Waldpolitik im Wandel

Waldpolitik im Wandel

Eine Politikfeldanalyse im Transformationsprozess Bulgariens

Inaugural-Dissertation zur

Erlangung der Doktorwürde

der Fakultät für Forst- und Umweltwissenschaften der

Albert-Ludwigs-Universität zu Freiburg im Breisgau

vorgelegt von

Metodi Georgiev Sotirov

Freiburg im Breisgau

2009

Dekan: Prof. Dr. Heinz Rennenberg

Referent: Prof. Dr. Karl-Reinhard Volz

Korreferent: Prof. Dr. Dr. h. c. Gerhard Oesten

Wissenschaftliche Betreuung: Dr. Georg Winkel

Tag der mündlichen Prüfung: 30. Juni 2009

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS.................................................................................................................................... I

ABBILDUNGSVERZEICHNIS ........................................................................................................................ IV

TABELLENVERZEICHNIS...............................................................................................................................V

DANKSAGUNG.................................................................................................................................................VII

1 EINLEITUNG ............................................................................................................................................... 1

1.1 EINFÜHRUNG ........................................................................................................................................... 1 1.2 PROBLEMSTELLUNG................................................................................................................................. 3 1.3 VORGEHENSWEISE UND AUFBAU DER ARBEIT ......................................................................................... 4

2 HINTERGRUND DER ARBEIT................................................................................................................. 5

2.1 WALD UND FORSTWIRTSCHAFT IN BULGARIEN ....................................................................................... 5 2.1.1 Ökonomische Aspekte...................................................................................................................... 6 2.1.2 Soziale Aspekte................................................................................................................................ 6 2.1.3 Ökologische Aspekte ....................................................................................................................... 7

2.2 FORSTPOLITIK UND FORSTWIRTSCHAFT IN DER PERIODE 1989-2008....................................................... 7 2.2.1 Forstpolitik und Forstwirtschaft in der Periode 1989-1997 ........................................................... 7 2.2.2 Forstpolitik in der Legislaturperiode 1997-2001............................................................................ 9 2.2.3 Forstpolitik und Forstwirtschaft in der Legislaturperiode 2001-2005 ......................................... 11 2.2.4 Die Forstpolitik in der Legislaturperiode 2005-2009 ................................................................... 15 2.2.5 Nichtstaatliche waldpolitische Initiativen seit dem Jahr 2000...................................................... 16

3 STAND DES WISSENS.............................................................................................................................. 18

3.1 ‚NACHHALTIGE WALDWIRTSCHAFT’ AUS SOZIALWISSENSCHAFTLICHER SICHT .................................... 18 3.1.1 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ als normativer Begriff ................................................................... 18 3.1.2 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ im Wandel der Geschichte ............................................................ 18 3.1.3 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ im Kontext des Konzeptes ‚Nachhaltiger Entwicklung’ ................ 21 3.1.4 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’, Kriterien und Indikatoren, und Waldzertifizierung...................... 23 3.1.5 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ und Nationale Waldprogramme.................................................... 25 3.1.6 Kritische Diskussion des Konzeptes ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ ............................................. 26

3.2 STAND DER FORSCHUNG ZUR ‚NACHHALTIGEN WALDWIRTSCHAFT’ IN BULGARIEN ............................. 33

4 THEORETISCHE GRUNDLAGEN......................................................................................................... 38

4.1 DIE POLITIKANALYSE ............................................................................................................................ 38 4.1.1 Der Politikbegriff .......................................................................................................................... 38 4.1.2 Die Politikfeldanalyse ................................................................................................................... 40

4.2 THEORETISCHE GRUNDLAGEN DES POLITISCHEN PROZESSES ................................................................ 41 4.2.1 Zweck der theoretischen Einbettung ............................................................................................. 41 4.2.2 Klassisches Verständnis vom politischen Prozess......................................................................... 42 4.2.3 Theorien des politischen Prozesses ............................................................................................... 44

4.3 DER ADVOCACY-KOALITIONEN-ANSATZ .............................................................................................. 45 4.3.1 Theoretischer Ausgangspunkt und Zweck des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes ........................... 45 4.3.2 Grundlegende Annahmen des Advocacy-Koalitionenansatzes...................................................... 46 4.3.3 Überblick über die Modellstruktur des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes...................................... 46 4.3.4 Das Policy-Subsystem: Eigenschaften und interne Struktur ......................................................... 47 4.3.5 Die Interaktionen innerhalb eines Policy-Subsystems .................................................................. 51 4.3.6 Externe Faktoren........................................................................................................................... 52 4.3.7 Policy-orientiertes Lernen............................................................................................................. 52 4.3.8 Politikwandel................................................................................................................................. 53 4.3.9 Modell des Individuums und kollektives Handeln ......................................................................... 55 4.3.10 Hypothesen des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes.......................................................................... 59 4.3.11 Anwendbarkeit des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes in Europa und in der Forstpolitikwissenschaft ....................................................................................................................................................... 61

4.4 DIE RATIONAL-CHOICE-THEORIE .......................................................................................................... 62 4.4.1 Hintergrund und Zweck der Rational-Choice-Theorie ................................................................. 62 4.4.2 Theoretische Modellgrundlagen.................................................................................................... 63 4.4.3 Modell des Individuums und der Akteurshandlungen ................................................................... 65 4.4.4 Phänomene im politischen Prozess im Spiegel der Rational-Choice-Theorie .............................. 66

4.5 DIE THEORIE STRUKTURELLER WAHL (“THE POLITICS OF STRUCTURAL CHOICE”) ................................ 70 4.5.1 Modellzweck und Grundlagen der Theorie struktureller Wahl..................................................... 70 4.5.2 Structural Choice in pluralistischen institutionellen Systemen ..................................................... 72 4.5.3 Structural Choice in parlamentarischen Demokratien ................................................................. 73

4.6 HYPOTHESEN ZUM POLITIKFELD ‚NACHHALTIGE WALDWIRTSCHAFT’ IN BULGARIEN .......................... 76 4.6.1 Hypothesen auf Grundlage des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes.................................................. 77 4.6.2 Hypothesen auf Grundlage der Rational-Choice-Theorien .......................................................... 78

5 METHODISCHES VORGEHEN.............................................................................................................. 80

5.1 VORWISSEN DES VERFASSERS................................................................................................................ 80 5.2 WISSENSCHAFTSTHEORETISCHE GRUNDLAGEN ..................................................................................... 81

5.2.1 Sozialwissenschaftliche Theoriekonzeptionen............................................................................... 82 5.2.2 Quantitativer oder qualitativer Forschungsansatz?...................................................................... 87

5.3 METHODOLOGISCHE PRINZIPIEN IM RAHMEN DER VORLIEGENDEN ARBEIT........................................... 93 5.3.1 Prinzip der Offenheit..................................................................................................................... 93 5.3.2 Theoriegeleitetheit......................................................................................................................... 93 5.3.3 Regelgeleitetheit ............................................................................................................................ 94 5.3.4 Verstehen als Basishandlung ........................................................................................................ 94 5.3.5 Untersuchungsanordnung (Bezugsrahmen) der vorliegenden Arbeit ........................................... 95

5.4 METHODENANWENDUNG IN DER VORLIEGENDEN ARBEIT ..................................................................... 96 5.4.1 Erhebungsmethoden...................................................................................................................... 96 5.4.2 Das problemzentrierte Interview................................................................................................... 98 5.4.3 Auswahl der zu Befragenden....................................................................................................... 100 5.4.4 Zugang zum Untersuchungsfeld und Durchführung der Interviews............................................ 104 5.4.5 Ablaufplanung der Interviews ..................................................................................................... 105

5.5 DIE INTERVIEWLEITFÄDEN................................................................................................................... 105 5.5.1 Interviewleitfaden für die erste Feldforschung (September/Oktober 2006) ................................ 105 5.5.2 Interviewleitfaden für die zweite Feldforschung in Bulgarien (September 2007)....................... 108

5.6 AUSWERTUNG DER INTERVIEWS .......................................................................................................... 110 5.6.1 Transkription der Interviews ....................................................................................................... 111 5.6.2 Die Auswertungsmethode: qualitative Inhaltsanalyse nach MAYRING (2003) ............................. 112 5.6.3 Ablaufmodell der qualitativen Inhaltsanalyse in der vorliegenden Arbeit.................................. 113 5.6.4 Computergestützte Inhaltsanalyse............................................................................................... 117

6 ERGEBNISSE ........................................................................................................................................... 118

6.1 ERGEBNISSE DER ERSTEN DATENERHEBUNGSRUNDE........................................................................... 118 6.1.1 Verständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’.......................................................................... 118 6.1.2 Wahrnehmung und Bewertung der Probleme einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’................... 127 6.1.3 Akteursvorschläge zur Problemlösung im Bereich ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ ...................... 136 6.1.4 Zwischenfazit............................................................................................................................... 143 6.1.5 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 1997-2001.............................................................. 146 6.1.6 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 2001-2005.............................................................. 153 6.1.7 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode seit 2005 ................................................................ 165 6.1.8 Bewertung des Prozesses ‚Nationale Forstpolitik und Forststrategie’ ....................................... 169 6.1.9 Wahrnehmung und Bewertung des Prozesses ‚Waldzertifizierung’ in Bulgarien ....................... 175

6.2 KOMMUNIKATIVE VALIDIERUNG DER ERGEBNISSE DER ERSTEN INTERVIEWRUNDE ............................ 183 6.2.1 Überzeugungssysteme bzw. Koalitionen im Politikfeld ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’............... 183 6.2.2 Überzeugungen oder materielle Interessen (Macht, Geld) als Grund für die langwierigen Konflikte?.................................................................................................................................................... 187 6.2.3 Übergewicht institutionell-struktureller Auseinandersetzungen gegenüber praktischen Bewirtschaftungsdebatten ........................................................................................................................... 191

Inhaltsverzeichnis

6.3 WEITERE ERGEBNISSE DER ZWEITEN DATENERHEBUNGSRUNDE (2. INTERVIEWRUNDE) ..................... 192 6.3.1 Akteursinteressen in der Forstreform 2007................................................................................. 193 6.3.2 Macht- und Interessenbeziehungen bezüglich der Forstreform 2007 ......................................... 197 6.3.3 Koordiniertes Handeln und Handlungsstrategien in der Forstreform 2007 ............................... 200

7 DISKUSSION UND SCHLUSSFOLGERUNG...................................................................................... 208

7.1 DISKUSSION DER ERGEBNISSE IM HINBLICK AUF DIE THEORETISCHEN GRUNDLAGEN ......................... 208 7.1.1 Diskussion im Lichte des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes ......................................................... 208 7.1.2 Diskussion der Ergebnisse im Lichte des Rational Choice bzw. Structural Choice.................... 217 7.1.3 Theorierelavente Synthese der Diskussion.................................................................................. 225

7.2 DISKUSSION DER ERGEBNISSE IM LICHTE DES WISSENSSTANDES ........................................................ 227 7.3 DISKUSSION DER ANGEWANDTEN METHODEN ..................................................................................... 230

7.3.1 Diskussion des Forschungsansatzes............................................................................................ 230 7.3.2 Diskussion der Datenerhebung ................................................................................................... 231 7.3.3 Diskussion der inhaltsanalytischen Datenauswertung................................................................ 235

7.4 SCHLUSSBETRACHTUNG....................................................................................................................... 237

8 ZUSAMMENFASSUNG .......................................................................................................................... 240

9 SUMMARY ............................................................................................................................................... 245

10 LITERATURVERZEICHNIS ............................................................................................................. 248

11 ANHANG I: ÜBERZEUGUNGSSYSTEME IN DER WALDPOLITIK BULGARIENS ............. 270

12 ANHANG II: DARSTELLUNG DER AKTEURSPOSITIONEN IN BEZUG AUF DIE FORSTLICHE NACHHALTIGKEITSPOLITIK IN BULGARIEN .......................................................... 271

13 ANHANG III: KODIERLEITFADEN................................................................................................ 272

Abbildungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

ABBILDUNG 1: DAS POLITIKWISSENSCHAFTLICHE DREIECK (AUS V. PRITTWITZ 1994: 13)................................... 40 ABBILDUNG 2: DER IDEALTYPISCHE POLICY CYCLE (AUS JANN & WEGRICH 2003: 82)....................................... 43 ABBILDUNG 3: DER ADVOCACY-KOALITIONEN-ANSATZ (AUS SABATIER & WEIBLE 2007: 202)......................... 47 ABBILDUNG 4: THEORETISCHES MODELL DER RATIONALEN WAHL (RATIONAL CHOICE) (NACH KUNZ 2005: 476,

MODIFIZIERT UND ERGÄNZT)......................................................................................................................... 64 ABBILDUNG 5: DAS GEFANGENEN-DILEMMA (AUS KUNZ 2005: 465) .................................................................. 68 ABBILDUNG 6: ABLAUFMODELL DER STRUKTURIERENDEN INHALTSANALYSE (NACH MAYRING 2003: 54, 84, 89,

VERÄNDERT NACH GLÄSER & LAUDEL 2004: 197) ..................................................................................... 114

Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis

TABELLE 1: FORSTPOLITIK IN BULGARIEN IN DER TRANSFORMATIONSPERIODE..................................................... 8 TABELLE 2: GRUNDZÜGE DER FORSTLICHEN NACHHALTIGKEITSBEGRIFFE (IM ANHALT AN GLÜCK 1994: 79-90

UND JOHNSON 2007: 27-29).......................................................................................................................... 20 TABELLE 3: INTERESSENKONFLIKTE BZW. PROBLEMFELDER DER WALDPOLITIK (AUS GLÜCK 2001)................... 29 TABELLE 4: GRUNDTYPEN VON „FORSTLICHER NACHHALTIGKEIT“ IN ABHÄNGIGKEIT VON IDEELLER KULTUR

(SCHANZ 1996: 87, VEREINFACHT) ............................................................................................................... 30 TABELLE 5: WALDRELEVANTE ÜBERZEUGUNGSSYSTEME BZW. WERTVORSTELLUNGEN IN DEUTSCHLAND,

ÖSTERREICH, KANADA, SCHWEDEN UND INDONESIEN (NACH ELLIOT 2000, HOGL 2000 UND KLINS 2000, IN

ANLEHNUNG AN GLÜCK & PLESCHBERGER 1982; GLÜCK 1987, ERWEITERTE ZUSAMMENSTELLUNG VON

MEMMLER 2003: 59 UND WINKEL 2007: 124) .............................................................................................. 31 TABELLE 6: KONSTELLATIONEN VON ABHÄNGIGER UND UNABHÄNGIGER VARIABLE BEI UNTERSCHIEDLICHEN

POLITIKWISSENSCHAFTLICHEN FRAGESTELLUNGEN (NACH SCHUBERT 1991: 27) ........................................ 41 TABELLE 7: PHASENMODELLE DES ‚POLICY-MAKING’ (NACH JANN & WEGRICH 2003: 77) ................................. 42 TABELLE 8: STRUKTUR DER ÜBERZEUGUNGSSYSTEME VON POLITIKELITEN (AUS SABATIER 1993: 132 UND

SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 133) ...................................................................................................... 50 TABELLE 9: TYPOLOGIE VON STRUKTURELL-INSTITUTIONELLEN ERFOLGSFAKTOREN (NACH SABATIER & WEIBLE

2007: 201) .................................................................................................................................................... 54 TABELLE 10: KOALITIONSVERHALTEN ABHÄNGIG VON ART DER INTERDEPENDENZEN UND

ÜBEREINSTIMMUNGSGRAD DER ÜBERZEUGUNGSSYSTEME (NACH FENGER & KLOK 2001: 164).................. 59 TABELLE 11: BEGRIFFLICHES GLOSSAR (AUS BEHRENS 2003: 205) ..................................................................... 83 TABELLE 12: IDEALTYPEN SOZIALWISSENSCHAFTLICHER THEORIEANSÄTZE (AUS VON ALEMANN & FORNDRAN

1995: 58, IN WEITERENTWICKLUNG VON HONDRICH 1972: 131; LEICHT VERÄNDERT)................................. 85 TABELLE 13: VIER IDEALTYPEN VON FORSCHUNGSANSÄTZEN (NACH CRESWELL 2005: 20, 6-19) ...................... 86 TABELLE 14: METHODOLOGISCHE UNTERSCHIEDE ZWISCHEN QUALITATIVEN UND QUANTITATIVEN ANSÄTZEN

(NACH BROWER ET AL. 2000: 367, HIER AUS BEHRENS 2003: 224)............................................................... 89 TABELLE 15: THEORIEENTWICKLUNG UND METHODENEINSATZ (NACH GLÄSER & LAUDEL 1999: 2).................. 91 TABELLE 16: QUALITATIVE ERHEBUNGSTECHNIKEN IM VERGLEICH (AUS CRESWELL 2005: 186-187) ................ 97 TABELLE 17: FORMEN QUALITATIVER INTERVIEWS (AUS LAMNEK 2005: 383)..................................................... 98 TABELLE 18: DURCHFÜHRUNG DER INTERVIEWS IN DEN BEIDEN DATENERHEBUNGSPHASEN ............................ 102 TABELLE 19: FESTLEGUNG DER ANALYSEEINHEITEN DER STRUKTURIERENDEN INHALTSANALYSE ................... 115 TABELLE 20: BEDEUTUNG VON WALD UND FORSTWIRTSCHAFT IN BULGARIEN AUS DER SICHT DER AKTEURE. 123 TABELLE 21: AKTEURSVERSTÄNDNIS VOM BEGRIFF ‚NACHHALTIGE WALDWIRTSCHAFT’................................. 127 TABELLE 22: STAATSORIENTIERTE PROBLEMSICHT ZU ‚NACHHALTIGER WALDWIRTSCHAFT’ ........................... 130 TABELLE 23: PRIVATWIRTSCHAFTLICH ORIENTIERTE PROBLEMSICHT ZU ‚NACHHALTIGER WALDWIRTSCHAFT’ 133 TABELLE 24: SOZIAL-ÖKOLOGISCHE PROBLEMSICHT ZU ‚NACHHALTIGER WALDWIRTSCHAFT’ ........................ 136 TABELLE 25: STAATSORIENTIERTE FORSTWIRTSCHAFTLICHE PROBLEMLÖSUNGSSICHT..................................... 138 TABELLE 26: PRIVATWIRTSCHAFTLICH ORIENTIERTE PROBLEMLÖSUNGSSICHT ................................................. 140 TABELLE 27: SOZIAL-ÖKOLOGISCHE PROBLEMLÖSUNGSSICHT .......................................................................... 143 TABELLE 28: ÜBERZEUGUNGSSYSTEME IN DER WALDPOLITIK BULGARIENS ..................................................... 144 TABELLE 29: VERFECHTER-KOALITIONEN IN DER WALDPOLITIK BULGARIENS ................................................. 145 TABELLE 30: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK 1997-2001 AUS STAATSZENTRIERTER SICHT ............................. 147 TABELLE 31: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK 1997-2001 AUS PRIVATWIRTSCHAFTLICHER SICHT.................... 149 TABELLE 32: BEWERTUNG DER FORSTREFORM 1997-2001 AUS SOZIAL-ÖKOLOGISCHER SICHT......................... 151 TABELLE 33: EINFLUSSFAKTOREN IN DER FORSTPOLITIK 1997-2001 AUS SICHT DER AKTEURE ........................ 152 TABELLE 34: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK 2001-2005 AUS SICHT DER ‚FORSTVERWALTUNGSKOALITION’ . 154 TABELLE 35: DIE FORSTREFORMKONTROVERSE 2001-2005 AUS SICHT DER ‚FORSTVERWALTUNGSKOALITION’155 TABELLE 36: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK 2001-2005 AUS SICHT DER ‚PRIVATSEKTORKOALITION’ ........... 158 TABELLE 37: DIE FORSTREFORMKONTROVERSE 2001-2005 AUS SICHT DER ‚PRIVATSEKTORKOALITION’ ......... 159 TABELLE 38: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK 2001-2005 AUS SICHT DER ‚GEMEINWOHLKOALITION’ ............. 161 TABELLE 39: DIE REFORMKONTROVERSE 2001-2005 AUS SICHT DER ‚GEMEINWOHLKOALITION’..................... 162 TABELLE 40: AKTEURSKONSTELLATIONEN ZUR FORSTREFORM 2001-2005 ....................................................... 164 TABELLE 41: BEWERTUNG DER FORSTPOLITIK SEIT 2005 AUS SICHT DER BEFRAGTEN AKTEURE....................... 168 TABELLE 42: BEWERTUNG DES PROZESSES ‚NATIONALE FORSTPOLITIK UND FORSTSTRATEGIE’ (NFPS) AUS

SICHT DER BEFRAGTEN AKTEURE ............................................................................................................... 174

TABELLE 43: ZUSAMMENFASSUNG DERAKTEURSINTERESSEN BEZÜGLICH DER FORSTREFORM 2007................. 196 TABELLE 44: DIE FORSTREFORM 2007 AUS SICHT DER BEFRAGTEN AKTEURE ................................................... 198 TABELLE 45: WAHRGENOMMENER EINFLUSS UND MACHTPOSITION IN DER FORSTREFORM 2007...................... 200 TABELLE 46: KOORDINIERTES HANDELN UND HANDLUNGSSTRATEGIEN IN DER FORSTREFORM 2007............... 201 TABELLE 47: (EIGEN-)INTERESSEN, RESSOURCEN UND STRATEGIEN IM LICHTE DER RATIONAL-CHOICE BZW. DER

STRUCTURAL-CHOICE-THEORIE (NACH MOE 1989, 1990; HOBERG 1996; NOHRSTEDT 2005) ................... 218 TABELLE 48: TYPISCHE PROBLEME BEI INTERVIEWS IN DER FORSTPOLITIKWISSENSCHAFT (NACH HOGL &

DINKELAKER 2001, VERKÜRZT UND FÜR DIE UNTERSUCHUNG MODIFIZIERT)............................................. 232

Danksagung

Danksagung

Die vorliegende Arbeit wurde erst durch die vielseitige Hilfe und Unterstützung mehrerer Personen und Institutionen ermöglicht. Mein aufrichtiger Dank gilt an erster Stelle Herrn Prof. Dr. Karl-Reinhard Volz, der mich als Doktorvater am Institut für Forst- und Umweltpolitik der Universität Freiburg von den Anfängen der Einladung an über die Themenfindung bis zum Verfassen der Dissertation mit ausführlichen und immer anregenden Kommentaren und Hinweisen betreut und begleitet hat. Des Weiteren möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Ulrich Schraml sowie besonders bei Herrn Dr. Georg Winkel bedanken, die mich während meiner Promotionsjahre am Institut für Forst- und Umweltpolitik wissenschaftlich unterstützt haben.

Bei Herrn Prof. Dr. Gerhard Oesten möchte ich mich ebenfalls herzlich dafür bedanken, dass er als Koreferent die vorliegende Arbeit intensiv mit betreut hat. Herrn Prof. Dr. Gero Becker danke ich für seine Bereitschaft, das dritte Gutachten für meine Arbeit zu schreiben. Ebenso bedanke ich mich herzlich bei Herrn Prof. Dr. Heiner Schanz und Herrn Prof. Dr. Michel Becker für ihre konstruktiven Anregungen während mehrerer Kolloquiumsvorträge. Durch den fachlichen Austausch haben die Kolleginnen und Kollegen des Instituts für Forst- und Umweltpolitik ebenfalls zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Für die regelmäßigen Anregungen und Gespräche sowie den freundschaftlichen Umgang miteinander möchte ich allen danken.

Mein Dank gilt zudem dem Deutschen Akademischen Austausch Dienst (DAAD) für die großzügige finanzielle Förderung. Bedeutsam für die Durchführung der Arbeit war auch die zusätzliche finanzielle und fachliche Unterstützung durch das Internationale Promotionsprogramm (IPP) der Fakultät für Forst- und Umweltwissenschaft der Universität Freiburg. Dafür möchte ich mich bei den Verantwortlichen des IPP, darunter namentlich Frau Esther Muschelknautz, bedanken. Bedanken möchte ich mich bei allen Gesprächspartnern in Bulgarien, die diese Arbeit durch ihre Teilnahmebereitschaft erst ermöglicht haben.

Letztlich geht mein besonderer Dank an meiner Frau und meiner Tochter für ihren Rückhalt, ihre Geduld und ihre emotionale Unterstützung. Meinen Eltern widme ich diese Arbeit.

Freiburg im Breisgau, im Februar 2009 Metodi Sotirov

Einleitung

1

1 Einleitung

1.1 Einführung

Durch die wissenschaftlichen Erkenntnisse der letzten Jahrzehnte über die Endlichkeit vieler Naturressourcen und eine zunehmende Zerstörung gemeinsamer Lebensgrundlagen wurde die Betroffenheit aller Länder von den negativen Auswirkungen dieser Entwicklungen deutlich (KNAPP & KRELL 1996; WÖHLCKE 1999). Eine wichtige Ressource sind in diesem Zusammenhang die Wälder der Erde, die in verschiedenen Weltregionen vielfältigen Natur- und Sozialeinflussfaktoren im unterschiedlichen Ausmaß ausgesetzt sind. Wissenschaftliche und politische Berichte weisen darauf hin, dass die Entwaldungsraten vor allem in den Entwicklungs- und einigen Transformationsländern sowie die Walddegradation (z. B. die Minderung der Struktur- und Artenvielfalt, die Verschlechterung des Gesundheits-, Regenerations- und Produktivitätszustandes) in den meisten Ländern der Erde insgesamt zunimmt. Auf Grundlage dieser Erkenntnisse werden heutzutage die eskalierende Gefährdung der Waldökosysteme und die damit zusammenhängende negative Auswirkung auf die Existenzgrundlagen als eines der herausfordernden Umweltprobleme wahrgenommen (WORLD RESOURCES INSTITUTE 2005; SCHMITT ET AL. 2007).

In Anbetracht dieser Probleme legte die Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro den Grundstein für eine internationale forstliche Nachhaltigkeitspolitik. Während der Rio-Konferenz einigten sich die beteiligten Akteure zwar lediglich auf die völkerrechtlich nicht verbindliche Waldgrundsatzerklärung (Statement of Forest Principles) und das Kapitel 11 der Agenda 21 über die „Bekämpfung der Entwaldung“. Zahlreiche politische und fachliche Initiativen und Prozesse auf internationaler, paneuropäischer und nationaler Ebene folgten jedoch mit dem Ziel, gemeinsame Prinzipien zum Schutz der Wälder im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung und Maßnahmen zu deren Umsetzung zu erarbeiten. Die daraus resultierte Anzahl an Vorschlägen, die die Formulierung und Umsetzung waldrelevanter Nachhaltigkeitspolitiken auf allen Ebenen offiziell zu fördern scheinen, ist beeindruckend. Kurz seien hier Beispiele für solche Umsetzungsinstrumente wie Waldinventuren, Evaluierung nachhaltiger Waldbewirtschaftung anhand von Kriterien und Indikatoren, Zertifizierung von Wald und Waldprodukten sowie neuartige Formen der politischen Steuerung mit Hilfe von Mitwirkungsverfahren wie Nationalen Waldprogrammen erwähnt (MCPFE 2007; UNFF 2007).

In diesem Kontext kommt dem Leitbild einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung in Bezug auf das komplexe Beziehungsfeld Mensch und Natur eine zentrale Bedeutung zu. Inhaltlich beruht das Konzept der nachhaltigen Waldwirtschaft auf dem in den oben erwähnten Prozessen erreichten Konsensus, dass nachhaltige Bewirtschaftung, Erhaltung und nachhaltige Entwicklung für alle Waldtypen weltweit erforderlich ist. Unter dem Begriff nachhaltige Waldbewirtschaftung wird demzufolge ein Umgang mit den forstlichen Naturressourcen verstanden, der gleichzeitig ökonomisch leistungsfähig, umweltfreundlich und sozial verantwortungsvoll ist und gegenwärtige und künftige gesellschaftliche Ansprüche erfüllt (UNITED NATIONS 1992; MCPFE 1993, ausführlicher im Kap. 3). Wichtige Akteure, die die internationalen und vor allem die pan-europäischen, jedoch rechtlich unverbindlichen waldrelevanten politischen Verpflichtungen unterzeichnet haben (MCPFE 2007: 105) und sich zur Umsetzung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung verpflichtet haben, sind die

Einleitung

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Länder Osteuropas und zum Teil die GUS-Staaten in Asien.1 Diesen Ländern kommt eine entscheidende Rolle beim Umgang mit den Naturressourcen nicht nur allein dadurch zu, weil sie über rund ein Viertel der Wälder der Erde und die Hälfte der temperierten und borealen Waldflächen verfügen (UNECE/FAO 2003: 3).2

Vielmehr sind die Transformationsstaaten Osteuropas, die zum Großteil mittlerweile neue Mitgliedstaaten3 der Europäischen Union sind, ein besonderer Fall hochkomplexer politisch-institutioneller sowie sozial-wirtschaftlicher Veränderungen. Letzteres wird auf die folgenden Besonderheiten zurückgeführt: Es werden zum einen gravierende Übergangsengpässe und damit zusammenhängende Misserfolge beobachtet. Unter dem Schlüsselbegriff der „Transformationsproblematik“ werden von der Transformationsforschung vor allem die gleichzeitige Unvereinbarkeit ganzheitlicher politisch-institutioneller und marktwirtschaftlicher Reformen sowie bestehende institutionelle und gesellschaftliche Mängel abgeleitet und diese für die Erklärung und Prognose von Transformationsschwierigkeiten herangezogen (ELSTER 1990; OFFE 1991; MERKEL 1999; vgl. WIESENTHAL 2002). Zum anderen wurden mittlerweile jedoch überraschende Transformationserfolge festgestellt, was sich vor allem am Beispiel der neuen EU-Mitgliedstaaten zeigen lässt. Das Letztere stellt die wissenschaftliche Skepsis über die Unmöglichkeit weit reichender Änderungen politischer und sozioökonomischer Systeme zunehmend in Frage (WIESENTHAL 2002).

Vor diesem Hintergrund sei die These hier gewagt, dass die in diesen Staaten immer noch andauernden gesellschaftlichen Transformationsprozesse sich auch auf die Bewirtschaftung und den Schutz der Naturressourcen, darunter auch der Waldökosysteme, und somit auf die Umsetzung einer nachhaltigen Waldwirtschaft in unterschiedlicher, jedoch bislang unsystematisch erfassten Art und Weise auswirken.

So ist den jüngsten forstpolitischen Berichten und Veröffentlichungen zu entnehmen, dass die vielen im Zeitraum 1990-2007 verabschiedeten Waldgesetze und die damit eingeleiteten wesentliche Änderungen in der Forstpolitik zwar auf zwei bedeutende Entwicklungen, nämlich die Transition zur Marktwirtschaft und die Erweiterung des Konzeptes nachhaltiger Waldbewirtschaftung in den Transformationsländern Osteuropas hinweisen (MCPFE 2007; vgl. NILLSON 2005; WORLD BANK 2005). Des Weiteren lässt sich feststellen, dass in diesen Staaten zahlreiche, auf die forstliche Nachhaltigkeit ausgerichtete Prozesse (z. B. Nationale Waldprogramme, Waldzertifizierung) ablaufen (CASHORE ET AL. 2006; MCPFE 2007). Es werden allerdings eingeschränkte Erfolge dieser forstpolitischen Prozesse (insbesondere der Forstreformen) wahrgenommen und auf noch bestehende große Herausforderungen bezüglich der Umsetzung einer nachhaltigen Waldwirtschaft hingewiesen (FAO 2006; NILLSON 2005).

1 Zu den Transformationsländern gehören nach WIESENTHAL (2004) Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina,

Bulgarien, Estland, Georgien, Kasachstan, Kroatien, die Kirgisische Republik, Lettland, Litauen, Mazedonien, Moldau, die Mongolei, Polen, Rumänien, Russland, die Slowakei, Slowenien, Tadschikistan, die Tschechische Republik, Turkmenistan, Ungarn, die Ukraine, Usbekistan, Weißrussland und (Rest-) Jugoslawien. 2 Allein auf Russland entfallen dabei ca. 88% der Waldfläche in den Transformationsländern.

3 Neben dem 2004 EU-Beitritt von Poland, Tschechischer Republik, der Slowakei, Slowenien, Ungarn sowie Estland, Lettland, Litauen

traten auch 2007 Bulgarien und Rumänien der Europäischen Union als vollmächtige Mitglieder bei.

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3

1.2 Problemstellung

Seit der politischen Wende 1989-1990 hat auch Bulgarien wie die meisten post-kommunistischen Länder einen langen und schwierigen Transformationsprozess hin zur politischen Demokratisierung und Etablierung einer Marktwirtschaft durchlaufen. Nach nahezu zwanzig Jahren tief greifender, oftmals widersprüchlicher Reformen, aber auch nach erheblichen Anpassungsanstrengungen politischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Natur mit dem Ziel der europäischen Integration ist Bulgarien heute als eine konsolidierte parlamentarische Demokratie mit entwickelter Marktwirtschaft zu bezeichnen (KANEV 2006: 58; vgl. ISMAYR 2004: 13). Mit dem Beitritt Bulgariens zur Europäischen Union Anfang 2007 lässt sich der Transformationsprozess formell als weitgehend abgeschlossen betrachten.4

Während der Periode der Transformation hin zur Marktwirtschaft und europäischen Integration war auch der Forstsektor Bulgariens den hoch komplexen politisch-ökonomischen und gesellschaftlichen Umwälzungen ausgesetzt (Green Gold Alliance 2003; Vuchovsky & Dimitrov 2003: 111; vgl. Kap. 2), in deren Kontext er ein Wechselbad zwischen Wandel und/oder Blockierungen in der Form forstpolitischer Reformen und/oder Stillstand erfahren hat (ausführlicher im Kap. 2). In dieser Periode wurden mehrere forstpolitische Prozesse aufgegriffen, bei denen vor allem entsprechende Regierungsprogramme formuliert und zum Teil rechtlich und institutionell umgesetzt wurden. Das zentrale Ziel war offiziell die Sicherstellung einer nachhaltigen Waldwirtschaft unter dem Ausgleich von Ökonomie und Ökologie sowie der Einführung und Verfestigung der Marktwirtschaft und Demokratie im Forstsektor (PALIGOROV ET AL. 1999; VUCHOVSKY 2003; VUCHOVSKY & DIMITROV 2003). So ist z. B. in Art. 1, Satz 2 des 1997 neu verabschiedeten Waldgesetzes festgelegt:

„Der Zweck des Gesetzes ist die Erhaltung der bulgarischen Wälder als ein nationaler Reichtum und umweltgestaltender Faktor, durch deren Reproduktion und nachhaltige Entwicklung und Mehrzwecknutzung im Interesse der Eigentümer und der Gesellschaft“

(WALDGESETZ BULGARIENS 1997, zuletzt verändert am 29. April 2008).

Darüber hinaus hatten alle forstlichen Nachhaltigkeitsstrategien von 1996, 2003 und 2006 und entsprechende Umsetzungsprogramme (2003, 2006) die forstpolitische Zielsetzung, das Leitbild einer nachhaltigen Waldwirtschaft umzusetzen (KOMITEE FÜR FORSTEN 1996; GREEN

GOLD ALLIANCE 2003; NFB 2003, 2006; WORLD BANK 2004; MOAF 2006; vgl. Kap. 2) Ähnliches gilt auch für den Prozess der Waldzertifizierung, seit dessen Einführung im Jahre 2000 daran gearbeitet wird, Standards einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung zu erarbeiten und eine entsprechende Zertifizierung von forstbetrieblichen Prozessen und damit zusammenhängenden Aktivitäten in der holzbasierten Wertschöpfungskette umzusetzen (MILEV 2000; LAZAROV 2007). Demzufolge lässt sich folgern, dass das Konzept der ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ und somit die Sicherstellung der Nachhaltigkeit der bulgarischen Waldwirtschaft in den Dimensionen Ökologie, Ökonomie und Soziales erklärtes und offizielles Ziel der jüngsten bulgarischen Forstpolitik darstellt.

4 Siehe CEC (2006) zu weiter bestehenden Problemen in Bulgarien wie Kriminalität, Korruption, mangelhafte Rechtstaatlichkeit und

öffentliche Verwaltung

Einleitung

4

Die Umsetzung des Konzepts bleibt jedoch eine erhebliche Herausforderung und sogar ein langwieriges Problem- bzw. Konfliktfeld. Wie in Kapitel 2 ausführlicher dargelegt wird, lassen sich lebhafte, konfliktreiche Auseinandersetzungen zwischen den Akteuren aus Politik, Staatsforstverwaltung, Waldeigentum, Unternehmertum und Industrie, Naturschutz, Wissenschaft und sonstigen gesellschaftlichen Akteuren feststellen.

Es stellt sich somit die zentrale Forschungsfrage dieser Arbeit, warum die Umsetzung des Leitbildes einer nachhaltigen Waldwirtschaft in Bulgarien, trotz seiner rechtlichen Verankerung und seines unverändert gebliebenen hohen programmatischen Stellenwerts, durch einen so konfliktreichen und problematischen Prozess der Politikformulierung und -umsetzung gekennzeichnet ist und somit ein langwieriges Problemfeld darstellt.

1.3 Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit ist wie folgt aufgebaut. Nach dieser Einleitung (Kapitel 1) findet im nächsten Teil der Arbeit (Kapitel 2) zunächst eine Darstellung der wichtigsten Charakteristika von Wald und Forstwirtschaft in Bulgarien statt. Anschließend wird in diesem Kapitel eine Nachzeichnung der forstpolitischen Entwicklungen über den Untersuchungszeitraum hinweg geboten. Diese historische Prozessrekonstruktion bedient sich einer umfangreichen Dokumentenanalyse und legt ihren Schwerpunkt auf Inhalte und Prozesse der Forstpolitik.

Das folgende Kapitel 3 beschäftigt sich mit dem Stand des Wissens zum Begriff der ‚forstlichen Nachhaltigkeit’. Dabei wird das Konzept auf der Grundlage von existierenden wissenschaftlichen Erkenntnissen in seiner Bedeutung für die Waldbewirtschaftung und die Waldpolitik diskutiert. Dadurch wird ein möglichst umfassendes Verständnis des Begriffs erschlossen. Darauf aufbauend erfolgt im nächsten Teil (Kapitel 4) eine theoretische Vertiefung und Abgrenzung, indem die theoretischen Grundlagen und somit der analytische Rahmen der vorliegenden Arbeit erarbeitet werden. Dabei finden vor allem unterschiedliche politikwissenschaftliche Ansätze Berücksichtigung.

Der nächste Teil (Kapitel 5) führt in die methodischen Grundlagen der Politikfeldanalyse führt und präsentiert die konkrete Methodik der Untersuchung, mit der versucht wird, die Forschungsfragen zu beantworten. Dabei werden ausschließlich Methoden der empirischen Sozialforschung berücksichtigt. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse aus zwei nacheinander durchgeführten empirischen Forschungsrunden dargestellt. Dabei erfolgt eine möglichst umfassende Durchleuchtung des Politikfeldes aus zwei unterschiedlichen theoretischen Perspektiven. Im Anschluss daran werden die Ergebnisse mit Blick auf die Fragestellung und verwendeten Theorien, andere wissenschaftliche Erkenntnisse und hinsichtlich der gewählten Methodik in Kapitel 7 diskutiert. Abschließend findet sich im letzten Teil (Kapitel 8) eine Zusammenfassung der Erkenntnisse dieser Arbeit.

Hintergrund der Arbeit

5

2 Hintergrund der Arbeit

Dieses Kapitel ist in zwei Teile gegliedert: Zunächst werden die wichtigsten aktuellen Aspekte des Waldes und der Forstwirtschaft in Bulgarien zusammenfassend präsentiert (Kapitel 2.1). Anschließend erfolgt ein historischer Überblick über die Entwicklung der Forstpolitik in Bulgarien über die Transformationsperiode hinaus (Kapitel 2.2). Der Schwerpunkt liegt dabei jedoch auf einer möglichst unvoreingenommenen Nachzeichnung der wichtigsten forstpolitischen Inhalte, Prozesse und Strukturen aufgrund einer Literaturanalyse.

2.1 Wald und Forstwirtschaft in Bulgarien

Die folgenden Ausführungen stützten sich vor allem auf Analysen und Veröffentlichungen von GREEN GOLD ALLIANCE (2003) und PLUGTSCHIEVA & SOTIROV (2004), die aus Gründen der Lesefreundlichkeit des Textes lediglich hier vorab erwähnt werden. Wenn erforderlich, werden zusätzliche Quellen kenntlich gemacht.

Die Waldfläche Bulgariens umfasst rund 4,0 Mio. ha, wovon 87% bestockt sind. Dies entspricht einem Bewaldungsprozent von 34% und liegt damit etwa beim Mittelwert der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (vgl. FAO 2005). Die Waldflächeverteilung weist jedoch starke regionale Schwankungen auf. Sie reicht von 8% in den fruchtbaren Ebenen vor allem in Nord- und Mittel-Bulgarien, bis zu 70% in den Bergregionen vorwiegend in Süd- und West-Bulgarien. Laubwälder stocken auf zwei Dritteln der bewaldeten Fläche, das restliche Drittel sind Nadelwälder. Die häufigsten Laubbaumarten sind in den tieferen Lagen die Eiche (Stiel- und Traubeneiche, Zerreiche und andere), die Buche, die Hainbuche und die Edelkastanie. Unter den Nadelbäumen sind die Waldkiefer und die Schwarzkiefer, die Fichte, die Tanne und die Balkan-Kiefer (Pinus peuce) die Hauptbaumarten. Eine Besonderheit der bulgarischen Wälder ist der hohe Niederwaldanteil – ein knappes Drittel oder ca. 1,0 Mio. ha werden niederwaldartig bewirtschaftet. Das Durchschnittsalter der bulgarischen Wälder beträgt rund 50 Jahre. Auffallend ist mit 55% der hohe Anteil der jungen Bestände (unter 40 Jahren). 30% der Waldbestände sind 40-80 Jahre alt und weniger als 10% älter als 100 Jahre.

