Barbara Helmert

Vorläufigkeitund Vorfinanzierung

bei kommunalabgaben-rechtlichen Vorzugslasten

PETER LANGInternationaler Vertag der Wissenschaften

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung 1

B. Allgemeine Prinzipien der vorläufigen und einstweiligenEntscheidung 5I. Vorgleich mit den Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes . 5

1. Der vorläufige Rechtsschutz im Zivilprozess 5a. Inhaltliche Vorgaben für die vorläufige gericht-

liche Entscheidung 7aa. Verfahrenssichernde, unselbstständig-

dienende Punktion 7bb. Nothilfefunktion 7

b. Verfahrensrechtliche Vorgaben für die vorläu-fige gerichtliche Entscheidung 8

aa. Absenkung der Verfahrensgarantien 8bb. Schutzinstrumente 9

c. Bindungswirkung 112. Der vorläufige Rechtsschutz im Verwaltungsgerichts-

prozess und im Finanzgerichtsprozess 13a. Die Herstellung der aufschiebenden Wirkung

von Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte . 14aa. Inhaltliche Vorgaben für die gericht-

liche Aussetzungsentscheidung . . . 14bb. Verfahrensrechtliche Vorgaben . . . 17cc. Bindungswirkung 18

b. Die einstweilige Anordnung 183. Zusammenfassung 20

II. Vergleich mit den Abschlagszahlungen des Werkvertragsrechts 221. Die rechtliche Ausgangslage 23

a. Rechtsgrundlagen 23b. Interessenlage 23

VII

aa. Refinanzierungsinteresse des Werk-unternehmers 23

bb. Sicherungsinteresse des Bestellers . . 252. Der Rechtscharakter der Abschlagszahlungen 27

a. Inhaltliche Nähe zum Werklohnanspruch . . 27b. Selbstständige Forderung 27c. Synthese durch Verrechnungsabrede 29

aa. Keine formale Zweckabrede 29bb. Inhaltlicher Abrechnungsvorbehalt . 29cc. Verrechnungstechnik 30

d. Tilgungswirkung von Abschlagszahlungen . . 313. Die gesetzlichen Vorgaben für die Erhebung von Ab-

schlagszahlungen 324. Zusammenfassung 33

III. Der vorläufige Verwaltungsakt im allgemeinen Verwaltungs-verfahrensrecht 351. Allgemeines 36

a. Anwendungsbereich 36b. Funktion 37c. Wesen und Rechtsnatur 37

2. Anforderungen und Verfahren des Erlasses 393. Rechtsfolgen 41

a. Zulässiger Entscheidungsinhalt 41b. Ausschluss von Änderungsschranken 42c. Rechtsbehelfe 42

4. Verhältnis der vorläufigen zur endgültigen Verwaltungs-entscheidung 43a. Vorläufiger Verwaltungsakt - vorläufiger ma-

terieller Anspruch oder vorläufige Verfahrens-entscheidung? 43

b. Gemeinsames oder getrennte Verwaltungsver-fahren? 44

c. Unter-/Überordnungsverhältnis 445. Zusammenfassung 46

IV. Ergebnis 48

VIII

C. „Provisorische" Verwaltungsakte des Kommunalabgaben-rechtes - allgemeine Grundlagen 51I. Die kommunalabgabenrechtlichen Bestimmungen 51

1. Bundes- und landesrechtliche Vorgaben 522. Anwendbarkeit der Abgabenordnung 54

II. Rechtscharakter von Kommunalabgabenanspruch und Kom-munalabgabenbescheid 561. Zur Übertragbarkeit der steuerrechtlichen Dogmatik . 562. Allgemeine Überlegungen zum Feststellungsbescheid . 59

a. Rechtsgrunderzeugung durch rechtswidrigeFeststellung 60

aa. Keine Übereinstimmung mit behörd-licher Regelungsintention 60

bb. Fehlende Aussagekraft der abstrak-ten Norm als Anspruchsgrundlage . 61

cc. Entwertung der Stabilisierungsfunk-tion des Verwaltungsaktes 63

dd. Verfahrensrechtliche Änderungs-schranken 64

b. Dopplung von formellem und materiellemRechtsgrund 65

c. Feststellungsbescheid und verfahrensrechtlichcBindungswirkung 65

d. Autorisierte Feststellung als konstitutive Kon-kretisierung 66

e. Ergebnis 683. Das Wesen des Kommunalabgabenanspruches - zwi-

schen gesetzlicher Determinierung und Festsetzungs-vorbehalt 69a. Folgerungen für Steueranspruch und Steuer-

