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Trends der Siedlungsflächenentwicklung und ihreSteuerung in der Schweiz und DeutschlandBarbara Schultz & Fabian DoschPublished online: 01 Nov 2012.

To cite this article: Barbara Schultz & Fabian Dosch (2005) Trends der Siedlungsflächenentwicklung und ihre Steuerung inder Schweiz und Deutschland, disP - The Planning Review, 41:160, 5-15, DOI: 10.1080/02513625.2005.10556901

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B a r b a r a S c h u l t z , F a b i a n D o s c h

Trends der Siedlungsflächenentwicklung und ihre Steuerung in der Schweiz und Deutschland

In Western industrialized countries, landconsumption for housing has been on theincrease for decades. This type of landconsumption is mainly a result of an in-crease in wealth and the technical, eco-nomic and societal changes of the lastfifty years. It has been largely decoupledfrom population growth. In many coun-tries, ongoing land consumption is per-ceived as both a key factor and a majorproblem for a sustainable development.The need for a long-term reduction ofland consumption for housing has gainedincreased political importance, especiallyin connection with the United NationsSummit for Sustainable Development inJohannesburg in 2002. This article de-scribes and analyzes the present and fu-ture developments in settlement growthin Switzerland and Germany. Based onthe analysis, the concluding sectionshighlight the implementation strategies ofboth countries to reduce land consump-tion for settlements.

In den westlichen Industrienationen istseit Jahrzehnten eine anhaltende Zu-nahme der Siedlungsflächen zu beob-achten. Das Siedlungsflächenwachstumist dabei in erster Linie ein Produkt desWohlstandswachstums und der tech-nisch-ökonomischen wie gesellschaftli-chen Veränderungen der vergangenenfünfzig Jahre und hat sich von der Be-völkerungsentwicklung weit gehend ab-gekoppelt. In vielen Ländern wird dieserstetige Flächenverbrauch heute alsSchlüsselindikator und zentrales Pro-blem für eine nachhaltige Entwicklunggesehen. Die langfristige Reduzierungder Flächeninanspruchnahme hat dahergerade vor dem Hintergrund der Welt-konferenz für nachhaltige Entwicklungin Johannesburg im Jahr 2002 wiederan politischer Bedeutung gewonnen. ImFolgenden sollen die beiden Nachbar-länder Schweiz und Deutschland aufihre bisherige und zukünftige Siedlungs-flächenentwicklung analysiert werden.Darauf aufbauend wird gezeigt, wie

beide Länder mit dem Nachhaltigkeits-ziel Verringerung der Flächeninan-spruchnahme umgehen und wie sie die-ses Ziel umsetzen wollen.

1. Trends in derSiedlungsentwicklung

1.1 Schweiz – Die Siedlungsfläche wächst beständigIn der Schweiz wird die Landnutzungund damit die Ausdehnung der Sied-lungsflächen allein durch die Arealstatis-tik flächendeckend erfasst. Die Erhe-bung erfolgt dabei im Hektarraster nach74 Nutzungskategorien und wird ausLuftbildaufnahmen der gesamten Schweizerstellt. Da dies ein sehr zeitaufwändi-ges Verfahren ist, liegen leider im Mo-ment lediglich zwei Erhebungen zur Flä-chennutzung vor, auf die wir die meis-ten Aussagen in den folgenden Ab-schnitten stützen: Die erste Erhebungwurde von 1979 bis 1985 durchge-führt, die zweite von 1992 bis 1997.Somit wurden die Daten im Schnitt imAbstand von zwölf Jahren erhoben.Eine Nachführung ist derzeit im Gangund soll 2009 abgeschlossen sein.

Zwischen 1979/85 und 1992/97hat die Siedlungsfläche, die auch die

Verkehrsflächen einschliesst, in derSchweiz laut Arealstatistik insgesamt um13,3 Prozent oder 32 650 Hektar aufinsgesamt 2789 km2 zugenommen. Da-mit wuchs die Siedlungsfläche wesent-lich stärker als die Bevölkerung, die imselben Zeitraum lediglich um 7,7 Pro-zent zugenommen hat. Der Siedlungs-flächenzuwachs fand zum allergrösstenTeil auf Kosten von bisher landwirt-schaftlich genutzten Flächen statt. Dengrössten Anteil am Zuwachs der Sied-lungsfläche hatte das Ein- und Zweifami-lienhausareal [1], wie Abbildung 1 ver-deutlicht.

Der heutige Stand der Siedlungsflä-chenentwicklung ist derzeit (auf Grundder laufenden Erhebung) leider nicht be-kannt, wobei aber davon auszugehenist, dass die Siedlungsfläche in den letz-ten Jahren nochmals erheblich angestie-gen ist. Dafür spricht beispielsweise,dass zwischen 1999 und 2003 über78 000 neue Gebäude mit Wohnungengebaut wurden, davon allein über61000 neue Einfamilienhäuser (jährli-che Bau- und Wohnbaustatistik 2004).

Es scheint offensichtlich, dass die Be-völkerungszunahme nur bedingt für dasSiedlungsflächenwachstum verantwort-lich ist und dass eine Kombination vonweiteren Faktoren hinzukommt. So ha-

DISP 160 5 2005

Erholungs- und Grünanlagen

6,8%

Verkehrsflächen23,4%

Industrieareal11,8%Ein- und

Zweifamileinhausareal30,1%

Reihen- und Terrassenhausareal

3,3%

Mehrfamilienhausareal14,1%

LandwirtschaftlichesGebäudeareal

6,7%

Nicht spezifiziertesGebäudeareal

3,8%

Abb.1: Anteil verschiedener Nutzungskate-gorien am Siedlungsflächenzuwachs zwi-schen 1979/85 und 1992/97 (BFS; Areal-statistik).

REFEREED

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ben zum einen die wachsende Anzahlvon Haushalten (immer mehr Single-Haushalte) und zum anderen der damitverbundene steigende Wohnflächenbe-darf pro Person einen grossen Einfluss.Seit 1960 ist die Zahl der Haushalte inder Schweiz erheblich schneller ange-wachsen als die Bevölkerung. Gleich-zeitig hat sich die durchschnittlicheHaushaltsgrösse seit den 1960er-Jahrenerheblich verringert, wobei ab den1980-er Jahren eine gewisse Verlangsa-mung dieses Trends stattgefunden hat.

Durch die Bevölkerungszunahme unddie kleineren Haushaltsgrössen hat sichdie Anzahl der Haushalte von 1960(rund 1,6 Millionen) bis 2000 (rund 3,2Millionen) praktisch verdoppelt. DieseEntwicklung ist unter anderem auf ge-sellschaftliche Einflüsse, aber auch aufdas gestiegene Wohlstandniveau zu-rückzuführen, das es vielen Menschenerlaubt, einen eigenen Haushalt mit im-mer grösserer Wohnfläche zu führen.

Die derzeitige räumliche Entwicklung

der Schweiz charakterisiert sich – ähn-lich wie in vielen Ländern der EU –durch einen Metropolisierungstrend, dergleichzeitig durch Dezentralisations-und Konzentrationsprozesse gekenn-zeichnet ist. Dabei verteilte sich derSiedlungsflächenzuwachs vor allem aufdie Randbereiche der Agglomeratio-nen, wo in den 1990er-Jahren auch dieBevölkerung am stärksten gewachsenist, sowie die ländlichen Räume.

