Sozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘webdoc.sub.gwdg.de/ebook/dissts/Bochum/Zaengl1999.pdfSozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘ - Modelle und Prognosen zur Infrastrukturentwicklung

Sozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘

- Modelle und Prognosen zur Infrastrukturentwicklung -

INAUGURALDISSERTATION

Zur Erlangung des akademischen Gradeseines Doktors der Sozialwissenschaft der

Ruhr-Universität Bochum- Fakultät für Sozialwissenschaft -

vorgelegt von

Peter Zängl

aus Bochum

Bochum 1999

Referent: Prof. Dr. Werner Voß

Koreferent: Prof. Dr. Manfred Tiede

All jenen, ohne die meine Dissertation nicht hätte zustande kommen können, möchte

ich an dieser Stelle von ganzem Herzen danken:

Meiner Frau Ulli und meiner Tochter Fritzi, die mir immer hilfreich zur Seite standen

und mir mit ihrer Liebe die nötige Kraft gegeben haben.

Meinen Eltern, die meinen bisherigen Lebensweg wohlwollend begleitet haben.

Meinem Freund Dr. Bernhard Rosendahl, der neben seiner großen Anteilnahme

auch meine Arbeit maßgeblich beeinflußt hat sowie Barbara Eifert, Dr. Raphael

Gaßmann, Dr. Günter Roth und Katrin Krämer, deren menschlicher und fachlicher

Unterstützung ich mir jederzeit sicher sein konnte.

Herrn Prof. Dr. Werner Voß, der bereitwillig die Betreuung der Promotion übernahm.

Meinen Kollegen vom Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur

und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen Roland Borosch, Knud van Büren und

Gerd Rothkopf, die mich durch ihr Verständnis zusätzlich motiviert haben.

Herrn Prof. Dr. Gerhard Naegele, der mich durch die Arbeit im Institut für Gerontolo-

gie an das Thema der Dissertation herangeführt hat.

Allen lieben Menschen, die mich insbesondere in der letzten Zeit ‚ertragen‘ mußten

und die mir dennoch durch ihre Gegenwart, Geduld und Nähe ein großer Rückhalt

waren.

Peter Zängl

Gliederung

Seite 1

Gliederung

Einleitung................................................................................................................... 7

1. Zur Notwendigkeit von Planung und Prognosen im sozio-ökonomischenUmfeld ................................................................................................................. 11

1.1 Planungstheorie .................................................................................................. 12

1.1.1 Definition von Sozialplanung ........................................................................ 13

1.1.2 Handlungsfelder der Sozialplanung.............................................................. 13

1.1.3 Aufgabenstellungen der Sozialplanung ........................................................ 14

1.1.4 Theorieansätze............................................................................................. 16

1.1.4.1 Darstellung theoretischer Planungsansätze........................................... 17

1.1.4.2 Das Konzept der Lebenslage als theoretischer Zugang zur

kommunalen Sozialplanung................................................................... 20

1.2 Anforderungen an ein Planungsinstrument im Politikfeld ‚Pflege‘ ....................... 24

1.2.1 Begriffsbestimmung: Der Bedarf .................................................................. 25

1.2.2 Funktionen der Planung ............................................................................... 26

1.2.2.1 Bedarfsplanung und Finanzpolitik .......................................................... 27

1.2.2.2 Bedarfsplanung und Marktwirtschaft...................................................... 27

1.2.2.3 Bedarfsplanung und Sozialpolitik ........................................................... 27

1.2.3 Planungshemmnisse .................................................................................... 28

1.2.4 Einflußfaktoren auf die Nutzung pflegerischer Dienste und Einrichtungen... 29

2. Rechtliche Rahmenbedingungen: Das Pflege-Versicherungsgesetz............. 31

2.1 Die Untersuchungsmethode: Politikfeldanalyse .................................................. 33

2.1.1 Begriffsklärung Polity - Politics – Policy........................................................ 33

2.1.2 Phasenmodell der Politikfeldanalyse............................................................ 34

2.2 Der Konsensbildungsprozeß............................................................................... 36

2.2.1 Phase 1: Wahrnehmung und Aufarbeitung des Problems............................ 36

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Seite 2

2.2.2 Phase 2: Einstiegslösungen ......................................................................... 38

2.2.3 Phase 3: Gesetzesentwürfe ......................................................................... 41

2.2.4 Phase 4: Gesetzliche Realisierung, Einstiegslösung.................................... 42

2.2.5 Phase 5: Grundsatzdiskussion um die geeignete Versicherungsform.......... 43

2.2.6 Phase 6: Umsetzungsreife Gesetzesentwürfe.............................................. 44

2.2.7 Zusammenfassung und Bewertung.............................................................. 46

2.3 Die Gestaltung des Politikfelds ‚Pflege‘ nach dem Pflege-Versicherungsgesetz 48

2.3.1 Akteure im Politikfeld ‚Pflege‘ ....................................................................... 48

2.3.2 Aufgaben der Akteure nach dem Pflege-Versicherungsgesetz .................... 49

2.3.3 Ziele des Pflege-Versicherungsgesetzes ..................................................... 54

2.3.4 Begriff der Pflegebedürftigkeit ...................................................................... 59

2.3.5 Aufgaben und Leistungen der Pflegeversicherung....................................... 60

2.3.6 Auswirkungen des SGB XI auf die Sozialplanung ........................................ 63

2.3.6.1 Zwischen Markt und Plan: zur Rechtmäßigkeit von Planung ................. 64

2.4 Zusammenfassung der Planungsziele ................................................................ 69

2.5 Finanzpolitische Rahmenbedingungen ............................................................... 71

2.5.1 Einnahmen der Pflegeversicherung ............................................................. 71

2.5.2 Ausgaben der Pflegeversicherung ............................................................... 72

3. Die Ausgangslage: Die derzeitige Pflegeinfrastruktur und ihre Entwicklung 76

3.1 Beschreibung der amtlichen und halbamtlichen Datenquellen............................ 77

3.1.1 Bevölkerungsstatistik.................................................................................... 79

3.1.2 Mikrozensus ................................................................................................. 79

3.1.3 Sozialhilfestatistik ......................................................................................... 80

3.1.4 Statistiken der Kranken- und Pflegeversicherung......................................... 81

3.1.5 Bundespflegestatistik ................................................................................... 82

3.2 Daten zur Pflegeinfrastruktur der Bundesrepublik Deutschland.......................... 84

3.2.1 Soziodemographie der Bevölkerung ............................................................ 84

3.2.1.1 Demographischer Wandel ..................................................................... 88

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Seite 3

3.2.2 Pflegebedürftige ........................................................................................... 90

3.2.3 Pflegeleistungen........................................................................................... 94

3.2.4 Leistungserbringer/Pflegeeinrichtungen: ...................................................... 96

3.3 Basiszahlen zu den Einnahmen und Ausgaben der gesetzlichen

Pflegeversicherung............................................................................................. 97

3.4 Validität, Repräsentativität, Reabilität der Daten................................................. 99

4. Planungsmodelle am Beispiel Nordrhein-Westfalen ..................................... 102

4.1 Der erste Landesaltenplan................................................................................ 102

4.2 Der zweite Landesaltenplan.............................................................................. 108

4.3 Gutachten zur kommunalen Altenpolitik und Altenarbeit................................... 112

4.3.1 Hauswirtschaftliche Dienste ....................................................................... 117

4.3.2 Häusliche Pflege ........................................................................................ 118

4.3.3 Tagespflege................................................................................................ 120

4.3.4 Kurzzeitpflege............................................................................................. 121

4.3.5 Stationäre Pflege........................................................................................ 122

4.3.6 Methodenkritik ............................................................................................ 123

4.4 Indikatorengestütztes Planungsmodell zur Pflegeinfrastruktur.......................... 129

4.4.1 Das Planungsmodell .................................................................................. 130

4.4.2 Von der angebots- zur nachfrageorientierten Planung ............................... 131

4.4.3 Das Planungsmodell in seinen drei Phasen (Überblick)............................. 135

4.4.3.1 Die Bestandserhebung der pflegerischen Infrastruktur (Phase 1) ....... 136

4.4.3.2 Die Ermittlung von Richtmargen für die potentielle Inanspruchnahme

von Pflegeleistungen (Phase 2)................ ........................................... 137

4.4.3.2.1 Die allgemeine Berechnungsmethode........................................... 138

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Seite 4

4.4.3.2.2 Auswahl und Gewichtung der Indikatoren ..................................... 140

4.4.3.2.3 Berechnungsmethode für die ambulante Pflege............................ 144

4.4.3.2.4 Berechnungsmethode für die Tagespflege.................................... 149

4.4.3.2.5 Berechnungsmethode für die Kurzzeitpflege................................. 153

4.4.3.2.6 Berechnungsmethode für die vollstationäre Dauerpflege.............. 157

4.4.3.3 Der qualitative Planungsprozeß (Phase 3) .......................................... 161

4.4.4 Zusammenfassung der Diskussion der NRW-Planungsmodelle und

Methodenkritik ............................................................................................ 162

5. Die aktuelle Diskussion: Novellierungsbedarf des Pflege-Versicherungs-gesetzes ............................................................................................................ 168

5.1 Prognose der mittel- bis längerfristige Finanzentwicklung der gesetzlichen

Pflegeversicherung........................................................................................... 170

5.1.1 Grundannahmen für das ceteris-paribus-Modell ........................................ 171

5.1.2 Prognose der Einnahmeentwicklung .......................................................... 173

5.1.3 Prognose der Ausgabenentwicklung .......................................................... 175

5.1.4 Gegenüberstellung der prognostizierten Einnahmen und Ausgaben ......... 181

5.2 Politisch-administrativer Handlungsbedarf ........................................................ 183

5.2.1 Prüfaufträge auf der Bundesebene ............................................................ 186

5.2.2 Voraussichtliche Kosten für maßvolle Leistungsverbesserungen

(4. SGB XI-Änderungsgesetz).................................................................... 192

5.2.3 Realisierung von Leistungsansprüchen für pflegebedürftige Behinderte.... 194

5.2.4 Systemgerechte Zuordnung der Behandlungspflege ................................. 195

5.2.5 Prognose der voraussichtlichen Kosten für die Einbeziehung der

gerontopsychiatrisch veränderten Pflegebedürftigen ................................. 196

6. Fazit.................................................................................................................... 208

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Seite 5

Anhänge................................................................................................................. 213

I. Verzeichnis der Übersichten, Tabellen und Grafiken...................................... 215

II. Fragebögen der Pflegeinfrastrukturerhebung................................................. 221

III. Regionalisierte Bevölkerungsdaten für Nordrhein-Westfalen ......................... 241

IV. Häusliches Pflegepotential und Einpersonenhaushalte in NRW .................... 247

V. Kommunale Indexwerte 1998 / 2002.............................................................. 251

VI. Berechnungsformulare ................................................................................... 255

VII. Programmbeschreibung ‘PflPraes.xls’ und PflegSim.xls’ ............................... 261

Literatur................................................................................................................... 289

Lebenslauf

Erklärung

Einleitung

Seite 7

Einleitung

Vor dem Hintergrund wachsender Ökonomisierung und dem gleichzeitigen Druck zu

mehr Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit staatlichen Handelns kommt dem Bereich

der Planung sozialer Dienstleistungen große Bedeutung zu. Ohne staatliche Steue-

rung drohen gerade im Politikfeld ‚Pflege‘ aufgrund der ungleichgewichtigen Positio-

nen der Leistungs- und Kostenträger auf der einen Seite sowie der Betroffenen –

den Pflegebedürftigen, von Pflegebedürftigkeit Bedrohten und ihrer Angehörigen –

auf der anderen Seite Verluste in der Qualität der Leistungsgewährung sowie in der

Weiterentwicklung des Angebots an pflegerischen Diensten und Einrichtungen. Die

Fiktion des Pflegebedürftigen als ‚homo oeconomicus‘ im Sinne „eines Verbrauchers,

der vor jedem Einkauf Nutzen und Kosten sorgsam abwägt und Hunderte von Prei-

sen vergleicht, bevor er seine Entscheidung trifft“ (Dahrendorf 1977: 15), ist wegen

der besonderen Lebenslage dieser Personengruppe nicht aufrechtzuerhalten.

