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think actbeyond mainstream
2015
9月
2016
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
思与行
3亮点
2 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
去产能、去僵尸企业国家最新的相关政策有哪些
p. 4
从管资产到管资本资本投资及运营管理应如何运用
p. 6
组织调整实现价值创造从职能条线管理到以业务拓展为中心的管理体系
p. 13
3思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
自2011年以来，中国钢铁行业产能过剩的情况不
断恶化，在“四万亿投资”的刺激下，各地钢企纷
纷“大干快上”，导致中国钢产量由08年时的5亿
吨快速增长至14年的逾8亿吨；由于下游市场需
求增长有限，钢材价格相应地由11年初的约5000
元/吨一路下滑至15年底的约700元/吨，使得钢
铁行业在14-15年面临全行业亏损。由于钢铁行
业属于重资产行业，对就业和信贷的影响巨大，
各地政府为了保就业、保债务，纷纷对这些亏损
钢企进行输血，导致许多钢企虽面临巨额亏损仍
然屹立不倒，成为“僵尸企业”。其中，国有钢铁
企业由于资产规模较大，且受市场因素和政治因
素的双重影响，其动向受到各方密切关注。
与此同时，煤炭、水泥等行业也出现与钢铁行业
相似的严重产能过剩。对此，中共中央、国务院
提出了要全面深化国有企业市场化改革、提升资
产效率和经营活力，在过剩行业淘汰落后产能、
清除僵尸企业的要求，并出台了改革指导意见和
一系列配套政策。在此背景下，基于罗兰贝格在
中国市场的服务经验，我们从钢铁行业相关政策
和国有资本投资运营公司试点政策两个角度入
手，为国有钢铁企业的转型发展提供宏观思路。
引言
中国钢产量 (2008–2014)
钢材价格 (2011–2015)
5亿吨
5000元/吨 700
元/吨
8亿吨
钢铁行业政策分析
中 国 钢 铁 行 业 正 面 临 产 能 的 严 重 过
剩，2011-2014年仅粗钢过剩产能就由1.6亿
吨快速上升至3.4亿吨。面对着严重的产能过
剩，各地政府出于保就业、保债务的要求，
对亏损钢铁企业进行持续救助，造成了许多
亏损而不停产，停产而不破产的“僵尸企
业”。这些本应被淘汰掉的低效甚至亏损企
业不仅消耗大量的信贷资源而没有产出，加
剧了产能过剩的程度，更为严重的是，其承
受损失的能力甚至超过正常企业导致劣币驱
逐良币的现象。 A
对此，中央多次召开专题会议，要求在钢
铁、煤炭等产能严重过剩行业进行去僵尸、
去产能。2015年11月10日，国家主席习近平
在中央财经领导小组第十一次会议上强
调：“要着力加强供给侧结构性改革，促进
过剩产能有效化解，促进产业优化重组”；
2016年1月4日，总理李克强在太原主持召开
钢铁煤炭行业化解过剩产能工作座谈会时提
出：“要在过去三年已化解钢铁9千多万吨的
基础上进一步淘汰过剩产能”； 2016年1月
12日，国家发改委秘书长李朴民在国新办发
布会上表示：“下一阶段的供给侧结构性改
革将以钢铁、煤炭等行业为重点，力争通过
一段时间的努力，在化解产能过剩方面取得
突破”。
与此同时，中国正推进的中国制造2025战略
对中国钢铁产业提出了智能化、服务化进行
转型升级的要求。《中国制造2025》战略明
确提出：未来“要推动物联网、大数据、云
2011-2018中国粗钢过剩产能 [亿吨]
资料来源：国家统计局，Wind资讯；罗兰贝格分析
2012 2013 2014 2018
A
2011
1.6
2.83.0
3.4
压缩过剩产能
//
4 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
况下同时完成减量提质的任务。责任不可谓
不重，难度不可谓不大。但是，这也同时为
中国钢铁企业进行产业整合提供了历史机
遇。部分经营管理水平优秀、产品品质突出
的钢铁企业在在推动行业去产能化的同时有
机会进一步做强做大钢铁主业，通过自身产
能去化，重组剥离不良资产，优化钢铁主业