Zwei Drittel der Waldfläche dienen gemäß dem Waldgesetz vorrangig Nutzfunktionen, 17% sind Boden- und Wasserschutzwälder sowie 7 % Erholungswälder (vgl. BULGARISCHES

WALDGESETZ von 1997, zuletzt verändert am 29. April 2008). Insgesamt knapp 300.000 ha, was 8% der Waldfläche ausmacht, sind als Naturschutzgebiete ausgewiesen. Mit Voranschreiten des Ausweisungsprozesses von Natura 2000 Gebieten5 ist zu erwarten, dass sich die Waldnaturschutzgebiete verdoppeln werden. Diese Ausweisung von Schutzgebieten wird aktuell nicht konfliktfrei verhandelt (MARIN 2007: 2-3).6

5 NATURA 2000 ist ein EU weites Netzwerk von Naturschutzgebieten, dessen Ziel es ist, eine langfristige Erhaltung von schutzbedürftigen

Pflanzen- und Tierarten und deren Habitate zu sichern. Als solches stellt das Konzept das Herzstück der Naturschutz- und Biodiversitätspolitik der EU dar. NATURA 2000 basiert rechtlich auf der Flora-Fauna-Habitaten-Richtlinie (1992) und der Vögelschutzrichtlinie (1979) und zielt darauf ab, die sich aus der Konvention der Vereinten Nationen über die Biologische Vielfalt resultierenden Verpflichtungen auf der Ebene der EU umzusetzen. (http://ec.europa.eu/environment/nature/index_en.htm) 6

Die Naturschutzvertreter fordern die Ausweisung von mindestens 35% der Landesfläche Bulgariens als NATURA-2000 Gebiete; dagegen

beschloss die Bulgarische Regierung Ende 2007 „lediglich“ 18% auszuweisen. Allerdings werden diese Debatten sehr kontrovers weiter


6

2.1.1 Ökonomische Aspekte

Der gesamte Holzvorrat liegt bei 526 Mio. Fm, wobei der durchschnittliche Holzvorrat 156 Fm/ha beträgt. Bei der jährlichen Holznutzung werden nach offiziellen Angaben weniger als 50% des jährlichen Zuwachses von 12 Mio. Fm geerntet.7 Der volkswirtschaftliche Beitrag der Forst- und Holzwirtschaft beläuft sich auf insgesamt 3,0 % des Bruttoinlandsprodukts. In der Forst- und Holzwirtschaft werden rund 35.000 Personen beschäftigt. Darüber hinaus wird den vielen befristeten Beschäftigungsmöglichkeiten bei der Aufforstung, der Waldpflege und dem Ausbau des holzbasierten Gewerbes eine große Bedeutung für die Entwicklung der ländlichen Gebiete beigemessen.

Die Wälder und die Forstwirtschaft stellen somit nicht nur eine unentbehrliche Rohstoff- und Erwerbsquelle für die Entwicklung der Holz bearbeitenden sowie der Zellstoff und Papier produzierenden Industrie sowie der Möbelindustrie dar. Der Wald wird auch für die Gewinnung von Nichtholzprodukten wie Waldfrüchten und Waldbeeren, Heilpflanzen und Pilzen, Wildbret und Waldweide, eigenbedarfsorientiert und gewerblich genutzt. Da sich über 53% der Wälder in den wenig entwickelten ländlichen Bergregionen befinden, bietet die Waldnutzung häufig eine unentbehrliche Erwerbsgrundlage für die dortige Bevölkerung. Eine äußerst wichtige Rolle kommt dabei auch der Waldnutzung für die Versorgung der Bevölkerung mit Brennholz zu, welche in der Regel zu günstigen Preisen erfolgt.

2.1.2 Soziale Aspekte

Neben den Aspekten der Beschäftigung sowie der gewerblichen und individuellen Waldnutzung kommt dem bulgarischen Wald auch in einer breiteren gesellschaftlichen Hinsicht eine große Bedeutung zu. Wald wird zunehmend als ein wichtiger Ort zur Erholung und Förderung der kulturellen Identität der Bevölkerung angesehen. Die Waldgebiete sind diesbezüglich ein beliebtes Reiseziel in Verbund mit Tourismus, Erholung oder gesundheitlicher Rehabilitation. Insbesondere lässt sich in jüngster Zeit eine rapide Zunahme des Interesses an und die Entwicklung von Angeboten für unterschiedliche Formen konventioneller Erholung wie Ski-, Berg- oder Meerestourismus ausmachen. Das gleiche gilt für Jagd-, Fischerei- und Ökotourismus. Zudem befinden sich zahlreiche historische, kulturelle und Naturdenkmäler auch in den Waldgebieten. Die konkreten Bedürfnisse hierzu sind jedoch bisher nicht wissenschaftlich erfasst. Schließlich erbringt der Wald auch unterschiedliche Schutzwirkungen wie z. B. Boden-, Wasser- und Erosionsschutz. Schließlich sichert der bulgarische Wald rund 85% des Wasserhaushaltes und trägt damit zur Bereitstellung von 3,6 Mrd. m³ Trinkwasser wesentlich bei. Bislang fehlt allerdings eine gesellschaftliche Anerkennung und (monetäre) Bewertung dieser Leistungen.

diskutiert zwischen Naturschutz, Regierung, Eigentümern und Landnutzern. In jüngster Zeit hat sich auch die EU-Kommission in die Debatten mit konkreten Mahnungen wegen mangelhafter Ausweisungen eingeschaltet. 7

vgl. die die illegale Holzernte betreffende Differenz zwischen den offiziellen Angaben der Forstbehörde (illegale Holznutzung von 1% der

jährlichen Holzernte) und den Ergebnissen aus einer im Auftrag des WWF durchgeführten Studie über rd. 45% der jährlichen Holzernte (KOSTOV ET AL. 2005; STIPTZOV 2005: 130-131)


7

2.1.3 Ökologische Aspekte

Die Waldökosysteme sind in diesem Kontext ein Schlüsselfaktor für die Erhaltung der biologischen und Landschaftsvielfalt. Dem Wald kommt eine besonders große Bedeutung für den Naturschutz zu. Er bietet den folgenden Naturkomponenten Lebensraum und Zuflucht:

• über 80% der geschützten Pflanzenarten,

• über 60% der bedrohten Tierarten,

• über 60% der schutzbedürftigen Lebensräume,

• acht von zwölf für die einheimische biologische Vielfalt einmaligen und repräsentativen Landschaftskomplexen,

• 43 weltweit bedrohten Tier- und Pflanzenarten.

Darüber hinaus trägt der bulgarische Wald auch zum Klimaschutz und zur Milderung der Folgen des Klimawandels durch Bindung und Speicherung von klimaschädlichen Treibhausgasen (z. B. Kohlenstoffdioxid) und/oder Bereitstellung von umweltfreundlichen Energieträgern und Baustoffen bei. Dabei geht man davon aus, dass die bulgarischen Wälder über eine Speicherkapazität von rund 142 Mio. Tonnen Kohlenstoff bzw. 516 Mio. Tonnen Kohlendioxid verfügen. Auch für diese Waldleistungen gilt, dass sie kaum wissenschaftlich bewertet und ökonomisiert sind.

2.2 Forstpolitik und Forstwirtschaft in der Periode 1989-2008

Wie oben erwähnt wird im Folgenden eine prozessuale und inhaltliche Beschreibung der forstpolitischen Entwicklungen in Bulgarien über die letzten 20 Jahre hinweg nachgezeichnet. Tabelle 1 gibt einen zusammenfassenden Überblick über die zentralen forstpolitischen Programme und Prozesse in der Untersuchungsperiode, die Gegenstand der folgenden Ausführungen sind.

2.2.1 Forstpolitik und Forstwirtschaft in der Periode 1989-1997

Nach der 1989 stattgefundenen politischen Wende und infolge der umfangreichen gesellschaftlichen Veränderungen begann auch für den Forstsektor8 Bulgariens eine komplexe Übergangsperiode. Trotz der Ausgliederung und weitgehenden Privatisierung der Holzwirtschaft und dem Entstehen erster, rudimentärer marktwirtschaftlicher Beziehungen in der Forstwirtschaft (für Näheres siehe VUCHOVSKY & DIMITROV 2003: 124-125). Anfang der 90er Jahre blieben das 1958 verabschiedete alte Waldgesetz bis Ende 1997 gültig und somit grundlegende forstpolitische Reformen aus. Folglich blieben zum einen der Wald im alleinigen Eigentum des Staates und zum anderen das alte planwirtschaftliche Organisationsprinzip und die Strukturen des staatlichen Einheitsforstbetriebes9 erhalten (IOVKOV ET AL. 2001: 12; VUCHOVSKY & DIMITROV 2003: 111). Wie der Tabelle 1 zu

8

Der Begriff Forstsektor bezieht sich hier auf die Forst- und Holzwirtschaft einschl. der Möbelindustrie und der Papier- und Zellstoffindustrie (V. d. Verfassers) 9

Einheitsforstbetrieb meint hier, dass hoheitliche und betriebliche Aufgaben in alleiniger Kompetenz des Staates als gleichzeitig Exekutive

und Eigentümer liegt. Metaphorisch wird dieser Sachverhalt als „Die Marke und die Axt in einer Hand“ in Bulgarien bezeichnet; positiv zur Einheitsforstverwaltung in Deutschland vgl. VOLZ (2000: 7-13); KROTT (2001: 108) bezeichnet es als eine „Verbundverwaltung“.


8

entnehmen ist, zeichnet sich diese Periode durch einen hoch dynamischen politischen und sozial-wirtschaftlichen Kontext aus.

Tabelle 1: Forstpolitik in Bulgarien in der Transformationsperiode

Periode Politisch-wirtschaftlicher Kontext

Forstpolitisches Programm / Prozess

Status

Weitgehend unklare forstliche Politikgestaltung

Unklar 1989-1994

Mehrere, kurzlebige Regierungen von Post-Kommunisten über Expertenregierung bis demokratische Opposition. Polarisierte und verzögerte Umstrukturierungen, Stagnation

Mehrere neue Gesetzesentwürfe Erfolglose Verhandlungen

Forstliches Regierungsprogramm 1994-1998

Formuliert, aber nicht angenommen

Forststrategie 1996 Formuliert, aber nicht angenommen bzw. umgesetzt

1994-1997

Sozialistische Regierung (2 Jahre früher resigniert); Wirtschaftlicher Ruin des Staates; gesellschaftliche Massenproteste (1996-1997)

Mehrere neue Gesetzesentwürfe Erfolglos verhandelt

Forstliches Regierungsprogramm 1997-2001)

Formuliert und verbindlich umgesetzt

1997-2001

Demokratische Regierung; Tiefgreifende, markt-wirtschaftliche Reformen; Beginn der EU-Integration; Probleme wie Korruption, „unfaire“ Privatisierungen

Waldrestitutionsgesetz und (neues) Waldgesetz

Formuliert und umgesetzt; auch mehrfach novelliert

Forstliches Regierungsprogramm 2001-2005

Formuliert, aber blockiert

Forststrategie 2003 Formuliert, aber nicht verabschiedet bzw. umgesetzt


2001-2005

Koalitionsregierung (Royalisten, Liberale und beschränkt Sozialisten); Wirtschaftliche Erholung und Voranschreitung der EU-Integration; jedoch Probleme wie mangelhafte Rechtstaatlichkeit, ineffiziente Verwaltung und Korruption

Gültiges Wald- bzw. Jagdgesetz Mehrfach partiell novelliert


Forststrategie und -plan 2006 Formuliert, unklare Verbindlichkeit

2005-2009

Koalitionsregierung (Sozialisten, Royalisten und Liberale); EU-Beitritt, jedoch Probleme wie mangelhafte Rechtstaatlichkeit, ineffiziente Verwaltung und Korruption

Gültiges Waldgesetzes 2008 Wesentliche Novellierung

Unter der Regierung der Post-Kommunisten (1994-1997) wurde eine Nationale Strategie zur Walderhaltung und zur Entwicklung der Forstwirtschaft der Republik Bulgarien erarbeitet (KOMITEE FÜR FORSTEN 1996). Begründet wurde ihre Konzipierung mit den Anforderungen des Übergangs zur Marktwirtschaft sowie mit der Problematik der Finanzierungskrise forstlicher Aktivitäten und der Waldschäden nach groben Verstößen gegen eine


9

ordnungsgemäße Waldnutzung und verheerenden Waldbränden (KOMITEE FÜR FORSTEN

1996: 1-2). Grundsätzliche Prioritäten der Forststrategie von 1996 stellten die nachhaltige Entwicklung der Wälder und der Forstwirtschaft, die Erhaltung der biologischen Vielfalt und die multifunktionale Nutzung unter Ausgleich von Ökologie und Ökonomie bei Gleichstellung aller Besitzarten dar (VUCHOVSKY 2003: 26). Die Strategie wurde zwar 1996 vom damals existierenden Höheren Forstwirtschaftsrat angenommen, jedoch aus offiziell als ‚unklar’ bezeichneten Gründen von der Verwaltung des Forstsektors nicht berücksichtigt (GREEN GOLD ALLIANCE 2003: 5).

2.2.2 Forstpolitik in der Legislaturperiode 1997-2001

Nach dem forstpolitischen Stillstand davor erfuhr der bulgarische Forstsektor in der Periode 1997-2001 einen dynamischen, tief greifenden institutionellen Wandel. Im Kontext einer gravierenden Wirtschaft-, Finanz- und Staatskrise10 übernahm 1997 die demokratische Opposition die Regierung des Landes. Im Rahmen umfangreicher Reformen, die auf einer auf politisch-wirtschaftliche Integration in die Europäische Union orientierten Staatspolitik basierten, verfügte die neue Regierung auch eine Strukturreform der Forstwirtschaft. PALIGOROV ET AL. (1999) zufolge bildeten die folgenden, im Kontext der EU-Agenda 200011

an die Agrar- und Forstwirtschaft Bulgariens gestellten Anforderungen die Grundlage bzw. den wichtigsten Ausgangspunkt für diese Forstreform (vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION

1997):

• die Durchführung grundlegender Verwaltungs- und Strukturänderungen,

• die Weiterführung des Übergangs zur Marktwirtschaft,

• die Privatisierung von Aktivitäten und die Förderung des Unternehmertums im Forstsektor sowie

• die Entwicklung nachhaltiger Waldbewirtschaftung unter Pluralismus des Waldeigentums und von multifunktionaler Waldbewirtschaftung bei einem Ausgleich von Ökologie und Ökonomie (PALIGOROV ET AL. 1999: 59-60).

Die hierzu begonnene Forstreform basierte auf dem Regierungsprogramm „Bulgarien 1997-2001“, welches eine Integration der makroökonomischen, institutionellen, ökologischen und technischen Aspekte einer nachhaltigen Waldwirtschaft durch Bewirtschaftung und Nutzung des öffentlichen Waldes und des Privatwaldes anstrebte (IVANOV & STIPCOV 2001: 16-17). Mit der Verabschiedung zweier forstrelevanter neuer Gesetze – des Waldrestitutionsgesetzes vom 25. November 1997 und des Waldgesetzes vom 29. Dezember 1997 – begann dann eine tief greifende Strukturreform der Forstwirtschaft Bulgariens. Dementsprechend folgte bis Ende 2000 die Erarbeitung und Verabschiedung zahlreicher Durchführungsverordnungen, die die obigen Reformgrundsätze rechtlich umsetzten (PLUGTSCHIEVA & SOTIROV 2004: 283).

10

In Folge der post-kommunistischen Regierung 1994-1996 kam es zu einer Überinflation (mehr als 1.000%) und einem wirtschaftlichen Ruin des Staates und der Volkswirtschaft und somit zu beispielloser sozialer Verarmung, gesellschaftlichen Protesten und lebhaften politischen Auseinandersetzungen Ende 1996-Anfang 1997 11

Die Agenda 2000 ist ein umfangreiches Aktions- und Reformprogramm der Europäischen Union zur Stärkung der Gemeinschaftspolitik im Hinblick auf die EU-Erweiterung.


10

Mit der neuen forstlichen Gesetzgebung wurden grundlegende Prinzipien wie die Rückgabe des ehemals nicht staatlichen Waldeigentums und seine „Gleichstellung“ mit den anderen Waldeigentumsarten, die Trennung von Staatsforstbetrieb und hoheitlicher Verwaltung sowie eine einheitliche Organisationsform für den Waldschutz12 und, über alle Eigentumsarten hinweg, einheitliche Anforderungen für die Forstplanung, Waldbewirtschaftung und Waldnutzung geschaffen (PALIGOROV ET AL. 1999: 60). Des Weiteren wurde das staatliche Einheitsforstamt aufgelöst, die Bewirtschaftungsfunktionen und das Anlagenvermögen der Staatsforstbetriebe privatisiert und die Ausübung der privaten forstbetrieblichen Praxis und Waldnutzung gesetzlich geregelt. Schließlich wurde die früher administrativ und finanziell relativ selbständige Staatsforstverwaltung dem Agrarministerium unterstellt sowie deren Finanzierung an das (restriktive) Staatsbudget gebunden13 und der davor existierende Waldinvestitionsfonds aufgelöst (IVANOV & STIPCOV 2001: 16; vgl. PLUGTSCHIEVA &

SOTIROV 2004).

In Folge dieser Forstreform und des bedeutenden Politikwandels blieb der Staat, vertreten durch die Staatsforstbehörde, zwar im Besitz von rund 76% der Waldfläche und somit der größte Waldeigentümer. Es wurden ihm jedoch nur noch beschränkte Verfügungsrechte verliehen, nachdem die Nutzung des Staatswaldes per Gesetz ausschließlich an private Forstunternehmer vergeben wurden. Demnach durfte der Staat die Holznutzung im Staatswald lediglich gegen (minimale) Tarifgebühren vergeben14, währenddessen die berechtigten Waldnutzer über das ausschließliche Recht auf die Ernte und die Vermarktung des Holzes verfügten. Hinzu kommt, dass auch waldbauliche und forstbetriebliche Aktivitäten im Staatswald an Dritte vergeben werden mussten. Im Zuge dieser Reform entstanden nach der Waldrestitution ca. 14% Körperschafts- und 10% Privatwald, wobei letzterer aktuell vielen Klein- und Kleinsteigentümern gehört. Als Resultat der oben angeführten sowie der zu Beginn der Transformation durchgeführten Privatisierungsmaßnahmen etablierten sich zudem mehr als 1.600 private und körperschaftliche forstwirtschaftliche Unternehmen und rund 4,500 Holz- und Möbelbetriebe (IOVKOV ET AL. 2002: 9).

Nach IVANOV & STIPCOV (2001) wurden mit der Verabschiedung des oben erwähnten gesetzlichen Rahmens nicht zuletzt die von der Republik Bulgarien eingegangenen paneuropäischen und internationalen waldrelevanten Verpflichtungen über die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ erfüllt. Diese Autoren führen zudem an, dass der gesetzliche Rahmen neue Ausrichtungen der Waldbewirtschaftung und der Waldnutzug festgeschrieben und die bulgarische Forstpolitik „europäisiert“ habe. Schließlich sei somit die Grundlage für die Erfüllung der Kriterien für die Verhandlungen mit der Europäischen Gemeinschaft gelegt worden (IVANOV & STIPCOV 2001: 16ff).

12

Dadurch organisiert der Staat auf seiner Initiative und auf seinen Kosten entsprechende Forstschutzmassanahmen (vgl. BULGARISCHES

WALDGESETZ 1997) 13

IOVKOV ET AL. (2001: 6ff) belegen aufgrund einer vergleichenden ökonomischen Analyse der Finanzströme der staatlichen

Forstverwaltung vor und nach der Forstreform von 1997/1998, dass die bis zur Forstreform 1997/1998 existierenden staatlichen Forstbetriebe im Unterschied zu den aktuellen Forstämtern als nachhaltige sozial-ökonomische Strukturen funktioniert haben. 14

Demnach wurde das Holz im Staatswald ausschließlich auf dem Stock verkauft. (Vermerk des Verfassers)


11

2.2.3 Forstpolitik und Forstwirtschaft in der Legislaturperiode 2001-2005

Nach den oben beschriebenen Politikveränderungen und institutionellen Umstrukturierungen traten jedoch gravierende Probleme (GREEN GOLD ALLIANCE 2003; PLUGTSCHIEVA &

SOTIROV 2004: 284-285; IOVKOV ET AL. 2005: 32-33, STIPTZOV 2005: 130-131) wie Finanzierungsengpässe in der Forstwirtschaft und komplizierte Verhältnisse zwischen Forstbehörde, Waldnutzern und Nichtstaatswaldeigentümern auf. Zudem nahm die illegale Holz- und Wildnutzug zu. Es kam zu einer verbreiteten Korruption im Bereich der Forstaufsicht und mangelhaftem Naturschutz. Zudem traten verheerende Waldbrände sowohl infolge von Klimaextremen als auch von mangelnder Waldpflege und vor allem von unsachgemäßem menschlichem Handeln15 auf. Waldsterben in Nadelwaldaufforstungen und die Degradation von Niederwald bereiteten fachliche sowie gesellschaftliche Sorgen. Diese komplizierte Entwicklung führte „zu einem kritischen Zustand des Forstsektors“ (PLUGTSCHIEVA ET AL. 2004: 288; auch IOVKOV ET AL. 2004) und „zur Beeinträchtigung der Grundsätze der nachhaltigen Waldbewirtschaftung“, indem die Waldfläche abnahm und der Waldzustand sich verschlechterte (PLUGTSCHIEVA & SOTIROV 2004: 283).

Unter Bezugnahme auf die beschriebenen Probleme konnte die Forstbehörde Ende 2001-Anfang 2002 die Problematik der Nachhaltigkeit im Forstsektor politisch thematisieren und auf die Tagesordnung der neu gewählten Regierung und des Parlaments bringen. Nach intensiven Beratungen unter den zuständigen Abgeordneten und Politikern wurde die Regierung bzw. die Forstbehörde mit einer Entschließung des bulgarischen Parlaments vom 19. April 2002 mit der Erarbeitung und Vorlage einer Strategie zur langfristigen Entwicklung des Forstsektors beauftragt. Hauptanliegen dabei war eine neue Forstreform, die die nachhaltige Waldwirtschaft in Bulgarien sicherstellen sollte (BULGARIAN PARLIAMENT 2002).

Auf Grund dieses Handlungsmandates und aufbauend auf dem waldrelevanten Regierungsprogramm 2001-2005 initiierte die bulgarische Regierung diesbezüglich ein neues Programm zur Sanierung des Forstsektors. Dieses Programm hat sich erneut das grundlegende forstpolitische Ziel gesetzt, durch nachhaltige Bewirtschaftung von Privat-, Kommunal- und Staatswald den Beitrag des Forstsektors zur nationalen Wirtschaft und zum Naturschutz zu verbessern (MINISTERRAT DER REPUBLIK BULGARIEN 2002). Die Regierung wandte sich an die Weltbank, um finanzielle und beratungs-technische Unterstützung zu erhalten. Daraufhin wurde mit internationalen Experten der Weltbank ein breit angelegtes Projekt zur Entwicklung des bulgarischen Forstsektors unter dem Namen „Bulgaria - Forest development project“ für die Periode 2003-2009 konzipiert. Es war hierbei eine Gesamtprojektsumme von rd. 42 Mio. USD, bestehend aus einer Vorbereitungsbeihilfe und einem Darlehen für die Projektumsetzung, vereinbart worden (WORLD BANK 2002: 1).

In der Projektvorbereitungsphase wurden umfangreiche Untersuchungen zur Bewirtschaftung, zur Nutzung und zum Schutz der Waldressourcen durchgeführt. Aufbauend auf diesen Untersuchungen sollte ein Modell zur nachhaltigen Bewirtschaftung der bulgarischen Wälder entwickelt werden. In der Vorbereitungsphase wurden die folgenden sechs Teilprojekte bzw. Teilprojektmaßnahmen konzipiert (nach WORLD BANK 2002: 9-14):

15

z. B. unkontrollierte Verbrennung von waldnahen Stoppelfeldern, vorsätzliche Brandstiftung von Waldbeständen, fahrlässiges Umgehen mit Feuerträgern (Zigaretten) etc.


12

- Stärkung der Forstverwaltung (durch strategische Verwaltungsentwicklung, Aufbau und Stärkung von nationalen Hoheitsdiensten für Betreuung und Aufsicht, Aufbau und Stärkung eines nationalen Systems zum Waldbrandmanagement, Entwicklung eines GIS basierten Waldinformations- und Überwachungssystems, Etablierung von Kapazitäten für Marktinformationen und die Förderung bulgarischer Waldprodukte;

- Stärkung der Kapazitäten von Privat- und Kommunalwaldbesitzern für eine nachhaltige Waldbewirtschaftung durch Förderung der Entstehung eines repräsentativen nationalen Privat- und Kommunalwaldbesitzerverbandes, Unterstützung der Gründung von lokalen Kommunalverbänden, Unterstützung der regionalen Waldbesitzerverbände zur Erschließung von Förderprogrammen (EU, Weltbank) und pilothafte Waldzertifizierung in den neuen Eigentümerverbände;

- Anpassung der Staatsforsten an die Marktwirtschaft und die mit der Waldrestitution verbundenen Veränderungen durch Umsetzung eines Umstrukturierungsplanes für die staatliche Forstverwaltung, Sanierung und Optimierung des Waldwegenetzes zwecks Minimierung von Holzernteschäden, Reduzierung von Betriebskosten und Minimierung von Waldbrand sowie Abbau des Übernutzungsdrucks, Durchforstung in jungen und waldbrandgeschädigten Waldbeständen, Wiederaufforstung und Wiederbewaldung von Waldbrandflächen, Umsetzung von Pilotzertifizierungen in ausgewählten Staatsforsten;

- Förderung der Biodiversitätserhaltung in der Waldbewirtschaftung durch Integration und Etablierung von Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Vielfalt in die Forstplanung und Waldbewirtschaftung sowie Stärkung des der Forstbehörde unterstellten Netzwerkes von Naturschutzgebieten;

- Erhöhung der Kohlenstoffsenkensleistung der bulgarischen Waldwirtschaft durch verbesserte Waldstrukturen mittels Förderung der Biomassenutzung und Durchführung von auf Kohlenstoffbindung bezogenen Aufforstungen;

- Projektmanagement und Monitoring.

Die neue Reformidee zielte in erster Linie auf eine Umstrukturierung der Staatsforstverwaltung in Richtung einer „klaren“ Trennung der Funktionen durch eine (Wieder-)Herstellung der betrieblichen und Stärkung der hoheitlichen Funktionen des Staates ab. Diese sollte zum einen durch Gründung und Aufbau einer marktorientierten, finanziell unabhängigen Nationalen Forstgesellschaft im Sinne eines Staatsbetriebes nach dem Handelsgesetz mit exklusiven erwerbswirtschaftlichen Verfügungsrechten zur Bewirtschaftung und Nutzung des Staatswaldes erfolgen. Zum anderen sollte eine separate Staatsforstverwaltung die hoheitlichen Aufgaben wie Forstpolitik, forstliche Gesetzgebung und Aufsicht wahrnehmen (PLUGTSCHIEVA ET AL. 2004: 289-290).

Die Weltbank und die anderen Geldgeber machten die Förderung des forstlichen Regierungsprogramms vom Vorliegen einer partizipativen Nationalen Forststrategie abhängig. Diese sollte auf Erreichung eines Konsenses unter allen Anspruchsgruppen über die zukünftigen ökonomischen, sozialen, ökologischen und globalen Funktionen der bulgarischen Wälder abzielen (WORLD BANK 2002: 9) und als Grundlage für die geplante institutionelle Forstreform dienen (PLUGTSCHIEVA 2003: 64). Auf dieser Basis wurde unter der Federführung des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten bzw. der Staatsforstverwaltung sowie mit der Hilfe internationaler Geldgeber (FAO, World Bank, GTZ, DEZA, UNDP) und deren Experten und unter der Mitwirkung aller wichtigen


13

interessierten Anspruchsgruppen eine ‚Nationale Forstpolitik und Forststrategie’ (NFPS)16 zur langfristigen Entwicklung der Wälder und der Forstwirtschaft für die Periode 2003-2013 konzipiert.

Obwohl alle interessierten Anspruchsgruppen zu Prozessbeginn den Bedarf an einer Forstreform gleichermaßen als notwendig identifiziert hatten, gab es keine klare Vorstellung bzw. keinen Konsensus über die primäre Rolle und die konkreten Inhalte einer NFPS (HICKEY & PHILLIPS 2002). Folglich begann der partizipative Formulierungsprozess mit einem Workshop zu Vision und Grundprinzipien für die Reform, der das folgende allgemeine forstpolitische Ziel entwickelte:

“The Bulgarian forest is a national asset. The resources of the forest ecosystems retain ecological, social and economic functions for improving the quality of life of people. Forests are professionally managed by a stable forest sector with broad public support and mutual

respect and integration of the interests of all stakeholders.” (GREEN GOLD ALLIANCE

2003)

Der NFPS-Prozess wurde von einer so genannten Kern-Gruppe, die sich aus formell gleichgestellten Vertretern der Staatsforsten, privater Forst- und Holzwirtschaft, interessierter Umweltverbände und forstlicher Wissenschaft zusammensetzte, weiter abgewickelt. Als Grundlage für die weitere Erarbeitung der NFPS führten die internationalen Berater in Zusammenarbeit mit der Kern-Gruppe eine umfassende SWOT-Analyse17 des Forstsektors und vierzig strukturierte Stakeholder-Interviews durch. Zudem wurden mehrere Beratungsworkshops mit den Anspruchsgruppen, sieben regionale Treffen, eine Umfrage zur Einstellung der Öffentlichkeit sowie regelmäßige Kommunikationsaktivitäten18 und Runde Tische mit den Geldgebern veranstaltet, um einen transparenten Diskussionsprozess mit breiter Mitwirkung zu fördern (HICKEY & PHILLIPS 2002; PROJECT FOR THE DEVELOPMENT OF

THE NATIONAL FOREST POLICY AND STRATEGY IN BULGARIA 2003).

Nach weniger als einem Jahr Planungsarbeit wurde der endgültige Entwurf der NFPS im Juli 2003 präsentiert. Die NFPS enthielt im Wesentlichen Aussagen über den aktuellen Stand und wahrgenommene Probleme zu mehreren Forstpolitikfeldern wie z. B. ‚Bewirtschaftung und Nutzung von Holz- und Nichtholzressourcen’, ‚Wald und Naturschutz’, ‚Wald und Erholung’, ‚Wald und soziale Leistungen’, ‚Holzindustrie’, ‚Wald und Regionale Entwicklung’, ‚Wissenschaft und Forschung’, ‚Forstliche Europäische Integration und Internationale Zusammenarbeit’ u a. Ein deutlicher Schwerpunkt lag auch bei Themen wie ‚Rolle des Staates’, ‚Waldeigentum’ und ‚Öffentliche Mitwirkung’. Zudem wurden zu den jeweiligen Problemfeldern strategische Ziele und Handlungen formuliert, wobei die letzteren innerhalb eines jeden Kapitels, jedoch nicht über die Handlungsfelder hinweg, auch priorisiert wurden. Dabei legte die NFPS die folgenden drei grundlegenden Ziele fest (GREEN

GOLD ALLIANCE 2003):

16

Inhaltlich und organisatorisch gleich dem Konzept der Nationalen Waldprogramme, vgl. RATAROVA (2004). 17

SWOT-Analyse steht für eine Analyse der Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken eines Handlungsprogramms. 18

z. B. Veröffentlichungen auf der Projekt-Website und in den Medien, Aktionen zur Sensibilisierung der öffentlichen Meinung etc.


14

- Multifunktionale Waldbewirtschaftung und die nachhaltige Entwicklung eines ökonomisch lebensfähigen Forstsektors unter den Bedingungen der Marktwirtschaft,

- Harmonisierung der Ziele und Mittel der nachhaltigen Entwicklung des Forstsektors mit internationalen Kriterien und den diesbezüglich eingegangenen Verpflichtungen,

- Schaffung von Rahmenbedingungen zur Sicherstellung nationaler und internationaler Finanzmittel und von Unterstützung zur Entwicklung des Forstsektors.

Die NFPS wurde im September 2003 auch durch das Ministerium für Landwirtschaft und Forsten sowie den Ministerrat gebilligt. Der Parlamentsentschließung von 2002 folgend wurde sie anschließend in den parlamentarischen Ausschuss für Land- und Forstwirtschaft zur Diskussion und Billigung eingebracht.

Parallel zu der NFPS begann zudem im Rahmen des Weltbank-Projektes eine Studie zur (neuen) Umstrukturierung der Staatsforstverwaltung. Es wurden dabei die Aktivitäten, Finanzen und Strukturen der Nationalen Forstverwaltung Bulgariens sowie die nationalen Waldressourcen gründlich erfasst. Der Zustand der Holzwirtschaft, die gesetzlich relevanten Bestimmungen und die Meinungen der am Forstsektor beteiligten Anspruchsgruppen flossen ebenso in die Analyse mit ein. Diese Studie wurde durch ein irisch-österreichisches Beratungskonsortium geleitet und unter Beteiligung von mehr als 200 Mitarbeitern der bulgarischen Staatsforstverwaltung und rund 100 weiteren bulgarischen Experten von verschiedenen Institutionen durchgeführt (PLUGTSCHIEVA ET AL. 2004: 288). In dieser Analyse wurden ein forstpolitisch strategischer Rahmen und eine Vision zur Entwicklung des staatlichen Forstsektors für die nächsten fünf Jahre vorgestellt. Die Weltbank-Berater schlugen ihren staatlichen Auftraggebern vom Ministerium und der Forstbehörde drei konkrete Umsetzungsmodelle vor: von einem Status-quo-Modell über einen zentralisierten Staatsforstbetrieb und eine Behörde bis hin zu einer Waldnutzung der Staatsforsten auf Basis von privaten Konzessionen (WORLD BANK 2005).

Letztendlich wurde das Modell von zwei separaten staatlichen Organisationen – einem Staatsforstbetrieb und einer Staatsforstbehörde – von dem Ministerium für Landwirtschaft und Forsten auf Vorschlag der Weltbank-Berater gewählt. Anschließend wurde von der Forstbehörde ein entsprechender ‚Staatsforstbetrieb-Gesetzesentwurf’ formuliert. Nach Genehmigung durch den Ministerrat wurde das Umstrukturierungskonzept zusammen mit der NFPS und dem Gesetzesentwurf Ende 2003-Anfang 2004 dem bulgarischen Parlament zur endgültigen Entscheidung vorgelegt (BULGARIAN PARLIAMENT 2003).

Die Arbeit an der Formulierung eines Umstrukturierungsmodells für die Staatsforstverwaltung, insbesondere die politische Entscheidung des Ministeriums und der Forstbehörde über die Gründung einen Staatsforstbetriebes lösten heftige und lang anhaltende Konflikte in der forstpolitischen Arena aus. Die kontroverse und lebhafte Debatte über das beste Organisationsmodell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ erreichte auch im Parlament und in der Öffentlichkeit eine enorme Resonanz. Infolge der eskalierenden Auseinandersetzungen kam es im bulgarischen Parlament zu einer Blockade der Forststrategie und schließlich zu einem Abbruch der Forstreform – und somit auch zu einem Scheitern des von der Weltbank unterstützten Waldsanierungsprogramms der Regierung.


15

Somit wurden das forstliche Weltbankprojekt, das Umstrukturierungskonzept und die NFPS wegen mangelnden politischen Konsensus auf Eis gelegt.

Einige Zeit nach dieser Politikblockade startete der für die Landwirtschaft und Forsten zuständige Parlamentsausschuss eine eigene legislative Initiative zur Novellierung des Waldgesetzes, um eine neu formulierte Forstreform umzusetzen. Letztendlich wurde das vorgeschlagene Modell einer Forstorganisation19 jedoch wiederum im Parlament erfolglos verhandelt (TODOROVA 2005). Im Zuge der Einhaltung des Fahrplanes für die voranschreitende EU-Integration wurde das Waldgesetz im Sommer 2005 auf Initiative des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten lediglich im „unumstrittenen“ Bereich der Klassifizierung und Kennzeichnung von Rundholz gemäß der EU-Richtlinie 68/89/EWG novelliert (BULGARIAN PARLIAMENT 2005).

2.2.4 Die Forstpolitik in der Legislaturperiode 2005-2009

Nach dem zur Jahresmitte 2005 erfolgten Regierungswechsel20 erklärte die Verwaltungsspitze der Forstbehörde, dass eine aktualisierte Fassung der nationalen Forststrategie und Vorschläge für Novellierungen des Wald- und Jagdgesetzes vorgelegt werden sollten. Offizielles Ziel war diesmal eine Harmonisierung mit den Anforderungen der EU-Forststrategie. Drei Schwerpunkte der bulgarischen Forststrategie, die eine Aktualisierung zu benötigen scheinen, waren (MINISTRY OF AGRICULTURE AND FORESTRY

2005):

• die Trennung von Hoheits- und Betriebsfunktionen der Forstverwaltung,

• die Gründung von staatlichen Strukturen zur Waldbewirtschaftung und

• die Förderung der in der Forstwirtschaft Beschäftigten.

In diesem Zusammenhang wurde zum einen die NFPS Anfang 2006 in einem von der Forstbehörde geleiteten Prozess neu gefasst. Zudem wurde Ende 2006 ein Forstlicher Aktionsplan formuliert. Erneut wurde die Priorität dieser Anpassungen auf die Stärkung der betrieblichen Rolle des Staates gesetzt. Diesmal ersetze die Forstbehörde die „unangemessene“ Idee eines zentralisierten Staatsforstbetriebes durch unterschiedlichste Modelle forstlicher Organisation (vgl. MINISTRY OF AGRICULTURE AND FORESTRY 2006). Beispielsweise wurde die Einrichtung einer dreigliedrigen staatlichen Forstorganisation (regionale oder lokale staatliche Forstbetriebe, staatliche forstliche Hoheitsverwaltung und staatlicher Investitionsfond) vorgeschlagen. Daraus resultierten mehr als zehn neue Gesetzesentwürfe, die in kurzer Zeit von der Forstbehörde erarbeitet und auf Initiative des Vorsitzenden des forstlichen Parlamentsausschusses zur verbindlichen Verabschiedung ins Parlament eingebracht wurden.21

19

Das Modell des Parlamentsagrarausschusses sah vor, den 2000 aufgelösten Geldfonds „Bulgarischer Wald“ der Forstverwaltung in der

Form eines gleichnamigen Staatsforstbetriebes mit einem von der Staatskasse unabhängigen Budget wieder herzustellen. Obwohl der Privatsektor die Finanzierungsstruktur prinzipiell zustimmte, kritisierte er erneut das vorgeschlagene Modell in Bezug auf den Zentralismus der Kompetenzorganisation, die politische Abhängigkeit und die Monopolisierung des Holzmarktes durch den Staat. 20

In der Tat blieben die vorher regierenden politischen Kräfte (Royalisten und Liberale) weiterhin an der Macht, jedoch mussten sie mit den wahlstärksten Sozialisten die Macht teilen. 21

Eigene Beobachtungen der auf den ‚Internet-Seiten’ der Bulgarischen Forstverwaltung und Parlaments gestellten Gesetzesentwürfe in der Periode 2006-2007, vgl. www.nug.bg, www.parliament.bg


16

Dabei spielten sich recht komplizierte politische Diskussions- und Aushandlungsprozesse ab. Trotz einem scheinbaren politischen Konsensus in 2006 über eine neue Forstreform kam es zu heftigen politischen Auseinandersetzungen sowohl innerhalb der Regierungskoalition, als auch zwischen Regierung und Opposition. Letztendlich wurden dadurch grundsätzliche waldrelevante gesetzliche Änderungen vorerst erneut blockiert. Die revidierte NFPS und der erarbeitete Aktionsplan wurden nicht im Parlament diskutiert und ihre Bedeutung blieb unklar (KOLEVA & ANGELOVA 2006).

