Über Transfereinkommen

Über TransfereinkommenReview by: Fritz NeumarkFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 44, H. 2 (1986), pp. 344-349Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40912057 .

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Literatur

Uber Transfereinkommen* von

Fritz Neumark

Das voiiiegende Buch kommt gerade zur rechten Zeit, insofern, als (wieder einmal) von einer ,,groBen" Steuerreform in der Bundesrepublik die Rede ist und die Forderungen, die von Individuen bzw. Vertretern von Gruppeninteressen an die Regierung gerichtet werden, es in betriiblichem MaBe an Verstandnis fur die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhange feh- len lassen. Dabei sind die sogenannten ,, Transfereinkommen44 zwar termi- nologisch eine relativ neue Erscheinung. Sie haben - iiberwiegend aus so- zialpolitischen Motiven - jedoch schon seit langerem eine tendenziell wachsende Bedeutung gewonnen und vor kurzem in den Untersuchungen der Transfer-Enquete-Kommission (TEK) von 1979 und insbesondere 1981 eine griindliche, systematische, freilich aus groBenteils unvermeidlichen Griinden nicht voll befriedigende Behandlung erfahren, deren Ergebnisse auch in Zeppernicks Arbeit haufig referiert und bisweilen kritisiert werden. Letztere wendet sich aber, durchaus wissenschaftlich-theoretischer Natur, an einen etwas breiteren Leserkreis, und es ware dringend erwunscht, daB moglichst viele Politiker und Journalisten sich eingehend mit des Verfassers Ansichten und (Reform-) Vorschlagen auseinandersetzen.

Ist schon unser heutiges Steuerrecht durch Lucken, Unklarheiten, man- gelnde Transparenz und - damit meist zusammenhangend - flagrante Un- gerechtigkeiten gekennzeichnet, so verstarken sich diese Mangel bedenk- lich, wenn man, wie sachlich geboten, neben den Zwangsabgaben, also in erster Linie Steuern, Einkommenstransfers in die Betrachtungen einbezieht. Allein schon ihre GroBe - gegenwartig sicherlich rund 300 Mrd. DM, wenn nicht mehr - rechtfertigt oder vielmehr gebietet eine ausfuhrliche Analyse ihrer Wirkungen, zumal wenn man beachtet, daB Einkommenstransfers im Vergleich zu Markteinkommen standig an relativer Bedeutung zuzuneh- men tendieren.

Zeppernick beabsichtigt mit seinem Buch, ,,die Auswirkungen der Transfers auf die personale Einkommensverteilung aufzuzeigen" (S. 8),

* Zu: Ralf Zeppernick: Transfer-Einkommen und Einkommensverteilung. Schrif- tenreihe des Rheinisch-Westfalischen Instituts fiir Wirtschaftsforschung, Essen, N.F. Heft 47. Duncker & Humblot. Berlin 1986. 234 Seiten.



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geht aber vielfach erheblich iiber diese Zielsetzung hinaus, indem er unter anderem Einkommensverwendungs- und Allokationseffekte der Transfer- politik beriicksichtigt. Man konnte sich vielleicht fragen, ob denn nach den umfangreichen und tiefschiirfenden Untersuchungen der Transfer- Enquete-Kommission eine Arbeit wie die vorliegende noch erforderlich war, doch ist diese Frage bei aller Hochachtung vor den Bemuhungen der genannten Kommission tatsachlich keineswegs zu verneinen, vielmehr kann man die ZEPPERNiCKsche Abhandlung in mehrfacher Hinsicht als erwiinschte Erganzung der Kommissionsberichte ansehen, die allerdings ihrerseits noch eines gewissen Ausbaus bedarf, wie nicht zuletzt der Verfas- ser zuzugeben bereit sein diirfte. Das setzt freilich unter anderem statisti- sche Vorarbeiten voraus, wie Zeppernick an verschiedenen Stellen darlegt (und vor ihm die TEK hervorgehoben hat).