bescheid 69b. Übertragung auf Kommunalabgabenanspruch

und Kommunalabgabenbescheid 70III. Das Kommunalabgabenrechtliche Festsetzungs- und Erhe-

bungsverfahren 731. Das Verhältnis von Steuerfestsetzungs- und Steuerer-

hebungsverfahren 73

IX

a. Steuerfestsetzung - Allgemeines 73b. Steuererhebung - Allgemeines 74c. Keine Erfüllungswirkung von Zahlungen

ohne Festsetzung 75d. Die Verortung des formellen Rechtsgrundes

von Steuerzahlungen zwischen Steuerfestset-zung und Steuererhebung 77

aa. Formeller Rechtsgrund nicht identischmit Steuerfestsetzung 77

bb. Leistungsgebot und Anrechnungsver-fügung als formeller Rechtsgrund . . 79

cc. Ergebnis 802. Ergebnis - Übertragung auf das kommunalabgaben-

rechtliche Festsetzungs- und Erhebungsverfahren . . . 80IV. Der kommunalabgabenrechtliche Erstattungsanspruch . . . . 81

1. Der steuerrechtliche Erstattungsanspruch 81a. Entstehungsvoraussetzungen 81

aa. Die materiell-rechtliche Theorie . . . 82bb. Die formell-rechtliche Theorie . . . . 86

b. Einzelne Fallgestaltungen 88aa. Zahlungen ohne wirksamen Festset-

zungsbescheid 88bb. Zahlungen auf einen nachträglich ge-

änderten Festsetzungsbescheid . . . 892. Der kommunalabgabenrechtliche Erstattungsanspruch

in Rechtsprechung und Literatur 913. Übertragung der steuerrechtlichen Grundsätze 91

D. Kommunalabgabenbescheid unter Vorbehalt der Nach-prüfung - nur ein steuerrechtliches Relikt? 93I. Anwendungsbereich 94

1. Einschränkung der behördlichen Fallprüfung 95a. Fehlende Relevanz für den Regelfall 95

aa. Keine Massenverwaltung 95bb. Stufung der Sachverhaltsaufklärung

nicht effizient 95cc. Stufung der Rechtsprüfung nicht ef-

fizient oder nicht möglich 96

X

b. Spezifische Anwendungsfälle 97aa. Erste Festsetzung nach Aktenlage . 97bb. Selbstauskünftc 99cc. Präjudizielle Entscheidungen Dritter 99

2. Einschränkung der gerichtlichen Prüfungsdichte . . . . 1003. Einschränkung der Anfechtungslast 1014. Ergebnis 102

II. Tatbestandliche Voraussetzungen 1021. Zur steuerrechtlichen Ausgangslage - Tatbestandsvor-

aussetzungen 103a. Negative Tatbestandsvoraussetzungen - feh-

lende Abschlussreife 103b. Positive Tatbestandsvoraussetzungen . . . . 103

aa. Intensität der Kontrolle der Steuer-erklärung 104

bb. Kontrollintensität und Folgenabwä-gung 104

cc. Keine Bindungswirkung der Steuer-erklärung 105

c. Ergebnis 1062. Übertragung auf das Kommunalabgabenrecht 1063. Umfang der Sachaufklärungspflicht nach allgemeinen

Grundsätzen vorläufiger Entscheidungen 1084. Umfang der Rechtsprüfungspflicht 1095. Verhältnismäßigkeit des Nachprüfungsvorbehalts . . . 110

III. Nachträgliche Korrekturen der vorbehält liehen Abgabenfest-setzung 1111. Steuerrechtliche Maßstäbe für die Änderbarkeit von

Vorbehaltsbescheiden 1122. Einschränkungen der Übertragbarkeit auf das Kommu-

nalabgabenrecht 114a. Zur nachträglichen Änderung von Prognosen

oder Schätzungen 114b. Vertrauensschutz als Grenze der Abänderbar-

keit? 116aa. Anwendbarkeit von § 176 AO . . . . 116bb. Ergebnis 121

XI

IV. Wesen und Inhalt der kommunalabgabenrechtliehen Vorbe-haltsfestsetzung 1221. Der Charakter der steuerlichen Vorbehaltsfestsetzung

und die Rechtsnatur des Nachprüfungsvorbehalts . . . 122a. Die Vorbehaltsfestsetzung - vollgültige Steu-

erfestsetzung oder „Eilentscheidung" des Steu-erverfahrens? 122

b. Der Nachprüfungsvorbehalt - Nebenbestim-mung oder Verwaltungsakt sui generis? . . . 124