Vor allem kleinere Agglomerationenim Einzugsbereich von Zürich – von derInner- bis zur Ostschweiz – verzeichne-ten zwischen 1990 und 2000 Bevölke-rungszunahmen von bis zu 18 Prozent(Schweizerische Bundeskanzlei 2002).Die bauliche Entwicklung hat Gemein-den zu Agglomerationen und diese wie-derum zu agglomerationsübergreifen-den Metropolitanräumen zusammen-wachsen lassen. Im Zuge dieser Ent-wicklung bilden sich funktionale Gross-regionen heraus, die zunehmend Kan-tons- und Landesgrenzen überschreiten

(Grossregionen um Zürich, Genf, Basel,Bodensee, Tessin/Lombardei).

Es ist davon auszugehen, dass dasSiedlungsflächenwachstum sich kurz-bis mittelfristig höchstens geringfügigabschwächen wird, sollten nicht ein-schneidende Massnahmen gegen dieseEntwicklung ergriffen werden. Denn ge-mäss einem Trendszenario zur Bevölke-rungsentwicklung (BFS 2001a) wird dieSchweizer Bevölkerung auf Grund einesweiterhin hohen Einwanderungssaldosbis ungefähr 2025 voraussichtlich auf7,56 Millionen anwachsen. Danach je-doch wird sie bis 2040 auf rund 7,43Millionen Personen schrumpfen. Somitdürfte vorerst allein durch steigendeHaushaltszahlen eine stetige Nachfragenach Wohnraum bestehen bleiben.

Nach Jahren der wirtschaftlichen Sta-gnation werden für 2005 und 2006wieder Wachstumsraten zwischen 1,5und 1,8 Prozent prognostiziert (SECO2005). Mit der Belebung der Wirt-schaft, mit weiter steigenden Haushalts-zahlen und der prognostizierten Zu-nahme des Verkehrs wird vermutlich ins-gesamt ein hoher Druck bestehen blei-ben, die grüne Wiese in neue Sied-lungsflächen umzuwandeln (Cattaneo2004). Dass diese künftige Ausdehnungder Siedlungsflächen auch weiterhin zueiner dispersen Siedlungsentwicklungführt, dafür sprechen auch die folgen-den Faktoren: Je mehr das Bodenpreis-niveau absinkt, je weiter man sich alsovon den Zentren entfernt, desto grössersind die Bauzonenreserven auf der grü-nen Wiese. Da gleichzeitig die Erreich-barkeit der grossen Zentren – wo sich diemeisten Arbeitsplätze konzentrieren – in der Schweiz flächendeckend gut ist,wird der bisherige Trend zur Zersiede-lung der Agglomerationsränder wahr-scheinlich anhalten. Denn die grossenZentren sind heute für Pendler besserdenn je zu erreichen. Zwar sind auch inder Schweiz vereinzelt Reurbanisie-rungstendenzen erkennbar – so hat bei-spielsweise die Bevölkerung der StadtZürich nach jahrelangem Bevölkerungs-rückgang seit Ende der 1990er-Jahrewieder leicht zugenommen, und ähnli-che Entwicklungen zeichnen sich inWinterthur und Genf ab – diese Ver-schiebungen kompensieren bisher je-

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Bevölkerung

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3500000

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Anzahl Haushalte

3,4

3,0

2,62,4 2,3

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1,5

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1960 1970 1980 1990 2000

Durchschnittliche Anzahl Personen pro Haushalt

26,7

32

37,6

42,2

0

10

20

30

40

50

1970 1980 1990 2001

Wohnfläche pro Person in m2

Abb. 2: Demografische Kennzahlen für dieSchweiz: Bevölkerung; Anzahl Haushalteinsgesamt; durchschnittliche Anzahl Perso-nen pro Haushalt; durchschnittliche Wohn-fläche pro Person. (Datenquelle: BFS, Volks-zählung/Hornung 2003)

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doch bei weitem nicht den Trend zur di-spersen Siedlungsentwicklung. Die Reur-banisierung könnte sich mittelfristig je-doch verstärken, denn mit einer gerin-geren Bevölkerungszunahme und zu-nehmender Alterung der Bevölkerungkann es für viele Menschen wieder at-traktiv werden, in den Zentren zu woh-nen. Ausserdem gewinnt die Wiedernut-zung von Brachflächen in der Schweizderzeit an Bedeutung. Die Wiedernut-zungspotenziale betragen heute hoch-gerechnet 1700 Hektar, sind geradewegen der oft zentralen Lagen für dieEntwicklung der betroffenen Städte undGemeinden enorm wichtig und könnenebenfalls zu einer Reurbanisierung bei-tragen.

1.2 Deutschland – Trendumkehr beim Flächenverbrauch,doch mehr BrachflächenWie in der Schweiz wächst auch in derBundesrepublik Deutschland die Sied-lungs- und Verkehrsfläche [2] (SuV) deut-lich schneller als die Bevölkerung unddie Zahl der Erwerbstätigen. Dies lässtsich seit den 1960er-Jahren für die altenBundesländer empirisch nachweisen(Dosch 2002, UBA 2004). Gründe für

die hohe Flächeninanspruchnahme indiesem Zeitraum waren in erster Liniedie mit dem wirtschaftlichen Wachstumverbundenen Wohlstandseffekte, die öf-fentliche Förderung des Eigenheimbausund der Mobilität, planerische Leitbildereiner funktionsräumlichen Trennung vonWohnen und Arbeiten, und nicht zuletztdas Bodenpreisgefälle von den Stadt-zentren zum Umland (Apel et al. 2000;BUND 2004) sowie – vergleichbar derSchweiz – die bereits skizzierten demo-grafischen Veränderungen. Die Flächen-inanspruchnahme erreichte im altenBundesgebiet mit jeweils über 110Hektar pro Tag bereits Ende der1960er-Jahre und nach zwischenzeit-lich niedrigeren Werten wiederum An-fang der 1980er-Jahre ihre Höhepunkteund lag damit weit über den Vergleichs-werten der späten 1990er-Jahre (89Hektar pro Tag). Seit dem Jahr 2000 istsie um etwa ein Viertel zurückgegangen[3].

In den neuen Bundesländern [4] voll-zog sich der SuV-Zuwachs und die da-mit verbundene «nachholende» Subur-banisierung insbesondere in den frühen1990er-Jahren im Zeitraffer, währenddie Bevölkerung und insbesondere dieErwerbstätigen sogar deutlich abnah-

men. Nach dem vergleichsweise sehrhohen Flächenverbrauch Mitte der1990er-Jahre in den neuen Bundeslän-dern ist aber seit 1997 nur bei den ge-werblichen Flächennutzungen, nachstarken Zuwächsen bis Ende der1990er-Jahre, ab 2001 auch bei denneuen Wohnbauflächen, ein deutlicherRückgang eingetreten. Demgegenüberhat sich die Zunahme der Verkehrsflä-chen in den neuen Ländern kaum verän-dert.

Seit 1992 ist erstmals eine bundes-weite Betrachtung möglich. Nicht nur inden neuen Ländern, auch im alten Bun-desgebiet stieg im Boom der Nachwen-dejahre bei reger Bautätigkeit Anfangund Mitte der 1990er-Jahre der Flä-chenverbrauch – synonym für die Inan-spruchnahme meist landwirtschaftlichgenutzter Fläche für Siedlungs- und Ver-kehrszwecke – und erreichte mit 131Hektar pro Tag in den Jahren1997–1999 bundesweit seinen bisheri-gen Höhepunkt. Seitdem sinkt die Flä-cheninanspruchnahme deutlich.