结构，提高市场集中度，走出钢铁行业的困
境。
计算等在制造业领域的广泛深入应用，全面
提升制造业产品、装备、生产、管理和服务
的智能化水平”，“从主要提供产品制造向
提供产品和服务转变，发展个性化定制服
务、全生命周期管理、网络精准营销和在线
支持服务”。 B
这两方面的政策，要求国内大型钢铁生产企
业在当前面临钢铁主业严重的经营压力的情
《中国制造2025》战略对钢铁企业的影响
B
- 加快推动新一代信息技术与制造技术融合发展把智能制造作为两化深度融合的主攻方向
- 着力发展智能设备和智能产品，推进生产过程智能化，培育新型生产方式，全面提升企业研发、生产、管理和服务的智能化水平
- 通过推动智能制造提高钢铁制造的生产效率
- 全面推进钢铁、有色、化工、建材、轻工、印染等传统制造业绿色改造
- 加大先进节能环保技术、工艺和装备的研发力度……积极推行低碳化、循环化和集约化，提高制造业资源利用效率；强化产品全生命周期绿色管理……
积极发展服务型制造和生产性服务业
- 鼓励制造业企业增加服务环节投入，发展个性化定制服务、全生命周期管理、网络精准营销和在线支持服务等
- 大力发展面向制造业的信息技术服务，提高重点行业信息应用系统的方案设计、开发、综合集成能力
- 通过向服务化转型，提高整个钢铁行业产业链上的协同效应
中国制造 重要战略方向内容摘要 分析
资料来源：《中国制造2025》；罗兰贝格分析
推荐信息化与工业化深度融合
全面推行绿色制造
- 通过推行绿色制造提高钢铁制造的节能环保水平
5思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
国有资本投资运营公司政策理论分析
我们认为，当前供给侧的结构性问题大都与
国企改革不彻底有着直接或间接的联系。从
要素的投入来看，国企占据和消耗了比民企
更多成本更低的资源，是资源配置机制不平
衡的主要体现；从要素的产出来看，国企并
没有高效的利用所获得的资源，其利润和资
产回报水平均明显低于民企，并且当前的过
剩产能也都主要存在于钢铁、煤炭、水泥、
电解铝等国企主导的行业。因此，国企改革
将是过剩产能出清成败的关键。国有企业需
要进行内部改革，摆脱行政色彩，完善市场
机制，以实现经济增长方式的转型升级，帮
助中国经济走出本轮危机。
国企改革并不是一个新命题，实质上，国企
改革自改革开放以来便一直在进行，只是每
次改革的重点有所不同。从历史上看，国企
改革大致经历了经营放权、抓大放小、明确
出资人职责、市场化改革深化四个阶段：第
一轮国企改革（1978-1993年）的重心是通
过承包经营责任制提高企业的经营自主性和
积极性；第二轮国企改革（1993-2003年）
意在集中资源打造一批具有较强控制力的国
有企业，与在中国加入世贸组织后进入中国
的跨国外资企业相竞争；第三轮国企改革
（2003-2013年）主要是为了改变国有企业
多头管理的局面，在中央和地方成立国有资
产管理委员会，履行国有企业的出资人职
责，对国有企业进行监管。 C
相比前几轮国企改革，本次国企改革（2013
年后）不仅要通过兼并重组和破产清算等手
段去除低效的僵尸企业和落后产能，更重要
的是要完成上一轮国企改革没有实现的目
标，即通过完善国资监管方式、鼓励混合所
有制、建立现代企业制度等举措，优化国资
布局，真正将商业类国企改造成为市场竞争
主体。 D
基于关于本轮国企改革的目标和主要工作，
国务院提出以组建国有资本投资运营公司的
方式在国资委和国有企业之间构建以资本管
理公司为主要形式的隔离带，以划清与政府
机构与国有企业的管理界限，将国资委的职
责从“管资产”转变为“管资本”，通过下
放经营管理权，加强国有企业市场化程度、
激发其经营活力。 E
从目前已出台的政策文件来看，国有资本投
资运营公司的使命目标、角色定位、实现方
式和运作模式基本得到了明确：
6 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
1978年以来中国国企改革要点总结
资料来源：案头研究；罗兰贝格分析
C
经营放权阶段
1978-1993年
抓大放小阶段
1993-2003年
出资人职责明确阶段
2003-2013年
改革深化阶段
2013年以来
- “九龙治水”和国有资产保值增值无人负责的矛盾凸显