Angestrebt wird vom Verfasser eine Art ,,Querschnittsanalyse44 der Summe der einzelnen Transfereinkommen von Haushalten bzw. Haushalts- gruppen. Im zweiten Kapitel des Buches (S. 1 5 f f . ) wird von der ,,Beruck- sichtigung der Transfer-Einkommen in der verteilungspolitischen Diskus- sion44 gesprochen und eingangs auf die Vielzahl unterschiedlicher Einkom- menskonzepte sowie die groGenteils unsozialen oder doch widerspruchsvol- len Konsequenzen dieser Vielfalt hingewiesen. AnschlieGend wird dann gezeigt, welche Mangel aus den Buchungs- und Bewertungskonzeptionen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung resultieren. Mit am schwersten diirfte in diesem Zusammenhang die Tatsache wiegen, daB die Steuerver- giinstigungen in der VGR vernachlassigt werden. Was das in praxi bedeu- tet, wird erst im 4. Kapitel ganz deutlich gemacht (S.35ff.), das sich aus- fiihrlich (auf rund 70 Seiten) mit den Unterschieden zwischen marktmaBi- gen Einkommen und staatlichen Transfereinkommen beschaftigt. Hier macht der Verfasser - aus verstandlichen Griinden noch nicht einmal ganz vollstandig - auf Bestimmungskriterien der einzelnen Transferarten aufmerksam, deren Vielfalt sowie Nicht- oder unzulangliche Beriicksichtigung einen der Hauptgriinde fur Resultate der Steuer- und Sozialpolitik darstel- len, die okonomisch und sozial auBerst kritikwiirdig sind. Als ein Beispiel unter vielen sei hier die Herausarbeitung Zeppernicks der ,,Unterschiede aufgrund der Finanzierung der Transfer-Einkommen44 ( S . 91 f f . ) erwahnt, die nicht zuletzt von denjenigen aufmerksam gelesen werden sollte, die (noch immer) fur eine ,,Umstrukturierung des Steuersystems zugunsten der sogenannten indirekten Steuern44 eintreten. (Hier wie auch sonst ist der Verfasser um eine lobenswerte sachliche Analyse bemiiht.)

Auch die Ausfiihrungen iiber ,,Unterschiede aufgrund von Informatio- nen44 (S. 98 ff.) - Unterschiede, die bislang mehr von Steuerjuristen als von Steuerokonomen hinreichend beachtet worden sind - verdienen Interesse und Aufmerksamkeit.



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Im funften Kapitel (S. 103ff.) werden ,,Unterschiede innerhalb der Gruppe der staatlichen Transfer-Einkommen" dargestellt. Nur wer sich als Spezialist fur bestimmte Steuern bzw. Sozialabgaben bemiiht hat, sich hier in die Unzahl von einander haufig widersprechenden Einzelvorschriften einzuarbeiten, wird anhand der bekannten Formel , transfers are essentially negativ taxes" (R. J. Lermann ; siehe dazu Zeppernick, S. 104 ff.) die MiB- stande erkannt haben, die in den heutigen Steuer- und Transfersystemen enthalten sind. Von den zahlreichen Problemen, die der Verfasser in diesem Kapitel anspricht, sei beispielhaft die vergleichende Analyse von Brutto- leistungen einerseits, Nettoleistungen andererseits erwahnt (S. HOff.). Hier finden sich Ausfuhrungen, die namentlich von groBer praktisch-politischer Relevanz sind. Ob die vom Verfasser (S. 1 12) vorgeschlagene KompromiB- losung optimal ware, mag allerdings bezweifelt werden. Hochst beachtenswert sind demgegenuber Zeppernicks Darlegungen iiber ,,staatliche Transfer-Einkommen im Rahmen des Familienlastenausgleichs" (S. 113 f f . ) . Hier werden unter anderem der Kinderlastenausgleich, die Ehegatten- besteuerung sowie der Alterslastenausgleich behandelt. Welche kritischen Einwande der Verfasser gegen verschiedene der heute geltenden Regelun- gen erhebt, moge - wiederum beispielhaft - aus einer seiner Bemerkungen iiber die starke Benachteiligung der Familien mit Kindern durch das heutige Rentensystem (S. 133) und der Feststellung ersehen werden (S. 132): ,,Statt Kinder- und Alterslastenausgleich im Sinne eines Aquivalenzprin- zips als Einheit zu gestalten, ist durch einseitige staatliche Regelungen im heutigen System der Alterssicherung eine sozialpolitisch nicht zu rechtferti- gende erhebliche Begunstigung der kinderlosen Ehepaare bzw. Benachteili- gung der Familien mit Kindern getreten . . . ein gewaltiger Umverteilungs- mechanismus." Hier wie auch sonst werden ubrigend die Schilderungen und kritischen Bemerkungen des Verfassers nicht einfach abstrakt gemacht, sondern soweit irgend moglich anhand empirischen Materials. In diesem Zusammenhang sei vorgreifend hervorgehoben, daB die Arbeit Zepper- nicks sich generell durch eine gute Mischung theoretischer und empiri- scher Untersuchungen und eine weitgehende Beriicksichtigung auch der einschlagigen (vor allem der US-amerikanischen) Literatur und Quellen auszeichnet; dariiber sind, im Gegensatz zu manch anderen Studien, die deutschen nicht vernachlassigt worden.