Seit 1992 dehnte sich die Siedlungs-und Verkehrsfläche bis 2003 um4785km2 (+11,9 Prozent) aus. Davonentfallen 3873km2 auf die Siedlungsflä-che (+16,2 Prozent) und 912km2 auf

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Deutschland Schweiz Verhältnis D : CH

Fläche km2

357 041 41 285 8,6 : 1

Bevölkerung (Juli 2004)

82 424 609 7 450 867 11 : 1

Bevölkerungsdichte Einwohner pro km2

230,9 180,5 1,2 : 1

Siedlungs- und Verkehrsfl ächekm2

45 090(2003)

2789(1992/97)

16,2 : 1

Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfl äche an der Gesamtfl äche %

12,6(2003)

6,8 (der Gesamtfl äche)

22 (der besiedelbaren

Fläche1)(1992/97)

1,8 : 1 (bezogen auf die Gesamtfl äche CH)

1 : 1,7 (bezogen auf die besiedelbare

Fläche CH)

Siedlungs- und Verkehrsfl äche pro Kopfm2 pro Kopf

546(2004)

397(1992/97)

1,4 : 1

Gewerblich-industrielles Wiedernutzungspotenzial(Brachfl ächen hochgerechnet) in ha

28 500 (2003)(BBR 2004a)

1700 (2004)(Valda et al. 2004)

17 : 1

1 Von den rund 41 000 km2 der schweizerischen Landesfl äche sind etwa 27 300 km2 nicht besiedelbar (auf Grund der Hangneigung, Höhe etc.). Es steht also nur ungefähr ein Drittel (ca. 13 600 km2) des schweizerischen Territoriums theoretisch für die Besiedlung zur Verfügung.

Tab. 1: Vergleich von Basisdaten zur Sied-lungsfläche und Bevölkerung in Deutschlandund der Schweiz. (Quellen: StatistischesBundesamt Deutschland [Angaben für31.12. des Jahres], Bundesamt für StatistikSchweiz.) Auf Grund unterschiedlicher Defi-nitionen und unterschiedlicher Erhebungs-zeitpunkte sind die Angaben zur Siedlungs-fläche und zu Brachflächen nur einge-schränkt vergleichbar.

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die Verkehrsfläche (+5,5 Prozent) (StBA2004). Absolut betrachtet wuchsen diesuburbanen Kreistypen im Umland derKernstädte am stärksten. Beim relativenWachstum haben die Kernstädte aufGrund des hohen Bestandsniveaus rela-tiv niedrige Zuwachsraten, die höchs-ten hingegen die ländlich-verdichtetenKreise. Auf Länderebene stieg der SuV-Anteil neben den neuen Bundesländernbesonders stark in Niedersachsen, Bay-ern und Baden-Württemberg. Mit derFlächeninanspruchnahme stieg auchder Anteil der Siedlungs- und Verkehrs-flächen an der Katasterfläche bundes-weit seit 1992 von 11,3 Prozent (1992)über 11,8 Prozent (1996) auf 12,3 Pro-zent (2000), danach jährlich um 0,1Prozent auf 12,6 Prozent (2003).

Trotz dieser dauerhaften Flächeninan-spruchnahme ist seit einigen Jahren einrückläufiger Trend festzustellen. Nachden Daten der letzten Teilerhebung2003 des Statistischen Bundesamtes istdie Flächeninanspruchnahme – zumdritten Mal in Folge – bundesweit aufnunmehr 93 Hektar pro Tag gesunken[5]. Bereits im Jahr 2002 war sie von131 Hektar (2000) über 117 Hektar(2001) auf 105 Hektar zurückgegan-gen (StBA 2004). Der Rückgang der Zu-nahme spiegelt sich in fast allen Bun-desländern wieder. Insbesondere dieGebäude- und Freiflächenzunahme, zumehr als der Hälfte am SuV-Zuwachs be-teiligt, ist deutlich rückläufig und hatsich innerhalb weniger Jahre nahezuhalbiert. Grund ist nicht nur die nachlas-sende Bautätigkeit (StBA 2003, RNE2004) für Wohnen, u.a. durch sinken-den Nachholbedarf beim Hauserwerb(vgl. u.a. UBA 2004), sondern insbe-sondere die erheblich zurückgegan-gene Ausweisung neuer Gewerbe- (ein-schliesslich landwirtschaftlicher Ge-bäude) und Industriegebiete sowie vonFlächen für Handels- und Lagerstätten,die in den 1990er-Jahren noch enormeZuwachsraten verzeichneten (Dosch2005). Weitere Gründe liegen in einereffizienteren Bestandsflächennutzungdurch Nachverdichtung und Wiedernut-zung oder in demografischen Ursachenwie regionaler Bevölkerungsstagnationund Reurbanisierungstendenzen. Insge-samt ist die Flächeninanspruchnahme

gegenüber dem Spitzenwert im Jahr2000 mit 131 Hektar pro Tag bundes-weit damit um nahezu ein Drittel in nurdrei Jahren zurückgegangen.

Auch wenn die Flächeninanspruch-nahme von 131 Hektar «nur» auf 93Hektar pro Tag zurückgegangen ist,summiert sich dies in nur drei Jahren aufweit mehr als 20 000 Hektar, die alsFreifläche erhalten bleiben. Darüberhinaus sind die Flächenproduktivitäten(Wertschöpfung je Flächeneinheit) seitmehreren Jahren leicht steigend, wenn-gleich zuletzt stagnierend (Löhr 2004nach StBA 2003). Zu den gewünschtenEntwicklungen (s.u.) zählt auch der –statistisch aber überzeichnete – Zu-wachs an Grün- und Erholungsflächeninnerhalb des Summenparameters Sied-lungs- und Verkehrsfläche. Weiterhinwar die Flächeninanspruchnahme inAgglomerationsräumen nach letztver-fügbaren Daten prozentual deutlich ge-ringer als in ländlich geprägten Kreis-typen. Zuletzt sanken die Siedlungsdich-ten im Vergleich zu Flächenstaaten weitunterproportional. Zudem ist der Flä-chenverbrauch in Agglomerationsräu-men Deutschlands im europäischen Ver-gleich moderat (EEA 2002 [6], Dosch2005). Einige Bundesländer, viele Re-gionen und Kommunen haben Aktivitä-ten zum Flächenmanagement initiiert

(vgl. Einig und Dosch 2004). Mögli-cherweise wirken sich diese Massnah-men aus, wenngleich der Beitrag dieserMassnahmen zum Rückgang der Flä-cheninanspruchnahme im Vergleichetwa zur Rezession in der Baukonjunk-tur gering sein dürfte.

Haben sich die Probleme durch denRückgang des Flächenverbrauchs erle-digt? In Anbetracht der stark rückläufi-gen Bautätigkeit [7] war der Rückgangder Flächeninanspruchnahme auch indiesem Ausmass zu erwarten. Noch im-mer werden derzeit, trotz nahezu kon-stanter Bevölkerung, täglich nahezu100 Hektar Siedlungs- und Verkehrsflä-chen neu erschlossen und Infrastrukturausgebaut. Dies entspricht – jährlich –dem 1,5fachen des Bestandes an SuVvon München.