2. Übertragung auf das Kommunalabgabenrecht 127V. Vom vorbehaltlichen zum vorbehaltlosen Kommunalabgaben-

bescheid 1281. Verfahrenstechnik 128

a. Steuerrechtliche Grundlagen 129b. Übertragung auf das Kommunalabgabenrecht 129

2. Äquivalenz von Ermittlungsqualität und Festsetzungs-art? 130a. Steuerrechtlicher Diskussionsstand 130b. Übertragbarkeit auf das Kommunalabgaben-

recht 132VI. Fakultative oder obligatorische abschließende Prüfung des Ab-

gabenfalles? 1331. Steuerrechtliche Bewertung 133

a. Historische Auslegung 134b. Systematische Auslegung 134c. Grammatikalische Auslegung 135d. Verfassungskonforme Auslegung 135

aa. Ausdruck des verfahrensrechtlichenGewährleistungsgehalts von Art. 14Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG? . . . 136

bb. Artikel 3 GG 142cc. Rechtsstaatsprinzip - Gesetzmäßig-

keit der Verwaltung 145dd. Rechtsstaatsprinzip - Rechtssicher-

heit 148ee. Effektiver Rechtsschutz 150

XII

ff. Ergebnis der verfassungsrechtlichenPrüfung 150

e. Ergebnis der Auslegung 150f. Übertragbarkeit der steuerrechtlichen Bewer-

tung auf das Kommunalabgabenrecht . . . . 1512. Systematische Auslegung 1523. Historische Auslegung 1524. Verfassungskonforme Auslegung 152

a. Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG . . 153b. Artikel 3 GG 155c. Rechtsstaatsprinzip - Gesetzmäßigkeit der Ver-

waltung 157d. Rechtsstaatsprinzip - Rechtssicherheit . . . . 157e. Ergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung . 157

5. Ergebnis der Auslegung 158VII. Der Rechtsschutz gegen kommunalabgabenrechtliche Vorbe-

haltsbescheide 1581. Der Rechtsschutz gegen steuerrechtliche Vorbehaltsbe-

scheide 158a. Statthafte Rechtsbehelfe 159

aa. Antrag auf Aufhebung oder Ände-rung der Vorbehaltsfestsetzung . . . 159

bb. Einspruch und Anfechtungsklage . . 160b. Kontrolldichte und Vorbehaltsbescheid . . . . 161

aa. Verfassungsrechtliche Vorgaben . . . 164bb. Einfachgesetzliche Vorgaben . . . . 168cc. Kontrolllimitierende Wirkung des

Streitgegenstandes? 169dd. Limitierte Kontrolldichte aufgrund

des Prinzips der Gewaltenteilung? . 177ee. Verfahrensermessen als administra-

tives Letztentscheidungsrecht? . . . 179ff. Identität des gerichtlichen Kontroll-

mit dem administrativen Verhaltcns-maßstab? 181

gg. Teleologische Reduktion der Kontroll-dichte? 183

XIII

hh. Reduktion der Kontrolldichte ausRücksicht auf Verfahrensökonomie? . 185

ii. Ergebnis 1862. Übertragung auf das Kommunalabgabenrecht 187

a. Statthafte Rechtsbehelfe 187b. Kontrolldichte und kommunalabgabenrecht-

licher Vorbehaltsbescheid 188aa. Verfassungsrechtliche und einfachge-

setzliche Vorgaben 189bb. Kontrolllimitierende Wirkung von

Streitgegenstand und Gewaltentei-lungsprinzip 190

VIII.Ergebnis 193

E. Die Vorausleistungen im Kommunalabgabenrecht 197I. Gesetzliche Regelungen 197II. Wesen und funktioneile Bedeutung 200

1. Wesen 2002. Funktion der vorzeitigen Kommunalabgabenveranla-

gung 202III. Voraussetzungen der Vorausleistungserhebung 203

1. Erfordernis einer spezifischen Ermächtigungsgrundlage 2042. Fehlen einer endgültigen Abgabenpflicht? 205

a. Zeitliche Begrenzung durch Entstehen, Fest-setzungsmöglichkeit oder Festsetzung der end-gültigen Abgabe? 205

b. Bestehen eines Vorfinanzierungsinteresses? . . 2073. Möglichkeit des Entstehens der endgültigen Abgaben-

