sie reicht vom Einzelhandel über das Handwerk

bis hin zu Leistungen des Gesundheitswesens. Über solche Aufzählun-

gen wird häufiger versucht, den Begriff der Dienstleistung zu veran-

schaulichen. Ein anderer Zugang ist die Beschreibung von Eigenschaf-

ten von Dienstleistungen. Zentral sind dabei die Bestimmungen der Im-

materialität und des Einbezugs externer Produktionsfaktoren in den

Leistungsprozess. So definieren Maleri/Frietzsche in ihrem Grundlagen-

werk Dienstleistungen „als unter Einsatz externer Produktionsfaktoren

für den fremden Bedarf produzierte immaterielle Wirtschaftsgüter“ (Male-

ri/Frietzsche 2008, S. 5). Die Immaterialität erklären sie daraus, „dass

bei ihrer Produktion keine im Eigentum des produzierenden Betriebes

befindlichen materiellen Substanzen in Form des internen Produktions-

faktors Rohstoff eingesetzt werden“ (Maleri/Frietzsche 2008, S. 5). Als

Hilfs- und Betriebsstoffe werden materielle Substanzen allerdings auch

in der Dienstleistungsproduktion verwendet. Hier wird deutlich, dass

auch sachbezogene Dienstleistungen wie Handwerkerleistungen in die

Betrachtung einbezogen werden. Entsprechende Dienstleistungen füh-

ren zu Veränderungen (z. B. Reparatur) an Sachgütern, während perso-

nenbezogene Dienstleistungen auf die Menschen einwirken, die solche

Dienstleistungen in Anspruch nehmen.

Die Schwierigkeiten, mit denen sich Dienstleistungsproduzenten, die

sich auf freien Märkten bewegen, konfrontiert sehen, gelten in ähnlicher

Form für die Anbieter sozialer Dienstleistungen. Diese Schwierigkeiten

werden – in Abgrenzung zu Sachgütern – bei personenbezogenen (so-

zialen) Dienstleistungen mit deren charakteristischen Merkmalen be-

gründet4:

Dienstleistungen werden als immateriell bzw. intangibel bestimmt.

Abgesehen davon, dass auch Sachleistungsanteile einfließen kön-

nen, ist ihre Kernleistung weder sichtbar noch greifbar und damit

nicht gegenständlich.

Produktion und Konsum (Inanspruchnahme) erfolgen simultan, d. h.

während der Produktion wird die Dienstleistung bereits konsumiert

(„uno actu“), der Produktionsprozess stellt damit gleichzeitig die Pha-

se des Konsums dar.

Eine Dienstleistung kann nur dort erbracht werden, wo sich die ent-

sprechende Person bzw. bei sachgutbezogenen Dienstleistungen

(z. B. einer Autoreparatur: das Objekt) tatsächlich befindet. Dienst-

leistungen sind damit zugleich nicht transportfähig und deshalb in der

4 Für Dienstleistungen im Allgemeinen vgl. unter anderem Berekoven 1974, Corsten

1985, Maleri 1973 und Rück 2000. Für die „Soziale Arbeit als Dienstleistung“ vgl.

insbesondere Schaarschuch 1999 und Olk/Otto 2003.


Regel an einen bestimmten Standort (beim Nutzer oder beim Erbrin-

ger) gebunden.

Dienstleistungen sind Unikate, weil sie für jeden Nachfra-

ger/Konsument/Nutzer unmittelbar neu erstellt werden („Individualität“

bzw. „Singularität“). Aus den jeweils einzigartigen, in genau derselben

Form nicht vollständig reproduzierbaren Produktionsbedingungen er-

geben sich wiederum unterschiedliche Ergebnisqualitäten. Dies er-

schwert eine Standardisierung und behindert damit die qualitative

Vergleichbarkeit von Dienstleistungen.

Das Objekt der Dienstleistung ist stets ein externer Faktor. Dieser

Faktor, bei personenbezogenen Dienstleistungen die Menschen, be-

findet sich in aller Regel außerhalb der vollständigen Beeinflussbar-

keit durch den Leistungsanbieter, womit der Prozess der Dienstleis-

tungserstellung durch die Integrationsfähigkeit des externen Faktors

mitbestimmt wird. Durch die Integration des externen Faktors wird

somit auch direkt Einfluss auf das Dienstleistungsergebnis genom-

men.

„Wirtschaftlichkeit und Qualität“ als Leistungsanforderungen an sozia-

le Dienste und Einrichtungen können ab einem bestimmten Leis-

tungsniveau in einem Ausschlussverhältnis zueinander stehen: „Die

gleichzeitige Verfolgung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätszielen

ist so lange möglich, wie bei der Realisierung von Qualitätszielen

noch Wirtschaftlichkeitsreserven vorhanden sind (Rationalisierung).

Werden die Qualitätsziele bereits effizient erreicht, gehen Ressour-

ceneinsparungen notwendigerweise zu Lasten der Qualität (Rationie-

rung). Soll der Qualitätsstandard aber auch bei steigender Inan-

spruchnahme gehalten werden, ist das nur mit größerem Ressour-

ceneinsatz möglich. Zwischen Qualität und Wirtschaftlichkeit besteht

ein trade off“ (Finis Siegler 2009, S. 182).

Weiterhin ist die Produktion von Dienstleistungen anders als die von

Sachgütern nur eingeschränkt rationalisierbar. Viele aus der Industrie

stammende Rationalisierungsverfahren eignen sich entweder sach-

lich nicht, weil Methoden der „Massenproduktion“ und der „Standardi-

sierung“ nicht zu den beschriebenen individuellen Leistungsvoraus-

setzungen und -umständen Sozialer Arbeit passen. Oder ihre An-

wendung ist möglich, aber im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht

erwünscht, weil sich die beabsichtigte Steigerung der Arbeitsproduk-

tivität und -intensität und damit die Reduzierung der „Produktionszeit“

der Dienstleistung, so etwa die Kritik an der „Minutenpflege“, sowohl

auf Seiten der Beschäftigten (Überarbeitung) als auch auf Seiten der

Kunden/Nutzer/Klienten oder Patienten (Mangelversorgung) unmittel-

bar negativ auf die Prozess- und Ergebnisqualität auswirken.


Die genannten Besonderheiten von (sozialen) Dienstleistungen werfen

auch die Frage auf, welche Wirkungen der Dienstleistungsproduktion

zugerechnet werden können. Ist es überhaupt möglich, kausal verur-

sachte Wirkungen festzustellen? „Es gibt keine wissenschaftlich gesi-

cherte Kausaltechnologie, von der man bei der Ausbildung der Sozialar-

beiter, bei Fehlerzurechnungen und bei organisatorischer Disposition

über Ressourcen ausgehen könnte … Ich persönlich würde dazu nei-

gen … das Selbstverständnis der Sozialarbeiter ebenso wie die organi-

satorischen Bemühungen auf die Tatsache einzustellen, dass es keine

gesicherte Kausaltechnologie gibt. Diese These eines ‚Technologiedefi-

zits’ als Organisations- und Ideologieproblem ist in der Soziologie der

Erziehung aufgetaucht und könnte hierher übernommen werden“ (Luh-

mann 1981). Gekoppelt ist die These des Technologiedefizits mit der

Koproduktionsthese. Analog zum Bildungsprozess, wo der Erfolg des

Lehrers von der Mitwirkung des Schülers unmittelbar abhängt, kann

auch in der sozialen Dienstleistungsproduktion die Wirkung nur durch

die Mitwirkung des Klienten hergestellt werden.

Die besondere Schwierigkeit, soziale Dienstleistungen „vom Ergebnis

her“ (Winkler 2006, S. 120) zu bestimmen, hat dazu geführt, dass der

Wirkungsbegriff in engem Zusammenhang mit der Praxis des Professio-

nellen gesehen wird und Wirkung als die Herstellung einer Differenz be-

trachtet wird, die durch pädagogisches und/oder professionelles Han-

deln erzeugt wird. „Wirkung stellt sich dann indirekt in dem dar, was ein

Zögling an Einstellungen und Haltungen nicht entwickelt hätte, wenn die

pädagogisch organisierte Erfahrungsmöglichkeit nicht gegeben worden

wäre – um den Preis freilich, dass ein erhebliches Maß an Unsicherheit

bleibt“ (Winkler 2006, S. 122).

Professionelles Handeln – soweit es über staatliche oder sozialstaat-

liche Ressourcen finanziert wird – ist aus staatlicher Sicht deshalb ein

Risiko, weil die relative Autonomie professioneller Interventionen dazu

führen kann, dass Kosten aufgewendet werden, denen kein produktives

Resultat gegenübersteht. Die technologische Perspektive der Effektivie-

rung und Rationalisierung des professionellen Handelns ist damit lau-

fender Gegenstand der Frage, ob die staatlich verausgabten „faux frais“

auch rationell und zweckmäßig eingesetzt werden (vgl. Alisch/Rössner

1980).


3.2 Professionalität und Wirksamkeitsmessung

Die relative Unbestimmtheit der zurechenbaren Wirkungen und die nor-

mativen Implikationen bei der Erbringung sozialer Dienstleistungen sind

der Grund dafür, dass in professionstheoretischen Überlegungen die so-

zialstaatliche Bestimmung der jeweiligen Tätigkeit „ausgeblendet“ wird

und das professionelle Handeln im Kontext seines (interaktiven) Klien-

tenbezugs ausgedeutet wird. An die Stelle der sozialstaatlichen Pro-

grammatik tritt damit das „Wissen“ als Ressource professionellen Han-

delns: „Professionen sind daher Instanzen einer Begründung von Ent-

scheidungen der Lebenspraxis. Ihre Interventionen lassen sich immer

dort feststellen, wo das lebenspraktische Handlungssubjekt bei der Be-

gründung seiner Entscheidungen im interpretierenden Einholen der

Wirklichkeit vor Herausforderungen gestellt ist, denen es über Selbstref-

lexion nicht immer gerecht werden kann, für die alltägliche Interaktions-

formen und Gespräche als klärende Instanzen versagen oder wo dem

Laien das Recht der Interpretation nicht zugestanden wird (z. B. Vertei-

digung im Strafprozess)“ (Dewe/Otto 2011, S. 1133).

Ob professionelles Handeln in sozialen Diensten überhaupt Wirkun-

gen hervorruft, ist Gegenstand vielfältiger Diskussionen und divergie-

render Einschätzungen. Eine intensiv geführte Wirkungsdebatte in den

Vereinigten Staaten in den 1970er Jahren (im Rahmen der Evaluation

der Great Society-Programme) kam schon damals mit Bezug auf die

beginnende Professionalisierungsdebatte zu dem Ergebnis: „the profes-

sion is dead“ – ohne dass hieraus allerdings Konsequenzen für die sozi-

ale Praxis gezogen wurden (vgl. Wohlfahrt 1981). Gegenstand der Wir-

kungsforschung war die Frage, ob „Professionalität“ überhaupt Wirkun-

gen erzeugt – und wenn ja welche. Eine Analyse von Studien durch den

amerikanischen Evaluationsforscher John Fischer ergab: „In most stu-

dies in which professionals have been evaluated, their clients do worse

on one or more measures than clients of non professionals or people in

no-treatment control groups“ (Fischer 1979, S. 245). Margaret Mead hat-

te diesen Effekt in ihrer Aufsehen erregenden Studie „Ends and means

in social work“ einige Jahre später scheinbar bestätigt, nach der die von

Professionellen behandelte Interventionsgruppe alter Menschen eine

höhere Mortalität aufwies als die nicht behandelte Kontrollgruppe.

Mit Blick auf die sich konstituierende Professionalisierungsforschung

und -debatte wurde in den 1980er Jahren der Frage nachgegangen, ob

das Modell der „Selbststeuerung der Profession“ mit der Realität der Be-

rufsvollzüge übereinstimmt, oder ob nicht die wohlfahrtsstaatliche Set-

zung von Rahmenbedingungen weitaus wichtiger für das Gelingen der


praktischen Berufspraxis ist (vgl. Dewe/Wohlfahrt 1989). Stephan Wolff

charakterisierte diese Diskussion in seinem 1983 erschienen Buch „Die

Produktion von Fürsorglichkeit“ folgendermaßen: „In einem ersten Ar-

gumentationsschritt wird etwa festgestellt, die Sozialarbeit sehe sich ge-

genwärtig mit den Problemen xyz konfrontiert. Diese Probleme ließen

sich als Folgen der Faktoren abc objektiv bestimmen. Dabei bezieht

man sich als Evidenz auf amtliche Daten (etwa steigende Fallzahlen),

auf Umfrageergebnisse oder auf gängige soziologische Trendannahmen

(etwa den Wertewandel). Die Sozialarbeit müsse sich mit den politi-

schen und administrativen Rahmenbedingungen der Kommunalpolitik

auseinandersetzen und diese im Zuge einer ‚Sozialarbeitspolitik’ ge-

brauchswertorientiert zu verändern versuchen“ (Wolff 1983, S. 2 f). Wolff

setzt dem die These der notwendigen Irrationalität des Versorgungssys-

tems entgegen und beschreibt Professionalität als ein Hilfsmittel zur Auf-

rechterhaltung dieser Irrationalität: „Psychosoziale Dienstleistungsein-

richtungen und ihre Mitarbeiter sind – so meine zentrale These – nicht

so sehr mit dem Aus-der-Welt-Schaffen, sondern mit dem sensiblen und

‚formgerechten’ Umgehen, d. h. mit einer akzeptablen Verwaltung von

entsprechenden Problemen befasst. Ich möchte deshalb vorschlagen,

die Sicherstellung eines Gefühls gewährleisteter ‚Fürsorglichkeit’ bei al-

len relevanten Beteiligten im gesellschaftlichen Umfeld als allgemeine

Funktionsbestimmung psychosozialer Versorgungssysteme zu bezeich-

nen“ (Wolff 1983, S. 70 f).

3.3 New Public Management: Vorrang von Leistungsmessung

Seit Beginn der 1990er Jahre ist auch in Deutschland eine neue Wir-

kungsdiskussion beobachtbar, die durch die Rezeption des New Public

Management (NPM) ausgelöst wurde (vgl. Naschold 1995, Na-

schold/Bogumil 2000). Die Neue Steuerung im Rahmen des New Public

Management betrachtet Soziale Arbeit unter dem Gesichtspunkt „What

counts is what works – Was zählt ist was funktioniert“ (vgl. Clarke 2004).

Im Vordergrund steht damit nun nicht mehr die Frage, wie professionel-

les Handeln so gesteuert werden kann, dass bessere gesellschaftspoliti-

sche Wirkungen erzielt werden, sondern wie es Organisationen gelingt,

die Erbringung sozialer Dienstleistungen so zu steuern, dass administra-

tive oder sonstige organisatorische Zielsetzungen erreicht werden kön-

nen. Damit gilt es nun zu ventilieren, wie sozialpolitische Zielsetzungen

in zielgruppenbezogene Wirkungsziele übersetzt und wie damit Informa-

tionen über Wirkungsgrade der Leistungserbringung generiert werden


können. Programmatisch wurde diese Aufgabenstellung schon zu Be-

ginn der 1990er Jahre formuliert, als erstmals Überlegungen zur Einfüh-

rung von Controllingsystemen in den sozialen Diensten angestellt wur-

den: „Controlling, ursprünglich geschaffen als ein Instrument zur Siche-

rung der Gewinnerreichung in Unternehmen, muss in sozialen Institutio-

nen zu einem Instrument zur Sicherstellung der erwünschten Wirkungen

für die Zielgruppen weiterentwickelt werden“ (Glass 1996, S. 11).

Im Unterschied zu den vorangegangenen Reformbemühungen, die

die fachliche und organisatorische Dimension bürokratisch-administrati-

ven Handelns in den Blick nahmen, war die Verwaltungsmodernisierung

im Geiste des NPM von Anfang an von einer strikten Fokussierung auf

den Leitbegriff der Effizienz geprägt. Durch organisierten Wettbewerb

und die Einführung marktähnlicher Prozessabläufe in die öffentliche

Verwaltung versprach sich die Politik eine Steigerung der Leistung, des

„Outputs“ der Verwaltung. Damit war ein Maßstab für Verwaltungsände-

rungen formuliert und durchgesetzt, der bis heute fortwirkt. Verwal-

tungshandeln wird seither mit Entscheidungen von Unternehmen, die ih-

re „Produkte“ auf „Nachfragemärkten“ möglichst optimal unterbringen

wollen, gleichgesetzt. Dieser Tatbestand drückt sich auch darin aus,

dass das Anliegen der Reformwelle weitgehend ökonomisch kommuni-

ziert wurde. Das NPM ist kein geschlossenes Reformprojekt, lässt sich

jedoch mit Maßnahmen wie Deregulierung, Privatisierung, Auslagerung

und Verselbstständigung von Verwaltungsaufgaben (Dezentralisie-

rungsprozessen), Geschäftsprozessoptimierung sowie der Einführung

von Markt- und Wettbewerbselementen sowie Kundenorientierung in

das Verwaltungshandeln in Verbindung bringen.

Verbunden mit der Kundenorientierung im NPM wird auch die Quali-

tätsorientierung zum zentralen Bezugspunkt. In Zusammenhang mit

NPM wird Qualität als „das Erfüllen von Erwartungen und Erfordernis-

sen“ (Schauer 2015, S. 72) definiert. Kunden dürfen demzufolge An-

sprüche an die Leistungen der Verwaltung und der sozialen Dienstleister

stellen. Dies bezieht sich nicht nur darauf, wie die Leistung erbracht

wird, sondern auch auf den Nutzen, den eine Kundin oder ein Kunde

aus der Leistung zieht. Die öffentliche Verwaltung gerät damit in ein

Spannungsfeld verschiedener Qualitätsdimensionen: Produktbezogene,

kundenbezogene, prozessbezogene, wertbezogene oder auch politische

Qualitätsdimensionen formulieren unterschiedliche Ansprüche. Theore-

tisch sollte ein umfassendes Qualitätsmanagement all diese Komponen-

ten berücksichtigen und einbeziehen sowie die einzelnen Qualitätskrite-

rien in objektiver Weise darstellen und ausweisen können (vgl. Sched-

ler/Proeller 2009, S. 77 ff.). Mit der zunehmenden Fokussierung auf Er-


gebnisqualität verlieren etliche der eben genannten Qualitätsdimensio-

nen allerdings an Bedeutung.

3.4 Evidenzbasierung: Vom Controlling zur (experimentellen) Wirkungsmessung

In Folge der skizzierten Entwicklung sind Evaluation und Controlling

auch für die sich zu sozialwirtschaftlichen Unternehmen gewandelten

sozialen Dienstleistungserbringer zu einem laufenden Bestandteil ihres

operativen Geschäfts geworden. Sie haben gelernt, dass Zahlen, Kenn-

ziffern und Indikatoren die Hauptsprache des Controllings wie der Eva-

luation von Ergebnissen und Wirkungen sind: „Qualität und Fachlichkeit

müssen über Kennziffern kommuniziert werden“ und von den Professio-

nellen in der Sozialen Arbeit wird erwartet, „in Zahlen zu sprechen“, lau-

tete schon vor mehr als zehn Jahren das Urteil eines Verbandsmana-

gers, der sich offensiv den neuen Herausforderungen stellte (Mander-

scheid 2005, S. 184).

An diese Entwicklung knüpft die Debatte um Evidenzbasierung an, al-

lerdings mit dem Fokus einer scheinbaren Stärkung der Profession

durch eine methodologisch fundierte Ausrichtung an kontrollierten Expe-

rimentalstudien (RCTs), die als „Goldstandard“ der Wirkungsforschung

dargestellt werden (vgl. Hüttemann 2006). Bei genauerer Betrachtung

liegt sogar der Schluss nahe, dass das NPM und seine Instrumente der

Leistungsmessung mehr Veränderungen im sozialen Dienstleistungs-

sektor bewirkt haben, als die Evidence-based Practice-Bewegung

(EBP), die sich als professionsinterne Modernisierungsbewegung dar-

stellt, überhaupt beansprucht.

Die Praxis der sozialwirtschaftlichen Leistungserbringer ist schon seit

geraumer Zeit dadurch geprägt, dass die Organisationen auf politisch

und administrativ definierte Ziele festgelegt werden und sich dadurch ihr

Spielraum für sozialpolitische und sozialanwaltschaftliche Zwecksetzun-

gen zunehmend einengt (vgl. Dahme/Kühnlein/Wohlfahrt 2005). Auf-

grund des gesetzlichen Zwangs zur Implementierung von Qualitätsma-

nagement wird in den Sozialbetrieben eine outputorientierte Steuerung

der Dienstleistungsarbeit unter Berücksichtigung der festgelegten Quali-

tätsstandards betrieben. Durch die Verkoppelung von Qualitäts- mit

Wirtschaftlichkeitsaspekten stellt sich das NPM (bislang) im Vergleich zu

EBP als die komplexere und für die Praxis attraktivere Steuerungsphilo-

sophie dar. Da EBP im Verdacht steht, auf Grund ihres aufwendigen

methodischen Überprüfungsanspruches der Wirksamkeit von Maßnah-

men (levels of evidence) den Kostenfokus von Interventionsprogrammen


zu vernachlässigen (vgl. Sackett u. a. 1996), ist diese Bewegung nur

teilweise oder in modifizierter Form anschlussfähig an das NPM.

3.5 Evaluation und Evaluationsforschung

Evidenzbasierung lässt sich auch als Teil einer übergreifenden Evaluati-

on sozialer Dienste verstehen. Evaluierung, Evaluation und Evaluations-

forschung, diese Begriffe werden häufig synonym verwendet. Evaluation

dient der systematischen und methodisch angeleiteten Wissensgenerie-

rung, um in politischen oder organisationspolitischen Kontexten die Allo-

kation von Ressourcen begründen und steuern zu können. Evaluation

kann als Methode der angewandten Sozialforschung beschrieben wer-

den, lässt sich darauf aber nicht reduzieren. Denn Evaluation ist auch

eine Form der Kooperation zwischen Forscher und Praxis, weil die Er-

gebnisse der Evaluation zu rationelleren Entscheidungen wie zur Ver-

besserung praktischen Handelns beitragen sollen. Die jeweils gewählte

Kooperationsstruktur zwischen Evaluation und Praxis bestimmt das kon-

krete Vorgehen in der Evaluation und die Art der Zusammenarbeit. Eva-

luation ist demnach ein methodisch angeleitetes Datenerhebungs- und

Datenauswertungsverfahren und folglich mehr als ein Praxisbericht, da

ein Mindestmaß an Transparenz wie an Überprüfbarkeit gegeben sein

müssen.

Seitdem in der empirischen Sozialforschung quantitative und qualita-

tive Methoden gleichberechtigt nebeneinanderstehen, können auch qua-

litative Einzelfallstudien Evaluationscharakter haben. Die Grenze zwi-

schen Evaluation (insbesondere, wenn es sich um interne Evaluationen

handelt) und Praxisreflexion ist nicht immer leicht zu ziehen, verläuft

aber dort, wo Bewertungskriterien – die in Evaluationen immer eine Rol-

le spielen – transparent gemacht werden oder eben nicht. Evaluationen

sind demnach „datenbasierte, methodisch angelegte und an Gütekrite-

rien überprüfbare Entscheidungen und Bewertungen von Programmen,

Projekten und Maßnahmen, die unter Berücksichtigung des jeweiligen

politischen Kontextes systematisch darauf abzielen, zu einer rationale-

ren Entscheidungsfindung und zu einer Verbesserung der Problemlö-

sungsansätze beizutragen“ (Heiner 2001, S. 483).

Nach Wollmann, der schon lange die Entwicklung und den Wandel

der Evaluationsforschung verfolgt, lassen sich drei „Evaluationswellen“

identifizieren, die alle die Zielsetzung von Evaluation und die Evalua-

tionsforschung ihrer Zeit stark geprägt haben:

Evaluationen erlebten ihren ersten großen Boom, als in den 1960er

und 1970er Jahren (zuerst in den USA und dann in Europa) durch ei-


ne (sozial-)politisch orientierte Reformpolitik die Nachfrage nach

Überprüfung und Wirkung der angestoßenen Reformprojekte stieg. In

vielen politischen Handlungsfeldern wurde damals Neuland erschlos-

sen, aber „für deren Konzipierung und Folgenabschätzung […] konn-

te auf das traditionelle Regierungs- und Verwaltungswissen kaum zu-

rückgegriffen werden“ (Wollmann 2004, S. 22). Der in diesem Zu-

sammenhang stehende Aufbau von völlig neuen Planungskapazitä-

ten ließ Evaluation als das geeignete Mittel erscheinen, zuverlässiges

Wissen über das neue staatliche Handeln und seine Wirkungen in der

Sozialpolitik, der Infrastrukturentwicklung, der Stadtentwicklung wie

der Raum- und Regionalplanung zu generieren. Der dominierende

Evaluationstypus dieser Zeit waren sog. ex-post-Evaluationen, d. h.

sozialwissenschaftlich basierte Untersuchungen nach Abschluss bzw.

Umsetzung eines Reformprogramms (Reformmaßnahme), durchge-

führt von externen Auftragnehmern. Ziel dieses Evaluationstyps war

es, die Wirkung einer Maßnahme zu bewerten, um die Maßnahme zu

verbessern. Die (politisch gesetzten) Programmziele wurden dabei

als gegeben unterstellt und durch die Evaluation nicht infrage gestellt.