Erst im Kielwasser der im ersten Halbjahr 2007, nach eskalierten Korruptionsskandalen in mehreren Politikfeldern22, vorgeschlagenen Regierungsumbildung wurde mit einem Regierungsbeschluss vom 23.07.2007 und nach Billigung durch das Parlament eine neue forstliche Strukturreform beschlossen. Die zuvor dem Agrarministerium unterstellte Forstbehörde wurde demnach in eine direkt dem Ministerrat berichtende Staatsforstagentur ausgegliedert und alle forstbezogenen Kompetenzen des Agrarministers auf den Vorstand der neuen Forstagentur übertragen. Außer mit direktem Bezug zu diesen strukturellen Änderungen wurde das Waldgesetz inhaltlich dabei vorerst nicht berührt (BULGARIAN

PARLIAMENT 2007). Erst im April 2008 wurde das Waldgesetz wesentlich geändert, indem unter anderem die staatsorientierten Modelle einer Forstorganisation rechtlich verankert wurden. Diesbezüglich wurden der bereits etablierten Staatsforstagentur lokale Staatsforstbetriebe und regionale Hoheitsdirektionen sowie ein staatlicher Investitionsfonds unterstellt (PALIGOROV 2008: 2-3). Dennoch blieben viele der früheren Möglichkeiten für eine private Nutzung des Staatswaldes weiterhin erhalten (vgl. BULGARISCHES WALDGESETZ in der Fassung vom 28.04.2008)

2.2.5 Nichtstaatliche waldpolitische Initiativen seit dem Jahr 2000

Die forstliche Wissenschaft initiierte 2000 die Idee einer ‚Waldzertifizierung’, die etwas später auch von Seite der Naturschutzvertreter und in jüngster Zeit auch von der Holzindustrie aufgegriffenen wurde. Der Prozess der Waldzertifizierung in Bulgarien wird dabei vor allem durch die im Lande tätigen Organisationen der internationalen Entwicklungshilfe (BSFP, Weltbank, UNDP, GTZ) bzw. der internationalen Zusammenarbeit - z. B. das WWF-Ikea Forest project (Dinicu 2003) - vorangetriebenen. In der Anfangsphase wurde eine Arbeitsgruppe ‚Dospat 2000’23 gegründet, die sich das Ziel setzte, einen nationalen Zertifizierungsstandard auf Grundlage einer Mischung aus den beiden führenden Programmen (FSC und PEFC) zu entwickeln (MILEV 2000). In seiner Prozessesentwicklung wurde die Erkenntnis gewonnen, dass das ursprüngliche Vorhaben zu Gunsten einer FSC-Orientierung verändert werden sollte. Daher wurde nach Führungswechsel in der Arbeitsgruppe ein nationaler FSC-Standard entwickelt (LAZAROV 2007).

Im Januar 2006 wurden die ersten Zertifikate für zwei Pilotgebiete im Staatswald (Staatsforstbetrieb ‚Dospat’) und im Wald privater Zusammenschlüsse (Waldkooperative

22

z. B. im Bereich der Agrar-, Energie- und Innenpolitik (Recherchen der Nachrichten auf www.mediapool.bg) 23

Der Name „Dospat“ bezeichnet den topographischen Namen eines staatlichen Forstbetriebes im Rhodopen-Gebirge, der im forstlichen Kreis Bulgariens als ein Musterbetrieb nachhaltiger und naturnaher Waldbewirtschaftung wahrgenommen wird (Verm. d. A.)


17

‚Stoikite’) vergeben. Im Rahmen eines stattgefunden strategischen Treffens zwischen Forstbehörde, Naturschutz, Industrie und Wissenschaft wurde im Februar 2006 das ehrgeizige Ziel der Zertifizierung von rund 30 Prozent des Staatswaldes24 in den kommenden fünf Jahren vereinbart. Darüber hinaus wurde beschlossen, den Prozess zur Anerkennung des bulgarischen Waldzertifizierungsstandards durch den FSC abzuschließen und eine Methodik zur Ausweisung besonders schutzbedürftiger Wälder in der Form einer methodischen Praxishilfe zur Inventarisierung der biologischen Vielfalt im Sinne der Verordnung über die Forst- und Jagdeinrichtung offiziell zu genehmigen (NATIONAL FORESTRY BOARD 2006).

Trotz den oben angeführten Zielvereinbarungen und erfolgten Pilotprojekten hat sich die Waldzertifizierung in Bulgarien bislang eher in Ansätzen entwickelt. Als mögliches Indiz dafür sei hier nochmals kurz erwähnt, dass bis heute lediglich ein paar Forstbetriebe mit einer Fläche von ca. 33.000 ha zertifiziert worden sind, was weniger als 1% der Landeswaldfläche entspricht (LAZAROV 2007: 3; STATE FOREST AGENCY 2008). Kennzeichnend für alle bislang erfolgten Zertifizierungen von Staats- und Privatforstbetrieben ist es, dass bisher alle derartigen Vorhaben durch externe Geldgeber der Entwicklungshilfe finanziert und in einer Pilotform durchgeführt wurden.

24

Das steht auch in der NFPS als eine strategische Aktivität im Bereich Waldbewirtschaftung (vgl. GREEN GOLD ALLIANCE 2003: 13)

Stand des Wissens

18

3 Stand des Wissens

In diesem Kapitel findet zunächst eine möglichst umfassende Diskussion des Begriffes ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ aus einer forstpolitikwissenschaftlichen Sicht statt. Dabei wird eine Diskussion des Begriffes am Beispiel des Forschungsstandes sowohl in den Industriestaaten (West- und Mittel-)Europas als auch in den USA angeboten (Kapitel 3.1). Anschließend wird der Wissensstand zum Thema in Bezug auf das Fallbeispiel Bulgarien präsentiert (Kapitel 3.2).

Zu Beginn dieser Wissensanalyse sollte darauf hingewiesen werden, dass der Begriff der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ sowohl in der forstlichen Praxis als auch in der Wissenschaft vieldeutig und oft gegensätzlich diskutiert wird. Vor diesem Hintergrund stellte es sich als eine große Herausforderung heraus, dem Begriff wissenschaftlich zu genügen. Im Folgenden wir daher versucht, aus mehreren Perspektiven einige Antworten darauf zu geben.

3.1 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ aus sozialwissenschaftlicher Sicht

3.1.1 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ als normativer Begriff

Die ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ gilt als „Herzstück des forstlichen Lehrgebäudes“ (GLÜCK 1987: 46-47; vgl. DUERR & DUERR 1975) und neben anderen Grundsätzen wie die der Holzerzeugung, der Langfristigkeit und des fachlichen Forstwissens als eines der grundlegenden Prinzipien der „Forstwirtschaftspolitik“ (GLÜCK 1994: 76, vgl. GLÜCK 1987: 45-48). Diesbezüglich wird der forstliche Nachhaltigkeitsbegriff als einer der inhaltlichen „Verfahrensgrundsätze“ forstpolitischer Programme bezeichnet, der als eine grundlegende zeitliche Norm eine auf langfristige Orientierung ausgerichtete Vorgehensweise der Waldnutzung vorschreibt (KROTT 2001: 21; vgl. OESTEN & ROEDER 2002: 274).

Der Begriff wird auch als „elementarste Anforderung und zugleich oberstes Gebot jeglichen forstlichen Handelns“ (KLOSE & ORF 1998) bezeichnet, was dazu führt, dass er als einer der für die Forstwirtschaft signifikanten „Verhaltensgrundsätze“ gilt, an dem sich das forstbetriebliche Handeln orientieren soll (OESTEN & ROEDER 2002: 265). Nach OESTEN &

ROEDER (2002) setzt sich der Begriff aus zwei entscheidenden Grundbestandteilen zusammen: der Verhaltensnorm zu ‚intergenerationeller Gerechtigkeit’ und zur ‚auf Gemeinwohl gerichteten Nutzung und Erhaltung von Waldvermögen und Waldproduktivität’ (OESTEN & ROEDER 2002: 274 im Anhalt an HÖLTERMANN 2001: 14ff; vgl. OESTEN 1993). Demnach steht forstliche Nachhaltigkeit „Begriffen wie Verbrauch, Übernutzung, Raubbau oder Vernichtung“ gegenüber (OESTEN & ROEDER 2002: 274).

3.1.2 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ im Wandel der Geschichte

Abgesehen von historischen Hinweisen auf die Existenz von Urformen forstlicher Nachhaltigkeit in der Antike (sh. SCHANZ 1996: 27 und die da zitierten Quellen) wird heute davon ausgegangen, dass diese ihren Ursprung vor allem „im merkantilistischen Streben nach gemeinnütziger Waldnutzung“ im 18. Jahrhundert hat (OESTEN & ROEDER 2002: 271; vgl. GLÜCK 1994: 79, SCHANZ 1996: 26-30).

Stand des Wissens

19

Die konkrete Ausgangslage wird von OESTEN & ROEDER (2002: 271) folgendermaßen illustrativ nachgezeichnet:

„Das Prinzip einer nachhaltigen Nutzung wurde aus der Not geboren: Früher als in anderen Erdteilen machten sich in Mitteleuropa die spätmittelalterlichen exzessiven Rodungen und großflächigen Waldzerstörungen in Folge ungeregelter Brennholzgewinnung, Holzverarbeitung, vor allem aber zur Versorgung der Salinen, des Bergbaus und des Hüttenwesens in einem akuten Holznotstand bemerkbar. Die Fortführung der bestehenden Waldbehandlung, so erkannte man, würde mittelfristig zu einer für die gesamte Volkswirtschaft verhängnisvollen Verknappung und Verteuerung des Holzes führen. Der Übergang zur nachhaltigen Forstwirtschaft wird markiert durch einen Wechsel von einer am Bedarf orientierten, exploitierenden Waldnutzung zu einer Waldnutzung, die sich an (Natur)Vermögen und (Natur)Produktivität des Waldes ausrichtet.“

Es ging dabei primär um die Erhaltung der Waldsubstanz für die Sicherung der zukünftigen Holzversorgung (RUPPERT 2004; vgl. SCHANZ 1996: 26-30) der wachsenden Bevölkerung und beginnenden Industrialisierung auf „Dauer, mit Stetigkeit und Gleichmaß“, indem nicht mehr Holz eingeschlagen werden sollte als wieder nachwächst (VOLZ 2006: 1154 in Anlehnung an HARTIG 1795). Nach seinem Durchbruch vor mehr als zwei Jahrhunderten kommt diesem eher einfachen, auf die Holzproduktion bezogenen Nachhaltigkeitsverständnisses auch heute noch innerhalb der Forstwirtschaft eine besonders große Bedeutung zu (SUDA & ZORMAIER 2002: 322; vgl. SCHANZ 1996: 7). Somit ist der forstliche Nachhaltigkeitsbegriff OESTEN & ROEDER (2002: 271) zufolge als ein zentrales Handlungsprinzip einer auf Gemeinwohl orientierten Waldbewirtschaftung geworden. Damit könnte die substanzielle Walderhaltung als ein gemeinsamer Nenner von Nachhaltigkeit und Gemeinwohlorientierung in der Forstwirtschaft benannt werden (RUPPERT 2004).

WEIß (2000: 69-87) zeigt in seiner politikwissenschaftlichen Studie über historische Analysen am Beispiel Österreich hingegen, dass die Durchsetzung einer nachhaltigen Forstwirtschaft im Sinne einer nachhaltigen Holzproduktion nicht nur wegen moralischer, auf Gemeinwohl gerichteter Motive, sondern viel mehr wegen wirtschaftlicher Interessen mächtiger Akteure aus Politik, Verwaltung, Großgrundbesitz und Holzindustrie, und zu Lasten von Kleineigentümern und Bevölkerung erfolgte.

Der Begriff der forstlichen Nachhaltigkeit hat allerdings einen mehrfachen und facettenreichen Wandel seiner Ursprungsauffassung erfahren. Dabei wurde er von der Ausgangsauffassung einer nachhaltigen Holznutzung über eine multifunktionale Nachhaltigkeit der Forstwirtschaft bis hin zu einer ökosystemaren Nachhaltigkeit erweitert (GLÜCK 1994: 75-87; WIERSUM 1995: 322-323; OESTEN & ROEDER 2002: 273; VOLZ 2002: 62; vgl. Tabelle 2). Ausgangspunkt für die Weiterentwicklung des forstlichen Nachhaltigkeitsprinzips war die Tatsache, dass mit gesellschaftlichen Veränderungen (z. B. Industrialisierung, Urbanisierung, Umweltkatastrophen, Wertewandel etc.) vor allem seit Mitte des 20. Jahrhunderts (WIERSUM 1995: 322) an die Forstwirtschaft vermehrt Forderungen gestellt wurden, nicht nur Holzproduktion, sondern viel mehr weitere Leistungen und Güter wie z. B. Erholungsnutzung, Klima-, Wasser- und Naturschutz zu erbringen (GLÜCK 1994: 80-81; VOLZ 2006: 1155).

Stand des Wissens

20

Aufbauend auf dem bereits etablierten Prinzip der nachhaltigen Holzproduktion wurde das Prinzip der multifunktionalen Nachhaltigkeit der Forstwirtschaft entwickelt, nach dem die Forstwirtschaft sich verpflichtet fühlte, auf einer und derselben Waldfläche ein „optimum mix of human-valued products and services“ zu liefern (WIERSUM 1995: 322; auch in GLÜCK 1994: 80; vgl. VOLZ 2006). Dabei setzt sich dieser Mix aus privaten und öffentlichen Produkten und Dienstleistungen zusammen, indem es für die ersteren (z. B. Holz, Wild, Waldfrüchte etc.) im Unterschied zu den letzteren (z. B. Schutzwirkung, Wohlfahrtswirkung etc.) Märkte und Marktpreise existieren (GLÜCK 1994: 80; WANG & WILSON 2007: 744; vgl. GLÜCK 2001: 174-176).

Infolge zunehmender öffentlicher Aufmerksamkeit sowie aufgrund erfolgreicher Aktionen von Umweltverbänden hat sich seit Anfang der 90er Jahren eine neue Form ‚forstlicher Nachhaltigkeit’ im öffentlichen Wald in den USA durchgesetzt: das ‚Ökosystem-Management’. Diese ‚ökologische Nachhaltigkeit’ betont die Erhaltung der ökologischen Stabilität, Regenerationsfähigkeit und biologischen Vielfalt der Waldökosysteme. Sie sieht dabei die Holzproduktion und sonstigen Waldnutzungen als eine wesentliche Einschränkung (GLÜCK 1994: 86-87; JOHNSON 2007). Zudem wird in jüngster Zeit eine neue Form von „Social Forestry“, ebenso in den USA, gefordert, die für eine direkte Vergünstigung sozialer Gruppen (vor allem lokaler Gemeinschaften) aus der Waldnutzung steht (JOHNSON 2007; WIERSUM 1995).

Tabelle 2: Grundzüge der forstlichen Nachhaltigkeitsbegriffe (im Anhalt an Glück 1994: 79-90 und Johnson 2007: 27-29)

Konzept Nachhaltige

Holzproduktion

Multifunktionale Nachhaltigkeit

Ökologische Nachhaltigkeit

Soziale

Nachhaltigkeit

Zielsetzung Möglichst hohe periodische Holzerträge (mengen- oder wertmäßig)

Möglichst hohe periodische Erträge aus dem Verkauf von

1) Holz und

2) forstlichen Dienstleistungen

Verbesserung und/oder Erhaltung der ökologischen Stabilität (Resistenz, Resilienz) von Waldökosystemen

Aufrechterhaltung des Wohls von Menschen, lokalen Gemeinschaften und der Gesellschaft durch direkten Nutzen aus der Waldnutzung

Unter der Begrenzung bzw. der Bedingung von:

- Maximale Nutzungsmenge darf periodischen Hiebssatz nicht überschreiten

- Walderhaltung, z. B. Rodungsverbot, Wiederaufforst-ungspflicht

- Gesunderhaltung des Waldökosystems

- Maximale Nutzungsmenge darf periodischen Hiebssatz nicht überschreiten

- Mindestmenge an forstlichen Dienstleistungen, z. B. Schutz- und Erholungswirkung

- Walderhaltung, z. B. Rodungsverbot, Wiederaufforstungspflicht

- Gesunderhaltung des Waldökosystems

- Mindestmenge an Holz und forstlichen Dienstleistungen

- Walderhaltung, z. B. Rodungsverbot, Wiederaufforstungs-pflicht

- Verteilung des Waldnutzen

- Anpassungs-kapazität der Gemeinschaften

- Soziale Akzeptanz von Entscheidungen

- Prozess der Politikgestaltung auf Basis von partizipativer Demokratie

Stand des Wissens

21

Die Nachhaltigkeitsidee einer multifunktionalen Forstwirtschaft, also die Sicherung des Waldes und seine Vielfachnutzungen für die Gegenwart und die Zukunft, gilt bis heute allerdings als das „Markenzeichen“ der Forstwirtschaft in Mitteleuropa (GLÜCK 1994: 81) und dominiert somit die forstliche Gesetzgebung und Diskussionen (SCHANZ 1996: 42; SUDA

& ZORMAIER 2002).

3.1.3 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ im Kontext des Konzeptes ‚Nachhaltiger Entwicklung’

In den letzten 15 Jahren hat sich allerdings ein weiterer Bedeutungswandel des Begriffs der forstlichen Nachhaltigkeit vollzogen (VOLZ 2006: 1156). Dies wurde mit der Etablierung eines internationalen Waldregimes25 gefördert. Hauptauslöser für die Entstehung einer internationalen Waldpolitik waren alarmierende Zahlen über die flächenweise Vernichtung tropischer Wälder und über den zunehmend schlechten Gesundheitszustand der Wälder in industrialisierten Regionen der Erde in den 70er und 80er Jahren des 20. Jahrhunderts. Wissenschaftliche Untersuchungen sowie Umweltverbände oder grüne politische Parteien thematisierten diese Problematik politisch und machten gleichzeitig auf die Bedeutung der Wälder als regionale und globale Klimaregulatoren und als „hot spots“ biologischer Vielfalt aufmerksam (WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT 1987; WEIZSÄCKER 1989; GLÜCK 1994: 85).

Gefördert wurden die (Wieder-)Entdeckung und die Neuformulierung einer nachhaltigen Waldwirtschaft im Rahmen der Etablierung des Diskurses von nachhaltiger Entwicklung („sustainable development“) Ende der 80 und Anfang der 90 Jahre. Seit der Veröffentlichung des so genannten Brundtland-Berichtes „Our Common Future“ der von den Vereinten Nationen eingesetzten „Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ im Jahr 1987

(UNITED NATIONS 1987) gilt die nachhaltige Entwicklung global als der dominierende umweltpolitische Diskurs (WEISS 2002: 219-223) und „die derzeit bedeutendste programmatisch-strategische Orientierung in der Umweltpolitik“ (OESTEN 2004: 1). Nach HAUFF (1987) beinhaltet nachhaltige Entwicklung „jene Form der ökonomischen, ökologischen und sozialen Entwicklung, die „die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können“ (HAUFF 1987: 46; vgl. UNITED NATIONS 1987). Dieses Konzept bezog sich jedoch nicht auf das seit mehr als 200 Jahren herrschende Nachhaltigkeitsverständnis einer nachhaltigen Holznutzung, wie oben dargestellt, sondern wurde unabhängig und unbewusst davon als ein neuer Begriff definiert (TREMMEL 2003: 98-99)

Während der Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro, Brasilien, wurde Nachhaltigkeit als Umwelt- und Entwicklungskonzept zur führenden Leitvision einer neuen Weltpolitik. In der ‚Agenda 21’ (‚Aktionsplan mit dem Leitbild nachhaltiger Entwicklung’) und der ‚Waldgrundsatzerklärung’ (‚Statement on Forest Principles’) wurde dieses Leitbild in

25

Hier werden nur die grundlegenden Entwicklungen der Internationalisierung und Globalisierung der Waldpolitik kurz angesprochen. Mehr dazu siehe GLÜCK (1994), HOFFMANN (2002), PÜZLZ (2001), WEBER (2003)

Stand des Wissens

22

verpflichtender Weise von fast 180 Staaten unterschrieben. Die ‚Walderklärung’ enthält die ersten weltweit geltenden Grundsätze zur nachhaltigen Waldbewirtschaftung und Walderhaltung. In ihr wurde das Prinzip der nachhaltigen Waldbewirtschaftung, Erhaltung und nachhaltiger Entwicklung aller Waldtypen, kurz ‚nachhaltige Waldwirtschaft’26, in Anlehnung an das Konzept der nachhaltigen Entwicklung, wie folgt definiert: „Forest resources and forest lands should be sustainably managed to meet the social, economic, ecological, cultural and spiritual needs of present and future generations“ (UNITED NATIONS

1992).

Zahlreiche politische Zusammenkünfte auf internationaler, nationaler, regionaler und lokaler Ebene folgten mit dem Ziel, gemeinsame Prinzipien zum Schutz der Wälder im Sinne einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ und Maßnahmen zu deren Umsetzung zu erarbeiten. Die oben erwähnten waldrelevanten Vereinbarungen wurden vom Zwischenstaatlichen Waldausschuss (Intergovernmental Panel on Forests, IPF, 1995-1997) und vom Zwischenstaatlichen Waldforum (Intergovernmental Forum on Forests, IFF, 1997-2000) in ca. 270 Handlungsempfehlungen für die beteiligten Staaten und Regierungen konkretisiert (BMVEL 2001). Die dabei entstandenen Empfehlungen stellen keine rechtsverbindliche Konvention zum globalen Schutz der Wälder dar, sondern beruhen auf dem Ansatz von Selbstverpflichtungen der Einzelstaaten. Ein permanentes Nebenorgan des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen, das Waldforum (UN Forum on Forests, UNFF) beschäftigt sich seit Oktober 2000 mit der Erarbeitung von Empfehlungen bezüglich eines Verhandlungsmandats für ein Rechtsinstrument zum Schutz der Wälder. Nach mehrjährigen, hoch kontroversen Debatten (PÜLZL 2001; WANG 2002; DIMITROV 2005) konnte bislang lediglich ein rechtlich unverbindliches Instrument, das so genannte “Non-legally binding instrument on all types of forests” des UNFF im Jahr 2008 angenommen werden (UNITED

NATIONS 2008).

Auch auf europäischer Ebene findet eine intensive Auseinandersetzung mit dem Thema Wald statt. Auf den pan-europäischen Ministerkonferenzen zum Schutz der Wälder in Europa (Strassburg 1990, Helsinki 1993, Lissabon 1998, Wien 2003 und Warschau 2007) wurden zahlreiche Bestimmungen erörtert, die Maßnahmen zur Erhaltung und nachhaltigen Bewirtschaftung der Wälder in Europa enthalten. Der „Pan-Europäische“ Prozess ist eine zwischenstaatlich-regionale Initiative, deren Ziel es ist, ein gemeinsames Verständnis hinsichtlich des Schutzes und der nachhaltigen Bewirtschaftung der europäischen Wälder weiter zu entwickeln und einen Ausgleich zwischen den ökonomischen, ökologischen, sozialen und kulturellen Dimensionen der nachhaltigen Waldwirtschaft zu fördern (MAYER

1999: 181-184).

Wesentliches Ergebnis der MCPFE-Konferenz von Helsinki (1993) war eine gemeinsame Definition der 37 teilnehmenden europäischen Staaten und der Europäischen Gemeinschaft für eine ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ im Geiste der Rio-Konferenz. Der Definition zufolge soll das Folgende unter einer ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ verstanden werden: “the stewardship and use of forests and forest lands in a way, and at a rate, that maintains their

26

‚Sustainable forest management’ (‚SFM’) in englischer Diktion

Stand des Wissens

23

biodiversity, productivity, regeneration capacity, vitality and their potential to fulfil, now and in the future, relevant ecological, economic and social functions, at local, national, and global levels, and that does not cause damage to other ecosystems” (MCPFE 1993: 1).

Zudem gilt das Konzept der auf einer Multifunktionalität beruhenden nachhaltigen Waldbewirtschaftung im Sinne der Helsinki-Definition als Hauptziel und zugleich als „übergeordnete Handlungsmaxime“ der 1998 verabschiedeten Forststrategie der Europäischen Union (RAT DER EUROPÄISCHEN UNION 1999). Damit wurde versucht, über die Strategie einen integrierenden Ansatz aufzustellen, „der die verschiedenen Aspekte der Nachhaltigkeit und damit der Multifunktionalität der Wälder miteinander in Einklang bringen und abgrenzen soll“ (ANZ 1999: 179). Auch in dem 2006 nachgefolgten EU-Forstaktionsplan, der sich als Konkretisierungs- und Koordinierungsinstrument der EU-Forststrategie verstehen lässt, ist „die Unterstützung und der Ausbau der nachhaltigen Waldbewirtschaftung und der multifunktionellen Rolle der Wälder“ als Hauptziel verankert (KOMMISSION DER

EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 2006).

Damit wird der forstliche Nachhaltigkeitsbegriff heute neu und umfassender verstanden (SCHOLZE ET AL. 1999: 5; CASTENADA 2000: 34; WEISS 2002: 217; VOLZ 2002: 63; WEISS &

GLÜCK 2003). Dabei wird auf die Förderung einer nachhaltigen Waldressourcenproduktion bei gleichzeitiger Erhaltung der biologischen Diversität sowie Sicherung der Regenerationsfähigkeit und die Vitalität der Wälder einen hohen Wert gelegt. (vgl. Kap. 3.1.6)

3.1.4 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’, Kriterien und Indikatoren, und Waldzertifizierung

Seit der Rio-Konferenz wurden auf internationaler, nationaler sowie regionaler Ebene im Wesentlichen zwei unterschiedliche, zum Teil rivalisierende Ansätze zur praktischen Umsetzung des Ziels einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung eingeschlagen. Zum einen wurde an der Entwicklung und Umsetzung von Kriterien und Indikatoren für nachhaltige Waldbewirtschaftung und zum anderen an der Zertifizierung von Wald und Holzprodukten aus nachhaltiger Waldbewirtschaftung gearbeitet (SCHOLZE ET AL. 1999: 5). Beiden Ansätzen ist es gemeinsam, dass sie ihren Ursprung im internationalen Waldregime haben und grundsätzlich zur Sicherung der ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ beitragen sollten (NILLSON 2005: 837).

3.1.4.1 Evaluierung ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ anhand von Kriterien und Indikatoren

Die Prozesse der Entwicklung und Anwendung von Kriterien und Indikatoren (C&I) für ‚nachhaltige Waldbewirtschaftung’ gehen auf die Initiative von Regierungen und/oder internationalen Organisationen zurück und beziehen sich auf bestimmte Waldtypenregionen. Beispiele dafür sind der Paneuropäische Prozess für den Schutz der Wälder in Europa (MCPFE); der Montreal-Prozess für boreale und temperierte Wälder in Nord- und Südamerika, Asien und Australien; der Tarapoto Proposal für Waldgebiete in Amazonien; der Dry-Zone Africa-Prozess; der Nahost-Prozess, der Mittelamerika-Prozess, die Dry Zone

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Asia Initiative; der Prozess der International Tropical Timber Organization; der Prozess der African Timber Organization und andere (CASTENADA 2000: 36-39).

Ziel dabei ist es, den Zustand der Wälder zu erfassen, die Folgen der praktischen Waldbewirtschaftungsmaßnahmen aufzuzeigen und Grundlagen für politische Entscheidungen zu liefern (SCHOLZ ET AL. 1999: 5; WEISS 2002: 222). Die Prozesse der Nachhaltigkeitsevaluation anhand von Kriterien und Indikatoren werden hierzu allgemein als angemessene Instrumente zur Festlegung, Evaluierung und Kontrolle von Forschritten in Richtung einer nachhaltigen Waldwirtschaft wahrgenommen (CASTENADA 2000: 34).

Allerdings wurden aus wissenschaftlichen Kreisen vermehrt Zweifel an den Erfolgschancen der explodierenden Zahl27 solcher Vorhaben geäußert (MCCOOL & STANKEY 2004: 295). Dies wird zum einen damit begründet, dass ein solches Verfahren an seiner vorwiegend technokratischen, „objektiven“ Natur krankt und dadurch ungeeignet sei, den sozialen Aspekten und Wechselbeziehungen der Formulierung und Umsetzung einer multidimensionalen, komplexen Nachhaltigkeit Rechnung zu tragen und den Prozess und somit seinen Erfolg entscheidend zu beeinflussen (EGESTAD 2002: 14; WEISS 2002: 223; MCCOOL & STANKEY 2004: 295). Zum anderen werden solche Prozesse vermehrt kritisiert, weil sie keine Veränderungen in den existierenden politisch-administrativen und ökonomischen Institutionen hervorbringen können. Diese Erkenntnis wird auf den folgenden Zusammenhang zurückgeführt: „Powerful actors who have a vivid interest in maintaining the status-quo dominate the discourse and hamper changes in the structures and procedures of policy-making“ (WEISS 2002: 223).

3.1.4.2 Waldzertifizierung

Der zweite angesprochene Ansatz, die Waldzertifizierung, setzt an dieser „institutionellen Lücke“ an. Nach dem prominenten Scheitern einer verbindlichen Globalen Waldschutzkonvention auf der Rio-Konferenz 1992 und nach weiteren mangelhaften politischen Antworten auf die zunehmende Entwaldung und Walddegradation während der 90er Jahre entwickelten vor allem Nichtregierungsorganisationen und Forschungsorganisationen ein nicht-staatliches Instrument zur Regelung der erwähnten Probleme (ELLIOT 2000: 5). Die Zertifizierung wird diesbezüglich als eine institutionelle Politikinnovation zur Umsetzung ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ angesehen (CASHORE ET AL. 2004: 561; vgl. ELLIOT 2000; KLINS 2000; RAMETSTEINER 2000). Sie soll zum einen der Verbesserung der Waldbewirtschaftung im ökologischen, sozialen und ökonomischen Sinne dienen. Zum zweiten sollen dadurch Marktvorteile (z. B. Marktzugang, Aufpreis) für zertifizierte Produkte aus nachhaltiger Waldbewirtschaftung geschaffen und gesichert werden (VOLZ 1997; BASS 2003: 27-28).

Die Zertifizierung von Wald und Holzprodukten erfolgt durch unabhängige prüfende Experten, die die Wirtschaftsweise eines Forstbetriebes auf Grundlage im Vorfeld festgelegter Standards (Kriterien und Indikatoren) für nachhaltige Waldwirtschaft bewerten.

27

In jüngster Zeit nehmen mehr als 140 Staaten an Prozessen zur Entwicklung und Anwendung von Kriterien und Indikatoren weltweit und regional teil (CASTENADA 2000: 36)

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Der erfolgreiche Prozess mündet in die Ausstellung eines Ökozertifikates, das es dem Zwischenhändler oder Endnutzer ermöglicht, Produkte (vor allem Holz) aus nachhaltiger Waldbewirtschaftung zu erkennen und bei Interesse diese gegenüber unzertifizierten Waren beim Kauf zu bevorzugen (ELLIOT 2000: 8-12; RAMETSTEINER 2000: 79-104; MEIDINGER AT

AL. 2003: 5-8).28

Seit der Entstehung der Zertifizierung (mit dem FSC-Programm) 1993 haben sich bislang allerdings die folgenden, aus forstpolitischer Sicht interessanten Entwicklungen vollzogen. Zum einen hat die Zahl der Zertifizierungsprogramme rapide auf inzwischen 26 zugenommen (MEIDINGER AT AL. 2003: 8).29 Zum anderen entstand in den letzten 10 Jahren eine heftige Konkurrenz zwischen verschiedenen Zertifizierungsprogrammen (CASHORE ET AL. 2006: 8); vgl. KLINS 2000; RAMETSTEINER 2000; WINKEL 2007). Dabei haben sich vor allem zwei Lager oder Allianzen gebildet: das eher von Umweltschutzverbänden getragene FSC und das vor allem auf Holzproduktion ausgerichtete und von der Holzindustrie befürwortete PEFC (MEIDINGER ET AL. 2003: 8).

Schließlich weisen aktuelle Daten (Stand 2005) darauf hin, dass entgegen der Ursprungsidee des Schutzes der Tropenwälder in Entwicklungsländern die Waldzertifizierung vor allem in den Industrieländern Verbreitung findet. Dabei sind heute 28% der Waldfläche in Nordamerika und 56% in Westeuropa nach FSC oder PEFC zertifiziert. Dagegen ist die zertifizierte Waldfläche in den Entwicklungsländern nur sehr gering. In den Transformationsstaaten Mittel- und Osteuropas liegt der Waldzertifizierungsanteil bei weniger als 5% der Waldfläche, obwohl die Zertifizierungen vor allem mit Blick auf die Erschließung neuer EU-Märkte aktiv befürwortet wird (VAN KOOTEN ET AL. 2005: 859-860; CASHORE ET AL. 2006: 8-9). Abschließend sei gesagt, dass die Umsetzung der Zertifizierungsprogramme in den Industrieländern in hoch kontroverse Debatten eingebettet sind (ELLIOT 2000; HOGL 2000; KLINS 2000; MEDINGER AT AL. 2003; CASHORE ET AL. 2006; WINKEL 2007).

3.1.5 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ und Nationale Waldprogramme

Im Rahmen des seit der Rio-Konferenz etablierten, eher schwachen internationalen Waldregimes (RAYNER & HOWLETT 2004: 178) wurden auch Nationale Waldprogramme (NFPs) als politische Instrumente zur weiteren Konkretisierung der vagen internationalen Vereinbarungen über nachhaltige Waldbewirtschaftung auf nationaler und regionaler Ebene konzipiert und vorgeschlagen (GLÜCK 1999: 41; GLÜCK ET AL. 2004: 2; PÜLZL &

RAMETSTEINER 2002: 260). So wurden z. B. die NFPs im europäischen Kontext als ein angemessener Ansatz für die Umsetzung der globalen waldrelevanten Verpflichtungen und Prinzipien anerkannt und in die jeweiligen (pan-)europäischen waldpolitischen Programme aufgenommen und befürwortet (EU FOREST STRATEGY 1998; MCPFE VIENNA RESOLUTION 1

2003; EU FOREST ACTION PLAN 2006).

28

Hier findet sich auch ein umfassender Überblick über die konkrete institutionelle Ausgestaltung der Waldzertifizierung. 29

Die jeweilige Zahl der Zertifizierungsprogramme hängt von der Zählungsweise ab.

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In diesem Zusammenhang werden NFPs, ähnlich wie bei der Waldzertifizierung, von Wissenschaft und Entscheidungsträgern als viel versprechende Politikinnovationen verstanden, die das Potenzial zur Lösung von im Konflikt stehenden ökologischen und sozioökonomischen Ansprüchen (GLÜCK & HUMPHREYS 2002: 254; GLÜCK AT AL. 2004: 1) und somit zur langfristigen Erreichung einer ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ haben (HUMPHREYS 2004; HEINO 2006; SEPP & MANSUR 2006). Dies sollte dadurch erreicht werden, dass „die Rationalität politischer Entscheidungen, die langfristige Orientierung von Maßnahmen sowie die Koordinierung der politischen Akteure durch besondere Handlungsprinzipien verbessert werden“ (GLÜCK 2001: 176).

Zu den wichtigsten Handlungsprinzipien zählen solche Verfahrensgrundsätze wie z. B. i) eine breite Beteiligung und Mitwirkung interessierter Akteure, ii) ein schrittweiser und ununterbrochener Planungs- und Umsetzungsprozess, iii) eine dezentralisierte Kooperation von unten nach oben und iv) eine ganzheitliche und sektorübergreifende Koordinierung. (GLÜCK 1999: 42-43; GLÜCK ET AL. 2005: 58).

Das Konzept nationaler Waldprogramme machte in jüngster Zeit eine beeindruckende Karriere in der praktischen Forstpolitik. In diesem Zusammenhang sind zahlreiche Fallstudien über Prozesse der Formulierung und Umsetzung von NFPs als Untersuchungsgegenstand in den Blickpunkt vieler forstpolitikwissenschaftlicher Forschungsvorhaben gerückt. Dabei wurden im europäischen und nord-amerikanischen Kontext zahlreiche theoretische Überlegungen und empirische Erkenntnisse über Potentiale und Defizite solcher Prozesse aufgezeigt und näher beschrieben. Die untersuchten Einflussfaktoren beziehen sich vor allem auf die Mitwirkung von Anspruchsgruppen, die Legitimität und die Effizienz sowie den institutionellen Rahmen der NFP-Prozesse sowie die politische Kultur und den politischen Willen (APPELSTRAND 2002; GLÜCK & HUMPHREYS

2002; HOFFMANN 2002; SCHANZ 2002; GLÜCK ET AL. 2003; VOITLEITNER 2003; GLÜCK &

VOITLEITHNER 2004; SHANNON 2004; GLÜCK ET AL. 2005; NORDBECK & KVARDA 2006). Zudem wurden viele Forschungsvorhaben auf die Frage konzentriert, inwieweit die NFP-Prozesse den oben erwähnten vier kennzeichnenden Prinzipien entsprechen (HUMPHREYS 2004; RATAROVA 2004; DOMINGUES & TENA 2006; ELSASSER 2007; KOUPLEVATSKAYA-YUNUSOVA & BUTTOUD 2006; ZINGERLI & ZIMMERMANN 2006).

3.1.6 Kritische Diskussion des Konzeptes ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

Wie im obigen Kapitel aufgeführt, kommt dem Konzept der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ sowohl in der Waldpolitik als auch in der forstbetrieblichen Praxis eine zentrale Rolle zu. Es wird in der Literatur davon ausgegangen, dass zwar ein grundlegender Konsens über die drei Dimensionen der ‚forstlichen Nachhaltigkeit’ (ökonomische, ökologische und soziale Ansprüche) erreicht worden ist (GLÜCK 1994; VOLZ 2002; vgl. WINKEL 2007). Andererseits waren und sind die Prozesse der Formulierung und Umsetzung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ auf den unterschiedlichsten Ebenen „auch heute Gegenstand widerstreitender Diskussionen“ (OESTEN & ROEDER 2002: 275; auch EGESTAD 2002: 14).

So beobachtet man, dass im Rahmen unterschiedlicher internationaler Prozesse und Initiativen seit der Rio-Konferenz vielfältige Probleme mit der Umsetzung von forstlicher

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Nachhaltigkeit in sektorale Programme auftreten (GRAYSON & MAYNARD 1997 zit. in KROTT 2001: 21). Die Ausformulierung des forstlichen Nachhaltigkeitskonzeptes gilt bis heute als eine der kontroversen Streitfragen im internationalen forstpolitischen Dialog (ELLIOT 2000: 44; WANG 2002: 505). Empirische Arbeiten zeigen an konkreten Beispielen, dass die Umsetzung ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ auf nationaler und lokaler Ebene problematisch ist (s. u.). VOLZ (2003: 62-63).) fasst dies folgendermaßen zusammen: „Im Rahmen dieses Grundkonsenses [über die drei Dimensionen der forstlichen Nachhaltigkeit, Verm. d. Verf.] bestehen nach wie vor weit reichende gesellschaftlich-ideologische Konflikte über die Fragen, welche Ansprüche an den Wald und welche gesellschaftlichen Bedürfnisse legitim sind und welche Interessen mit welchem Gewicht in einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung zu berücksichtigen sind“.

Die wissenschaftliche Erklärung dafür wird vor allem darin gesehen, dass die Konkretisierung von forstlicher Nachhaltigkeit nicht als „objektiv“ wissenschaftlicher Prozess, sondern vor allem normativ begründet erfolgt (ELLIOT 2000: 44; VOLZ 2002: 62). Hierbei werden im Rahmen der, zu einer bestimmten Zeit anzutreffenden gesellschaftlichen Normen- und Wertesysteme, normative Aussagen gemacht, „wie das Verhältnis zwischen Wald und Mensch durch das forstwirtschaftliche Handeln gestaltet werden soll“ (SCHANZ

1996: 55). Von daher sollte ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ vor allem als ein Produkt gesellschaftlicher Diskussions- und Aushandlungsprozesse verstanden werden (SCHANZ

1996: 55; RAMETSTEINER 2000: 57; MCCOOL & STANKEY 2001; EGESTAD 2002: 15). Diese Ausgestaltungs- und Umsetzungsprozesse beschäftigen sich in der Regel mit „Fragen der Natur, der Gesellschaft und der Institution Forstwirtschaft“, sollen aber auch räumliche und zeitliche Überlegungen berücksichtigen (SCHANZ 1996: 22-23). Themenfelder sind daher die ökologische Umweltverträglichkeit, die soziale und kulturelle Verträglichkeit und die Verteilungsgerechtigkeit sowie die ökonomische und institutionelle Wirtschaftlichkeit bzw. Leistungsfähigkeit. Diese Dimensionen werden verkürzt auf die drei Begriffe Ökologie, Soziales und Ökonomie oft als Dreieck der Nachhaltigkeit dargestellt (SUDA & ZORMAIER

2002: 322; vgl. SCHANZ 1996: 22).

VOLZ (2006) zeigt allerdings an konkreten Beispielen, dass die Aufrechterhaltung einer multifunktionalen Nachhaltigkeit der Waldwirtschaft als ein Balanceakt zu verstehen ist. Wegen ständiger Wandlung der gesellschaftlichen und politischen Ansprüche und des Wissens werden die Gewichte auf den jeweiligen Seiten des Nachhaltigkeitsdreiecks permanent verlagert und dadurch das Gleichgewicht zu Gunsten bzw. zu Lasten einer bzw. mehrerer Dimensionen gestört (VOLZ 2006: 1155). GLÜCK (2001) weist diesbezüglich darauf hin, dass derzeit kein theoretisches Modell besteht, das eine ausgeglichene Befriedigung ökonomischer, ökologischer und sozialer Interessen am Wald gewährleistet: „[Es lässt] sich theoretisch nicht begründen, ob einer der drei Dimensionen ein Vorrang zukommt oder ob sie alle gleiches Gewicht haben“ (GLÜCK 2001: 176).

Entscheidend dabei ist, dass die Prozesse der Formulierung und Umsetzung ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ vor allem politischer Natur sind und durch die Interaktion unterschiedlicher gesellschaftlicher Akteure unter sich ändernden Rahmenbedingen geprägt werden. Dabei handeln die Akteure nach ihnen zu Grunde liegenden Werten, Interessen, Wissen und

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Verhandlungsmacht (RAMETSTEINER 2000: 57). Da aber die Vorstellung der Akteure in den meisten Fällen voneinander abweichen und sich widersprechen, entstehen Konflikte zwischen und innerhalb der Dimensionen, wodurch die Umsetzung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in ein oft intensives Spannungsfeld gerät (GLÜCK & PLESCHBERGER 1982; SCHANZ 1996: 59-62; GLÜCK 2001; SUDA & ZORMAIER 2002: 322).