In diesem Zusammenhang spielen Planungsfragen auf den unterschiedlichen regio-

nalen Ebenen eine zentrale Rolle. Insbesondere da es sich bei der Pflegeversiche-

rung um einen noch jungen Zweig der ‚Sozialen Sicherung‘ handelt, ist die ständige

Überprüfung der Wirksamkeit des Pflege-Versicherungsgesetzes auf der Bundes-

ebene (der Ebene des Gesetzgebers) notwendig. Fragen, die in diesem Kontext im

Vordergrund stehen, sind:

• Werden die vom Gesetzgeber beabsichtigten Ziele mit diesem Gesetz erreicht?

• Welche (unerwünschten) Nebenfolgen ergeben sich durch das Inkrafttreten der

Pflegeversicherung?

• Gibt es Möglichkeiten, den gesetzlichen Leistungsrahmen der Pflegeversicherung

auszuweiten?

Für die Ebene der Länder und der Kommunen ergibt sich folgenden Problematik:

Mit Einführung des Pflege-Versicherungsgesetzes (SGB XI) haben sich die Kompe-

tenzen für die Vorhaltung der pflegerischen Infrastruktur zwar verschoben, die Bezie-

hungen zwischen Länder und Kommunen werden aber auch zukünftig insbesondere

in Bezug auf Förderungsmaßnahmen von Bedeutung sein. Gemäß § 9 SGB XI ob-

liegt den Ländern die Verantwortung für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zah-

Einleitung

Seite 8

lenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen Versorgungsstruktur im Sinne einer

Richtlinienkompetenz. Das Nähere zur Planung wird durch Landesrecht bestimmt.

Hierzu ist in den einzelnen Landespflegegesetzen der jeweiligen Bundesländern zu-

meist festgelegt, daß die Kreise und kreisfreien Städte Pflegebedarfspläne aufstellen

und diese regelmäßig fortschreiben. Gleichzeitig wird ein Mindestkatalog definiert,

der Gegenstand der Bedarfspläne sein muß. Neben der Beschreibung des Bestands

der Pflegeinfrastruktur soll der potentielle Bedarf an Pflegeeinrichtungen aufgeführt

werden. Daran anschließend sollen Handlungsoptionen bei Fehlbedarfen aufgezeigt

werden. Dieser skizzierte Planungsprozeß hat im Zusammenwirken aller Beteiligter

zu erfolgen. Besondere Berücksichtigung sollen die Belange des überörtlichen Trä-

gers der Sozialhilfe sowie der benachbarten Kreise und kreisfreien Städte finden. Der

Bedarfsplan bildet dabei eine zusätzliche Grundlage des Förderplans für Maßnah-

men zur Verbesserung der pflegerischen Versorgungsstruktur.

Der Stellenwert der Bedarfsplanung muß auf der Basis der bestehenden Rechts-

grundlagen verdeutlicht werden. Hierzu gehört insbesondere die Klärung der Ver-

bindlichkeit der Anwendung des zu entwickelnden Instrumentariums zur Ermittlung

von Bedarfsrichtwerten für die Kommunen. Die vorliegende Studie hat daher zum

einen das Ziel, unterschiedliche Modelle zum Zwecke der Planung darzustellen und

auf ihre Anwendbarkeit hin für den jeweiligen Sozialplaner zu untersuchen. Auf der

anderen Seite soll ein Prognosemodell entwickelt werden, mit dem die finanziellen

Effekte möglicher Leistungsverbesserungen im Rahmen der Pflegeversicherung bis

zum Jahre 2010 kalkuliert werden können.

Im ersten Kapitel werden daher die theoretischen Planungsgrundlagen herausgear-

beitet. Besonderes Augenmerk wird dabei auf die unterschiedlichen regionalen Ebe-

nen, die Handlungsfelder sowie die Grundsätze und Aufgaben der Sozialplanung

gelegt. Ziel ist darüber hinaus die Darstellung verschiedener Planungsansätze und

die Einordnung der Sozialplanung in den Kontext des Lebenslagetheorems.

Da Sozialplanung immer in enger Abhängigkeit der jeweiligen rechtlichen Rahmen-

bedingungen zu sehen ist, erfolgt im zweiten Kapitel eine Analyse des Pflege-

Versicherungsgesetztes. Um die unterschiedlichen Zielsetzungen des Gesetzes

nachvollziehen zu können, wird der Konsensbildungsprozeß bis zum Inkrafttreten

Einleitung

Seite 9

des SGB XI nachgezeichnet. Dies ist notwendig, da das Abstimmungsverfahren zum

Pflege-Versicherungsgesetz intensiv von den unterschiedlichen Interessen der betei-

ligten Akteure geprägt wurde. Im Zentrum der Diskussion stand dabei die Kostendis-

kussion um die soziale Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit. Fragen der

Qualität der zu erbringenden pflegerischen Leistungen wurden nur zu Beginn ver-

stärkt thematisiert.

In der sich anschließenden Darstellung im Kapitel 2 erfolgt die Beschreibung der Ge-

setzesinhalte des Pflege-Versicherungsgesetzes. Aus dem SGB XI ergeben sich ne-

ben einer Vielzahl programatischer Absichtserklärungen des Gesetzgebers unter-

schiedliche Verantwortlichkeiten der beteiligten Akteure, die bei der Planung und

Steuerung der pflegerischen Infrastruktur zu berücksichtigen sind. Ebenso ist zu be-

achten, daß der Leistungsrahmen der gesetzlichen Pflegeversicherung ein diversifi-

ziertes Angebot an pflegerischen Diensten und Einrichtungen voraussetzt.

Wie sich die derzeitige pflegerische Infrastruktur darstellt, wird im dritten Kapitel be-

schrieben. Von Bedeutung für die Planung ist dabei nicht nur die Zahl der pflegeri-

schen Dienste und Einrichtungen sondern insbesondere auch die Zahl und die

Struktur der Pflegebedürftigen.

Am Beispiel des Landes Nordrhein- Westfalen werden im vierten Kapitel die vorlie-

genden Planungsgutachten beschrieben und auf ihre Tauglichkeit für die Sozialpla-

nung im Politikfeld ‚Pflege‘ untersucht. Es wird insbesondere herausgearbeitet, wie

sich das Planungsverständnis – also die Annahmen über die Bestimmungsgrößen

und -verfahren, anhand derer sich der Pflegebedarf ermessen läßt – im Laufe der

letzten 20 Jahre verändert hat, seitdem die Landesregierung den Kommunen Emp-

fehlungen und Hinweise zur Planung und Steuerung für einen bedarfsadäquaten

Ausbau der pflegerischen Infrastruktur gibt. Das Schwergewicht liegt dabei auf der

Beschreibung des aktuellen Planungsgutachtens ‚Indikatorengestütztes Planungs-

modell zur Pflegeinfrastruktur‘ (MAGS 1998).

Im fünften Kapitel erfolgt die Entwicklung eines neuen Prognosemodells zur Ermitt-

lung finanzpolitischer Gestaltungsspielräume im Politikfeld ‚Pflege‘. Bisher ist die Dis-

kussion um mögliche Leistungsverbesserung von einseitigen Vorstellungen der Be-

Einleitung

Seite 10

teiligten geprägt. Auf der einen Seite wird die Notwendigkeit der Ausweitung des Lei-

stungsrahmens der Pflegeversicherung proklamiert, ohne jedoch andererseits deren

finanziellen Auswirkungen genauer zu kalkulieren. Ausgehend von den derzeitigen

Überschüssen der Pflegeversicherung in Höhe von ca. 10 Mrd. DM werden Erwar-

tungen geweckt, die bei der demographischen Entwicklung in den nächsten Jahren

zu möglicherweise problematischen Folgen in der Finanzierung der Leistungen der

Pflegeversicherung führen könnten. Mit dem neu entwickelten Prognosemodell soll

daher dem Planenden ein Instrument zur Verfügung gestellt werden, mit dem er aus-

gehend von 1995 bis zum Jahr 2010 die finanziellen Auswirkungen entsprechender

Änderungen des Pflege-Versicherungsgesetz abschätzen kann. Dies erfolgt insbe-

sondere vor dem Hintergrund der Diskussion um steigende Lohnnebenkosten und

unter Beachtung des im Pflege-Versicherungsgesetz festgelegten Grundsatzes der

Beitragssatzstabilität. Grundlage für das Prognosemodell sind die in der Koalitions-

vereinbarung des Jahres 1998 zwischen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN getrof-

fenen Prüfaufträge zur Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegeversicherung.

Die entsprechenden Berechnungen und deren Umsetzung in einem benutzerfreund-

lichen EDV-Programm finden sich im Anhang der Studie sowie auf dem beiliegenden

Datenträger. Damit soll gezeigt werden, daß sich die finanzpolitischen Rahmenbe-

dingungen und möglichen Gestaltungsspielräume in der Pflegeversicherung unter

Nutzung allgemein zugänglicher Standardsoftware (Excel) trotz komplexer Zusam-

menhänge im Bereich der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung der Pflegeversi-

cherung übersichtlich darstellen und vor allem für den Planer (auf der Bundesebene)

bis zum Ende des nächsten Jahrzehnts prognostizieren lassen.

Kapitel 1: Zur Notwendigkeit von Planung und Prognosen im sozio-ökonomischen Umfeld

Seite 11

1. Zur Notwendigkeit von Planung und Prognosen im sozio-ökonomischen

Umfeld

Die traditionelle Wirtschaftstheorie lehrt, daß der Markt Angebot und Nachfrage

selbst regelt. Problematisch wird es dann, wenn die dazu notwendigen Marktmecha-

nismen nicht greifen, die Marktteilnehmer nicht gleichberechtigt in ihrem Handlungs-

spielraum sind und/oder die bereitzustellende Ware oder Dienstleistung aufgrund

staatlicher Fürsorgeverpflichtung nicht voll dem Marktgeschehen unterworfen werden

darf. Ist dies der Fall, wird planerische Intervention durch eine staatliche Instanz not-

wendig und konzeptionelle Überlegungen für ein taugliches Instrumentarium sind

unumgänglich.