Eine zweite Evaluationswelle entstand in den 1980er Jahren, als sich

mit der aufkommenden Kritik des expandierenden Wohlfahrtsstaates

eine angebotsorientierte Politik durchsetzte, die die Dynamik der

Staatsausgaben – insbesondere der Sozialausgaben – bekämpfte

und den Zwang zur Haushaltskonsolidierung betonte. Die Aufgaben-

stellung der Evaluationsforschung änderte sich damals dahingehend,

„dass es […] nunmehr eher darum ging, die Kosten und Ausgaben

von politischen Programmen zu kontrollieren und sich mithin weniger

von deren ‚Output-Effektivität‘ als vielmehr von deren ‚Input-Effizienz’

leiten zu lassen“ (Wollmann 2004, S. 25).

Die dritte Evaluationswelle, die noch immer anhält, ist nach Wollmann

Folge des sich stark ausbreitenden New Public Managements (Ver-

waltungsmodernisierung). Verstärkt wird die Ausbreitung von Evalua-

tion auch durch Regelungen der Europäischen Union, die seit den

frühen 1990er Jahre festgeschrieben hat, dass ihre Strukturförde-

rungsprogramme sowohl ex ante wie auch ongoing und ex post in ei-

nem fünfjährigen Zyklus evaluiert werden müssen. Die Verwaltungs-

modernisierung zeichnet sich vor allem durch ihre Ziel- und Ergeb-

nisorientierung aus (Output- und Outcomeorientierung). Das klassi-

sche konditional programmierte Handeln der Verwaltung wird

dadurch in zunehmend mehr Handlungsfeldern durch zweckpro-

grammiertes Handeln ersetzt, was Folge des Kontraktmanagements

ist. Um strategisch steuern zu können, müssen Leistungsindikatoren

zur Verfügung stehen, die wiederum darauf basieren, dass Informati-


onen über die Leistungen der Verwaltung bzw. der Kontraktnehmer

erhoben werden und zur Verfügung stehen. Leistungsmessung (per-

formance measurement) ist die Voraussetzung eines performance

management, was das Strategische Management auszeichnet. Eva-

luation ist demnach ein Instrument, um performance management be-

treiben zu können. Evaluation der Leistungserbringung ist die not-

wendige Folge eines konsequent durchgeführten Strategischen Ma-

nagements. Evaluation muss nach dieser Logik konstitutiver Bestand-

teil eines strategischen Controllings werden.

Mit Blick auf die Sozialverwaltung und den sozialen Dienstleistungssek-

tor ist Evaluation mittlerweile als Teil des strategischen Controllings an-

zusehen, das die Verwaltung als Kostenträger wie auch als Träger der

Gesamtverantwortung (Gewährleistungsfunktion) mit Informationen über

die Leistungserbringung und ihre Ergebnisse, wie aber auch über die

Arbeit der Leistungserbringer selbst, informiert. Evaluation ist demnach

ein „Analyseverfahren zur Ermittlung und Rückmeldung der Wirkungen

politisch-administrativen Handelns“ (Wollmann 2004, S. 40). Evaluation

ist Bestandteil der Rückmeldungsschleifen, auf denen das Strategische

Management aufbaut. Sie dient der Entscheidungsvorbereitung, der

Entscheidungsfindung, der Implementation von Maßnahmen wie der

Korrektur des politisch-administrativen Handelns. Evaluation wird

dadurch aus ihrer ursprünglichen Reformorientierung herausgelöst und

wird zu einem permanenten, alltäglichen Geschäft des neuen Verwal-

tungsmanagements. In dieser Interpretation ist Evaluation mit betriebs-

wirtschaftlichem Controlling vergleichbar. Evaluation ist mittlerweile ein

Instrument des Kosten- und des Leistungsvergleichs (siehe 2. und 3.

Evaluationswelle) und wird auch zur Überprüfung betriebswirtschaftli-

cher bzw. organisationsbezogener Problemstellungen herangezogen.

3.6 Soziale Dienstleistungen als Sozialinvestition

In den 1960er Jahren entwickelten Theodore W. Schultz und Gary S.

Becker die Humankapitaltheorie, in der Wissen und Erfahrung als pro-

duktive Ressourcen betrachtet werden, die für die Gesellschaft nutzbar

gemacht werden können. So schreibt Becker: „Manche Aktivitäten be-

einflussen hauptsächlich das zukünftige Wohlergehen (well-being); an-

dere entfalten ihren Haupteinfluss in der Gegenwart […]. Diese Arbeit

beschäftigt sich mit Tätigkeiten, die Einfluss auf zukünftige finanzielle

und psychische Erträge haben, weil sie die Ressourcen der Menschen


steigern. Solche Tätigkeiten nennt man Investitionen in Humankapital“

(Becker 1964/1993 S. 11, zit. nach Nicht/Müller 2010, S. 232). Zu diesen

Investitionen zählt Becker an vorderster Front die auf Bildung bezoge-

nen Aktivitäten vor dem Eintritt in das Berufsleben und während des Be-

rufslebens. Gemeinsam ist all diesen Aktivitäten, die den individuellen

Nutzen maximieren, dass sie in der Gegenwart Kosten verursachen, die

in der Zukunft Erträge abwerfen. Diese Erträge lassen sich als Rückfluss

auf das vorgeschossene Kapital (die Kosten) interpretieren, wodurch die

Ausgaben bzw. Kosten als Investitionen interpretiert werden können. In-

vestitionen in Humankapital sind Investitionen in das Wissen und Kön-

nen sowie die Gesundheit der Einzelnen. Die Humankapitaltheorie be-

tont also den positiven Zusammenhang zwischen Ausgaben für Bildung

(als Bildungsinvestitionen) und zukünftigem Einkommen sowie der Fä-

higkeit, sich an die sich ändernden gesellschaftlichen Anforderungen

anpassen zu können. Dazu gehört es u. a. Veränderungen nicht als Be-

lastung, sondern eher als Chance wahrzunehmen. Dies fördert die psy-

chische Gesundheit und damit das Wohlergehen.

Sowohl die OECD als auch die Europäische Union haben die in der

Humankapitaltheorie enthaltenen Implikationen frühzeitig aufgegriffen

und zu einer sozialpolitischen Strategie geformt, die als Sozialinvestition

oder Sozialinvestiver Staat bezeichnet wurde (vgl. Esping-Andersen

2002). Die Grundphilosophie des Konzepts besteht darin, dass die För-

derung von Humankapital bzw. das Investieren in dieses Kapital Wachs-

tum generiert. Humankapitalinvestitionen gelten als Voraussetzungen für

internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit für Beschäftigung (Ar-

beitsplätze). Nur vermittelt über die internationale Wettbewerbsfähigkeit

können die sozialen Ansprüche der europäischen Wohlfahrtsgesell-

schaften überhaupt im Ansatz bewahrt werden. Die Investitionen des

Staates rechtfertigen sich entsprechend mit Bezug zum Markt.

Der Begriff der Sozialinvestition steht für eine auch von der Europäi-

schen Union (EU) geforderte Neuausrichtung der Sozialpolitik. Unter

Sozialinvestitionen versteht die EU soziale Ausgaben, die dazu beitra-

gen, „Menschen auf die Risiken des Lebens vorzubereiten, anstatt ledig-

lich bereits entstandenen Schaden im Nachhinein zu ‚reparieren‘“ (Euro-

päische Kommission 2013b, S. 3). Der Investitionsbegriff wird hier in der

oben beschriebenen Deutung verwendet: Investitionen führen in der Zu-

kunft zu Erträgen, die in der Summe möglichst über das eingesetzte Ka-

pital hinausgehen. Das soll auch für Sozialinvestitionen gelten, also für

Sozialausgaben. Diese verlieren mit der Klassifizierung als Investition ih-

ren (eigentlich) konsumtiven Charakter. Sie werden zu Ausgaben, die zu

einem späteren Zeitpunkt (zwingend notwendige) soziale Aufwendungen

reduzieren oder Steuereinnahmen generieren und positive Wirkung auf


das Wirtschaftswachstum haben. Entsprechend sind Sozialausgaben

nicht nur als Kosten anzusehen, sondern eben als Investitionen, die Er-

träge abwerfen können (vgl. Esping-Andersen 2002; Giddens 1998).

Dies gilt selbstverständlich nur für einen Teil der Sozialausgaben. Sozia-

linvestitionen sind daher von den Sozialschutzmaßnahmen zu unter-

scheiden. In ihrem Bemühen, Sozialinvestitionen zu stärken, empfiehlt

die EU entsprechend eine differenzierte Betrachtung von Sozialausga-

ben, weist gleichzeitig aber darauf hin, dass es den jeweiligen Ausgaben

nicht unmittelbar anzusehen ist, ob sie tatsächlich Investitionscharakter

haben.

Die EU-Kommission macht deutlich, dass Investitionen nicht immer

den erhofften Erfolg haben. Der Nachweis, dass es sich bei bestimmten

Sozialausgaben um (erfolgreiche) Investitionen gehandelt hat, muss je-

weils geführt werden, weshalb eine systematische „Ex-ante-Beurteilung

der Ergebnisse finanzieller Entscheidungen“ (Europäische Kommission

2013b, S. 3) mit der „Modernisierung der Sozialpolitik“ (ebd.) zwingend

verbunden ist. Die Neuausrichtung der Sozialpolitik, die von einem kon-

sequenten Monitoring zu begleiten ist, zielt auf die Erhöhung von „Effizi-

enz und Wirksamkeit“ (ebd., S. 5) der Sozialpolitik, also auf eine Opti-

mierung der Aufwands-Ertrags-Relation. Ein weiterer Aspekt kommt hin-

zu: Soziale Investitionen zu tätigen, ist nicht nur staatliche Aufgabe. Die

EU verweist auf private Ressourcen der Sozialpolitik (u. a. Familien,

Nonprofit-Organisationen, Sozialunternehmen, gewinnorientierte Unter-

nehmen), die verstärkt genutzt werden sollten (ebd., S. 6). Soziale In-

vestitionen privater Akteure sind also nicht nur anschlussfähig an die

modernisierte Sozialpolitik, sondern integraler Bestandteil davon.

Eine auf soziale Investitionen fokussierende Sozialpolitik gilt als do-

minant gegenüber traditionellen Ausrichtungen: „So liest man im Zu-

sammenhang mit dem Sozialinvestitionsstaat häufig von der ‚produkti-

ven‘, ‚investiven‘ bzw. ‚aktiven‘ Sozialpolitik, die den ‚alten‘, ‚unprodukti-

ven‘ bzw. ‚passiven‘ Sozialschutzstaat ablösen solle bzw. müsse“

(Heitzmann 2015, S. 3). Investive Sozialpolitik fokussiert stark auf die In-

tegration in Erwerbsarbeit, was als Garant einer staatsunabhängigen in-

dividuellen Reproduktion angesehen wird. Die Erhöhung der Beschäfti-

gungsfähigkeit („employability“) von Menschen als Leitidee investiver

Sozialpolitik verdeutlicht, warum Bildung als funktionale Ressource für

Erwerbsintegration in den Mittelpunkt rückt und zugleich die Verantwor-

tung für gelingende Berufskarrieren in die Hand seine Chancen verwirk-

lichenden „Humankapitals“ gelegt wird.

Mit dem Begriff des „Sozialinvestitionsstaates“ sind im Wesentlichen

drei Reformvorschläge für entwickelte Wohlfahrtsstaaten verbunden

(vgl. De Deken 2014):


Soziale Geldleistungen sollen vermehrt durch Dienstleistungen er-

setzt werden, auch um Rahmenbedingungen für die Erwerbsintegra-

tion von Frauen zu schaffen. Dies betrifft insbesondere den Bereich

der Pflege/Betreuung von Kindern bzw. pflegebedürftigen älteren

Menschen.

Mehr Ressourcen sind für Prävention aufzuwenden. So soll z. B. eine

verbesserte Gesundheitsprävention Menschen in die Lage versetzen,

möglichst lange und von staatlicher Alimentierung unabhängig ein

Einkommen erzielen zu können.

Die Sozialstaaten sollen sich verstärkt der Absicherung „neuer Risi-

ken“ widmen (u. a. Taylor-Gooby et al. 1999). Dazu zählen u. a. die

Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienarbeit, die Absicherung al-

ternativer Familienformen oder die Inklusion von Migrantinnen und

Migranten.

Das Konzept des wirkungsorientierten Investierens (Impact Investment)

ist unmittelbar anschlussfähig an diese sozialpolitische Ausrichtung, weil

es sich auf beabsichtigte Wirkungen bezieht, die sich in staatlichen Ein-

sparpotenzialen spiegeln und insofern aus staatlicher Sicht Investitions-

charakter haben. Im Gedankengebäude des wirkungsorientierten Inves-

tierens wird allerdings nicht der Staat als Investor benannt, sondern pri-

vate Kapitalgeber. Sie sollen innovative Maßnahmen vorfinanzieren, die

dadurch auf ihre Wirksamkeit (= längerfristige Einsparungen für den

Staat) hin geprüft werden können. Das Ziel der Investoren ist neben ei-

ner finanziellen auch eine soziale Rendite. Hier sind mithin Anleger un-

terstellt, die mit ihrem Kapital auch gesellschaftliche Ziele verfolgt wis-

sen möchten.

3.7 Impact als Zuwachs an Gemeinwohl

Der Investitionsbegriff ist in der betriebswirtschaftlichen Betrachtung

unmittelbar mit dem Ertragsinteresse des Investors verbunden: „Wer in-

vestiert, will nicht nur die eingesetzten Mittel in der ursprünglichen Höhe

zurückerhalten, sondern auch noch einen Überschuss der zurück ge-

wonnenen über die eingesetzten Mittel erzielen“ (Brede 2004 zit. nach

Then/Kehl 2012, S. 42). Diese Aussage suggeriert, dem Investor ginge

es ausschließlich um den finanziellen Ertrag. Das sieht der Autor an-

ders: „Ob die Mittel in derselben oder in einer anderen Form (z. B. in Na-

turalien statt in Geld oder in Gestalt immaterieller Werte) zurückfließen,

ist unwesentlich“ (ebd.). Mit dem möglichen Formwechsel der Erträge

(bis hin zu immateriellen Werten) wird von der engen Perspektive des fi-


nanziellen Ertrags auf ein weiteres Nutzenkonzept umgeschwenkt.

Letztendlich ist es gleichgültig, welche Form die Erträge haben, sofern

sie nur den Nutzen des Investors mehren. Mit dieser weiten Fassung

von Erträgen lässt sich der (betriebswirtschaftliche) Investitionsbegriff

mühelos auf solche Ausgaben anwenden, die darauf abzielen, einen so-

zialen Ertrag zu generieren.

Soziale Investitionen stehen im Gegensatz zu einem gesellschafts-

bzw. sozialpolitischen Leitbild wie bspw. dem der Umverteilung. Es geht

nicht um sozialen Ausgleich, sondern um den Beitrag, den ein privates

Investment zum Gemeinwohl beisteuern kann: Soziale Investitionen

können definiert werden als „alle privaten Beiträge zum Gemeinwohl, die

freiwillig getätigt und sowohl von den Investoren als auch von der rele-

vanten sozialen Gruppe bzw. der Gesellschaft als gemeinwohlbezogen

legitimiert sind“ (Then/Kehl 2012, S. 40). Mit dem Begriff der Investition

wird zweierlei geleistet: das bislang dem Unternehmertum vorbehaltene

Konzept eines Ertrag bringenden (Kapital-) Vorschusses wird auf alle

gesellschaftlichen Organisationen und Gruppen ausgedehnt, die „es in-

vestiv auf die Bereitstellung der immateriellen Grundlagen von Wohl-

stand und die Aktivierung der ‚Selbstheilungskräfte‘ von Bürgern abge-

sehen haben, anstatt die traditionelle Umverteilungspolitik munter fort-

zusetzen“ (CSI 2016, S. 9) und es provoziert zweitens die Frage nach

den durch Investitionen erzielten Wirkungen als dem Ertrag des ge-

meinwohlbezogenen Investments.

Wirkungsmessung unterscheidet sich in dieser Sichtweise grundle-

gend vom Qualitätsmanagement: Während die Qualitätsdebatte primär

von den sozialen Dienstleistern ausgeht und Richtlinien und Kontrollin-

strumente für professionelle Arbeit entwickeln will, fokussiert die Wir-

kungsmessung auf Effekte, die bei der Zielgruppe sozialer Interventio-

nen feststellbar sind (vgl. Bleck/Liebig 2015). Nur wenn die Maßnahmen

geeignet sind, in ausreichendem Umfang beabsichtigte Wirkungen bei

der Zielgruppe zu generieren, sind sie aus der Perspektive des öffentli-

chen Finanziers (und des privaten Investors) wirksam.

Im aktuellen Wirkungsdiskurs werden unterschiedliche Begrifflichkei-

ten für Wirkung verwendet. Es wird von Outcome und/oder Impact ge-

sprochen, gelegentlich auch von Effect. Diese Begriffe werden aber

nicht immer gleich interpretiert. So wird im Wirkungsdiskurs der Sozialen

Arbeit häufig auf das von Schröder/Kettiger (2001) entwickelte Modell

Bezug genommen5. In dem Modell wird der Zusammenhang zwischen

5 Kettiger/Schwander (2011, S. 116 f.) bezeichnen dieses Modell als sozialwissen-

schaftliches Wirkungsmodell, das sie von dem auf der Betriebswirtschaftslehre beru-

henden sogenannten 3-E-Modell abgrenzen. Die 3-E stehen für Economy (Sparsam-

keit), die auf den Input bezogen ist, Efficiency (Wirtschaftlichkeit), die auf das Ver-


den Größen Effect, Impact und Outcome in Form einer Wirkungskette

dargestellt. Mit der Kettendarstellung wird ein Nacheinander unterstellt

bzw. eine hierarchische Beziehung6. Diese hierarchische Darstellung

wollen Schröder/Kettiger aber nicht als strenge Abfolge i.d.S. gedeutet

wissen, dass zur Erklärung von Wirkung immer Kausalitäten für alle

Glieder der Kette nachzuweisen sind. Der besondere Charme dieses

Ansatzes liegt vielmehr in dem Verweis auf Einflussfaktoren auf die je-

weiligen Wirkungen, die für den Leistungsprozess notwendig sind

(Stichwort: Integration des externen Faktors), von der Sozialen Arbeit

aber nur bedingt beeinflussbar sind. So ist die unmittelbare Wirkung des

Leistungsprozesses, gemessen im Effect (objektive Wirkung der Leis-

tung), davon abhängig, inwieweit es gelingt, die Zielgruppe zur Mitwir-

kung zu bewegen, Verbindlichkeit herzustellen usw. In die (subjektive)

Beurteilung der Impacts (Wirkung bei der Zielgruppe) fließen wiederum

Bedürfnisse, Wertvorstellungen usw. der Zielgruppe ein. Schließlich

werden externe Faktoren angedeutet, die sowohl auf die Impacts als

auch auf die Outcomes, die hier als Wirkungen für die Gesellschaft ge-

fasst werden, Einfluss haben.

Eine gänzlich andere Verwendung der Begrifflichkeit findet sich in

dem von der Bertelsmann Stiftung finanzierten und von Phineo heraus-

gegebenen Kursbuch Wirkung der Autorinnen Kurz und Kubek. Sie ge-

hen von dem Gedanken aus, dass soziale Interventionen zwar Wirkun-

gen bei der Zielgruppe hervorrufen sollen, als sozialstaatlich legitimierte

und beauftragte Leistungen sollen damit aber auch gesellschaftliche

Wirkungen erzeugt werden. Wirkungsanalyse ist also immer auch mit

der Frage konfrontiert, bei wem oder auf welcher Ebene Wirkung ge-

messen werden soll. An die Adressaten des Kursbuchs gerichtet, formu-

lieren die beiden Autorinnen: „Wirkungen sind Veränderungen, die Sie

mit Ihrer Arbeit bei ihren Zielgruppen, deren Lebensumfeld oder der Ge-

sellschaft erreichen“ (Kurz/Kubek 2013, S. 5). Die Verknüpfung mit „o-

der“ suggeriert, es handele sich um Alternativen (Wirkung bei der Ziel-

gruppe oder Wirkung in der Gesellschaft). Tatsächlich gehen die Auto-

rinnen der Studie aber von der Vorstellung einer Wirkungstreppe aus,

deren höchste Stufe die gesellschaftliche Wirkung ist, die hier – im Un-

terschied zum Modell von Schröder/Kettiger – als Impact bezeichnet

wird. Diese Begrifflichkeit hat durch den im Jahr 2014 vorgelegten Be-

hältnis von Input zu Output zielt, sowie Effectiveness (Wirksamkeit), bei der es um

das Verhältnis von Output zu Outcome geht.

6 Macsenaere/Esser (2012, S. 16), die sich ebenfalls auf diesen Ansatz beziehen und

die gleichen Begriffe in identischer Deutung verwenden, sprechen von zentralen Wir-

kungsdimensionen, die „getrennt voneinander betrachtet werden“. Dies entspricht

eher dem Ansatz, der für das Wirkungscontrolling vorgeschlagen wird (vgl. Hal-

far/Wagner 2011), denn der Vorstellung einer Kette.


richt des Expertengremiums (National Advisory Board) zum wirkungsori-

entierten Investieren (Impact Investment) in Deutschland (vgl. NAB

2014) größere Verbreitung gefunden, weil auch in dem Bericht auf die-

ses Modell Bezug genommen wurde. Wird von Impact Investment ge-

sprochen und der Notwendigkeit, die gesellschaftliche Rendite (Social

Return) zu ermitteln, so bewegt sich die Argumentation immer auf der

gesellschaftlichen Ebene. Daher ist es naheliegend, gesellschaftliche

Wirkung als Impact zu bezeichnen.

Wirkung im Kontext von Impact Investment fragt nach einem Ertrag,

der als Überschuss über den Kapitalvorschuss angesehen wird. Solch

ein Ertrag muss quantitativ bestimmt werden und damit stellt sich unmit-

telbar die Frage nach der „genaueren Bewertung hinsichtlich des Wert-

umfangs“ (Schober/Rauscher 2014, S. 27). Ziel der Wirkungsmessung

ist es damit, nicht etwa nur die je einzelne Wirkung irgendwie beschrei-

bend zu bestimmen, sondern einen Maßstab zu gewinnen, der es den

Investoren ermöglicht, Prioritäten zu setzen bzw. zwischen Alternativen

aufgrund von Kennzahlen wählen zu können: „Wirkungsorientierte In-

vestoren wollen dem Faktor Wirkung denselben Raum bieten und dazu

beitragen, dass globales Finanzkapital dorthin kanalisiert wird, wo es

tatsächlich gebraucht wird. Kurzum, sie wollen wissen was ihr Geld be-

wirkt, bei Tag und bei Nacht“ (Benford 2015, S. 14). Dieser Maßstab

liegt in der Umrechnung quantifizierter Wirkungen in Geldeinheiten (Mo-

netarisierung). Die Darstellung der Wirkung in Geldeinheiten gilt als eine

leicht verständliche Möglichkeit, die vielfältigen und sehr unterschiedli-

chen Wirkungen einer Intervention, einer Organisation oder eines Pro-

gramms zu aggregieren und auf den Input zu beziehen. „Die Bewertung

in Geld hat also den Charme der intuitiven leichten Verständlichkeit, der

Vergleichsmöglichkeit und der Möglichkeit der Aggregation“ (Scho-

ber/Rauscher 2014, S. 28).

3.8 Umfassende Wirkungsmessung mit dem Social Return on Investment?

Ein von verschiedenen Beratungsgesellschaften promoteter Ansatz zur

Wirkungsmessung ist der des Social Return on Investment (SROI).

Hiermit werden Analogien zum Return on Investment (ROI) hergestellt,

der in der Personalentwicklung oder im Gesundheitsmanagement der

Kosten-Nutzen-Analyse zugeordnet wird (vgl. Solga 2011)7. Bei solchen

7 Hiervon abzugrenzen ist der aus dem Controlling bekannte ROI. Er ist der Spitzen-

wert eines Kennzahlensystems, in dem verschiedene Kennzahlen kausal fest mitei-


Analysen ist neben den erwarteten Kosten auch der Nutzen der Perso-

nalentwicklungsmaßnahmen oder der Gesundheitsförderung für das Un-

ternehmen monetär zu bewerten. Der ROI entspricht dem Verhältnis des

Programmnettonutzens (= Programmnutzen minus Programmgesamt-

kosten) zu den Programmgesamtkosten. Er gilt in dieser Interpretation

als eine Kennzahl zur Messung der Programm- bzw. Maßnahmeneffizi-

enz. Solche Kalkulationen erfolgen ausschließlich aus der Unterneh-

mensperspektive und es liegt auf der Hand, dass das Ergebnis mit er-

heblichen Unsicherheiten belastet ist, weil sich der Nutzen von Perso-

nalentwicklungsmaßnahmen für das Unternehmen (z. B. höhere Produk-

tivität der Mitarbeitenden) nur begrenzt prognostizieren lässt.

Mit dem Konzept des Social Return on Investment (SROI) wird auf

die betriebswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse Bezug genommen.

Sie wird allerdings um die gesellschaftliche (social) Dimension erwei-

tert8. Entsprechend handelt es sich bei dem Konzept eher um die aus

den Finanzwissenschaften bekannte Variante der Kosten-Nutzen-

Analyse9. Sie bezieht sich nicht auf einen einzelwirtschaftlichen Nutzen,

die Abschätzung des finanziellen Erfolgs eines Unternehmens aus einer

Investition, sondern auf die Gegenüberstellung und Bewertung von Kos-

ten und monetär bewertetem Nutzen in einer gesamtwirtschaftlichen Be-

trachtung. Nutznießer solcher Ausgaben (Kosten) sind unterschiedlichs-

te Akteure, deren Nutzen durchaus unterschiedlich hoch ausfallen kann.