Damit wird deutlich, dass die forstliche Nachhaltigkeit an sich keine Konflikte lösen kann, sondern auf eine Lösung bzw. Regulierung der, bei der inhaltlichen Formulierung und Umsetzung offensichtlich werdenden Konflikte angewiesen ist. Damit sollte forstliche Nachhaltigkeit inhaltlich als kein Harmonie-, sondern eher als ein Konfliktkonzept verstanden werden (SCHANZ 1996: 93). Dies trifft vor allem deshalb zu, weil der Nachhaltigkeitsbegriff wegen seiner inhaltlichen Verschwommenheit und sprachlichen Beliebigkeit existierende Konflikte überspielt (WINKEL 2007: 127). Sobald es aber zu einer inhaltlichen Konkretisierung des Begriffes kommen soll, entstehen Spannungen und Konflikte: „As long as the concept of SFM [sustainable forest management, Verm. d. V.] remains a vague political symbol, it is acceptable to everyone. Vagueness allows various interpretations; actors can emphasize those aspects, which are central to their belief systems, and ignore that which challenge them. But conflicts emerge whenever demands are to be incorporated in policies that may introduce further restrictions on ownership rights and challenge the position of the dominant forest policy community, for instance when operational standards of SFM are to be defined with the preparation of environmental interest groups and agencies (for the purposes of forest certification, e. g.). Then, the potential influence of actors from outside the traditional forest policy community threatens to take hold” (HOGL 2000: 5)

Schließlich folgert VOLZ (2006) hierzu, dass der forstliche Nachhaltigkeitsbegriff in den letzten Jahren infolge national wie international konkurrierender Diskurse seine Funktion als eine forstliche Handlungsanweisung verloren hat. Dabei ist er zu einem politischen Begriff mutiert (VOLZ 2006: 1156), der „unpräzise und vieldeutig [...] in der politischen Auseinandersetzung je nach Interessenlage und politischer Intention mit verschiedenen Inhalten gefüllt werden kann“ (OESTEN 2004: 1; vgl. OESTEN & ROEDER 2002: 275). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die ‚forstliche Nachhaltigkeit’ durch eine Konfrontation von Wert- und Zielvorstellungen beeinflusst und geformt ist. Im Folgenden werden hierzu aktuelle theoretische bzw. empirische Erkenntnisse angeführt.

3.1.6.1 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ im Spiegel gesellschaftlicher Interessen

In einer klassischen Perspektive wird in der Forstpolitikwissenschaft davon ausgegangen, dass der Wald entsprechend den in einer Gesellschaft existierenden Interessen für unterschiedliche Zwecke genutzt wird. Dabei sind die Interessen sowohl auf verschiedene Güter (z. B. Holz, Wild, Waldfrüchte) oder Dienstleistungen (z. B. Schutz vor Naturgefahren, Wasserschutz etc.) als auch auf diverse Werte (z. B. Erhaltung biologischer Vielfalt und landschaftlicher Schönheit) gerichtet.

Kritisch ist dabei, dass die unterschiedlichen Nutzungsmöglichkeiten, die ein Wald bietet, „nicht in einer harmonischen Beziehung zueinander stehen sondern konkurrieren“ (SUDA

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2005: 2; vgl. WINKEL 2007). Zudem sind die Güter knapp und die Dienstleistungen und Werte zustimmungsbedürftig (GLÜCK 2001: 173-174). Aufgrund der Widersprüchlichkeit der Interessen kommt es bei deren gleichzeitiger Berücksichtigung oder unterschiedlicher Gewichtung durch die verschiedenen Akteure zwangsläufig zu inhaltlichen Spannungen und Konflikten (SCHANZ 1996: 59). Die unterschiedlichen ökonomischen, ökologischen und sozialen Interessen am Wald, die somit untereinander und miteinander in Konkurrenz stehen, führen zu den folgenden Interessenkonflikten bzw. Problemfeldern der Waldpolitik (s. Tabelle 3)

Tabelle 3: Interessenkonflikte bzw. Problemfelder der Waldpolitik (aus Glück 2001)

Interessen am Wald

Ökonomische Ökologische Soziale

Ökonomische - Mehrzweckforstwirtschaft

- Holzmarkt

- Forstlicher Arbeitsmarkt

(s.u.)

(s.u.)

Ökologische - Naturschutz im Wald

- Immissionen im Wald

- Kohlenstoffbindung

- Naturnähe, Artenvielfalt, Seltenheit

- Schutzwaldmanagement

(s.u.)

Soziale - Walderholung

- Boden- und Wasserschutz

- Waldästhetik

- Ökologische Belastung durch Tourismus

- Nutzungskonflikte der Erholungssuchenden

KROTT (2001) beurteilt das forstliche Nachhaltigkeitsprinzip aus ähnlicher Perspektive kritisch und kommt zum Schluss, dass es keine Aussagen über die Verteilung von Waldnutzen auf die unterschiedlichen Interessengruppen macht und daher für die Lösung vieler forstpolitischer (Verteilungs-)Konflikte ungeeignet ist. Vielmehr werden mit einer Scheineinigung auf das Prinzip die Konflikte zwar eine gewisse Zeit lang quasi überbrückt, sie bleiben jedoch weiterhin ungelöst. Daher sollte man mit Spannungen rechnen, wenn es bei der inhaltlichen und institutionellen Konkretisierung um Entscheidungen geht, „welche Nutzen des Waldes für wen, in welchem Umfang und in welcher zeitlichen Folge angestrebt werden sollen“ (KROTT 2001: 21). Die Forstpolitikwissenschaft hat diesen Aspekt, eine Scheinharmonisierung innerhalb und zwischen den Begriffsdimensionen herzustellen, seit langem kritisiert und einen gesellschaftlichen Dialog über die Berücksichtigung dieser Komplexität gefordert (vgl. HEEG 1973; GLÜCK & PLESCHBERGER 1982; GLÜCK 1987; SCHANZ 1996; SUDA & ZORMAIER 2002; VOLZ 2006).

SCHANZ (1994) setzt sich in seiner empirischen Untersuchung mit dem Verständnis von forstlicher Nachhaltigkeit unter den Forstbetriebsleitern in Deutschland auseinander. Seine Ergebnisse zeigen, dass zwar alle Forstleute die ‚forstliche Nachhaltigkeit’ für wichtig halten. Bei genauerer Betrachtung zeigen sich aber unterschiedliche Interpretationen, die bei Privat-, Körperschafts- und Staatsforstleuten auf ihre verschiedenen Eigentumsinteressen zurückzuführen sind (SCHANZ 1997). Darüber hinaus lassen sich auch die Standpunkte verschiedener Organisationen und Institutionen in der internationalen Arena über die Festlegung von Kriterien und Indikatoren für nachhaltige Waldbewirtschaftung als Ausdruck

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verschiedener Interessen interpretieren (EGESTAD 1995). Anhand seiner empirischen Ergebnisse hat SCHANZ (1996) jedoch nicht nur Anzeichen für die Interessengebundenheit der Akteurseinschätzungen gefunden, sondern auch Widersprüche, wenn selbst innerhalb Akteursgruppen mit weitgehender Interessenidentität unterschiedliche Nachhaltigkeitsverständnisse zum Vorschein kommen. Folglich wird die Erklärung auf Basis von konkurrierenden Interessen zwischen den verschiedenen Akteuren als nicht ausreichend beurteilt.

3.1.6.2 ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ als Gegenstand von Grundannahmen, Wahrnehmungen und Überzeugungen

Die von SCHANZ (1996) unter Anwendung der Cultural Theory von THOMPSON ET AL. (1990) im Anschluss daran durchgeführte Analyse ergab, dass sich die verschiedenen inhaltlichen Definitionen und Ausgestaltungen von ‚forstlicher Nachhaltigkeit’ und die darauf beruhenden Akteurshandlungen auf vier grundsätzliche Kategorien ideeller Kultur, unabhängig von Zeit und Raum sowie Naturgegebenheiten und gesellschaftlichem Kontext, zurückführen lassen. Dabei hängen die Grundtypen von der inhaltlichen Definition qualitativer Wahrnehmung der Beziehungsstruktur ‚Wald und Mensch’ und den daraus abgeleiteten Grundannahmen ab, die ihrerseits von der sozialen Position der jeweiligen Akteure bestimmt werden (SCHANZ 1996: 62-88). Tabelle 4 sind die Grundzüge dieser Wahrnehmungstypen zu entnehmen.

Tabelle 4: Grundtypen von „forstlicher Nachhaltigkeit“ in Abhängigkeit von ideeller Kultur (Schanz 1996: 87, vereinfacht)

Grundtyp

Merkmale

Hierarchisch

Egalitär

Individualistisch

Fatalistisch

Handeln Geregelt Bewusst und verantwortlich

Frei Reagierend

Bezug von Institutionen zu Handeln

Steuerung und Kontrolle

Koordination Unterstützung / Förderung / Bahnung

Von Ereignissen bestimmt

Befriedigung von gesellschaftlichen

Ansprüchen unter

Berücksichtigung der natürlichen Abläufe in Wald

Eingefügt in die natürlichen Abläufe in Wald

durch Nutzung der Waldes

-

Verfahren Antizipation von Entwicklungen und Vorsorge

Erhaltung von möglichst vielen Optionen

Erhaltung der geeigneten Optionen

Reagieren auf Ereignisse

Zeithorizont Kurz- und langfristig

Eher langfristig Eher kurzfristig Unmittelbare Zukunft

Handlungsraum Großräumig bevorzugt

Kleinräumig bevorzugt

Räumlich angepasst Individueller Handlungsraum

Zu ähnlichen Erkenntnissen kommt auch EGESTAD (2002) in seiner auf die Waldzertifizierung in Dänemark konzentrierten Untersuchung. Er erklärt das mangelnde Vertrauen und Verständnis zwischen den involvierten Akteuren in Bezug auf die Umsetzung

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einer von allen akzeptierten nachhaltigen Waldbewirtschaftung mit der Existenz von unterschiedlichen „Welten“, durch die die beteiligten Akteure unterschiedliche Aspekte forstlicher Nachhaltigkeit wahrnehmen und suchen. Konkret unterscheidet der Autor die “Welten“ der Forstwirtschaft, des Umweltschutzes (einschließlich Naturschutz und Ornithologie), der Erholungsnutzung, der Beschäftigung und der Wirtschaft. Dabei überschneidet sich und konkurriert die „Forstwelt“ mit den anderen „Welten“. Aufgrund der entstehenden Rivalitätsbeziehungen wegen unterschiedlicher Nachhaltigkeitswahrnehmungen bilden sich drei Akteursgruppen. Als erstes sind die „Opponenten“ von Seite des Umweltschutzes zu nennen, die einen Wandel der existierenden forstlichen Praxis fordern. Die „Bewahrer“ aus der Forstwirtschaft (Forstbehörde, Waldbesitzer) beharren wiederum auf der Beibehaltung des bewährten existierenden Systems. Schließlich existiert eine dritte Gruppe der „Chancensuchenden“, die die grundlegende Wichtigkeit der „Forstwelt“ teilen und relativ vertrauensvolle Beziehungen zu dieser Gruppe unterhalten. Dazu gehören Arbeitnehmerverbände sowie der Holzindustrieverband, die die Waldzertifizierung als Beschäftigungschance betrachten und gleichzeitig von den „Opponenten“ nicht betroffen sind.

Tabelle 5: Waldrelevante Überzeugungssysteme bzw. Wertvorstellungen in Deutschland, Österreich, Kanada, Schweden und Indonesien (nach Elliot 2000, Hogl 2000 und Klins 2000, in Anlehnung an Glück & Pleschberger 1982; Glück 1987, erweiterte Zusammenstellung von Memmler 2003: 59 und Winkel 2007: 124)

Forstwirtschaftliche

Überzugung

Naturschutzrelevante

Überzeugun

Primat der Holzproduktion und daraus resultierende Maßnahmen (Klins 2000); Economic development, long-term supplies for industry (Elliot 2000); Economically managed forests as basis for economic and other public benefits (Hogl 2000)

Die Wälder sind in Gefahr (Klins 2000); Environmental protection; loss of old-growth forests and biodiversity (Elliot 2000); Focus on value of biodiversity and the preservation of forest ecosystems, wildlife habitat and scenic resources (Hogl 2000)

Primat des Eigentums (Klins 2000); Forest owners, shareholders (Elliot 2000); No restrictions of property rights regarding forest utilisation (Hogl 2000)

Die Teilnahme an der Entscheidungsfindung ist obligatorisch (Klins 2000); More public participation (Elliot 2000); Strengthening the environmental groups position within the forest policy domain (Hogl 2000)

Grundsatz der Nachhaltigkeit und daraus resultierende Maßnahmen (Klins 2000); Adequate performance, no urgent problems (Elliot 2000); Status-quo preference by forestry coalition, believe in forests are not inexhaustible (Hogl 2000)

Umweltverbände müssen sich (für die Wälder) einsetzen, weil andere nicht (im Sinne der Wälder) handeln (Klins 2000); Clear-cutting, impacts of intensive forestry on biodiversity (Elliot 2000); Economically oriented intervention in forests is a threat to forest preservation, doubt in the foresters’ will to maintain the environmental values (Hogl 2000)

Primat des forstlichen Wissens (Klins 2000); Scientific knowledge meets the needs (Elliot 2000); Primacy of forestry experts’ knowledge (Hogl 2000)

Die Natur hat Vorrang und ist Vorbild für die Bewirtschaftung (Klins 2000); Knowledge incomplete, understimating impacts of forestry (Elliot 2000); Rejection of foresters’ sole expertise (Hogl 2000)

Grundsatz der Langfristigkeit (Klins 2000) -

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In jüngster Zeit haben sich zudem wissenschaftliche Arbeiten (ELLIOT 2000; HOGL 2000; KLINS 2000; MEMMLER 2003; WINKEL 2007) vermehrt der Analyse der in den Politikfeldern Waldnaturschutz und Waldzertifizierung existierenden Konflikte über die Festlegung und Umsetzung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung in Ländern wie Deutschland, Indonesien, Kanada, Österreich und Schweden gewidmet. Unter Anwendung des „Advocacy-Koalitionen-Ansatz“ von SABATIER und Kollegen (SABATIER 1988, 1993; SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999; SABATIER & WEIBLE 2007) zeigen ihre Forschungsergebnisse, dass sich die in den jeweiligen Politikfeldern beteiligten Akteure in grundsätzlich zwei stabile Verfechterkoalitionen, nämlich in eine Forstwirtschafts- und eine Naturschutzkoalition, einteilen lassen. Dabei werden die Konflikte, neben externen Faktoren, mit der Existenz von grundlegend unterschiedlichen Überzeugungssystemen zwischen den Akteurskoalitionen erklärt. Die Charakteristika der jeweiligen Überzeugungssysteme sind in der Tabelle 5 dargestellt.

So stellt auch MEMMLER (2003) frappierende Unterschiede zwischen den Überzeugungssystemen der Befürworter („Naturschutzkoalition“) und Gegner („Forstwirtschaftskoalition“) in der stark aufgeladenen politischen Auseinandersetzung zu der geplanten ökologisch ausgerichteten Novellierung des deutschen Bundeswaldgesetzes fest. Diese Gegensätze lassen sich am besten am Beispiel des forstlichen Nachhaltigkeitsbegriffs illustrieren. Einerseits nehmen die Akteure der Naturschutzkoalition eine in Hinblick auf die ökologische Dimension der Nachhaltigkeit mangelhafte Waldbewirtschaftung wahr und artikulieren hier Prioritäten politischen Handlungsbedarfs. Andererseits weist die Forstwirtschaftskoalition auf die grundsätzlich gegebene Nachhaltigkeit der deutschen Forstwirtschaft hin und identifiziert allenfalls eine Gefährdung der ökonomischen Dimension der Nachhaltigkeit. Diese gegensätzliche Wahrnehmung von Problemen und Problemlösungen in Bezug auf eine nachhaltige Waldbewirtschaftung decken sich weitgehend mit den bereits aufgeführten unterschiedlichen Überzeugungssystemen der jeweiligen Akteursgruppen (MEMMLER 2003: 131-132; WINKEL 2007: 124-130).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Konzept einer nachhaltigen Waldwirtschaft, die auf eine Integration von ökologischen, ökonomischen und sozialen und kulturellen Ansprüchen abzielt, bis heute zentrale Bedeutung hat. Es stellt gleichzeitig einen mehrdimensionalen und gesellschaftlich bestimmten Begriff dar. Dabei weist der Begriff allerdings die typischen Charakteristika eines komplexen gesellschaftlichen Problemfeldes („wicked problem“) auf, die sich wie folgt zusammenfassen lassen (WANG 2002: 507):

• Problematik in der Definition des Konzeptes und seiner Inhalte sowie in der Festlegung von konkreten Umsetzungs- und Handlungsformen;

• Beteiligung mehrerer Akteure und Anspruchsgruppen, die von unterschiedlichen Interessen und Überzeugungen ausgehen und mit bedeutenden Konflikten konfrontiert sind;

• Vielfalt an politischen, kulturellen, moralischen sowie sozioökonomischen und professionellen Dimensionen;

• Keine klaren Maßstäbe zur Beurteilung von Richtigkeit und Eignung von Vorschlägen und Handlungsplänen.

Stand des Wissens

33

3.2 Stand der Forschung zur ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in Bulgarien

Eine spezifisch forstpolitikwissenschaftliche Analyse zum Thema ‚Nachhaltigkeit der Waldwirtschaft in Bulgarien’ wird bislang nur ansatzweise durchgeführt. Dementsprechend fehlen vergleichbare Erfahrungen mit theorie- und methodengeleiteten Analysen politischer Strukturen und Prozesse in der Forstwirtschaft. Dies trifft vor allem auch deswegen zu, weil eine politik- bzw. sozialwissenschaftliche Forschung über Waldpolitik in Bulgarien bisher weitgehend fehlt. Nachstehend werden die sparsam vorliegenden, relevanten wissenschaftlichen Studien und Erkenntnisse zum Thema vorgestellt.

Seit fast 10 Jahren wird daran gearbeitet, basierend auf den MCPFE-Kriteriensets, (staatliche) Forstbetriebe (z. B. Jagdbetrieb ‚Iskara’, Regionale Forstverwaltung ‚Burgas’) oder einzelne forstliche Betriebsaktivitäten hinsichtlich ihrer Nachhaltigkeit zu evaluieren. Kennzeichnend für alle Studien ist ihre Konzentration auf die technisch-quantitative, naturwissenschaftliche Evaluierung des Zustandes und der Entwicklung in Wald und Forstbetrieben (IOVKOV ET AL. 1996; RAFAILOV ET AL. 1999). Andere Arbeiten beschäftigen sich ausschließlich mit Indikatoren, die die Holzproduktion betreffen. Dabei steht die Entwicklung der geplanten und tatsächlich getätigten Holznutzung über die Transformationsjahre hinweg im Mittelpunkt (POPOV ET AL. 2005; GEORGIEVA & TASSEV 2005). Die anderen Aspekte des Nachhaltigkeitsbegriffes, geschweige denn die forstpolitikwissenschaftlichen Prozesse und Strukturen, werden nicht berücksichtigt.

Eine der wenigen Evaluierungen der Auswirkung von sozialen Handlungen auf die Nachhaltigkeit im Forstsektor Bulgariens stellen IOVKOV ET AL. (2005) vor. Ausgangspunkt der Untersuchung ist die Feststellung, dass sich in Bulgarien seit der Forstreform 1997 eine immer mehr zunehmende Krise im Wald-, Forst- und Holzwirtschaftsmanagement beobachten lässt. Hierzu werden im Anhalt an IOVKOV ET AL. (2004) die folgenden acht Symptome für diese Krise angeführt:

• eine gestörte Koordination zwischen den Machtzentren bei der Waldbewirtschaftung;

• die Widersprüchlichkeit zwischen dem öffentlichen Charakter des Waldeigentums und der überwiegenden privatunternehmerischen Waldbewirtschaftung und Waldnutzung;

• das existierende Verwaltungs-Kommando-Modell für das Wald- und Forstwirtschaftsmanagement;

• die blockierten Möglichkeiten für eine ökonomische Realisierung des Waldeigentums bei der Bewirtschaftung unter unterschiedlichen Waldfunktionen;

• der große Druck von Seite der Holzressourcennutzer auf die Waldökosysteme, gefolgt von illegalen Aktivitäten im Wald;

• das vernichtete Aus- und Fortbildungssystem für das Forstpersonal und der Mangel an Handelskenntnissen sowie an Motivation für bessere Wirtschaftsergebnisse beim Forstpersonal;

• die mangelnde Anpassung der Holzwirtschaft an die Holzressourcen in struktureller Sicht;

• die Vernachlässigung der Gebirgslandwirtschaft und –viehzucht sowie der forstlichen Nebennutzungen bei der Waldbewirtschaftung.

Stand des Wissens

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An konkreten Beispielen zu diesen Symptomen erklären die Autoren das Verhalten der jeweiligen holzmarktrelevanten Anspruchsgruppen und somit die negativen Tendenzen in der bulgarischen Forstwirtschaft unter Bezugnahme auf das MAX WEBER’sche Verständnis von sozialer Handlung (vgl. WEBER 1976). Auf der Basis der Strukturierung der sozialen Handlungen nach WEBER (1976) vertreten die Autoren die Annahme, dass die nachhaltige Entwicklung des Dreiklanges „Mensch-Natur-Gesellschaft“ ohne das Vorhandensein eines Managementmechanismus, der einen dauerhaften Prozess von überwiegend zweckrationalen Sozialhandlungen generieren kann, undenkbar sei.

Dementsprechend wird die Situation der Forstwirtschaft am Beispiel der Holznutzung durch die folgenden sozialen Handlungen beschrieben bzw. erklärt: Zum einen administriere der Staat bzw. die Staatsforstverwaltung zentral den Holzpreis aufgrund des Holznutzungsgebührentarifs laut einer Ministerratesentschließung. Der Holzpreis entspreche somit nicht dem realen Holzmarkt. Auf der Grundlage der gültigen Gesetzgebung bzw. der Holznutzungsordnung vergebe die Forstbehörde zum anderen die Holzernteprojekte an private forstliche Unternehmen, die keine entsprechende Erfahrung, Forsttechnik und Motivation für eine legale Tätigkeit haben und oftmals Holz illegal ernten bzw. die Waldbestände übernutzen und beschädigen. Änderungen der entsprechenden gesetzlichen Vorschriften bedingen neben einigen Vorteilen viele neue Nachteile für die Holznutzung. Letztere seien damit verbunden, dass die Holzernte an eine begrenzte Zahl von Waldnutzern vergeben und somit die Holzpreise gedrückt bzw. keine wirklichen Wettbewerbverhältnisse auf dem Holzmarkt gefördert werden.

Das oben beschriebene Verhalten der Forstbehörde wird als ein traditionales bzw. wertrationales Sozialhandeln bzw. das der Holzerntefirmen als ein irrationales Gewinnstreben bewertet. In der Summe führen sie dazu, dass die Waldressourcen erschöpft und die Waldsubstanz gemindert wird. Zudem wird die von den Berufspolitikern befürwortete Gründung eines Staatsforstbetriebes und somit die staatliche Monopolisierung der Waldnutzung als kein Ausweg aus dieser Situation wahrgenommen. Ein solches Konzept sei wiederum auf ein traditionales Sozialhandeln im Geiste der zentral gelenkten Planwirtschaft zurückzuführen.

Darüber hinaus sehen IOVKOV ET AL. (2005) im Waldrestitutionsprozess einen weiteren Problembereich, der ebenso in der Unangemessenheit sozialer Akteurshandlungen begründet liege. Dieser Prozess sei noch nicht abgeschlossen und durch zahlreiche und lang andauernde Rechtsstreitigkeiten in Bezug auf die gerechte Klärung der wieder an die Kommunen, Privatpersonen und Körperschaften zurückgegebenen Eigentumsrechte gemäß den Waldeigentumsverhältnissen vor 1947 gekennzeichnet. Hier handeln die Akteure untereinander wertrational. Somit konzentriere sich die Debatte ausschließlich auf die juristische Form des Waldeigentums und nicht auf seine ökonomische Realisierung bzw. In-Wert-Setzung. Daraus resultiere ein, des Rechtsweges wegen, blockiertes Holzerntevolumen in der Höhe von ca. 2 Mio. Fm. Dazu werden die Eigentumsrechte durch eine von Wertrationalität motivierte Ausweisung von Schutzwaldgebieten z. B. für Natur-, Boden- und Wasserschutz sowie von Erholungswald zusätzlich begrenzt. Da die nichtstaatlichen

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Waldeigentümer dafür nicht entschädigt werden, reagieren sie emotional (affektiv). Infolge dessen nehme die Zahl der Waldbrände und der illegalen Waldnutzungen zu.

Darauf aufbauend kommen IOVKOV ET AL. (2005) zu dem Schluss, dass beim Akteurshandeln im Bereich Holzmarkt das zweckrationale Sozialhandeln fehle und somit die forstliche Nachhaltigkeit beeinträchtigt bleibe. Um die Störfaktoren einer notwendigen Holznutzugsregelung zu identifizieren, führten die Autoren 2004 eine soziologische Studie unter allen für die Waldnutzung zuständigen staatlichen Experten auf lokaler Ebene durch. Die Ergebnisse weisen darauf hin, dass die von den Fachleuten angeführten Störfaktoren vor allem i) die komplizierte Gesetzgebung, ii) die zunehmend erforderlichen behördeninternen Auskünfte, iii) die finanzielle und betriebswirtschaftliche Schwäche der staatlichen Forstbehörde, iv) die niedrige Entlohnung der Mitarbeiter und v) die mangelhafte Forsttechnik betreffen. Ausgehend von der Annahme, dass die effektive Steuerung der Holzmärkte ein Schlüsselelement für die nachhaltige Waldbewirtschaftung sei, fassen die Autoren zusammen, dass die jeweiligen gesetzlichen Vorschriften in Bezug auf die Sicherstellung juristischer und finanzieller Unabhängigkeit der Forstämter zu novellieren seien. Dies wäre dann die Grundlage für die Stärkung der Waldüberwachung durch technische Kapazitäten und Förderung der zuständigen Mitarbeiter sowie für die ökonomisch rationale Entwicklung der Holzmarktverhältnisse und somit Verhinderung der illegalen Waldaktivitäten.

Eine am Institut für Forst- und Umweltpolitik Freiburg im Rahmen einer Masterarbeit durchgeführte Studie (RATAROVA 2004) beschäftigt sich mit dem Einfluss der MCPFE auf die bulgarische Forstpolitik am Beispiel der Formulierung der bulgarischen ‚nationalen Forstpolitik und Strategie’ (NFPS). Mit Experteninterviews erhob RATAROVA Informationen zur Wahrnehmung der MCPFE in der bulgarischen Waldpolitik sowie zur Entstehung und Entwicklung der NFPS. Schließlich prüfte die Autorin den NFPS-Prozess im Hinblick auf die paneuropäischen Vorgaben für nationale Waldprogramme. In ihrer Studie kommt RATAROVA zum Schluss, dass der MCPFE-Prozess in der bulgarischen Waldpolitik wahrgenommen werde und sie eher indirekt beeinflusse. Als unmittelbaren Einfluss der MCPFE führt die Autorin den NFPS-Prozess selbst an. Die Ergebnisse der Studie zeigen hierzu, dass die bulgarische NFPS den wichtigsten Prinzipien des MCPFE-Ansatzes zu nationalen Waldprogrammen wie z. B. Beteiligung der Anspruchgruppen, ganzheitlicher und sektorüberschreitender Ansatz und iterativer Prozess mit langfristiger Verpflichtung grundsätzlich entspreche. Dennoch stellt RATAROVA in ihrer Untersuchung fest, dass die Umsetzung der NFPS sowohl an nationalen als auch an international verankerten Schwächen bzw. Hindernissen leidet. Für die nationale Ebene sei das einerseits auf eine große „Lücke“ hinsichtlich des Informationsstandes und der Kommunikation zwischen den verschiedenen Ebenen der staatlichen Forstverwaltung zurückzuführen. Anderseits liege auf paneuropäischer Ebene die erschwerte Umsetzung an bestimmten Defiziten wie etwa der mangelnden Verbindlichkeit und dem Fehlen von Wirkungsmechanismen (RATAROVA 2004: 110). Die Autorin fasst allerdings zusammen, dass der NFPS-Prozess aufgrund seiner partizipativen und intersektoralen Natur zu einer gewissen Öffnung des konservativen Forstsektors Bulgariens beigetragen habe (RATAROVA 2004: 111).

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Eine zunehmende Zahl an politik- oder sozialwissenschaftlichen Studien beschäftigt sich in jüngster Zeit mit den Problemen im Themenkomplex der Waldrestitution und der Bewirtschaftung des Privatwaldes. Sie konzentrieren sich vor allem auf die Analyse der Beziehungen zwischen dem Staat und den Nichtstaatsakteuren (private und komunale Eigentümer, lokale Waldnutzer) in Bezug auf die Waldbewirtschaftung.

In seiner Analyse von Einflussfaktoren auf die Waldrestitution in Bulgarien kommt RUPP (2002) zum Schluss, dass die Entstehung und Bewirtschaftung von Körperschafts- und Privatwald viele Mängel aufweist. Hierzu zählt er zum einen die kleinflächige, zerstückelte Waldbesitzstruktur und die große Anzahl an Eigentümern sowie deren geringer Kenntnisstand und emotionale Entfremdung vom Eigentum. Störfaktoren für die problematische Waldbewirtschaftung und die Umsetzung von Eigentumsrechten werden zum anderen dabei in der mangelhaften Gesetzgebung für das nicht-staatliche Eigentum und der unzureichenden staatlichen Unterstützung in Form von Beratung und Betreuung gesehen.

HALATCHEVA (2006) folgert in ihrer Studie, dass die Rahmenbedingungen für eine gemeinschaftliche Bewirtschaftung des Privatwaldes ungünstig sind. Diese Erkenntnis wird darauf zurückgeführt, dass die Mehrheit der Privatwaldbesitzer keinen direkten Bezug zu oder kein unmittelbares erwerbswirtschaftliches Interesse am Wald hat sowie über keine technischen Waldnutzungskapazitäten verfügt. Zudem hat der Großteil der Besitzer kein Interesse an einer gemeinschaftlichen Waldbewirtschaftung. Schließlich rechnen die Waldbesitzer vor allem mit finanzieller staatlicher Förderung und zunehmend hoffen sie auf fachliche Beratung.

Im Zusammenhang mit der Förderung des Nichtstaatswaldes analysiert ANGELOVA (2007) in ihrer Untersuchung die festgestellten Mängel und Verzögerungen bei der Umsetzung eines konzipierten Beratungs- und Ausbildungsprogramms für Nichtstaatswaldbesitzer. Unter Verwendung von Bürokratie-Analyseansätzen und Handlungstheorien kommt sie zum Schluss, dass der Unterstützungsprozess nichtstaatlicher Waldbesitzer vor allem durch begrenzte Verwaltungskapazitäten, unzureichende Motivation und einen untergeordneten Stellenwert der Beratung bei den staatlichen Beratungsbeauftragten verhindert wird. Die Gründe dafür werden von der Autorin vor allem in der gestörten und verzerrten Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen der lokalen Vollzugsebene und der zentralen Ebene der Forstbehörde sowie den anderen nichtstaatlichen Akteuren festgestellt. Hierzu identifiziert ANGELOVA die Dominanz einer negativen staatlichen Einstellung gegenüber den Waldeigentümern und somit deren Beratung und Ausbildung. Diese wird mit einem stark ausgeprägten Misstrauen von Seiten der staatlichen und privaten Forstleute erklärt, das auf Interessen- und Ideologieunterschieden zwischen ihnen und den zu unterstützenden neuen Eigentümern beruht. Diesbezüglich machen die ersteren von der forstlichen Ideologie (Walderhaltung, Nachhaltigkeit, Langfristigkeit, Fachwissen etc.) während der Beratung bzw. Betreuung Gebrauch, um ihren Einfluss im Privatwald weiter zu erhalten und das Primärziel einer (nachhaltigen) Holznutzung auch hier durchzusetzen. Dabei setzen die staatlichen und privaten Forstleute ausschließlich hoheitliche und regulative Steuerungsinstrumente (Gebote, Kontrolle und Sanktionen) ein und bemühen sich, die Entscheidungsfreiheiten und eigentumsspezifische Präferenzen(-Bildung) der Waldbesitzer einzuengen.

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In ihrer Untersuchung führte CELLARIUS (2001) eine vergleichende Analyse rechtlich-institutioneller waldrestitutionsrelevanter Änderungen und existierender lokaler Waldnutzung seit der Waldrestitution von 1997 durch. Dabei kommt sie zum Schluss, dass es ein markantes Ungleichgewicht zu Gunsten ausschließlicher Holznutzung durch die Waldbesitzer und (staatlichen) Forstbewirtschafter zu Lasten der vielfältigen Nutzungsinteressen vieler lokaler Bewohner und Waldnutzer an Nichtholzprodukten wie Pilze, Heilkräuter, Viehwaldweide, Brennholz etc gibt. Zu ähnlichen Ergebnissen kommt auch STADDON (2001) in ihrer Untersuchung lokaler Waldnutzungen unter den Rahmenbedingungen der Waldrestitution von 1997.

Theoretische Grundlagen

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4 Theoretische Grundlagen

In diesem Kapitel werden die theoretischen Grundlagen, auf denen die vorliegende Arbeit fußt, vorgestellt. Als erstes werden die zentralen politikwissenschaftlichen Begrifflichkeiten und Konzepte erörtert (Kap. 4.1). Als nächstes wird eine zusammenfassende Diskussion aktueller theoretischer Konzepte und Modelle des politischen Prozesses angeboten. Auf deren Basis wird die Auswahl von zwei konkreten Ansätzen begründet, die im Rahmen dieser Arbeit Verwendung finden (Kap. 4.2). Im Anschluss daran werden die ausgewählten theoretischen Perspektiven (Kap. 4.3, 4.4 und 4.5) näher vorgestellt und diskutiert. Abschließend werden konkrete forschungsleitende Hypothesen auf Grundlage der vorgestellten Modelle generiert (Kap. 4.6).

4.1 Die Politikanalyse

4.1.1 Der Politikbegriff

Zu Beginn der theoretischen Einbettung der Untersuchung soll deutlich abgrenzt werden, mit welchen grundsätzlichen Begriffen bzw. Verständnissen bei der Beantwortung der Forschungsfrage gearbeitet wird. Deswegen finden sich nachfolgend einige wichtige Überlegungen dazu.

Ohne in die Geschichte und Entwicklungen der Politikwissenschaft bzw. der Politikanalyse ausführlich eingehen zu können (sh. dazu z. B. SCHNEIDER & JANNING 2006: 15-32; DELEON

& VOGENBECK 2007: 3-15; WAGNER 2007: 29-43), sei an dieser Stelle zunächst auf die Vielfalt an Politikbegriffen verwiesen. Dabei reichen die dem Politikbegriff zugrunde liegenden zentralen Begrifflichkeiten von „gouvernementalen“ Konzepten wie Staat, Führung, Macht und Hierarchie über „normative“ Konstruktionen wie Ordnung, Demokratie, Frieden und Freiheit bis hin zu „konfliktorientierten“ Verständnissen wie Konflikt und Klassenkampf (VON ALEMANN & FORNDRAN 1995: 34-40; vgl. VON PRITTWITZ 1994: 11). Diese Mehrdimensionalität des Politikbegriffes entspricht dem Charakter der (praktischen) Politik. Dabei gilt, dass Politik eine institutionelle, eine inhaltlich-normative und eine prozessuale Dimension besitzt. Folglich muss Politik immer mehrdimensional betrachtet werden, um konkrete politische Gegebenheiten genauer und umfassender erfassen und erklären zu können (VON ALEMANN & FORNDRAN 1995: 34-40).30

Der institutionelle Aspekt von Politik wird zum einen mit dem englischen Begriff „Polity“ bezeichnet, der für die institutionellen Rahmenbedingungen bzw. das politisch-institutionelle System steht. Sie sind in der Regel durch die gültige Verfassung und existierende Rechtsordnung geprägt bzw. beschrieben. Die Institutionen werden vor allem durch öffentliche Institutionen und rechtliche Strukturen wie Regierung, Parlament, öffentliche Verwaltung und sonstige Einrichtungen repräsentiert. Dazu gehört auch die politische Willensbildung, die durch Institutionen wie die demokratischen Rechte (z. B. Wahlrecht, Meinungsfreiheit) zustande kommt.

30 Die Diskussion orientiert sich im Folgenden an oben erwähnten Einführungsarbeiten.


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Politik hat zum anderen auch eine prozessuale Dimension, bei der der in der Regel durch Konflikt und Konsens geprägte Prozess der Willensbildung und Vermittlung von Interessen in den Vordergrund der Betrachtung rückt. Dabei beschäftigt sich die Analyse mit den Bedingungen und Formen des konflikthaften politischen Prozesses, die von Interessenkonkurrenz, unterschiedlichen Werten und Zielen sowie Einfluss- bzw. Machtkonstellationen gekennzeichnet sind. Ferner werden dabei die prozessbestimmenden sozioökonomischen und kognitiven Rahmenbedingungen thematisiert. Dieser Politikbegriff wird mit dem Englischen Wort „Politics“ kenntlich gemacht.

Die normativ-inhaltliche Dimension bezieht sich schließlich auf das Handeln politischer Akteure, das die Sachprobleme, die auf ihre Lösung bezogene inhaltliche politische Entscheidungen und das konkrete Verarbeitungsverfahren in Form unterschiedlich gewählter bzw. organisierter Strategien, Instrumente und ihnen zugrunde liegende Bewertungskriterien ausmacht. Dabei wird dieser inhaltliche Aspekt von Politik mit dem englischen Begriff „Policy“ bezeichnet (VON PRITTWITZ 1994: 11-12; vgl. VON ALEMANN & FORNDRAN 1995: 41). Hierbei wird der Policy-Begriff in Bezug auf den zeitlichen Verlauf der Politikgestaltung in die folgenden Kategorien ausdifferenziert. (s. u.) Als Politikinhalt („Policy-output“) wird das direkte materielle Ergebnis des formalen Entscheidungsfindungsprozesses bezeichnet. Hierunter können Gesetze, Verordnungen, Handlungsprogramme, Maßnahmen etc. fallen. Diese Politikinhalte werden in der Regel anschließend durch eine Vollzugsinstanz (z. B. Verwaltung) oder beauftragte staatliche, private oder öffentlich-private Organisationen umgesetzt. Das unmittelbare Umsetzungsresultat wird hierzu als Politikergebnis („Policy-outcome“) aufgefasst. Schließlich stellen aufgetretene längerfristige Veränderungen bei den Zielgruppen bzw. von Zielzuständen und dem Gesamtsystem die Politikwirkung („Policy-impact“) dar (SCHUBERT & BANDELOW 2003: 3-6; vgl. JANN & WEGRICH 2003: 78-81). Ferner kann der Policy-Begriff unterschiedliche sektorale Ausprägungen („Policies“) erfahren, wenn er auf konkrete Politikfelder bezogen wird. So lassen sich z. B. Außen- und Verteidigungspolitik, Wirtschafts-, Sozial-, Landwirtschafts- und Umweltpolitik unterscheiden. Jedes dieser Politikfelder wird durch eigene administrativ-politische Ressorts oder Politikbereiche bearbeitet, wobei meist gegenseitig abhängige öffentliche Aufgaben bearbeitet werden (SCHNEIDER & JANNING 2006: 15; vgl. VON PRITTWITZ 1994: 52).

Die auf diese Weise ausdifferenzierten Politikbegriffe dienen vor allem analytischen Zwecken. In der Praxis kommt die Politik immer durch die wechselseitige Verflechtung aller drei Aspekte – der institutionellen Form, des normativen Inhalts und des Verlaufs - zustande. Daher lässt sich Politik nur durch Erfassung und Analyse des wechselseitigen Zusammenhangs dieser drei Politikdimensionen verstehen. Diese Doppelnatur der politischen Dimensionsbeziehungen – die analytische Abgrenzbarkeit und der wechselseitige Zusammenhang – wird mit dem Dreieck des Politischen trefflich abgebildet (VON PRITTWITZ

1994: 13; siehe Abb. 1)


40

Abbildung 1: Das politikwissenschaftliche Dreieck (aus V. PRITTWITZ 1994: 13)

4.1.2 Die Politikfeldanalyse

Die Analyse von empirischen Phänomenen wie politischen Entscheidungen und deren Umsetzung ist Gegenstand einer Hauptform der wissenschaftlichen Politikanalyse, nämlich der Politikfeldanalyse (Policy-Analyse). Als gleichzeitig theoriegeleitete und anwendungsorientierte empirische Wissenschaft gehört sie zu der großen Familie der Politikwissenschaften, welche sie in den letzten Jahrzehnten mit Erkenntnissen und theoretischen Weiterentwicklungen enorm bereichert hat (SCHNEIDER & JANNING 2006: 11f.).