pflicht 2084. Zur doppelten Vorteilsbeziehung - Erfordernis eines

Voraus-Vorteils? 208a. Der Voraus-Vorteil in Literatur und Recht-

sprechung 209aa. Zur erschließungsbeitragsrechtlichen

Diskussion 209bb. Wirkungen des Voraus-Vorteils . . . 210cc. Streitstand im sonstigen Kommunal-

abgabenrecht 210

XIV

dd. Eigener Prüfungsmaßstab 211b. Kommunalabgabenrechtlicher Vorteilsbegriff

und Belastungsgrund 212aa. Zum Belastungsgrund von Vorzugs-

lasten allgemein 212bb. Zum Belastungsgrund von Gebühren 212cc. Zum Belastungsgrund im Beitrags-

recht 213c. Verfassungsrechtliche Bewertung 219

aa. Verfassungsrechtlicher Rahmen . . . 219bb. Verstoß gegen Begrenzungs- und

Schutzfunktion der Finanzver-fassung? 223

cc. Verstoß gegen das Übermaß verbot? . 231dd. Verletzung von Artikel 14 Abs. 1 GG

oder Artikel 2 Abs. 1 GG und Arti-kel 3 Abs. 1 GG? 235

ee. Ergebnis der verfassungsrechtlichenBewertung 236

d. Gesetzliche Verankerung eines Voraus-Vorteils? 236

aa. Singuläre ausdrückliche Bestimmun-gen 236

bb. Gegenschluss aus Prinzip der nach-träglichen Aufwandsdeckung? . . . . 237

e. Rechtsvergleichende Bewertung 238f. Ergebnis 239

5. Begrenzung durch die künftige Abgabenhöhe 239a. Gebot der Vorteilsorientierung 240b. Gebot der Berechenbarkeit der Abgabe . . . 241

aa. Das Dogma von der Berechenbarkeitder Abgabe in Literatur und Recht-sprechung 241

bb. Kritik des Berechenbarkeitsgebots -die Vorausleistungserhebung als „klei-ne Abgabenerhebung"? 243

6. Der bemakelte Sondervorteil 254

XV

IV. Das kommunalabgabenrechtliche Vorausleistungsverfahren . . 2551. Allgemeine Anforderungen an Sachverhaltsaufklärung

und Intensität der Rechtsprüfung 255a. Behördlicher Prüfungsmaßstab 255

aa. Prognose der künftigen Abgabe . . . 255bb. Sonstige Tatbestandsmerkmale . . . 256

b. Einschränkung der richterlichen Kontrolldich-te? 257

2. Nachträgliche Korrekturen von Vorausleistungsfestset-zungen 259a. Gesetzliche Regelungen 260b. Erstattung wegen des Nichtentstehens der

sachlichen Beitragspflichten 261c. Rücknahme und Widerruf von Vorausleis-

tungsbescheiden entsprechend §§ 130, 131 AO 262aa. Tatbestandsvoraussetzungen . . . . 262bb. Rechtsfolgen 265

d. Übertragbarkeit auf §§ 116,117schlesw.-holst.LVwG 271

e. Aufhebung und Änderung der Vorausleistungs-festsetzung entsprechend § 164 Abs. 2 AO . . 271

f. Ergebnis 272V. Vorausleistung und endgültige Abgabe 273

1. Verhältnis von Vorausleistungsschuld und endgültigerAbgabenforderung 273a. Das Verhältnis von steuerlicher Vorauszah-

lungsschuld und endgültiger Jahressteuer-schuld 273

aa. Auflösende Bedingung - Jahressteu-erschuld? 274

bb. Auflösende Bedingung - Jahressteu-erbescheid? 277

cc. Vorauszahlungsanspruch unterBedarfsvorbehalt? 278

b. Auflösende Bedingung sachliche Kommunal-abgabenpflicht? 280

aa. Allgemeines 280

XVI

bb. Insbesondere: Wirkung von Zahlun-gen auf die Vorausleistungsschuld fürdie Abgabenschuld 281

cc. Rechtsgrund für das Behalten derVorausleistung zwischen Entstehungund Festsetzung der Abgabe? . . . . 282

dd. Ergebnis 283c. Abgabenfestsetzung als auflösende Bedin-

gung? 283d. Vorausleistungsfestsetzung unter Bedarfsvor-

behalt? 284e. Ergebnis 285

2. Verhältnis von Vorausleistungsbescheid und endgülti-gem Abgabenbescheid 285a. Vergleich der Regelungsinhalte 285b. Umdeutbarkeit von Vorausleistungsbescheiden