Nach wie vor steigt die Ausstattungvon Siedlungs- und Verkehrsfläche jeEinwohner bzw. die Siedlungsdichtennehmen ab, in den neuen Ländern stär-ker als in den alten, in ländlichen Räu-men stärker als in Agglomerationsräu-men. Damit verbunden ist eine abneh-mende Auslastung der Siedlungsstrukturmit kostenremanenter Infrastruktur. Obdiese neue Infrastruktur dauerhaft aus-gelastet werden kann, ist angesichts ei-ner stagnierenden, in vielen Regionensogar rückläufigen Bevölkerung und ei-

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Zunahme in ha

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117 ha

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38

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Gebäude und Freifläche

Betriebsflächeohne Abbauland

Erholungsflächeinkl. Friedhöfe

Verkehrsfläche

Anmerkungen: Schleswig-Holstein ab 2001 geschätzt. Die Zunahmen der Erholungsflächen in Ost wie auch der starke Rückgang neuer Gebäude- und Freiflächen speziell für Nordrhein-Westfalen sind vermutlich in erheblichem Masse auf statistische Ursachen zurückzuführen.

Abb. 3: Tägliche Zunahme der Siedlungs-und Verkehrsfläche 1996 bis 2003.(Quelle: Laufende Raumbeobachtung desBBR. Datengrundlage: Flächenerhebungnach Art der tatsächlichen Nutzung des Bun-des und der Länder. © BBR Bonn 2004)

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ner schleppenden Konjunktur mit rück-läufiger Flächennachfrage zumindestfragwürdig. In Deutschland wird der Be-ginn der Schrumpfung der Bevölkerungfür 2013 prognostiziert (StatistischesBundesamt 2003) [8] und damit deut-lich früher als in der Schweiz. In einigenRegionen, neben Ostdeutschland auchin Teilräumen des alten Bundesgebietes,hat der Bevölkerungsrückgang längsteingesetzt.

Darüber hinaus nehmen die indirektenEffekte wie Zerschneidung von Land-schaftselementen trotz verminderter Flä-cheninanspruchnahme zu, und der Frei-raumbestand schrumpft gerade in denZentren und an den Rändern der Kern-städte, wo er bereits besonders knappist.

Problematisch ist die Entwicklung,dass nach wie vor neue Siedlungsge-biete erschlossen werden, obwohl par-allel grosse ehemals wirtschaftlich ge-nutzte Flächen brachfallen. Bei der Bau-landumfrage 2003 des BBR, erhobenauf der Basis von über 500 Städten undGemeinden, die mehr als 40 Prozent

der Bevölkerung in der Bundesrepublikrepräsentieren, wurden über 11 300Hektar Wiedernutzungspotenziale ge-meldet (BBR 2004a). Bevölkerungspro-portional hochgerechnet auf das Bun-desgebiet sind dies zirka 49 000Hektar, darunter zirka 28 500 Hektarnur für gewerbliche Wiedernutzung. Siestammen zu knapp 40 Prozent aus Ge-werbebrachen, zu 35 Prozent aus Kon-versionsflächen, 10 Prozent sind Bahn-/Postbrachen und der Rest umfasst Ver-kehrs- und sonstige Brachflächen.

In Ostdeutschland sind die Wieder-nutzungspotenziale sowohl absolut alsauch gemeinde- oder einwohnerbezo-gen grösser als in Westdeutschland, las-sen sich jedoch mangels Nachfrage oftnur schwer wiedernutzen. Hier werdenzunehmend Zwischennutzungen unddauerhafte Renaturierungen als Folge-nutzung angegangen. Aber auch inSüddeutschland weisen die Kommunentrotz hoher Baulandpreise umfangreicheWiedernutzungspotenziale nach. Ge-genüber der letzten Baulandumfrage2000 haben die Wiedernutzungspoten-

ziale in 2003 – trotz zwischenzeitlicherfolgter Wiedernutzungen – um etwaein weiteres Drittel zugenommen.

Eine immer noch deutlich wachsendeSiedlungs- und Verkehrsfläche auf dereinen, mehr Brachflächen auf der ande-ren Seite stellen eine Entwicklung dar,die auf Dauer so nicht weitergehenkann: weder aus ökologischer noch auskommunalwirtschaftlicher, sozialer undstädtebaulicher Perspektive.

2. Ziele zur Siedlungsflächen-entwicklung, ihre Kommunikationund Umsetzung

2.1 Die Situation in der SchweizDie Reduzierung des Flächenverbrauchsist ein zentrales, seit langem gefordertesund in zahlreichen Dokumenten festge-haltenes Ziel der räumlichen Entwick-lung der Schweiz. So findet es sich alsArtikel 1 des Raumplanungsgesetzesvon 1979 («haushälterischer Umgangmit dem Boden»). Bereits in den1980er-Jahren gab es etliche Studienzum Flächenverbrauch und eine Reihevon Vorschlägen, wie dieser wirksam zubegrenzen sei. So setzte sich das Natio-nale Forschungsprogramm (NFP) 22«Nutzung des Bodens in der Schweiz»von 1985 bis 1991 unter anderemauch intensiv mit der Problematik desSiedlungsflächenwachstums auseinan-der und beleuchtete diese von vielenverschiedenen Perspektiven aus. Im1991 herausgegebenen Abschlussbe-richt des NFP 22 war eine der zentralenForderungen, «mittelfristig den Umfangdes Siedlungsgebietes der Schweiz unddessen Aufteilung auf die Kantone bun-desrechtlich festzulegen» (Häberli et al.1992). Auch neue Instrumente wurdendamals schon in die Diskussion einge-bracht, die auch heute wieder gefordertwerden, wie z.B. ein Bonus-Malus-Sys-tem im kantonalen Finanzausgleich ge-koppelt an den Flächenverbrauch derKantone oder inter- und intrakantonalhandelbare Flächennutzungszertifikate.In ihrer kritischen Analyse «BilanzstudieBodenpolitik 1990–1995» kommenKnoepfel et al. (1996) zu der Schlussfol-gerung, dass die oben genannten Vor-schläge des nationalen Forschungspro-

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2100

1850

16001992 1996 2000 2003

Alte Länder Neue Länder

Stichtag jeweils 31.12. des Jahres

Einwohner je km2 Siedlungs- und Verkehrsfläche

Abb. 4: Siedlungsdichten 1992–2003 nachLandesteilen.(Quelle: Laufende Raumbeobachtung desBBR. Datengrundlage: Fächenerhebungnach Art der tatsächlichen Nutzung des Bun-des und der Länder. © BBR Bonn 2004)

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gramms in weiten Bereichen nicht um-gesetzt worden seien. Zwar scheinendie Investitionen mehr in Richtung Innen-entwicklung zu gehen und der öffentli-che Verkehr würde ausgebaut. Die Bo-dennutzungsansprüche ständen abernach wie vor nicht im Einklang mit demSchutz des Bodens. Im Bereich derRaumplanung seien die aus dem Natio-nalen Forschungsprogramm «Nutzungdes Bodens in der Schweiz» abgeleite-ten Forderungen wenig umgesetzt wor-den.

In dem vom Bundesrat zustimmendzur Kenntnis genommenen Strategiepa-pier «Grundzüge der RaumordnungSchweiz» (BRP 1996) wird mit dem Hin-weis auf die negativen Auswirkungender Zersiedelung ebenfalls eine stärkereSiedlungsentwicklung nach innen ange-mahnt. Diesen Zielsetzungen jedoch istgemein, dass sie nicht quantifiziert wur-den, sondern lediglich in allgemein qua-litativer Art formuliert sind. Wachter(1997) kommt zu der Einschätzung,dass die 1996 vorgelegten «Grund-züge» sich zwar explizit dem Nachhal-tigkeitsgedanken verpflichten, auf derEbene der Massnahmen, der Instru-mente und des Vollzugs indes keine mar-kante Neuausrichtung festzustellen sei(Lehn et al. 1998).