Nachfolgend soll gezeigt werden, wie Marktwirtschaft und staatliche Intervention zu-

sammenwirken können, welche Planungs- und Prognosemodelle bereits auf den

unterschiedlichen Handlungsebenen - Bund, Länder und Kommunen - vorliegen und

wie sich ein zeitgemäßes Instrumentarium zur Sozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘

konzeptionell und methodisch darstellen kann. Dabei wird das Hauptaugenmerk auf

die in Nordrhein-Westfalen bereits vorhandenen Planungsmodelle und –instrumente

gelegt, da diese hier im Vergleich zu anderen Bundesländern am weitesten entwik-

kelt sind. Trotz der langen Planungstradition in Nordrhein-Westfalen muß jedoch

festgestellt werden, daß die insgesamt vier in Form von Gutachten vorliegenden Pla-

nungsmodelle eine Vielzahl konzeptioneller, methodischer und formal-logischer

Mängel aufweisen. So stellt sich z.B. bereits die Definition geeigneter (regionaler)

Planungsräume – Kreise und kreisfreie Städte, Ballungszentren und ländlicher

Raum, adäquate Berücksichtigung von Kreis-, Landes- und Bundesgrenzen etc. – für

eine kleinräumige Sozialplanung problematisch dar, da hierzu in den einzelnen Gut-

achten nur unzureichend Stellung bezogen wird. Dabei sollen die zu konstatierenden

Unzulänglichkeiten der einzelnen Instrumente herausgearbeitet werden, um so –

unter Berücksichtigung der (gesetzlichen) Rahmenbedingungen im Politikfeld Pflege

– ein geeignetes Verfahren zu entwickeln, das dem Sozialplaner eine zielgenaue und

bedarfsgerechte Planung der Pflegeinfrastruktur ermöglicht.


Seite 12

1.1 Planungstheorie

In vielerlei Hinsicht sind Bundes-, Landes und Kommunalpolitik mit Planungsfragen

befaßt. Die Bandbreite reicht dabei von der Rentensicherung, der Verkehrsinfra-

struktur bis hin zur Stadtentwicklung. Ihnen gemeinsam ist, daß sie alle von Bedarfs-

abschätzungen als Resultat von Sozialplanung und den Planungsprozessen selbst

zumindest ebenso sehr beeinflußt werden, wie von politisch-normativen Vorgaben.

Bisweilen entsteht sogar der Eindruck entstehen, Sozialplanung ersetze zunehmend

Verfahren politischer Willensbildung. Da jedoch bereits die Entscheidung, welche

Sozialplanungsmethode zu welchem Zeitpunkt durch wen und mit welchen konkreten

Fragestellungen erfolgt, der Ebene des Politischen obliegt, wird praxisrelevante Ent-

scheidungsgewalt zwar mit ihrer Hilfe ausgeübt, geht jedoch weit weniger von ihr aus

(vgl. Gaßmann & Zängl 1998).

Im Bereich der Sozialpolitik dienen die Resultate von Sozialplanung – häufig in Form

unterschiedlichster Bedarfsabschätzungen - regelmäßig als Grundlage zukünftiger

Investitions- und Förderentscheidungen. Die Entwicklung eines Instrumentariums der

Gewinnung hierzu erforderlichen Richtwerte des zukünftigen Bedarfs an sozialen

Dienstleistungen hat idealtypisch zum Ziel, eine diesbezüglich bedarfsgerechte Ver-

teilung vorhandener Mittel zu gewährleisten. Schon diese Aussage verbirgt die sozi-

alpolitische Dimension hinter einem Vorhang der Verwaltungspolitik, ist doch die 'be-

darfsgerechte Verteilung' keineswegs als einzig denkbares Planungs- und Hand-

lungsziel zu begründen. Alternativ sind auch in der Ära des ‚knappen öffentlichen

Geldes‘ die Ziele einer 'qualitativ hochwertigen, flächendeckenden' oder gar einer

'optimalen Versorgung' zumindest anzuführen. Zudem bleibt zweifellos, 'Bedarfsge-

rechtigkeit' zu definieren.

Um einen optimalen - und auch angemessenen - Planungsprozeß entwickeln zu

können, ist es notwendig, Sozialplanung zu definieren, die unterschiedlichen Ak-

teursgruppen zu identifizieren und sich über Aufgaben, Funktionen, aber auch Gren-

zen von Sozialplanung Klarheit zu verschaffen.


Seite 13

1.1.1 Definition von Sozialplanung

Je nach Sicht des Betrachters existieren unterschiedliche, sich zum Teil ergänzende

Definitionen des Begriffs der ‚Sozialplanung‘. Feldmann (1986) beschreibt Sozialpla-

nung folgendermaßen:

"Sozialplanung ist ein Planungs- und Handlungsprozeß, der als soziale Infrastruktur-

planung, im Rahmen der kommunalen Sozialpolitik, der vorbeugend ansetzenden

sozialen Kommunalpolitik und der aktiven Gesellschaftspolitik abläuft" (Feldmann

1986, 17). Die kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

(KGSt) sieht Sozialplanung als die "Planung sozialer Hilfen im Rahmen der kommu-

nalen Gesamtentwicklung" (KGSt 1978). Schulz zur Wiesch stellt fest, daß "Sozial-

planung [...] begrifflich weder auf eine bestimmte Handlungsebene noch auf einen

bestimmten Handlungstyp eingegrenzt [ist]" (ebd. 1978, 24).

Dennoch sind die Ebenen, auf denen Sozialplanung zur Anwendung kommt, klar de-

finiert. Sozialplanung findet immer auf der Ebene des Bundes, eines Landes oder

einer Kommune statt. Zu unterscheiden sind aber die unterschiedlichen Rollen und

Verantwortungszuschreibungen der einzelnen Akteursgruppen. Dabei ist vor allem

von Bedeutung, wie der Planungsraum abgegrenzt ist und wer in welcher Form fi-

nanzielle Ressourcen für die Umsetzung der Planungsergebnisse bereitstellt.

1.1.2 Handlungsfelder der Sozialplanung

Allgemein werden vier Handlungsfelder der Sozialplanung unterschieden (Systematik

nach Feldmann 1986: 19f):

• soziale Infrastrukturplanung

• kommunale Sozialpolitik

• soziale Kommunalpolitik

• aktive Gesellschaftspolitik

Unter sozialer Infrastrukturplanung wird die Verteilung sozialer Dienste und Ein-

richtungen verstanden. Hier sind in erster Linie Maßnahmen der Jugendhilfe-, der


Seite 14

Altenhilfe- und der Behindertenhilfeplanung zu nennen. Für die Ebene der kommu-

nalen Planung ist dabei entscheidend, daß eine Planung kleinräumig erfolgt und die

regionalen Spezifika berücksichtigt werden.

In der kommunalen Sozialpolitik ist es Ziel, die Lebenslage benachteiligter Bevöl-

kerungsgruppen zu verbessern, bzw. eine Benachteiligung erst gar nicht entstehen

zu lassen.

Die soziale Kommunalpolitik "zeigt mögliche nachteilige soziale Entwicklungen in

der Kommune auf und trägt einerseits zur positiven Gestaltung des Zusammenle-

bens in der Kommune bei und hilft andererseits potentielle Nachteile zu vermeiden"

(Feldmann 1986, 19f). Ein klassischer Bereich der sozialen Kommunalpolitik ist die

Stadtentwicklungsplanung.

Im Rahmen der aktiven Gesellschaftspolitik übernimmt die Sozialplanung die Auf-

gabe, Vorgaben der Bundes- und der Landesebene zu konkretisieren und auf die

kommunale Ebene umzusetzen.

Bei dieser Einteilung handelt es sich nicht um eine trennscharfe Abgrenzung zwi-

schen einzelnen Planungsfeldern. Überschneidungen sind nicht nur zwangsläufig,

sondern auch erwünscht, da eine isolierte Planung ohne Berücksichtigung angren-

zender oder sich ergänzender Felder fehl schlagen muß.

1.1.3 Aufgabenstellungen der Sozialplanung

Für alle Bereiche der Sozialplanung gilt folgende Aufgabenstellung:

• die Analyse von Lebensraum und Lebensverhältnisse Einzelner und von Grup-

pen,

• die Deskription von Mängellagen, Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen

und Maßnahmenkatalogen,


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• die Allokation, d.h. die Entscheidung über Angebot und Verteilung sozialer Lei-

stungen,

• die Implementation, d.h. Organisation von Planungsentscheidungen,

• die Evaluation, d.h. die Beobachtung der intendierten und nicht intendierten Wir-

kungen der Planung.

Dem entsprechend muß Sozialplanung integrativ, interdisziplinär und auf die Beteili-

gung der Betroffenen ausgerichtet sein:

Unter integrativer Sozialplanung ist zu verstehen, daß einzelne Fachpläne aufein-

ander abgestimmt werden müssen. Als Beispiel für das Politikfeld Pflege ist in die-

sem Kontext der Gesundheits- und Pflegebereich zu nennen. Gerade bei der Pro-

blematik um die optimale Versorgung psychiatrisch Erkrankter ist eine enge Koope-

ration der Fachressorts – Gesundheit und Pflege bzw. Soziales - sowohl auf kommu-

naler als auch auf Landes- und Bundesebene unabdingbar.

Interdisziplinarität innerhalb der Planung kommt ebenfalls eine große Bedeutung

zu, da die Einrichtung sogenannter Sozialplanungsteams angestrebt werden soll, die

sich durch ihre multiprofessionelle Ausrichtung charakterisieren lassen. Ein Aus-

tausch von Sichtweisen und eine Ergänzung in fachlicher Hinsicht sind für eine um-

fassende Sozialplanung unumgänglich. „Da Sozialplanung die Kommune insgesamt

im Blick haben muß, sind in der Sozialverwaltung interdisziplinäre Teams für Sozial-

planung einzurichten. Außerdem muß die Zusammenarbeit der Planer in den unter-

schiedlichen Ressorts institutionalisiert werden“ (Feldmann 1986: 33).

Die Beteiligung der Betroffenen ist an und für sich selbstverständlich, doch wird

gerade dieses Kriterium häufig vernachlässigt. Die Planung muß mit den Vorstellun-

gen der Betroffenen und der Bürger übereinstimmen, wenn eine breite Akzeptanz der

Planungsergebnisse erreicht werden soll.


Seite 16

Grafik 1.1: Sozialplanung als Planungs- und Handlungsprozeß

Sozialplanung als Planungs- und Handlungsprozeß

Ebenen: Planungsfelder: Grundsätze: Aufgaben:

Bund sozialeInfrastrukturplanung

Integration Analyse

Länder kommunaleSozialpolitik

Interdisziplinarität Deskription

Kommunen sozialeKommunalpolitik

Betroffenenbeteiligung Allokation

aktiveGesellschaftspolitik

Implementation

Evaluation

(eigene Zusammenstellung)

1.1.4 Theorieansätze

Sozialplanung hat eine lange Tradition in Deutschland. Dabei entwickelten sich die

unterschiedlichen Planungsansätze durchaus auf der Basis vorhandener Theoriean-

sätze im Bereich der Gesellschaftstheorien.

Generell lassen sich diese Theorieansätze in zwei Kategorien subsumieren:

• die prozedualen und

• die substantiellen Planungstheorien.