Ebenso wie die Nutzen fallen die mit einer Maßnahme oder Investition

verbundenen Kosten bei verschiedenen (gesellschaftlichen) Gruppen an

und verteilen sich i. d. R. ebenfalls ungleich. Entsprechend sind in sol-

chen, auf öffentliche Investitionen oder Maßnahmen bezogene, Kosten-

Nutzen-Analysen, in denen eine gesamtwirtschaftliche und gesamtge-

sellschaftliche Perspektive eingenommen wird, immer verschiedene

Stakeholder zu berücksichtigen. Üblicherweise werden daher unter-

schiedliche SROI berechnet. So unterscheidet das Beratungsinstitut xit

von Halfar und Schellberg mittlerweile sechs SROI, die aber nicht immer

alle für die jeweilige Fragestellung relevant sind. In ihrem Gutachten zur

Mittelverteilung in der Eingliederungshilfe für den Landschaftsverband

nander verknüpft sind. Das System soll Auskunft darüber geben, welche zentralen fi-

nanziellen Einflussgrößen sich auf den Unternehmenserfolg, gemessen in der Ge-

samtkapitalrentabilität, ausgewirkt haben (vgl. Vanini 2009). Das Kennzahlensystem

dient also Analysezwecken.

8 Der Begriff „social“ wird im Sozialbereich zwar häufig mit „sozial“ übersetzt, meint

aber eigentlich „gesellschaftlich“ und schließt damit auch andere Bereiche wie bspw.

den Umweltschutz ein. Auch für solche Aktivitäten ließe sich ein Social Return on In-

vestment berechnen.

9 In Abhängigkeit vom Auftraggeber für solche Analysen und dem durchführenden

Institut bekommt die Unternehmens- bzw. Organisationsperspektive einen eigenen,

nie aber einen ausschließlichen, Stellenwert.


Westfalen Lippe haben Schellberg/Wagner (2013) bspw. den SROI 110,

SROI 311 und SROI 412 ermittelt. In dieser viel beachteten Untersuchung

ging es um die Frage, wer für die Leistungen der Eingliederungshilfe

zahlt und wer den finanziellen Nutzen daraus zieht. Andere Anbieter von

SROI-Analysen wie das CSI (Centrum für soziale Innovationen und In-

vestitionen) Heidelberg lehnen solche Formen von Analysen ab und hal-

ten für Wirkungsnachweise den Vergleich mit Kontrollgruppen für not-

wendig.

Kosten-Nutzen-Analysen sind aufwendig, SROI-Analysen sind es

nicht minder. Als Instrument des operativen Controllings sind solche

Analysen gänzlich ungeeignet. Für gemeinnützige Organisationen oder

ihre Verbände sind sie Instrumente der Öffentlichkeitsarbeit, mit der sie

gegenüber der Politik die Ausgaben für ihre Arbeit legitimieren (z. B. von

Werkstätten für Menschen mit Behinderung) oder die Effizienz von Ver-

sorgungsstrukturen begründen (z. B. ambulante Versorgung für alte

Menschen). Das Bedürfnis gewerblicher Unternehmen, ihre Sozialleis-

tungen für ihre Mitarbeitenden als Beitrag zum Gemeinwohl darzustel-

len, hat auch in diesem Bereich mittlerweile zu Berechnungen von

SROIs geführt (vgl. CSI 2014). Das Motiv für die Erstellung solcher Ana-

lysen ist in der Öffentlichkeitsarbeit von Unternehmen zu suchen, die es

sich seit einigen Jahren zur Aufgabe gemacht haben, nicht nur als Pro-

duzenten von Waren und Dienstleistungen und als Arbeitgeber zum All-

gemeinwohl beizutragen, sondern darüber hinaus ihre gesellschaftliche

Verantwortung im Rahmen von Corporate Social Responsibility (CSR)

Strategien und Berichten zu belegen.

Der vermeintliche Charme von SROI-Analysen für private Investoren,

die sich im Sozialbereich engagieren wollen, liegt in dem Ausweis von

(sozialen) Renditen. Dass es sich dabei um weitgehend fiktive Größen

handelt, liegt im Gegenstand begründet. Als Entscheidungshilfe für eine

Investition ist der SROI bei genauer Betrachtung ungeeignet, weil die

jeweils ermittelten Werte nicht wirklich vergleichbar sind. Der SROI ist

eher eine Größe, für die sich die sozialinvestive Politik interessiert, an

die solche Analysen in der Regel auch adressiert werden.

10 Der SROI 1 wird als transferanalytische Betrachtung auf institutioneller Ebene be-

schrieben. Die zugrundeliegende Frage lautet: Welcher Teil der Transfers von der öf-

fentlichen Hand an Sozialunternehmen fließt wieder an die öffentliche Hand zurück?

(vgl. Schellberg/Wagner 2013, S. 14)

11 Der SROI 3 ist das Ergebnis der Analyse der durch die soziale Dienstleistung ver-

miedenen Sozialleistungskosten. Hier geht es also um die Opportunitätskosten und -

erträge, die ohne die Dienstleistung entstanden wären.

12 Mit dem SROI 4 werden Wirkungen der Sozialunternehmen auf Einkommen und

Nachfrage eines Wirtschaftsraums analysiert.


4 Wirkungsorientiertes Investment und Finanzierungsformen

Im Jahr 2018 sind Social Impact Bonds in mehr Ländern und in mehr

Politikbereichen als jemals zuvor umgesetzt. Sie sind ein Teil des wach-

senden Markts von Impact Investing, der seit der Finanzkrise von 2008

einen erheblichen Zuwachs zu verzeichnen hat.

4.1 Privates Kapital für den Sozialbereich

Wirkungsorientiertes Investieren oder Impact Investing bezieht sich auf

private Kapitalanlagen. In Deutschland wird die Debatte um wirkungsori-

entiertes Investieren im Sozialbereich vornehmlich mit Bezug auf spezi-

fische soziale Leistungen geführt. Im Zentrum stehen neue bzw. innova-

tive Angebote, für die es (zumindest in der Form) noch keine Regelfi-

nanzierung gibt. Damit sind spezielle Leistungssegmente angesprochen,

die ggf. in eine Regelfinanzierung überführt werden könnten, sofern sie

sich bewähren, indem die vorgegebene Wirkung messbar nachgewiesen

wird. Dies ist eine besondere Interpretation von wirkungsorientiertem In-

vestment, auf den u. a. auch im Bericht des deutschen National Advisory

Board (NAB) Bezug genommen wird13.

Der Sozialinvestitionsbegriff ist – wie oben ausgeführt – konzeptionell

weiter gefasst und Gleiches gilt für den Begriff der wirkungsorientierten

Finanzierung. Im deutschen Gesundheitswesen bspw. werden unter der

Begrifflichkeit „pay for performance“ erfolgsorientierte Vergütungsformen

erörtert (vgl. Emmert 2008, Veit et al. 2012), wobei der Erfolg bzw. das

Ergebnis der Leistung zum Beurteilungskriterium für die Bezahlung wer-

den soll und nicht mehr deren reine Bereitstellung (im Sinne von Out-

put). Im Krankenhaus- und Pflegebereich hat die Implementierung ent-

sprechender Finanzierungskonzepte erhebliche Auswirkungen auf das

Qualitätsmanagement, denn über die Definition von Qualitätsindikatoren,

die Ergebnisqualität spiegeln sollen, wird der Nachweis von „success“

erbracht (für die stationäre Altenhilfe vgl. Engels et al. 2011). Für solche

13 Die führenden Industrieländer (G8) hatten unter britischer Präsidentschaft im Jahr

2013 eine Social Impact Investment Taskforce (SIITF) gegründet, die „über die län-

derspezifischen Gegebenheiten und Erfahrungen mit privatem Investitionskapital im

System sozialer Dienstleistungen eines ausgebauten Wohlfahrtsstaates“ (NAB 2014,

S. 4) informieren sollte. Die Federführung in dem deutschen Expertengremium hatte

das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)

für die staatliche Seite und die Bertelsmann Stiftung für die zivilgesellschaftliche Sei-

te.


Finanzierungen sind konzeptionell keine privaten Vorfinanzierer vorge-

sehen, wenngleich die Dienstleister durchaus Kredite für ihren Ge-

schäftsbetrieb aufnehmen können. Es handelt sich um eine Vereinba-

rung zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer über die Vergü-

tungsmodalitäten. Durch die Bindung der Vergütung an vom Leistungs-

träger vorgegebene Erfolgsparameter bekommen die Leistungen aus

dessen Perspektive Investitionscharakter.

Neben der Abgrenzung zum breiteren Diskurs um wirkungsorientierte

Finanzierung ist bei dem hier betrachteten wirkungsorientierten Invest-

ment in Form von Social Impact Bonds zudem die Abgrenzung zu etab-

lierten Formen privater (Vor-)Finanzierung sozialer Leistungen zu be-

achten. Entsprechende Finanzierungen gibt es als klassische Bankkredi-

te primär zur Liquiditätssicherung freier Träger. Größere Relevanz ha-

ben private Finanzierungen bei Sach- und insbesondere bei Immobili-

eninvestitionen (vgl. Bangert 2010). Die Grundlage für den verstärkten

Rückgriff auf private Finanzierungsformen durch Einrichtungen und

Dienste liegt in der Rationalität prospektiver Finanzierung und hat durch

personenbezogene Einzelfallvergütung ein besonderes Gewicht be-

kommen. Weil die Bezahlung erst nach Erbringung der Leistung erfolgt,

sind Leistungsbereitstellung und Leistungserbringung von den Einrich-

tungen vorzufinanzieren. Die benötigte Kapitalhöhe ist u. a. abhängig

von der Zeitspanne zwischen den Ausgaben für die benötigten Inputs

und die Einzahlungen über Leistungsentgelte. Diese Zeitspanne ist be-

sonders lang bei in Vermögenswerten gebundenem Kapital, wenn der

Kapitalrückfluss für die Ausgaben (Investitionen) durch nutzerbezogene

Entgelte an die Einrichtungen zurückfließt. Dies gilt insbesondere für

Sozialimmobilien, die sich in den letzten Jahren in bestimmten Berei-

chen (insbesondere Pflegeeinrichtungen seit einiger Zeit auch Kinderta-

gesstätten) zu einer interessanten Kapitalanlage für privates Kapital

entwickelt haben.

Diese übliche Form der Finanzmittelüberlassung wird von Schä-

fer/Höchstötter (2015) als Leistungsmodell bezeichnet. Das Sozialunter-

nehmen fragt einen Kredit nach und verpflichtet sich zum Schulden-

dienst (Tilgung des Kredits und Zahlung der vereinbarten Zinsen) an den

Kapitalgeber, der aufgrund der Mittelbereitstellung auch als Investor in

das Sozialunternehmen angesehen werden kann (vgl. Schä-

fer/Höchstötter 2015, S. 16). Das Sozialunternehmen generiert durch die

Refinanzierung der von ihm erbrachten sozialen Dienstleistungen durch

die öffentlichen Leistungsträger die finanziellen Mittel zur Bedienung des

Kredits. Entsprechend geht das Sozialunternehmen zwei Kontrakte ein,

einen mit dem Kapitalgeber, den anderen mit dem öffentlichen Leis-

tungsträger. Beide Beziehungen sind voneinander getrennt, die öffentli-


chen Leistungsträger sind in den Kontrakt des Sozialunternehmens mit

dem Kapitalgeber (Investor) nicht eingebunden14. Voraussetzung für den

Rückfluss des Kapitals an den Investor ist der wirtschaftliche Erfolg des

Sozialunternehmens, der u. a. von den Refinanzierungskonditionen be-

einflusst ist, die von den öffentlichen Leistungsträgern gesetzt sind.

Finanzierungsformen, die in ihrer Struktur traditionellen Finanzanla-

gen entsprechen, lassen sich bei bestimmten Motiven der Anleger als

wirkungsorientierte Investments klassifizieren. Nach Weber/Scheck sind

Impact Investments „in den meisten Fällen wie traditionelle Investments

strukturiert und können als Private Equity, festverzinsliches Kapital,

Cash- und Geldmarktanlagen oder Garantien eingestuft werden. Dabei

haben Investoren die Möglichkeit, soziale Leistungen und sozial-

motivierte Unternehmen entweder direkt (z. B. Direktbeteiligung), über

Investmentfonds (z. B. Social Venture Capital Fonds) oder über andere

Finanzierungsvehikel (z. B. Sparbriefe) zu finanzieren“ (Weber/Scheck

2012, S. 11). Auf solche Investments, die als ethisch motivierte Anlagen

eine Rolle spielen, wird unten nochmals eingegangen. Der Unterschied

zu Social Impact Bonds (SIB) ist die fehlende Abhängigkeit des finanzi-

ellen Erfolgs der traditionellen ethisch motivierten Investments von er-

reichten Wirkungszielen. Die Anlage erfolgt, um bestimmte Geschäftstä-

tigkeiten durch die Bereitstellung von Fremdkapital zu unterstützen oder

anderen – ethisch nicht akzeptierten – eine entsprechende Unterstüt-

zung zu verwehren. Die Rendite hängt unmittelbar vom wirtschaftlichen

Erfolg der jeweiligen Unternehmen ab. Sollen demgegenüber Kapitalge-

ber an dem Social Impact, der gesellschaftlichen Wirkung, beteiligt wer-

den, dann macht das anders strukturierte Finanzierungsinstrumente

notwendig, die (konzeptionell) auf einem Vertrag zwischen mindestens

den drei Stakeholdern Investor, Dienstleister, öffentlicher Refinanzierer

basieren.

Als genereller Befund bleibt festzuhalten, dass der Sozialbereich in

Deutschland15 bereits seit längerer Zeit eine Anlagesphäre für privates

Kapital ist. Zudem wird das Ideal einer wirkungsorientierten Finanzie-

rung von Sozialleistungen vom Staat auch für Regelleistungen verfolgt

und z. B. im Bereich der Arbeitsmarktintegration über Vermittlungsgut-

scheine bereits seit Jahren praktiziert. Das wirkungsorientierte Invest-

ment nimmt eine Sonderstellung ein. Unterstellt sind in diesem Kontext

private Anleger, die an gesellschaftlicher Wirkung ihrer Investition inte-

14 Bei Investitionen in Sozialimmobilien gibt es gelegentlich Abweichungen von diesem

Konstrukt.

15 Die Situation in Deutschland unterscheidet sich von der in anderen Ländern, weil die

Leistungserbringung durch freie Träger hier eine lange Tradition hat. Die Debatten

zum Impact Investment werden in anderen Ländern z. T. anders geführt, weil dort die

„Privatisierung“ der Leistungserbringung im Fokus steht.


ressiert sind. Gleichwohl sind sie keine philanthropischen Anleger im

traditionellen Sinne, denn das unterstellte gesellschaftliche Engagement

geht mit einem wirtschaftlichen Interesse des Kapitalerhalts und einer fi-

nanziellen Rendite einher. Private soziale Investoren neuen Typs erwar-

ten sowohl eine soziale als auch eine finanzielle Rendite. Letztere wie-

derum wird an die gesellschaftliche Wirkung geknüpft und von dem Er-

reichen vorgegebener Wirkungsziele abhängig gemacht. Wegen dieser

Verknüpfung wird die Notwendigkeit der Wirkungsmessung offensicht-

lich. Für einen philanthropischen Geldgeber mag eine so genannte sozi-

ale Rendite (sofern der Renditebegriff überhaupt als angemessen für

das Engagement akzeptiert wird) mehr oder weniger vage definierbar

sein. Für Soziale Investoren, die mit ihrem Investment auch eine finanzi-

elle Renditeanstreben, die wiederum an die nachgewiesene soziale Wir-

kung geknüpft ist, stellt sich zwingend die Frage des Nachweises eben

dieser Wirkung.

Die Definitionsgewalt darüber, was als Wirkung gilt und was nicht,

liegt bei der öffentlichen Hand, die eine sich als wirksam erwiesene Leis-

tung refinanzieren soll. Schließlich ist das die Grundlage für den Kapital-

erhalt und die finanzielle Rendite. Die öffentliche Hand wird ebenfalls

nicht auf Grund vager Überlegungen finanzieren, sondern nur, wenn die

erzielte Wirkung auch tatsächlich quantifizierbar ist. Im Zuge der mittler-

weile breit geführten Diskussion um die Möglichkeit (und Notwendigkeit)

von Wirkungsnachweisen lassen fachliche Ressentiments, die noch in

dem 2010 abgeschlossenen Bundesprojekt zur Wirkungsorientierung in

der Jugendhilfe eine wirkungsorientierte Finanzierung für den Bereich in

Frage stellten, nach (vgl. Otto u. a. 2010). Von einer grundsätzlichen

Skepsis ist im Fachdiskurs aktuell kaum etwas zu hören. Es ist daher

anzunehmen, dass über die Debatte um wirkungsorientiertes Investment

entsprechende Finanzierungsformen, wie sie im Gesundheitswesen

schon dezidierter erprobt werden, auch in Arbeitsfeldern des Sozialwe-

sens vermehrt Einzug halten.

4.2 Der soziale Wirkungskredit – Grundstrukturen und Facetten

Die Vorstellungen vom wirkungsorientierten Investment (Impact Invest-

ment) wurde im angelsächsischen Raum entwickelt. Entsprechend ha-

ben etliche englische Begrifflichkeiten in den deutschen Fachdiskurs

Eingang gefunden. So wird im deutschen NAB-Bericht noch der Begriff

des Social Impact Bond (SIB) verwendet, der als spezialisiertes soziales

Finanzierungsinstrument „zur Stärkung von präventiv arbeitenden sozia-


len Organisationen ohne eigenem Einkommensmodell“ (NAB 2014,

S. 24) beschrieben wird. Mittlerweile ist in Deutschland der Begriff des

sozialen Wirkungskredits (SWK) für Social Impact Bonds (SIBs) weit

verbreitet (vgl. Fliegauf 2014). Beide Begriffe werden im Folgenden sy-

nonym verwendet. Mit der deutschen Übersetzung wird auf den Kredit

abgestellt, während mit dem englischen Begriff suggeriert wird, es han-

dele sich um Anleihen, also um verbriefte Forderungen. Die Verbriefung

ist aber kein Charakteristikum von Social Impact Bonds. Nach Schä-

fer/Höchstötter weisen SIBs „typische Merkmale zu Anleihen nur im Hin-

blick auf die Gläubigerposition des Inhabers eines SIB“ auf (Schä-

fer/Höchstötter 2015, S. 25). Andere von den beiden Autoren identifizier-

te Charakteristika von SIBs, auf die im Folgenden z. T. noch eingegan-

gen wird, sprechen gegen einen Bezug zu Anleihen. In der „direkten o-

der indirekten Koppelung des privaten und des öffentlichen Sektors […]

und den Rückwirkungen auf Rendite/Risiko-Merkmale von SIBs“ erken-

nen sie hingegen „hohe Ähnlichkeiten mit Public Private Partnerships

(PPPs)“ (ebd., S. 25). Damit stellen sie auf einen Aspekt von SIB und

PPP ab. Von Unterschieden z. B. in der Anlagesphäre, der Fristigkeit

der Kapitalbindung und insbesondere in der Rolle des Staates in den

beiden Vertragskonstrukten sehen sie ab (vgl. hierzu Whitfield 2015,

S. 22 f.).

In der Praxis gibt es unterschiedliche Ausgestaltung von SIBs oder

sozialen Wirkungskrediten. Im deutschen Diskurs wird primär auf ein

Modell Bezug genommen, das sich von seiner Grundstruktur her von

dem oben skizzierten Leistungsmodell unterscheidet und von Schä-

fer/Höchstötter als Effizienzmodell bezeichnet wird16. Im Effizienzmodell

oder Kommissionsmodell, wie es auch genannt wird (vgl. NAB 2014), er-

folgt die Rückzahlung des Kredits nicht durch den sozialen Dienstleister,

der die Mittel für seinen Leistungsprozess benötigt, „sondern durch ei-

nen Dritten, der i. d. R. aus dem öffentlichen Sektor stammt (z. B. staat-

liche Behörde, Ministerium)“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 16). Es han-

delt sich um eine Beziehung zwischen mindestens den drei Parteien So-

zialunternehmen, Investor und dem öffentlichen Sektor, die vertraglich

zu regeln ist. In Anbetracht der Komplexität des Konstruktes und der un-

terschiedlichen Interessenlagen der Beteiligten tritt häufig ein Intermedi-

är auf, der für das Zustandekommen und die Durchführung des Kontrak-

16 Weber/Scheck haben entsprechende Instrumente als „erfolgsabhängige“ Finanzie-

rungsinstrumente bezeichnet, die sie von „gewinnabhängigen“ Finanzierungsinstru-

menten für Impact Investment abgrenzen (vgl. Weber/Scheck 2012, S. 11). Im deut-

schen NAB-Bericht werden die Begrifflichkeiten „Kommissionsmodell“ statt Effi-

zienzmodell oder „erfolgsabhängige“ Finanzierungsinstrumente verwendet sowie

„Transaktionsmodell“ für das Leistungsmodell oder die „gewinnabhängigen“ Finan-

zierungsinstrumente (vgl. NAB 2014, S. 28 f.).


tes verantwortlich zeichnet. Bei aufwendigen Wirkungskrediten kann zu-

dem ein externer Gutachter einbezogen werden, um das Erreichen oder

Verfehlen der vereinbarten Ziele zu bestätigen.

Fliegauf (2014) hebt in seinen Ausführungen die herausragende Stel-

lung des Intermediärs hervor und veranschaulicht den sozialen Wir-

kungskredit als Wirkungskreislauf (Schaubild 1). Dieser Kreislauf wird al-

lerdings unterbrochen, wenn die Wirkung nicht erzielt wird (was im

Schaubild nicht dargestellt wird). In dem gewählten Bild des Kreises, in

dessen Mitte der Intermediär das gesamte Konstrukt zunächst knüpft

und dann zusammenhält, indem er die einzelnen Verfahrensschritte initi-

iert und ihre Umsetzung veranlasst, wird auf den idealtypischen Pro-

zessverlauf abgestellt: Der Investor gibt den Kapitalvorschuss, mit dem

der Sozialdienstleister tätig wird und die Leistungen erbringt. Der Gut-

achter bestätigt die eingetretene Wirkung und aufgrund der positiven

Evaluationsergebnisse erfolgt der Kapitalrückfluss an den Investor durch

die öffentliche Hand (siehe Schaubild 1).

Schaubild 1: Wirkungskreis des sozialen Wirkungskredites

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Fliegauf 2014, S. 2.

Die an einem sozialen Wirkungskredit (SWK) beteiligten Akteure gehen

eine Partnerschaft ein, um bestimmte Ziele zu verfolgen. Flieg-

auf/Unterhofer sprechen von einer „Multistakeholder-Partnerschaft, die

diverse Akteure zur wirkungsorientierten Leistungserbringung zusam-


menbringt“ (Fliegauf/Unterhofer 2015, S. 1). Der Stakeholder-Begriff un-

terstreicht, dass jede der beteiligten Parteien neben dem gemeinsamen

Ziel weitere eigene Ziele verfolgt. Das macht einen hohen Regelungs-

und Abstimmungsbedarf notwendig und die Finanzierungsform ver-

gleichsweise teuer. Intermediäre und Gutachter, die in einem normalen

Leistungsprozess nicht vorkommen, müssen für ihre Leistungen bezahlt

werden. Wenn dennoch im Idealfall am Ende für den Staat eine positive

Wirkung (= Nettoeinsparung) erzielt wird, dann lässt sich daraus ablei-

ten, dass es noch erhebliche Produktivitätsreserven im System gibt, und

sie zu finden und die Lücken zu schließen, ist ein Zweck dieser Finan-

zierungsform. Dabei stellt sich allerdings das grundsätzliche Problem,

dass mögliche Einsparungen durch bessere Wirkung in einem stark ge-

gliederten sozialen Sicherungssystem nicht unbedingt bei der finanzie-

renden Stelle (z. B. Sozialversicherung oder Kommune) anfallen. Da die

Wirkung aber gesamtgesellschaftlich (also auf sämtliche staatlichen

Einheiten bezogen) ermittelt wird, hat die finanzierende Stelle u. U. kei-

nen Anreiz, die Kosten des SIB (vollständig) zu tragen (vgl. NAB 2014,

S. 30).

Wie ein SIB als Netzwerkkonstrukt zwischen den oben benannten

Stakeholdern graphisch dargestellt werden kann, ist in Schaubild 2 ver-

anschaulicht. Hier sind mit den Pfeilen mit doppelten Spitzen die ver-

schiedenen Kontrakte angedeutet, während die Pfeile mit einfacher

durchgezogener Linie den oben angesprochenen Wirkungskreislauf nä-

herungsweise nachzeichnen. Es gibt allerdings zwei Abweichungen von

der oberen Darstellung. Die erste Differenz bezieht sich auf die Darstel-

lung der Zielgruppe der Intervention, die in Schaubild 2 deutlich hervor-

gehoben wird, wenngleich sie kein Kontraktpartner in der SIB-Kon-

struktion ist. Wie in Kapitel 3 ausgeführt wurde, entscheidet sich an die-

ser Gruppe wesentlich, ob die beabsichtigte Wirkung eintritt oder nicht.