Die Politikfeldanalyse beschäftigt sich konkret mit der Beantwortung der Frage, „was politische Akteure tun, warum sie es tun, was sie letztlich bewirken“ (SCHUBERT &

BANDELOW 2003: 4 in Anlehnung an DYE 1972: 2). Diese Definition basiert auf der klassischen Begriffsbestimmung öffentlicher Politik („public policy“) von THOMAS DYE (1972): „Anything a government chooses to do or not to do“ (DYE 1972: 2 zit. nach HOWLETT & RAMESH 2003: 5). Die Politikfeldanalyse beschäftigt sich in diesem Zusammenhang damit, konkrete politische Ergebnisse zu erklären (SCHUBERT & BANDELOW 2003: 6). Dabei wird versucht, die Frage zu beantworten, „welches Resultat (policy) sich ergibt, wenn in einem gegebenen politischen System (polity) eine bestimmte – aber prinzipiell veränderbare – Problemlösungsstrategie (politics) eingeschlagen wurde bzw. – antizipierend – eingeschlagen werden soll“ (SCHUBERT 1991: 21).

Die Politikfeldanalyse richtet ihren Fokus demnach auf politische Entscheidungen und deren Umsetzung in konkreten Handlungszusammenhängen unter gegebenen politik-ökonomischen und strukturellen Rahmenbedingungen und Faktoren (SCHNEIDER & JANNING 2006: 11). Dabei gilt, dass die öffentliche Politik nicht nur auf öffentliches Handeln (Regierung, Parlament etc.) beschränkt ist, sondern auch gezielte Handlungen privater Akteure (Unternehmen, Interessengruppen, Bürger etc.) einschließt. Aus dieser Perspektive wird heute der Policy-Begriff folgendermaßen verstanden: „Eine Policy umfasst die verbindliche Regelung bewerteter Handlungsoperationen oder Strategien, um bestimmte Ziele zu erreichen bzw. Probleme zu lösen“ (SCHNEIDER & JANNING 2006: 18).

Aus einer solchen Definition – eine inhaltliche Dimension von Politik als abhängige Variable oder als Ergebnis des Zusammenwirkens von politischen Interessen- und


41

Einflusskonstellationen und politischen Institutionen zu betrachten – wird die moderne, politikwissenschaftliche Fragestellung der analytischen Politikfeldanalyse generiert.31 Die übrigen zwei möglichen Sichtweisen von Politik, nämlich die Frage nach der Auffindung der gerechten und guten Ordnung oder die Frage nach den Erfolgsbedingungen im politischen Prozess werden jeweils als eine normativ-klassische bzw. politische Fragestellung bezeichnet (siehe Tab. 6).

Tabelle 6: Konstellationen von abhängiger und unabhängiger Variable bei unterschiedlichen politikwissenschaftlichen Fragestellungen (nach SCHUBERT

1991: 27)

Typ der Fragestellung Abhängige Variable Unabhängige Variablen

Klassische Fragestellung: normative Politikwissenschaft

Polity Politics, Policy

Politische Fragestellung: politische Analyse Politics Polity, Policy

Moderne empirisch-analytische Fragestellung: Politikfeldanalyse

Policy Polity, Politics

Die vorliegende Untersuchung orientiert sich an der Logik der modernen analytischen Politikforschung, also an der Politikfeldanalyse. Dies soll allerdings unter Beschränkung auf ihre interaktionsorientierte analytische Perspektive stattfinden. Letzteres erfolgt aus Gründen der Kompatibilität der Vorgehensweise in der Untersuchung mit den wissenschaftstheoretischen Grundlagen der Arbeit (s. Kap. 1.4 und Kap. 5).

4.2 Theoretische Grundlagen des politischen Prozesses

4.2.1 Zweck der theoretischen Einbettung

Die nachstehende Erörterung der konkreten theoretischen Grundlagen der vorliegenden Arbeit und die anschließende Generierung des Analyserahmens sind erforderlich, da die Politikfeldanalyse an sich keine ausformulierte Politiktheorie, sondern vielmehr einen generellen analytischen Rahmen zur Verknüpfung von politischen Inhalten, Akteursinteraktionen und Institutionen im Gesamtsystem darstellt (KROTT 2001: 217f; vgl. Kap. 3.1). Wie bereits erwähnt, vollzieht sich praktische Politik immer in der komplexen Wechselwirkung zwischen diesen Politikelementen. Gerade Theorien erheben den wissenschaftlichen Anspruch, „analytische Konzepte und Aussagen unterschiedlicher Politikdimensionen miteinander zu kombinieren“ (VON PRITTWITZ 1994: 120). Zudem tragen theoretische Annahmen dazu bei, die zu untersuchenden komplexen

31

Die Frage danach, ob ein Politikinhalt („Policy“) wirklich von dem politischen Prozess („Politics“) abhängt, ist seit langem Gegenstand wissenschaftlicher Diskussionen. LOWI (1964, 1972) hat dies kritisch hinterfragt und kommt zum Schluss, dass unterschiedliche Politikinhalte zu verschiedenen politischen Beziehungen führen und somit die Interaktionen der Akteure bestimmen („policies determine politics“). Für die Entstehung von Konflikten oder Kooperationen im Politikfeld kommt es darauf an, ob eine Politik inhaltlich unterstützende oder diskriminierende Wirkung für die jeweiligen Zielgruppen hat. So hat eine distributive Politik (z. B. Subventionen) eine in der Regel positiv bis neutral empfundene Wirkung, eine regulative Politik (Verbote und staatliche Kontrolle) dagegen verursacht die Bildung von Gewinnern bzw. Verlierern und sorgt für mögliche Konflikte. Schließlich führt eine re-distributive Politik zu noch größeren Interessenspannungen und Konflikten, wenn sie (wirtschaftliche) Belastungen und Rechte umverteilt. (Kritisch dazu und zu der unmöglichen Ausdifferenzierung der Politikinhalte nach den LOWI’schen Kriterien wegen Politikumsetzung durch Paketmaßnahmen in Kombination von regulativen, distributiven und re-distributiven Instrumenten GREENBERG AT AL. (1977); WILSON (1973), zit. in SCHNEIDER & JANNING (2006: 24-25)).


42

politikwissenschaftlichen Phänomene auf eine möglichst kleine Gruppe von klar definierten, logisch übereinstimmenden und empirisch überprüfbaren Annahmen zurückzuführen (SABATIER 1999: 4-5). Daher ist die analytische Politikfeldanalyse darauf angewiesen, Theorien und theoretische Konzepte heranzuziehen, „die die Beschreibung und Erklärung von öffentlichen Politiken und Interaktionszusammenhängen in Politikfeldern leiten“ (SCHNEIDER & JANNING 2006: 76). In diesem Sinne wird im Folgenden auf entsprechende theoretische Ansätze des politischen Prozesses eingegangen.

4.2.2 Klassisches Verständnis vom politischen Prozess

Eine zentrale Form der Analyse der Entwicklung von Politikinhalten (z. B. Gesetzen, Verordnungen, Maßnahmen etc.) besteht aus der Sicht der Politikfeldanalyse in der Betrachtung von prozessualen oder strukturellen Gegebenheiten, die ein Politikfeld charakterisieren. In prozessualer Sicht hat sich dabei die Idee etabliert, den Policy-Prozess in unterschiedliche Phasen zu unterteilen (SCHNEIDER & JANNING 2006: 48). In der klassischen funktionalistischen Sichtweise von Politik als ein Produktionsprozess („policy-making“) verbindlicher Festlegungen von Entscheidungen und Handlungsmaßnahmen als Reaktion auf gegebene öffentliche Probleme geht auf LASWELL (1956) zurück, der als Begründer der „policy sciences“ gilt (SCHUBERT 2003: 39). Er entwickelte bereits 1956 das klassische Konzept des politischen Prozesses (LASSWELL 1956 zit. nach JANN & WEGRICH 2003: 75), welches sieben grundlegende Phasen der Politikentwicklung unterschied. Dieses Phasenmodell wurde in den folgenden Jahrzehnten vielfach modifiziert (vgl. Tab. 7).

Tabelle 7: Phasenmodelle des ‚Policy-making’ (nach JANN & WEGRICH 2003: 77)

„Rationale“ Planung und Entscheidung

Lasswell

(1956)

Brewer

(1974)

Anderson

(1975)

Mayntz

(1977)

Jenkins

(1978)

May & Wildavsky

(1978)

Problem- und Ziel-formulierung

Initiation Agenda setting

Problem-artikulation; Zieldefinition

Initiation Agenda setting

Informations-beschaffung

Intelligence Estimation Information Issue analysis

Alternativen-generierung

Promotion

Vergleich und Bewertung

Prescription Formulation Considerati-on

Entschluss Invocation Selection Adoption Programm-entwicklung

Decision Service delivery systems

Realisierung Application Implementa-tion

Implementa-tion

Implementa-tion

Implementa-tion

Implementa-tion

Kontrolle Appraisal Evaluation Evaluation Evaluation Evaluation Utilization of evaluation

Terminierung Termination Termination Termination Termination


43

Bei all diesen Modifikationen blieb das Verständnis von öffentlicher Politik als Reihung von typischen Phasen erhalten: „Auf die erste Phase der Definition und Thematisierung des betreffenden Problems folgt das Agenda-Setting, das schließlich in Programmformulierung übergeht. [Danach] folgt […] die Umsetzung, die in einer weiteren Phase evaluiert werden kann“ (SCHNEIDER & JANNING 2006: 49). Abhängig von ihrer Wirkungsbewertung kann dann eine Politik beendet, aber auch zurück in die Anfangsphase der Problemthematisierung eingespeist werden. Zudem können externe Politikinhalte aus anderen Politikbereichen Veränderungen der in einem Politikfeld bestehenden Programme erfordern. Das heißt, dass externe Einflüsse eine Politikumformulierung bewirken können. In der Regel wird von einem Politik-Zyklus ausgegangen, der die zyklische Wiederkehr der politischen Problemverarbeitung deutlich macht und mit dem Modell des „Policy Cycle“ idealtypisch dargestellt wird (s. Abb. 2).

Abbildung 2: Der idealtypische Policy Cycle (aus JANN & WEGRICH 2003: 82)

Während der Policy-Zyklus für Forschungsfragen der Implementations- und Evaluationsforschung in den 70er und 80er eine strukturierende Ausgangsgrundlage bildete, wurde seit Ende der 80er und vor allem in den 90er Jahren vermehrt Kritik an diesem klassischen Phasenmodell der Politik geübt und ihm der Charakter einer „Phasenheuristik“ zugesprochen (NAKAMURA 1987; SABATIER 1988, 1993; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999). Im Generellen richtete sich die Kritik auf theoretische Mängel wie das z.B. das fehlende Kausal-Modell und die Unangemessenheit der empirischen Phasenabfolge in Hinblick auf die Komplexität, die sich durch die zahlreiche interessen- und wissensgeleiteten Akteure auf den unterschiedlichen Handlungsebenen ergibt (vgl. JANN & WEGRICH 2003: 96f.; SABATIER 1993: 119). In Anbetracht dieser Kritik gilt es, sich auf die Suche nach weiteren theoretischen Entwicklungen zu begeben, die den politischen Prozess angemessener beschreiben und erklären können. Im Folgenden werden hierzu aktuelle Theorien des politischen Prozesses vorgestellt und diskutiert.

Problem-

(re-)

definition

Agenda-Setting

Politik-formulierung Politik-

umsetzung

Politik-evaluierung

Politik-terminierung


44

4.2.3 Theorien des politischen Prozesses

In der Regel gilt, dass Theorien des politischen Prozesses auf eine Erklärung abzielen, wie interessengeleitete politische Akteure im Rahmen von institutionellen Regeln miteinander interagieren, wenn sie öffentliche Politik gestalten, umsetzen, evaluieren und ändern

(SCHLAGER & BLOMQUIST 1996: 653). Dabei liegt der wissenschaftliche Untersuchungsfokus auf der zeitlichen Entwicklung von Handlungen, Ereignissen und Entscheidungen, die anschließend in (vorläufig) verbindliche Beschlüsse münden können (SCHLAGER 1999: 233). Außerdem gilt, dass der politische Prozess eine komplexe Dynamik aus Stabilität und Wandel von Politikinhalten und Politikergebnissen aufweist (HOWLETT & RAMESH 2003: 234-243). Zu verstehen, warum die öffentliche Politik stabil bleibt, sich ändert oder aber in ihrer Wirkung auf die Zielgruppen oder das Gesamtsystem variiert, stellt die zentrale Zielsetzung der Politikfeldanalyse dar (JOHN 2003; STEWART 2006).

Das Letztere gilt gleichzeitig jedoch als die größte Herausforderung der Politikanalyse, wenn die bereits erwähnte Mehrdimensionalität und Komplexität der praktischen Politik an sich in Betracht gezogen wird (JOHN 2003; HOWLETT & RAMESH 2003: 249). Ein weiteres Hindernis für die theoriegeleitete politische Prozessanalyse stellt die Fragmentierung der Theorielandschaft der Politikfeldanalyse dar. Die bislang entwickelten theoretische Ansätze fußen auf unterschiedlichen wissenschaftstheoretischen Grundlagen (‚normative’, ‚(neo-)positivistisch’ bis ‚kritisch-analytische’ oder ‚konstruktivistische’ Ansätze), besitzen unterschiedlich große Analysespektren (von einer Prozessphase bis zum ganzen Politikprozess) oder betonen bzw. wenden verschiedene Kausalitätsüberlegungen (Struktur/System vs. Akteur/Individuum) und Variablen (Institutionen, Netzwerke, Präferenzwahl, Ideen und/oder sozioökonomische Faktoren) zur Erklärung politischer Prozessphänomene an (VON PRITTWITZ 1994: 120-122; OSTROM 1999; SCHLAGER 1999; BURTON 2006; SCHNEIDER & JANNING 2006: 76-79).32

Trotz der oben angesprochenen verwirrenden Situation entstanden in letzter Zeit mehrere analytische Rahmen, Theorien und Modelle, kurz gefasst theoretische Ansätze33, die das Hauptanliegen verfolgen, umfassende und detaillierte Erklärungen des dynamischen und komplexen Politikprozesses zu liefern. Hierunter fällt eine Gruppe von Theorien des politischen Prozesses, die vor allem auf Politikstabilität und Politikwandel abheben (JOHN

2003). Dazu zählen insbesondere das „Multiple Streams Framework“ (KINGDON 1995; ZAHARIADIS 1999), “Punctuated Equilibrium Framework“ (BAUMGARTNER & JONES 1993; TRUE ET AL. 1999), “Advocacy Coalition Framework” (ACF) (SABATIER 1988, 1993; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999; SABATIER & WEIBLE 2007) sowie die „Rational-Choice-Ansätze“ wie „The Politics of Structural Choice“ (SC) (MOE 1989, 1990; MOE & CALDWELL 1994) und „Institutional Analysis and Development Framework“ (IAD) (OSTROM 1990, 1999).

32

Für einen detailierten Überblick und Diskussion dazu siehe VON PRITTWITZ (1994); SCHLAGER & BLOMQUIST (1996); JOHN (2003), SABATIER (1999), SCHLAGER (1999), SCHNEIDER & JANNING (2006)

33 Zur Verwendung der Begriffe „(theoretischer) Ansatz“, „analytischer Rahmen“, „Theorie“, „Modell“ und „Konzept“ siehe OSTROM

(1999), SABATIER (1999), SCHUBERT & BANDELOW (2003: 7ff); vgl. VON PRITTWITZ (1994: 120 FF)


45

Die meisten Politikwissenschaftler nehmen allerdings die letzt genannten (ACF, SC und IAD) als die am meisten entwickelten (SCHLAGER & BLOMQUIST 1996; SCHLAGER 1999; FENGER & KLOK 2001: 15; BURTON 2006: 179) und/oder äußerst nützlichen (SOBECK 2005; STEWART 2006: 185) theoretischen Ansätze darunter wahr. Zudem gilt insbesondere der ACF (s. Kap. 4.3) als ein synthetischer, inklusiverer Ansatz, dessen konzeptionelle Weiterentwicklung die wichtigsten grundlegenden Kausalprozesse von Politikstabilität und Politikwandel integriert und eine Brücke zwischen ‚positivistischen’ und ‚konstruktivistischen’ Ansätzen schlägt (BURTON 2006: 179-183; JOHN 2003; vgl. ANDERSSON 1999: 21, 31). Darüber hinaus versucht der ACF mit seinem Modell des politischen Prozesses, die ansonsten existierende theoretische Gegensätzlichkeit zwischen System und Akteur in den sozialen Beziehungen in Einklang zu bringen (BURTON 2006: 183; SABATIER & WEIBLE 2007) sowie die analytischen „Policy“-, „Politics“-, und „Polity“-Variablen zu verbinden bzw. deren Wechselbeziehung Rechnung zu tragen (VON PRITTWITZ

1994: 174). Schließlich stellt der ACF einen theoretischen Analyserahmen dar, der „wicked“ Probleme und Konflikte im politischen Prozess sowie Politikwandel über eine längere Zeit hinweg zu verstehen versucht (SABATIER & WEIBLE 2007; vgl. SCHLAGER 1995, 1999).

Angesichts dieser Eigenschaften des ACF, die der Zielsetzung (vgl. Kap. 1) und dem Untersuchungsgegenstand (vgl. Kap. 2 und Kap. 3) dieser Arbeit im weiten entsprechen, wird er als die zentrale theoretische Grundlage für die vorliegende Untersuchung herangezogen. Auf Grundlage des methodologischen Ansatzes dieser Arbeit wird es allerdings für die Analyse als sinnvoll erachtet, den Forschungsgegenstand ergänzend aus einer interessen- bzw. institutionell-ökonomischen Theorierichtung zu betrachten. Diesbezüglich werden neben theoretischen Annahmen der Rational-Choice-Theorie auch die, auf deren Basis entwickelten theoretischen Konzepte der Theorie struktureller Wahlhandlungen (Structural Choice) berücksichtigt (s. Kap. 3.4 und 3.5).

4.3 Der Advocacy-Koalitionen-Ansatz

4.3.1 Theoretischer Ausgangspunkt und Zweck des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes

Bei der Anwendung des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes (ACF) muss man zunächst festhalten, dass er sowohl ein Modell des politischen Prozesses (SABATIER 1998: 98) als auch eine Theorie des Politikwandels (‚Policy change’) darstellt (SABATIER & JENKINS-SMITH

1999: 152). Unabhängig von der definitorischen Frage, ob der ACF bereits die Eigenschaften eine Theorie erfüllt oder „nur“ einen analytischen Rahmen mit einem viel versprechenden Theoriepotential darstellt (SCHLAGER 1995; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996; SCHLAGER 1999); vgl. SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 154), kann er als ein integrierter und überprüfbarer theoretischer Ansatz charakterisiert werden, der zur strukturierten Erklärung des politischen Prozesses in verschiedenen Politikfeldern über eine längere Zeit hinweg herangezogen werden kann. Dabei betont der ACF-Ansatz explizit ein Analyseinteresse am Politikwandel und an der Bedeutung des policy-orientierten Lernens im politischen Prozess SABATIER 1993: 121; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999; SABATIER & WEIBLE 2007: 193; vgl. JOHN 2003). Hinzu kommt, dass der ACF von SABATIER und Kollegen als eine Alternative zur Phasenheuristik des Policy-Zyklus (vgl. Kap. 3.2.1 zum Thema „Politikzyklus“) entwickelt wurde. Nachstehend findet sich eine ausführliche Darstellung des Ansatzes.


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4.3.2 Grundlegende Annahmen des Advocacy-Koalitionenansatzes

Der Advocacy-Koalitions-Ansatz (ACF) geht von einer Reihe von grundlegenden Annahmen aus. Im Folgenden werden die in den Aufsätzen von SABATIER und Kollegen aus den Jahren 1993, 1998 und 1999 aufgeführten Prämissen des ACF zusammengefasst (SABATIER 1993: 119-121; SABATIER 1998: 99; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 118-120):

- Die Rolle von „technischen Informationen“ über die Dimension und die Facetten eines politischen Problems, seine wahrgenommen Ursachen und die Auswirkungen möglicher Problemlösungen, einschließlich den Verteilungskonsequenzen muss von Theorien des politischen Prozesses berücksichtigt werden;

- Der Prozess von Politikwandel und die Rolle der technischen Information können dabei nur in einer Zeitperspektive von einem Jahrzehnt oder mehr sinnvoll verstanden werden;

- Zur Analyse und zum Verstehen des allgemeinen politischen Prozesses und Politikwandels stellen die Policy-Subsysteme die zweckmäßigsten Analyseeinheiten, etwa im Vergleich zur Untersuchung einzelner spezifischer politischer Institutionen oder Programme, dar;

- Im Konzept der Policy-Subsysteme sollte der Akteurskreis der traditionellen Akteure wie administrativen Behörden, Parlamentsgremien und Interessengruppen („iron triangles“) um zusätzliche Akteurskategorien erweitert werden. So sollen Journalisten, Forscher und Policy-Analytiker, die eine wichtige Rolle bei der Generierung, Verbreitung und Evaluation von politischen Inhalten spielen, in die Untersuchung mit einbezogen werden. Darüber hinaus sind alle auf allen Ebenen die Politikformulierung und Politikumsetzung aktiv gestaltenden Akteure und Institutionen (z. B. Europäische Union, UN-Organisationen etc.) auch ein Bestandteil des jeweiligen Policy-Subsystems;

- Öffentliche Programme und Politikinhalte enthalten implizite Aussagen über die Erreichung bestimmter politischer Ziele, indem sie sich aus Wertprioritäten, zugrunde liegenden Kausalzusammenhängen, Auffassungen über Weltzustände und Annahmen über die Wirksamkeit von Politikinstrumenten zusammensetzen. Sie lassen sich daher mit den „belief-systems“ der Akteure vergleichen und wie handlungsleitende Orientierungen der Akteure verstehen: Da - dem ACF folgend - die Akteure bestrebt sind, ihre handlungsleitenden Orientierungen in öffentliche Maßnahmen umzusetzen, können in einem Subsystem durch Gegenüberstellung von Programmen und „belief systems“ die Einflussverhältnisse, einschließlich der Rolle der technischen Informationen, über die Zeit hinweg analysiert werden.

4.3.3 Überblick über die Modellstruktur des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes

Die oben aufgeführten Prämissen bilden die Grundbausteine des ACF. Der Ansatz fußt dabei auf drei unterschiedlichen Ebenen: Auf der Makroebene wird erstens angenommen, dass sich der Politikprozess („policy-making“) unter den Fachleuten eines Policy-Subsystems unter dem Einfluss subsystemübergreifender politischer und sozioökonomischer Faktoren abspielt. Auf der Mikroebene wird zweitens das aus der Sozialpsychologie herangezogene Model des Individuums thematisiert. (vgl. Kapitel 3.3.5) Schließlich wird auf einer Mittelebene auf das Konzept der Advocacy-Koalitionen zurückgegriffen, um die Akteursvielfalt und Akteurskomplexität konzeptionell zu bewältigen (SABATIER & WEIBLE 2007: 191f.).


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Abbildung 3 gibt insoweit einen schematischen Überblick über die Kernelemente des ACF.34 Auf dieser Grundlage ergeben sich konstituierende Aspekte des ACF-Modells, die nachstehend näher dargestellt und diskutiert werden.

Abbildung 3: Der Advocacy-Koalitionen-Ansatz (aus SABATIER & WEIBLE 2007: 202)

4.3.4 Das Policy-Subsystem: Eigenschaften und interne Struktur

Wie bereits erwähnt, wird unter einem Subsystem die Gesamtheit von Einzelpersonen und/oder korporativen Akteuren verstanden, die sich aktiv mit einem Policy-Problem oder Policy-Fragen auseinandersetzen und die regelmäßig versuchen, die öffentliche Politik in diesem Politikfeld zu beeinflussen. Dabei kann zwischen entstehenden („nascent“) und reifen („mature“) Subsystemen unterschieden werden. Für die Bestimmung eines reifen Subsystems schlägt Sabatier die folgenden vier kennzeichnenden Kriterien vor (SABATIER 1998: 111-114; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 135-136):

- Die Akteure im Subsystem betrachten sich als eine halb-autonome Gemeinschaft und teilen fachliche Kompetenzen in einem bestimmten Politikfeld;

- Sie versuchen bereits über einen relativ langen Zeitraum (7-10 Jahre) hinweg den Politikprozess in diesem Politikfeld zu beeinflussen;

34

Das in der vorliegenden Arbeit angewandte Modell stammt aus dem Jahr 1999. In 2007 wurde das Modell zwar weiter entwickelt, die konzeptionellen Ergänzungen sind jedoch mit dem ‚alten’ Modell von 1999 konsistent geblieben (s. Kap. 3.3.9).

RELATIVELY STABLE PARAMETERS

1. Basic attributes of the problem area (good)

2. Basic distribution of natural resources

3. Fundamental socio-cultural values and social structure

4. Basic constitutional structure (rules)

EXTERNAL (SYSTEM) EVENTS

1. Changes in socioeconomic conditions

2. Changes in public opinion

3. Change in systemic governing coalition

4. Policy-decisions and impacts from other subsystems

SHORT TERM CONSTRAINTS AND RESOURCES OF SUBSYSTEM ACTORS

LONG TERM COALITION OPPORTUNITY STRUCTURES

1. Degree of consensus needed for major policy-change

2. Openness of political system

POLICY SUBSYSTEM

Coalition A Policy Coalition B

Brokers

a. Policy beliefs a. Policy beliefs

b. Resources b. Resources

Strategy Strategy

guidance instruments guidance instruments

Decisions by

Governmental Authorities

Institutional Rules, Resource Allocation, and Appointments

Policy outputs

Policy impacts


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- Es existieren spezialisierte Einheiten staatlicher Behörden auf allen Ebenen, die das Thema abhandeln;

- Es gibt Interessengruppen oder deren Untereinheiten, die das jeweilige Problemfeld als ein zentrales Policy-Thema betrachten.

In einer Präzisierung weisen Sabatier & Jenkins-Smith darauf hin, dass die verschieden reifen Subsysteme miteinander interagieren oder dass sie auch ineinander eingebettet („nested“) sein oder sogar miteinander überlappen können. Insbesondere in Subsystemen, die einen internationalen Charakter aufweisen, könnten auch mehrere „nested“ Subsysteme analytisch ausgewiesen werden, die unterschiedliche territoriale Einheiten repräsentieren (SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999: 137).

Eines der grundlegenden Prinzipien des ACF-Ansatzes ist es, dass sich die Akteure innerhalb eines Subsystems in so genannte „Advocacy-Koalitionen“ („Meinungsführer“-, „Verfechter“- oder „Interessen“-Koalitionen) einteilen lassen. Hierzu definiert SABATIER eine Advocacy-Koalition folgendermaßen: „Personen in unterschiedlichen Positionen (gewählten Beamten, Politikern und Verwaltungsbeamten, Vorsitzenden von Interessengruppen, Wissenschaftlern), die ein spezifisches „belief system“ teilen – d. h. ein Set von grundlegenden Wertvorstellungen, Kausalannahmen und Problemperzeptionen – und die über längere Zeit einen durchschnittlichen Grad koordinierter Handlungen aufweisen“ (SABATIER 1993: 127).

In der Regel wird davon ausgegangen, dass in einem Subsystem zwei bis vier Koalitionen existieren. In „ruhigen“ Subsystemen tritt jedoch bisweilen nur eine einzelne Koalition auf. In „jungen“ Subsystemen treten dabei, im Unterschied zu etablierten Subsystemen, bisweilen mehrere unterschiedlich „fragmentierte“ Wertvorstellungen auf. Schließlich treten in einem Policy-Subsystem zu einer bestimmten Policy-Debatte zwei weitere Akteurstypen auf, die sich zu keiner der Advocacy-Koalitionen zuordnen lassen. So zum einen „neutrale“ Akteure (wie z. B. Forscher, Fachleute), die durch Expertise Input leisten. Hierbei wird allerdings angenommen, dass sich auch solche Akteure auf lange Sicht entweder einer Koalition anschließen oder aber, dass sie das Policy-Subsystem wieder verlassen. Zum anderen sind die so genannten „Policy-Broker“ (Policy-Vermittler) wichtige Akteure im Subsystem. Hierunter könnten Akteure wie gewählte Positionsträger, hohe Beamte, Gerichte oder Ausschüsse fallen. Sie versuchen in der Regel, „vernünftige“ Kompromisse zwischen den Koalitionen zu erreichen, um das Konfliktniveau gering zu halten (SABATIER 1993: 129). Die Grenzen zwischen ‚Verfechtern’ und ‚Vermittlern’ bleiben jedoch fließend: „Viele Vermittler haben eine Präferenz für eine bestimmte Policy, während die Advocates gleichzeitig ernsthaft um die Erhaltung eines Gesamtinteresses besorgt sein können“ (SABATIER 1993: 129).

Wie oben erwähnt, werden die jeweiligen Subsysteme vor allem aus Politikeliten zusammengesetzt. Die Verfechterkoalitionen gruppieren sich jeweils um gemeinsame „belief systems“. Diese Überzeugungssysteme sind ein Set von „Wertvorstellungen, Annahmen über wichtige Kausalbeziehungen, Perzeptionen von Weltzuständen (einschließlich der Größenordnung von Problemen), eine Auffassung über die Wirksamkeit von Policy-Instrumenten etc.“ (SABATIER 1993: 123). Das Überzeugungssystem einer jeden Koalition ist hierarchisch dreistufig organisiert und besteht aus den folgenden strukturellen Kategorien


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(SABATIER 1993: 133; SABATIER 1998: 103-104; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 121-122):

- politikfeldübergreifende Kernüberzeugungen („deep core beliefs“ oder „Hauptkern“): Diese umfassen die breiteste Strukturebene, die grundlegende ontologische und normative Überzeugungen enthalten. Sie bestimmen „die allgemeine politische Philosophie eines Akteurs“ und erstrecken sich auf alle Politikfelder;

- politikfeldbezogene Kernüberzeugungen („policy core beliefs“ oder „Policy-Kern“): Diese bilden die nächste, weniger umfassende strukturelle Ebene und beinhalten die grundlegenden normativen Wertvorstellungen und Kausalannahmen der Akteure innerhalb eines Subsystems. Der Policy-Kern dient dazu, den Hauptkern in einem spezifischen Politikfeld zu konkretisieren;

- sekundäre Aspekte („secondary aspects“): Diese Kategorie von „beliefs“ stellt ein Set von zahlreichen „instrumentellen Entscheidungen und Informationssuchprozessen“ dar und bezieht sich auf einen engeren Bereich des ganzen Subsystems. Sie dienen vor allem dazu, den Policy-Kern im gegebenen Politikfeld in konkrete politische Maßnahmen und Instrumente umzusetzen.

Tabelle 8 ist die Struktur der „belief systems“ in detaillierter Form zu entnehmen. Die Überzeugungssysteme sind dabei so organisiert, dass die Widerstandsfähigkeit der Überzeugungen gegen Veränderungen vom „Hauptkern“ über den „Policy-Kern“ bis hin zu den „sekundären Aspekten“ deutlich abnimmt. So ist der „Hauptkern“ sehr resistent gegen mögliche Veränderungen und kann etwa mit der Bedeutung religiöser Präferenzen verglichen werden. Auch der Wandel im „Policy-Kern“ ist relativ unwahrscheinlich, aber möglich, wenn „die Erfahrung schwerwiegende Anomalien zeigt“. Schließlich sind die „sekundären Aspekte“ verhältnismäßig leicht veränderbar und stellen den „Gegenstand der meisten administrativen und legislativen Politikgestaltung“ dar (SABATIER 1993: 131-133).


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Tabelle 8: Struktur der Überzeugungssysteme von Politikeliten (aus SABATIER 1993: 132 und SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 133)

Elemente Hauptkern Policy Kern Sekundäre Aspekte

Merkmale Fundamentale normative und ontologische Axiome

Fundamentale Policy-Positionen in Bezug auf die grundlegenden Strategien, um Kern-Wertvorstellungen innerhalb des Subsystems zu verwirklichen

Instrumentelle Entscheidungen und Informationssuchprozessen, die notwendig sind für die Durchsetzung des Policy-Kerns

Reichweite Erstreckt sich über alle Policy-Subsysteme Innerhalb eines gesamten Subsystems In der Regel nur ein Teil des Subsystems

Anfälligkeit für Veränderung-en

Sehr gering; ähnlich einer religiösen Konversion

Schwierig, sie sind aber möglich, wenn die Erfahrung schwerwiegende Anomalien zeigt

Verhältnismäßig leicht; dies ist der Gegenstand der meisten administrativen und legislativen Politikgestaltung

Illustrative Komponente

1. Natur des Menschen: (a) von Natur aus schlecht vs. sozial beeinflussbar, (b) Teil der Natur vs. Herrschaft über Natur; (c) streng an Eigennutz orientiert vs. vertragstheoretisch orientiert

2. Relative Priorität verschiedener höchster Werte: Freiheit, Sicherheit, Macht, Wissen, Gesundheit, Liebe, Schönheit etc.

3. Grundlegende Kriterien der Verteilungsgerechtigkeit: Wessen Wohlfahrt ist entscheidend?

Relatives Gewicht der Person selbst, primärer Gruppen, aller Menschen, zukünftiger Generationen, nicht-menschlicher Lebewesen

4. Soziokulturelle Identität (z. B. Ethnizität, Religion, Geschlecht, Beruf)

Fundamentale normative Grundsätze (1) Orientierung an grundlegenden Werten; (2) Identifikation von Gruppen und anderen Einheiten, deren Wohlfahrt am wichtigsten erscheint

Prinzipien mit empirischem Gehalt: (3) Grundlegende Bedrohlichkeit des Problems; (4) Grundlegende Ursachen des Problems; (5) Angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen Markt und Staat; (6) Angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen Regierungsebenen; (7) Priorität für verschiedene Policy-Instrumente (z. B. Regulierung, Versicherung, Bildung, direkte Zahlungen, Steuervergünstigungen); (8) Methode der Finanzierung; (9) Fähigkeit der Gesellschaft, das Problem zu lösen (z. B. Nullsummen-Spiele vs. Möglichkeit zur Einigung); (10) Partizipation der Öffentlichkeit vs. Experten vs. gewählte Amtsträger; (11) Subsystemweite koalitionsabgrenzende Policy-Präferenzen zum Policy-Kern

1. Ernsthaftigkeit spezifischer Aspekte des Problems unter spezifischen örtlichen Bedingungen

2. Bedeutung verschiedener Kausalzusammenhänge an verschiedenen Orten im Zeitverlauf

3. Die meisten Entscheidungen, die Verwaltungsregeln betreffen: Haushaltsansätze, Anordnungen in Einzelfällen, Rechtsinterpretation, Revision von gesetzlichen Vorschriften

4. Information über die Leistungen bzw. den Erfolg spezifischer Programme oder Institutionen


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4.3.5 Die Interaktionen innerhalb eines Policy-Subsystems

Ein grundlegendes Ziel der Advocacy-Koalitionen ist es, „ihre handlungsleitenden Orientierungen in staatliche Maßnahmen zu übersetzen“ (SABATIER 1993: 131). Dabei wird das Anliegen verfolgt, das Verhalten der verschiedenen staatlichen Institutionen so zu ändern, dass die der jeweiligen Koalition (im Policy-Kern) zugrunde liegenden politischen Zielvorstellungen im jeweiligen Politikfeld umfassend verwirklicht werden (SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999: 122). Die Koalitionen wenden dabei über die Zeit verschiedene Strategien an, „deren Ziel eine oder mehrere institutionelle Innovationen“ und die „den Policy-Zielen förderlich sind“ (SABATIER 1993: 121). Diese Strategien bestehen darin, dass die Koalitionen von unterschiedlichen Führungsinstrumenten („guidance instruments“) zur Verwirklichung ihrer Überzeugungen Gebrauch machen. Diese Instrumente können Änderungen in Gesetz und Budget, Personalwechsel, Informations- und Forschungsmanagement sowie Boykotte oder andere Formen der Änderung der öffentlichen oder Zielgruppenmeinung umfassen (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 122).

Die Überzeugungssysteme definieren einerseits die Ausrichtung der möglichen Änderungen (oder des Status-quo) der staatlichen politischen Programme, die die Advocacy-Koalitionen anstreben. Die tatsächliche Umsetzung der Koalitionsanliegen ist andererseits in großem Maße von den vorhandenen Mitteln/Ressourcen abhängig. Jeder Koalition stehen dabei unterschiedliche Ressourcen zur Verfügung, die in der Regel „Geld, Expertise, die Zahl der politischen Unterstützer und rechtliche Autorität“ sowie geschickte Führung umfassen (SABATIER 1993: 131; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 142-143; detailliert und erweitert in SABATIER & WEIBLE 2007: 201-204). Die dominierende Koalition innerhalb des Subsystems wird durch die Überlegenheit der formellen Entscheidungsträger und Machtinhaber einer Akteursgruppe ausgemacht (SABATIER & WEIBLE 2007: 202-203).

Beim Streben nach Verwirklichung ihrer Politikziele wendet jede Koalition ihre Ressourcen effizient an. Demnach wird darauf geachtet, den höchstmöglichen Policy-Nutzen für die eingetretenen „Kosten“ zu erzielen. Dabei verbringen die Koalitionen viel Zeit damit, mehrere Erfolg versprechende Institutionen und Verhandlungsorte auf unterschiedlichen Regierungsebenen gleichzeitig zu erschließen („venue shopping“) (BAUMGARTNER & JONES 1993). Ein häufig auftretendes Ergebnis dieser Strategien stellt gegenseitige Blockade und Politikstillstand dar. Politikblockaden oder Umsetzungsverzögerungen entstehen vor allem dann, wenn zwei konkurrierende Koalitionen jeweils unterschiedliche Institutionen, die für die Politikgestaltung und Politikumsetzung eine entscheidende Rolle spielen (z. B. verschiedene Behörden, Regierung, Parlament, Gerichte etc.), dominieren (SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999: 143-144).

Wie bereits erwähnt, kann zwischen den konfligierenden Strategien durch Policy-Broker so vermittelt werden, dass ein „vernünftiger“ Kompromiss zur Konfliktsreduktion gefunden wird. Das Ergebnis dieses Prozesses sind staatliche Programme oder Maßnahmen, die Policy-Outputs auf operationeller Ebene produzieren. Unter einer Anzahl anderer Faktoren verursachen diese Outputs eine Vielfalt von Wirkungen auf die handlungsorientierten Problemparameter. Aufgrund ihrer Wahrnehmung der Eigenschaften der eingeleiteten politischen Maßnahmen und deren Wirkung, sowie zusätzlich basierend auf neuen


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Informationen, kann jede Koalition ihre Überzeugungen modifizieren. Dies geschieht primär hinsichtlich der „sekundären Aspekte“ und entsprechender Strategien (SABATIER 1993: 121).

4.3.6 Externe Faktoren

Da die einzelnen politischen Subsysteme in die allgemeinen rechtlichen, sozialen und natürlichen Rahmenbedingungen einer Gesellschaft eingebettet sind (SABATIER 1993: 123), werden diese ebenso in der Politikfeldanalyse mit in Betracht gezogen. Wie bereits angeführt, trägt der ACF dieser Tatsache Rechnung, indem er neben den subsysteminternen Variablen auch politikfeldexogene, so genante externe Faktoren integriert (vgl. Abb. 3). Diese bestimmen in gewissem Maße die Ressourcen und die Handlungsoptionen der politischen Akteure eines Politikfeldes (SABATIER 1998: 102; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 120)

und beeinflussen somit die tatsächliche Politikgestaltung im jeweiligen Subsystem. Nach Sabatier sollen zwei Arten von externen Faktoren unterschieden werden. Zum einen sind es die relativ stabilen Parameter und zum anderen die externen Systemereignisse (SABATIER 1993: 123). Die ersteren Parameter sind über eine Zeitspanne von mehreren Jahrzehnten relativ konstant im Vergleich zu den letzteren, die sich ihrerseits im Laufe von einigen Jahren bedeutsam verändern können. Zur Gruppe der relativ stabilen Parameter zählen nach SABATIER 1993: 123-124): (i) die wesentlichen Eigenschaften des Problembereichs; (ii) die grundlegende Verteilung natürlicher Ressourcen; (iii) fundamentale kulturelle Wertvorstellungen und soziale Strukturen; sowie (iv) die grundlegenden Rechtsstrukturen.

Auch die zweite subsystemexterne Faktorengruppe, die die externen Systemereignisse darstellen, lässt sich von den Akteuren des Subsystems kaum kontrollieren. Diese externen Faktoren können sich allerdings im Laufe von einigen Jahren wesentlich ändern. Sie beeinflussen dadurch dynamisch die Chancen und die Einschränkung der politischen Akteure in einem Politikfeld und stellen zugleich einen bedeutsamen Generator für Politikwandel und Politiklernen im Subsystem dar. Der ACF unterscheidet die folgenden vier „externen Systemereignisse“ (SABATIER 1993: 125-126): (i) Veränderungen in den sozioökonomischen Bedingungen und der Technologie; (ii) Veränderungen in der öffentlichen Meinung; (iii) Veränderungen in den Regierungskoalitionen auf gesamtstaatlicher Ebene sowie (iv) Policy-Entscheidungen und Policy-Wirkungen aus anderen Subsystemen.

4.3.7 Policy-orientiertes Lernen

Wie bereits oben erwähnt, hat der ACF innerhalb der Erklärung des politischen Prozesses ein besonderes Interesse an policy-orientiertem Lernen. Sabatier zufolge lässt sich der Begriff ‚policy-orientiertes Lernen’ als die „[…] relativ stabile Veränderung des Denkens oder von Verhaltensintentionen verstehen, die aus Erfahrungen resultieren und die sich mit der Realisierung oder der Veränderung von Policy-Zielen befassen“ (SABATIER 1993: 121-122). In der Summe beinhaltet Policy-Lernen die verbesserten Erkenntnisse über die Problemparameter und deren Einflussfaktoren, die internen Anpassungen bezüglich der Politikeffizienz und die sich verändernden Wahrnehmungen der möglichen Auswirkung alternativer Politikinhalte (SABATIER 1998: 104; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 123).