Eine eindeutige quantitative Zielaus-sage zum Flächenverbrauch findet sicherstmals in der «Strategie NachhaltigeEntwicklung 2002» des Schweizeri-schen Bundesrats. Demnach soll dieSiedlungsfläche pro Kopf langfristig aufdem heutigen Stand von rund 400m2

stabilisiert werden (Bundesrat 2002).Das bedeutet, dass eine Zunahme derSiedlungsfläche nur im Gleichschritt miteiner Bevölkerungszunahme stattfindensoll. Es wurde jedoch nicht erläutert, inwelchem Zeitraum dieses Ziel erreichtwerden soll, und der dazugehörigeMassnahmenkatalog blieb doch rechtallgemein. Da in der Schweiz dieHauptverantwortung für die Raumpla-nung bei den Kantonen liegt, ist auchumstritten, inwieweit der Bund den Kan-tonen diesbezüglich Vorgaben machenkann. Bisher ist auch kaum weiter disku-tiert worden, wie eine Umsetzung die-ses Ziels in den Kantonen erfolgenkönnte.

Abgesehen davon ist klar, dass es zueiner echten Trendumkehr im Siedlungs-flächenverbrauch käme, würde das Zieltatsächlich umgesetzt. Das Wachstumwürde erheblich gedrosselt. Insofern istder Zielwert zu begrüssen. Dass es sichum einen dynamischen, an die Bevölke-rungsentwicklung geknüpften Zielwerthandelt, ist einerseits eine Stärke, da erden Unwägbarkeiten der zukünftigenEntwicklung damit Rechnung trägt. An-dererseits führt genau diese Flexibilitätdazu, dass der Zielwert praktisch kaumdurchsetzbar wird, da er vollständigvon der Bevölkerungsentwicklung beein-flusst wird. Dies zeigt sich auch in denBerechnungen: mit dem Zielwert von400m2 pro Kopf kommt man beim Be-völkerungsszenario «Trend» des Bun-desamts für Statistik zu einem Flächen-zuwachs von rund 15 000 Hektar bis2030, beim Bevölkerungsszenario «Po-sitive Dynamik» jedoch zu mehr als40 000 Hektar. Somit versucht man imGrunde ein sich bewegendes Ziel zutreffen. Die Frage ist jedoch, ob es fürden begrenzten Raum Schweiz nicht ei-nen absoluten Zielwert für den zukünfti-gen Flächenverbrauch geben sollte, dereventuell auch einfacher kommunizier-bar ist. Dieser könnte zum Beispiel ähn-lich wie in Deutschland formuliert wer-den, wo in der nationalen Strategie zurnachhaltigen Entwicklung eine Reduzie-rung des Flächenverbrauchs von bisher129 Hektar (Durchschnitt 1996–2000)auf 30 Hektar pro Tag im Jahr 2020(Bundesregierung 2002) definiert wird.

Bisher haben weder der Bund nochdie Kantone konkretere Anstrengungenin Richtung einer konsequenten Umset-zung des 400-m2-Ziels unternommen.Hingegen wurden in jüngster Zeit vor al-lem im Bereich der Forschung zumThema Steuerung der Siedlungsentwick-lung, der Konkretisierung der künftigenZiele der Raumordnungspolitik sowieder Modellvorhaben im Rahmen der Ag-glomerationspolitik Fortschritte erzielt.So wurden unter anderem das Instru-ment und die Anwendung der kommu-nalen Nutzungsplanung und erste Lö-sungsvorschläge zu Planungs- und Koor-dinationsinstrumenten auf überkantona-ler Ebene evaluiert (Gerber und Michel2004) sowie Möglichkeiten marktwirt-

schaftlicher Instrumente zur Unterstüt-zung der Raumplanung abgeklärt [9].Gestützt auf die «Strategie NachhaltigeEntwicklung 2002» sollen zudem die «Grundzüge der RaumordnungSchweiz» vom Mai 1996 (BRP 1996)überarbeitet und konkretisiert werden.Den Grundzügen vorausgehen wird derRaumentwicklungsbericht, dessen Veröf-fentlichung für 2005 vorgesehen ist. AlsVorbereitung für den Raumentwicklungs-bericht wurden Grundlagenstudien undSzenarien zur Siedlungs- und Verkehrs-entwicklung erarbeitet (u.a. Schultz undSchilter 2003a, 2003b). Weiterhinwurde die erste weit gehend flächen-deckende Übersicht über die Industrie-brachflächen in der Schweiz erarbeitet(Valda und Westermann 2004) [10].Alle diese Studien sind zwar wichtigeund notwendige Vorarbeiten für dieKonkretisierung einer Umsetzungsstrate-gie zur Senkung des Flächenver-brauchs, es bleibt jedoch zu hoffen,dass auch die Umsetzung alsbald ange-packt wird.

Im Realisierungsprogramm für dieRaumordnungspolitik 2004–2007 sindMassnahmen aufgelistet, welche sichaus der Fortsetzung des AktionsplansNachhaltige Raumentwicklung ergeben.Sie sind darauf ausgerichtet, die Ab-stimmung von Siedlungsentwicklung undVerkehr zu verbessern und die Sied-lungsentwicklung nach innen konkret zufördern. Dazu gehören unter anderemdie Wiedernutzung von Industriebra-chen, eine Standortpolitik für publikums-intensive Bauten und Anlagen, eine Pro-blemanalyse und Lösungsvorschläge zurEntwicklung des Zweitwohnungsbaussowie die Förderung der überkommuna-len Zusammenarbeit. ExemplarischeProjekte und Prozesse sollen gefördertwerden, womit eine Siedlungsentwick-lung nach innen und eine Umnutzungvon Industriebrachen unterstützt werdenkönnen. Zudem werden vor allem Ana-lysen und Monitoringprojekte in den Be-reichen Bauzonen, Bauen ausserhalbder Bauzone, ländlicher Raum undLandschaftsentwicklung im Vordergrundstehen. Weiter enthält das Forschungs-programm 2004–2007 des Bundesam-tes für Wohnungswesen unter anderemeinen Schwerpunkt mit dem Thema

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«Nachhaltige Siedlungsstrukturen undWohnformen» (Bundesrat 2004). Be-zeichnenderweise taucht jedoch derZielwert von 400m2 Siedlungsflächepro Kopf in diesem Dokument nicht auf.