Das gilt allerdings auch für die im Schaubild nicht berücksichtigten, sich

beständig ändernden Umweltbedingungen wie bspw. die Arbeitsmarkt-

lage, die sich auf den Erfolg von Maßnahmen zur Arbeitsintegration er-

heblich auswirkt. Eine zweite Differenz gibt es in der Darstellung des

Gutachters, der in Schaubild 2 außerhalb des Kreislaufs verortet ist. Der

Gutachter ist auf Grundlage eines Kontrakts mit der öffentlichen Hand

(im Schaubild als Drittpartei bezeichnet) tätig, aber eben nicht als Teil

der öffentlichen Hand, sondern als unabhängige Instanz. Wenn die Wir-

kung erzielt ist, erfolgt die Zahlung an den Intermediär und der wiederum

zahlt an die Investoren. Die unsicheren Zahlungen sind durch Pfeile mit

gestrichelter Linie kenntlich gemacht17. Sie verdeutlichen, welche Partei

17 Die Betonung liegt hier auf unsicheren Zahlungen, also auf Finanztransaktionen. Un-

ter dem Aspekt der Unsicherheit müsste bereits der Pfeil von der Zielgruppe zur


das finanzielle Risiko trägt, nämlich der private Investor. Da die öffentli-

che Hand nur zahlt, wenn die Erreichung des zuvor festgelegten Wir-

kungsziels nachgewiesen ist, kommt es faktisch zu einer Entlastung des

Staates, der nur für die von ihm angestrebten Wirkungen Zahlungen

leistet, und entsprechend zu einem „Risikotransfer zu privaten Investo-

ren“ (Schäfer/Höchstötter 2015, S. 14). Deutlich wird in dem Schaubild

zudem die bereits angesprochene herausragende Rolle des Intermedi-

ärs: Bei ihm laufen alle Kontrakte zusammen bzw. alle Kontrakte laufen

über ihn. In dieser Konstellation gibt es keine direkten Kontrakte bspw.

zwischen dem Investor und dem Dienstleister.

Schaubild 2: Strukturbild eines SIB (Effizienzmodell mit Intermediär)

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schäfer/Höchstötter 2015,

Anhang S. VIII18.

Drittpartei gestrichelt gezeichnet sein, denn auch die erhofften Einsparungen sind

nicht sicher. Abgesehen davon haben sie ohnehin nur den Charakter fiktiver Einspa-

rungen.

18 Das hier zugrunde gelegte Schaubild findet sich bei Schäfer/Höchstötter im Anhang

und ist eine Sonderform des von ihnen als Grundform (Cluster 1) identifizierten „Spe-

cial Purpose Vehicle“ (SPV) zentrierten SIB. Mit dem SPV, einer Zweckgesellschaft,

wird ein weiterer Akteur neben dem Intermediär in die Konstruktion eingebunden.

„Die Errichtung einer Zweckgesellschaft ist nicht zwingend erforderlich, wodurch der

Finanzmittelfluss zwischen den Parteien über den Intermediär ablaufen würde“

(Schäfer/Höchstötter 2015, S. 21). Auf diesen Spezialfall bezieht sich die in dieser

Veröffentlichung gewählte Darstellung.


Eine etwas größere Anzahl von Social Impact Bonds gibt es mittlerweile

in Großbritannien und in den USA. Zunehmend werden solche Finanzie-

rungsformen auch in kontinentaleuropäischen Staaten erprobt. Sie sind

allerdings nicht alle so konstruiert wie in Schaubild 2 dargestellt19. Das

erschwert die Beurteilung dieses Finanzierungsinstruments und macht

es für potenzielle Investoren intransparent und damit auch risikoreich.

Neben dem in Schaubild 2 dargestellten Grundtyp haben Schä-

fer/Höchstötter in ihrer Analyse von SIBs aus verschiedenen Ländern

einen weiteren Grundtyp (Cluster 2) identifiziert, den sie als Dienstleis-

termodell bezeichnen. Diese SIBs kommen ohne Intermediäre aus, weil

die öffentliche Hand direkt mit sozialen Dienstleistern Verträge ab-

schließt (vgl. Schaubild 3). Die Dienstleister wiederum schließen Kredit-

verträge mit Investoren ab. Von seiner Grundstruktur her entspricht die-

ses Modell der klassischen Fremdfinanzierung, wie sie oben als Leis-

tungsmodell beschrieben wurde. Zu einem Modell eines sozialen Wir-

kungskredites wird es dadurch, dass den Investoren als ein Motiv für ihr

Engagement (neben dem finanziellen Ertrag) die gesellschaftliche Wir-

kung unterstellt wird. Mit der Koppelung der Zahlungen der öffentlichen

Hand (Refinanzierung) an die nachgewiesenen Wirkungen werden die

beiden unterstellten Investitionsmotive faktisch aufeinander bezogen.

Für den (nicht zwingend sozialen) Investor stellt diese Verknüpfung ein

schwer kalkulierbares Risiko für seine angestrebte finanzielle Rendite

dar, was in Abhängigkeit von weiteren Faktoren zu entsprechenden

Zinsforderungen führt (s. unten). Im Bericht des deutschen National Ad-

visory Board wird diese Form des sozialen Wirkungskredits als Transak-

tionsmodell bezeichnet (vgl. NAB 2014).

19 Schäfer/Höchstötter (2015) haben im Rahmen ihrer Untersuchung allein für dieses

Grundmodell fünf Strukturvariationen identifiziert.


Schaubild 3: Strukturbild eines SIB (Dienstleistungsmodell)


S. 23.

Die Initiative für solche Konstrukte geht üblicherweise von der öffentli-

chen Hand (Drittpartei) aus, die Leistungen ausschreibt und bei Errei-

chung vordefinierter Wirkungsziele vergütet. Die Einbindung eines In-

vestors in diesen Kontrakt ist eigentlich nicht zwingend. Ob es notwen-

dig wird oder nicht, hängt von den Eigenmitteln der Dienstleister ab und

maßgeblich von dem Zeitpunkt erfolgsabhängiger Zahlungen. Diese er-

folgen nicht unbedingt erst am Ende der Projektlaufzeit, sondern durch-

aus bereits unterjährig. Eine verkürzte Frist für erfolgsabhängige Zah-

lungen reduziert die Höhe des notwendigen Kapitalvorschusses und das

Risiko der Investition.

Wie hoch das Risiko eines SIB für den Investor zu beurteilen ist,

hängt wesentlich von der Konstruktion des SIB ab. Hohe Risiken veran-

lassen Investoren i. d. R. dazu, einen Risikoaufschlag bei der finanziel-

len Rendite zu verlangen. Das gilt auch für die in diesem Bereich unter-

stellten Investoren mit einer sozialen Zielsetzung. Die erzielbaren Rendi-

ten für SIB – De Carlo/Fliegauf (2015, S. 3) sprechen von einer Verzin-

sung von bis zu 13 % im anglo-amerikanischen Raum – spiegeln das

hohe Ausfallrisiko nach Einschätzung der Autoren aber nur unzu-

reichend wider. In Deutschland seien solche Renditen nach De Car-

lo/Fliegauf aus Akzeptanzgründen ohnehin kaum realisierbar. Wesent-

lich für das Ziel, private (nicht gemeinnützige) Investoren für diese Anla-

geform zu interessieren, ist die Möglichkeit „zur Reduktion oder Beherr-


schung von SIB-Risiken für Investoren in einzelnen SIB“ (Schä-

fer/Höchstötter 2015, S. 22). Dazu zählt bspw. die Absicherung durch

Bürgschaften. Solche Bürgschaften können Investoren ggf. von gemein-

nützigen Stiftungen erhalten. In Abhängigkeit von den Konditionen der

Bürgschaft ist bei Zielverfehlung der Kapitalverlust für den Investor mehr

oder weniger deutlich reduziert. Solche durch Bürgschaften abgesicher-

ten Investitionen gibt es in den USA, in Deutschland waren die Investo-

ren in dem ersten SIB hingegen gleich gemeinnützige Stiftungen. Inves-

toren jenseits gemeinnütziger Akteure sehen De Carlo/Fliegauf bis auf

weiteres in Deutschland nicht (De Carlo/Fliegauf 2015, S. 4).

4.3 Wirkungssuchendes Anlagekapital

Die EU-Kommission hat ihre Mitteilungen für Soziales Unternehmertum

im Jahr 2011 mit Mitteilungen für „Eine neue EU-Strategie (2011–14) für

die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR)“ (vgl. Europäische

Kommission 2011) verknüpft. In CSR-Strategien von gewerblichen Un-

ternehmen sieht sie Potenzial, private finanzielle Mittel u. a. für den So-

zialbereich zu akquirieren. In der EU-Mitteilung „Eine neue EU-Strategie

(2011–14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR)“ (vgl.

Europäische Kommission 2011) werden CSR-Strategien als funktional

für die Erreichung der wirtschaftlichen Unternehmensziele dargestellt

(„ethics pays“). Dass das Versprechen „ethics pays“ nicht einzulösen ist,

lässt sich theoretisch gut begründen (vgl. Schreyögg 2012). Daher ist

eine gewisse Skepsis in Bezug auf die Hoffnungen der EU angebracht,

über soziales Engagement gewerblicher Unternehmen nennenswerte

zusätzliche finanzielle Mittel zu generieren. Zumindest in Bezug auf den

im vorangegangenen Kapitel in seiner Grundstruktur skizzierten Europä-

ischen Fond für soziales Unternehmertum (EuSEF) ist diese Skepsis

begründet (vgl. hierzu Kapitel 2.3).

Der Europäische Fonds für soziales Unternehmertum ist ein sehr

spezielles Konstrukt, das sich auch an spezielle Zielgruppen wendet.

Seine unbefriedigende Entwicklung spiegelt daher nicht das Potenzial

sozialer Investitionen durch private Anleger. Auf das Engagement priva-

ter gemeinnütziger Stiftungen als potenzielle Anleger im Sozialbereich

wurde bereits hingewiesen. Gemeinnützige Stiftungen agieren in

Deutschland unter restriktiven rechtlichen Bestimmungen, die eine Be-

teiligung an Sozialen Wirkungskrediten (SWK) nicht ohne weiteres mög-

lich machen. So ist eine Beteiligung am SWK mit dem Förderzweck ei-

ner Stiftung nicht kompatibel, weil es sich bei dem Kredit eben nicht um

eine Förderung, vergleichbar einer Spende, handelt. Gleichzeitig ist die


soziale Investition als Kapitalanlage, aus deren Erträgen der Stiftungs-

zweck finanziert wird, problematisch, denn die Kapitalanlage ist – wie

oben ausgeführt – sehr riskant. Eine quasi einkalkulierte Kapitalvernich-

tung ist konzeptionell eigentlich nicht vorgesehen, was den Bundesver-

band Deutscher Stiftungen aber nicht davon abhält, das so genannte

„Mission Investment“ zu propagieren (vgl. Weber/Schneeweiß 2012).

Unter „Mission Investment“ wird eine Kapitalanlage verstanden, die

dem Stiftungszweck entspricht (zweckbezogenes Investieren). Bei solch

einer Kapitalanlage geht es nicht nur darum, möglichst hohe finanzielle

Erträge zu erzielen, aus denen dann ausgewählte Projekte gefördert

werden. Die Kapitalanlage selbst soll bereits zum Stiftungszweck beitra-

gen. Sie soll allerdings auch, das ist als zweite Bedingung genannt,

„mindestens das angelegte Kapital erhalten und möglichst eine Rendite

erwirtschaften“ (Weber/Schneeweiß 2012, S. 12), eine Bedingung, die

SWK nicht per se erfüllen. In der Praxis müssen Stiftungen kreativ sein,

wenn sie sich in einem SWK engagieren wollen. „Im Falle des Projektes

Eleven Augsburg haben sowohl die BHF-BANK-Stiftung als auch die

beiden BMW-Stiftungen ihre Investitionen aus freien Rücklagen getätigt,

die sich bei Verlust als Spende abschreiben lassen“ (De Carlo/Fliegauf

2015, S. 6). Mit dem Mission Investment bzw. dem zweckbezogenen In-

vestieren scheint mehr Geld für den Sozialbereich bereitgestellt zu wer-

den als zuvor. Ob sich das bewahrheitet oder nicht, hängt stark von der

durch zweckbezogene Investitionen realisierbaren finanziellen Rendite

ab. Nur wenn sie dauerhaft höher ist als die bei normalen Kapitalmarkt-

anlagen erzielbare Rendite, ist zu erwarten, dass die Fördersumme

langfristig steigt.

Gemeinnützige Stiftungen, Unternehmen, private Haushalte, sie alle

verfügen über (mehr oder weniger) Finanzmittel, die sie unter verschie-

denen Gesichtspunkten anlegen. Ethische Aspekte spielen dabei u. U.

eine Rolle. Ethisch begründete Anlagemotive reichen vom verantwortli-

chen Investieren über das nachhaltige Investieren bis hin zum wirkungs-

orientierten Investieren. Für die jeweiligen Investitionsentscheidungen

sind neben der finanziellen Rendite, die nur für bestimmte Anlagen

gänzlich unbedeutend sind, weitere Determinanten relevant. Schaubild 4

ist als Kategorisierungsvorschlag zu sehen.


Schaubild 4: Finanzanlagen nach Motiven


S. 5.

In Zusammenhang mit wirkungsorientierten Investitionen unterstellt die

EU Anleger, denen es primär um die gesellschaftliche Rendite geht.

Weil sie soziale Ziele unterstützen, sind sie bereit, Abschläge bei der

Realisierung ihres unmittelbaren ökonomischen Interesses (finanzielle

Rendite) hinzunehmen. Sie erhalten eine (ideelle) soziale Rendite, die

nicht zu Geldrückflüssen führt. In Schaubild 4 werden aber auch Investo-

ren aufgeführt, die marktübliche Renditen für ihre wirkungsorientierte

Anlage erwarten. Wirkungsorientiertes Investieren bedeutet also nicht

per se die Akzeptanz von Einbußen bei der finanziellen Rendite, wenn-

gleich diese Vorstellung weit verbreitet ist. Neben den Investoren, die

marktübliche Renditen erwarten, gibt es auch solche, denen die soziale

Wirkung ihrer Anlagen so wichtig ist, dass sie Abschläge in der finanziel-

len Rendite hinnehmen, entweder als Möglichkeit (Marktrendite wahr-

scheinlich nicht erreichbar) oder als Notwendigkeit (Marktrendite mit Si-

cherheit nicht erzielbar). Von den wirkungsorientierten Anlagen sind in

dem Schaubild Anlagen unterschieden, die ausschließlich Wirkungen,

also eine soziale Rendite abwerfen. Solche Investoren, zu denen u. a.

Spender zählen, haben keine finanzielle Renditeerwartung (vgl. Achleit-

ner/Spiess-Knafl/Volk 2011). Spender verzichten nicht nur auf eine fi-

nanzielle Rendite, sondern erhalten noch nicht einmal ihr eingesetztes


Kapital zurück. Daher stellt sich die Frage, ob für sie der Investitionsbe-

griff angemessen ist.


5 Theorie und Empirie von SIBs

Wie bereits ausgeführt, gibt es unterschiedlich ausgestaltete Social Im-

pact Bonds (SIB). Mittlerweile liegen einige Forschungsergebnisse zu

SIBs vor. Dabei handelt es sich um Evaluationsberichte zu einzelnen

SIBs (u. a. Scheck 2017) oder um Übersichtsartikel, die entweder zum

Zweck der Förderung dieses Instruments erstellt wurden (u. a. Galitop-

oulou/Noya 2016, Gustafsson-Wright et al. 2015) oder die kritische Aus-

einandersetzung anregen möchten (u. a. Maier et al. 2017, Whitfield

2017).

SIBs lassen sich unter verschiedenen Gesichtspunkten beurteilen. Im

vorangegangenen Kapitel wurde wiederholt auf die Untersuchung von

Schäfer/Höchstötter hingewiesen, die SIBs unter der Fragestellung be-

trachtet haben, wie sie als Finanzierungsinstrument klassifiziert werden

können. Fraser et al. (2016, S. 8, H.i.O.) identifizieren in ihrer umfang-

reichen Analyse von Berichten über und von wissenschaftlichen Beiträ-

gen zu SIBs drei Themen:

1. „competing public and private values“

2. „outcome measurement in public services contracting as a result of

financing mechanisms such as SIBs“

3. „transfer and calculation of risk amongst different actors through SIB

mechanisms“

In dem Forschungsprojekt, dessen Ergebnisse im Folgenden präsentiert

werden, wurde der Fokus auf das zweite Thema der Wirkung gelegt, al-

lerdings nicht ausschließlich auf Wirkungsmessung bezogen. Vielmehr

steht die Wirkungsorientierung bzw. die wirkungsorientierte Finanzierung

im Vordergrund und damit sind auch Fragen danach verbunden, welche

Akteure mit welchen Interessen den fachlichen und öffentlichen Diskurs

über entsprechende Finanzierungsformen vorantreiben.

Die Autoren dieses Beitrags haben im Zeitraum 2014 bis Juni 2017 ein-

zelne SIB-Projekte in verschiedenen Ländern Europas genauer unter-

sucht. Dabei wurde das Augenmerk – wie bereits erwähnt – auf die Wir-

kungsorientierung gelegt. Im Einzelnen ging es um folgende die Fragen:

1. Welche Erkenntnisse über das Zusammenspiel der an SIBs beteilig-

ten Stakeholder in Bezug auf die Festlegung der Wirkungsziele lie-

gen vor und welche Akteure sind die Treiber in Bezug auf wirkungs-

abhängige Finanzierung?

2. Welche Problematik ist mit der Ermittlung der Preise der Wirkungen

verbunden?

3. Welche Verfahren der Wirkungsmessung werden bzw. wurden bis-

lang eingesetzt?


Die Informationssammlung erfolgte u. a. über Internetrecherche, wobei

ausschließlich deutsch- und englischsprachige Quellen berücksichtigt

wurden. Die Forschungsergebnisse werden im Folgenden dargestellt.

5.1 Einfluss auf Wirkungsziele

Social Impact Bonds gelten als Multistakeholder-Partnerschaften. Die

Anzahl der beteiligten Stakeholder unterscheidet sich in Abhängigkeit

u. a. von der Art des SIBs (vgl. Kapitel 4). Mindestens drei Partner sind

beteiligt:

1. private Investoren, die die sozialen Intervention vorfinanzieren,

2. soziale Dienstleister, die die soziale Intervention durchführen und

3. der in der Regel öffentliche Refinanzierer, der bei Erreichen der Wir-

kungsziele für die Zielerreichung zahlt.

Alle drei Stakeholder können potenziell Einfluss auf die Definition der

Wirkungsziele haben. Darüber hinaus kann auch der Intermediär, den

es – wie in Kapitel 4 ausgeführt – nicht in allen SIBs gibt, potenziell Ein-

fluss auf die Definition der Wirkungsziele haben. Allerdings kommen die

Intermediäre entweder aus dem Kreis der Investoren oder sie stehen

dieser Gruppe sehr nahe. Das gilt insbesondere für diejenigen Organisa-

tionen, die sich die Verbreitung von SIBs zur Aufgabe gemacht haben

und entweder selber investieren, sich als Kapitalsammelstelle betätigen

oder als Finanzintermediär potenzielle Investoren akquirieren. Solche

Organisationen werden im Folgenden ebenfalls der Gruppe der Investo-

ren zugerechnet, wenngleich sie u. U. kein eigenes Kapital investieren.

Aufgrund dieser Zuordnung werden Intermediäre im Folgenden nicht als

möglicher vierter Stakeholder betrachtet. Unberücksichtigt bleibt zudem

die externe Evaluation, der eine ausschließlich passive Rolle in der Ge-

staltung der SIBs in Bezug auf die Definition der Wirkungsziele zuge-

schrieben wird.

5.1.1 Gestaltungsinteresse der Investoren

Impact Investing operiert mit der Vorstellung eines Investors, der neben

der Kapitalverwertung an der Social Mission seiner Kapitalanlage inte-

ressiert ist. Das wirft zwei Fragen auf:

1. Was verstehen private Investoren unter Social Mission? Entwickeln

sie selber Vorstellungen darüber, welche Social Mission sie verfol-


gen oder unterstützen wollen oder ist ihnen das Investitionsobjekt

gleichgültig, weil sie lediglich eine wie auch immer definierte Social

Mission verfolgen?

2. In welchem Verhältnis steht die Social Mission zum gleichzeitig ver-

folgten Ziel der Kapitalverwertung, also der Höhe der finanziellen

Rendite und damit verbunden das Risiko der Investition?

Auf diese Fragen gibt es keine eindeutige Antwort, denn bei den Inves-

toren handelt es sich um eine heterogene Gruppe. Daher bietet sich ei-

ne Klassifizierung von Investoren an. Zunächst lässt sich danach unter-

scheiden, ob es sich um Finanzinvestoren handelt, zu denen hier auch

vermögende Privatkunden gezählt werden oder um gemeinnützige Stif-

tungen, die ebenfalls häufiger als Geldgeber auftreten. Beide Gruppen

lassen sich weiter differenzieren. Im Folgenden werden folgende Anle-

gergruppen unterschieden:

1. Stiftungen, die sich für die Verbreitung wirkungsorientierter Finanzie-

rung im Sozialbereich engagieren und häufig als Intermediär auftre-

ten;

2. Stiftungen, die eine finanziell attraktive Alternative für ihr Stiftungs-

kapital suchen;

3. Stiftungen, die die Anlage ihres Stiftungskapitals in Übereinstimmung

mit ihrem Stiftungszweck bringen möchten (Mission oder Impact In-

vesting);

4. Private Finanzinvestoren oder Finanzvermittler, die das Wirkungs-

thema befördern möchten und die häufig als Intermediär auftreten;

5. Private Finanzinvestoren, die über Impact Investing eine gute Rendi-

te erzielen möchten.

Da sich die Philosophie gemeinnütziger Stiftungen – und damit sind ins-

besondere Stiftungen in Deutschland gemeint, die in einem bestimmten

rechtlichen Umfeld agieren – von denen privater Investoren unterschei-

den, werden beide Gruppen im Folgenden getrennt betrachtet. Die ein-

gangs bereits dargestellte Unterscheidung des kontinentaleuropäischen

und des angelsächsischen Modells ist wesentlich auf die Philosophie der

Investoren zurückzuführen.

5.1.1.1 Gemeinnützige Stiftungen als Intermediär und Investor

Wie in Kapitel 4 bereits ausgeführt, haben deutsche gemeinnützige Stif-

tungen in Bezug auf ihre Kapitalanlagen Auflagen zu beachten, die eine

Anlage in SIBs nur unter bestimmten Bedingungen möglich machen.


Diese Restriktionen ergeben sich aus dem deutschen Stiftungsrecht und

sind daher nicht verallgemeinerbar. Die im US-amerikanischen Raum

begründete Debatte um Mission Investing für Stiftungen bspw. fußt auf

einer dort gänzlich anders ausgerichteten Anlagephilosophie von Stif-

tungen, die ihre Grundlage in einem anderen Stiftungsrecht hat. So sind

Stiftungen in den USA dazu verpflichtet, jährlich 5 % ihres Stiftungskapi-

tal auszuschütten (Then et al. 2012, S. 11 f.). Dieses Ausschüttungsge-

bot bedeutet für die Stiftungen, dass sie ihr Kapital aufzehren, sofern sie

am Kapitalmarkt weniger als 5 % erwirtschaften. Mehr oder weniger ris-

kante Kapitalanlagen sind dort also notwendig, um den langfristigen Er-

halt der Stiftung zu sichern. In Deutschland ist die rechtliche Lage an-

ders. Die meisten Stiftungen sind hier im Prinzip auf Dauer angelegt. Um

ihren Stiftungszweck langfristig erfüllen zu können, müssen sie das Stif-

tungsvermögen, aus dessen Erträgen sie die Zweckerfüllung primär fi-

nanzieren, erhalten. Das wird als Kapitalerhaltungsgebot bezeichnet.

Entsprechende Bestimmungen finden sich in den Landesstiftungsgeset-

zen (vgl. Hüttemann 2014, S. 132). Aus dieser unterschiedlichen rechtli-

chen Basis für US-amerikanische und deutsche Stiftungen schlussfol-

gern Then et al. (2012, S. 12), dass „das deutsche Recht Stiftungen e-

her zu einer konservativen, der Werterhaltung verpflichteten Vermö-

gensanlage“ führt.

Stiftungen verfolgen im Kontext von SIBs unterschiedliche Strategien.

Im Folgenden werden zwei Strategien und damit auch zwei Formen des

Engagements unterschieden. Die erste Strategie bezieht sich auf Stif-

tungen, die die Durchsetzung wirkungsorientierter Finanzierung im Sozi-

albereich zu ihrem Thema machen. Sie fördern gezielt SIBs als ein mög-

liches Instrument wirkungsorientierter Finanzierung. Davon zu unter-

scheiden sind Stiftungen, die sich ausschließlich auf SIBs beziehen, weil

sie darin eine mögliche Kapitalanlage sehen, die mit ihrem Stiftungs-

zweck vereinbar ist. Diese Strategie wird der Mission oder dem Impact

Investing zugerechnet.