Wenn im iibrigen - zum Teil in Ankniipfung an AuBerungen von von Nell-Breuning (S. 137) - im Hinblick auf die gesetzliche Rentenversiche- rung die Frage des Aquivalenzprinzips aufgeworfen und auch der heute wieder einmal viel und sehr kontrovers diskutierte BundeszuschuB erwahnt wird, so ware hier vielleicht bei einer Neuauflage der Arbeit einerseits das jiingste einschlagige Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen ,,Zur einkommensteuerlichen Be-



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handlung von Alterseinkommen" vom Mai 1986 zu beriicksichtigen und andererseits etwas starker als geschehen zu untersuchen, inwieweit der Bun- deszuschuB, dessen Erhohung ja vielfach als Mittel zur Vermeidung eines Zusammenbruchs der GRV angesehen wird, je nach der Art der (steuer- lichen) Finanzierung der ZuschuBmittel eine sehr unterschiedliche Bedeu- tung fiir das Verteilungsproblem haben kann. DaB Zeppernick fur eine integrierte ,,Familienpolitik" statt der herrschenden Aufsplitterung in Ren- tenpolitik einerseits, Familienpolitik (sc. alten Stils) andererseits eintritt (S. 143), diirfte sich von selbst verstehen. Erwunscht gewesen waren da- gegen einige erganzende Betrachtungen zu den m.E. oft nicht vertretbaren Belastungen der Eltern durch erwachsene, aber noch - bisweilen nur for- mal ! - in der Ausbildung begriffene Kinder, die bei Nichtstun oder auch Schwarzarbeit ihre Eltern heute faktisch finanziell in Anspruch zu nehmen berechtigt sind. Aber das hat mit Steuerpolitik kaum etwas zu tun.

Ausfuhrlich und beachtenswert sind die Ausfiihrungen Zeppernicks zu ,,staatlichen Transfer-Einkommen im Rahmen der Vermogenspolitik" (S. 143 ff.). Zu Recht wird hier eingangs betont, daB die jungsten Verande- rungen bzw. Beschrankungen auf diesem Gebiet vornehmlich durch fiskali- sche, also nicht verteilungspolitische Uberlegungen motiviert waren. Zwar sind einige nicht (mehr) berechtigte Begiinstigungen nunmehr einge- schrankt oder beseitigt worden. Dennoch ist das ,, System" auch gegenwartig noch weit davon entfernt, konsistent und gerecht zu sein. Fiir kiinftige Reformen ist Zeppernicks Aufzahlung der noch zu losenden Fragen niitzlich, doch hatte man sich in einigen Punkten positive Reformvorschlage des Verfassers gewiinscht.

Das sechste Kapitel beschaftigt sich mit der in der neueren Literatur (Hackmann, D. Schneider, Wenger u.a.) ausgiebig erorterten Proble- matik ,,Jahreseinkommen versus Lebenseinkommen" (S. 1 47 ff . ) . In diesem Zusammenhang hege ich gewisse Bedenken gegen des Verfassers Argumen- tation (S. 149), ob fiir einen umfangmaBig ins Gewicht fallenden Kreis von Individuen davon gesprochen werden kann, daB sich fiir sie ,,die Investition in human capital . . . okonomisch nicht rentiert". Hier miiBten doch wohl auch andere als steuerliche und eventuell sozialpolitische Gesichtspunkte beriicksichtigt werden, weil man sonst Gefahr lauft, die ohnehin m.E. vielfach zu weit getriebene Individualisierung der Einkommensbesteuerung mit dem Resultat zu iiberfordern, daB immer mehr gewisse Interessengriipp- chen zu steuertechnisch kostspieligen und iiberdies nicht immer mit dem Leistungsfahigkeits- bzw. dem Gerechtigkeitsprinzip sowie dem Trans- parenzgrundsatz zu vereinbarenden Komplikationen durch wachsende Sondervorschriften AnlaB geben bzw. solche erzwingen. Im iibrigen bringt das vorliegende Buch zahlreiche Beispiele fiir die Ungereimtheiten und Ungerechtigkeiten, die innerhalb der gegenwartig bestehenden steuerrecht-



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lichen Normen speziell auf dem Gebiet der begiinstigenden Behandlung des Immobiliarvermogens bestehen.

Von besonders groBer praktisch-politischer Bedeutung ist das siebte Kapitel (S. 155ff.), in dem auf einigen dreiBig Seiten ,,Uberlegungen fiir eine starkere Berlicksichtigung staatlicher Transfer-Einkommen in der Ver- teilungspolitik" angestellt werden.