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Der ACF unterscheidet zwei Arten von Policy-Lernen: zum einen das Lernen innerhalb des koalitionseigenen „belief system“ und zum anderen das Lernen über die im gegebenen Politikfeld existierenden Überzeugungssysteme hinweg (SABATIER 1993: 139). Dem ACF folgend ist das Erstere relativ unproblematisch, dagegen das Zweite weitgehend unmöglich. Das wird damit begründet, dass „solch ein Lernen instrumentell ist“, d.h., dass die Akteure eigentlich lernen sollen, „die Welt besser zu verstehen“, um erfolgreicher ihre Policy-Ziele umsetzen zu können. Auf Grundlage ihrer unterschiedlichen und eingeschränkten Wahrnehmungskapazitäten filtern sie jedoch Erkenntnisse aus der „realen Welt“, indem sie sich Informationen widersetzen, die ihre Überzeugungen im „Hauptkern“ und „Policy-Kern“ als ungültig oder nicht realisierbar bezeichnen, mit der Wirkung, dass sie letztlich nichts „Neues“ oder „Zusätzliches“ lernen.

Soweit die externen Ereignisse und die Aktivitäten der Gegner dennoch Veränderung der eigenen Wertvorstellungen erfordern, „wird jede Anstrengung unternommen, diesen Wandel auf sekundäre Aspekte zu reduzieren, so dass der Kern intakt bleibt“ (SABATIER 1993: 138). Dies wird auf den folgenden fundamentalen Kausalmechanismus zurückgeführt: „Die Veränderung des Policy-Kerns jedoch ist schwierig, weil dieser weitgehend auf in der Kindzeit gelernten Wertvorstellungen basiert, an denen zäh festgehalten wird und die von empirischer Evidenz weitgehend unberührt bleiben. Sekundäre Aspekte können leichter verändert werden, weil sie sowohl eher der empirischen Widerlegung unterliegen, als auch für das Individuum weniger sichtbar sind“ (SABATIER 1993: 138).

4.3.8 Politikwandel

Als theoretischer Ansatz des politischen Prozesses konzentriert der ACF sein erkenntnistheoretisches Interesse primär auf die Erklärung von Politikwandel. Auf Grundlage des dargestellten theoretischen Konzepts kommt Politikwandel („policy change“) innerhalb eines Subsystems als Ergebnis der folgenden Prozesse zustande.

Zum einen können kognitive Aktivitäten der Akteure, wie das bereits beschriebene Policy-orientierte Lernen innerhalb und zwischen den Koalitionen, Wandel bedingen (SABATIER

1993: 135; SABATIER 1998: 105; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 123). Zum anderen lassen sich die politischen Veränderungen auf nicht-kognitive Prozesse zurückführen, die durch externe Störungen verursacht werden und sich auf die Ressourcen und die hiermit gegebenen Handlungsmöglichkeiten der Akteure wesentlich auswirken. Eine zweite nicht-kognitive Ursache für politische Veränderungen kann der personelle Wechsel an einer wichtigen Position infolge externer Bedingungen, Tod oder Rücktritt sein (SABATIER 1998: 105); SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 123). In diesem Zusammenhang geht der ACF grundsätzlich davon aus, dass – obwohl Policy-Lernen oft die sekundären Aspekte der Koalitionsüberzeugungssysteme verändert - die Veränderungen in den politikfeldbezogenen Aspekten eines öffentlichen Programms zumeist durch subsystemsexterne nicht-kognitive Störungen verursacht werden (SABATIER 1998: 105; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 123).

Darauf aufbauend unterscheidet der ACF zwischen gravierendem Politikwandel („major policy change“) und kleineren politischen Veränderungen („minor policy change“). Ein „major“ Politikwandel beinhaltet Veränderungen im Policy-Kern eines


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Regierungsprogramms, während der „minor“ Politikwandel einen Wandel in den „sekundären Aspekten“ darstellt. Themen („topic“) und Umfang („scope“) der Veränderungen in den jeweiligen strukturellen Kategorien der „belief systems“ sind dabei gemäß ACF für die Unterscheidung von „minor“ und „major“ Politikwandel ausschlaggebend (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 147). Wenn man den Wandel in Bezug auf Umfang analysiert, können demnach dieselbe Veränderung für ein Subsystem als „minor“, für ein anderes, das in das erste eingebettet ist, jedoch als „major“ angesehen werden. In Bezug auf die Veränderung der Themen („topic“) führen SABATIER & JENKINS-SMITH (1999: 158) jedoch an, dass der ACF (noch) nicht definieren kann, ob eine einzige oder aber mehrere Veränderungen im Policy-Kern ein „major change“ auslösen.

Darüber hinaus wurde die Erklärungskraft des ACF in Bezug auf die Bedingungen, unter denen ein „major“ Politikwandel stattfindet, folgendermaßen präzisiert: Externe Störungen sind zwar eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung für größere politische Veränderungen. Ein wesentlicher Wandel findet in solchen Situationen nur dann statt, wenn die Chance dafür von einer zuvor unterlegenen Koalition wahrgenommen und ausgenutzt wird (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 147)

Zudem ist ein „major“ Wandel von dem dafür notwendigen Grad des Konsensus in den jeweiligen politischen Systemen abhängig. Das Ausmaß an Konsens kann auf einem Kontinuum von niedrig über mittel bis hoch betrachtet werden. Diese Ausprägungen des institutionellen Systems können von einer dominierenden Regierungsminderheit in Diktaturen oder starken zentralisierten Staaten, über eine einfache Mehrheit in Demokratien mit fusionierten Staatsgewalten und einer qualifizierten Mehrheit in politischen Systemen mit ausgeprägter Gewaltenteilung bis hin zum Konsensus in Konsens-Demokratien reichen (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 148; siehe Abb. 3). In der neuesten ACF-Fassung von 2007 wurden diese institutionellen Variablen um das Konzept der Offenheit des politischen Systems erweitert und zu einem Komplex der “coalition opportunity structures“ (‚strukturell-institutionellen Erfolgsfaktoren’) zusammengefügt. Die Offenheit des politischen Systems ist demnach von der Zahl der Politikgestaltungsorte („decision-making venues“) und der Zugänglichkeit dieser Institutionen abhängig (SABATIER & WEIBLE 2007: 200-201). Die unterschiedlichen Typen der institutionellen Variablen sind in Tabelle 9 dargestellt.

Tabelle 9: Typologie von strukturell-institutionellen Erfolgsfaktoren (nach SABATIER &

WEIBLE 2007: 201)

Grad der notwenigen Zustimmung für wesentlichen Politikwandel Offenheit des politischen Systems

Hoch Mittel Gering

Hoch Pluralistisch Pluralistisch

Mittel Moderner Korporatismus „Westminster“

Gering Traditioneller Korporatismus

Autoritäre Exekutive


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Als Ergebnis zahlreicher empirischer Untersuchungen schlagen SABATIER & WEIBLE (2007) zwei alternative Wege gravierenden Politikwandels vor: Einerseits wird die potentielle Bedeutung von internen Erschütterungen oder Katastrophen („shocks“) für gravierenden Politikwandel anerkannt. Hierbei handelt es sich um fokussierende Ereignisse (vgl. KINGDON 1995), die (neue) Erkenntnisse über politisches Versagen und/oder Schadenspotential sowie neue Informationen zur Problemlage aufdecken und somit die existierenden inhaltlichen Politik-Kernüberzeugungen der dominierenden Koalition in Frage stellen können. In der Folge kann es zum Umschlagen von Machtverhältnissen und zur Umverteilung der Koalitionsressourcen (z. B. öffentliche Unterstützung, Finanzbudget etc.) sowie zur raschen Mobilisierung der Minderheitskoalition kommen, was dann in einen wesentlichen Politikwandel münden kann.

Andererseits werden Bedingungen aufgezeigt, die auch in Abwesenheit externer Einflüsse einen wesentlichen Politikwandel herbeiführen können. Die Rede ist dabei von ausgehandelten Vereinbarungen („negotiated agreements“), die bei andauernden, bedeutenden Konflikten zu einer Veränderung des Status-quo führen können. Im Einklang mit dem Konzept von Fachforen des ACF und der Literatur über „alternative dispute resolution“ definieren SABATIER & WEIBLE (2007: 205-207) wichtige Erfolgsbedingungen für die Gestaltung solcher auf Kooperation beruhenden Konfliktlösungsprozesse: So setzen ausgehandelten Vereinbarungen zunächst einen für alle Akteure inakzeptablen Politikstillstand voraus, der eine ernsthafte Motivation für eine gemeinsame Problemlösung darstellt. Die auf Vertrauensaufbau gerichteten Erfolgsfaktoren reichen dabei von einer breiten Beteiligung aller Anspruchsgruppen, und der Mitwirkung erfahrener und neutraler Moderatoren über konsensusorientierte Entscheidungsregeln und „faire“ mitgetragene Finanzierung bis hin zu ausreichender Verhandlungsdauer und regelmäßiger Teilnahme offiziell legitimierter Organisationsvertreter.

4.3.9 Modell des Individuums und kollektives Handeln

Der ACF-Ansatz beruht vor allem auf theoretischen Annahmen der Kognitionsforschung und Sozialpsychologie. Einerseits stützt sich der ACF auf die „Theorie der begründeten Aktion“ von AJZEN & FISHBEIN (1980), in der „die Akteure unterschiedliche Handlungsalternativen im Hinblick auf ihren Beitrag zu einem Set von Zielen abwägen, in welchem den Präferenzen der Bezugsgruppen (sowie der Mitglieder der eignen Koalition) eine wichtigere Rolle zugewiesen wird als in den meisten nutzenorientierten Modellen“ (SABATIER 1993: 131). Andererseits beruft sich der ACF auf die „Theorie der beschränkten Rationalität“ von SIMON

(1986), die die beschränkten Informationsverarbeitungskapazitäten von Menschen betont und davon ausgeht, dass „Menschen von komplexen Zusammenhängen schnell überfordert sind und sich eher an Routinen und Prozeduren orientieren“ und „sich mit zufrieden stellenden („satisfying“) Lösungen arrangieren“ (SCHNEIDER 2003: 124, Zitat leicht verändert; vgl. SIMON 1986).

Auf Grundlage dieser Annahmen unterscheidet sich das Modell des Individuums, das dem ACF zugrunde liegt, von dem Nutzen maximierenden Akteursmodell der Rational-Choice-Theorien in folgender Hinsicht (SABATIER 1993: 130ff.; SABATIER 1998: 108-110; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 130 ff. und die dort zitierte Literatur; vgl. Kap. 4.4 und 4.5):


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- Die Akteursziele basieren nicht auf einfachen ökonomischen Nutzen maximierenden Eigeninteressen, sondern stellen ein komplexes System von Wahrnehmungen, Überzeugungen, Wertorientierungen und Zielgruppen dar. Diesbezüglich geht der ACF davon aus, dass die „belief systems“-Modelle Eigeninteressen, organisatorische Interessen und Sozialisationsprozesse „elegant“ mit einbeziehen und daher inklusiver als reine Interessenmodelle sind. Da nach SABATIER die handlungsleitenden Orientierungen besser empirisch überprüfbar seien, verwendet der ACF die „belief systems“ als Fokus anstelle von Interessen;

- Die Akteure handeln insoweit instrumentell-rational, als dass sie bestimmte Ressourcen (Information, Geld, Unterstützer, Autorität) nutzen, um ihre Wertvorstellungen möglichst weitgehend in staatliche Programme zu übersetzen;

- Bei der Informationsverarbeitung leiden die Akteure an zahlreichen kognitiven Einschränkungen. Diesbezüglich sind die Akteure bei ihrem Handeln auf Heuristiken angewiesen, wobei sie sich insbesondere der Annahmen aus ihrem Policy-Kern bedienen. Daraus leitet sich die Schlussfolgerung ab, dass die Policy-Kern-Überzeugungen den hauptsächlichen „Klebstoff“ einer jeden Koalitionen („glue of coalitions“) darstellen;

- Im Einklang mit der Erwartungstheorie („Prospect theory“) nimmt der ACF an, dass die Akteure Niederlagen stärker als Siege gewichten und sich so eher an die ersteren erinnern. Dies führt dazu, dass die Akteure ihren politischen Gegnern mehr Macht zuschreiben, als diese tatsächlich haben;

- Der Attributionstheorie („Attribution theory“) und der Theorie der kognitiven Dissonanz („Cognitive dissonance theory“) entsprechend geht der ACF davon aus, dass die Akteurswahrnehmungen sehr stark durch ihre bestehenden normativen Überzeugungen gefiltert sind.

Die oben genannten Annahmen über das Individuum erklären die Stabilität der Koalitionen bzw. die Schwierigkeit einer Konfliktlösung und folglich die häufige Unveränderbarkeit von Politik. Die Koalitionsstabilität ist dabei einerseits darauf zurückzuführen, dass die in der jeweiligen Koalition geteilten Policy-Kern-Überzeugungen zur gleichen Problemwahrnehmung innerhalb einer Koalition aber zu unterschiedlichen Wahrnehmungen zwischen den Koalitionen führen. Diese kognitive Differenzierung geht auf die beiden grundlegenden normativen Grundpositionen im Policy-Kern, die die Koalitionen voneinander unterscheiden, zurück: die Orientierung an Grundwertprioritäten und die Identifikation von Gruppen, deren Wohlfahrt von größtem Anliegen ist. Dies bedingt eine Gruppenkohäsion in der Koalition und Misstrauen gegenüber dem Gegner (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 131-132). Wenn zudem in der Regel Niederlagen stärker im Gedächtnis verhaftet bleiben, kommt es in Konfliktsituationen häufig zum Phänomen des „devil shift“, d.h., jede Koalition hält die andere für mächtiger und feindseliger, als sie tatsächlich ist. Es ergibt sich daraus, dass die Konfliktlösung zwischen den Koalitionen schwer fällt und die Koalitionen über eine längere Zeit hinweg von einander ausdifferenziert und stabil bleiben (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 132).

Schließlich definiert Sabatier die Advocacy-Koalitionen nicht nur anhand ihrer gemeinsamen Überzeugungssysteme, sondern fordert ebenso „über längere Zeit einen durchschnittlichen Grad koordinierter Handlungen“ (SABATIER 1993: 127). Die Autoren des ACF weisen hierzu auf die größere Bedeutung einer „schwachen“ („weak“) Koordination anstelle einer „engen“


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(„strong“) Koordination zwischen den Mitgliedern einer Koalition hin. Hierbei beschränkt sich das koordinierte Handeln auf die gegenseitige Beobachtung der Handlungen der Koalitionsmitglieder und Anpassungen der eigenen Strategie im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel innerhalb der Koalition (ZAFONTE & SABATIER 1998; SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999). Ein Motiv zur Kooperation innerhalb der Koalition – trotz möglicher hoher Kooperationskosten (s.u.) – stellt auch der bereits dargestellte „devil shift“ dar: „If the opponent is evil, then its victory is likely to result in very substantial costs to the members of a coalition. And if the opponent is very powerful, the only way to preclude its victory is to achieve very effective coordination among members” (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 140).

Mit der Einführung des „schwach“ koordinierten Koalitionshandelns nimmt der ACF demnach an, dass geteilte Ziele und Überzeugungen sowie die Anerkennung, dass gemeinsam genutzte bzw. angewandte Ressourcen und Strategien die Erfolgschancen erhöhen, zur Überwindung der folgenden Herausforderungen für kollektive Handlungen ausreichend sind (vgl. Kap. 4.4):

- die Transaktionskosten, die bei der Bildung und Formulierung eines gemeinsamen Problemverständnisses und von Problemlösungsmitteln (Strategien) entstehen;

- die Schwierigkeit, Politiken zu entwickeln, die Verteilungskonflikte unter den Koalitionsmitgliedern gerecht bzw. ausgewogen behandeln;

- die Versuchung für jedes Individuum und jede Organisation, „Trittbrettfahrer-Verhalten“ („free-riding“) zu zeigen.

Diese drei aufgelisteten Probleme kollektiven Handelns wurden von SCHLAGER (1995) und SCHLAGER & BLOMQUIST (1996) angeführt, um die von ihnen identifizierten kritischen Punkte des ACF hervorzuheben. Auf Grundlage der RC-Theorie und insbesondere des IAD-Ansatzes OSTROMS schlagen sie zwei Sets an theoretischen Annahmen vor, um die „Probleme“ des koordinierten Handelns zu beheben. Zum einen wollen sie das Herzstück des ACF, die Verfechter-Koalition, durch das Konzept einer Mindestkooperation auf Grund von wiederholten Interaktionen, relativ geringen Informationskosten und dem Glauben an akteursgerechte Politikwirkung ergänzen. Zum anderen wird die Erklärungskraft des ACF mit dem Konzept der Koalitionsfortdauer zu stärken versucht. Hierzu werden die Existenz und Pflege gemeinsamer Strategien als unentbehrliche Voraussetzung zur Erreichung einer formellen Annahme und Umsetzung der jeweiligen koalitionsrelevanten Politikinhalte thematisiert. Das letztere wird mit Annahmen über die Fähigkeit der Koalition, Nutzenvorteile aus der Kooperation ziehen zu können, den gerechten Ausgleich von Kosten und Nutzen unter den Koalitionsmitgliedern sowie die Kontrollmechanismen (z. B. Monitoring) gemeinsamer Kooperationshandlungen konkretisiert bzw. operationalisiert (vgl. SCHLAGER 1995; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996).

Trotz ihrer stringenten Logik werden diese theoretischen Überlegungen bzw. Weiterentwicklungen von den ACF-Gründungsvätern als für den ACF wenig angemessen betrachtet. Dies wird vor allem mit der Fundierung der Ergänzungen in einem ökonomisch-rationalen und interessengeleiteten Akteursverständnis begründet, welches mit den sozial-psychologischen Grundlagen des ACF unvereinbar sei. Insoweit beharren sie auf dem von


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ihnen entwickelten Konzept einer „schwachen“ Koordination (siehe oben) anstelle der von SCHLAGER (1995) und SCHLAGER & BLOMQUIST (1996) vorgeschlagenen „ökonomisch-rationalen“ „engen“ Koordination. So wird von den ACF-Gründungsvätern argumentiert, dass die Transaktionskosten der Einigung auf ein Problemverständnis und seine Lösung bei dem gemeinsamen Überzeugungssystem gering sind, weil die geteilten „beliefs“ bereits bestimmte Präferenzen und Annahmen enthält. Außerdem werden die Möglichkeit und die Wahrscheinlichkeit eines „Trittbrettfahrer-Verhaltens“ bei Mitgliedern einer Koalition geringer eingeschätzt, da erstens gegenseitiges Vertrauen und zweitens großteils übereinstimmende Interessen unterstellt werden können. Ähnliches gelte für die Verteilung der Kosten und Nutzen.

Es ist allerdings zu bedenken, dass die ACF-Befürworter zulassen, dass diese Überlegungen bei Akteuren mit vorrangig materiellen Zielen weniger zutreffen als bei ideell orientierten Akteuren (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 140ff). Hinzu kommt, dass eine materielle Zweckrationalität über eine ideelle Werterationalität in Situationen, wo Akteure an direkten und wesentlichen ökonomischen Resultaten interessiert sind, dominieren kann (PREISENDÖRFER 2004; vgl. LEACH & SABATIER 2005: 500).

Schließlich unterscheidet der ACF in Bezug auf den Zusammenhang zwischen Überzeugungen („beliefs“) und Zielabhängigkeiten (Interessenbeziehungen) die folgenden wichtigsten Typen von Koalitionsmitgliedern (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 141):

- starke Koalitionsmitglieder (übereinstimmende „beliefs“ und symbiotische Interessenbeziehungen);

- Mitglieder mit Verteilungskonflikten (übereinstimmende „beliefs“ und konkurrierende Interessenbeziehungen);

- moderate Koalitionsmitglieder (übereinstimmende „beliefs“, aber mit symbiotischen Interessenbeziehungen mit Mitgliedern einer Oppositionskoalition).

Diese weitere theoretische Differenzierung, die (materielle) Verteilungsprobleme nicht länger unterschlägt, aber dennoch im Rahmen des ACF-Modells bleibt, geht auf FENGER & KLOK

(2001) zurück. Aufbauend auf der Netzwerktheorie und mit Rücksicht auf die Unterscheidung zwischen enger und schwacher Koordination ergänzen sie mit ihrem Konzept die Dimension der Akteursbeziehungen innerhalb und über die Koalitionen hinweg. FENGER & KLOK (2001) unterscheiden dabei konkurrierende Beziehungen (um Ressourcen, Budget, Fläche, etc.) von symbiotischen Beziehungen, in den jeder Akteur unterschiedliche Ressourcen zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels einbringt. Wenn man zudem annimmt, dass die Überzeugungssysteme sich in einem Kontinuum von übereinstimmend über indifferent bis konträr einordnen lassen, ergeben sich verschiedene mögliche Koordinationsformen. Diese Konstellationen sind in der Tabelle 10 dargestellt.

Während bei den meisten Konstellationen das Koalitionsverhalten nahe liegt und Konstellationen, bei denen das Überzeugungssystem der Akteure als indifferent betrachtet werden kann (Zellen 2, 5 und 7), selten sind und daher nicht weiter erklärt werden, bedürfen die Fälle 7 und 3 einer näheren Erläuterung. Wenn Akteure zwar übereinstimmende Überzeugungen aufweisen, aber in Konkurrenz um dieselben Ressourcen stehen (Zelle 7),


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werden die Verteilungskonflikte ein ständiger Konfliktherd innerhalb einer Koalition sein. Interessant ist gleichwohl, dass die Koalition trotz dieser Hindernisse besteht; dies wird ACF-gemäß auf die übergeordnete Bedeutung der Überzeugungssysteme gegenüber den „Interdependenzen“ zurückgeführt.

In umgekehrter Weise tritt die gleiche Logik in der gegensätzlichen Situation (Zelle 3) in Erscheinung. Während sich die Akteure aufgrund unterschiedlicher Überzeugungen in verschiedenen Koalitionen gegenüberstehen, können symbiotische Beziehungen (z. B. verbesserte Vermarktungschancen durch eine Ökologisierung der Waldnutzung, Anm. des A.) zu einer Deeskalationsstrategie und dem Streben nach einem Kompromiss führen. Sollte diese Situation über einen längeren Zeitraum anhalten, wird der Akteur sein Überzeugungssystem anpassen („Politiklernen“); dies gilt insbesondere, wenn lediglich sekundäre Aspekte betroffen sind. Beide Reaktionen führen dazu, dass der Konflikt nicht dauerhaft existieren dürfte (FENGER & KLOK 2001: 163 f.).

Tabelle 10: Koalitionsverhalten abhängig von Art der Interdependenzen und Übereinstimmungsgrad der Überzeugungssysteme (nach FENGER & KLOK 2001: 164)

Überzeugungen („Beliefs“) Interdependenz

(Zielbeziehung) Übereinstimmend Indifferent Konträr

Symbiotisch (1) Enge Koordination (2) Koalition der Annehmlichkeit

(3) Instabiler Konflikt, Entpolitisierung, Lernen

Unabhängig (4) Schwache Koordination

(5) Keine Koalition (6) Schwacher Konflikt

Konkurrierend (7) Koalition mit schweren Verteilungskonflikten (Collective action problems)

(8) Schwacher Konflikt (9) Heftiger Konflikt

4.3.10 Hypothesen des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes

Eines der besonderen Merkmale des ACF besteht darin, dass er eine Vielzahl von theoriegeleiteten und empirisch falsifizierbaren Hypothesen zur Verfügung stellt.35 Die unten angeführten Hypothesen stammen aus dem ACF-Modellkonzept von 1988, überprüft und ausgebaut nach einer Vielzahl empirischer Untersuchungen in der Periode 1987-1998. Die Hypothesen beziehen sich auf die Themenbereiche „Advocacy-Koalitionen“, „Politikwandel“ und „Politiklernen“36 und lauten wie folgt:

35

BANDELOW (1999: 318) beurteilt den ACF jedoch kritisch und weist auf seine Schwächen hin, dass die im Ansatz präsentierten Hypothesen sehr allgemein gehalten und somit gegenüber Widerlegung immun seien.

36 Die Vorstellung der Hypothesen basiert auf SABATIER (1993: 130 FF.), überprüft und ergänzt nach SABATIER (1998: 114 ff.) und SABATIER & JENKINS-SMITH (1999: 129 ff.)


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Hypothesen zu Advocacy-Koalitionen:

Hypothese 1: Im Hinblick auf größere Auseinandersetzungen innerhalb eines reifen Policy-Subsystems (d. h. wenn Kern-Überzeugungen auf dem Spiel stehen) ist die Anordnung der Verbündeten und der Gegner über Perioden von rd. einem Jahrzehnt relativ stabil.

Hypothese 2: Akteure in einer Advocacy-Koalition zeigen einen substantiellen Konsensus in Fragen, die den Policy-Kern betreffen. Weniger Konsensus besteht dem entgegen im Hinblick auf sekundäre Aspekte.

Hypothese 3: Ein Akteur (oder eine Koalition) gibt Sekundäraspekte seines (ihres) „belief system“ auf, bevor Schwächen im Policy-Kern zugestanden werden.

Hypothese 4: Akteure aus Behörden nehmen innerhalb einer Koalition mehr vermittelnde („centrist“) Positionen ein, als dies für ihre Verbündeten aus Interessenverbänden zutrifft.

Hypothese 5: Eliten von nichtmateriellen („purposive“) Gruppen sind beim Ausdruck ihrer „beliefs“ eingeschränkter als Eliten von materiellen Gruppen.

Hypothese 6: Akteure, die „policy core beliefs“ teilen, werden eher zu einer kurzfristigen Kooperation bereit sein, wenn sie ihre Gegner als a) sehr mächtig wahrnehmen und b) mit hoher Wahrscheinlichkeit mit beträchtlichen Kosten rechnen müssen, wenn ihre Gegner erfolgreich sind.

Hypothesen zum Politikwandel (Policy Change)

Hypothese 7: Der Policy-Kern eines politischen Programms in einer spezifischen politischen Einheit wird solange nicht signifikant verändert, wie die Subsystem-Advocacy-Koalition, die das Programm ins Leben gerufen hat, in dieser politischen Einheit an der Macht bleibt – es sein denn, der Wandel wird ihr durch eine übergeordnete politische Einheit aufgezwungen.

Hypothese 8: Die Veränderungen der Policy-Kern-Merkmale eines politischen Handlungsprogramms setzen zum einen bedeutsame Störungen/Ereignisse, die außerhalb des Subsystems liegen, voraus, wie beispielsweise Veränderungen in den sozioökonomischen Bedingungen, der regierenden Koalition auf gesamtstaatlicher Ebene oder Policy-Effekte aus anderen Subsystemen, zum anderen ein geschicktes Ausnutzen dieser Handlungsgelegenheiten durch die (vorherige) Minderheitskoalition innerhalb des Subsystems.


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Hypothesen zum Lernen über Koalitionen hinweg

Hypothese 9: Policy-orientiertes Lernen über „belief systems“ hinweg ist dann am wahrscheinlichsten, wenn es eine mittlere Ebene des informierten Konfliktes zwischen den beiden gibt. Dies setzt voraus, dass a) jede Koalition die technischen Ressourcen hat, um sich auf eine solche Debatte einzulassen, und dass b) der Konflikt sich auf sekundäre Aspekte des eigenen „belief system“ und Kernelemente des anderen bezieht oder – alternativ – sich auf wichtige sekundäre Aspekte beider „belief systems“ erstreckt.

Hypothese 10: Policy-orientiertes Lernen über „belief systems“ hinweg ist am wahrscheinlichsten, wenn ein Forum existiert, das a) über genügend Reputation verfügt, um professionelle Akteure aus verschiedenen Koalitionen zur Teilnahme zu veranlassen, und b) durch eine professionelle Orientierung geprägt wird.

Hypothese 11: Probleme, für die akzeptierte quantitative Erfolgsindikatoren existieren, eigenen sich mehr für policy-orientiertes Lernen als diejenigen, bei denen die Erfolgsindikatoren eher qualitativen und recht subjektiven Charakter haben.

Hypothese 12: Probleme, die sich auf die natürliche Umgebung beziehen, eignen sich eher zum policy-orientierten Lernen als diejenigen, die sich auf soziale Systeme beziehen, weil bei den ersten viele der kritischen Variablen nicht die selbst aktiven Akteure sind und weil dazu kontrollierte Experimente eher durchgeführt werden können.

Hypothese 13: Selbst wenn die Ansammlung technischer Informationen die Sichtweise der Koalitionen nicht verändert, kann sie zumindest kurzfristig wesentliche Auswirkungen auf das Politikergebnis haben, indem sie die Sichtweise von Politikvermittlern oder von anderen wichtigen Regierungsbeamten beeinflusst.

4.3.11 Anwendbarkeit des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes in Europa und in der Forstpolitikwissenschaft

Der ACF ist ursprünglich auf Grundlage der Erfahrung mit politischen Prozessen und Institutionen in den USA erarbeitet und in Politikfeldern wie Energie- und Umweltpolitik angewandt worden. Wie SABATIER (1998) selbst bemerkt, genießt der ACF auch hohe Aufmerksamkeit von Forschern außerhalb der USA (SABATIER 1998: 120; SABATIER &

JENKINS-SMITH 1999: 151; SABATIER & WEIBLE 2007: 189-190).

Der Großteil der bislang durchgeführten Studien bezieht sich dabei neben den USA auf Westeuropa, Kanada oder Australien und behandelt eine große Bandbreite an relevanten Themenbereichen, die sich von der Energie- und Umweltpolitik, über Bildung, Staatsverteidigung, Telekommunikationen, Drogenpolitik, Infrastrukturpolitik bis hin zur Sozialpolitik und Geschlechterpolitik erstrecken (SABATIER 1998: 107; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 125-127). In diesem Zusammenhang folgern SABATIER & JENKINS-SMITH

(1999), dass der ACF für die politikwissenschaftliche Analyse unterschiedlicher Politikfelder


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in OECD-Ländern37, einschließlich (West-)Europa, mit unterschiedlichen politischen Systemen geeignet sei (SABATIER 1998: 120; SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 151).

Nur eine der oben angesprochenen Studien beschäftigt sich dabei ausschließlich mit einem osteuropäischen Land. Am Beispiel der Umweltpolitik in Polen untersucht ANDERSSON

(1999) die umweltpolitischen Veränderungen seit 1980 und beweist dabei die Anwendbarkeit des ACF auf osteuropäische Staaten mit nicht demokratischer politischer Vergangenheit. SABATIER & JENKINS-SMITH (1999: 121) verweisen in diesem Kontext ausgehend vom pluralistischen Entstehungszusammenhang des ACF auf folgende Mindestanforderung an das Untersuchungsgebiet für eine sinnvolle Anwendung des ACF: „some degree of coordinated dissent from the policies of the dominant coalition must be possible – although not necessarily legal.“

Der ACF wird auch für die Analyse forstpolitikwissenschaftlicher Prozesse, insbesondere die der Politikformulierung, als angemessen angesehen (GLÜCK 1999, 2001; KROTT 2001: 211). Wie bereits in Kapitel 3 dargelegt, setzte sich eine Reihe von Studien mit forstpolitikwissenschaftlichen Fragestellungen unter Anwendung des ACF auseinander (siehe Kap. 3.1.6). Diese Forschungsarbeiten bestätigen die erkenntnistheoretischen Vorteile des Konzeptes. Der ACF wurde bislang in forstpolitischen Forschungsarbeiten jedoch nur selten ganzheitlich, Hypothesen testend und/oder mit genügender Datenqualität angewandt. Bedeutsam für die vorliegende Untersuchung ist, dass bislang eine auf den ACF gestützte wissenschaftliche Analyse von Waldpolitik in osteuropäischen Staaten im Kontext von Transformation und EU-Integration gänzlich fehlt, womit die Relevanz dieser Studie untermauert wird.

4.4 Die Rational-Choice-Theorie

4.4.1 Hintergrund und Zweck der Rational-Choice-Theorie

Die theoretischen Ansätze rationaler Wahlhandlungen (Rational Choice) zählen zu den bedeutendsten sozialwissenschaftlichen Theorien (KUNZ 2005: 479) und stellen einen Standardansatz zur Analyse des politischen Prozesses dar (VON PRITTWITZ 1994: 146; JOHN

2003; vgl. Kap. 3.2.2). Der Zweck der Rational-Choice-Theorie (RC-Theorie) besteht darin, soziale Phänomene auf der Makro-Ebene durch Annahmen über individuelles Handeln zu analysieren und zu erklären. Hierzu kann das Spektrum des Untersuchungsfokus von Konflikt und Kooperation im politischen Prozess bis hin zur (Nicht-)Produktion bzw. Gefährdung von Kollektivgütern reichen (PREISENDÖRFER 2004: 272; KUNZ 2005). Dabei basiert die RC-Theorie auf dem empirisch-analytischen Verständnis der Wissenschaftstheorie (DIECKMANN & VOSS 2004: 13-14; KUNZ 2005: 461-462).

Bei der Erklärung von sozialen Phänomenen, darunter politischen Prozessen, geht das Modell der RC-Theorie von den folgenden grundlegenden Prämissen aus: Zum einen können Makro-

37

OECD steht für Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. OECD vereint 30 Mitgliedsländer, die sich zu

Demokratie und Marktwirtschaft bekennen. Mitglieder sind alle EU-15 Länder, vier neue EU-Staaten (Polen, Slowakei, Tschechien, Ungarn), EFTA-Staaten (Island, Norwegen, Schweiz), die Türkei sowie die USA, Kanada und Mexiko, und Australien, Neuseeland, Korea und Japan (www.oecd.org)


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Ereignisse immer auf individuelle Akteurshandlungen zurückgeführt werden. Zum zweiten verfügen die Akteure über bestimmte Ressourcen (oder handeln unter Einschränkungen), haben Präferenzen (Rangordnung von Zielen und Wünschen) und können zwischen mindestens zwei Alternativen wählen. Schließlich basieren die Akteurshandlungen auf rationalen Entscheidungen, wobei Rationalität bedeutet, dass die Akteure ihre Ziele so umfassend wie möglich erreichen wollen. In knapper Form heißt es, „dass Akteure in Entscheidungssituationen unter Restriktionen versuchen, ihre Präferenzen möglichst gut zu realisieren“ (DIECKMANN & VOSS 2004: 15). Aus der Perspektive der RC-Theorie lassen sich also Politik(-inhalt), Politikwandel und Politikstabilität als Ergebnis rationaler Wahlhandlungen (choices) von Akteuren unter gegebenen institutionellen und sozioökonomischen Bedingungen/Restriktionen (constraints) erklären (VON PRITTWITZ 1994: 145-146; JOHN 2003; STEWART 2006: 184).

Unter dem Begriff Rational Choice werden unterschiedliche, jedoch komplementäre theoretische Konzepte und Modelle aus Ökonomie, Soziologie und Politikwissenschaft zusammengeführt. Auf dieser Grundlage wurde bislang keine einheitliche RC-Theorie entwickelt, sondern je nach Modellannahmen werden unterschiedliche Varianten von RC-Ansätzen angewandt (DIECKMANN & VOSS 2004: 13). Dennoch fußen die jeweiligen theoretischen Ansätze auf gemeinsamen theoretischen Grundlagen. Nachstehend wird diese theoretische Fundierung der RC-Theorie näher erörtert. Im Anschluss daran wird ein konkreter theoretischer Rational Choice Ansatz des politischen Prozesses vorgestellt.

4.4.2 Theoretische Modellgrundlagen

RC-Theorien stellen 2-Ebenen-Modelle zur Analyse von sozialen Makro-Phänomenen dar. Dabei sind eine bestimmte soziale Situation und ihre Charakteristika auf der Makro-Ebene Ausgangspunkt der Analyse. Auf der Mikro-Ebene nehmen die involvierten Akteure die strukturelle Logik dieser Situation wahr und reagieren auf Grundlage ihrer rationalen Handlungswahl darauf. Die Summe jeweiliger Handlungen (dazu zählen auch gezielte Nicht-Handlungen) der in unterschiedlicher Abhängigkeit stehenden Akteure wirken sich auf das zu erklärende kollektive Ereignis auf der Makro-Ebene aus. Dieses theoretische Modell der RC-Theorie ist in der Abbildung 4 graphisch dargestellt.

Das grundlegende Modell der RC-Theorie, auch als „Badewannen-Modell“ (DIECKMANN &

VOSS 2004: 22) bekannt, versucht mit seinen zwei Ebenen somit, komplexen sozialen Ereignissen gerecht zu werden. Dabei kommt jedoch der Mikro-Ebene, also den handelnden Akteuren, die zentrale Bedeutung zu. Die Komplexität der Verbindung und Übergang zwischen den Ebenen dieser „mikrofundierten Makro-Theorie“ wird durch die folgenden drei Logiken bewältigt (nach ESSER 1993; KUNZ 2005: 466ff; vgl. DIECKMAN & VOSS 2004: 21-23).


64

Abbildung 4: Theoretisches Modell der Rationalen Wahl (Rational Choice) (nach KUNZ 2005: 476, modifiziert und ergänzt)

In einem ersten Schritt werden mit der Logik der Situation Annahmen über den Einfluss der Makro-Systemstruktur auf das Akteurshandeln thematisiert. Bei dieser „Makro-Mikro-Verknüpfung“ (Kontext-Hypothese) geht es um die „objektiven“ äußeren Rahmenbedingungen einer Handlungssituation, die die Akteure subjektiv wahrnehmen und bewerten. Dabei können sich diese Kontextbedingungen auf institutionelle Strukturen wie Normen, Knappheiten, Partizipation oder Interaktionsbeziehungen beziehen (ESSER 1993; DIECKMAN & VOSS 2004; KUNZ 2005).

Die zentrale theoretische Erklärung findet allerdings in einem nächsten Schritt anhand handlungstheoretischer Modelle statt. Mit der Logik der Selektion (Entscheidungstheorie) gelangen die von den Akteuren gewählten Handlungsalternativen unter den jeweils wahrgenommenen situativen Rahmenbedingungen in den Fokus. Es wird hierbei davon ausgegangen, dass es einen kausalen Zusammenhang zwischen Handlungssituation und Handlungsselektion gibt. Unter Bezug auf die Theorie des subjektiven Erwartungsnutzen (SEU-Theorie)38 wird davon ausgegangen, dass die Akteure in einer Handlungssituation unter Unsicherheit rational und zielgerichtet in Abhängigkeit vom erwarteten Nutzen möglicher Handlungskonsequenzen handeln. Dieser Logik der Bestimmung von Konsequenzen („Logic of consequences“) unterworfen, bilden die Akteure Präferenzen, „kalkulieren“ alle Handlungsalternativen in Bezug auf deren Nutzen zur Zielerfüllung und wählen diejenige Handlung, die ihnen den größten Gesamtvorteil verspricht („Maximierung des subjektiven Erwartungsnutzen“). Dabei bestimmt auch die Erwartung der Eintrittswahrscheinlichkeit dieses Nutzens (als Einschränkungen) die Akteurshandlung entscheidend (ESSER 1993; KUNZ 2005).

Die beiden Handlungsfaktoren, also Nutzenbewertung und Eintrittserwartung, werden miteinander auf eine Weise kombiniert, dass ein maximaler Gesamtvorteil („Nettonutzen“)

38

SEU steht für „subjective expected utility“

Soziale Situation

Situationswahrnehmung Akteurshandeln

Kollektives Phänomen (Explanandum)


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aus einer Handlung zu verwirklichen versucht wird. Die rationale Entscheidungsregel sieht also folgendermaßen aus: „Von mehreren Handlungsalternativen, die eine Person in Erwägung zieht, wählt sie diejenige, für die die erwarteten Handlungskonsequenzen am positivsten bewertet und am sichersten erwartet werden; in anderen Worten: der Akteur wählt die diejenige Handlungsalternative mit dem höchsten SEU-Wert bzw. dem höchsten Nettonutzen“ (KUNZ 2005: 468).

In einem dritten und letzten Schritt wird mit einer Logik der Aggregation (Aggregationsregel) die Auswirkung des Akteurshandelns auf das kollektive Explanandum auf der Makro-Ebene (z. B. politische Konflikte, institutioneller Wandel) hergestellt. Es wird hierbei auf „Transformationsregeln“ zurückgegriffen, um diese Mikro-Makro-Aggregation zu generieren. Neben statistischen (politische Aktivität der Bevölkerung) oder institutionellen Regeln (Abstimmungsverfahren) können spieltheoretische Ansätze oder komplexe formale Prozessmodelle hierzu in Frage kommen (KUNZ 2005).

In der Regel sind die zentralen Akteure der RC-Theorie natürliche Personen. Je nach Fragestellung können aber auch korporative Akteure (Organisationen, Nationalstaaten) als handelnde Akteure in die Betrachtung rücken. Außerdem beziehen sich die Ressourcen bzw. die Einschränkungen auf Einkommen, Marktpreise, Zeit, Technologien und/oder institutionelle Regelungen wie z. B. gesetzliche Bestimmungen (DIECKMANN & VOSS 2004: 15-16).