Gegenstand der prozedualen Planungstheorien sind Ablauf und Organisation von

Planung. Im Vordergrund stehen hierbei Fragestellungen nach dem 'wie' und dem

Einsatz entsprechender Ressourcen, mit denen überhaupt erst geplant werden kann.

Die substantielle Planungstheorie beschäftigt sich eher mit der Einordnung der Pla-

nung in ihren speziellen Objektbereich. Planung wird in ihrem gesellschaftstheoreti-

schen Bezug untersucht und auf dieser Basis Planungsziele entwickelt und beurteilt.


Seite 17

"Der substantiellen Richtung der Planungstheorie werden vor allem der polit-

ökonomische Ansatz, der polit-wissenschaftliche und der systemtheoretische Ansatz

zugerechnet. Prozedurale Ansätze sind in erster Linie der kybernetische Ansatz, das

entscheidungslogischen Modell und die Strategie der kleinen Schritte (Inkrementa-

lismus)" (Feldmann 1986: 79).

Nachfolgend werden kurz die genannten Theorieansätze in ihrer Bedeutung skizziert.

Abschließend erfolgt die Darstellung des Lebenslagekonzepts nach Weisser als

theoretischer Zugang zur kommunalen Sozialplanung.

1.1.4.1 Darstellung theoretischer Planungsansätze

Die polit-ökonomische Planungstheorie läßt sich auf einen marxistischen Analy-

seansatz zurückführen. Im Vordergrund steht dabei die Überlegung, welche Funktion

die Planung jeweils unter verschiedenen gesellschaftlichen und sozio-ökonomischen

Rahmenbedingungen einüben kann. "Zentrale Problemstellung polit-ökonomischer

Planungsforschung ist die Untersuchung des Verhältnisses von Staat und gesell-

schaftlich-wirtschaftlicher Entwicklung und der Funktion von Planung in diesem Zu-

sammenhang." (Feldmann 1986: 81). Der Prozeß der Planung muß dabei immer im

Kontext der historischen Entwicklung gesehen werden. Ausgangspunkt ist dabei das

allgemein konstatierte Marktversagen, da Unternehmen nicht mehr im Rahmen ihres

Gewinnmaximierungsstrebens das wirtschaftliche Wachstum sichern können, so

daß der Staat - quasi als Ausfallbürge - die notwendige Infrastruktur bereitstellen

muß. "Planung ist mithin sowohl eine Erscheinungsform der gesamtgesellschaftli-

chen Entwicklung, als auch ein Mittel zu deren Steuerung". (Feldmann, 1986: 81). Zu

beachten ist dabei, die von der polit-ökonomischen Planungstheorie festgestellte en-

ge Verknüpfung staatlicher Planungsinstanzen mit dem Wirtschaftssystem. „Vertreter

der These vom ‚Staatsmonopolkapitalismus‘ (Stamokap) führen aus, daß der Staat

keine Autonomie gegenüber dem Wirtschaftssystem besitzt. Denn die Absicherung

von ‚Monopolprofiten‘ durch den Staat sei derart intensiv und gehe so konfliktfrei

vonstatten, daß von einer mehr oder weniger direkten Verschmelzung von Staat und

Wirtschaftsmonopole zu sprechen sei“ (Feldmann 1986: 82).


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Der polit-wissenschaftliche Planungsansatz (Planung als politischer Prozeß) geht

auf Scharpf (1973) zurück und steht im Kontrast zum oben skizzierten polit-

ökonomischen Planungsansatz. Hierbei werden zwei Richtungen der Planung zuge-

schrieben: „Im ersten Fall (‚policy‘) wird Planung eingesetzt zu Verbesserung der In-

formationsverarbeitung sowie für die Programmierung und Steuerung, bei der

Durchführung festgelegter Handlungsalternativen. [...] Im zweiten Fall (‚politics‘) wird

von Planung erwartet, daß sie vollständig und früh Probleme erfaßt und wirksame

Veränderung- und Gestaltungsstrategien entwirft zur Bewältigung neuartiger und zu-

nehmend krisenhafter Entwicklungen“ (ebd.: 82f.).

Einen anderen Ansatzpunkt für seine Überlegungen wählt Luhmann in Bezug auf das

systemtheoretische Modell. Schwerpunkt ist hier die Untersuchung der gesell-

schaftlichen Rahmenbedingungen des zu planenden Vorhabens. Hinweise dagegen,

die Aufschluß über das eigentliche Planungsziel oder das anzustrebende Planungs-

vorgehen geben, werden nicht gegeben: „Systemtheoretische Überlegungen zur po-

litischen Planung gehen von der Erkenntnis aus, daß pluralistischen, marktwirtschaft-

liche organisierte Gesellschaften hochkomplex sind: es bestehen fast unendlich viele

Entscheidungsmöglichkeiten, die nicht nur mittelbare und beabsichtigte Folgen be-

dingen, sondern auch unerwünschte Nebenfolgen nach sich ziehen können, auch

wird betont, daß eine große Palette an – teilweise widersprüchlichen – Wertvorstel-

lungen besteht und die vom planerischen Vorhaben anvisierten Teile gesellschaftli-

cher Wirklichkeit [...] nicht starr sind, sondern sozialem Wandel unterliegen können“

(Feldmann 1986: 86).

Das kybernetisch-systemtheoretische Planungsmodell hat seinen Ursprung im

natur- und ingenieurwissenschaftlichen Bereich. Es handelt sich dabei um ein rege-

lungstheoretisches Modell, „daß alle für das Planungsziel bedeutsamen Variablen

und möglichen Störgrößen berücksichtigt“ (Feldmann 1996: 90). Im ursprünglichen

Sinn wird Kybernetik folgendermaßen definiert:

„Kybernetik ist die mit mathematischen Werkzeugen erfolgende Erforschung oder

technische Beherrschung des Problemkreises der Aufnahme, Verarbeitung und

raum-zeitlichen Verarbeitung von Nachrichten innerhalb von zwei Systemen...“

(Naschold 1971: 16). Die zentrale Variable im kybernetisch-systemtheoretischen

Ansatz ist die ‚Information‘, da kybernetische Systeme „ihr Verhalten nach internen


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Informationsverarbeitungsprozessen [bestimmen]; es ist abhängig von der Struktur

des Interaktionsmusters zwischen System und Umwelt.“ (Feldmann 1986: 90; vgl.

hierzu auch Naschold 1971 und Lau 1975).

Trotz der Schwierigkeit bei der Übertragung dieses technisch orientierten Planungs-

ansatzes ist dem kybernetischen Modell große Bedeutung bei der Ablösung des rein

linearen (Ziel-Mittel) Denkens in der Planung zuzuschreiben, da es zur Entwicklung

integrierter Planungsansätze geführt hat.

Beispiel für einen eher linearen Planungsansatz ist das entscheidungslogische

Modell. Im Zentrum dieser Überlegung steht die instrumentale Rationalität: „Von in-

strumentaler Rationalität spricht man, wenn für das Erreichen eines vorgegebenen

Ziels aus verfügbaren Mitteln, die in ihrer Vollständigkeit bekannt sind, das Mittel

oder die Mittelkombination gewählt wird, dessen/deren erwartete Leistungsfähigkeit

als optimal für die Zielerreichung betrachtet werden kann“ (Feldmann 1986: 91).

Der Planungsprozeß wird diesem Modell folgend in drei Phasen eingeteilt. In der er-

sten Phase erfolgt die Zieldefinition des Planungsträgers. Anschließend – in der

zweiten Phase – werden die Mittel zur Zielerreichung durch den eigentlichen Planer

ausgewählt. Die dritte Phase schließlich stellt die Implementation des Planes durch

den Planausführenden dar.

Da jedoch in der Realität nur unzureichende Informationen über Mittel und ihre Wir-

kungen vorhanden sind und von einer Untrennbarkeit von Zielen und Mitteln ausge-

gangen werden kann, ist das entscheidungslogische Modell nur von eingeschränk-

tem praktischen Nutzen für die Sozialplanung. Als analytisches Kategoriensystem

findet es jedoch durchaus seine Berechtigung.

Gegensätzlich zum entscheidungslogischen Ansatz ist die Strategie der kleinen

Schritte. Im Mittelpunkt dieses Ansatzes steht der Prozeß der Entscheidung. „... ein

der Strategie der kleinen Schritte folgender Planer versucht nicht, eine umfassende

Untersuchung und Bewertung aller alternativen Handlungsmöglichkeiten zur Zieler-

reichung durchzuführen, wie es im entscheidungslogischen Modell verlangt wird,


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sondern er nimmt nur selektiv Handlungsalternativen wahr und prüft diese wiederum

selektiv“ (Feldmann 1986: 95).

Vertreter dieses Planungsansatzes orientieren sich an aktuellen Problemen und su-

chen nach Handlungsalternativen, die dem gerade vorherrschendem politischen

Willen der Beteiligten entspricht. „Anstatt zu versuchen, alle Konsequenzen der ver-

schiedenen alternativen Routen vorauszusehen, wird eine Route ausprobiert, und

unvorhersehbare Konsequenzen werden späterer Entdeckung und Behandlung

durch inkrementale Korrekturen überlassen.“ (Etzioni 1975: 293)

Hauptkritikpunkt an diesem Planungsansatz ist, daß es durch das schrittweise Vor-

gehen und die Berücksichtigung des aktuellen politischen Willen lediglich zu einer

Festschreibung der bestehenden Verhältnisse kommen kann. Notwendige und um-

fassende Reformen würden hierdurch verhindert.

1.1.4.2 Das Konzept der Lebenslage als theoretischer Zugang zur kommunalen

Sozialplanung

Früher war die Diskussion um Lebensstile bzw. Lebenslagen sehr stark geprägt von

den Faktoren ‚Einkommen‘, ‚Stand‘, ‚Klasse‘ und ‚Schicht‘. Hierauf aufbauend wurde

der Lebenslageansatz vor allem von Otto Neurath und Gerhard Weisser konkreti-

siert. Insbesondere Weisser der als Begründer des Lebenslagekonzepts gilt (vgl.

Neumann / Schaper 1983), machte es zum zentralen Punkt einer sozialwissen-

schaftlich begründeten Sozialpolitikansatzes. Damit war die Grundlage für zahllose

Forschungsarbeiten geschaffen, die sich auf den Lebenslagenansatz stützten. Zum

überwiegenden Teil handelt es sich dabei um sogenannte Armutsberichte (vgl. u.a.

Rosendahl 1995). Einkommen gilt als zentrale Kategorie im Konzept der Lebensla-

gen.