Der Abschnitt beginnt mit einer Betrachtung der ,,Konsequenzen fur den Einkommensbegriff ". Hier wird gezeigt, wie groB der heutige Umvertei- lungseffekt finanzpolitischer MaBnahmen ist oder besser: sein konnte, wenn man, wie erforderlich, einen moglichst umfassenden Einkommens- begriff zugrunde legte und folglich namentlich die Transfer-Einkommen gebiihrend beriicksichtigte. Die Darstellung enthalt vielleicht fiir manchen Experten wenig Neues, sie ist aber m.E. fiir die Mehrzahl der potentiellen Leser der Arbeit sehr niitzlich. Wie schon in einem Sondergutachten des Sachverstandigenrats vor einigen Jahren (1978) festgestellt wurde, kon- nen neben progressiven (ESt-)Tarifen auch gewisse Bestimmungen des gegenwartigen Transferrechts zu unter Umstanden sehr erheblichen Netto- mehrbelastungen fiihren, und diese Uberlegungen sucht Zeppernick wei- terzufiihren. Daher der Gedanke eines allumfassenden ,,Steuer-Transfer- tarifs" (S. 162ff.). Die vom Verfasser schon friiher vertretene Ansicht (der teilweise, aber nicht iiberzeugend namentlich von T. Sarrazin widerspro- chen wurde), das heutige Steuer-Transferrecht konne haufig zu sogenannten ,,Umkippeffekten" fiihren, verdient nach wie vor Beachtung. Inwieweit solche Falle in der Realitat faktisch vorkommen und welche relative Bedeu- tung sie besitzen, ist umstritten (s. S. 170), doch sind sie grundsatzlich bei alien Steuerreformprojekten zu beriicksichtigen, die mit dem Anspruch auf groBere Gerechtigkeit bzw. ,,fairness" auftreten. Das gilt, auch wenn man dem Verfasser beipflichten muB, wenn er (S. 171 f.) zur Vorsicht bei dem Ziehen von Schliissen hinsichtlich der Wirkungen eines Steuer-Transfer- Tarifs auf die ,,Leistungsbereitschaft" rat.

Von den Konsequenzen, die sich fiir Einkommensgrenzen sowie verschiedene Transfer-Einkommen aufgrund der vorangehenden Uberlegun- gen ergeben, sind namentlich die erstgenannten von groBter Bedeutung fiir ein gerechtes Ergebnis der staatlichen Leistungen und Eingriffe, die die Verteilung insgesamt bestimmen. Worum es insbesondere in einer effizien- ten staatlichen Umverteilungspolitik gehen muB, zeigt der Verfasser ab- schlieBend auf den S. 1 80 ff . auf. Sie lassen sich vielleicht schlagwortartig mit der Feststellung charakterisieren, daB es ,,Grenzen des Wohlfahrtsstaa- tes" - in gewisser Analogie zu den ,,Grenzen der Besteuerung", aber keineswegs voll identisch mit diesen - gibt, daB aber die dringend erforderliche Kombination von ,,groBer" Steuerreform und Umgestaltung des Systems der sozialen Sicherung zwar unvermeidlich gewisse Individuen und Grup-



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pen relativ etwas schlechter stellen wird, daB aber durch die anzustrebenden ReformmaBnahmen, fur die das Werk Zeppernicks viele wertvolle An- regungen bietet, eine in jedem vernunftigen Sinne gerechtere Verteilung von Nutzen und Lasten staatlicher Tatigkeit erreicht werden muB.

Die groBen politischen und technisch-administrativen Schwierigkeiten, die der Verwirklichung einer derartigen umfassenden Reform entgegenste- hen (siehe dazu S. 190ff.), diirfen gewiB nicht unterschatzt werden. Ihre Uberwindung ist aber okonomisch wie sozial des SchweiBes der Edlen (und gewiB auch der Unedlen) wert. Zeppernick hat in seinem Werk die zwin- gende Notwendigkeit einer derartigen Reform iiberzeugend dargelegt und in vielen Fallen Wege zu ihrer Verwirklichung gewiesen, die teilweise kontrovers sein mogen, aber zweifellos ernster Diskussion wert sind, wie auch von H.-K. Schneider im Vorwort zu der Arbeit anerkannt wird. Da Zeppernicks Abhandlung neben anderem auch den Vorzug hat, in einer gemeinverstandlichen Sprache geschrieben zu sein und den Mittelweg zwischen einer der allzuvielen Broschuren einerseits, einem der fur die Interes- senten kaum mehr zu bewaltigenden ,,Walzer" andererseits einzuhalten, mochte ich mit dem Ausdruck der Hoffnung schlieBen, daB sie eingehend von alien, die es angeht - und wer ware das heute nicht unter Politikern, Fachbeamten und Steuerberatern? -, kritisch zur Kenntnis genommen werden moge.



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