4.4.3 Modell des Individuums und der Akteurshandlungen

Die oben beschriebene theoretische Grundlage des Rational Choice beruht auf einem Modell des Individuums, das in den Sozialwissenschaften als RREEMM-Modell bezeichnet wird (LINDENBERG 1985: 100f., zit. nach KUNZ 2005: 461). Demnach sei der Mensch als einen „resourceful, restricted, expecting, evaluating, maximazing men“ zu verstehen. Die ersten zwei Eigenschaften beziehen sich darauf, dass Menschen einfallsreich auf der Suche nach Handlungsoptionen sind, jedoch dabei die jeweiligen Einschränkungen der Handlungssituation (z. B. knappe Güter oder Ressourcen) zu beachten haben. Des Weiteren haben die Menschen Erwartungen bezüglich der Realisierung ihrer Ziele und Präferenzen und bewerten ihre Handlungen nach Kosten-Nutzen-Kalkülen. Schließlich führen all diese strategischen Überlegungen zu einer rationalen Wahl: Menschen wollen ihren Nutzen unter den genannten Einschränkungen maximieren. Das Maximierungskriterium stellt somit eine feste Entscheidungsregel, das rationale Akteurshandlungen begründet, dar (KUNZ 2005: 461-462).

In Bezug auf die weitere Konkretisierung der Art des Nutzens bzw. der Handlungsziele und der individuellen Situationswahrnehmung wird dieses grundlegende Modell in „harte“ und „weiche“ Varianten der RC-Theorie ausdifferenziert. Wenn der Schwerpunkt auf die Annahmen der Maximierung des Eigennutzens und die Verfolgung rein materieller Interessen gelegt wird, kommt die „harte“ Variante der RC-Theorie ins Spiel. Diese geht in ihrer Reinform vom Modell des Homo Oeconomicus aus. Der Vorteil dieser Variante besteht in der relativ leichten Operationalisierung (z. B. in monetär messbaren Variablen zu Kosten-Nutzen-Kalkülen, Verzicht auf zusätzliche Faktoren wie Normen, Moral etc.) und somit auch


66

Falsifizierbarkeit des Modells. Diese sparsame Modellierung hat jedoch auch eine oft eingeschränkte Erklärungskraft für empirisch beobachtbare Phänomene zur Folge.

Vor diesem Hintergrund wurden „weiche“ RC-Modelle entwickelt, die in der Nutzenfunktion auch soziale oder „innere“ Moralsanktionen - wie z. B. personelle Kosten wie soziale Missbilligung oder „Gewissensbisse“ sowie individueller Nutzen der Normenbefolgung - integrieren. Im Gegensatz zu den „harten“ Annahmen werden diese Modelle „realitätsnäher“, aber gleichzeitig immuner gegenüber jeglicher empirischer Falsifizierung (DIECKMANN &

VOSS 2004: 19-20; vgl. WINKEL 2007). Darüber hinaus werden die Annahmen über die „perfekte“ Wahrnehmungskapazität der rationalen Akteure vermehrt in Frage gestellt. Auf dieser Basis wurde das Konzept der „bounded rationality“ (SIMON 1986, zit. nach SCHNEIDER

2003: 124; vgl. Kap. 3.3.5) entwickelt, das die eingeschränkten Informationsverarbeitungskapazitäten der Akteure betont und dadurch nicht maximierende Prinzipien wie „satisfying behavior“ einführt (DIECKMANN & VOSS 2004: 16).

4.4.4 Phänomene im politischen Prozess im Spiegel der Rational-Choice-Theorie

Auf Grundlage der RC-Theorie lassen sich soziale und politische Phänomene wie Konflikt oder Kooperation mit Hilfe von Interessenkonstellationen erklären. Interessen werden in der Politikwissenschaft als „motivationale Fixierungen bezeichnet, die in nutzen- und vorteilsorientierten Einstellungen, Erwartungen, Ansprüchen und Bestrebungen“ münden, und die „auf jeweils bestimmte Objekte, Güter, Sachverhalte, Ziele, Zustände, Handlungsmöglichkeiten, Rechte und Situationspositionen“ auf Grund intendierter Wertschätzung bezogen werden (HILLMANN 1989: 71, zit. nach VON PRITTWITZ 1994: 24). In diesem Sinne werden Interessen durch die folgenden Elemente begründet:

• den situativen Bezug zu einem Gut oder Zustand,

• die Wahrnehmung des Gutes und der Beziehung zu diesem sowie

• die Neigung des Akteurs, das Gut oder den Zustand erlangen oder nicht erlangen/vermeiden zu wollen.

Daraus folgt, dass Interessen im Unterschied zu den übersituativ relativ stabilen Wertorientierungen von der jeweiligen Handlungssituation direkt abhängig und damit oft kurzfristig veränderlich sind (VON PRITTWITZ 1994: 24). Entscheidend ist, dass die Akteure ihre Handlungen primär an die Befriedigung bestimmter fundamentaler Grundbedürfnisse (physisches Wohlergehen, Prestige, Macht, etc.) orientieren und dafür nach Gütern (Nahrung, sozialer Rang, Machtstellung) suchen (GIESEN 1991).

Die Güter und die Mittel zur vollkommenen Bedürfnisbefriedigung sind allerdings knapp, weil die Gesellschaft oder die sozialen Subsysteme bei deren Produktion und Verteilung an Grenzen – wie z. B. begrenzte Naturressourcen, Machtkonkurrenz und -ausschließung – stoßen. Es folgt daraus, dass nicht alle Bedürfnisse aller sozialen Akteure umfassend erfüllt werden können, wodurch Frustration bei den betroffenen Menschen erzeugt wird. Es entstehen somit soziale Probleme und Konflikte über die mögliche Produktion von knappen Gütern und deren angemessene Verteilung auf Konfliktgruppen (GIESEN 1991: 213-215); KUNZ 2005: 468-471). Nach dem RC-Ansatz sind Konflikte durch Gegensatz von Interessen


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generiert und können sich zu Konflikten von Macht, Herrschaft und Kontrolle über die knappen Güter und Ressourcen entwickeln (GIESEN 1991: 216-220; KUNZ 2005: 475). In diesem Sinne kann Macht als die „Verfügung, das heißt Gewährung und Verweigerung von knappen Mitteln zur Bedürfnisbefriedigung der Gesellschaftsmitglieder“ verstanden werden (GIESEN 1991: 216).

Die RC-Theorie betont hierzu, dass Konflikt oder Kooperation in gesellschaftlichen Prozessen von den jeweils vorzufindenden situativen Interessenkonstellationen abhängig sind. So z. B. kann ein eindimensionaler Interessen- oder Verteilungskonflikt zwischen unterschiedlichen Interessen an der Nutzung eines knappen Gutes bestehen. Dabei bedeutet ein Nutzengewinn für Akteur A einen entsprechenden Nutzenverlust für Akteur B. In der Spieltheorie bezeichnet man einen solchen gleichzeitigen, gleichwertigen Nutzengegensatz (Nettonutzen von „+3“ vs. Nettoverlust von „-3“) als Nullsummenspiel. Verteilungskonflikte können allerdings zwei- oder mehrdimensional ausgerichtet sein. Dabei können die Akteure in mehrere Vorhaben involviert sein, die je nach subjektiv bewertetem Nutzen oder Schaden in einem bestimmten Raum-Zeit-Bereich zu Interessengegensätzen unterschiedlicher Intensität, Indifferenz oder gemeinsamen Interessen führen können. Schließlich können neben diesen Verteilungsinteressen erster Ordnung (Primärinteressen) auch Helferinteressen (Sekundärinteressen) begründet werden, die mehr an der Aufrechterhaltung der Helferrolle als an der Problemlösung selbst ausgerichtet sind (VON PRITTWITZ 1994: 25-29).

In der Tat sind soziale und politische Handlungskonflikte komplexer und häufiger als die eindimensionalen und aktuellen Interessenkonstellationen des Null-Summen-Spiels oder eines kooperativen Spiels. Zwischen diesen Extremfällen liegen Spiele mit so genannten gemischten Motiven („mixed motive games“), die sowohl gegensätzliche als auch ergänzende Interessen bei den Akteursinteraktionen aufdecken. Ein konkretes theoretisches Konzept, das solche Tatbestände modelliert, ist das des Gefangenen-Dilemmas. Dabei wird unterstellt, dass zwei gegenseitig abhängige, in ihren Handlungsoptionen dadurch verschränkte Akteure zwischen Kooperation oder Nicht-Kooperation wählen können. Obgleich eine gegenseitige Kooperation die Akteure besser stellen würde, zeigt das Modell das soziale Dilemma, dass darin besteht, dass unter „rationalen“ Gesichtspunkten jeder der beiden Akteure unter Unsicherheit hinsichtlich der Kooperationswilligkeit des Gegners es immer vorziehen müsste, nicht zu kooperieren (VON PRITTWITZ 1994).

Dieses Gefangenen-Dilemma wird mit dem spieltheoretischen „Nash-Gleichgewicht“ erklärt. Dieses Gleichgewicht, aus dem sich die Lösung des Spiels ergibt, ist dann gegeben, wenn keiner der beiden rationalen Spieler durch eine einseitige Änderung seiner Strategie etwas gewinnen kann. In Abbildung 5 ist der jeweilige Nutzen (Auszahlung, „pay off“) aus verschiedenen möglichen Akteurshandlungen angegeben. Wie dieser Matrix zu entnehmen ist, stehen die zwei Strategien der am Spiel Beteiligten nur in der Handlungskonstellation (n/n oder 2/2) in einem solchen Gleichgewicht. Diese Strategie ist dominant, weil was „immer ein Akteur wählt, es ist für den anderen besser, nicht zu kooperieren“ (KUNZ 2005: 465). Mit anderen Worten: Die Akteure kooperieren nicht, weil „Treuebruch“ sich immer lohnt, unabhängig davon, ob der Gegner kooperiert oder nicht. Im übrigen Fall einer möglichen Kooperation besteht immer das Misstrauen, dass der andere Spieler das kooperative Verhalten zu seinem Nutzen ausbeutet (VON PRITTWITZ 1994; KUNZ 2005).


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Spieler B Spieler A

Vereinbarung befolgen (b) Vereinbarung nicht befolgen (n)

Vereinbarung befolgen (b) (3/3) (1/4)

Vereinbarung nicht befolgen (n) (4/1) (2/2)

Auszahlung an: (Spieler A/ Spieler B)

Abbildung 5: Das Gefangenen-Dilemma (aus KUNZ 2005: 465)

Diese einfache theoretische Modellierung in der Form des Gefangenen-Dilemmas beschreibt das ‚soziale Dilemma’ oder den Konflikt zwischen individueller und kollektiver Rationalität. Damit wird das Phänomen bezeichnet, dass obwohl die Herstellung eines Kollektivgutes (z. B. Umweltschutz) als ein gemeinsames Ziel von vielen Akteuren in großen Sozialverbänden geteilt wird, eine solche Zielerreichung doch nicht unbedingt zu erwarten ist. Bei solchen Kollektivgütern handelt sich um gemeinsame Interessen, bei deren Erbringung alle Betroffenen profitieren würden. D.h. keinem der daran Beteiligten kann der Nutzen, der sich aus der Zielerreichung ergibt, vorenthalten werden. Die mangelhafte Bereitstellung solcher gemeinsamen Ziele, die aus kollektiver Sicht in der Vermeidung externer Effekte mit negativen Nutzenfolgen rational begründet sind, wird mit dem Konzept des „Trittbrettfahrer-Verhaltens“ erklärt (GIESEN 1991; VON PRITTWITZ 1994; KUNZ 2005).

MANKUR OLSON beschreibt in seiner Studie „The Logic of Collective Action” von 1965/1968 (OLSON 1968, zit. nach KUNZ 2005: 471) diese Problematik, die auf rationale Kosten-Nutzen-Überlegungen mehrerer beteiligter Akteure zurückgeführt wird. Demnach sind bei größeren Sozialgruppen die individuellen Akteurshandlungen und Beiträge der Gruppenmitglieder weniger wichtig und offensichtlich für die gemeinsame Zielerreichung. Dadurch ist es unter der Maßgabe individueller Rationalität nicht rational, sich daran zu beteiligen, solange auch zugleich keiner von dem kollektiven Nutzen ausgeschlossen werden kann und/oder eigene (Opportunitäts-) Kosten entstehen. Da alle Beteiligten auf diese Weise denken, tritt im Endeffekt kein kollektives Handeln zutage und das kollektive Gut oder Ziel wird nicht produziert bzw. erreicht (KUNZ 2005: 470-471). Diese paradoxe Situation der Inkompatibilität individueller und kollektiver Rationalität führt dazu, dass kollektive Güter bzw. Ziele nur über die Steigerung des individuellen Nutzens in kleineren Gruppen zu erreichen sind (vgl. MOE 1981: 531-543).

Folglich schlägt MANKUR OLSON vor, selektive Anreize zur Beeinflussung der einzelnen Mitglieder einzusetzen. In der Regel können hierbei hauptsächlich zwei Einflussstrategien verfolgt werden: Zwang oder aber vor allem materielle/finanzielle Anreize, also „carrot and stick“ bzw. „Zuckerbrot und Peitsche“. Die Teilnahme bzw. die Nicht-Teilnahme an der Erzeugung des Kollektivgutes wird gefördert bzw. sanktioniert, indem die Einflussmittel „dadurch Zwang ausüben, dass sie jene bestrafen, die einen ihnen zugewiesenen Anteil der Lasten der Gruppentätigkeit nicht tragen, oder sie können positive Anreize sein, die denen geboten werden, die im Interesse der Gruppe handeln“ (OLSON 1968: 50, zit. nach KUNZ


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2005: 473). Demnach beteiligen sich die Akteure an dem kollektiven Vorhaben, weil die Wahlsituation so verändert wird, dass die Teilnahme im direkten (materiellen) Interesse des handelnden Individuums liegt.

Aus der Perspektive des Rational Choice lässt sich folgern, dass „die Verwirklichung kollektiver Ziele letztlich zu einem Nebenprodukt der Erzeugung individueller Güter wird“ (KUNZ 2005: 473). Diese theoretische Sicht wurde auch auf die Analyse politischen Handelns übertragen, nicht zuletzt weil politische Entscheidungen zur Konfliktregelung bezüglich der Produktion und Nutzung von Kollektivgütern notwendig wurden und sind.

Die wissenschaftliche Disziplin, die sich mit diesen Fragen befasst, ist die Moderne (Neue) Politische Ökonomie oder Public (Collective) Choice Theory. Als einer ihrer Begründer und wichtigsten Vertreter gilt ANTHONY DOWNS. Er formulierte in seiner ökonomischen Theorie politischen Handelns in demokratischen Staaten ein Modell, das die politischen Parteien als Nutzen maximierende rationale Akteure betrachtet, die nach Wahlgewinn streben, um die Eigeninteressen ihrer Mitglieder an Einkommen, Prestige und Macht zu befriedigen (DOWNS

1957). Demnach formulieren politische Parteien ihre Programme und Politikinhalte so, dass sie die Wählerstimmen maximieren, um die öffentlichen Ämter nach dem Wahlenerfolg besetzen zu können. Die politischen Parteienprogramme sind dabei als rationale Instrumente zur Stimmenmaximierung zwecks Machterhaltung und Ziehung individueller Nutzen zu verstehen. Das führt im politischen Prozess zu einem Kampf der Parteien um Stimmenmaximierung und nicht primär zu einer Orientierung an der Erbringung von kollektiven Gemeinwohlinteressen: „political parties in democracy formulate policy strictly as a means of gaining votes. They do not seek to gain office in order to carry out certain preconceived policies or to serve any particular interest groups; rather they formulate policies and serve interest groups in order to gain office“ (DOWNS 1957: 137).

In der Folge wird politische Führung und gemeinwohlorientiertes Regierungshandeln zu einem Nebenprodukt einer eigeninteressierten Nutzenmaximierung politischer Entscheidungsträger. Im Sinne des Public Choice lässt sich Politik als Markt und Politikgestaltung als Marktwettbewerb zwischen Nutzen maximierenden politischen Unternehmern verstehen. Bezeichnet wird der ‚politische Markt’ dabei als „die Gesamtheit der politischen Beziehungen zwischen den Politikern als Anbietern und den Wählern als Nachfragern politischer Güter – dies sind die politischen Maßnahmen und Programme – in einem bestimmten Raum zu einer bestimmten Zeit“ (KUNZ 2004: 75; zit. nach WINKEL 2007: 132).

Man kann schließlich zusammenfassen, dass Konflikt und somit auch die Dynamik des politischen Prozesses im Rational Choice Ansatz vor allem von Interessengegensätzen und Verteilungskonflikten über Macht und Kontrolle von (materiellen) Ressourcen bestimmt wird. Hieraus ergibt sich, dass öffentliche Politik zu einem Nebenprodukt der je nach Situation unterschiedlich ausgestalteten Strategien und Spielen eigennütziger Akteure im politischen Prozess wird.


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4.5 Die Theorie struktureller Wahl (“The politics of structural choice”)

Auf Grundlage der RC-Theorie wurden noch weitere, nicht gänzlich vollendete theoretische Ansätze des politischen Prozesses entwickelt. Dazu zählen vor allem die Theorie der strukturellen Wahl („The Politics of Structural Choice“) von TERRY M. MOE (MOE 1989, 1990; MOE & CALDWELL 1994) und der Ansatz der institutionellen Analyse und Entwicklung („Institutional Analysis and Development Framework“) von ELLINOR OSTROM (OSTROM 1990, 1999). Beide Ansätze gehören zu der mittlerweile etablierten Hauptrichtung des Institutional Rational Choice, indem sie auf den Konzepten kollektiver Handlung auf Grund rationaler Wahl beruhen und gleichzeitig öffentliche Politik als institutionelle Regelungen bzw. als Folge deren Änderungen erfassen. Sie unterscheiden sich in Bezug auf die Analyse des Politikprozesses in ihren Ausgangspunkten, überlappen sich jedoch in manchen Erklärungsannahmen und weichen in anderen ab (SCHLAGER 1995; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996).

Nachstehend wird allerdings nur auf den theoretischen Ansatz struktureller Wahl („Politics of structural choice“ oder SC-Ansatz) eingegangen, weil seine theoretischen Konzepte für die Fragestellung der Arbeit als angemessener als der Ansatz von OSTROM gehalten werden. Das wird vor allem dadurch begründet, dass der SC-Ansatz neben die ökonomische Betrachtung von Kooperation und Konflikt auch und vor allem politikwissenschaftliche Perspektiven über prozessuale Machtkonflikte der Analyse zur Verfügung stellt (s. u.). Im Folgenden werden seine Grundzüge in knapper Form nachgezeichnet und diskutiert. Dabei orientiert sich die Darstellung an Originalpublikationen (MOE 1989, 1990; MOE & CALDWELL 1994), aber auch an komparativen Theorieanalysen von SCHLAGER (1995) und SCHLAGER & BLOMQUIST (1996).

4.5.1 Modellzweck und Grundlagen der Theorie struktureller Wahl

Nach der Theorie der strukturellen Wahl (Structural Choice bzw. SC-Ansatz) sind die Inhalte öffentlicher Politik von strukturellen, institutionellen Entscheidungen abhängig. Institutioneller Wandel und somit Politikwandel werden dabei zum einen als das Resultat aus den Bemühungen rationaler Individuen zur Überwindung kollektiver Handlungsdilemmas („collective action problem“) und zur Kooperation zum gegenseitigen Nutzen anerkannt. Dem SC-Ansatz folgend ist dabei diese ökonomische Sicht institutioneller Entwicklung durch eine politische Theorie, die institutionellen Wandel und Politikwandel auch als das Ergebnis prozessualer Machtkonflikte betrachtet, ergänzt worden (MOE 1990). Dabei wird zum anderen davon ausgegangen, dass politische Institutionen der Ausübung von Zwang (Macht) und der Umverteilung knapper Ressourcen zum egoistischen Vorteil politischer Gewinner und auf Kosten politischer Verlierer bzw. kollektiver Politikziele dienen (MOE 1990: 213).

Im Structural Choice gehen die Formulierung öffentlicher Politikinhalte und die Entstehung von deren Umsetzungsinstanzen (primär Fachverwaltungen) aus interessengeleiteten Interaktionen zwischen Interessengruppen, Politikern und Fachverwaltungsmitgliedern im Kontext demokratischer Politikprozesse hervor. Dabei wird davon ausgegangen, dass diese rationalen „Spiele“ von unterschiedlichen Anspruchsgruppen (oder Koalitionen) in bestimmten Politikfeldern („issue area“) geprägt werden. Es wird dabei zwischen


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(dominierenden) Gewinnergruppen („winning groups“) und opponierenden Verlierergruppen („losing groups“) unterschieden (MOE 1989: 269ff). Die Konkretisierung der Bedingungen und Formen der Gruppenbildung und Gruppenunterhalt bleibt jedoch unklar (SCHLAGER

1995; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996).

Die zentrale These ist dabei, dass die Interessengruppen um Machterhalt und Kontrolle über öffentliche Ämter kämpfen, um ihren Gegnern ihre Präferenzen über institutionelle Regelungen und Politikinhalte auferlegen zu können. Die Besonderheiten des politischen Entscheidungsfindungsprozesses bringen es mit sich, dass die sich daraus ergebenden Regelungen nicht unbedingt effizient oder effektiv in Bezug auf die Umsetzung der angestrebten Policy-Präferenzen gestaltet werden. Die wichtigsten Faktoren im Politikprozess hierzu sind politische Unsicherheit und politischer Kompromiss, die eine wesentliche Auswirkung auf die Gestaltung öffentlicher (Verwaltungs-)Strukturen nach akteursstrategischen Überlegungen und damit auf die ineffiziente und ineffektive Umsetzung öffentlicher Politik haben (s. u. ).

Im Normalfall wird davon ausgegangen, dass sich die dominierende Gruppe aus Politikern und ihren Verbündeten aus den Interessengruppen zusammensetzt. Die ersteren teilen mit den letzteren das Recht auf formelle politische Entscheidungsmacht (Verwaltung, Politikinhalte, Programme) im Tausch gegen politische Unterstützung (Wahlstimmen, Geld, Publizität) (MOE 1989: 277-279; MOE & CALDWELL 1994: 178-179; vgl. DOWNS 1957; SCHLAGER &

BLOMQUIST 1996: 655). Dabei wird unterstellt, dass die Politiker an ihrer Popularität bzw. Wiederwahl außergewöhnlich interessiert sind und daher im hohen Maße auf die Anliegen ihrer Wählerschaft reagieren. Hierbei fokussiert der Ansatz darauf, dass die Politiker vor allem den Ansprüchen der gut informierten Interessengruppen und nicht der an Informationsmangel krankenden breiten Öffentlichkeit nachkommen. Der dominierenden Gruppe (Koalition) ist es dabei möglich, dass die regierenden Politiker alle Wünsche und Ziele ihrer Interessengruppenverbündeten umfassend in Politik umsetzen können.

Im Kontext regulärer demokratischer Wahlen und wahrscheinlicher Machtumverteilung nach Wahlen müssen die heutigen Gewinner jedoch damit rechnen, dass sie sich morgen auf der Verliererseite befinden können und sich dann von der Ausübung von Kontrollfunktionen über öffentliche Ämter und Ressourcen verabschieden müssen (MOE 1989: 274ff; MOE 1990: 237). Darin besteht der Begriff politischer Unsicherheit (s. Kap. 4.5.3).

Hinzu kommt, dass die mit der Konkretisierung bzw. Umsetzung von Politiken beauftragten Bürokraten wegen eigener Interessen (z. B. Karriere, Autonomie) und gestützt auf ihre Informations- und Fachwissensvorsprünge die Durchführung der formulierten Politik in der „Amtszeit“ der dominierenden Gruppe verhindern können (MOE 1989: 269-273). Nicht zuletzt wird auch unterstellt, dass selbst die regierenden Machtinhaber von den (Gruppen-)Interessen der dominierenden Gruppe abweichen können. Dies wird damit begründet, dass die Politiker als rationale Akteure aufzufassen sind, die auch und vor allem an Maximierung des eigenen Nutzens (wie z. B. Einkommen, Macht, Policy-Präferenzen, Wiederwahl) interessiert sind. Dadurch, dass die Kontrolle ihrer Tätigkeit an Grenzen (z. B. wegen


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asymmetrischer Information und ungleicher Machtressourcen) stößt, können mehrere Anreize für (gruppen-) abweichendes, autonomes Handeln begründet werden (MOE 1990).

Solche „Principal-Agent“-Probleme und die Problematik der politischen Unsicherheit fließen in die Kosten-Nutzen-Kalküle der aktuellen Machtinhaber ein, wenn sie Politik durch die Konstruierung oder Änderung institutioneller Regelungen gestalten. Vor diesem Hintergrund, so die Annahmen des Structural Choice Ansatzes, setzt sich die an der Macht seiende Akteursgruppe für ein institutionelles Design ein, das die Fachverwaltung und die von ihr umzusetzende Politik vor öffentlicher und politischer Kontrolle schützt. Diesbezüglich können einschränkende Regelungen über Handlungsmandate von Bürokraten und künftigen politischen Amtsinhabern detailliert festgelegt werden. Es können aber auch solche Auflagen ins Spiel kommen, die politische Aufsicht oder eine neue Bevollmächtigung verhindern bzw. einengen. Hauptanliegen der aktuell regierenden Interessengruppe ist dabei, ihre institutionellen Errungenschaften gegen mögliche Destruktion bei Machtverlust zu schützen.

4.5.2 Structural Choice in pluralistischen institutionellen Systemen

Nach den Annahmen der Theorie der strukturellen Wahl kann das institutionelle Design durchaus wesentlich vom politischen Kompromiss beeinflusst werden. Insbesondere in (hoch) pluralistischen, rechtlich-institutionellen Systemen wie in Präsidialdemokratien (z. B. in den in den USA) und in föderalen Systemen (wie z. B. Deutschland)39 ist es fast unmöglich, dass nur eine Gruppe die volle Durchsetzungsmacht besitzt und ihre Policy-Präferenzen umfassend umsetzt. Daher kommt es häufig vor, dass die Machtsuchenden sich auf Kompromisse - sogar mit Feinden - einlassen müssen, um zumindest einen Teil ihrer Ziele und Wünsche realisieren zu können. Die politischen Gegner und ihre Verbündeten werden hochwahrscheinlich auf Bedingungen (z. B. Fragmentierung, Dezentralisierung etc.) dringen, die die von ihnen abgelehnten gegnerischen Institutionen und Politikinhalte lähmen. Hierzu werden sie wohl Regelungen verfolgen, die die Fachverwaltungen und ihre Politiken gegenüber einer unmittelbaren politischen Kontrolle (politische Einstellungen und Aufsicht, Bericht- und Kontrollwesen) im Vorgriff auf eine künftige Zurückerlangung der Macht öffnen. All diese institutionellen Regelungen, die vor allem auf den Schutz eigener Interessen ausgerichtet sind, werden unter dem Begriff Formalisierung der Politikgestaltung subsumiert (MOE 1989: 273-277; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996: 655).

Im Endeffekt kommt es nach der Theorie der strukturellen Wahl dazu, dass die Interessenkonstellationen mit den obigen Einschränkungen die am politischen Prozess beteiligten Akteure dazu zwingen, institutionelle und inhaltliche Politikentscheidungen zu treffen oder anzunehmen, die der Erfüllung ihrer Politikziele bzw. Policy-Präferenzen nicht (völlig) entsprechen. Auch dadurch wird möglicherweise die Effizient und Effektivität der öffentlichen Politik beeinträchtigt (MOE 1990: 228).

39

Über eine detaillierte vergleichende Analyse institutioneller Systeme siehe z. B. VON PRITTIWTZ (2007: 56ff); vgl. Kap. 4.3.8


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4.5.3 Structural Choice in parlamentarischen Demokratien

Die obigen theoretischen Überlegungen beziehen sich vor allem auf die institutionellen Rahmenbedingungen der Präsidialdemokratie in den USA. Für parlamentarische demokratische Systeme (z. B. mit zwei starken Parteien am Beispiel des Vereinigten Königsreichs) geht die Theorie des Structural Choice von anderen Annahmen aus. Der politische Kompromiss spielt hier einerseits eine weniger bedeutende Rolle, die politische Unsicherheit ist dagegen sehr groß. Diese beiden gegensätzlichen Rahmenbedingungen werden darauf zurückgeführt, dass die politische und Regierungsmacht vor allem in einer Partei, die die Wahlen und somit die Mehrheit der Parlamentsmandate gewinnt, konzentriert ist. Sie dominiert anschließend nicht nur die Legislative, sondern bildet auch die Regierung und kontrolliert die Exekutive.

Daraus folgt, dass die regierende Partei ihre eigenen Programme und Strukturen nach Belieben und ohne Rücksicht auf die Opposition verabschieden bzw. durchführen kann. Somit ist es für sie nicht notwendig, sich auf politische Kompromisse mit den Gegnern einzulassen. Die regierende Partei muss allerdings mit großer politischer Unsicherheit rechnen, da die Opposition nach den nächsten Wahlen an die Macht kommen kann. Dies ermöglicht es dann, dass die gestrige Opposition als heutige Regierungsmacht ihre eigenen legislativen Programme fast uneingeschränkt durchsetzen und die der vorherigen Machtinhaber im eigenen Sinne ändern oder aufheben kann. Daraus folgert MOE (1990), dass die formalen Strukturen – nicht wie im Falle der pluralistischen Demokratiesysteme mit vielen Politikgestaltungsstrukturen – in den weniger offenen Parlamentsdemokratien nicht als Schutzstrategie funktionieren (MOE 1990: 238-241; MOE & CALDWELL 1994: 176-178).

Die zentrale Rolle, die die oben aufgeführte politische Unsicherheit im parlamentarischen System spielt, führt zu zwei wesentlichen Verpflichtungs- bzw. Vertrauensproblemen. Eine aktuell regierende Partei kann einerseits zukünftige Regierungen nicht zur Mitwirkung oder Zustimmung zu ihrem Programm verpflichten. Andererseits können die Interessengruppen mit „Treuebrüchen“ von Seiten der von ihnen unterstützten Regierungspartei konfrontiert sein. Letzteres wird durch die absolute Regierungsmacht und ihre eigenen Präferenzen (z. B. für Politikinhalt, Einkommen, Machtposition etc.) begründet, was zu der paradoxen, jedoch rationalen Konstellation führen kann, dass sich selbst die unterstützenden Interessenverbände vor der Staatsmacht der von ihnen unterstützten Regierungspartei fürchten, als vor der gegnerischen Interessengruppe. Diese Furcht motiviert Handlungen, die darauf ausgerichtet sind, bestmöglich auf die aktuellen und künftigen Machthaber, also den Staatapparat, die öffentlichen Verwaltungen und die politischen Programme einzuwirken. Mit anderen Worten: „Structural choice is strongly driven by fear of the state“ (MOE 1990: 241).

Die Theorie besagt weiter, dass es in der Regel zwei Strategien gibt, um die oben aufgeführten Probleme kollektiven Handelns zu lösen, dauerhafte Deals innerhalb der Gewinnergruppen zu sichern und somit den Weg zur Verfolgung der Ziele der begünstigten Interessengruppen zu ebnen. So besteht einerseits die Möglichkeit, institutionelle Mechanismen verbindlich per Gesetz festzulegen, die den Spielraum der regierenden Partei (und ihrer Nachfolger) begrenzen und ihre Macht zu Gunsten der Interessengruppen einschränken. Da die regierende Partei jederzeit die Gesetze und somit auch die


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institutionellen Regelungen ändern kann, scheint diese formelle Strategie allerdings nur begrenzt wirksam zu sein.40 Daher kommt eine zweite Art von Überlegungen ins Kalkül, nämlich der Einsatz informeller Mechanismen, die nicht unbedingt im geltenden Recht festgeschrieben sind. Darunter können wiederholte kooperative Interaktionen, symbolische Strukturentscheidungen, Klientelismus und Kooptationen fallen (MOE 1990: 244-248; MOE &

CALDWELL 1994: 180-182).

Die kooperativen Strategien beruhen auf einer längerfristigen Zusammenarbeit von Partei und Interessengruppen, die zur (Nicht-)Bildung von Reputation und gegenseitigem Vertrauen führen. Die Strategien sollen Sicherheiten gegen „Treuebruch“, selbst im Falle von gegenläufigen kurzfristigen Anreizen für die regierende Partei, liefern. Es wird jedoch davon ausgegangen, dass diese Strategie für die Interessengruppen weniger Erfolg versprechend ist, wenn die komplexe, durch unvorhergesehne Fälle geprägte Welt des Politischen in Betracht gezogen wird. Somit geraten weitere strategischen Optionen in den Fokus.

Ein gegenseitiger Deal und somit eine kooperative Handlung innerhalb einer Gewinnergruppe kann zunächst durch eine öffentliche, jedoch symbolische Vorstellung „innovativer“ Strukturentscheidungen legitimiert werden. Ein Beispiel für „begrenzte“ politische Einmischung mag der Aufbau staatseigener Betriebe oder „unabhängiger“ Kommissionen sein. In der Tat überspielen solche taktischen Manöver die Intentionen der Interessengruppen, langfristige (politische) Kosten der jetzigen oder künftigen Regierung bei möglicher Abweichung oder bei Änderung der Strukturen und der mit ihnen verbundenen Programme aufzuerlegen.

Eine weitere Strategie stellt der Auftrag an neu geschaffene Fachverwaltungen dar, eine entsprechend mächtige Klientel aufzubauen. Auch hier geht es darum, direkten (finanziellen) Nutzen für bestimmte Zielgruppen zu schaffen bzw. zu sichern, um diese Gruppen als Unterstützer zu gewinnen. Hiermit verbindet sich die Hoffnung, dass diese mächtige Klientel die geschaffenen Programme und Strukturen, von denen sie finanzielle Unterstützung erhält, vor künftiger Aufhebung und/oder Änderung durch den Staat bewahrt oder dass eine solche destruktive Maßnahme zumindest nur unter hohen politischen Kosten (z. B. Gefahr eines politischen Umsturzes) möglich wäre (MOE 1990: 244). Folge solcher Absicherungen ist, dass eine neue Regierungspartei wesentliche Änderungen vergangener politischer Deals mit Interessengruppen nur vorsichtig oder gar nicht vornimmt (MOE & CALDWELL 1994: 181).

Für die Interessengruppen gibt es schließlich eine weitere Strategie, die Kooptation, um ihre Interessen insbesondere in parlamentarischen Systemen möglichst umfassend zu verwirklichen. Interessengruppen können erstens darauf bestehen, z.B. im Rahmen von Beteiligungsverfahren ein formaler Bestandteil der Fachverwaltung zu werden. Als „Agency-Insider“ können sie so die administrative Entscheidungsfindung und Politikumsetzung direkt beeinflussen und ihren „Bürokratie-Agenten“ kontrollieren. Hinzu kommt, dass sie sich dadurch direkten Zugang zu vorteilhaftem Fachwissen und Informationen erschließen und so

40

MOE & CALDWELL (1994: 179) unterstellen, dass eventuelle verfassungsrechtliche Änderungen, die auf die Öffnung der Politikgestaltung

(z. B. Zwei-Kammer-Parlamente, Föderalismus, unabhängige Judikative) abzielen, zwar eine geeignete weitere Option hierzu wären. Solche institutionelle Interventionen werden jedoch als politisch unwahrscheinlich und/oder plausibel eingestuft.


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ihre Macht auch gegenüber der verbündeten Partei stärken können. Zweitens können die Interessengruppen versuchen, sich selbst in die ihnen nahestehende Partei zu integrieren. Als Parteimitglieder können sie sich, im Unterschied zur normalen Wählerschaft, an der internen parteipolitischen, aber auch der regierungspolitischen Entscheidungsfindung direkt beteiligen. So können sie ihre Interessen direkt verteidigen und sich auf politische Deals besser einstellen. Eine Verwaltungs- oder Parteimitgliedschaft schmälert folglich die Angst der Interessengruppe vor einem „starken Staat“ (MOE 1990).

Das Problem der politischen Unsicherheit bleibt jedoch erhalten. Hinzu kommt, dass Interessengruppen ihre Partei, wenn sie neu an die Macht kommt, unter immensen Druck setzen werden, die bestehenden gegnerischen Programme und Strukturen möglichst rasch ab- bzw. aufzulösen und ihren Interessen gemäß neue, bzw. revidierte institutionelle Regelungen aufzubauen. Abgesehen von früheren möglichen zwischenparteilichen „Spielen auf Gegenseitigkeit“, verfügen die neuen Machtinhaber über zwei mögliche Strategien, auf die Anliegen ihrer Unterstützer zu reagieren: Zum einen könnte die neue Regierung so weit wie möglich alles in ihrem Sinne umgestalten und nach einem eventuellen Machtverlust in die Defensive übergehen. Ein solches Verhalten kann zwar einen erheblichen kurzfristigen Nutzen mit sich bringen. Die langfristigen Kosten einer solchen Strategie können allerdings erheblich sein: die Verlierer der radikalen Politik dürften sich nach einer Wiedererlangung der Macht an der alten Regierung rächen und mit totaler Zerstörung bzw. Veränderung von deren Politik und Strukturen reagieren. Diese Option würde schon im Vorfeld erhebliche Kosten bezüglich Stabilität, Integrität und Effektivität der begründeten politischen Programme verursachen. Folglich nimmt Structural Choice an, dass politische Parteien und Gewinnergruppen sehr daran interessiert sind, solche politischen Folgekosten zu vermeiden (MOE 1990: 246).

Damit rückt eine letzte Strategie ins Blickfeld, die es den Interessengruppen und teilweise auch den politischen Machthabern ermöglicht, den schädlichen Auswirkungen politischer Unsicherheit auf Programm- und Strukturkontinuität entgegenzuwirken. Die Rede ist von einer integrativen Kooptation, die nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer unter den Interessengruppen begrenzt in die Entscheidungsfindung und Umsetzung innerhalb der Fachverwaltung mit einbezieht. Konkret ist es beispielsweise möglich, bestimmte Aufgaben der Verwaltung an betroffene Interessengruppen zu übergeben. Dies bringt in zweifacher Hinsicht Nutzen für eine dominierende Gruppe: Zum einen erfolgt eine Minimierung des Risikos, dass beteiligte Verlierergruppen signifikante strukturelle und inhaltliche Änderungen in der Zukunft fordern. Zum anderen wäre eine politische (Teil-)Kontrolle der beauftragten Interessengruppe von oben durch die Partei möglich. Die rationalen Erwägungskalküle werden hierbei folgendermaßen beschrieben: „[T]hey [cooptive arrangements] do not mean that the winners cannot stack the deck in their favor at all. Most programs are inherently beneficial only to certain groups, and, however cooptive in design, cannot be neutralized unless they are completely destroyed“ (MOE 1990: 247).

Dennoch nimmt der SC-Ansatz abschließend an, dass eine politische Mehrheitspartei eine (integrative) Kooptation nur dulden würde, solange dieser institutionelle Mechanismus ihre politische Kontrolle über die Umsetzung einer öffentlichen Politik, das heißt ihre Herrschaft


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nicht beeinträchtigt. Im Hinblick auf die von Seiten der Interessengruppen verfolgten Strategien zur Minimierung des politischen Einflusses aus Angst vor dem „starken Staat“ folgt allerdings, dass es vielmehr zu Interessengegensätzen zwischen Interessengruppen und (Regierungs-)Politikern und somit zu einer kompromittierten Umsetzung öffentlicher Politik(-inhalte) kommen sollte. Die Theorie des Structural Choice lässt sich schließlich in der Weise zusammenfassen, dass der politische Prozess trotz der vorgestellten Unterschiede demokratischer Systemstrukturen ein ähnliches Ergebnis zur Folge hat: Die mangelhafte Effizienz und Effektivität politischer Programme und Strukturen in Bezug auf die Erbringung öffentlicher Ziele (MOE 1990)

Es sei abschließend darauf verwiesen, dass die obigen Fälle präsidialer bzw. parlamentarischer Demokratiesysteme nur Extrempunkte eines Kontinuums bilden. Zwischen diesen Extrempunkten, und insofern von besonderem theoretischem Interesse, liegen die Mehrparteien-, bzw. Koalitionsregierungen in parlamentarischen Systemen mit mehr oder weniger klar getrennten Gewalten. Die Theorie des Structural Choice nimmt hier an, dass unter solchen institutionellen Bedingungen die politischen Strategien dazu führen, dass die Macht auf die politischen Koalitionspartner in der Regierung aufgeteilt und der politische Prozess pluralistischer, das heißt letztlich mit mehr politischen Gestaltungsmöglichkeiten versehen wird. Im Endeffekt wird die Politikgestaltung in solchen Systemen neben politischer Unsicherheit aber zunehmend durch politischen Kompromiss geprägt, weswegen der Status-quo in Politikinhalten bzw. Strukturen schwieriger zu ändern ist (MOE &

CALDWELL 1994: 182).

4.6 Hypothesen zum Politikfeld ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ in Bulgarien

Auf Grundlage der dargestellten Konzepte und Modelle aus zwei unterschiedlichen theoretischen Ansätzen werden nachstehend Hypothesen für diese Arbeit generiert. Sie sollen hauptsächlich dazu dienen, den Forschungsprozess zur Beantwortung der eingangs gestellten Forschungsfrage anzuleiten. Gleichzeitig sollen allerdings auch einige, über die hier vorgestellten Hypothesen hinaus gehende, jedoch in den jeweiligen Ansätzen und Modellen enthaltene Prämissen herangezogen werden, um den forstpolitischen Prozess zur Sicherung der nachhaltigen Waldwirtschaft in Bulgarien umfassender reflektieren zu können.