Trotz der vermehrten Verwendung des Lebenslagenansatzes ist eine Vereinheitli-

chung des Konzepts von Lebenslagen im Sinne einer Forschungsmethode noch

nicht ausreichend erfolgt. Insbesondere fehlt es an eindeutigen Anforderungen an

eine Lebenslageanlyse:


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„In der Formulierung von Lebenslage als theoretischem Begriff, als Leitkonzept empi-

rischer Untersuchungen wie auch als Grundlage sozialarbeiterischen Handelns kann

bisher von einem einheitlichen Vorgehen, einem entwickelten Konzept, nicht die Re-

de sein. (...) In der Diskussion um das Konzept der Lebenslage muß eine begriffliche

und konzeptionelle Vielfalt konstatiert werden, die eine vergleichende Diskussion

sehr erschwert. Die Spannweite bewegt sich zwischen Lebenslage als Ad-hoc-

Ansatz, in dem empirische Daten zu unterschiedlichen ‘Dimensionen’ der sozioöko-

nomischen Lebenssituation - im Sinne der ‘sozialen Indikatoren’ - auf der Ebene der

Gesellschaft additiv zusammengeführt werden bis hin zu dem Versuch, ein Konzept

als systematisch abgeleitet auf der Basis empirischer Ergebnisse zu entwickeln. Dies

ist zum Beispiel der Fall bei Amann (1983) in einer makro- und mikroorientierten

Analyse der Sozialarbeit oder Hradil (1987) mit einer ‚Modernisierung‘ der Sozial-

strukturanalyse“ (Clemens 1994: 142, 144).

Weisser selbst definiert den Begriff der Lebenslage folgendermaßen:

„Als ‘Lebenslage’ gilt der Spielraum, den die äußeren Umstände dem Menschen für

die Erfüllung der Grundanliegen bieten, die er bei unbehinderter und gründlicher

Selbstbesinnung als bestimmend für den Sinn seines Lebens ansieht“ (Weisser

1978). Bereits in dieser Definition ist impliziert, daß bestimmend für eine Lebenslage

mehr als nur Einkommen herangezogen werden muß. „Die Lebenslage eines Men-

schen ist jedenfalls weit subtiler als nur durch Einkommen und Vermögen bestimmt“

(Amann 1983). Die Vielschichtigkeit des Begriffs der Lebenslage wird deutlich, wenn

man der Definition Andrettas folgt, die nach eingehender Literaturanalyse zu dem

Schluß kommt, daß „Lebenslage“ einerseits als deskriptive Kategorie der Ungleich-

heitsforschung und andererseits als konzeptionelle Kategorie der Sozialpolitik ver-

standen werden kann:

„Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß Lebenslage als Kategorie der Un-

gleichheitsforschung zur Anwendung kommt, wenn das Phänomen, soziale Un-

gleichheit, in seinen Auswirkungen auf konkrete Lebensbedingungen der Angehöri-

gen von Klassen oder Schichten, Gruppen oder Individuen untersucht werden soll.

Zur Kennzeichnung von Lebenslagen werden je nach Forschungsperspektive und

Erkenntnisinteresse subjektive und/oder objektive sowie ökonomische und/oder

nichtökonomische Determinanten berücksichtigt. Lebenslagen von Gesellschaftsmit-

gliedern werden nicht in ihrer gesamten Ausprägung, sondern nur hinsichtlich be-


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stimmter Merkmale untersucht, dabei geschieht dies nicht aus einer Längsschnittper-

spektive, sondern aus der Querschnittsperspektive. Mit dem Gebrauch des Begriffs

der Lebenslage sind in der Regel keine konzeptionellen Implikationen verbunden,

vielmehr wird „Lebenslage“ als Instrument zur Beschreibung von Differenzierung im

Gefüge sozialer Ungleichheit eingesetzt.“ (Andretta 1991: 16)

Die Beschreibung der Bedeutung des Lebenslagetheorems für die Sozialpolitik stellt

sich dagegen weitaus komplexer dar: „Während die soziologischen Lebenslagean-

sätze alle den Aspekt der Mehrdimensionalität von Lebensbezügen betonen und re-

levante Dimensionen der Lebenslage konkretisieren, fehlt diesen Ansätzen weitge-

hend eine explizit gesellschaftspolitische Orientierung der Sozialpolitik“ (Andretta

1991: 18). Weisser hat diesen Mangel überwunden und betont daher die gesell-

schaftliche Reformperspektive des Lebenslagetheorems, an der sich eine sozialpoli-

tische Zielbestimmung zu orientieren hat.

Unter sozialpolitischen Maßnahmen für ältere Menschen werden jene Initiativen ge-

faßt, die sich auf die Analyse von sozialen Risiken und die darauf aufbauende Ver-

besserung defizitärer Lebenslagen beziehen. In dieser Risiko- und Gefährdungsori-

entierung stehen Sozialpolitik und Lebenslagekonzepte in der Tradition von Gerhard

Weisser und Otto Blume. Das Spektrum individueller Handlungsmöglichkeiten wird

durch vielfältige, interdependente Facetten einzelner Gestaltungsmöglichkeiten und -

bedingungen bestimmt, woraus sich die Notwendigkeit der Berücksichtigung unter-

schiedlichster Dimensionen ergibt. In diesem Zusammenhang ist zu differenzieren

nach

• der quantitativ und qualitativ materiell-objektiven Ebene (z.B. Einkommen, Woh-

nen, familiäre Strukturen, soziale Bindungen, infrastrukturelle Versorgung mit

Diensten und Angeboten),

• Bedingungen und Möglichkeiten der individuellen Zeitgestaltung,

• der subjektiven Befindlichkeit, Einstellungen, Erwartungen, Bedürfnissen, Interes-

sen,


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• dem Gesundheitszustand, der aufgrund der besonderen Bedeutung für die Le-

benslage älterer Menschen explizit genannt werden soll und nach

• gesellschaftlichen Gegebenheiten, mit den „Sub-Ebenen wie soziale Ungleich-

heitsstrukturen, auf das Alter bezogene gesellschaftliche Wertvorstellungen,

Fremdbilder, Machtstrukturen oder auf das Alter bezogene Politikstrategien“

(Naegele 1991: 163).

Es ergeben sich hierdurch Hinweise auf Schwerpunkte von Interventionsmaßnahmen

und Planungsbereichen, wobei es insgesamt darauf ankommt, unter dem Aspekt der

Chancengerechtigkeit ältere Menschen in die Lage zu versetzen, „unter eigener Ver-

antwortung für ihr Leben das Optimum an Qualität gemäß der von ihnen vertretenen

Grundwerte zu erreichen“ (Weisser 1974: 152). In der sozialwissenschaftlichen For-

schung unterscheidet man folgende Analyseebenen, die gleichzeitig auch der Sozi-

alplanung im Politikfeld Pflege als methodische Richtschnur dienen können:

1. Bestimmung von sozialen Gefährdungen und Risiken, die im Alter gehäuft bzw.

durch Altern auftreten,

2. Ermittlung von Personengruppen (Zielgruppen) mit Risikogefährdung,

3. Analyse der strukturellen Entstehungsfaktoren alterstypischer Risiken und der Ur-

sachen für besondere Gefährdungen und Risikokumulationen,

4. Ableitung von problem- und ursachenadäquaten Maßnahmen zur Verbesserung

der Lebenslage im allgemeinen und spezifisch für Personengruppen mit besonde-

rer Gefährdung und Risikobetroffenheit.


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1.2 Anforderungen an ein Planungsinstrument im Politikfeld ‚Pflege‘

Die Entwicklung eines Prognosemodells zur Beantwortung der oben skizzierten Fra-

gestellung befindet sich im Spannungsfeld zwischen Wissenschaftlichkeit, Berück-

sichtigung einer validen (gültigen) Datenbasis und seiner pragmatischen Umsetzung.

Grafik 1.2: allgemeine Anforderungen an das Prognosemodell

Berücksichtigung

der Fragestellung

wissenschaftlich

fundiert

valide

Datenbasis

Anwendbarkeit

Valide Datenbasis:

Mit der Erhebung der Pflegeinfrastruktur zum Stichtag 31. März 1997 liegt nun erst-

mals eine fundierte Planungsgrundlage vor, mit deren Hilfe genaue Aussagen über

die Entwicklung der zukünftigen Inanspruchnahme von pflegerischen Diensten und

Einrichtungen gemacht werden können. Dennoch sind diese Daten genau zu unter-

suchen, um festzustellen, ob tatsächlich auch das gemessen wurde, was gemessen

werden sollte. So sind - wie bei jeder Pilotstudie oder Pre-Test - nicht alle erhobenen

Merkmale uneingeschränkt verwendbar.

Wissenschaftliche Fundierung:

Ein Prognosemodell muß einer bestimmten Logik folgen. D.h., ein Modell zur Erklä-

rung bestimmter Wirkungszusammenhänge oder zur Abschätzung einer Entwicklung

muß sich auf bewährte Theorien stützen. Die Entwicklung eines Modells ist also in

keinem Fall beliebig.


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Berücksichtigung der Anwendbarkeit des Modells:

Ein Modell, welches in den Kommunen zur Praxis gelangen soll, muß erstens nach-

vollziehbar sein und gleichzeitig aber zweitens nicht zu komplex, damit die Durchfüh-

rung (bzw. Berechnung) des Modells für den Praktiker handhabbar ist.

1.2.1 Begriffsbestimmung: Der Bedarf

Der Begriff des Bedarfs wird im Kontext der Ermittlung von Richtwerten/-margen sehr

unterschiedlich definiert. Eine objektive Feststellung eines Bedarfs ist nur schwer

möglich, da er im Spannungsfeld von gesetzlichen Normierungen, wissenschaftli-

chen Annahmen und individuellen Dispositionen und Konstitutionen steht. Auch ist

häufig unklar, ob sich mit der Begrifflichkeit um einen objektiven Bedarf z.B. an Pfle-

geplätzen handelt oder ob vielmehr individuelle Bedürfnisse intendiert sind. Der So-

zialplaner in der Kommune ist für die Planung der örtlichen Pflegeinfrastruktur vor-

rangig an der zu erwartenden Inanspruchnahme in einer zukünftigen Periode inter-

essiert, als an einer von zu vielen Setzungen abhängigen Bedarfsquantifizierung. In

diesem Sinne wird Bedarf i. S. von zukünftiger Inanspruchnahme verstanden. Die

Ermittlung von Bedarfsrichtwerten erfolgt daher in erster Linie nachfrageorientiert.

Generell muß aber festgestellt werden, daß der zu erstellende Bedarfsplan nicht

ausschließlich aus einem quantitativen Teil bestehen kann. Vielmehr ist eine Kombi-

nation mehrere Teile notwendig, um einen aussagefähigen Plan zu erstellen. Die

Pflegebedarfsplanung steht mit der Darstellung des Ist-Zustandes (Pflegebericht)

und der Berechnung von Kennwerten oder -margen erst am Beginn. Erst wenn pro-

gnostizierte Bedarfswerte mit dem tatsächlichen Ist-Zustand verglichen werden, be-

ginnt die eigentliche Arbeit des Sozialplaners. Dann müssen die Ergebnisse über-

prüft und auf die Besonderheiten bzgl. des Kreises bzw. der kreisfreien Stadt abge-

stellt werden. Dabei sind die wichtigsten Arbeitsschritte:

1. Die Regionalisierung der Ergebnisse und die Berücksichtigung räumlicher Sub-

stitutionseffekte

Der Einzugsbereich der Anbieter von Pflegeleistungen muß ausreichend in die

Überlegungen einbezogen werden. Bezirks-, Stadt-, Kreis- und sogar Landes-

grenzen geben darüber nur bedingt Aufschluß, so daß im Sinne einer wohnortna-


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hen Infrastrukturplanung über adäquate Gebietsaufteilungen, innerhalb derer

Aussagen über Bedarfe gemacht werden können, nachgedacht werden muß.