Für die Implementierung von SIBs sind in einzelnen Ländern diejeni-

gen Stiftungen besonders wichtig, die sich für SIBs engagieren, weil sie

wirkungsorientierte Finanzierung im Sozialbereich vorantreiben möch-

ten. Die Bedeutung dieser Stiftungen ergibt sich aus ihrem Einfluss auf

die sozialpolitische Debatte. Aber sie sind nicht nur Meinungsbildner,

sondern sie treten auch als Intermediäre auf, wofür sie allerdings i. d. R.

eigene Organisationen gründen oder diese Aufgabe von Tochtergesell-

schaften durchführen lassen. Diesen Stiftungen geht es nicht primär um

die Ermöglichung finanzieller Renditen für private Investoren, was ein

mögliches Ziel der Förderung von SIBs sein könnte. Vielmehr geht es

ihnen um eine sozialpolitische Neuausrichtung, um gesellschaftliche Ak-


zeptanz für eine stärkere Beachtung ökonomischer Beurteilungskriterien

sozialer Interventionen: Nur für solche Interventionen sind nach dieser

Vorstellung Ausgaben gerechtfertigt, die ein angemessenes Maß an Zie-

lerreichung erwarten lassen. Wirkung zielt entsprechend nicht – wie häu-

fig unterstellt wird – auf Effektivität, sondern Effektivität ist die Bedingung

für Effizienz. Effektive aber ineffiziente Interventionen scheiden nach

dieser Betrachtung aus. Beispiele für Stiftungen, die sich aus solchen

Gründen für SIBs engagieren gibt es insbesondere in Deutschland und

in Portugal (vgl. Portuguese SI Taskforce 2015). Für die Durchsetzung

der Wirkungsphilosophie ist es gleichgültig, welche konkreten Wirkungs-

ziele verfolgt werden. Juvat, eine Tochtergesellschaft der Benckiser Stif-

tung, stellt bspw. in Bezug auf den österreichischen SIB, in dem die Or-

ganisation als Intermediär auftritt, fest: „Entscheidend ist, dass die Fest-

legung des Handlungsfelds und der finanziellen Rahmenbedingungen

durch die Öffentliche Hand erfolgt – und nicht durch andere beteiligte

Akteurinnen/Akteure. Das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und

Konsumentenschutz behält auf diese Weise die Kontrolle über seine ho-

heitlichen Aufgaben“ (Juvat o. J., S. 3). Stiftungen, die sich für SIBs en-

gagieren, weil sie dem Wirkungsthema zu größerer Akzeptanz verhelfen

wollen, dürften also i. d. R. kein Interesse daran haben, auf die konkre-

ten Wirkungsziele Einfluss zu nehmen. Solche Stiftungen kommen aber

grundsätzlich als Bürgen für private Investoren in Betracht, die durch die

Bürgschaften ihr Risiko reduzieren wollen (vgl. Kapitel 4.2). Solche

Bürgschaften sind aus einem SIB in den USA bekannt, inwieweit sie in

Europa in größerem Umfang eingesetzt werden, darüber liegen keine

Erkenntnisse vor. An dem ersten deutschen SIB waren neben drei ge-

meinnützigen Stiftungen auch ein sozialer Risikokapitalfonds beteiligt

(BonVenture). Die Investitionen dieses sozialen Investors wurden von

einer Ausfallbürgschaft der Muttergesellschaft (BonVenture Manage-

ment GmbH) abgesichert (Scheck 2017, S. 24). In diesem Fall kam die

Bürgschaft also nicht von einer Stiftung, sondern von einer Organisation,

für die die Teilnahme an einem SIB von strategischem Geschäftsinte-

resse war.

Neben Stiftungen, die sich für die Durchsetzung des Wirkungsthemas

engagieren, können Stiftungen auch als Investoren in SIBs auftreten,

weil sie in Anbetracht der niedrigen Kapitalmarktzinsen nach Anlageal-

ternativen suchen. Geht es ihnen ausschließlich um die Verzinsung ih-

res Stiftungskapitals, dann ist ihre Interessenlage derjenigen von priva-

ten Investoren vergleichbar, die eine finanziell attraktive Anlagealternati-

ve suchen. Auf diese Investorengruppe wird unten nochmals eingegan-

gen. Dieser Investorengruppe geht es um die finanzielle Rendite auf ihre

Anlagen, für die sie sich allerdings auch unter Berücksichtigung ethi-


scher bzw. nachhaltiger Gesichtspunkte entschieden haben. Aus dem

Interesse an der finanziellen Rendite begründet sich ein großes Interes-

se dieser Investorengruppe an nicht zu ambitionierten Wirkungszielen.

Da sie fachlich kaum in der Lage sein dürften, die Ziele zu beurteilen

und die Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung valide zu beurteilen, gibt

es eher andere Formen der Risikobegrenzung. Hierauf wird unten

exemplarisch eingegangen.

Seit einiger Zeit wird im Stiftungsbereich über das Thema Mission

bzw. Impact Investing diskutiert. Mit Bezug auf diese Debatte lassen

sich Investitionen in SIBs noch etwas anders begründen als „nur“ über

eine Form nachhaltigen Investments. Beim nachhaltigen Investment ist

nämlich nicht unmittelbar klar, in welchem Verhältnis die finanziellen Zie-

le zu den Wirkungszielen (Impact) stehen. Fuchs (2017, S. 27) unter-

scheidet beim Mission Investing eine (1) zweckkonforme Form, die Kapi-

talanlagen in Unternehmen ausschließt, deren Tätigkeit dem Stiftungs-

zweck zuwiderlaufen und eine (2) zweckfördernde Form, die sich auf

Anlagen in Unternehmen und Projekte beziehen, die dem Stiftungs-

zweck entsprechen. Während er die erste Anlagestrategie als markt-

preis-orientiertes Investment charakterisiert, liegen die Renditeerwartun-

gen in der zweiten Variante i. d. R. unter dem Marktniveau. Nur diese

Form kann laut Fuchs als Impact Investment bezeichnet werden. Insbe-

sondere in Kontinentaleuropa sind einige SIBs mit nicht-marktkonformen

(weil nicht risikokonformen) Renditen ausgestattet. Diese Investoren-

gruppe ist diesem Investorentyp zuzurechnen, die eine unterdurch-

schnittliche finanzielle Rendite akzeptieren, weil ihnen die Projektziele

(die Wirkung) wichtig sind. In Bezug auf die inhaltliche Festlegung der

Wirkungsziele sind sie insbesondere dann einzubeziehen, wenn sie ei-

nen sehr eng definierten Stiftungszweck verfolgen und sich bspw. nur in

bestimmten sozialen Bereichen betätigen.

Wenn die Anlagesphäre eines SIBs eine unmittelbare Nähe zum Stif-

tungszweck darstellt, verwischt die für deutsche Stiftungen übliche

Trennung zwischen dem Förderzweck und der Anlage des Stiftungskapi-

tals. In der Vorstellung von Mission oder Impact Investing wird die Kapi-

talanlage oder Investition quasi zur Förderung, bleibt aber konzeptionell

eine Investition. Das wird von einigen Vertretern in der deutschen Stif-

tungslandschaft anders gesehen, die Anlagen in SIBs nicht als Investiti-

on verstanden wissen wollen, sondern als Förderung. Ruf (2016) bringt

das mit der Aussage zum Ausdruck, dass durch einen SIB eine Spende

(in der üblichen SIB-Terminologie ist die Investition gemeint) wieder an

den Mittelgeber (Investor) zurückfließt und als erneute Spende (wieder

ist die Investition gemeint) vergeben werden kann. Eine Spende entfaltet

dadurch, dass das Geld in die Vorfinanzierung eines (oder mehrerer)


SIBs fließt, quasi mehrfach ihre positive Wirkung. Nach dieser Interpre-

tation gehören „SIBs und Impact Investing […] nicht nur nicht zusam-

men, sie schließen sich sogar explizit aus“ (ebd.). In der Beschreibung

des österreichischen SIB in Linz wird der Begriff des Investors daher

auch nicht verwendet. Juvat (o. J., S. 4) spricht von „Vorfinanziererin-

nen“. In dem zweiten Deutschen SIB (Osnabrück), der von einer Toch-

tergesellschaft der Bertelsmann-Stiftung (PHINEO) gemanagt wird, wird

ebenfalls nicht von Investoren gesprochen, sondern vom „sozialen För-

derer“ (Hornung o. J.). In diesem SIB ist das keine Stiftung, sondern ei-

ne Sparkasse.

In der Beurteilung des ersten deutschen SIB haben die vorfinanzie-

renden Stiftungen eine ähnliche Bewertung vorgenommen wie Juvat,

der Intermediär in dem SIB. Allerdings bezeichneten die Stiftungen ihr

Engagement als Investition (Scheck 2017, S. 30), wenngleich „finanziel-

le Rendite nicht ausschlaggebend“ für ihre SIB-Beteiligung war. „Im Ver-

gleich zu klassischen Investitionen z. B. aus dem Grundstock einer Stif-

tung wurde die SIB-Finanzierung als nicht risikoadäquat verzinst einge-

schätzt und war auch aufgrund mangelnder Standardisierung aufwändi-

ger“ (ebd.). Letztendlich wurde das finanzielle Engagement von den Stif-

tungen nicht mit Kapitalanlagen verglichen, sondern als Projektförderung

betrachtet (ebd.). BonVenture, der Risikokapitalgeber unter den Vorfi-

nanzierern, beurteilte die Finanzierungsbedingungen in dem ersten

deutschen SIB deutlich kritischer. Da BonVentura zu den neuen Sozial-

unternehmen zählt, die für die Vereinbarkeit von sozialen Interventionen

mit wirtschaftlichem Erfolg eintreten, also Gewinnerzielung mittels sozia-

le Interventionen für möglich bzw. durchsetzbar halten, ist für sie die

nicht-risikoadäquate Verzinsung eigentlich inakzeptabel. Diese Organi-

sation sieht in der geringen Verzinsung ein gänzlich falsches Signal: „Es

bestand die Sorge, dass aufgrund der geringen Verzinsung ein negativer

Präzedenzfall geschaffen würde, der potenzielle Investoren von wir-

kungsorientierter Kapitalanlage abschreckt, da sie eine risikoadäquate

Verzinsung für nicht erzielbar halten und so die Glaubwürdigkeit des

Gesamtthemas leiden würde“ (Scheck 2017, S. 29).

5.1.1.2 Private Anleger und Finanzberater als Intermediär und

Investor

Während in Deutschland Stiftungen stark in der Durchsetzung von SIBs

engagiert sind, treten in anderen Ländern auch bzw. vornehmlich Orga-

nisationen auf, die als Finanzvermittler klassifiziert werden können. Sie

investieren nicht primär eigenes Kapital, sondern sie akquirieren Kapital

von anderen privaten Investoren, bei denen es sich insbesondere um


vermögende Privatkunden oder um institutionelle Anleger handelt. Diese

Finanzvermittler sind teilweise vergleichsweise junge Organisationen.

Einige von ihnen haben ihren Geschäftsschwerpunkt auf neue Anlagein-

strumente gelegt, zu denen sie auch SIBs zählen. Aber auch etablierte

Finanzinstitute wie bspw. die niederländische ABN AMRO sind hier zu-

zuordnen. Das Anliegen dieser Organisation ist, SIBs zum Durchbruch

zu verhelfen. Die wohl bekannteste dieser Organisationen ist Social Fi-

nance Ltd., eine 2007 gegründete Organisation, die seither nach eige-

nen Angaben über 100 Mio. Pfund für Investitionen mobilisiert hat

(https://www.socialfinance.org.uk/who-we-are/about-us; 18.05.2018).

Social Finance hat Erfahrung als Intermediär für etliche SIBs, die Orga-

nisation hat die britische Regierung bei der Implementierung von SIBs

beraten, die Organisation ist international gut vernetzt und berät auch

Organisationen in anderen Ländern.

Organisationen wie Social Finance oder KOIS Invest, ein in Belgien

angesiedelter Finanzdienstleister, der den ersten belgischen SIB struktu-

riert hat (https://www.koisinvest.com/innovative-finance; 18.05.2018),

werden hier unter den Investoren thematisiert, obwohl sie eigentlich die

Rolle des Intermediärs übernehmen. Sie müssen den SIB zum Laufen

bringen und möglichst für die Investoren gute Resultate sicherstellen.

Die konzeptionelle Nähe zu den Investoren liegt auf der Hand, denn

schließlich handelt es sich bei SIBs um Finanzierungsprodukte. Weil

diese Finanzintermediäre die Investoren akquirieren, gilt ihr besonderes

Interesse auch der Befriedigung der Investoreninteressen. KOIS Invest

bspw. fasst ihre Geschäftsphilosophie folgendermaßen zusammen: „We

devise innovative solutions to societal problems and partner with impact

businesses and investors to generate sustainable outcomes and attrac-

tive financial returns“ (https://www.koisinvest.com/about-us; 18.05.2018).

Die Sicherstellung attraktiver finanzieller Renditen ist gleichbedeutende

mit einer risikoadäquaten Verzinsung, wie sie auch BonVenture ange-

mahnt hat.

Die privaten Investoren, die sich mit Gewinnabsichten bzw. mit dem

Ziel der Ermöglichung von Gewinnen für die Implementierung wirkungs-

orientierter Finanzierungsformen stark machen, verfolgen diese beiden

Ziele parallel: (1) Ermöglichung einer finanziellen Rendite und (2) Neu-

ausrichtung der sozialwirtschaftlichen Finanzierung auf Wirkungsabhän-

gigkeit. Es geht ihnen also sowohl um die Wirkung als auch um den fi-

nanziellen Ertrag. Da der Ertrag an die Wirkung gekoppelt ist, stellt sich

die Frage, wie das finanzielle Risiko eingegrenzt werden kann. Dazu

wurden unterschiedliche Ansätze entwickelt. Aus Investorensicht gänz-

lich unattraktiv ist die Finanzierung des „alles oder nichts“, die im ersten

deutschen SIB zur Anwendung gekommen ist. Die Finanzierungsregel,

https://www.socialfinance.org.uk/who-we-are/about-us

https://www.koisinvest.com/innovative-finance

https://www.koisinvest.com/about-us


nach der der öffentliche Refinanzierer ausschließlich bei 100 %iger Ziel-

erreichung zahlt, wird von dem Intermediär nach Projektabschluss kri-

tisch gesehen. Angemessener sei es, die angestrebte Gesamtwirkung

(im Fall von eleven Augsburg 20 Jugendliche) in Teilwirkungen zu zerle-

gen: „Es braucht jedoch Abstufungen bei der Bemessung der Zielerrei-

chung, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass innerhalb eines SIB

jeder einzelne Erfolg zählt. Wenn beispielsweise das Ziel, 100 Men-

schen wirksam zu erreichen, zur Folge hat, dass die Öffentliche Hand

100 % der Fördersumme zurückzahlt, dann sollte das wirksame Errei-

chen von 90 Menschen nicht zu einem Totalausfall führen, sondern da-

zu, dass 90 % der Fördersumme zurückgezahlt wird. Erfolg hat Abstu-

fungen“ (Shaw 2016, o. S.).

Neben der Refinanzierung von Teilerfolgen, die in etlichen SIBs üb-

lich sind, ist die Begrenzung von Gewinnen und Verlusten eine andere

Variante, das Risiko der Investoren einzugrenzen. Solch eine Finanzie-

rungsvariante ist in dem schweizerischen SIB (Bern) umgesetzt, der von

der privaten Vermögensberatung „Invethos AG“ (http://www.invethos.

ch/de/) angeregt wurde. Der Darlehensvertrag über die erfolgsabhängi-

ge Rückzahlung des Darlehens an die Investoren nach Ablauf des Pro-

jektes basiert auf einem Bonus-Malus-System. Dadurch ist das Risiko

der Investoren erheblich reduziert. Die zu erzielende Rendite hängt da-

von ab, wie viele Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt integriert werden. Wird

das definierte Ziel übertroffen, erhöht sich die Rendite (Bonus) auf

Grund der Einsparungen des Kantons Bern. Wenn die Ziele nicht er-

reicht werden, wird keine Rendite erzielt und ggf. sogar das vorgeschos-

sene Kapital nicht in voller Höhe zurückgezahlt (Malus). Sowohl die

möglichen Gewinne als auch die Verluste sind begrenzt. Wird das Ziel

erreicht, also bei einem Zielerreichungsgrad ab 100 %, erhalten die In-

vestoren ihren Kapitalvorschuss zurück. Wird das Ziel verfehlt, bei ei-

nem Zielerreichungsgrad unter 100 %, wird das Kapital nicht in voller

Höhe zurückbezahlt. Allerdings ist das Verlustrisiko für die Anleger be-

grenzt. Ein maximaler Malus tritt bei einem Zielerreichungsgrad von

60 % (oder weniger) ein. In dem Fall müssen Investoren auf 4,9 % der

investierten Summe verzichten (132.300 sfr) (GEF 2015, S. 16). Eine

Verzinsung erfolgt ab einer Zielerreichung von 100 %. In dem Fall wird

ein Zinssatz von 0,25 % p. a. gewährt (insgesamt 33.750 sfr). Dieser

Zinssatz steigt bis auf maximal 1 % p. a. (insgesamt 137.700 sfr) bei ei-

nem Zielerreichungsgrad von 140 % und mehr (GEF 2015, S. 17). Mit

diesem Konstrukt reduziert sich im Vergleich zu anderen SIBs das Risi-

ko für die Investoren bei Nichterreichung der Ziele. In dem Fall – bei ei-

nem geringen Zielerreichungsgrad – beteiligt die GEF (Gesundheits-

und Fürsorgedirektion des Kanton Bern als Refinanzierer) die Investoren

http://www.invethos.ch/de/

http://www.invethos.ch/de/


(und in gewissem Umfang auch den Dienstleister) an den „Verlusten“,

also Sozialausgaben, denen keine entsprechend hohen zukünftigen

Einnahmen aus Erwerbsintegration gegenüber stehen. Aus Finanzie-

rungssicht lässt sich das folgendermaßen interpretieren: „Die Malus-

komponenten werden durch die Investoren und die Leistungserbringer

finanziert, während der Staat im Misserfolgsfall weniger Geld zurückzah-

len muss als er erhalten hat“ (Baumann 2016, S. 49). Umgekehrt sieht

es bei einem hohen Zielerreichungsgrad aus. Er führt für den Kanton zu

Einsparungen, von denen die Darlehensgeber (und auch der Dienstleis-

ter) einen Teil abbekommen.

Ein ähnliches Finanzierungsmodell wurde im ersten Rotterdamer SIB

gefahren. In diesem SIB ging es darum, die Bezugsdauer von Fürsorge-

leistungen für junge Menschen zu reduzieren. Das finanzielle Arrange-

ment sah vor, dass die Stadtverwaltung den Investoren eine Verzinsung

des vorgeschossenen Kapitals zahlt, wenn es gelingt, die Bezugsdauer

öffentlicher Unterstützungsleistungen um mindestens drei Monate zu

verringern (Euro Cities 2016, S. 2). Diese Verzinsung konnte bis zu

12 % jährlich betragen (Tomkinson 2014). Ein 100 %iger Kapitalausfall

war in diesem SIB nicht vorgesehen. Der maximal mögliche Verlust

wurde mit 66 % angegeben (Gustafsson-Wright et al. 2015, S. 123).

Diese Beispiele belegen, dass das Thema Risikobegrenzung als Vo-

raussetzung für Gewinnerzielung in denjenigen SIBs, in denen private

Anleger mit Gewinnerzielungsabsichten engagiert sind, eine große Rolle

spielt. Dieses Thema wird umso wichtiger, je stärker die Investoren an

der finanziellen Rendite interessiert sind. Impact Investing ist für einige

lediglich eine interessante Anlagevariante, für die sie nicht unbedingt be-

reit sind, auf Rendite zu verzichten. Um solche Anleger für SIBs zu inte-

ressieren, sind entsprechende Risikobegrenzungen sinnvoll, denn das in

dem SIB liegende Risiko können die Anleger i. d. R. nicht beurteilen. So

haben sie zwar grundsätzlich ein Interesse an moderaten Wirkungszie-

len, da sie aber – wie gesagt – die soziale Intervention und die Wahr-

scheinlichkeiten für das Eintreffen der Wirkung nicht beurteilen können,

versuchen sie sich eher über die Vertragsgestaltung abzusichern. Eine

weitere Variante besteht darin, die sozialen Dienstleister am Erfolg fi-

nanziell zu beteiligen, ihnen also Anreize zur Zielerreichung zu geben.

Hierauf wird im folgenden Unterkapitel nochmals eingegangen.

In Bezug auf private Investoren, für die eine zu erwartende finanzielle

Rendite essentiell für ihr Engagement ist, sind Fragen der Zielerreich-

barkeit elementar. Sie benötigen Anhaltspunkte für die Möglichkeit der

Zielerreichung und insbesondere benötigen sie Klarheit darüber, wie ge-

nau die Zielerreichung gemessen werden soll. Das ist in den Kontrakten

mit den Investoren zu spezifizieren, die entsprechend aufwendig sind.


Die niederländische Systembank ABN AMRO (2015, S. 66) weist in die-

sem Zusammenhang darauf hin, dass „governments and government

agencies will need more financial professionals and intermediaries to

become SIB experts“. Die Einbindung privater Anleger, die wesentlicher

Bestandteil von SIBs sind, macht es notwendig, dass die öffentlichen

Refinanzierer, die für die Leistungserstellung die Letztverantwortung ha-

ben, sich die Interessen dieser Stakeholder klar machen und das ggf. in

der Definition der Wirkungsziele berücksichtigen.

5.1.2 Gestaltungsinteresse der Dienstleister und öffentlichen Refinanzierer

Das primäre Interesse an den Wirkungszielen wird den öffentlichen Re-

finanzierern zugeschrieben. Diese Aussage trifft aber nur vom Grund-

satz her zu. Das Thema wirkungsorientierte Finanzierung wird – wie be-

reits wiederholt angedeutet – nicht in allen Ländern als primäres Ziel ei-

ner sozialpolitischen Neuausrichtung verfolgt. Es kommt häufiger vor,

dass die Erprobung von Social Impact Bonds von Privaten (Stiftungen,

Finanzinterintermediären oder Social Entrepreneurs) an die Politik her-

angetragen wird. Eine Ausnahme bildet England, in dem die Erprobung

von SIBs von der Zentralregierung auch finanziell gefördert wird. In an-

deren Ländern müssen Sozialverwaltungen oder Politik u. U. erst von so

genannten Ermöglichern (dies ist ein anderer Begriff für Intermediäre)

überzeugt werden. Ist das Interesse geweckt, dann ist die Festlegung

der Wirkungsziele auch in diesen Ländern Aufgabe der Politik bzw. der

öffentlichen Verwaltung, die im Erfolgsfall die Kosten erstattet. Auf Vari-

anten der Preisfindung wird im nächsten Kapitel (5.2) eingegangen. Da

es sich bei SIBs um Multistakeholder-Partnerschaften handelt, sind bei

der Festlegung der Wirkungsziele allerdings auch die Interessen und

ggf. die Erfahrungen der anderen Stakeholder zu berücksichtigen. Auf

die Investoren wurde bereits eingegangen. Die sozialen Dienstleister

und deren Interessen sind ebenfalls zu berücksichtigen, denn ohne sie

findet keine soziale Intervention statt.

Als soziale Dienstleister treten einerseits traditionelle Anbieter (freie

Träger) auf, aber auch neue Anbieter, die sich als Social Entrepreneurs

begreifen und sich bewusst von etablierten Anbietern abheben. In ihrer

Selbstwahrnehmung und Außendarstellung geben sie sich als innovativ

und wirkungsorientiert. Sie stellen sich als Anbieter dar, die in Abgren-

zung insbesondere zu traditionellen Nonprofit-Organisationen (oder

Charity-Organisationen) die grundsätzliche Vereinbarkeit der Lösung

sozialer Probleme mit wirtschaftlichen Interessen proklamieren. Wenn-


gleich dieser Standpunkt aufgrund der Rahmenbedingungen für die

Leistungserbringung mittlerweile in etlichen Ländern auch in den etab-

lierten Einrichtungen und Diensten verbreitet ist, so unterscheiden sich

beide Anbietergruppen dennoch vielfach in der Rigorosität mit der der

unternehmerische Ansatz vertreten wird. Aus dem Grund werden im

Folgenden beide Anbietergruppen getrennt betrachtet.

Die Anbieter, die als Social Entrepreneurs auftreten, nehmen für sich

eine Wirkungsorientierung in Anspruch. Sie sehen ihre Vorgehenswei-

sen als innovativ und entsprechend als wirksamer gegenüber etablierten

Angeboten an. Solch ein Anbieter, Buzinezzclub, war Dienstleister im

ersten Rotterdamer SIB, der darauf zielte, jungen Menschen eine Per-

spektive jenseits des Fürsorgebezugs zu eröffnen. Die Aufgabe von Bu-

zinezzclub in dem Projekt war die Beratung, das Coaching und die (Ar-

beits-)Vermittlung von 160 Jugendlichen in Arbeit, Ausbildung oder

Schule. Buzinezzclub versteht sich als ein Social Entrepreneur, der ei-

nen innovativen Ansatz im Umgang mit Jugendlichen verfolgt. Dieser

war zum Zeitpunkt des SIB-Projektes bereits erprobt, der Anbieter hatte

also bereits gewisse Erfahrungswerte. „Through the social impact bond,

Buzinezzclub was able to scale up its services for young people in

Rotterdam“ (Guay 2017, o. S.). Mit dem SIB konnte sich buzinezzclub

als Anbieter im Markt profilieren.