2.2 Die Situation in DeutschlandDie politische Zielsetzung einer nach-haltigen Siedlungsentwicklung ist inDeutschland seit gut 20 Jahren auf Bun-desebene verankert. Bereits mit der Bo-denschutzkonzeption der Bundesregie-rung 1985 wurde eine Trendwendebeim Flächenverbrauch postuliert (BMI1985). Die Grundlagen zu einer Flä-chenhaushaltspolitik sind seit Langemerarbeitet (ARL 1987, 1999). Dochnoch in den 1990er-Jahren fristete dieProblematik der persistenten Flächen-inanspruchnahme in der umweltpoliti-schen Debatte ein Schattendasein, ob-wohl seinerzeit bereits an prominenterStelle, etwa durch die Enquête-Kommis-sion zum Schutz des Menschen und derUmwelt mit dem «Konzept Nachhaltig-keit» eine drastische Wende bei der Flä-cheninanspruchnahme gefordert wurde(DBT 1998). Die Umsetzung verharrteauf dem Niveau von Postulaten, wäh-rend die Flächeninanspruchnahme bun-desweit zunahm (SRU 2004:165,Dosch 2002). Eine breite Auseinander-setzung um flächenpolitische Ziele undStrategien setzte erst mit dem «Ziel-30-ha» ein, welches die Bundesregierungim Rahmen der im April 2002 beschlos-senen «Nationalen Strategie für eineNachhaltige Entwicklung» formulierte.Die Verminderung der Flächeninan-spruchnahme und die nachhaltige Sied-lungsentwicklung wurden dabei als ei-nes von sieben Schwerpunktthemenidentifiziert. Durch eine Doppelstrategieder drastischen Reduktion der Flächen-inanspruchnahme bis 2020 und eineQualifizierung der Siedlungsentwick-lung in Bestand und Neubau will dieBundesregierung ihre Ziele erreichen(Bundesregierung 2002). Kern der Stra-tegie ist die Ausrichtung der Neubautä-tigkeit auf die städtebauliche Innenent-wicklung und die Förderung integrierterAnsätze beim Flächenmanagement. Esist somit erklärtes politisches Ziel, die In-nenstädte zu revitalisieren und die In-nenentwicklung gegenüber der Aussen-

entwicklung im Verhältnis 3:1 zu för-dern. Einer breiteren Öffentlichkeit be-kannt geworden ist das – erstmalig bun-desweit und ressortübergreifend festge-legte – «Ziel-30-ha» (s.o.). 15 Jahre ver-bleiben, um die derzeit 93 Hektar proTag um rund zwei Drittel zu vermindern.

Die wohlkalkulierte Wirkung diesesambitionierten Zielwertes, gemessen ander oft ambivalenten Ausrichtung flä-chenpolitischer Ziele, war herausfor-dernd: Erstmalig wurde ein Zielwert po-litisch verbindlich festgelegt, der nurdurch eine drastische Kehrtwende beider Flächeninanspruchnahme der endli-chen Ressource Boden zu erreichen ist.Auf einmal wurde vielen Akteuren be-wusst, dass dem konkreten Ziel einerdeutlichen Verminderung der Flächenin-anspruchnahme drastische Einschnittebei der Flächenausweisung folgen könn-ten. Der Rat für Nachhaltige Entwick-lung forderte darüber hinaus, bis 2050die neue Inanspruchnahme, insbeson-dere durch Flächenrecycling, auf Nullzu reduzieren und postuliert in seinenEmpfehlungen an die Bundesregierungzur Umsetzung des «Ziel-30-ha» vomJuni 2004 «Mehr Wert für die Fläche»(RNE 2004). Spätestens mit dieser aufErkenntnissen aus zahlreichen Dialog-veranstaltungen basierenden Publika-tion hat die Debatte um Strategien nach-haltiger Flächennutzung an Dynamik ge-wonnen.

Zahlreiche aktuelle Beiträge, Stellung-nahmen, Positionspapiere, Umfragenund Veröffentlichungen dokumentierendie Weiterentwicklung von Strategienund Instrumenten nachhaltiger Sied-lungsentwicklung (u.a. UBA 2004; ARL2004; Bundesregierung 2004; TAB2004). Der 1. Fortschrittsbericht derBundesregierung zur Nationalen Nach-haltigkeitsstrategie vom Oktober 2004verweist in seinem Schwerpunkt «Ver-minderung der Flächeninanspruchnah-me» auf die Erfordernis einer verstärk-ten sektorpolitikübergreifenden Zusam-menarbeit der Bundesressorts in For-schungsfeldern. Experimentelle For-schungsvorhaben wie «Fläche im Kreis»im Rahmen von Planspielen sollen Lö-sungsansätze zur Umsetzung der flä-chenpolitischen Ziele der NationalenNachhaltigkeitsstrategie in Form einer

städtischen bzw. stadtregionalen Flä-chenkreislaufwirtschaft ermitteln (BBR2004b). Eine grosse Zahl von For-schungsprojekten der Bundesressortsbehandeln Modellvorhaben nachhalti-ger Siedlungsflächenentwicklung. Ende2004 hat das Bundesministerium für Bil-dung und Forschung (BMBF) für dienächsten Jahre einen Förderschwer-punkt «Forschung für die Reduzierungder Flächeninanspruchnahme und einnachhaltiges Flächenmanagement (RE-FINA)» veröffentlicht. Damit soll die Ent-wicklung und Erprobung innovativerKonzepte für die Reduzierung der Flä-cheninanspruchnahme initiiert werden.Die angewandte Forschung zielt vor al-lem darauf, Datengrundlagen zu ver-bessern, Instrumente weiterzuentwickelnund das Bewusstsein für die Erforder-nisse und den Nutzen einer Flächen-haushaltspolitik zu schärfen. Damit sol-len Defizite in der Umsetzung von Instru-menten nachhaltiger Siedlungsentwick-lung weiter ausgeräumt werden. Hierzuist es notwendig, die Aktivitäten starkam Verhalten der marktrelevanten Ak-teure zu orientieren.

Die Erkenntnis, dass Erfolge in derFlächenhaushaltspolitik nur mit den ent-scheidenden kommunalen Akteuren vorOrt und der Immobilienwirtschaft zu er-zielen sind, ist nicht neu. So werden seiteinigen Jahren die Initiativen des Bun-des von vielfältigen Aktivitäten auf Län-der-, regionaler bis kommunaler Ebenebegleitet. Exemplarisch genannt seienLänderprogramme zum kommunalenund regionalen Flächen(ressourcen)ma-nagement wie auch das konzertierte«Bündnis zum Flächensparen» bzw. dieAktion «Flächen gewinnen» in Bayernund Baden-Württemberg oder bodenpo-litische Grundsatzbeschlüsse der Kom-munen.

Während das bundesdeutsche Städte-bau- und Raumordnungsrecht, zuletztgeändert durch das Europarechtsanpas-sungsgesetz Bau (EAG Bau) 2004 nachüberwiegender Meinung von ExpertenZiele einer haushälterischen Bodenpoli-tik unterstützt, werden seit vielen JahrenDefizite hinsichtlich marktwirtschaftli-cher Instrumente zur Steuerung der Sied-lungsflächenentwicklung beklagt (vgl.u.a. BUND 2004, NABU 2004, UBA

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2004). So konterkarieren Subventions-tatbestände wie die Entfernungspau-schale («Zersiedelungsprämie»), Bau-sparförderung oder Eigenheimzulagedie Innenentwicklungsziele der Bundes-regierung. Aber auch die Steuerpolitikist in diesem Zusammenhang defizitär,da eine an völlig veralteten Bodenwer-ten und nicht an Verkehrswerten orien-tierte Grundsteuer sowie die Grunder-werbsteuer zumindest nicht die Mobili-sierung von Bauland im Bestand fördert.