2. Berücksichtigung funktionaler Substitutionseffekte

Die Beziehungen zwischen einzelnen Versorgungsbereichen müssen analysiert

werden, damit mögliche Substitutionseffekte die Ergebnisse der Bedarfskennzif-

fernermittlung nicht verfälschen.

3. Berücksichtigung bestimmter/besonderer Zielgruppen

Die Berechnungsmethoden können für die verschiedenen Zielgruppen nur ver-

gröbernd Bedarfe aufzeigen. Besondere Personenkreise wie z.B. Wachkomapati-

enten, die rein quantitativ nur schwer erfaßbar sind, müssen in die Planung mit

einbezogen werden.

1.2.2 Funktionen der Planung

Für die Entwicklung eines idealtypischen Planungsmodells ist von besonderer Be-

deutung, welche Akteure am Planungsprozeß beteiligt sind, wie sich ihre spezifi-

schen Interessenlagen darstellen und welche Funktionen bzw. Aufgaben eine Be-

darfsplanung haben soll. Hierzu ist es notwendig, Bedarfsplanung im Kontext ver-

schiedener Politikfelder zu beurteilen:

• Bedarfsplanung und Finanzpolitik,

• Bedarfsplanung und Marktwirtschaft,

• Bedarfsplanung und Sozialpolitik.

1.2.2.1 Bedarfsplanung und Finanzpolitik

Ein wesentliches Interesse von Ländern und Kommunen ist bei der Vergabe von

Fördermitteln die zieladäquate und nutzbringende Verwendung der zur Verfügung

stehenden öffentlichen Gelder. Daher ist die Aufnahme der Einrichtung in einen Pfle-

gebedarfsplan - respektive eine Bedarfsbestätigung der Kommunen - Voraussetzung


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vieler (landespezifischer) Förderbewilligungen. Diese kann letztlich nur auf der Basis

solider und abgesicherter Bedarfsabschätzungen erfolgen.

1.2.2.2 Bedarfsplanung und Marktwirtschaft

Obwohl das SGB XI eine deutliche Marktorientierung aufweist und die Hürden für

den Marktzugang relativ niedrig gehalten sind, ist Planung im Bereich der Pflegein-

frastruktur nicht überflüssig geworden. Jede neue und solide Betriebsgründung sollte

auf Infrastrukturanalysen über mögliche Mitanbieter (Konkurrenten) basieren, zusätz-

lich aber auch vorhandene und potentielle Nachfrager nach pflegerischen Diensten

und Einrichtungen berücksichtigen. Nicht ohne Grund steigt die Zahl von Unterneh-

mensberatungen, die eben genau diese Funktionen übernehmen. Eine Bedarfspla-

nung hat daher auch eine deutliche marktwirtschaftliche Funktion. Indikator dafür ist

das vermehrte Anfragen seitens der Kreditinstitute bei Kommunen über einen mögli-

chen Bedarf bei Neubauten von Pflegeeinrichtungen (dies gilt insbesondere für den

Bereich des ‘Betreuten Wohnens’).

1.2.2.3 Bedarfsplanung und Sozialpolitik

Eine wesentliche Funktion der Bedarfsplanung liegt in der qualifizierten Beratung der

Betroffenen und deren Angehörigen auf der einen Seite sowie andererseits der pfle-

gerischen Dienste und Einrichtungen. Der Pflegemarkt soll und muß in seinem An-

gebot transparenter werden, so daß auch der oben beschriebene Personenkreis

zielgruppen- und bedarfsgerecht beraten werden kann.

Die einzelnen Funktionen stehen zum Teil in einem Spannungsverhältnis zueinander

(z.B. Marktwirtschaft und Sozialpolitik). Daher ist es notwendig, mögliche Konfliktli-

nien zwischen den Akteuren, konfligierende Ziele und vorhandene Planungs-

hemmnisse aufzuzeigen, um so den Grad der Zielerreichung eines Planungsinstru-

mentes beurteilen zu können.


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1.2.3 Planungshemmnisse

Einem Instrument zur Planung der Pflegeinfrastruktur sind Grenzen gesetzt. Ein be-

liebig gearteter und methodisch sowie datentechnisch absolut abgesicherter Pla-

nungsprozeß kann folgendes nicht gewährleisten:

• Den Ausschluß des unternehmerischen Risikos, das selbstverständlich immer

vom Betreiber oder Investor einer Einrichtung getragen werden muß.

• Die Verhinderung eines ‘privaten’ Bauvorhaben bei Erfüllung der Marktzugangs-

vorraussetzungen mit gänzlichem Verzicht öffentlicher Mittel.

• Den Abbau von Überangeboten oder Überkapazitäten in einer Region beispiels-

weise durch die Ermöglichung von Kündigungen des Versorgungsvertrages mit

pflegerischen Diensten oder Einrichtungen

• Eine inhaltlich vollständige bzw. umfangreiche Berücksichtigung der Fragen nach

der Qualität der Pflege. Es ist sogar zu beachten, daß Diskussionen um Bedarf-

splanung nicht zu einer Vermeidungsstrategie führen, die Fragen nach der Qua-

lität von Pflege und von Pflegeeinrichtungen verhindern.

Die gesetzlichen Vorgaben, Planungsziele, -funktionen und –hemmnisse bilden den

Rahmen für ein Planungsmodell. Im nächsten Schritt sind die spezifischen Einfluß-

faktoren auf die Nutzung pflegerischer Dienste und Einrichtungen zu identifizieren

und auf ihre empirische Relevanz zu untersuchen.


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1.2.4 Einflußfaktoren auf die Nutzung pflegerischer Dienste und Einrichtungen

Die Nutzung pflegerischer Dienste und Einrichtungen hängt von zahlreichen Ein-

flußfaktoren ab, die in ein Modell zur Bedarfsplanung integriert werden müssen:

Bevölkerungsfaktoren

Sie beschreiben die Gesamtbevölkerung und die Altenbevölkerung nach bestimmten

sozialstrukturellen Merkmalen und liefern damit den Interpretationshintergrund für die

Analyse des Hilfe- und Betreuungsbedarfs. Beispielhaft hierfür sind:

• die demographische Entwicklung (Altersstruktur),

• unterschiedliche Lebensstile (Haushalts- und Familienstrukturen, Wohnort) und

• das Einkommen (Erwerbsverhalten).

Bedarfsfaktoren

Sie beschreiben bezogen auf die Hilfe-, Pflege- und Betreuungsbedürftigen in der

Bevölkerung die Art und den Umfang des Hilfe-, Pflege- und Betreuungsbedarfs und

die daraus ableitbare Nachfrage nach professionellen Diensten. Hier lassen sich bei-

spielhaft folgende Faktoren benennen:

• Pflegefallwahrscheinlichkeiten (alters- und geschlechtsspezifisch),

• Krankheitspanorama (Morbidität) und

• Pflegebedarf (z.B. Appaliker, MS-Kranke, geronto-psychatrisch Veränderte).

Bestandsfaktoren

Sie charakterisieren die vorhandene Infrastrukturversorgung mit Diensten und Ein-

richtungen insbesondere in der Altenhilfe und dienen dazu, Versorgungslücken

kenntlich zu machen. Hier gilt es zu berücksichtigen:

• das Versorgungsangebot in der jeweiligen Region (ambulante, teil- und vollstatio-

näre Dienste und Einrichtungen),

• die Versorgungsdichte,

• Auslastungsgrad der pflegerischen Dienste und Einrichtungen (Wartelisten) und

• die Pflegesätze (entspricht dem Preis für das jeweilige Angebot).


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Rechtliche Faktoren

Die rechtlichen Faktoren geben den Rahmen, in dem sich eine Bedarfsplanung be-

wegen kann. Hierzu gehören beispielsweise:

• die gesetzliche Definition von ‚Pflegebedürftigkeit‘,

• die Leistungen der Pflegeversicherung und

• die Leistungshöhe.

Kapitel 2: Rechtliche Rahmenbedingungen: Das Pflege-Versicherungsgesetz (SGB XI)

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2. Rechtliche Rahmenbedingungen: Das Pflege-Versicherungsgesetz (SGB XI)

Den gesetzlichen Rahmen für Planungsfragen im Bereich der Pflege bilden die ent-

sprechenden Rechtsnormen auf der Bundes- und der Länderebene. Dabei muß be-

rücksichtigt werden, daß trotz aller Fachlichkeit der bei der Entwicklung von Geset-

zen beteiligten Akteure, es sich immer um einen politischen Aushandlungsprozeß

handelt. Entscheidend sind oft nicht Sachgerechtigkeit, sondern vielmehr Durchsetz-

barkeit auf der politischen Handlungsebene.1 Letztlich handelt es sich dabei immer

um Fragen von Abstimmungsmehrheit oder –minderheit. Als ein geradezu idealtypi-

sches Beispiel hierfür steht das Pflege-Versicherungsgesetz, wie im folgenden ge-

zeigt werden soll.

Ziele und Maßnahmen des Pflege-Versicherungsgesetzes können nicht losgelöst

von dem Hintergrund der Entwicklungsgeschichte2 der Reform der Sicherung bei

Pflegebedürftigkeit gesehen werden. An der mittlerweile 25jährigen Diskussion um

die Einführung einer Pflegeversicherung haben sich eine Vielzahl von Akteuren be-

teiligt, die alle unterschiedliche Interessen verfolgten. Offensichtlich ist daher, daß

„dem Gesetz keine umfassende Gesamtkonzeption zugrunde liegt, sondern daß die

Pflegeversicherung ein ‘Mixtum Compositum’ darstellt, mit dem verschiedene Ziele

angestrebt werden, die in sich nicht widerspruchsfrei sind“ (Eifert & Rothgang 1997:

23, Evers 1995).

Mit der Einführung des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflege-

bedürftigkeit - SGB XI - wurde ein Kompromiß3 gefunden, der durch einen langjähri-

gen Prozeß der Konsensbildung geprägt ist.4 Eckpunkte waren dabei auf der einen

Seite advokatorische Legitimationsstrategien (Schutz des Pflegebedürftigen) sowie

andererseits Finanzierungs- bzw. verwaltungstechnische Fragen zur Umsetzung

(Kompensation, institutionelle Anbindung etc.). „Das Problem der Sicherung bei Pfle-

1 Eine ähnliche Darstellung findet sich bei Braun (1996).2 Vgl. hierzu u.a. Jung (1995).3 Bereits Norbert Blüm (1995) betonte in seiner Rede bei der Verabschiedung des Pflege-Versich-

erungsgesetzes die Kompromißhaftigkeit des Gesetzes.4 Jung spricht in diesem Zusammenhang von insgesamt 17 gescheiterten Gesetzentwürfen und

Gesetzanträgen, die in den vergangenen 25 Jahren von Parteien, Ländern und Verbänden vor-gelegt und in Bundestag oder Bundesrat eingebracht wurden (Jung 1994, 15).


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gebedürftigkeit hat zwei Seiten: Zum einen die pflegerische Versorgung und deren

Qualität, zum anderen die Finanzierung der Versorgung“ (Eisen 1992: 236).