- 明确出资人职责在中央和地方明确国有资产出资人机构，承担国资保值增值的责任
- 国企要求改变多头管理的局面，统一监管机构并明确出资人职责
- 多种经济成分快速发展，要求国资从不具备竞争力的领域退出，同时增强公有制经济的控制力
- 抓大放小通过“抓大放小”优化国资布局，集中资源打造一批具有很强控制力的央企
- 在战略性行业的大中型国企要求更多的资源倾斜，以提升国资的控制力
政府监管能力 国企发展诉求 国资管理改革重心
- 改革开发前夕，政府没有能力继续扮演国家公司管理者的角色，需要探索放权方式
- 放松经营权通过承包经营责任制等方式提高企业经营自主性和积极性
- 国有企业自身能力相对建国初期有了巨大的提升，要求更多的自主权
当前阶段
7思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
- 两层国资监管架构下，国资监管越位和缺位问题并存
- 打造市场化主体通过转向“管资本”实现进一步松绑，让商业类国企真正成为市场化主体
- 进一步实现政企分离、所有权和经营权分离；业绩考核、薪酬分配、选人用人三权到位
本轮国企改革的目标和主要工作
D
2020年目标
国企公司制改革基本完成
国资监管制度更加成熟
国资配置效率显著提高
企业党的建设全面加强
分类推进国有企业改革
将国有企业分为商业类和公益类，分类推进改革
完善现代企业制度
推进公司制股份制改革：健全公司法人治理结构、国企领导分类分层管理制度、企业薪酬分配制度和内部用人制度
完善国有资产管理体制
由管资产转为管资本
建立国资投资运营公司
加强和改进党对国有企业的领导
发挥党组织核心作用；加强国企领导班子和人才队伍建设；落实反腐倡廉“两个责任”
强化监督防止国有资产流失
强化企业内部监督；
建立健全外部监督机
制；实施信息公开加强
社会监督；严格责任追
求
发展混合所有制经济
通过引入非国有制资本、国资入股非国有企业、员工持股等方式提高国企公众化程度
资料来源：《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》；罗兰贝格分析
8 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
国有资本投资运营公司在本轮国企改革中的功能定位
E
资料来源：《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》；罗兰贝格分析
本轮改革新增组织
目标
- 国有资本市场化运作的专业平台，以管资本的方式，通过授权经营来履行对国企的出资人权利，界定市场和政府的边界，形成市场和政府的“隔离
带”
主要任务
- 主要发挥推进国有资本优化重组的价值，实现清理退出一批，重组整合一批，创新发展一批国有企业，建立健全优胜略汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能，处置低效无效
资产
主要内容
- 探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价格管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值
国有资产监管机构
- 央企- 地方国企
- 国有资本市场化运作专业平台
- 国资委- 财政部
国有资产监管机构
国企
9思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
市场中展开竞争，通过经营活动获取回报，
通过经营管理效率的提升为国有资本投资运
营公司带来投资回报。当国有资本投资运营
公司发现下属企业未能带来预期投资收益
时，可在市场中出售其持有的该子公司的股
份，实现减持甚至彻底退出；同时，也可通
过在新兴的成长性行业进行投资，以获得更
高的投资回报率。
目前，国资委已选定了中国粮油集团有限公
司（中粮）和国家开发投资公司（国投）作
为国有资本投资运营公司的首批试点企业。
中粮和国投作为试点企业，在经营范围、子
公司产权结构和管理机制等方面相比过去获
得了更大的自主权。因此，大型国有企业可
通过向国有资本投资运营公司转型，获得提
升资本投资运营能力、推动行业整合升级的
机会。 G
使命目标
服务于国家战略目标，推动产业集聚和转型