Seit vielen Jahren sind instrumentelleLösungsvorschläge zur Reduzierung derFlächeninanspruchnahme erfolgt (vgl.ARL 1987,1999, 2004; UBA 2004; Bi-zer et al. 1998; DST 2002; SRU 2004).Meist geht es um das Spannungsfeldzwischen räumlicher Planung und markt-analogen Instrumenten. So formuliertetwa der Sachverständigenrat für Um-weltfragen in seinem Umweltgutachten2004 (SRU 2004:166 ff.) umfangreicheSteuerungsvorschläge. Dazu zählen pla-nerische Instrumente wie Siedlungsaus-schlussgebiete (Negativplanung), dieAusweisung regionaler Gewerbege-biete oder andere Instrumente wie Min-destanteile von Flächenrecycling undgemeindliche Vorkaufsrechte zur Mobili-sierung von Flächen. Ergänzt wird diesu.a. durch eine Reform des kommunalenFinanzausgleichs, Abbau von Förderin-strumenten und steuerliche Vergünsti-gungen. Zentraler Vorschlag sind han-delbare Flächenausweisungsrechte miteinem Zuteilungsmodus durch die Län-der (vgl. BBR 2005). Der Deutsche Städ-tetag lehnt in Meinungskongruenz mitvielen anderen Verbänden genau dieseZertifikate entschieden ab und will dem-gegenüber kommunale Handlungsmög-lichkeiten verbessern. Dazu schlägt eru.a. die (Wieder-)Einführung einer Bau-landsteuer, Massnahmen zur Bauland-mobilisierung und verkürzte Spekulati-onsfristen, eine Streichung bzw. degres-sive Gestaltung der Entfernungspau-schale, die Abschaffung der Eigenheim-zulage, die Einrichtung von Grund-stücksfonds und eine konkrete Verbesse-rung der wirtschaftlichen Rahmenbedin-gungen für Flächenrecycling vor. In Zu-kunft wird es verstärkt darum gehen, diewachsenden Potenziale an Brachflä-chen auch auf Grund ihrer enormen

volkswirtschaftlichen Bedeutung (vgl.Valda et al. 2004) zu nutzen (RNE2004; Fuhrich 2004; Scholl 2003, UBA2004). Flächenrecycling kann einen er-heblichen Beitrag zur Reduzierung derFlächeninanspruchnahme leisten (vgl.Bergmann und Dosch 2004), und ge-rade beim Flächenrecycling ist der Aus-tausch von internationalen Erfahrungenbesonders hilfreich (vgl. Tomerius et al. 2002). Auch das Umweltbundesamthat einen dezidierten Katalog von Um-weltqualitäts- und -handlungszielen zurVerminderung der Flächeninanspruch-nahme vorgelegt (UBA 2004). Fast uni-sono wird auf eine Stärkung der Städte-bauförderung als wichtigem Instrumen-tarium zum Flächenhaushalt hingewie-sen.

Angesichts der fast schon unüber-schaubaren Palette von Instrumenten,die bereits entwickelt wurden, liegt dieFrage nahe, warum sie nicht in zielkon-formem Mass eingesetzt werden. DieBegründung ist so trivial wie nahe lie-gend: Weder bei Zielen noch bei Instru-menten bestehen ein ausreichender ge-sellschaftlicher Konsens sowie ausrei-chende Anreize für einen haushälteri-schen Umgang mit Fläche, sodass ins-besondere mengenbegrenzende Mass-nahmen allenfalls zögerlich angegan-gen werden (Dosch 2005; TAB 2004).Selbstverständlich sind die Freiheits-grade im Rahmen der kommunalen Pla-nungshoheit ohnehin begrenzt. So füh-ren die divergierenden Anforderungender Akteure in der Summe weiterhin zuSiedlungserweiterungen.

Der aktuelle Trend weist mit 93 Hektar«Flächenverbrauch» pro Tag in die ge-wünschte Richtung und ist der ange-strebten Entwicklung sogar ein paarJahre voraus. Jedoch bedeutet dies kei-nesfalls Entwarnung für die verschieden-artigen und ambitionierten Ziele einernachhaltigen Flächenhaushaltspolitik.Zieht die Baukonjunktur wieder an,könnte auch die Inanspruchnahme vonFlächen rasch wieder steigen. Neue Ent-wicklungen, wie der langfristig prognos-tizierte Bevölkerungsrückgang beigleichzeitiger Alterung der Gesellschaft,die sich verstärkenden regionalen Ent-wicklungsunterschiede, die Tertiärisie-rung von Produktionsprozessen und

nicht zuletzt die meist problematische Situation der kommunalen Haushalte erfordern ein Umdenken hinsichtlich der Entwicklung von Siedlungsflächen.Langfristig, vermutlich erst nach 2013,schrumpft die Bevölkerung in Deutsch-land. Da eine gewisse Sättigung in derindividuellen Flächenausstattung (Woh-nen, Arbeiten) auch unter ressourcen-ökonomischen Aspekten eintreten wird,wäre dann auch von einem Rückgangder Flächennachfrage auszugehen.Gleichzeitig werden Flächen im Bestandvermehrt freigesetzt, die das Potenzialfür eine neue Politik des Flächenhaus-halts bieten, d.h. der Flächenkreislauf-wirtschaft (BBR 2004b).

Gewiss bleiben Zweifel, ob weit rei-chende Erfolge in Richtung «Ziel-30-ha»angesichts der begrenzten Steuerungs-möglichkeiten räumlicher und städte-baulicher Planung sowie der vielschich-tigen gesellschaftlichen und marktwirt-schaftlichen Kräfte realisiert werdenkönnen. Für eine dauerhafte Trend-wende vom Flächenverbrauch hin zumFlächenkreislauf müssen den Akteuren –neben ordnungs- und planungsrechtli-chen Vorgaben – auch monetäre Si-gnale gegeben werden. Flächensparenmuss sich lohnen, die (Wieder-)Nutzungvon Bestandsflächen lukrativer sein alsdie Neuausweisung. Vermutlich liegthier ein wesentlicher Schlüssel zum Er-folg. Dann kann es gelingen, Nachhal-tigkeit und Effizienz in der Flächennut-zung zusammenzubringen und sie lang-fristig in Richtung einer Kreislaufwirt-schaft auszurichten.

3. Vergleichbare Umsetzungs-defizite und Zukunftsaufgaben in beiden LändernSowohl in der Schweiz als auch inDeutschland wuchs die Siedlungsflächegegenüber der Bevölkerung weit über-proportional. Jenseits aller naturräumli-chen und gesellschaftlichen Unter-schiede zeigt die Siedlungsflächenent-wicklung in beiden Ländern viele Paral-lelitäten. Einige Ursachen hierfür sindvergleichbar und weithin bekannt: mehrund kleinere Haushalte, zunehmendeWohnungsgrössen, mehr Ein- und Zwei-familienhäuser, eine dekonzentrierte,

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zuweilen disperse Siedlungsentwicklungmit deutlichem Wachstum des motori-sierten Individualverkehrs. Bessere Er-reichbarkeiten führten zu Städtenetzen,zu Agglomerationsräumen und grossenMetropolregionen. Beide Länder habeneine starke Stellung der Kommunen,was auf Grund der Konkurrenz unterden Kommunen um Bauland, Betriebeund Einwohner zu einer expansivenSiedlungsentwicklung führt.

Umfangreiche Bauzonenreserven inzunehmender Entfernung der Zentrenund gute Erreichbarkeiten sind wesentli-che Ursachen, die in der Schweiz auchkünftig zu einer dispersen Ausdehnungder Siedlungsflächen im weiteren Um-feld der Agglomerationen führen könn-ten. In Deutschland wären ohne regula-tive Massnahmen ein anhaltender Flä-chenverbrauch und eine disperse Sied-lungsentwicklung wahrscheinlich, wenn-gleich mit vielen regionalen Besonder-heiten. Doch zeigt die Entwicklung derletzten Jahre Anzeichen einer Trendum-kehr: nach Jahren der Siedlungsexpan-sion ist das Niveau der Flächeninan-spruchnahme nun deutlich rückläufig.Zwar werden hierfür in erster Linie bau-konjunkturelle Gründe genannt, dazuzählen aber auch erste bescheidene Er-folge eines Flächenmanagements auf lo-kaler und regionaler Ebene. Anders alsin der Schweiz – hier wird erst für 2025ein Bevölkerungsrückgang prognosti-ziert – könnte in Deutschland bereits inder nächsten Dekade die Bevölkerung,wenngleich regional sehr unterschied-lich, zahlenmässig abnehmen. Dies er-fordert ein frühzeitiges Gegensteuernbei der Flächeninanspruchnahme, umetwa die Kosten einer zunehmend unter-ausgelasteten Infrastruktur zu begren-zen und Fehlinvestitionen zu vermeiden.