Schwerpunkt der Diskussion war jedoch hauptsächlich die finanzpolitische Seite. In-

haltliche bzw. qualitative Aspekte in Angebot und Nachfrage nach Pflegeleistungen

wurden dabei überwiegend ausgeblendet. Resultat ist, daß das SGB XI aus einer

Vielzahl von „programmatischen Regelungen [...], die ohne unmittelbaren normativen

Gehalt sind“ (Schulin 1994: 437). Beispielhaft hierfür sei die Regelung des Gesetzes

genannt, die sich auf die Mitwirkungspflichten der Versicherten bei Vorsorge- und

Rehabilitationsmaßnahmen zur Verhinderung bzw. Minderung von Pflegebedürftig-

keit bezieht (§ 6 SGB XI), die jedoch letztlich ohne Rechtsfolgen für den Versicherten

bei Nichtbeachtung dieser Vorschrift bleibt. Schulin folgert daher: „Regelungen wie

der vorstehend näher analysierte § 6 SGB XI, dem als ‚allgemeine Vorschrift‘ mit in-

haltsschwerer Überschrift (‚Eigenverantwortung‘) Grundsatzcharakter zukommen

soll, sind ungeeignet und mindern deutlich Qualität und damit zugleich Autorität des

Gesetzes insgesamt.“ (Schulin 1994: 438). Sowohl für den Pflegebedürftigen als

auch für die beteiligten Institutionen fehlen somit an wichtigen Umsetzungspunkten

des Gesetzes Elemente positiver wie negativer Sanktionsmöglichkeiten. 5

Zu beachten ist darüber hinaus, daß die Entscheidung für eine einnahmeorientierten

Ausgabenpolitik, also der Hinwendung vom in der gesetzlichen Krankenversicherung

vorherrschenden Bedarfs- zum Budgetprinzip (Rothgang 1996, Geissler 1997), fi-

nanzpolitische Effekte vordergründig einfach kalkulieren und vor allem öffentlich-

keitswirksam darstellen ließ, ohne daß dabei Überlegungen zur Beurteilung der

Wirksamkeit der Leistungen der Pflegeversicherung im Hinblick auf die Realisierung

der postulierten Ziele des Gesetzes von entscheidender Bedeutung waren.6

5 Zu den Problemfeldern in der Pflegeversicherung vgl. auch Neumann (1996).6 So besteht derzeit immer noch ein eminenter Forschungsbedarf im Bereich der Pflege-

wissenschaft, wie die unterschiedlichen Maßnahmen nach dem Gesetz zur sozialen Absicherungdes Risikos der Pflegebedürftigkeit greifen und zur Erreichung der dort postulierten Ziele beitra-gen. Ausgehend von sozialgerontologischen Überlegungen und Konzepten - z.B. Vorrang derhäuslichen Pflege oder Vorrang der Rehabilitation vor Pflege - müssen dabei die Wirkungen unddie Angemessenheit der politisch gesetzten Normen beurteilt werden, während gleichzeitig derGrad der Zielerreichung aus sozialpolitikwissenschaftlicher Perspektive eingeschätzt werdenmuß.


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Für Planungsfragen im Politikfeld ‚Pflege‘ ist daher eine genaue Zielanalyse der ge-

setzlichen Rahmenbedingungen - insbesondere dem Pflege-Versicherungsgesetz -

notwendig, um hieraus den Planungsgegenstand und vor allem die Planungsintenti-

on definieren zu können, damit so Planung zielgerichtet erfolgen kann.

2.1 Die Untersuchungsmethode: Politikfeldanalyse

Den methodischen Bezugsrahmen der nachfolgenden Darstellung zum Konsens-

bildungsprozeß zur Absicherung des Lebensrisikos der Pflegebedürftigkeit und zu

den Zielen des Pflege-Versicherungsgesetzes stellt die Politikfeldanalyse dar.7 Ihr

Hauptanliegen ist es, Inhalte staatlicher Politik, ihre Ursachen, Voraussetzungen und

Einflußfaktoren sowie ihre Folgen und Wirkungen zu analysieren. “Policy analysis is

finding out what gouvernments do, why they do it, and what difference it makes” (Dye

1976).

Notwendigerweise muß daher der Begriff der “Politik” definiert bzw. seine inhaltlichen

Aspekte näher beschrieben werden. Die Politikfeldanalyse unterscheidet in diesem

Kontext „Polity“, „Politics“ und „Policy“ (Schubert 1991).

2.1.1 Begriffsklärung Polity - Politics – Policy

Polity beschreibt eine konkret bestimmte oder gewünschte politische Ordnung. Zen-

tral ist hier das Feld der politischen Ideen und Ideologien und die aus diesen Ideen

hervorgegangenen formalen institutionellen Ordnungen. Beispielhaft kann hier das

System der Sozialen Sicherheit mit seinen verschiedenen Strukturpinzipien – Solida-

rität, Subsidiarität - angeführt werden.

Mit Politics wird der Prozeß des Politikgestaltens bezeichnet. Im Vordergrund stehen

dabei die unterschiedlichen, voneinander divergierender bzw. konvergierender Inter-

essenslagen, neutrale oder koalierende Positionen der beteiligten Akteure und deren

7 Ähnliche Vorgehensweisen finden sich u.a. bei Igl (1992), Haug & Rothgang (1995), Robert

(1992) und Dieck (1992).


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Absichten und Forderungen. In diesem Prozeß werden politische Ideen wie z.B. die

Implementation einer Pflegeversicherung im Rahmen des Systems der Sozialen Si-

cherung in konkrete politische und sozio-ökonomische Forderungen und Pläne, Ver-

einbarungen und Entscheidungen gefaßt.

Policy schließlich bezeichnet das inhaltliche und materielle Resultat von Politik. Aus

den Politics entwickeln sich konkrete Gesetze - z.B. das Pflege-Versicherungsgesetz

- und Verordnungen – z.B. die Rechtsverordnung zur Bedarfsplanung nach dem

Landespflegegesetz NRW. Policies betreffen also konkret den Bürger, da ihre Wir-

kungen entweder greifen oder an ihnen vorbei gehen.

Das Zusammenwirken von Polity, Politics und Policy und ihre Interdependenzen

können anschaulich an den unterschiedlichen Fragestellungen dargestellt werden:

In Abgrenzung zur “klassischen Fragestellung” nach der richtigen politischen Ord-

nung und der “politischen Fragestellung” nach der Form des politischen Systems

steht in der Politikfeldanalyse das Resultat - die Policy - im Zentrum der Überlegun-

gen, das sich ergibt, wenn in einem gegebenen System - Polity - ein bestimmter Pro-

zeß zur Problemlösung - Politics - eingeschlagen wurde (Schubert 1991). Übertragen

auf das Politikfeld "Pflege" bedeutet dies die Untersuchung der materiellen und in-

haltlichen Auswirkungen des SGB XI sowie seiner Umsetzungsgesetze und Verord-

nungen, die sich aufgrund des Konsensbildungsprozesses mit unterschiedlichsten

Akteuren zur Ausgestaltung der Pflegeversicherung im Rahmen des bestehenden

Systems der Sozialen Sicherheit ergeben haben.

2.1.2 Phasenmodell der Politikfeldanalyse

Politik bzw. die Durch- und Ausführung des Politischen ist kein statischer Zusand,

sondern es handelt sich um einen dynamischen Prozeß, der im Rahmen einer Poli-

tikfeldanalyse näher definiert werden muß. Sinnvoll ist daher die Einteilung in ver-

schiedene, idealtypische Perioden, die helfen, den Untersuchungsgegenstand näher

zu strukturieren. Die nachfolgende Einteilung ist angelehnt an Brewer und deLeon

(Brewer & deLeon 1983), die den “policy-cycle” in 6 Phasen kategorisieren:


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1. Initiation

2. Estimation/Formulation

3. Selection

4. Implementation

5. Evaluation

6. Termination

Für die Darstellung der Entwicklung des Pflege-Versicherungsgesetzes sind die er-

sten vier Phasen relevant, da eine Evaluation des Gesetzes noch nicht erfolgt ist.

Dem entsprechend lassen sich ebenfalls noch keine Aussagen über eine Programm-

Termination treffen. Im folgenden werden daher die ersten vier Phasen in ihrem theo-

retischen Bedeutungsinhalt skizziert. Außerdem erfolgt zu jeder Phase eine kurze

Beschreibung der Bedeutung für die Entwicklung des Pflege-Versicherungsgesetzes.

Dies erfolgt unter der Zugrundelegung der Kategorisierung nach Igl (1995).

Igl teilt die Entwicklungshistorie in insgesamt 7 Phasen ein, die sich folgendermaßen

unter die ersten vier Phasen der Politikfeldanalyse subsumieren lassen.8

Übersicht 2.1: Policy Cycle

Allgemeines Phasenmodellder Politikfeldanalyse

Phaseneinteilung nach Igl

Initiation 1. Wahrnehmung und Aufarbeitung des ProblemsEstimation/Formulation 2. Einstiegslösungen

3. Vorlage von GesetzesentwürfenSelection 4. gesetzliche Realisierung zum Einstieg in um-

fassendere Regelungen5. Auseinandersetzung über Grundsatzfragen

(Privatversicherungs- vs. Sozialversicherungslö-sung)

Implementation 6. Gesetzesentwürfe7. Ausgestaltung der Pflegeversicherung

EvaluationTermination(eigene Zusammenstellung)

8 Haug & Rothgang teilen den Prozeß der Konsensbildung in vier Phasen ein, die sich auf die Ak-

teursebene orientieren. Die erste Phase bezieht sich auf den Pflegebedürftigen, die zweite Phaseauf die kommunale Ebene, die dritte auf die Landes- und die vierte schließlich auf die Bundes-ebene. Dieck orientiert sich eher am klassischen Phasenmodell der Politikfeldanalyse. Da ihreDarstellung jedoch lediglich bis 1990 reicht erfolgt eine Einteilung in 5 Phasen.