Im Unterschied zu üblichen Ansätzen in der Arbeit mit arbeitslosen

Jugendlichen, die i. d. R. einen längerfristigen Zeithorizont haben, bietet

Buzinezzclub ein komprimiertes Unterstützungspaket an, dessen kurz-

fristige Umsetzung in der Programmlogik liegt. Mit Hilfe von Fachkräften

der Sozialen Arbeit und vielen Freiwilligen sollen Maßnahmeteilnehmer

erkunden, wo ihre Interessen und Fähigkeiten (wirklich) liegen (Davelaar

et al. 2015). „After an initial six months in class with daily coaching,

workshops and training, while still on benefits, support is continued until

participants put their personal plans into action. They also become

members for life and receive coaching beyond their successful step out

of welfare“ (Euro Cities 2016, S. 2).

Obwohl der eigene Anspruch der Dienstleister, die sich als Social

Entrepreneur begreifen, bereits die Wirkungsausrichtung beinhaltet (Be-

zahlung für Erfolg und nicht für erbrachte Leistung), wurde in dem SIB

ein finanzieller Anreiz für die Zielerreichung gesetzt. In Anbetracht der

Wirkungsorientierung erscheint solch ein zusätzlicher Anreiz nicht zwin-

gend, er ist mit dem unternehmerischen Denken aber durchaus kompa-

tibel. Offenbar ist auch bei Dienstleistern, die sich bewusst gegen etab-

lierte (i. d. R. Nonprofit-)Organisationen im Sozialbereich positionieren,

nicht allein der Wirkungsanspruch handlungsleitend. Vor dem Hinter-

grund ist die Einflussnahme der Dienstleister auf die Wirkungsziele oder


auf die Zielgruppe ggf. auch nach Projektstart nachvollziehbar (vgl. Da-

velaar et al. 2015).

Finanzielle Anreize für Dienstleister gibt es auch in einigen SIBs, in

denen die soziale Intervention von etablierten Anbietern erbracht wird.

Ein Beispiel dafür ist der Schweizer SIB des Kanton Bern, der auf die

Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten zielt. Der Refinanzierer, die

GEF (Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern), hatte die

soziale Dienstleistung ausgeschrieben. Es wurde also nicht von vorne-

herein auf einen neuen (innovativen) Dienstleister gesetzt. Erbracht wird

die Dienstleistung in diesem SIB von der Caritas Bern, mit der die GEF

einen Leistungsvertrag mit einem finanziellen Bonus/Malus-System ab-

geschlossen hat. In das erfolgsabhängige System der Zahlungen sind in

diesem SIB also nicht nur die Investoren eingebunden (vgl. Kapi-

tel 5.1.1.2), sondern auch der soziale Dienstleister. Die vertraglichen

Vereinbarungen sehen vor, dass bei einem Zielerreichungsgrad von

95 % – 105 % die Leistung vollständig von der GEF refinanziert wird. Bei

größerem Erfolg wird ein Bonus gewährt, wobei der maximale Bonus bei

140 % erreicht wird. Der höchstmögliche Bonus beträgt 1,5 % der Pro-

jektsumme (40.500 Schweizer Franken). Ein Malus, den Caritas Bern zu

zahlen hätte, wird fällig, sofern weniger als 95 % der vorab kalkulierten

und vertraglich vereinbarten Integrationserfolge erzielt werden. Der Ma-

lus ist ebenso wie der Bonus gedeckelt und zwar bei einem Zielerrei-

chungsgrad von lediglich 60 % (oder weniger). In dem Fall muss Caritas

Bern 1,5 % der Projektsumme (40.500 Schweizer Franken) an die GEF

zahlen (GEF 2015, S. 15). Der Dienstleister hat damit ein deutlich gerin-

geres Verlustrisiko als die Investoren, hat aber dennoch keine sichere

Finanzierung.

Eine weitere Möglichkeit, die Dienstleister auf die Wirkungsziele

durch finanzielle Anreize zu verpflichten, kann durch die Form des SIBs

realisiert werden. Im Dienstleistermodell (vgl. Kap. 4.2) gibt es lediglich

eine vertragliche Beziehung zwischen dem öffentlichen Refinanzierer

und dem Dienstleister. Der wiederum muss sich den benötigten Kapital-

vorschuss durch einen Vertrag mit einem privaten Investor besorgen.

Ihm gegenüber ist der Dienstleister vertraglich zur Rückzahlung ver-

pflichtet und dafür müssen die Wirkungsziele erreicht werden. Es liegt

auf der Hand, dass die Dienstleister ein Engagement in einem SIB gut

abwägen müssen. Erfolgsgarantien gibt es nicht, Anpassungen der Wir-

kungsziele, wie sie von einzelnen SIBs berichtet werden, sind nicht die

Regel. Sie verbieten sich insbesondere auch dann, wenn die Leistungen

in SIB-Projekten ausgeschrieben wurden. Dann ist eine Veränderung

der Vertragsbedingungen im Nachhinein nur schwer möglich, weil das

eine Benachteiligung anderer Bewerber bedeuten würde. In dem Maße,


wie Ausschreibungen zunehmen, wird ein möglicher Einfluss der Dienst-

leister auf die Wirkungsziele unwahrscheinlicher.

5.2 Preise für Wirkung

Die Definition der Wirksamkeitskriterien und die Feststellung der Zieler-

reichung der Interventionen steht im Zentrum der Konstruktion von Soci-

al Impact Bonds. Da für Wirkungen gezahlt wird, stellt sich nicht nur die

Frage, welche Wirkungsziele erreicht werden sollen, sondern auch –

und das interessiert zunächst den öffentlichen Refinanzierer – welchen

Preis die Zielerreichung haben soll. Was soll die Wirkung wert sein?

Nach der gängigen Logik ergibt sich der Preis aus den kalkulierten

bzw. erwarteten Einsparungen der öffentlichen Hand durch die Interven-

tion. In einzelnen SIBs dürften diese Preise sehr hypothetischen Charak-

ter haben. Das gilt insbesondere für SIBs mit Maßnahmen für Zielgrup-

pen, über die keine Erfahrung vorliegt. In solchen Fällen können ledig-

lich Mutmaßungen über mögliche Fallverläufe und damit verbundene

Kosten für Sozialtransfers bzw. entgangene Einnahmen für die öffentli-

che Hand kalkuliert werden. Solch ein Beispiel war der erste deutsche

SIB in Augsburg (JuMP). Dort ging es um Erwerbsintegration von sehr

arbeitsmarktfernen Jugendlichen, einer Zielgruppe, die mit entsprechen-

den Maßnahmen bis dahin nicht erreicht worden war. „Die Berechnung

des für JuMP benötigten Finanzierungsvolumens erfolgte durch eine

Kostenschätzung auf Basis bekannter Maßnahmen sowie durch eine

Abschätzung der finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand“

(Scheck 2017, S. 29). Hier wurde also nicht eine Kosten-Nutzen-

Berechnung angestellt, sondern konventionelle Angebote als Preismaß-

stab herangezogen. Solch ein Vergleich ist allerdings problematisch,

weil es sich ja eben um eine als besonders problematisch angesehene

Zielgruppe handelte. Entsprechend kritisch fiel in der Projektevaluation

das Urteil der Projektpartner aus: „Den Umfang der Finanzierung schät-

zen der Ermöglicher wie auch die Projektpartner u. a. aufgrund der sehr

schwierigen Zielgruppe als zu gering ein, auch wenn die personelle

Ausstattung und die Flexibilität der Mittelverwendung über das sonst üb-

liche Maß von Förderungen zu ähnlichen Themen hinausgehen“ (ebd.).

Konzeptionell wird bei SIB-Projekten die Vorstellung vertreten, die

Kosten dem finanziellen Nutzen für die öffentliche Hand gegenüberzu-

stellen. Aus dem berechneten Nutzen lässt sich dann auf die maximalen

oder angemessenen Kosten schließen. Auf der Basis lassen sich Preise

für Wirkungsziele kalkulieren. Grundlage für solche Kalkulationen sind

Informationen (Daten) über Zielgruppen sozialer Interventionen. Was


kostet die öffentliche Hand die erneute Straffälligkeit eines Haftentlasse-

nen? Welche Kosten hat eine Kommune für die Fremdunterbringung von

Kindern zu tragen? Welche Kosten lassen sich über eine raschere Er-

werbsintegration von Migranten einsparen? Daten für entsprechende

Berechnungen liegen in Verwaltungsstellen i. d. R. vor, so dass Einspa-

rungen bei Zielerreichung vergleichsweise gut kalkuliert werden können.

Allerdings beteiligen sich nicht immer alle öffentlichen Nutznießer ge-

planter Interventionen an der Finanzierung und das kann Auswirkungen

auf die Zieldefinition haben. Ein Beispiel dafür ist der erste Rotterdamer

SIB, dessen Grundidee im Folgenden zur Veranschaulichung skizziert

wird.

Rotterdam hatte es sich zum Ziel gesetzt, junge Menschen mit z. T.

multiplen Vermittlungshemmnissen aus dem Fürsorgebezug zu holen.

Zielgruppe waren junge Menschen im Alter von 17 bis 27 Jahren. Die

Überwindung des Fürsorgebezugs konnte erreicht werden über Er-

werbsintegration in (a) abhängige oder (b) selbstständige Arbeit, also

durch Aufnahme irgendeiner Form von Erwerbstätigkeit. Ein anderer

zielkonformer Weg aus der kommunalen Fürsorge war die Fortsetzung

einer (c) schulischen Ausbildung (Euro Cities 2016). In dem Fall wird der

Lebensunterhalt anders (öffentlich) finanziert. An diesem letzten Weg

wird deutlich, dass der Erfolgsmaßstab die Entlastung von kommunalen

Kosten ist, denn durch die schulische Ausbildung wird lediglich ein ande-

res Hilfesystem zuständig. Diesen Gesichtspunkt gilt es bei der verbrei-

teten Kennzeichnung des Rotterdamer SIB als einem Projekt zur Ar-

beitsmarktintegration festzuhalten.

Insgesamt waren also drei Wege erfolgreich:

Integration in den Arbeitsmarkt durch Aufnahme einer abhängigen

Beschäftigung;

Integration in den Arbeitsmarkt durch Aufnahme einer selbständigen

Tätigkeit;

Integration in schulische Ausbildung.

In der Logik von Humankapitalinvestitionen ist der dritte Weg, die schuli-

sche Ausbildung, der langfristig den größten Erfolg versprechende. Aber

Formen schulischer Ausbildung können durchaus auch als eine Art Not-

lösung fungieren, die keineswegs den Weg in dauerhafte Erwerbsarbeit

eröffnen. Auch Selbstständigkeit weist nicht unbedingt den Weg in eine

Tätigkeit, die langfristig unabhängig von Transferleistungen macht. Um

als Unternehmer dauerhaft ein auskömmliches Einkommen zu beziehen,

sind Kompetenzen notwendig, über die eher bildungsferne junge Men-

schen häufig nicht verfügen. Das Risiko von wirtschaftlichem Versagen


ist ebenso einzukalkulieren wie das Risiko von Einkommensarmut trotz

Erwerbstätigkeit (working poor).

Für jeden Tag, den Personen der Zielgruppe keine Fürsorgeleistun-

gen erhielten, hatte die Stadt Einsparungen von 39,40 € kalkuliert (ABN

AMRO 2015, S. 30). Je früher das Fürsorgesystem verlassen wird, des-

to größer ist der Erfolg der Maßnahme. Das Ziel war also ein möglichst

frühzeitiges Verlassen des Fürsorgesystems. Als Benchmark galten die

„üblichen“ Bezugsdauern von Transferleistungen der am Projekt Teil-

nehmenden. Das Verfahren zur Ermittlung der Vergleichswerte wird fol-

gendermaßen beschrieben: Es handelt sich um ein statistisches Modell,

„that would predict and measure performance using the expected length

of unemployment for each of the 160 participants, taking into account

factors such as whether the participant has a degree and the length of

time he or she has been on benefits. The model prevented selection of

participants who would have found a job without the intervention. A

median reduction across 160 participants was used as a baseline for

outcomes payments“ (Guay 2017). Der Preis der Wirkung bemisst sich

also an den Kosten der öffentlichen Hand für Fürsorgeleistungen pro

Tag. Die Wirkung wiederum wird im Vergleich mit einer fiktiven Alterna-

tivgruppe und deren hypothetischen Leistungsbezug ermittelt.

Ähnliche Kalkulationen finden sich in anderen SIBs, die unmittelbar

auf Einspareffekte der öffentlichen Hand abstellen. In solchen SIBs ist

weniger die Bewertung der Wirkung das Problem, weil die öffentlichen

Ausgaben bekannt sind, als vielmehr die Bestimmung der Wirkung:

Wann ist die Wirkung erreicht?

Auf der Basis von Daten zu Kosten sozialer Interventionen für be-

stimmte Zielgruppen, lassen sich Bewertungen für Wirkungen berech-

nen. Ein Beispiel für solch eine Bewertung von Einzelleistungen ist der

Londoner Wohnungslosen-SIB. Für dieses Arbeitsfeld wurde bereits in

früheren Jahren eine Datenbank angelegt. Auf Grundlage dieser Daten

ließen sich Durchschnittkosten für einzelne Maßnahmen bezogen auf

die Zielgruppe des SIBs berechnet (vgl. DCLG 2014, S. 33 ff.).

5.3 Verfahren der Wirkungsmessung

Der Wirkungsnachweis macht Datenerhebungen auf zwei Ebenen not-

wendig. Zum einen geht es um die laufende Wirkungsüberprüfung durch

die Leistungserbringer. Diese Datenerhebung dient den Dienstleistern

zur Feststellung ob und inwieweit sie sich auf dem Zielpfad befinden.

Solche Daten können zudem vom Intermediär oder der Steuerungs-

gruppe des SIBs (SPV) eingefordert werden. Sie werden also nicht aus-


schließlich für Zwecke der Selbstevaluation des Dienstleisters erhoben,

sondern auch zur Prozesssteuerung. Zum anderen sind die vom Dienst-

leister gemeldeten Wirkungen von einer zweiten Instanz zu prüfen. Da-

bei handelt es sich um die abschließende Feststellung der Zahlungen

auslösenden Wirksamkeit. In einigen Projekten erfolgt diese Prüfung

durch eine externe Evaluation, um Interessenkonflikten vorzubeugen. Es

gibt aber auch bereits Projekte, in denen konzeptionell keine externe

Evaluation mehr vorgesehen ist. In den Fällen prüft die refinanzierende

Institution.

Der Umgang mit der Evaluation der Wirkungen ist nicht einheitlich.

Diese Unterschiede spiegeln auch Differenzen in den Vergütungsfor-

men. Hierauf wurde bereits oben exemplarisch hingewiesen. Folgende

Kategorien von Outcome-Messungen und daran anknüpfende Vergü-

tungsformen lassen sich feststellen:

1. In der hier als klassisch bezeichneten Kategorie wird ein bestimmtes

Ziel vorgegeben wie bspw. Integration einer festgelegten Anzahl

von definierten Personen (Zielgruppen) in den Arbeitsmarkt. Kriteri-

um für die Rückvergütung ist die Zielerreichung am Ende der Pro-

jektlaufzeit. In einzelnen Projekten ist die Zielerreichung aber auch

an einen nachhaltigen Erfolg geknüpft, die im Fall von Erwerbsin-

tegration bspw. über eine gewisse Dauer der Beschäftigung defi-

niert ist. In dem Fall kann die Wirkung erst zu einem Zeitpunkt ge-

prüft werden, der mehr oder weniger lange nach Abschluss des Pro-

jektes liegt. Die Realisierung der Zielerreichung wird in solchen Pro-

jekten häufig von externen Gutachtern bestätigt. Die Rückzahlung

an die Investoren erfolgt entsprechend erst mit deutlicher zeitlicher

Verzögerung.

2. In der mittlerweile weiter verbreiteten Kategorie werden die Preise

für verschiedene Outcomes pro Teilnehmer vorab festgesetzt. Mit

diesen Outcomes werden unterschiedliche Ziele bestimmt, die im

Rahmen des SIBs verfolgt werden können und sollen. Die Zahlun-

gen erfolgen bei Erreichung eines jeden Teilziels entweder auf mo-

natlicher, vierteljährlicher oder jährlicher Basis. Die den Erfolg bzw.

die Zielerreichung prüfende Instanz ist der öffentliche Refinanzier,

der ein entsprechendes Controlling aufbauen muss.

3. In der weiteren Kategorie von Wirkungen und Zahlungsstrukturen

werden die Outcomes in einer Gruppe von Teilnehmern im Verhält-

nis zu einer Kontrollgruppe gemessen. Hierbei sind zwei Varianten

zu unterscheiden, nämlich (a) der Vergleich mit historischen Fällen,

die als Kontrollgruppe betrachtet werden und (b) der Vergleich mit

einer tatsächlichen Kontrollgruppe.


a) Der Vergleich mit zurückliegenden Fällen wird häufiger prakti-

ziert, weil dieses Verfahren verschiedene (u. a. finanzielle) Vor-

teile hat. Grundlage sind Verwaltungsdaten von früheren Fällen,

deren Hilfeverläufe und damit verbundene Kosten. Aus diesen

zurückliegenden Fallverläufen lässt sich ableiten, wie lange

bspw. Fremdunterbringung von Kindern mit bestimmten Merkma-

len, die also bestimmten Risikogruppen zugeordnet werden kön-

nen, gedauert hätte und welche Kosten damit verbunden waren.

Jeder durch eine SIB-Maßnahme potenziell eingesparte Tag an

Fremdunterbringung führt zu finanziellen Entlastungen der öffent-

lichen Hand, von denen ein mehr oder weniger großer Teil in

Form von Wirkungszielerreichung in die Vergütung fließt. Der

Bezug auf historische Kontrollgruppendaten ermöglicht eine Ver-

gütung während der Projektlaufzeit in beliebigen Intervallen, weil

eben auch die „Preise“ für einen eingesparten Tag an Hilfeleis-

tung kalkulierbar ist. Solche Varianten sind möglich für alle Ziele,

für die entsprechende historische Daten verfügbar sind, so bspw.

für die Eingliederung in den Arbeitsmarkt oder die Dauer des Be-

zugs von Fürsorgeleistungen.

b) Methodisch anspruchsvoller und damit auch teurer ist der Ver-

gleich mit einer tatsächlichen Kontrollgruppe. Bei solchen Verfah-

ren ist eine Vergütung während der Projektlaufzeit nur dann mög-

lich, wenn sehr kurzfristige Wirkungsziele gesetzt sind.

Die Evaluationsmethoden, um Outcomes zu messen, basieren auf Out-

come-Matrizen. Für die SIBs mit Zahlungsweisen für Outcomes für ein-

zelne Personen, werden häufig Verwaltungsdaten genutzt, um die ent-

sprechenden Outcome-Daten zu bestimmen. In den SIBs, in denen Zah-

lungen auf der Basis von Vergleichsgruppenanalysen getätigt werden,

sind komplexere Evaluationsdesigns erforderlich. Einige dieser SIBs

nutzen eine Kombination von Outputs und Outcomes auf einer individu-

ellen Ebene und Outcomes im Verhältnis zu anderen Gruppen. In einer

Reihe von SIBs werden – wie oben dargestellt – die Outcomes im Ver-

hältnis zu einer historischen Datenbasis gemessen. Konkurrierende

Kontroll- oder Vergleichsgruppen werden ebenfalls genutzt, wobei ge-

mischte Vergleichsgruppen im Sinne einer quasi-experimentellen Evalu-

ationsmethode zum Tragen kommen oder randomisierte Kontrollgrup-

penexperimente angestrebt werden.

Folgende Vorgehensweisen in Bezug auf die Wirkungserfassung und

Wirkungsmessung gibt es in SIB-Projekten:

1. In einem SIB Projekt wird mit einer Experimental- und einer Kontroll-

gruppe gearbeitet. Letztere kommt durch ein Assessment zustande,


das vom Kostenträger durchgeführt wird. Durch dieses werden Per-

sonen entweder an das Projekt oder in das übliche Verfahren der

Regelförderung zugewiesen. Es gibt also eine Beurteilung durch die

zuweisenden Stellen bezüglich der Fähigkeiten der zugewiesenen

Personen. Auf der Basis der Zuweisung zum SIB-Projekt macht der

Leistungserbringer ein zweites Assessment in Bezug auf die Fähig-

keiten der einzelnen Maßnahmeteilnehmer und die Wahrscheinlich-

keit der Zielerreichung. Der Dienstleister teilt bei seinem Assessment

in drei Stufen ein. Eher schwache Teilnehmende werden vom SIB-

Projekt quasi ausgeschlossen. Die anderen beiden Gruppen unter-

scheiden sich hinsichtlich der zu erreichenden Ziele. Das zweite As-

sessment des Dienstleisters dient also auch der Feststellung der Fä-

higkeiten möglicher Teilnehmer, aber mit Blick auf die zu erreichen-

den Ziele.

2. In einem SIB-Projekt wird die Leistung nur vergütet, wenn unmittel-

bar Einsparungen für die öffentliche Hand entstehen (Wegfall des

Leistungsbezugs). Die Wirkungsmessung ist schwierig, denn die

Wirkungserwartungen beruhten auf einem statistischen Modell, in

dem historische Daten über die übliche Verweildauer im Hilfebezug

verwendet wurden. Als Vergleichsgröße für die Dauer des Fürsorge-

bezugs wurde also keine „echte“ Kontrollgruppe verwendet, sondern

nur der Vergleich mit historischen Erfahrungswerten. Das kann die

Ergebnisse beeinflussen, denn die Rahmenbedingungen (z. B. Auf-

nahmefähigkeit des Arbeitsmarktes) sind im Zeitverlauf nicht gleich.

3. In verschiedenen SIB-Projekten werden die Zielerreichungen regel-

mäßig (z. B. monatlich oder quartalsweise) gemessen und vergütet.

I. d. R. wird auf Fallbasis abgerechnet: jeder Fall, der im Sinne des

Projekts erfolgreich bearbeitet werden konnte, wird in der Zahlung

berücksichtigt. Voraussetzung sind dezidierte Vergütungsvorgaben

für einzelne Leistungen. Für die sozialen Dienstleister stellt sich u. U.

das Problem, dass sie nicht alle Leistungsbestandteile gleich gut

„bedienen“ können und sie daher in der Gesamtkalkulation nicht auf

ihre Kosten kommen.

4. Einige SIB Projekte richten sich auf präventive Maßnahmen. Dafür

ist es besonders schwierig, Wirkungen zu bewerten, weil hypotheti-

sche Verläufe bei Verzicht auf die Maßnahme angenommen und fik-

tive Kostenersparnisse ermittelt werden müssen. In solchen Fällen

sind Kontrollgruppendesigns sinnvoll, aber nicht immer verfügbar.

Bei der Wirkungsanalyse sind unterschiedliche Interessen zu beachten:

die finanziellen Interessen der Investoren, die im Extremfall ihr gesamtes

Kapital bei Nichterreichung der Ziele verlieren können, die Interessen


der Dienstleister, deren Arbeit durch das Bedürfnis nach schneller Ziel-

erreichung bestimmt sein kann und die Interessen der Kostenträger, die

an einer möglichst nachhaltigen Problemlösung interessiert sein sollten.

Das führt mit Blick auf die Konstruktion von Evaluationsdesigns zu ver-

schiedenen Debatte: Was genau sind die Outcomes, auf die sich die

Stakeholder verständigen, die sie also erreichen wollen? Wie werden

diese Outcomes bewertet und wie werden sie gemessen? Lassen sie

sich „einfach“ ermitteln als dokumentierter Fall, der nun in einem ande-

ren „Zustand“ ist? Inwieweit lässt sich die Zustandsänderung auf die In-

tervention zurückführen? Dies sind Themen der Wirkungsmessung, die

nicht erst in der Evaluation von SIB-Projekten eine Rolle spielen.


6 England: SIBs – Lessons learned

England ist dasjenige europäische Land, in dem die Politik auf nationaler

Ebene die Verbreitung von Social Impact Bonds (SIBs) am stärksten

fördert. 2016 wurde hierfür ein Fonds (Life Chances Fund) mit einem

Volumen von 80 Mio. Pfund aufgelegt (https://www.gov.uk/government/

publications/life-chances-fund; Zugriff 03.11.2017). Die Gelder stehen

für regionale bzw. lokale SIBs zur Verfügung. Ziel des Fonds ist es,

durch finanziellen Anreize – ca. 20 % der outcome payments können

über die Subvention finanziert werden – mehr Akteure für die Erprobung

von Pay-for-Results Kontrakten zu gewinnen.

Neben diesen direkten finanziellen Anreizen, die über die Teilnahme

an Interessenbekundungsverfahren gewährt werden, existiert auf Bun-

desebene eine Beratungs- und Serviceeinheit, die in Fragen des SIBs

berät und dazu Öffentlichkeitsarbeit macht (https://data.gov.uk/

sib_knowledge_box/; Zugriff: 03.11.2017). Zudem wurde 2016 mit dem

Government Outcome Lab (GO Lab) eine Kooperation mit der Universi-

tät Oxford ins Leben gerufen. Das GO Lab „will deepen the under-

standing of outcomes-based commissioning (OBC) and provide inde-

pendent support, data and evidence on what works, and what doesn’t“

(http://golab.bsg.ox.ac.uk/about; Zugriff: 03.11.2017). Die Aktivitäten des

GO Lab sind wesentlich darauf gerichtet, die Prozesse der SIB-

Erstellung zu optimieren.