Deutschland wie auch die Schweizhaben frühzeitig auf Bundesebene poli-tische Initiativen für eine Flächenhaus-haltspolitik ergriffen – die Schweiz1979, Deutschland 1985. In derSchweiz wurden bereits 1985–1991ein Nationales Forschungsprogrammzur «Nutzung des Bodens» durchgeführtund neue Instrumente gefordert. SpätereEvaluationen weisen jedoch in weitenBereichen auf Umsetzungsdefizite hin.Verbindliche Zielwerte zur Flächeninan-

spruchnahme wurden erst im Zusam-menhang mit der jeweiligen Nachhaltig-keitsdebatte als nationale Zielwerte de-finiert: In der Schweiz das Ziel 400m2

je Einwohner Siedlungsfläche als flexi-blem Zielwert zur Stabilisierung derAusstattung mit Siedlungsfläche, inDeutschland das «Ziel-30-ha» für 2020.In Deutschland wird ein interministeriel-les Forschungs- und Aktionsprogrammzur Umsetzung der Ziele der nationa-len Nachhaltigkeitsstrategie weiterent-wickelt.

Doch in beiden Ländern scheint ange-sichts der geringen Erfolge hinsichtlicheiner deutlichen Verminderung der Flä-cheninanspruchnahme auch eine anhal-tende Skepsis bei der Erreichung derZiele einer nachhaltigen Siedlungspoli-tik spürbar. Solange die Akteure keinemarktwirtschaftlichen und effektiven An-reize für eine Verminderung und Quali-fizierung der Flächeninanspruchnahmehaben, solange die Steuerungsmöglich-keiten der räumlichen und städtebauli-chen Planung begrenzt bleiben, solange wird auch der Erfolg der Flächen-haushaltspolitik begrenzt bleiben.

Bei der Flächenhaushaltspolitik gehtes keineswegs nur um Verminderungdes Flächenverbrauchs, d.h. um eineZuwachsbegrenzungsdebatte. Denn pa-rallel zur Flächeninanspruchnahme fal-len zunehmend Flächen für lange Zeitbrach, ohne wiedergenutzt zu werden –in Deutschland weit mehr als in derSchweiz. Es geht also darum, einen so-zialökonomisch und ökologisch rationa-len und nachhaltigen Umgang mit Flä-chen zu fördern, d.h. Brachflächen zurevitalisieren, Bestandsflächen zu erneu-ern, den Siedlungsbestand aufzuwer-ten, Innenentwicklung zu fördern unddie Flächenhaushaltspolitik zu einemEckpfeiler der städtebaulichen Erneue-rung weiterzuentwickeln.

Einige innovative Konzepte und Instru-mente dazu, die nicht nur in Deutsch-land oder der Schweiz nutzbar sind,werden in diesem Themenheft vorge-stellt.

Anmerkungen

[1] Unter «Areal» wird in der Schweizer Are-alstatistik die eigentliche Gebäudefläche plusdie zugehörige Frei- oder Grünfläche ver-standen, z.B. Industrieareal = Grundflächedes Industriegebäudes + dessen umgebendeFrei- oder Grünfläche.[2] Die Flächenerhebung basiert auf einerAuswertung des Liegenschaftskatasters. ZumSummenparameter Siedlungs- und Verkehrs-fläche (SuV) zählen folgende Nutzungsartenmit ihren Anteilen im Jahr 2003: Gebäude-und Freifläche (52,4%), Betriebsfläche ohneAbbauland (1,8%), Verkehrsfläche (38,5%),Erholungsfläche (6,5%) und Friedhöfe(0,8%). Die SuV wird auf Ebene der Bundes-länder jährlich erhoben, auf Ebene der Ge-meinden alle 4 Jahre, zuletzt veröffentlicht für31.12.2000.[3] Nach der Flächenerhebung 2004 sind es62 Hektar pro Tag, auf Grund statistischerKorrekturen liegt dieser Wert rückkorrigiertaber bei ca. 70 Hektar pro Tag. Dennoch istdies der niedrigste Zuwachs seit rund 50 Jah-ren.[4] Vergleichbare Daten für das Gebiet derneuen Bundesländer liegen erst seit 1992vor, da die Daten der computergestützten Lie-genschaftsdokumentation der DDR (COLIDO)nicht kompatibel sind.[5] Zu den Ergebnissen der letzten Flächen-erhebung im Detail vgl. u.a. StBA 2003, BBR2003a+b, UBA 2004, Siedentop et al.2004.[6] Bei MOLAND (Monitoring Land Co-ver/Use Dynamics) werden die räumlichenTrends der Verstädterungsdynamik der letz-ten fünfzig Jahre für 25 Stadtregionen inEuropa ermittelt (EEA 2002). Nach den Ver-gleichsuntersuchungen liegt in Agglomerati-onsräumen Deutschlands die Pro-Kopf-Zu-nahme, bei hohem Ausgangsniveau eher imunteren Bereich des langfristigen Zuwachses.Weitere, noch nicht empirisch ausgearbeiteteBelege, zumindest für das Altbundesgebiet,ergeben sich aus der jüngst veröffentlichtenCORINE Landcover (CLC) Vergleichsbeflie-gung für Europa (Erstaufnahme im Jahr2000) sowie aus Luftbild- und Satellitenbild-vergleichen.[7] So halbierte sich die Zahl der Beschäfti-gung in der Bauwirtschaft innerhalb wenigerJahre, der Wirtschaftsbau war stark rückläu-fig, und die Zahl neu errichteter Wohnungensank zwischen 2001 und 2003 von 292 000auf 241 000. Seither ist die Bautätigkeit wei-ter rückläufig.[8] Nach BBR-Untersuchungen wird die Be-völkerungsabnahme räumlich sehr unter-schiedlich verlaufen. Während für die meis-

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ten Metropolregionen, aber auch einigeländlich-verdichtete Regionen, weiterhin eineZunahme der Bevölkerung prognostiziertwird, werden in vielen Regionen, insbeson-dere einem breiten Streifen vom Ruhrgebietbis in die Lausitz, z.T. deutlich rückläufige Bevölkerungszahlen mit einer verstärkten Alterung der Bevölkerung prognostiziert(BMVBW 2004).[9] Siehe hierzu auch die Beiträge von Zol-linger und Süess/Gmünder in dieser DISP-Ausgabe.[10] Siehe hierzu die Zusammenfassung derStudie von Vinzens in dieser DISP-Ausgabe.

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Barbara SchultzInstitut für Raum- und LandschaftsentwicklungETH HönggerbergCH-8093 Zürichschultz@nsl.ethz.ch

Dr. Fabian DoschBundesamt für Bauwesen und RaumordnungReferat 15 – Verkehr und UmweltDeichmanns Aue 31–37D-53179 Bonnfabian.dosch@bbr.bund.de

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