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2.2 Der Konsensbildungsprozeß

2.2.1 Phase 1: Wahrnehmung und Aufarbeitung des Problems

Erster Ansatzpunkt der Überlegungen über die soziale Absicherung von Pflegebe-

dürftigkeit war die unbefriedigende finanzielle Situation vieler älterer Menschen, die

aufgrund von Pflegebedürftigkeit in einer stationären Pflegeeinrichtung am Ende ih-

res Arbeitslebens trotz Bezugs von Alters- und z.T. Betriebsrenten größtenteils von

Sozialhilfe abhängig waren.9 Bereits hier zeigt sich, daß die Diskussion um den

Schutz von Pflegebedürftigen von Beginn an durch Überlegungen um die Finanzie-

rung bzw. die Angliederung an bestehende Zweige der sozialen Sicherung geprägt

war. Dem entsprechend und dem Grundgedanken der Sozialversicherung folgend

sollte eine „soziale Heimversicherung“ im Rahmen einer Volksversicherung als Pen-

dant zu einer ‘Mindest-Volks-Rente’ geschaffen werden, die diesen Problemen

Rechnung tragen sollte (vgl. Galperin 1973). Hintergrund der Überlegung war, den

Lebensunterhalt sowohl in als auch außerhalb stationärer Einrichtungen zu gewähr-

leisten. Mit dem „Gutachten über die stationäre Behandlung von Krankheiten im Alter

und über die Kostenübernahme durch die gesetzlichen Krankenversicherungen“ des

Kuratoriums Deutsche Altershilfe (KDA) wurde eine Sozialversicherungslösung im

Rahmen der Kranken- oder der Rentenversicherung präferiert. Das KDA betonte da-

bei ausdrücklich, daß die „begriffliche Trennung von Behandlung und Pflege und die

organisatorische Trennung nach entsprechenden Versorgungsstrukturen [...] sachlich

nicht begründet (ist)“ (Kuratorium Deutsche Altershilfe 1974: 25). Das Kuratorium

Deutsche Altershilfe stellte gleichzeitig fest, daß Pflegebedürftigkeit nicht sui generis

ein Problem einzelner Altersgruppen ist, sondern daß es sich um ein allgemeines

Lebensrisiko handelt, das auch einer gesamtgesellschaftlichen Lösung bedarf. In

seinen Gutachten über die stationäre Behandlung von Krankheiten im Alter und über

die Kostenübernahme durch die gesetzliche Krankenkassen wurden dazu vor allem

fünf Punkte festgestellt:

9 Zum Konsensbildungsprozeß vgl. auch Frank (1994).


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1. Verschiedene Krankheiten bedingen unterschiedliche Behandlungsbedürftigkeit,

und zwar unabhängig vom Alter. Die Behandlung muß in jedem Grad ärztlich in-

diziert und überwacht sein.

2. Die begriffliche Trennung von Behandlung und Pflege und die organisatorische

Trennung nach entsprechenden Versorgungsstrukturen ist sachlich nicht begrün-

det. Es gibt keine Pflegebedürftigkeit allein auf Grund des Alters. Auch die in der

Reichsversicherungsordnung verwendeten Begriffe „ärztliche Behandlung“ und

„Pflege“ sind keine Gegensätze. Sie werden im Gesetz synonym verwendet.

3. Die Notwendigkeit der stationären Behandlung ist unabhängig von einer mögli-

chen Heilung nach einer konkreten Betrachtungsweise zu beurteilen. Dabei sind

im Einzelfall die medizinische und soziale Indikation zugrunde zu legen.

4. Die Kennzeichnung einer Institution als Krankenhaus ist für eine dort mögliche

stationäre Behandlung nach der Reichsversicherungssordnung und der Rechts-

sprechung des Bundessozialgerichtes nicht ausschlaggebend. Die Behandlung

ist davon abhängig, daß sie in der jeweiligen Einrichtung ärztlich überwacht wird

und daß dort geschultes Personal sowie eine apparative Mindestausstattung vor-

handen ist.

5. Die Behandlung von kranken alten Menschen in großen Pflegeabteilungen, Pfle-

geheimen oder Krankenheimen, die den genannten personellen, sachlichen und

räumlichen Mindestanforderungen genügen, fällt bei gesetzlich Krankenversi-

cherten in die Leistungspflicht der Gesetzlichen Krankenkassen. (KDA 1974: 25).

Ähnliche Lösungsvorschläge wurden ebenfalls vom Ministerium für Arbeit, Gesund-

heit und Sozialordnung des Landes Baden-Württemberg (1977), die als den zu versi-

chernden Personenkreis bei den Mitgliedern der Gesetzlichen Krankenversicherung

ansah, sowie vom Bundesvorstand der Arbeiterwohlfahrt entwickelt, der unter dem

Stichwort „Kostendreiteilungsvorschlag“ (Bundesvorstand der Arbeiterwohlfahrt

1976) bekannt geworden ist. Demnach sollten die Kosten für pflegebedingte Auf-

wendungen von der Krankenversicherung, Kosten für die Heimunterbringung der


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Pflegebedürftige und Kosten für die soziale und kulturelle Betreuung im Heim der

örtliche Sozialhilfeträger tragen.

Neben der vorgeschlagenen Integration der Absicherung bei Eintritt von Pflegebe-

dürftigkeit im Sozialleistungskontext der gesetzlichen Krankenversicherung wurde

gleichzeitig eine Trennung von Leistungs- und Kostenträger diskutiert. Auf der einen

Seite sollten die Leistungen durch die gesetzliche Krankenversicherung erbracht

werden, andererseits sollten die Kosten von der Rentenversicherung getragen wer-

den (Wannagat 1974, Dieck 1976). Diese Variante fand jedoch nur marginale Be-

achtung.

Den Abschluß der ersten Phase bildet der Bericht der 1977 eingerichteten

Bund/Länder Arbeitsgruppe mit dem Titel „Aufbau und Finanzierung ambulanter und

stationärer Pflegedienste. Das Arbeitsergebnis, daß im April 1980 vorgelegt wurde,

umfaßte drei Modelle:

• „Eine Erweiterung der Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung bei

Pflegebedürftigkeit (kleine Lösung).

• Eine besondere Pflegeversicherung, die die gesamte Bevölkerung umfaßt,

durchgeführt von den Krankenkassen (große Lösung).

• Ein Pflegeversicherungsgesetz, von Bund und Ländern gemeinsam finanziert.“

(Schraa 1995: 40)

2.2.2 Phase 2: Einstiegslösungen

Kennzeichnend im Bericht der Bund/Länder Arbeitsgruppe war wie schon im Gut-

achten des KDA die Feststellung, daß eine Sicherung des Risikos der Pflegebedürf-

tigkeit nicht allein auf die ältere Bevölkerung abstellen konnte. Dies hätte eine Volks-

versicherung zur Folge gehabt, die „angesichts der damals sich abzeichnenden so-

genannten Krise der sozialen Sicherung für nicht finanzierbar gehalten“ wurde (Igl

1995). Aus diesem Grunde wurde von verschiedenen Seiten Einstiegslösungen prä-

feriert. Sowohl die Tansfer-Enquête-Kommission, als auch die Spitzenverbände der

freien Wohlfahrtspflege und der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge


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erarbeiteten Vorschläge, die sich in erster Linie um ältere Menschen als den zu ver-

sichernden Personenkreis drehten. Letztlich wurde ein gemeinsamer Vorschlag ver-

abschiedet, der folgende „Eckpunkte zur Absicherung des Risikos der Pflegebedürf-

tigkeit“ aufwies:

• Einführung einer Pflegeversicherung mit organisatorischer Anbindung an die

Krankenversicherung.

• Um die Kostenentwicklung kalkulierbar zu halten, sollten zunächst alte Menschen

gegen Pflegebedürftigkeit versichert werden.

• Für nicht in der gesetzlichen Krankenversicherung Pflichtversicherte sollte die

Möglichkeit einer freiwilligen Versicherung geschaffen werden.

• Die Leistungen sollten sich auf den Aufwand für die Pflege beschränken, nicht

dagegen Unterkunft und Verpflegung einbeziehen.

• Die Versicherung sollte durch die Mitglieder der gesetzlichen Krankenversiche-

rung (einschließlich der Rentner) und die Arbeitgeber finanziert werden.“

(Schraa 1994: 40f)


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Übersicht 2.2: Chronologie der Vorschläge zur Pflegeversicherung

Jahr Akteur Vorschlag (Stichworte)1973 Galperin (Deutscher Verein) eigenständige Heimversicherung und Mindestvolksrente1974 Kuratorium Deutsche Al-

tershilfeKrankenversicherungslösung, keine Beschränkung auf best. Alters-gruppen

1974 Wannagat Trennung von Kosten- (Rentenversicherung) und Leistungsträger(Krankenversicherung)

1976 Dieck Trennung von Kosten- (Rentenversicherung) und Leistungsträger(Krankenversicherung)

1976 Bundesverband der Arbei-terwohlfahrt

Dreiteilungsvorschlag:Krankenversicherung übernimmt die Pflegekosten,Pflegebedürftige übernehmen die sog. Hotelkosten,Sozialhilfeträger ist Ausfallbürge

1977 Ministerium für Arbeit, Ge-sundheit und Soziales desLandes Baden-Württemberg

Kombination aus Krankenversicherung und Heimkosten

1978 52. Deutscher Juristentag Pflegebedürftigkeit wird als allgemeines typisches Lebensrisiko an-gesehen, finanzielle Absicherung erfolgt in Renten- und Krankenver-sicherung

1979 Deutscher Städtetag Pauschalierung der Hotelkostenanteile, Pflegekosten im Rahmen derKrankenversicherung (Basis: Dreiteilungsvorschlag)

1980 Bund-Länder-Arbeitsgruppe kleine Lösung: Erweiterung der Leistungen der Krankenversicherungbei Pflegebedürftigkeitgroße Lösung: besondere Pflegeversicherung, die die gesamte Be-völkerung umfaßt, durchgeführt von den Krankenkassendritte Lösung: Pflegeleistungsgesetz, von Bund und Ländern gemein-sam finanziert

1980 Deutscher Verein acht Thesen zur Neuregelung der Absicherung des Risikos bei Pfle-gebedürftigkeit (Pflegeversicherung im Rahmen der Krankenversi-cherung, Übernahme nur der Pflegekosten, Einbezug nur die ältereGeneration)

1981 Transfer-Enquête-Kommission

Kombination aus Rentenversicherung und Heimkostenversicherung

1983/1984

Spitzenverband der FreienWohlfahrtspflege undDeutscher Verein

Gemeinsamer Vorschlag, Einstiegslösungen (vorrangig alte Men-schen, Pflegeversicherung in Anbindung an Krankenversicherung,Beschränkung auf Pflegekosten)

(eigene Zusammenstellung)

Auffällig ist, daß bei den insgesamt 13 Vorschlägen zur Neuregelung der Absiche-

rung des Risikos der Pflegebedürftigkeit eine schriftlich fixierte Position der Kranken-

versicherung, die zumindest in allen Vorschlägen genannt, wenn nicht sogar eine

zentrale Bedeutung zugewiesen wird, fehlt. Dieck stellt fest, „das etablierte Gesund-

heitswesen wandte sich mit Vehemenz gegen jede Neuregelung. Einig in ihrer Ab-

lehnung waren sich die Gesetzlichen Krankenkassen und die Private Krankenversi-

cherung, die Kassenärztliche Vereinigung und ihr Zentralinstitut der Kassenärztlichen

Versorgung. Als abschreckendes Beispiel wurde die niederländische Versicherung

besonderer Gesundheitsrisiken vorgeführt, auch wenn ihr Ansatz und ihre Bedingun-

gen mit den in der Bundesrepublik diskutierten Maßnahmen keineswegs deckungs-

gleich sind. Erdrückend hohe Kostenbelastungen wurden errechnet: bis zu 21 Mrd.

DM für das Gebiet der alten Bundesrepublik. Der verantwortliche Referent im zu-


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ständigen Bundesministerium überschrieb einen Artikel kritisch aber sachgerecht:

Kostenschätzung statt politischer Diskussion“ (Dieck 1992: 49; Grönert 1981).

2.2.3 Phase 3: Gesetzesen

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Sozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘webdoc.sub.gwdg.de/ebook/dissts/Bochum/Zaengl1999.pdfSozialplanung im Politikfeld ‚Pflege‘ - Modelle und Prognosen zur Infrastrukturentwicklung