Diese Strukturen veranschaulichen die hohe Bedeutung, die der Er-

probung wirkungsorientierter Finanzierung in England beigemessen

wird. Die Veränderung der Finanzierung ist das Vehikel, mit der letztend-

lich Veränderungen in der sozialen Dienstleistungsproduktion realisiert

werden sollen.

6.1 SIBs als spezielle Form von Wirkungskontrakten

Social Impact Bonds (SIBs) sind eine spezielle Form von Wirkungskon-

trakten (outcome contracts). Das GO Lab formuliert zwei Zielsetzung

von outcome contracts: „1) existing services are not delivering the quali-

ty of outcomes needed for service users; and 2) there is an appetite to

create significant change in the way services are designed and deliver-

ed“ (GO Lab 2017, S. 6). Damit wird das Ziel der Wirkungsfokussierung

unterstrichen: Es geht um eine effizientere Leistungserstellung und da-

mit verbunden um Veränderungen in den etablierten Strukturen der

Dienstleistungsproduktion. Dies – und das ist ein Unterschied zu den

https://www.gov.uk/government/publications/life-chances-fund

https://www.gov.uk/government/publications/life-chances-fund

https://data.gov.uk/sib_knowledge_box/

https://data.gov.uk/sib_knowledge_box/

http://golab.bsg.ox.ac.uk/about


Frühstadien von SIBs als deren Idee von Privaten an die öffentliche

Hand herangetragen wurde – wird in England als Aufgabe der staatli-

chen Leistungsträger angesehen. Entsprechende Veränderungen wer-

den durch neue (innovative) Ansätze der Problembearbeitung erwartet,

wozu auch andere Strukturen der Leistungserbringung zählen wie z. B.

Lotsensysteme oder Formen von Case Management. Mit solchen Ange-

boten wird auf bestehende spezialisierte Angebote zurückgegriffen, die

aber nicht mehr als isolierte Expertensysteme betrachtet werden, son-

dern als integraler Teil einer Leistungs- bzw. Hilfekette (supply chain).

Zum SIB wird ein solcher Kontrakt zwischen der Öffentlichen Hand

und einem Dienstleister dann, wenn eine Vorfinanzierung durch einen

privaten Investor notwendig oder gewünscht wird. Zwingend ist das

nicht, denn der Dienstleister kann das mit einer wirkungsorientierten Fi-

nanzierung verbundene Risiko grundsätzlich auch selber tragen (vgl. UK

Government 2017, S. 13). Ist er dazu nicht in der Lage oder bereit, muss

ein privater Investor gesucht werden, denn die Finanzierungslogik be-

sagt, dass der Staat nur bei Erreichung der Wirkungsziele zahlt. Eine

Vorfinanzierung durch die öffentliche Hand ist konzeptionell nicht vorge-

sehen. Begründet werden solche Formen öffentlich-privater Partner-

schaften mit einem Liquiditätsvorteil der öffentlichen Hand: Weil die öf-

fentliche Hand nur im Erfolgsfall (bei nachgewiesener Wirkung) zahlt,

tragen die privaten Investoren das Erfolgs- bzw. Verlustrisiko.

Das GO Lab formuliert den Gedanken der privaten Vorfinanzierung

aus der Perspektive der angestrebten strukturellen Veränderungen her-

aus. In der Argumentation ist der Ausgangspunkt nicht die wirkungsori-

entierte Finanzierung, sondern diese ist lediglich eine mögliche Variante,

um das Ziel effizienterer Strukturen zu erreichen: „Where investment is

needed to achieve that change – either because funding is not available

in the public sector or via delivery organisations, through their own ban-

king facilities – commissioners may choose Social Impact Bonds (SIBs).

Further, commissioners may not want to take the risk of investing in a

service where there is significant uncertainty around value and impact“

(GO Lab 2017, S. 6). Das erste Argument stellt auf die schlechte Fi-

nanzausstattung für soziale Dienstleistungen ab: Weil es dem Staat an

finanziellen Mitteln fehlt, übernehmen private Kapitalgeber die Vorfinan-

zierung. Das zweite Argument bezieht sich auf die angestrebte Risi-

koverlagerung: Das Risiko für eventuell unzureichende Wirkungen sollen

(weitgehend) Private tragen. Dass diese sich das Risiko bezahlen las-

sen, ist naheliegend. Für die einen SIB ausgebende Stelle ist es daher

wichtig, die Kalkulationslogik privater Investoren zu verstehen, denn die-

se erwarten eine finanzielle Kompensation für die eingegangenen Risi-

ken. Das führt dazu, dass selbst öffentliche Stellen, die direkt mit sozia-


len Dienstleistern einen SIB-Kontrakt abschließen möchten (Dienstleis-

termodell), den Kontakt mit den Investoren suchen (vgl. GO Lab 2017,

S. 12). Dabei geht es nicht nur darum, Erkenntnisse über Kapitalanleger

und deren Entscheidungslogik zu gewinnen, sondern letztendlich auch

um mehr Informationen über Marktbedingungen und Kontraktpreise (vgl.

ebenda). Auf Basis solcher Daten lässt sich ein gewisser Wettbewerb

unter potenziellen Anlegern generieren und damit die Verhandlungs-

macht privater Investoren schwächen.

Die Interessen der privaten Investoren sind zu berücksichtigen, ihnen

wird allerdings keinerlei Steuerungsanspruch zugesprochen. Sie treten

als diejenige Partei auf, die (weitgehend) das finanzielle Risiko tragen

soll. Das mit SIBs verbundene Risiko (u. a. fehlende Erfahrungswerte in

Bezug auf die Erreichbarkeit der in SIBs vereinbarten Wirkungsziele und

der dafür notwendige Aufwand) dürfte ein Grund dafür sein, dass diese

Finanzkonstrukte insbesondere Anleger anzieht, die sich gesellschaftli-

chen Zielen verpflichtet fühlen. Hierzu zählen neben gemeinnützigen

Stiftungen auch Unternehmen, die entsprechende Anlagen im Rahmen

ihrer Corporate Social Responsibility (CSR) Strategie tätigen.

In England werden SIBs – und hierauf weisen auch die beiden bereits

zitierten Handreichungen hin – primär von den refinanzierenden Akteu-

ren (commissioner) definiert. Das gilt unabhängig davon, ob es sich um

SIBs handelt, die dem oben skizzierten Dienstleistermodell (vgl.

Kap. 4.2) entsprechen, nach dem der Refinanzierer einen Vertrag mit

dem Dienstleister abschließt und selber keine vertraglichen Beziehun-

gen zum Investor hat (vgl. GO Lab 2017, S. 13) oder um SIBs, die ent-

sprechend des Effizienzmodells oder Kommissionsmodells konstruiert

sind. Der öffentliche Auftraggeber hat die Federführung und das gilt

auch, wenn er mit anderen Stakeholdern ein „Special Purpose Vehicle“

(SPV) oder eine vergleichbare Zweckgesellschaft zur Steuerung des SIB

bildet.

Der öffentliche Gestaltungswille und die zunehmende Planungskom-

petenz öffentlicher Verwaltungen drängt Intermediäre zurück, die im ur-

sprünglichen SIB-Modell als zentrale Akteure mit erheblichen Gestal-

tungs- und Steuerungsaufgaben galten. Die Notwendigkeit für einen In-

termediär gibt es in den Dienstleistermodellen nicht mehr und auch in

den Kommissionsmodellen erscheinen sie nicht zwingend. Die Unab-

hängigkeit von Intermediären setzt Lernprozesse bei den öffentlichen

Entscheidern voraus: Wissen und Kompetenzen von Intermediären ist

an Verwaltung übergegangen. Für komplexe SIBs, an denen sehr viele

Dienstleister beteiligt sind, die sich auf komplexe soziale Probleme be-

ziehen und bei denen die Definition von Wirkungszielen überaus schwie-

rig ist, erscheinen Intermediäre nach wie vor wichtig. Das gilt aber eben


nur für eine begrenzte Anzahl von SIBs und entspricht keineswegs dem

„Normalfall“.

6.2 Herausforderung: Outcome-Definition und Bewertung

Eine besondere Herausforderung bei der Entwicklung von SIBs ist die

Festlegung der Wirkungsziele und deren Bewertung. Dabei sind unter-

schiedliche Aspekte zu berücksichtigen. Kontrakte sollten so gestaltet

sein, dass keine Selektion (Rosinenpicken) stattfindet oder andere For-

men von Zielerreichungen seitens der sozialen Dienstleister, die vom

Auftraggeber nicht intendiert sind (vgl. GO Lab 2017, S. 8). Hier ist das

Risiko von Fehlallokation durch „falsche“ Anreize angesprochen. Dieses

Problem ergibt sich aufgrund der Interessendivergenz der an einem SIB

beteiligten Akteure. Entsprechende Interessengegensätze werden in der

Begrifflichkeit der Multistakeholder-Partnerschaft, als die SIBs häufig

bezeichnet werden, negiert. Eigentlich, so die Ideologie, verfolgen die

beteiligten Partner das gleiche Ziel. Dem ist aber ganz offensichtlich

nicht so. In dem Maße, in dem die öffentliche Hand als refinanzierende

Institution SIBs zur Steuerung und Effizienzsteigerung einsetzt, wird klar,

dass sich diese Maßnahmen gegen die Dienstleister richten. Dass diese

versuchen, mit Gegenstrategien dem aufgebauten Druck auszuweichen,

ist nachvollziehbar und als (ökonomisch rationale) Verhaltensweise auch

durchaus akzeptiert. Entsprechende Strategien sind von der öffentlichen

Hand daher zu antizipieren und in der Vertragsgestaltung zu berücksich-

tigen (Vermeidung bzw. Verunmöglichung solcher Strategien).

Sind messbare Wirkungen definiert, stellt sich als nächstes die Frage

ihrer Bewertung. Aus der Perspektive der öffentlichen Hand gibt es die

allgemeine Vorgabe: „the value of the outcomes to the commissioner is

very clear in terms of savings made on payment of benefits, irrespective

of the cost to the provider of achieving the outcomes“ (GO Lab 2017,

S. 9). Die Kosten, um die Wirkungen zu erzielen, spielen also zunächst

einmal keine Rolle. Gleichwohl können sie nicht gänzlich ignoriert wer-

den, denn ohne eine erwartete Kostendeckung werden sich soziale

Dienstleister nicht an SIBs beteiligen.

Zur Bestimmung der Preise in wirkungsorientierten Kontrakten haben

sich in England drei Varianten herausgebildet. In der ersten Variante

sind die Preise für Einzelleistungen auf Grundlage von Cost-Benefit-

Analysen ermittelt und den Dienstleistern vorgegeben (rate card).. Eine

zweite Variante besteht in Ausschreibungen von Wirkungskontrakten.

Das GO Lab (2017, S. 10) unterscheidet die folgenden drei Ausschrei-


bungsformen: „1) […] the commissioner proposes a payment framework

and looks for providers to bid on the quantity of outcomes to be deliver-

ed, or 2) bidders propose a discount on the value of the outcomes, or 3)

to receive financial proposals from providers against an outcome frame-

work.“ Als dritte Variante werden SIBs genannt, die auf Initiative der

Dienstleister zustande kommen. In dem Fall unterbreiten die Dienstleis-

ter Vorschläge für die Bewertung der Wirkungen. Damit entsprechende

Kostenkalkulationen nicht zulasten der öffentlichen Hand gehen, hat der

Dienstleister seine Kalkulationen und die ihnen zugrunde gelegten An-

nahmen dezidiert offen zu legen. Als Kompensation für diese Offenheit,

wird er anschließend in das Kontraktmanagement einbezogen (ebd.).

Die Prüfung der Outcomes, eine Bedingung für die erfolgsabhängige

Vergütung und damit für den Kapitalrückfluss, kann auf unterschiedliche

Art erfolgen. Evidenzbasierte Verfahren gelten zwar als methodisch

wünschenswert, sind letztendlich aber zu kostspielig. In der Praxis er-

folgt die Wirkungsmessung häufig auf Basis von Meldungen der sozialen

Dienstleister. Grundlage sind belastbare Daten wie bspw. Miet- oder Ar-

beitsverträge. Die Angaben werden von der refinanzierenden Stelle ge-

prüft und anschließend erfolgt die Vergütung, i. d. R. zu vorab festgeleg-

ten Zeitpunkten (häufig quartalsweise) während der Projektlaufzeit. Ex-

terne Evaluation zur Beurteilung der Zielerreichung ist in solchen SIBs

nicht mehr notwendig. Das reduziert die Kosten des SIBs erheblich.

Weitere Kostenentlastungen werden durch die Einsparungen der Inter-

mediäre erzielt, die in diesen Konstrukten ebenfalls nicht mehr notwen-

dig sind.

Für die Entwicklung von Kontrakten, die angestrebte Wirkungen ver-

güten, sind spezifische Kompetenzen bei den Auftraggebern notwendig.

Sie sollten in der Lage sein, SIBs so zu konstruieren, dass auf Interme-

diäre und die externe Evaluation möglichst verzichtet werden kann. Mit

dem Aufbau interner Ressourcen der Datenverwaltung schaffen Kom-

munen die Grundlage, um entsprechende Kontrakte so zu konzipieren,

dass ihre Interessen zur Geltung kommen. Für Kommunen, die sich mit

„outcome contracts“ noch nicht intensiver auseinandergesetzt haben,

sind die oben genannten Unterstützungsangebote der Regierung vorge-

sehen.


7 Zusammenfassende Bewertung und Schlussfolgerungen

7.1 SIBs als Teil des sich im Aufwind befindlichen Impact Investing

Der Social Impact Bond (SIB) stellt eine Form des sich im Aufwind be-

findlichen Impact Investing dar. Impact Investing verlor sein Schattenda-

sein mit der Finanzkrise und ihren Folgewirkungen und bezeichnet eine

Form des Investments, in der private Investoren neben einer finanziellen

auch eine soziale Rendite anstreben. Nach einer Studie der Boston

Consulting Group von 2012 wächst der Markt für unterschiedlichste

Formen von Sozialinvestitionen durchschnittlich um 38 % jährlich, wobei

verschiedene Entwicklungen dafür verantwortlich gemacht werden:

der steigende „Marktanteil“ privater Anbieter zulasten von öffentli-

chen,

eine Entwicklung hin zu stärker risikobetonten Modellen der Leis-

tungsentgelte wie wirkungsbezogener Finanzierung und

eine wachsende Spezialisierung von Intermediären aus dem ökono-

mischen Sektor auf die Bereiche öffentlicher Dienste und wirkungs-

bezogenen Investierens (Boston Consulting Group 2012, S. 2).

Wie bei allen Formen des Impact Investing handelt es sich auch beim

Social Impact Bond um einen Hybriden, mit dem versucht wird, unter-

schiedliche Zwecksetzungen zu verbinden. Da im Falle des SIB (i. d. R.)

ein öffentlicher Refinanzierer als Rückzahler des vorgeschossenen Kapi-

tals eine besondere Rolle spielt, ist die Akzeptanz geplanter Investitio-

nen im politischen Umfeld eine wichtige Größe des gesamten Implemen-

tierungsprozesses von SIBs. Dies bezieht sich sowohl auf die Auswahl

des Handlungsfeldes, in dem der SIB eingesetzt wird, als auch auf die

Festlegung der Wirkungen, deren Erreichung für die Auszahlung einer

Rendite qualifizieren soll. In beiden Fällen handelt es sich um Themen,

die im politischen Umfeld von hohem Interesse und Gegenstand unter-

schiedlicher politischer Einschätzungen sind. Insofern sind sowohl die

sozialen als auch die finanziellen Renditen, die erzielt werden können,

politisch definierte Renditen und nicht das Ergebnis einer Kapitalanlage

und deren produktiver Verwertung.

Bei allen Überlegungen zur (wichtigen) Rolle des Staates in dem

Konstrukt darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass es sich beim Impact

Investment um private Investitionen handelt. Privates Anlagekapital soll

für den Sozialbereich gewonnen werden und solch ein Kapital erwartet


neben dem Rückfluss seines Kapitals eine Rendite in Form eines finan-

ziellen Rückflusses abgesehen von einer sozialen Wirkung (was immer

im Einzelnen darunter verstanden wird). Diese soziale Wirkung beein-

flusst konzeptionell maßgeblich die Investitionsentscheidung potenzieller

Investoren. Sie müssen daher ein Interesse an der genauen Quantifizie-

rung und der Vergleichbarkeit mit Investitionsalternativen haben bzw.

entwickeln. Bezogen auf die Wirkungsmessung bedeutet das einen

Maßstab zu gewinnen, der Investoren eine Priorisierung alternativer An-

lagen ermöglicht. Dieser Maßstab liegt in der Umrechnung quantifizierter

Wirkungen in Geldeinheiten (Monetarisierung). Die Darstellung der Wir-

kung in Geldeinheiten gilt als eine Möglichkeit und gleichzeitig als Not-

wendigkeit, die vielfältigen und sehr unterschiedlichen Wirkungen einer

Intervention, einer Organisation oder eines Programms zu aggregieren

und auf den Input zu beziehen. „Die Bewertung in Geld hat also den

Charme der intuitiven leichten Verständlichkeit, der Vergleichsmöglich-

keit und der Möglichkeit der Aggregation“ (Schober/Rauscher 2014,

S. 28).

Die Ergebnisse unserer explorativen Studie zeigen, dass Impact In-

vesting eine Strategie ist, die auch im sozialen Dienstleistungsbereich

zunehmend zur Anwendung kommt. Viele Akteure in den europäischen

Staaten sind dabei, sich diesen Markt zu erschließen bzw. den Markt für

Impact Investing zu entwickeln. Social Impact Bonds stellen hierbei ei-

nen wichtigen Bezugspunkt dar.

7.2 SIBs wirken verändernd auf die bürokratisch-administrativen Strategien sozialer Dienstleistungserbringung

Der Social Impact Bond oder Soziale Wirkungskredit lässt sich in dreifa-

cher Hinsicht als Instrument einer Transformation des Sozialen Dienst-

leistungssektors bezeichnen, wobei die einzelnen Aspekte in ihrer aktu-

ellen praktischen Relevanz unterschiedlich zu gewichten sind:

SIBs öffnen theoretisch die Möglichkeit, dass (lokale) Sozialpolitik

Programme stärker an den Interessen von Sozialinvestoren ausrich-

tet. Für solch eine Einflussnahme von Investoren wurden in den un-

tersuchten SIBs keine Hinweise gefunden. Die Notwendigkeit der

Monetarisierung der Wirkung erzwingt allerdings (zumindest in der

Anfangsphase der Implementierung von SIBs) seitens der politischen

Entscheidungsträger eine Selektion zugunsten von Projekten, deren

Erfolge (bzw. Erträge) messbar sind. Oftmals verbleiben die Wir-

kungsziele allerdings auf der Ebene feststellbarer Outputs.


SIBs beschleunigen den Prozess der Marktöffnung des sozialen

Dienstleistungssektors, weil von Dienstleistern nichts anderes mehr

erwartet wird als die Zielerreichung. Wie diese Ziele erreicht werden,

welche fachlichen Standards also gelten sollten, ist nachrangig.

SIBs drängen die professionstypische Relationierung beruflichen

Handelns (also einer durch Fachlichkeit bestimmten „Wirkung“) zu-

rück zugunsten einer quantitativ und monetär bestimmten Wirksam-

keit, die wiederum als guideline erfolgreichen (privaten) Investments

fungieren soll.

Besonders hervorzuheben ist der Tatbestand, dass die Implementierung

von Social Impact Bonds die öffentlichen Verwaltungen vor die Heraus-

forderung stellt, ihre Programme und bürokratisch-administrative Aufga-

benteilung zu überdenken und auf die Anforderungen wirkungsorientier-

ter Sozialprojekte einzustellen. Die Rationalität einer Verwaltungsstruk-

tur, die mit festgelegten Budgets arbeitet und auf der Basis gesetzlicher

Vorgaben auf soziale Problemlagen reagiert, steht in latentem Konflikt

mit den Anforderungen einer wirkungsorientierten und damit budget- und

problemlagenübergreifenden Vorgehensweise. In diesem Sinne wirken

Social Impact Bonds als Katalysator einer stärkeren „unternehmeri-

schen“ Kultur des Verwaltungshandelns.

Durch die strenge Fokussierung auf Wirksamkeit ist der SIB-Ansatz

potentiell in der Lage, Mängel sozialstaatlich finanzierter Dienstleistun-

gen aufzudecken und in begrenztem Maße zu überwinden: Durch ein

stärkeres Investment in professionelle Arbeit und/oder die Kombination

unterschiedlicher Interventionslogiken (bislang getrennter Zuständig-

keitsbereiche) lassen sich u. U. Effekte erzielen, die mit traditionellen Fi-

nanzierungen nicht erreichbar sind. In dem Maße, in dem innerhalb des

SIB die größere Wirksamkeit des jeweiligen Interventionsmodells de-

monstriert werden kann, wirkt dies herausfordernd auf die Staatsadmi-

nistration, die bürokratische Handhabung sozialer Probleme innerhalb

der Spielräume staatlicher Sozialprogramme anzupassen.

Die Ergebnisse unserer explorativen Studie zeigen, dass die Frage

der Restrukturierung des bürokratisch-administrativen Systems sozialer

Dienste in den einzelnen Ländern unterschiedlich zum Tragen kommt.

Dort, wo die Kommunen eine hervorgehobene Rolle bei der Implemen-

tierung von SIBs spielen, beschäftigen sich einige Stadtverwaltungen

bereits intensiv mit der Frage, wie Wirkungen nicht nur in den einzelnen

Segmenten der Stadtverwaltung gemessen werden können, sondern für

alle Bereiche städtischer Verwaltung (und z. T. auch darüber hinaus)

zum Maßstab gemacht werden können.


7.3 SIB-Projekte als Teil eines breiteren Diskurses zur Neubewertung sozialer Dienstleistungen

Social Impact Bonds sind Formen erfolgsabhängiger Vergütung, die in

den USA als „pay for success“ bezeichnet werden (Lantz et al. 2016).

Weil es sich um eine Finanzierungsform handelt, bei der private Investo-

ren ein Projekt (vor)finanzieren, lassen sie sich als spezielle Variante

von Public Private Partnership (PPP) charakterisieren. Sehr speziell ist

diese Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit privaten Investoren

deswegen, weil der Kapitalrückfluss und die Verzinsung an erreichte

Wirkungen geknüpft ist und nicht etwa nur an eine – wie auch immer de-

finierte – Aufgabenerfüllung. Es ist der Wirkungsbezug, der eine Beson-

derheit dieser Finanzierungsform ausmacht.

Die Verwendung des Wirkungsbegriffs suggeriert Anknüpfungspunkte

an Wirkungsdiskurse in der Sozialen Arbeit aus früheren Jahren. In dem

aktuellen Wirkungsdiskurs rund um Impact Investment, Social Entrepre-

neurship und Social Impact Bonds geht es allerdings primär (oder sogar

ausschließlich) um fiskalische Wirkungen. Lantz et al. (2016) bringen

das auf den Punkt: „Pay for success (PFS) is a type of social impact in-

vesting that uses private capital to finance proven prevention programs

that help a government reduce public expenditures or achieve greater

value.“

Pay for Success oder SIBs sind eine eigentümliche Form wirkungs-

orientierter Finanzierung, einer Finanzierungsvariante, die verspricht,

Mängel an dem bestehenden Finanzierungssystem zu beseitigen, dem

falsche Anreize für die Leistungserbringer nachgesagt werden. Die ge-

genwärtig über Leistungsvereinbarungen festgelegte outputorientierte

Finanzierung gibt – so eine verbreitete Kritik – Leistungserbringern An-

reize zur Mengenexpansion (Halfar/Schellberg 2013) und ignoriert die

Qualität der erbrachten Leistung, also deren Ergebnis bzw. deren Wir-

kung (Outcome). So wird im Gesundheitswesen in Deutschland bspw.

eine auf mehr Qualität ausgerichtete Umsteuerung der Finanzierung un-

ter dem Begriff „Pay for Performance“ (P4P) diskutiert. Auf private Inves-

toren wird in diesem Ansatz nicht Bezug genommen. Es geht in dem

Diskurs im Gesundheitswesen ausschließlich um Möglichkeiten der Um-

steuerung bzw. der Umverteilung der im Gesundheitssystem vorhande-

nen Mittel, um bessere Ergebnisse (Performance) zu erzielen. Abgese-

hen von Überlegungen darüber, wie das erreicht werden kann, wird

kontrovers diskutiert, was denn eigentlich bessere Ergebnisse im Ge-

sundheitssystem sind bzw. was die Qualität von Gesundheitsleistungen

ausmacht. Dass in diesem Punkt unterschiedliche Interessen der betei-


ligten Akteure aufeinanderprallen, liegt ebenso auf der Hand wie das In-

teresse der Leistungsträger an einer effizienteren Mittelverwendung.

Dieser neue Effizienzbegriff ist das eigentlich Interessante. Den Ge-

sundheitsausgaben sollen nicht mehr einfach nur erbrachte (normierte)

Leistungen gegenübergestellt werden. Vielmehr werden diese Leistun-

gen entsprechend ihrer so genannten Performance unterschieden. Qua-

lität erschöpft sich damit nicht mehr in Struktur- und Prozessqualität,

sondern fokussiert auf Ergebnisqualität.