升级，优化国有资本布局结构，促进国有资
本合理流动，实现保值增值；
角色定位
国有资本投资运营公司同时具有“出资人”
和“经营者”双重身份；
实现方式
划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及
国有资本经营预算注资组建或选择具备一定
条件的国有独资企业集团改组设立；同时，
按照“一企一策”原则，明确授权内容、 范
围和方式；
运作模式
资本投资和资本运营相结合，包括投资融
资、产业培育、资本整合、股权运作、价值
管理、有序进退等。
然而，国有资本投资运营公司的授权内容、
管理范围、运作模式、考核机制等办法仍有
待后续配套文件的颁布和完善。
从现有文件来看，设立国有资本投资运营公
司后，现有国企格局将发生较大变化。我们
判断，未来国企可能将被划分为三类：直管
国企、国资投资运营公司及其下属企业。除
关系到国民经济命脉的国有企业（如石油、
电力等）将被列为直管企业外，其他国有企
业将转型成为国有资本投资运营公司或成为
其下属企业。 F
其中，国资委将向国有资本投资运营公司出
资，并委托其进行代管该部分国有资本；国
有资本投资运营公司将通过资本投资和资本
运营，完成对国有资本进行保值增值的任
务；国有资本投资运营公司的下属企业将逐
步由过往普遍采用的行政化管理向市场化管
理的方式进行转变，并于民营、外资企业在
10 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
设立国有资本投资运营公司对现有国有企业的影响（以中央国有企业为例）
F
11思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
资料来源：国务院发展研究中心；罗兰贝格分析
政府部门国资投资运营
部门 实体企业
直管央企
主要为关系到国民
经济命脉的超大型
央企
当前央企国资监管部门
国资资本投资运营
公司
重组组建为国有资
本投资运营公司，
具有与行业属性
下属企业
未转型为国有资本
投资运营公司的实
体央企
未来管理关系 当前管理关系 格局分化
国资委向国有资本投资运营公司试点企业提供的政策空间分析
G
12 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
资料来源：案头研究；罗兰贝格分析
中粮
国投
政策空间分析
- 可根据自身业务特点和发展方向适度选择和拓展业务范围
- 可根据自身存在的管理问题，选择不同的改革重心尝试市场化管理机制
- 可根据业务发展需要，探索混合所有制的方式和程度
- 推动形成基础产业，金融及服务业、前瞻性战略性产业、国际业务四大战略业务单元
- 按照“小总部、大产业”原则梳理总部组织和职能- 建立市场化运营机制
- 已综合采用全资、控股、参股和上市相结合的手段在子公司层面形成多样化产权结构- 非当前试点的重点工作领域
业务范围 产权结构 市场化机制
- 以粮油食品为核心主业打造国际化的全产业链
- 引进职业经理人- 股权多元化，引入产业、基金、民营、外资等各种资本- 业务板块分拆上市
试点企业的政策空间为国有企业提供了提升资本投资运营能力、
推动行业整合升级的政策契机
国有钢铁企业发展建议
委要求大部分央企的主业数量不超过3个，导
致国有钢铁企业只能在投资钢铁板块内产
业，导致产能进一步过剩；产权结构方面，
国有钢铁企业下属子公司多为全资或控股，
资本流动性低，政策限制多；机制体制方
面，受央企领导限薪等政策的影响，国有钢
铁企业在薪酬或股权激励、授权机制、职业
经理人聘用考核机制等方面存在诸多限制；
能力建设方面，国有钢铁企业仅注重在生产
环节的能力提升，在利用资本运作手段进行
兼并重组和产业培育等方面缺乏战略思想以
及相匹配的资本投资运营能力。
我们认为，国有钢铁企业可乘本轮改革的契
机，在上述几方面进行突破：在业务范围方
面，可进一步拓展钢铁产业链上下游的业务
延伸，通过资产整合和重组，选择潜力较大
的业务进行拓展，改善整体资产质量；产权
结构方面，可针对多元业务板块的三级甚至
二级子公司，探索混合所有制的范围和程
度，在不控股的情况下通过引入战略投资者
或财务投资者为有潜力的新业务提供支持；
在机制体制方面，可基于一企一策原则在员