entsprechend § 128 AO 286aa. Problemaufriss 286bb. Zielsetzung von § 128 AO 287cc. Tatbestandsvoraussetzungen . . . . 288dd. Ergebnis 291

c. Umwandlung eines Vorausleistungsbescheidesin einen endgültigen Abgabenbescheid . . . . 291

aa. Keine ipso-/oc<o-Umwandlung desVorausleistungsbescheides 291

bb. Folgen der Verweigerung des endgül-tigen Abgabenbescheides 292

d. Zur Ablösungswirkung endgültiger Kommu-nalabgabenbescheide 294

aa. Zur Ablösungswirkung von Jahres-steuerbescheiden 294

bb. Übertragbarkeit auf das Kommunal-abgabenrecht 297

e. Rechtsschutzintcresse für Rechtsmittel gegenVorausleistungsbescheide 306

VI. Zur Wirkung von erbrachten Vorausleistungen für die Abga-benschuld 307

XVII

1. Tilgung der Abgabenschuld 3072. Entstehung des Erstattungsanspruches 308

a. Steuerrechtliche Ausgangslage 308aa. Materiell-rechtliche Theorie 308bb. Formell-rechtliche Theorie . . . . . . 309

b. Übertragung auf das Kommunalabgabenrecht 3103. Die Verjährung von Abgabenschulden und ihre Folgen

für erbrachte Vorausleistungen 310a. Zur Wirkung der Festsetzungsverjährung auf

steuerliche Vorauszahlungen 311aa. Allgemeines 311bb. Ablaufhemmung der Festsetzungsver-

jährung gemäß § 171 Abs. 14 AO . . 312cc. Wegfall des Rechtsgrundes für Vor-

auszahlungen? 318dd. Ergebnis - Wirkung der Festsetzungs-

verjährung 324b. Übertragbarkeit auf das Kommunalabgaben-

recht 325c. Ergebnis 330

VII. Ergebnis 330

F. Vorläufige Festsetzung von Kommunalabgaben 337I. Grundlagen der vorläufigen Abgabenfestsetzung 337

1. Funktion 3372. Tatbestandsvoraussetzungen 339

a. Steuerrechtliche Tatbestandsvoraussetzungen 339aa. § 165 Abs. 1 Satz 1 AO 339bb. § 165 Abs. 1 Satz 2 AO 340cc. Tatbestandliche Bewertung von An-

spruchsverdachtslagen 341b. Übertragbarkeit auf das Kommunalabgaben-

recht 343aa. Entsprechende Anwendung von § 165

Abs. 1 Satz 1 AO 343bb. Entsprechende Anwendung von § 165

Abs. 1 Satz 2 AO 347

XVIII

cc. Tatbestandliche Bewertung von An-spruchsverdachtslagen 353

3. Anwendungsbereich 355a. Spezifische Anwendungsfälle 355

aa. Ungewisse Sachverhalte 355bb. Musterverfahren 357

b. Abgrenzung der Anwendungsbereiche von§ 164 AO und § 165 AO 358

4. Verfahren 3625. Rechtsfolgen 363

a. Verfahrensrechtliche Handlungsalternativen . 363b. Partielle Durchbrechung der Bestandskraft . 363

aa. Änderungsbefugnisse und Pflichten . 364bb. Äquivalenz von Ermittlungsqualität

und Festsetzungsart 366cc. Verfahrenstechnik 367dd. Grenzen der Durchbrechung der Be-

standskraft 367c. Festsetzungsverjährung 367

II. Rechtsnatur der vorläufigen Abgabenfestsetzung 3681. Zwischenstufe zwischen Vorbehaltsfestsetzung und end-

gültigem Abgabenbescheid 3682. Vorläufigkeitsbestimmung - Nebenbestimmung oder

Verwaltungsakt sui generis? 369III. Der Rechtsschutz gegen vorläufige Abgabenbescheide 370

1. Allgemeine Rechtsschutzmöglichkciten 3702. Zur gerichtlichen Kontrolldichte 371

a. Schutzfunktionen der VwGO 371b. Vorläufige Festsetzung als „Eil"-Entscheidung 372c. Prüfungsmaßstab 373

IV. Ergebnis 375

G. Abschließende Gesamtwürdigung in Thesen 379

Literaturverzeichnis 391

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