Der SIB-Ansatz nimmt keinen Bezug auf den Qualitätsdiskurs, der

nach Bleck/Liebig (2015) auf die Einrichtungsebene fokussiert. Demge-

genüber verorten die Autoren den Wirkungsdiskurs in der Evaluations-

forschung, mit der es darum geht „mit differenzierten Forschungsdesigns

insbesondere personenbezogene Verhaltens-, Einstellungs- oder Kom-

petenzentwicklungen sowie Statusveränderungen gültig für die unter-

suchte Intervention zu erfassen und andere Faktoren als rivalisierende

Erklärungen für das Zustandekommen des Effekts ausschließen zu kön-

nen“ (Bleck/Liebig 2015, S. 168). In den SIB-Projekten spielt Evaluation

immer auch eine Rolle, weil daran die Zahlung an die Investoren ge-

knüpft ist. Ob die beabsichtigten Wirkungen eingetroffen sind oder nicht,

ist im Rahmen dieser Modelle konzeptionell eigentlich von externen

Gutachtern zu evaluieren. Diese Evaluation bezieht sich aber lediglich

auf die Zielerreichung (ggf. durch den Vergleich mit einer Kontrollgrup-

pe) und ist folglich weit weniger ambitioniert als die traditionelle Wir-

kungsforschung im Sozialbereich (vgl. dazu auch unten).

Die Ergebnisse unserer Studie bestätigen die Einschätzung, dass die

Wirkungsfrage zu einem zentralen Element der Steuerung sozialer

Dienste erwächst. Dabei stehen Fragen der Erreichung vorab festgeleg-

ter Ziele eindeutig im Vordergrund. SIBs sind häufig so angelegt, dass

die zu erzielenden Wirkungen als Standard für zukünftige Vorgehens-

weisen fungieren sollen. Dies vereinfacht die Wirkungsbetrachtung, weil

intervenierende Variablen (z. B. die Veränderung des lokalen Arbeits-

markts, Veränderung der Demographie durch Migration etc.) ausgeblen-

det bleiben.

7.4 SIBs sind Teil eines veränderten (sozial-investiven) Sozialstaatsverständnisses

Der SIB generiert nicht nur eine veränderte Sichtweise auf die Produkti-

onsweise sozialer Dienste, er konstituiert auch eine neue sozialpoliti-

sche Programmatik. An die Stelle eines (ver)sorgenden Sozialstaats-

konzepts tritt der investive Staat. Für den Erfolg seiner Investitionen ist


die Aktivierung notwendig, die Einforderung von Eigeninitiative. (Sozial-

)Politisches Handeln richtet sich gemäß dieser Überzeugung darauf, wie

Menschen unterstützt werden können, die Wahlentscheidungen unter

der Voraussetzung knapper Ressourcen treffen müssen. Damit ist Sozi-

alpolitik nicht nur von ihrem ursprünglichen Gegenstand – dem Umgang

mit den Folgewirkungen abhängiger Erwerbsarbeit – theoretisch eman-

zipiert, sondern auch Teil eines politischen Handelns geworden, das den

Menschen ganz allgemein im Rahmen seiner ihm zur Verfügung ste-

henden Ressourcen unterstützt. Diese Unterstützung wird in eine Inves-

tition in personengebundene Fähigkeiten umgedeutet. Der in der Be-

griffswahl und der Deutung sozialer Interventionen enthaltene „ökonomi-

sche Imperialismus“ (Becker 1998) begründet einen veränderten Blick

auf Phänomene wie Arbeitslosigkeit, Armut, Wohnungslosigkeit und Be-

hinderung. Sozialpolitik verliert ihren Anspruch, autonome Ziele zu ver-

folgen, die auf die Korrektur dieser Tatbestände ausgerichtet sind. Viel-

mehr wird sie – ganz im Sinne effizienter Steuerung – selbst als ein pro-

duktiver Faktor betrachtet, der nicht nur Kosten verursacht. Mit Sozialpo-

litik lassen sich – so die Unterstellung – bei richtiger Handhabung in der

Zukunft Erträge erzielen. Nach dieser Logik ist es folgerichtig, alle Berei-

che der Sozialpolitik daraufhin zu überprüfen, welchen Beitrag sie zur

Erhöhung der Wohlfahrt leisten (können).

Was für die Sozialpolitik im Allgemeinen gilt, gilt für die soziale

Dienstleistungspolitik im Besonderen. Auch soziale Dienstleistungen

werden als Investitionen angesehen: Weil soziale Ziele nur mittels des

Marktes (Wettbewerb) erreicht werden können, ist dieser als Schlüssel

für das individuelle Wohlergehen anzusehen. Der Siegeszug der Einfüh-

rung von Markt und Wettbewerb in sozialen Diensten ist zugleich der

Triumph des neoklassischen Dogmas, dass alle Bereiche menschlichen

Handelns auf individuelle Nutzenmaximierung ausgerichtet sind. Des-

halb dürfen zwischen der „Logik des Marktes“ und der „Logik des Sozia-

len“ keine Unterschiede gemacht werden. Sozialpolitik muss sich durch

ihre Fähigkeit legitimieren, wirtschaftliche Nutzenkalküle und Wahlmög-

lichkeiten zu mehren und dementsprechend die Konkurrenzfähigkeit des

Menschen zu stärken. Die Herbeiführung und Unterstützung von Be-

schäftigungsfähigkeit (Employability) wird damit zu einem Kernthema

Sozialer Arbeit.

Die Ergebnisse unserer Studie bestätigen diese Entwicklung. Die von

uns betrachteten SIBs sind häufig in Bereichen angesiedelt, in denen es

um die Integration besonderer Zielgruppen in den Arbeitsmarkt geht.

Dabei sollen (auch) innovative Vorgehensweisen zum Tragen kommen,

die üblicherweise bei der Arbeitsmarktintegration nicht angewandt wer-

den. Die Herausnahme aus dem sozialstaatlichen Transfersystem hat


eine überragende Bedeutung in der Konstruktion vieler SIBs. Einige der

von uns betrachteten SIBs zielen deshalb ganz bewusst auf Gruppen,

die traditionell nicht im Focus der Arbeitsmarktintegration stehen. Hier

sollen Vorgehensweisen entwickelt/getestet werden, wie auch diese

Zielgruppen wieder eingegliedert werden können.

7.5 Durch SIBs wird Wirkungsorientierung zu einem neuen Maßstab der Sozialen Dienstleistungspolitik

Das SIB-Modell wird in den von uns untersuchten Projekten als eine

Form des „Outsourcing“ staatlicher Risiken bei der Finanzierung sozialer

Dienste gehandhabt. Der (lokale) Staat überträgt das Finanzierungsrisi-

ko auf einen privaten Investor, der nur dann sein Geld zurückerhält,

wenn bestimmte definierte Wirkungen eintreten. Für den staatlichen

Kostenträger bedeutet das, dass er nur dann zahlt, wenn eine tatsächli-

che Kostensenkung im vorab definierten Sinne herbeigeführt wurde. Die

Kapitalkosten inkl. Verzinsung sollte in jedem Fall unterhalb der für die

jeweilige Aufgabe kalkulierten Gesamtausgaben der staatlichen Admi-

nistration liegen, wobei auch die (für Social Impact Bonds besonders

hohen) Transaktionskosten zu berücksichtigen sind.

SIBs sind eine Möglichkeit, eine spezifische Form von Wirkungsorien-

tierung zu erproben. Damit wird ein neuer Maßstab der Sozialpolitik und

sozialen Dienstleistungspolitik eingeführt: Soziale Dienstleistungen ha-

ben sich dadurch zu legitimieren, dass sie kostensenkend wirken. Der

Rückgriff auf Social Impact Bonds muss im Zusammenhang mit der im

sozialen Dienstleistungsbereich vorherrschenden Austerität gesehen

werden, die die öffentliche Verwaltung – will sie weiterhin an Problemlö-

sungen interessiert sein – zu alternativen Finanzierungsmodellen ihrer

Aufgaben drängt.

7.6 SIBs sind (absehbar) kein Standard-modell sozialer Dienstleisterbringung

Der Social Impact Bond ist ein Finanzierungsinstrument, das (zwar nicht

immer, aber häufig) mit Sozialen Innovationen im Sozialsektor verknüpft

wird. Unter dem in der sozialwissenschaftlichen Forschung traditionsrei-

chen Begriff der Sozialen Innovationen wird in der Umdeutung des Be-

griffs ein neues Modell marktgesteuerter sozialer Dienstleistungserbrin-


gung propagiert, das im Grundsatz das bestehende (durch einzelfallbe-

zogene Rechtsansprüche fundamentierte) sozialstaatliche System der

Finanzierung und Leistungserbringung für gescheitert erklärt. Die Kritik

der Vertreter des neuen Ansatzes richtet sich auf die vermeintlich ver-

krusteten Strukturen der „fallbezogenen“ Leistungserbringung, deren

nach wie vor vorhandene korporatistische Prägung im Verhältnis von

Kostenträger und Leistungserbringern und der damit einhergehenden

ungenügenden Berücksichtigung von präventiven und „wirksamen“ Kon-

zepten in die Leistungserbringung.

Innovative Wege sind zur gesellschaftlichen Problemlösung gefragt

und sie sollen durch SIBs erprobt werden. Dies geschieht mit Unterstüt-

zung renditeorientierter Kapitalgeber (flankiert von dem die Investitionen

absichernden Sozialstaat), die nach dieser Lesart ein viel nachhaltigeres

Interesse an gesellschaftlicher Problemlösung entwickeln als dies der in

Abhängigkeiten und politischen Verpflichtungen und zudem rechtlich

normierte Sozialstaat tun kann. Damit werden die gängigen Formen der

Leistungserbringung grundsätzlich in Frage gestellt. Ob allerdings der

Social Impact Bond tatsächlich – wie ursprünglich versprochen – dazu

beiträgt, mehr Prävention durchzusetzen und zu einer besseren Skalie-

rung erfolgreicher Projekte beizutragen, muss bezweifelt werden. Auch

die erfolgreiche Bewertung der SIB-Modelle führt bislang i. d. R. nicht

dazu, dass diese zum Standard der Leistungserbringung (es gibt Aus-

nahmen wie der Peterborough SIB in Großbritannien) werden. Die mit

den SIBs verbundenen Transaktionskosten sind hoch, die mit SIBs ver-

bundene politische Diskussion um die Abhängigkeit der öffentlichen

Hand von privaten Investitionsentscheidungen wirkt blockierend im Um-

feld der Implementierung von SIBs und die strikte Orientierung auf Wir-

kungen ist politisch umstritten. Insofern – England stellt hier nur bedingt

eine Ausnahme dar – sind SIBs bislang ergänzende aber nicht substitu-

ierende Formen sozialer Dienstleistungserbringung. In dem Maße, in

dem sich Impact Investing als Strategie sozialer Dienstleistungspolitik

durchsetzt, werden sie aber zu einem Instrument der Umsteuerung der

sozialen Dienstleistungspolitik insgesamt.

Mit Blick auf die gesamtgesellschaftliche Funktion von SIBs zeigen

die Ergebnisse unserer Studie, dass hier zwischen dem kontinentaleu-

ropäischen und dem anglo-amerikanischen SIB-Modell deutliche Unter-

schiede gemacht werden müssen. Das liberale Modell sozialer Dienst-

leistungserbringung erleichtert die Implementierung von SIBs als Stan-

dardmodell, während im kontinentaleuropäischen Modell politische und

gesellschaftliche Kräfte dem entgegenstehen.


7.7 Der Mythos der Evidenzbasierung wirkt auch in SIB-Modellen fort

Die Verknüpfung von Finanzierung und Wirkungsmessung ist kenn-

zeichnend für den neuen Typus kapitalfinanzierter sozialer Dienstleis-

tungen. Damit geht eine veränderte Sichtweise auf die lange Zeit als so-

zialpädagogisches Problem diskutierte Wirkungsfrage einher: Das Insis-

tieren auf der Messbarkeit und quantitativen Vergleichbarkeit von Wir-

kungen unterstellt die mit der Finanzierung gesetzten Ziele als nicht

mehr hinterfragbare Vorgabe für die handelnden Dienste und Einrich-

tungen und ihr Personal. Es geht um die Erfüllung vorgegebener Quo-

ten, die der Steuerung von Finanzinvestitionen dienen. Die Bestimmung

von Wirkungszielen und der Versuch, Wirkung zu messen, changiert

zwischen quantitativ-monetären Ansätzen, die sozioökonomische Wir-

kungen in Relation zu deren Kosten in einer aggregierten Zahl darzustel-

len versuchen, die Wirkung eines Sozialunternehmens also aus Invest-

mentsicht beurteilen, und qualitativ interpretativen Ansätzen, die versu-

chen, auch nichtmonetarisierbare Wirkungen mit Hilfe von Indikatoren

abzubilden.

Der Goldstandard der Wirkungsorientierung – eine strikte Orientie-

rung der Wirkungsmessung an randomisierten Kontrollgruppenstudien –

stellt eine große Herausforderung bei der Implementierung von Social

Impact Bonds dar. Auch hier kann nach den Ergebnissen unserer explo-

rativen Studie festgestellt werden, dass die strikte Orientierung an Evi-

denzbasierung eher zu den Mythen als zu den Realitäten sozialer Diens-

te gezählt werden muss. Allein die Bildung einer Kontrollgruppe stellt

gegenüber den oftmals selektiv gebildeten Interventionsgruppen eine

Schwierigkeit dar, die bislang ungelöst erscheint. Überdies ist die strikte

Rückführung der gemessenen Wirkungen auf die Interventionen des Im-

pact Bonds angesichts der Vielzahl intervenierender Variablen (z. B. der

sich verändernden Arbeitsmarktsituation) kaum möglich. Durch Evi-

denzbasierung soll programmatisch gezeigt werden, dass Wirkungen

messbar und quantitativ bestimmbar sind und in diesem (als Ideologie

zu wertenden) Anliegen besteht primär das auf „Wissenschaftlichkeit“

drängende Impact-Modell.

Die Orientierung an Evidenzbasierung ist – betrachtet man die ge-

genwärtige Landschaft von Social Impact Bonds – keineswegs die Re-

gel. Bei der Betrachtung einer Reihe von SIBs verstärkt sich der Ein-

druck, dass pragmatische Vorgehensweisen für die Auswahl der Metho-

den eher in Frage kommen als die strengen methodologischen Vorga-

ben des Impact Investing.


7.8 Der Aufschwung von Impact-Investing ist auch ein Produkt der Finanzkrise

In Folge der Finanzkrise und der damit einhergehenden Null-Zins-Politik

verändern sich die Rahmenbedingungen insbesondere für Kapitalanle-

ger, für die der Erhalt ihres Vermögens im Vordergrund steht. Dazu zäh-

len auch (gemeinnützige) Stiftungen, die aus den Erträgen ihres Stif-

tungskapitals fördern. Mit dem SIB-Modell eröffnet sich für Stiftungen die

Möglichkeit, ihre stifterischen Zwecksetzungen zu verfolgen und zu-

gleich durch die öffentliche Hand das Kapital für weitere Stiftungsmög-

lichkeiten zurückerstattet zu bekommen. Die durch die Finanzkrise ver-

änderten Rahmenbedingungen forcieren die Suche nach alternativen

Anlagestrategien bis hin zur Diskussion um die Frage, ob Förderungen

auch aus dem Stiftungskapital erfolgen können. Die Stiftungslandschaft

in Deutschland befindet sich im Umbruch. Wegen der niedrigen Zinsen

haben viele Stiftungen ein Anlageproblem. Das gilt auch für andere Ka-

pitalanleger, von denen sich etliche – auch wegen der guten Perfor-

mance nachhaltiger Anlagen – für neue Anlagemöglichkeiten interessie-

ren, u. U. nur als Beimischung in eher traditionellen Portfolios.

7.9 Die politische Bedeutung von Social Impact Bonds

Sowohl im kontinentaleuropäischen als auch im angelsächsischen Mo-

dell ist der (lokale) Staat ein wichtiges Subjekt der Finanzierung und Im-

plementierung von SIBs. Diese stellen weniger ein Instrument einer wei-

ter gehenden Finanzialisierung öffentlicher Aufgaben dar, als vielmehr

eine grundsätzlich neue (sozialinvestive) Herangehensweise an die Be-

arbeitung sozialer Probleme. Sie verschieben den Focus von der Da-

seinsvorsorge hin zu Investment in Human Capital und stellen damit ei-

ne Herausforderung für das durch Rechtsnormen bestimmte Verwal-

tungshandeln dar. Um ein Beispiel zu nennen: Die im deutschen Recht

verankerte Vorgehensweise nach dem sozialrechtlichen Dreieck muss

als Widerspruch zu den vom Social Impact Bond geprägten Vorgehens-

weisen gewertet werden, weil rechtliche Normen eine Fallbearbeitung

auslösen, ohne dass Wirkungsvorgaben hier zwingend gegeben sein

müssen. Eine Kritik an dem bestehenden System der Leistungsgewäh-

rung stellt darauf ab, dass der Prävention zu wenig Beachtung ge-

schenkt wird und dadurch unnötig viele Rechtsansprüche und damit

auch Kosten entstehen. Diese Kritik an der mangelnden präventiven

Ausrichtung staatlicher Sozialpolitik ist als Baustein einer Umdefinition


der Zwecksetzungen subsidiär-individualrechtlicher Leistungsgewährung

zu werten.

Gründe für die trotz vielfältiger Sparprogramme weiter steigenden

Sozialausgaben werden zudem nicht primär in der Bedarfsentwicklung

gesucht, sondern in der Finanzierungsform, die den Leistungserbringern

Anreize zur Mengenausweitung gibt. Dies wird als logische Konsequenz

(weil ökonomisch rational) der outputorientierten Finanzierung gesehen.

Eine auf den Output (die erbrachte Leistung in Mengeneinheiten) orien-

tierte Finanzierung ignoriert nach dieser Diagnose Unterschiede in der

Qualität der erbrachten Leistung, die sich – nach diesem Verständnis –

in dem quantifizierbaren Wirkungsgrad der Maßnahmen spiegeln. An

diese Kritik knüpft das SIB-Modell an und verspricht der öffentlichen

Hand nicht nur finanzielle Entlastung, sondern auch ein „neues Denken“,

bei dem transparent wird, wofür und mit welchen Ergebnissen im Sozial-

sektor Geld verausgabt wird. Dieser Anspruch wird in der Tat mit den

SIB-Projekten umgesetzt. Ohne eine klassische Kosten-Nutzen-Analyse

machen Wirkungsvorgaben wenig Sinn. Mit den SIB-Projekten geht es

auch darum, Daten für solche Analysen zu generieren, damit die Politik

besser rechnen kann, wofür sich Sozialausgaben lohnen.

Eine Analyse verschiedener SIB-Modelle lässt erkennen, dass das

klassische versorgungszentrierte Modell sozialer Dienstleistungserbrin-

gung zunehmend unter Druck gerät. Wo der Eindruck besteht, dass viel

Geld ausgegeben wird, ohne dass damit auch nur annähernd eine Prob-

lemlösung erzielt wird, wird mit dem Begriff der „Innovation“ ein neues

soziales Dienstleistungsverständnis propagiert. Und dies transportieren

die SIBs, indem sie strikt problemlösungsorientiert konzipiert sind. Die

gesellschaftlichen Verursachungsbedingungen sozialer Probleme spie-

len in der Diskussion um SIBs eine untergeordnete Rolle.

7.10 Skalierung von SIBs

Die Kritik am traditionellen System sozialer Dienstleistungserbringung

bezieht sich u. a. auf die mangelnde Skalierung als erfolgreich einge-

schätzter Vorgehensweisen bei sozialen Interventionen. Dementspre-

chend ist mit der Erprobung von SIBs der Anspruch auf Skalierung bei

Erfolg verknüpft.

Es ist nach dem jetzigen Stand der Entwicklung von SIBs offenkun-

dig, dass auch diese die Forderung einer Skalierung als erfolgreich be-

werteter Vorgehensweisen nicht einlösen. Selbst wenn SIBs als erfolg-

reich eingestuft wurden oder werden (wie u. a. der SIB in Deutschland),

bedeutet dies keineswegs, dass der im SIB gewählte Ansatz weitere


Verbreitung findet. SIBs sind (mit Ausnahme von Großbritannien) über-

wiegend singuläre Modellprojekte, die so genannte innovative Vorge-

hensweisen erproben, ohne dass daraus eine flächendeckende Anwen-

dung folgt.

7.11 Schlussbemerkung

Social Impact Bonds und ihre verschiedenen Ausprägungen lassen sich

nur verstehen, wenn sie im Zusammenhang mit den dahinterstehenden

sozialpolitischen Konzepten analysiert werden. Der für Soziale Arbeit

und soziale Dienste charakteristische Personenbezug der Leistungser-

bringung macht das Ergebnis in hohem Maße abhängig von den Fähig-

keiten und der Fachlichkeit der Person, die die Leistungen in Koproduk-

tion erbringt. Aus Sicht der Konsumentinnen und Konsumenten besteht

die konkrete Nützlichkeit der Dienstleistung ausschließlich in dem Ge-

brauchswert, den sie ihnen liefert. Es ergibt sich aus dem Charakter so-

zialer Dienstleistungsarbeit selbst, dass diese ein produktives Resultat

ihrer Tätigkeit nicht garantieren kann.

Mit der strikten Bezugnahme auf Ergebnisse ist eine grundlegende

Verengung und Umdeutung der Zielsetzungen sozialer Interventionen

verbunden. Diese bewegen sich traditionell im Spannungsverhältnis der

subjektiven Bedarfe bzw. Interessen derjenigen, die Hilfen in Anspruch

nehmen und den Anforderungen des Hilfesystems. Die subjektiven Be-

darfe (Interessen) sind möglicherweise so ausgerichtet, dass sie dem

Ziel öffentlicher Hilfe entgegenstehen. Dies ist der Grund dafür, dass der

Leistungsprozess eine eigene Qualität sozialer Interventionen darstellt.

Die Qualität der Leistungsprozesse kann deshalb u. U. bedeutsamer

sein als die Ergebnisse. Prozess- und Ergebnisqualität können sogar in

einen Gegensatz zueinander geraten. Wird Wirksamkeit ausschließlich

an den Ergebnissen festgemacht, dann reduziert das die Prozessqualität

allenfalls zu einem Instrument der Herbeiführung von Ergebnisqualität,

was sie faktisch nicht ist. Zugespitzt lässt sich formulieren: die Interes-

sen der Klientinnen und Klienten spielen in der Wirkungsmessung des

Impact Investing keine Rolle mehr, da dieses auf Grund seiner strengen

Bezugnahme auf Ergebnisse i.S. gesellschaftlicher Wirkung letztlich

ganz an den (fiskalischen) Interessen des Kostenträgers orientiert ist. In

der auf Impactorientierung abhebenden Wirkungsdebatte wird kritisiert,

dass mit sozialen Maßnahmen kompensatorisch auf defizitäre Lebens-

lagen reagiert wird. Stattdessen sollen als Wirkung die zukünftigen Er-

träge ins Auge gefasst werden, die aus der Schaffung von Arbeitsmarkt-

fähigkeit, Job-Integration und frühkindlicher Bildung resultieren. Wir-


kungsorientierung ist damit nicht länger ein Steuerungsinstrument von

unter knappen Kassen leidenden Kostenträgern, sondern ein Maß der

Bilanzierung wachsender gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt. Damit

wird die Wirkungsfrage grundsätzlich von den zugrunde liegenden ge-

sellschaftspolitischen und sozialstaatlichen Rahmenbedingungen ent-

koppelt. Soziale Dienste werden stattdessen prinzipiell und paradigma-

tisch als Nutzen steigernd sowohl für diejenigen, die sie in Anspruch

nehmen als auch für „Investoren“ betrachtet.

Sowohl von seiner Intention her als auch mit Blick auf seine sozialpo-

litische Fundierung liegt das Modell des Social Impact Bond in einem

gewissen Gegensatz (oder neuen Nuancierung) zu den noch vor weni-

gen Jahren als Heilsbringer verkündeten Botschaften des New Public

Management. Nicht die möglichst effiziente, an Standards orientierte

Produktorientierung der öffentlichen Kostenträger, sondern die strenge

Ergebnisorientierung und die darauf ausgerichtete Verwaltungspraxis

stellt das neue Ideal einer strategisch ausgerichteten sozialen Dienst-

leistungspolitik dar. Dies verändert absehbar die Logik des (lokalen)

Staatshandelns, der verstehen muss, wie Investoren kalkulieren, welche

Anlagestrategien auf dem Markt verfolgt werden, wie soziale Dienste als

Finanzprodukte attraktiv gemacht werden können u. v. m. Social Impact

Bonds sind ein Katalysator einer stärkeren (Finanz)Marktorientierung öf-

fentlich-administrativen Handelns und damit wirken sie durchaus mit bei

der Durchsetzung eines neuen Sozialstaatsverständnisses.


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Bedeutung. Social Impact Bonds sind dabei ein wichtiges Instrument der wirkungs-

orientierten Finanzierung durch private Kapitalgeber. Das vorliegende Arbeitspapier

betrachtet den Prozess der Etablierung und Umsetzung von Social Impact Bonds in

verschiedenen europäischen Ländern, analysiert unterschiedliche Vorgehensweisen

bei der Finanzierung und fragt nach den Auswirkungen auf das Gesamtsystem so-

zialer Dienste.

ISSN 2509-2359