工持股等股权激励机制、职业经理人的聘用
机制、高管薪酬机制等方面进行突破；在能
力建设方面，可积极参与钢铁行业的兼并整
合、对不良资产和僵尸企业的重组、股权投
资、市值管理以及产业投资孵化等资本投资
运营活动，提升资本运作方面的经验和能
力。
在当前钢铁行业经营环境恶化，亟待转型升
级的大背景下，我们建议大型国有钢铁公司
应主动拥抱改革，争取国资投资运营公司试
点的政策机会；同时，还应从业务范围、产
权结构、机制体制和能力建设四方面尝试借
力政策机遇，推动自身转型发展。
主动拥抱改革，争取国有资本投资运营公司
试点的政策机会
钢铁行业目前正面临全行业亏损的情况，并
且从过剩产能总量和年均产能去除量来看，
仍需用较长的时期完成市场出清。因此，对
国有钢铁企业而言，在通过去产能实现“局
部止血”的同时，也应考虑争取成为国有资
本投资运营公司试点企业，通过资本投资和
资本运营为企业进行“输血”，以改善整体
经营情况。此外，成为国有资本投资运营公
司试点企业还可利用“一企一策”的原则，
争取到更为宽松的监管空间，从而在钢铁行
业内部通过并购重组，推动业务整合，同时
也能获得进入新兴成长性行业的机会。
从业务范围、产权结构、机制体制和能力建
设方面借力政策机遇，推动自身转型发展
在目前国资委“管资产”这一管理体制下，
国有钢铁企业在业务范围、产权结构、机制
体制和能力建设方面相对于民营企业，存在
较明显的约束和限制：业务范围方面，国资
13思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
小结
“凡事预则立，不预则废”，在相关配套政策
尚未完全明朗的情况下，国有钢铁企业应当谋
定而后动，在推动改革的过程中谨慎把握政策
边界，做好以下四方面的平衡：
出资人职责与投资人职责的权衡
在转型国有资本投资运营公司需兼顾出资人和
投资人两种角色，在向上与向下两个层级的设
计中注重权责对等；
钢铁主业与多元化业务的权衡
基于公司愿景、使命、政策要求和能力专长，
稳步探索发展多元业务；
政治使命与企业发展诉求的权衡
国有钢铁企业应责无旁贷地承担政治使命，在
推动自身改革的同时，主动参与推动钢铁行业
转型升级的使命要求；
国有体制与市场化机制的权衡
旧有国企管理体制与新的市场化机制将注定共
存一定时期，国有钢铁企业转型的探索创新
需“摸着石头过河”，在现有体制框架下积极
寻求市场化运作的试点尝试。
14 思与行
钢铁行业政策分析及国有资本投资运营公司政策理论分析
关于我们
罗兰贝格管理咨询公司于1967年成立,是全球唯一一家源于欧洲的德国咨询公司。我们在全球36个国家设有50家分支机构,拥有2,400多名员工,并在国际各大主要市场成功运作。罗兰贝格为跨国企业、服务型公司以及公共机构 提供咨询服务,涵盖管理咨询所有领域话题,从战略建议到成功实施,如新的领导与商业模式;创新流程与服务;并购、PE与重组;大型基础建设项目的管理支持。
罗兰贝格是一家由220名合伙人共有的独立咨询机构,我们坚信企业的独立是为客户提供客观建议的基础。我们将可靠的分析与创新的战略相结合,为客户提供实际并持久的价值。我们在全球分别设立了不同的行业中心和功能中心,通过有效整合各个功能中心的资源,兼容并蓄来自不同行业的专家能力,为客户量身定制优秀的管理解决方案。
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运营优化
思与行
工业4.0量化转型——第四次工业革命如何重塑经济、社会与产业模式
罗兰贝格最近发布新的研究报告《工
业4.0量化转型——第四次工业革命如
何重塑经济、社会与产业模式》。报
告分析了这些影响的可视化成果。分
析采用观察制造业部门就业的资本回
报率（ROCE）的方法，该方法展示了
工业4.0如何推动盈利能力和资本回报
率提高，强调了工业4.0对企业、国家
和就业状况的影响。
运营优化——如何通过业务重组提升企业的运营效率
经过近几十年的高速增长，中国作
为低成本制造基地的地位逐渐受到
威胁。这一变化使得中国的制造企业
不得不通过新的手段来应对不断上升
的成本压力，保持其自身的竞争力。
现在正是开启运营优化项目的最佳
时机！
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