Die Hypothesen sollen allerdings nicht dazu führen, alles außer Acht zu lassen, was an Zusammenhängen in den voran stehenden Abschnitten nicht angesprochen wurde. Mit anderen Worten, die Hypothesen erheben keinen Anspruch auf eine vollständige Berücksichtigung aller denkbaren theoretischen Aspekte. In diesem Sinne sollen die Hypothesen eher als ein Mittel zum Zweck verstanden werden, indem sie als Kompass bzw. Orientierung das Vorwissen und den analytischen Fokus der Arbeit anleiten. In diesem Sinne soll der Forschungsprozess für empirische Tatbestände offen bleiben, die aus Sicht der Theorien unerwartet wären. Die Offenheit für unerwartete Phänomene wird durch die qualitativ orientierte Vorgehensweise bei der empirischen Datenerhebung sichergestellt (vgl. Kap. 5). Die nachfolgenden Hypothesen werden, den beiden theoretischen Ansätzen folgend


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in zwei Gruppen aufgeteilt und zwar in Hypothesen, die (i.) aus der ACF-Theorieperspektive und (ii.) aus dem Blickwinkel der RC-Theorien generiert wurden.

4.6.1 Hypothesen auf Grundlage des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes

Beim ersten Satz an Hypothesen handelt es sich um eine, auf die Fragestellung dieser Arbeit bezogene Anwendung der ACF-Hypothesen zu Advocacy-Koalitionen und Politikwandel (Hier Hypothesennummern 1, 2, 6, 7, 8; vgl. die im Kap. 4.3.10 angeführten ACF-Hypothesen) sowie der grundlegenden Annahmen des ACF (siehe Kap. 4.3).

Hypothese 1: Die sich seit der Forstreform 1997-2001 ausdifferenzierenden politischen Akteure im Politikfeld „Nachhaltigkeit der Waldwirtschaft“ in Bulgarien können in Advocacy-Koalitionen eingeordnet werden, da Kern-Überzeugungen auf dem Spiel stehen.

Hypothese 2: Die Akteure jeder Advocacy-Koalition im Politikfeld „Nachhaltigkeit der Waldwirtschaft“ in Bulgarien zeigen eine substantielle Übereinstimmung in Fragen, die zu dem Policy-Kern gehören und weniger Konsensus im Hinblick auf sekundäre Aspekte.

Die beiden Koalitionshypothesen greifen die Annahme auf, dass eine Einigkeit in politikfeldbezogenen Überzeugungen den prinzipiellen „Klebstoff“ darstellt, der die Koalitionen zusammenhält bzw. untereinander ausdifferenziert. Da dieser Policy-Kern grundlegende Wertorientierungen beinhaltet und zur Identifikation von für wichtig erachteten Gruppen führt, ist er gegenüber einem Wandel widerstandsfähig. Daraus folgt, dass die Koalitionen dazu neigen, im Hinblick auf ihre Zusammensetzung über die Zeit ausdifferenziert und stabil zu bleiben (vgl. SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 123-125, 131-132).

Hypothese 3: Der Policy-Kern forstpolitischer Programme (z. B. Waldgesetz) im Politikfeld ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ in Bulgarien wird solange nicht signifikant geändert, wie die Subsystem-Advocacy-Koalition, die das Programm ins Leben gerufen hat, im Politikfeld an der Macht bleibt – es sei denn, der Wandel wird ihr durch eine übergeordnete politische Einheit aufgezwungen.

Hypothese 4: Die Veränderungen der Policy-Kern-Merkmale forstpolitischer Handlungsprogramme (z. B. Waldgesetz) setzen zum einen bedeutsame subsystemexterne Störungen/Ereignisse, die außerhalb des forstpolitische Subsystems liegen, voraus, wie beispielsweise Veränderungen in den sozioökonomischen Bedingungen, in der öffentlichen Meinung, in der regierenden Koalition auf nationaler Ebene oder Policy-Effekte aus anderen Subsystemen, zum anderen ein geschicktes Ausnutzen dieser Handlungsgelegenheiten durch eine (vorherige) Minderheitskoalition innerhalb des forstpolitischen Subsystems.

Die Politikwandelhypothesen beziehen sich vor allem darauf, dass der Wandel in Aspekten des Policy-Kern der staatlichen Politikinhalte primär durch subsystemexterne Faktoren („Schocks“) und durch ein Ausnutzen dieser Gelegenheit durch Koalitionen verursacht wird.


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Dabei können die subsystemexogenen Schocks auf externe Systemereignisse einerseits oder auf hierarchisch übergeordnete Entscheidung zum Politikwandel im jeweiligen Politikfeld zurückgeführt werden. Dabei verändern diese Einflussfaktoren die Verteilung der politischen Ressourcen oder Positionen der Koalitionen innerhalb des Subsystems entscheidend und bieten so Gelegenheiten zur Einbringung von belief systems zuvor unterlegener Koalitionen (vgl. SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 124-125).

Hypothese 5: Das Politikfeld „nachhaltige Waldwirtschaft“ in Bulgarien ist durch konfliktreiche Auseinandersetzungen zwischen Koalitionen aufgrund des „devil shift“-Phänomens geprägt. So werden die Akteure, die gemeinsame “policy core beliefs“ teilen, eher zu einer kurzfristigen Kooperation bereit sein, wenn sie ihre Gegner als a) sehr mächtig wahrnehmen und b) mit hoher Wahrscheinlichkeit mit beträchtlichen Kosten rechnen müssen, wenn ihre Gegner erfolgreich sind.

Die letzte Hypothese beruht auf dem ACF-Modell des Individuums und bezieht sich auf die Koalitionsdynamik. Zum einen bleiben die Koalitionen infolge ihrer jeweiligen koalitionsweit geteilten Überzeugungssysteme über eine längere Zeit hinweg ausdifferenziert und stabil. Zum anderen kommt es häufig zu einer Überschätzung der „feindlichen“ Kapazitäten aufgrund des sog. „devil shift“ und somit zu verstärkten Anreizen zu intensiver Handlungskoordination innerhalb der jeweiligen Koalitionen. Daraus folgt schließlich auch, dass die Konfliktlösung in einem konfliktreichen Politikfeld weiter erschwert wird.41

4.6.2 Hypothesen auf Grundlage der Rational-Choice-Theorien

Im Folgenden werden die aus der zweiten theoretischen Perspektive abgeleiteten Annahmen dargestellt. Dementsprechend stützen sich die ersteren zwei Hypothesen auf die allgemeinen theoretischen Konzepte der RC-Theorie, währenddessen die letzteren zwei auf den Prämissen der Theorie des Structural Choice beruhen.

Hypothese 6: Die Akteure im Politikfeld „Nachhaltige Waldwirtschaft“ in Bulgarien sind vor allem durch die Verfolgung von Eigeninteressen an der Maximierung materieller Ressourcen (z. B. Macht-, Stimmen-, Budget- und/oder Profitmaximierung) motiviert.

Hypothese 7: Auf der Basis knapper Güter (Ressourcen) sind Konflikte im forstpolitischen Prozess vor allem von gegensätzlichen materiellen Eigeninteressen und Verteilungskämpfen über Macht und Kontrolle von (materiellen) Ressourcen geprägt. Die öffentliche Politik einer „nachhaltigen Waldwirtschaft“ ist daher ein Ergebnis vieler situationsabhängiger einzelner sozialer Dilemma und nicht übergeordneter Problemlösungsinteressen.

Die im Folgenden angeführten Annahmen beziehen sich auf die theoretischen Konzepte des SC-Ansatzes. Die Hypothese-8 hebt zunächst hervor, dass die Dynamik forstlicher Nachhaltigkeitspolitik in Bulgarien vor allem durch institutionell-strukturelle Entscheidungen

41

vgl. SABATIER & JENKINS-SMITH (1999: 130-132; 140)


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interessengeleiteter Akteure unter unterschiedlichen Machtkonstellationen bestimmt wird. Die danach aufgestellte These (Hypothese 9) weist auf unterschiedliche Strategien der Akteure hin, die im Endeffekt zu einer mangelnden Wirkung forstpolitischer Programme führen.

Hypothese 8: Im Kontext parlamentarischer Demokratie ist die Dynamik, dass heißt der Wandel und/oder die Stabilität (Blockade) öffentlicher Politik „nachhaltiger Waldwirtschaft“ in Bulgarien ein Ergebnis institutionell-struktureller Entscheidungen rationaler, interessengeleiteter Akteure zwecks Machtkontrolle und Umverteilung knapper Ressourcen.

Hypothese 9: Eine mangelhafte Erbringung von bzw. eine unvollständige Umsetzung von Policy-Präferenzen öffentlicher Politik „nachhaltiger Waldwirtschaft“ spiegelt strategische Akteurshandlungen unter politischer Unsicherheit und politischem Kompromiss sowie die Angst vor „starkem Staat“ und/oder Strategien zu Erreichung gegenseitigen Nutzens (interessengeleiteter Kooperation) wider.

Methodisches Vorgehen

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5 Methodisches Vorgehen

In diesem Kapitel wird die methodische Vorgehensweise in der vorliegenden Arbeit dargestellt. Zunächst befasst sich das Kapitel mit dem Vorwissen des Autors (Kap. 5.1). Anschließend werden die wissenschaftstheoretischen Grundlagen, an denen sich die Arbeit und die angewandte methodische Vorgehensweise orientieren, diskutiert (Kap. 5.2). Auf dieser Basis wird die Auswahl der konkreten Methodik der Untersuchung erläutert (Kap. 5.3). Schließlich werden die ausgewählte Forschungsmethode (Kap. 5.4) und die entsprechend angewandten Erhebungs- und Auswertungstechniken ausführlich vorgestellt (Kap. 5.5).

5.1 Vorwissen des Verfassers

Der Offenlegung bzw. der Diskussion des Vorwissens des Autors kommt im Forschungsprozess eine erhebliche Bedeutung zu. Das wird damit begründet, dass das wissenschaftliche Arbeiten letzten Endes eine menschliche Tätigkeit darstellt und somit durch die individuelle Wahrnehmung und Selektion in unterschiedlichen sozialen Kontexten des Alltages beeinflusst wird. Als solches kann sich das Vorverständnis auf die Planung und den Ablauf und somit schließlich auf die Verlässlichkeit der Forschungsarbeit massiv auswirken (MEINEFELD 2000: 266ff.; SCHANZ & SUDA 2001: 57ff.; BEHRENS 2003: 227-228). Zu Beginn einer jeden Forschung soll daher die Ausgangsposition des Autors bzw. der Untersuchung offen gelegt werden. Im Folgenden wird dies so transparent wie möglich vorgenommen.

Das Vorverständnis des Verfassers beruht zum einen auf seiner akademischen Ausbildung in Forstwissenschaften mit einem „klassischen“ naturwissenschaftlichen Schwerpunkt. Erst in seinem anschließenden Master-Studium hat er sich zwar intensiver, jedoch unsystematisch mit tendenziell sozialwissenschaftlichen Themen wie multifunktionaler Waldwirtschaft, nationalen Waldprogrammen und Waldzertifizierung beschäftigt. Zudem war der Autor vor Beginn der vorliegenden Arbeit mehrere Jahre in der Forstpraxis, vor allem im Bereich der internationalen Zusammenarbeit im Forst- und Naturschutzbereich, tätig. Er hat hierbei für die bulgarische Staatsforstbehörde gearbeitet und sich somit im forstlichen Verwaltungsapparat sozialisiert. Ein wesentliches Merkmal seiner Arbeitserfahrung war dabei die Tatsache, dass er schwerpunktmäßig im Bereich der Kommunikation, Koordination und Kooperation mit inländischen und ausländischen Anspruchsgruppen (z.B. Behörden, Staatsbetriebe, Geldgeberorganisationen, Privatunternehmen, Nichtregierungsorganisationen, Wissenschaft, Berater) tätig war.

Vor diesem Hintergrund hat der Autor vielfältige direkte Eindrücke über aktuelle nationale und internationale forstpolitische Prozesse und Strukturen sammeln können. Als Beispiele dafür sei auf Prozesse wie z. B. forstliche Umstrukturierungsprogramme, Waldentwicklungsprojekte oder das Projekt „Nationale Forststrategie und Forstpolitik“ verwiesen. Ein akademisch vermitteltes Wissen über Waldpolitik (wissenschaftliche Waldpolitik) fehlte ihm jedoch weitgehend, geschweige denn politik- bzw. sozialwissenschaftliche Konzepte und/oder Methoden. Das Letztere ist vor allem auf die naturwissenschaftlich geprägte Tradition und das fehlende bzw. rudimentäre


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sozialwissenschaftliche Lehrangebot im forstakademischen Ausbildungssystem seiner Heimat zurückzuführen.

Vor diesem Hintergrund ist es allerdings wichtig, dass der Autor über ein breites, durch praktisch-politischen Anwendungsbezug geprägtes Vorwissen über den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit verfügte. Hinzu kommt, dass der Autor selbst - jedoch indirekt und „neutral“42 - in der Zeit 2001-2005 an den im Rahmen dieser Arbeit untersuchten forstpolitischen Prozessen beteiligt war. Im Hinblick darauf, dass das Vorwissen des Autors sicherlich eine bedeutsame, jedoch nicht eindimensional einzuschätzende Auswirkung für den Forschungsprozess hat, wurde im Rahmen dieser Arbeit der explizite Bedarf nach einem nachprüfbaren und daher theorie- und methodengeleiteten Vorgehen formuliert (s. Kap. 5.4). Zudem wird das Vorwissen explizit gemacht, indem das Kapitel 2 und z. T. Kapitel 3 das Hintergrundwissen des Autors wiedergeben.

5.2 Wissenschaftstheoretische Grundlagen

Neben dem Vorwissen spielt auch die wissenschaftstheoretische Ausgangsposition des Autors eine entscheidende Rolle im Forschungsprozess. Das wissenschaftstheoretische Verständnis bezieht sich hierbei auf Ziel, Interesse und Gegenstand der Forschung. Dadurch bestimmt es auch unmittelbar die Forschungslogik und den Forschungsablauf. Vor diesem Hintergrund ist der wissenschaftstheoretische Ausgangspunkt so klar wie möglich zu verorten. Dies ist nicht zuletzt deswegen erforderlich, um den Grad der Angemessenheit der ausgewählten Methodik gegenüber dem Erkenntnisanspruch der vorliegenden wissenschaftlichen Arbeit so nachvollziehbar und somit diskussionsoffen wie möglich bereitstellen zu können.

Wie sich dem Kapitel 1 entnehmen lässt, hat die vorliegende Arbeit zum wissenstheoretischen Ziel, empirisch-analytische aber auch theoretische Antworten zu liefern. Dieser Zielsetzung liegt ein bestimmtes erkenntnis- und wissenschaftstheoretisches Verständnis des Verfassers zu Grunde. Im Folgenden wird dies kurz angesprochen und somit lediglich eine erste Orientierung der Untersuchungslogik angeboten. Eine ausführlichere Diskussion der wissenschaftstheoretischen Grundlagen und deren Bedeutung für die Auswahl des Untersuchungsansatzes finden in den folgenden Kapiteln (s. Kap. 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3 und 5.3) statt.

In Bezug auf das Wissensverständnis glaubt der Verfasser, dass eine reale Welt unabhängig von menschlichem Denken existiert. In diesem Sinne ist er der Meinung, dass sich soziale Phänomene ähnlich wie Naturereignisse anhand von aufzudeckenden Gesetzesmäßigkeiten in der Form von Kausalmechanismen und Einflussfaktoren analysieren bzw. verstehen lassen. Der wesentliche Unterschied zum naturwissenschaftlichen Wissensverständnis ist nach Auffassung des Autors, dass soziale Phänomene ein sehr komplexes Untersuchungsfeld darstellen und zum Großteil schwierig zu beobachten bzw. zu erkennen sind. Das wird damit begründet, dass die soziale „Wirklichkeit“ als das Produkt menschlichen (Nicht-)Handelns im

42

„Indirekt“ und „neutral“ soll hier zunächst nur heißen, dass der Autor die jeweiligen Prozesse durch die Mechanismen der internationalen Zusammenarbeit (z. B. Erfahrungsaustausch, Informationsbeschaffung, Schulung etc.) unterstützend mit betreut hat.


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Kontext sozialer Interaktionen unter verschiedenen Einflusskonstellationen, institutionellen Regeln und natürlichen Gegebenheiten zu verstehen ist. In diesem Sinne kommt individueller bzw. zwischenmenschlicher Handlung eine zentrale Bedeutung zu. Eine weitere wichtige Besonderheit hängt mit dem ‚Untersuchungsobjekt’, also dem Menschen, zusammen: unterschiedliche individuelle Wahrnehmungskapazitäten, zugrunde liegende Erfahrungen und strategische Eigen- oder Gruppeninteressen tragen zu einer weiteren Komplexität bei. In diesem Sinne kann es keine ‚objektive’ Wahrheit der Forschungsergebnisse geben, da die Empirie von den Deutungsmustern und strategischen Abwägungen der untersuchten Individuen und/oder Gruppen abhängt. Es sollten jedoch bestimmte, wenn auch unvollkommene Kausalmechanismen und abstrakte Konzepte zu finden sein, die die komplexen und veränderbaren sozialen Tatbestände begründen bzw. erklären (siehe die in Kap. 5.2.1 zitierte Literatur).

Vor diesem Vordergrund sollte es wissenschaftlich darum gehen, durch eine systematische Tätigkeit nach einer möglichst ‚realitätsnäheren’ Beschreibung und einer umfassender verstehenden Erklärung sozialer Phänomene zu suchen. Konkreter gesagt, Theorie und Empirie sollten Hand in Hand gehen und flexibel zueinander gestellt werden. Dabei kommt dem Einsatz unterschiedlicher theoretischer Perspektiven und Methoden sowie deren kritischer Reflexion eine zentrale Bedeutung zu.

Der Verfasser überlässt dem Leser die kritische Einschätzung, ob die vorliegende Arbeit auf entweder ‚post-positivistischen’, ‚kritisch-theoretischen’, ‚interpretativen’ oder aber ‚realistisch-pragmatischen’ Wissenschaftsfundamenten fußt. Der Autor ist der Auffassung, dass es eine Mischung aus all diesen Ansätzen ist, wobei der ‚realistisch-pragmatische’ Teil überwiegt. Um es jedoch begründet festzulegen, findet im Folgenden eine entsprechende wissenschaftstheoretische Diskussion statt.

5.2.1 Sozialwissenschaftliche Theoriekonzeptionen

Da es hier darum gehen soll, offen zu legen auf welchen wissenschaftlichen Grundlagen die vorliegende Arbeit fußt, soll zunächst der Begriff ‚Wissenschaft’ näher diskutiert werden. Trotz gewisser, zum Teil stärkerer Begriffsunterschiede und bestehender Kritik wird grundsätzlich Einigkeit darin gesehen, dass „Wissenschaft eine systematische Tätigkeit ist, die generelle Aussagen über die Wirklichkeit [Empirie] mit Hilfe von Hypothesen, Theorien und anderen Mitteln zu machen sucht“ (VON ALEMANN & FORNDRAN 1995: 44)43. Genau ab diesem allgemeinen Konsenspunkt, der für alle Wissenschaften gelten soll, gehen die unterschiedlich anzutreffenden Auffassungen über die Wege und konkreten Ziele von Wissenschaft auseinander.

Die Fragen nach dem, was Wissen konkret darstellt und wie es zu generieren bzw. zu nutzen ist, werden in unterschiedlichen, oft gegensätzlichen philosophischen Auffassungen über Erkenntnis und Wissenschaft diskutiert. Der hierzu anzutreffende wissensbezogene Begriffspluralismus und die mit ihm einhergehenden Debatten sind Gegenstand der

43

Unter Wirklichkeit (Empirie) sollen sich hierbei die Objektbereiche von Wissenschaft wie „Natur“, „Gesellschaft“ und/oder „Denken“ verstehen


83

Erkenntnis- und Wissenschaftstheorie. Im Rahmen dieser so genannten Metatheorien (oder „Wissenschaftswissenschaften“, „Theorien über Theorien“) wird die vielfältige Landschaft an Theorien, Methodologien und Methoden erörtert und nach bestimmten Kriterien zu strukturieren versucht. Da aber selbst die Strukturierungskriterien Gegenstand weit reichender Diskussionen sind, besteht in der Literatur wenig Einigkeit über eine angemessene und/oder gültige Zuordnung unterschiedlicher theoretischer Ansätze und deren methodische Werkzeuge. Hinzu kommt, dass für die Politikwissenschaften im generellen und die Politikfeldanalyse im konkreten bislang keine eigenen Methoden entwickelt worden sind und sie daher auf die Konzepte und Methoden der Sozialwissenschaften angewiesen sind (BEHRENS 2003: 203ff).

Um jedoch mit einer möglichst angemessenen wissenschaftstheoretischen Verortung der vorliegenden Untersuchung anfangen zu können, bedarf es zunächst einer begrifflichen Präzisierung der jeweiligen Konzepte. BEHRENS (2003) hat ein entsprechendes Glossar zusammengestellt, von dem zur Schärfung der Begriffe im Rahmen dieser Arbeit Gebrauch gemacht wird. Die jeweiligen Begriffsdefinitionen sind der Tabelle 11 zu entnehmen.

Tabelle 11: Begriffliches Glossar (aus BEHRENS 2003: 205)

Begriff Erläuterung

Theoriekonzeption

(auch Theorieschulen)

Theoretische Perspektive oder Leitidee, die als Gliederungsschemata eine Zuordnung verschiedener Theorien ermöglicht.

Theorie System von Begriffen, Definitionen und Aussagen, um Erkenntnisse über einen Bereich von Sachverhalten zu ordnen, Tatbestände zu erklären und wissenschaftlich begründete Prognosen zu treffen.

Methodologie i.w.S.: Theorie über Möglichkeiten und Grenzen der Verwendung wissenschaftlicher Methoden;

i.e.S.: Gliederungsschemata, nach denen die Vielzahl von Methoden geordnet und bestimmten Typen zugeordnet werden kann.

Methodik Regelkanon über die Verwendung bestimmter Methoden in den verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen

Methodischer Bezugsrahmen Der Bereich, in dem verschiedene Methoden verwendet werden (Vergleich, Fallanalysen)

Methoden Forschungswege, mit denen die „Realität“ jedwelcher Art (Texte, Dokumente, Aussagen usw.) systematisch und nachvollziehbar für alle erhoben wird.

Erhebungstechniken Instrumente bzw. das „Handwerkzeug“ von Methoden (Befragung, Aggregatdatenanalyse, usw.)

Nach Durchsicht der relevanten einführenden Literatur (SCHNELL ET AL. 1993; MILES &

HUBERMAN 1994; VON PRITTWITZ 1994; VON ALEMANN & FORDRAN 1995; MARSH &

STOKER 2002; CRESWELL 2005; LAMNEK 2005; vgl. BEHRENS 2003: 204-208 und Kap. 4) lässt sich einerseits eine akademische Unstimmigkeit darüber festhalten, welche und wie viele Idealtypen von Theoriekonzeptionen bzw. Theorieansätzen die theoretische und


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methodologische Landschaft der (Sozial-) Wissenschaften konstituieren. So werden zwischen drei bis vier Theoriekonzeptionen bzw. Forschungsansätze unterschieden, die gleichzeitig unterschiedlich definiert werden (vgl. Tab. 12 und Tab. 13 sowie den Text unten). Eine klassische – und trotz häufiger Kritik dennoch weiterhin als Standard der Politikwissenschaft vermittelte – Klassifizierung der Theorieverständnisse wird mit der „Drei-Schulen-Lehre“ vorgenommen. Der „Trias der Theoriebegriffe“ werden hierbei drei Theorieschulen zugeordnet: der normativ-ontologische, der empirisch-analytische und der kritisch-dialektische Ansatz (VON ALLEMANN & FORNDRAN 1995: 47-69; BEHRENS 2003: 205-208).44 Die Grundzüge dieser Theorieverständnisse sind in der Tabelle 12 abgebildet und anschließend zusammenfassend diskutiert.

Unter dem normativ-ontologischen Ansatz werden dabei theoretische Konzepte und Verfahren subsumiert, die sich bewusst wertenden und Seinsaussagen widmen und mit Fragen nach der Auffindung einer „guten gesellschaftlichen Ordnung“ auseinandersetzen. Bei ihrem Erkenntnisziel streben sie nach einer Wissensproduktion über gesellschaftliche Grundnormen, um auf deren Grundlage praktische handlungsleitende Anweisungen zu formulieren und somit zu der „guten Ordnung“ beizutragen.

Im Gegensatz dazu werden Theorien dem empirisch-analytischen Ansatz zugeordnet, die zwar Normen zu ihrem wissenschaftlichen Ausgangspunkt bzw. Gegenstand machen können, die jedoch „wertefreie“, erfahrungswissenschaftlich abgesicherte Analysen als Endprodukt liefern wollen. Diese Ansätze orientieren sich dabei an der naturwissenschaftlichen Forschungslogik und streben somit nach der Aufdeckung zeit-raum-loser uneingeschränkter Gesetzmäßigkeiten. Dabei besteht ihr primäres Erkenntnisziel darin, die Wirklichkeit so umfassend und realitätsnah wie möglich zu erfassen. Diese Theorien interessieren sich dabei vor allem dafür, empirisch abgesichertes und somit technisch verwertbares Wissen zu produzieren, oder aber sie „begrenzen“ sich als eine „reine“ Wissenschaft lediglich auf die Theorieentwicklung.

Schließlich wird ein dritter Typ von theoretischen Ansätzen unterschieden, der kritisch-dialektische Ansatz, der das wissenschaftliche Denken in der Tradition des Marxismus, Neo-Marxismus und der kritischen Theorie der Frankfurter Schule verkörpert. Der Ansatz bedient sich grundlegender Kategorien wie der historischen Prozessabhängigkeit und Ganzheit der gesellschaftlichen Entwicklung sowie der Dialektik zwischen Teil und Ganzem (auch zwischen Forscher und Untersuchungsobjekt). Das emanzipatorische Erkenntnisinteresse dieser Theorien wird darauf gelenkt, die gesellschaftlichen Machtverhältnisse einschließlich der Wirkung hegemonischer Wissenschaft kritisch aufzudecken. Das Erkenntnisziel besteht demzufolge darin, eine gesellschaftskritische Analyse zur Verfügung zu stellen, um damit zur Aufhebung der sozialen Herrschaftsverhältnisse durch (revolutionäre) strukturelle Veränderungen beizutragen.

44

Siehe GLÜCK (1977) über die Bedeutung der „Trias der Theoriebegriffe“ für die Forstpolitikwissenschaft


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Tabelle 12: Idealtypen sozialwissenschaftlicher Theorieansätze (aus VON ALEMANN &

FORNDRAN 1995: 58, in Weiterentwicklung von HONDRICH 1972: 131; leicht verändert)

Merkmale

Normativ-ontologische Theorieansätze

Neopositivistische oder analytische Theorieansätze

Kritische oder dialektische Theorieansätze

Erkenntnis (epistemologischer Anspruch):

Erkenntnisziel „Wesentliche Aussagen“, praktischer Rat

Raumzeitlose Gesetze, technologische Anweisung

Historische Gesetze, Gesellschaftskritik

Erkenntnisinteresse Praktisch-philosophisch Technisch, szientistisch Emanzipatorisch

Erkenntnisgegenstand Sinn und Wesen von Staat und Gesellschaft

Soziale Handlungen Gesellschaftliche Totalität

Status (Grundlagenposition zur Theoriebildung):

Logischer Status Argumentative, phänomenologische Begründung

Aussagenlogik Jede Art von logischer Begründung

Normativer Status Einschluss von ontologisch begründeten Werten

Ausschluss von Werten Einschluss von historisch begründeten Werten

Sozilogischer Status Geistiger und sozialer Kontext von Wissenschaft

Isolation von Wissenschaft

Sozialer Kontext von Wissenschaft

Methodik:

Tätigkeit des Wissenschaftlers

Wissenschaftliches Nach- und Vordenken

Beschreiben, erklären, voraussagen

Kritisch konfrontieren und politisch wirken

Analysearten (Approaches)

Historisch-genetische, institutionelle und ideengeschichtliche Analyse

Behaviorismus, strukturell-funktionale und empirische Analyse

Historisch-genetische und empirische Analyse

Verarbeitungsmuster Hermeneutik, Phänomenologie, Topik

Logischer Empirismus (induktiv oder deduktiv)

Hermeneutik, Dialektik

Verfahrenstechniken Historisch-philosophische Argumentation, Quellen- und Textkritik

Regeln und Techniken der empirischen

Sozialforschung

Historisch-ökonomische und ideologiekritische Analyse (empirische Sozialforschung als Hilfsmittel)

Trotz den Vorteilen, die die „Drei-Schulen-Lehre“ für eine Strukturierung der Theorien- und Methodenlandschaft in der Politikwissenschaft hat, wird ihre wissenschaftstheoretische Leistung zunehmend kritisiert. Die Kritikpunkte orientieren sich vor allem auf ihre Schwächen bezüglich der Behinderung einer produktiven Theoriediskussion in dem Sinne, dass sie vielen Theorieansätzen keine oder eine unangemessene Zuordnung erlaubt und somit keine progressive Theoriebildung fördert (PATZELT 1995: 54-55; BEHRENS 2003: 207-208 und die dort zitierte Literatur).


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Hinzu kommt, dass sich seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts neuere theoretische Ansätze entwickeln, die mit dem Begriff „Konstruktivismus“ oder „Pragmatismus“ bezeichnet werden können. Dem ersteren erkenntnistheoretischen Wissenschaftstyp werden Forschungspositionen zugeordnet, die davon ausgehen, dass eine „Realwelt“ nicht unabhängig von menschlichem Wissen und Kultur existiert und demzufolge sozial konstruiert ist. Es wird daher gefordert, soziale Phänomene durch Analyse unterschiedlicher Wahrnehmungen und Deutungsmuster im Kontext unterschiedlicher Diskurse und Traditionen zu verstehen. Üblicherweise werden in dieser Forschungsrichtung qualitativ-interpretierende Ansätze konstruiert und Methoden wie z. B. qualitative Interviews, Fokusgruppen, Diskursanalysen angewandt bzw. entwickelt (MARSH & FURLONG 2002: 26-30; CRESWELL 2005: 8-9).45

Zu der neusten Forschungshauptströmung des „Pragmatismus“ gehören Ansätze, die sich zu keinem wissenschaftstheoretischen System zuordnen lassen. Sie sind weniger mit dem erkenntnistheoretischen Dilemma beschäftigt, ob eine „Realwelt“ existiert oder sie sozial konstruiert ist. Sie interessieren sich vielmehr dafür, ihre Forschungsprobleme bestmöglich zu verstehen. Die Wissenschaftler dieser Tradition wenden sowohl quantitative als auch qualitative Methoden in einem „mixed“ Forschungsdesign an, um dadurch an die pragmatisch beste Erklärung des Forschungsproblems zu gelangen (CRESWELL 2005: 11-12).

Tabelle 13: Vier Idealtypen von Forschungsansätzen (nach CRESWELL 2005: 20, 6-19)

Research Approach

Knowlegde Claims Strategy of inquiry Methods

Quantitative Postpositivist assumptions: Determination, reductionism, empirical observation, theory verification

Experimental design Measuring attitudes, rating behaviours

Qualitative Constructivist assumptions: Understanding, multiple participant meanings, social and historical construction, theory generation

Ethnographic design Field observations

Qualitative Emancipatory assumptions: Political, empowerment issue-oriented, collaborative, change-oriented

Narrative design Open-ended interviewing

Mixed Pragmatic assumptions: Consequences of actions, problem-centered, pluralistic, real-world practice oriented

Mixed method design Closed-ended measures, open-ended observations

Schließlich werden die Metatheorien herangezogen – wie oben kurz angeführt – und jeder ihrer drei Hauptrichtungen bestimmte Methoden zugeordnet (vgl. VON ALEMANN &

FORNDRAN 1995; MARSH & STOKER 2002; CRESWELL 2005). Es wird dabei grundsätzlich zwischen quantitativen, qualitativen oder gemischten methodologischen Vorgehensweisen

45

Siehe zum Beispiel SCHANZ (1996) und WINKEL (2007) als Beispiele für Anwendung des „Konstruktivismus“ in Bezug auf forstpolitische Fragestellungen.


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unterschieden. In der nachstehenden Tabelle 13 sind einige typische Beispiele für Forschungsansätze dargestellt, die bestimmte Methoden mit konkreten wissenschaftstheoretischen Ansätzen in Verbindung bringen. In diesem Zusammenhang kommt Behrens (2003) zu folgendem Schluss: „Dem empirisch-analytischen Ansatz werden empirisch deduktive bzw. empirisch induktive Verfahren zugewiesen, qualitative Methoden aus der Hermeneutik oder der Phänomenologie werden als typisch für den normativ-ontologischen Ansatz angesehen. Damit wird methodologisch eine grobe Zweiteilung von Forschungsverfahren festgeschrieben, die analog den erklärenden (eher quantitativen) bzw. verstehenden (eher qualitativen) Methoden zugeordnet werden können“ (BEHRENS 2003: 206-207; s. Kap. 5.2.2).

5.2.2 Quantitativer oder qualitativer Forschungsansatz?

Die oben erwähnte methodologische Unterscheidung zwischen quantitativer und qualitativer Vorgehensweise in der empirischen Sozialforschung ist in der Literatur häufig anzutreffen (vgl. SCHNELL ET AL. 1993; ATTESLANDER 1995; FLICK ET AL. 1995; MARSH & STOKER 2002; CRESWELL 2005; LAMNEK 2005). Die Hauptunterschiede zwischen den quantitativen und qualitativen Methoden beziehen sich vor allem darauf, wie die Erkenntnisgewinnung letzten Endes und somit der Forschungsprozess zu gestalten ist (vgl. Tab. 14). Dies wird damit begründet, dass die beiden Methodologien auf verschiedenen Wissenschaftsverständnissen basieren und somit sich in der Vorgehensweise, wie Wissenschaft zu generieren ist, deutlich unterscheiden.46

Der an den Naturwissenschaften ausgerichteten ‚quantitativen’ Methodenlogik wird eine am Vorbild der Geistes- und Kulturwissenschaften orientierte ‚qualitative’ methodologische Auffassung gegenübergestellt. Nach dem ersten Methodenparadigma im Geiste des Kritischen Rationalismus orientiert sich der Erkenntnisprozess an einer deduktiven47

Vorgehensweise, bei der das systematische Wissen und somit wissenschaftliche Aussagen (Theorien) durch die Überprüfung bzw. Falsifizierung und Weiterentwicklung einer oder mehrerer vorab definierter Annahmen/Hypothesen generiert wird (SCHNELL ET AL. 1993; ATTESLANDER 1995).48

Es wird dabei ein großer Wert darauf gelegt, die zu untersuchenden Phänomene durch Aufdeckung von Ursachen und deren Wirkung zu analysieren, sowie die von Theorien ausgehenden und messbaren operationalisierten Begriffe, Hypothesen und Zusammenhänge quantifizierend empirisch zu überprüfen. Auf Grundlage dieser Standardisierung sozialer Wirklichkeit sollen intersubjektiv zuverlässige Forschungsergebnisse entstehen, die sich

46

In der Tat werden die Methodenunterschiede vor allem auf den langen Methodenstreit zwischen konkurrierenden wissenschaftstheoretischen Lagern zurückgeführt. Es ging hierbei vor allem um lebendige Auseinandersetzung zwischen den Vertretern des Kritischen Rationalismus um Karl Popper und den Anhängern der Kritischen Theorie der Frankfurter Schule um Theodor Adorno und Jürgen Habermas im Laufe des Positivismusstreites. Näheres dazu siehe in BEHRENS (2003: 219-220), SCHNELL ET AL. (1993: 79ff) 47

Deduktion = Ein Verfahren der Schlussfolgerung; von einem allgemeinen Satz (Hypothese) ausgehend, werden Einzelaussagen abgeleitet (LAMNEK 2005: 716, Glossar) 48

BEHRENS (2003) fasst das wissenschaftstheoretische Verständnis des kritischen Rationalismus und somit der deduktiven Vorgehensweise

folgendermaßen zusammen: „Zentral für den kritischen Rationalismus ist also, den Erklärungsgehalt einer bestehenden Theorie durch den Versuch ihrer Falsifizierung mit Hilfe empirischer Analysen zu „testen“ (BEHRENS 2003: 219-220 in Anlehnung an POPPER 1989/1972).


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anschließend zu allgemeingültigen Gesetzen sozialer Phänomene verallgemeinern lassen (SCHNELL ET AL. 1993: 37ff.; ATTESLANDER 1995: 31ff; vgl. VON PRITTWITZ 1994: 195-210).

In der quantitativ arbeitenden Politikfeldanalyse werden hierbei in der Regel die folgenden standardisierten Verfahren angewandt: empirische Inhaltsanalyse, Beobachtung und quantitative (statistische) Befragung, quantitative Netzwerkanalyse bis hin zu Experiment und Simulation (BEHRENS 2003: 20; vgl. VON PRITTWITZ 1994: 198ff.).

Der oben beschriebenen ‚quantitativ-deduktiven’ Vorgehensweise wird ein ‚qualitativ-induktiver’49 Methodenansatz der Wissensproduktion gegenübergestellt. Dieses qualitative „Paradigma“ geht im Gegensatz zu den quantitativen Verfahren im neopositivistischen Geiste des Kritischen Rationalismus in der Regel von der sozialen Konstruktion der Wirklichkeit aus: „Die soziale Wirklichkeit kann zureichend nur als sinnhaft durch Kommunikation und Interaktion der Menschen konstituiertes Gebilde begriffen werden; und sie kann nur auf dem Wege der Rekonstruktion kollektiver Deutungsmuster verstanden werden“ (VON KARDORFF

1995: 7; Ähnliches auch in LAMNEK 2005; s. Tab. 13). In diesem Sinne stellt die qualitative Sozialforschung im Grunde darauf ab, die Komplexität sozialer Phänomene und Prozesse in einer mehrdimensionalen Sicht zu verstehen. Dies wird vor allem vom Untersuchungsgegenstand, also dem (nicht-)handelnden Menschen in seinem komplexen gesellschaftlichen Umfeld, abgeleitet: „Ein zentrales Anliegen der qualitativen Sozialforschung betrifft den Prozess von Reproduktion, Modifikation und Deutung von Handlungsmustern. Die sozialen Akteure konstituieren durch diese Muster die Wirklichkeit und sie sollen daher dokumentiert, analytisch rekonstruiert und durch das verstehende Nachvollziehen erklärt werden“ (LAMNEK 2005: 23).

Das qualitative Forschungsverfahren folgt demnach der sozialwissenschaftlichen Methodologie der „grounded theory“ von GLASER & STRAUSS (1998/1967), bei der sich der Wissensgewinn und somit die Theorieentwicklung nur als ein offener Prozess „von unten nach oben“ generieren lässt. Hypothesen und somit Theorien werden demzufolge erst als das Resultat der Auffindung von Regeln durch die Analyse der am „Forschungsfeld“ beobachteten empirischen Einzelfälle und der Typenzuordnung unterschiedlicher Sachverhalte entwickelt. Mit der damit zusammenhängenden Einführung des Prinzips „theoretischer Offenheit“ (HOFFMANN-RIEM 1980)50 wird der explizite Verzicht auf die Vorabformulierung theoriebasierter Hypothesen und somit auf die Standardisierung der Analyse zu Beginn des Forschungsprozesses gefordert. Neben der oben erwähnten Grundhaltung einer Offenheit des Forschers gegenüber den Untersuchungspersonen, der Untersuchungssituation und den Untersuchungsmethoden (Stichwort ‚Gegenstandsangemessenheit’) orientiert sich die qualitative Forschung an weiteren zentralen Prinzipien wie z.B. dem der Forschung als flexibler Kommunikationsprozess, der

49

Induktion = Vorgehensweise, aufgrund von Einzelbeobachtungen auf eine diese erklärende Regel zu schließen. (LAMNEK 2005: 723, Glossar) 50

Das Prinzip der theoretischen Offenheit besagt, „dass die theoretische Strukturierung des Forschungsgegenstandes zurückgestellt wird, bis sich die Strukturierung des Forschungsgegenstandes durch die Forschungssubjekte herausgebildet hat“ (HOFFMANN-RIEM 1980, zit. in GLÄSER & LAUDEL 1999: 3). Diese Formulierung beruht auf der Annahme, dass in der qualitativen Forschung angestrebte Offenheit für überraschende und unerwartete Informationen nur unter Verzicht auf Theorie zu realisieren ist. Nach Gläser & Laudel ist diese Hypothese bislang implizit und unbewiesen geblieben. (GLÄSER & LAUDEL 1999, 2004).


89

Prozesshaftigkeit sozialer Phänomene, der Reflexivität von Gegenstand und Analyse sowie der Regelgeleitetheit (Explikation) qualitativer Forschungsarbeit (LAMNEK 2005: 20-27).

In der an der qualitativen Sozialforschung orientierten Politikfeldanalyse werden in der Regel die folgenden Verfahren zur Datengewinnung eingesetzt: Leitfaden-Interviews, teilnehmende Beobachtung, Aufzeichnung von Interaktionen und Sammlung von Dokumenten. Die anschließende Datenauswertung wird typischerweise durch die folgenden Techniken organisiert: theoretisches Kodieren, qualitative Inhaltsanalyse, Diskursanalyse und Dokumentenanalyse (BEHRENS 2003: 220-221). Die häufigste Untersuchungsanordnung (methodischer Bezugsrahmen) stellt dabei die Fallstudie oder der (qualitative) Vergleich weniger Fälle dar (VON PRITTWITZ 1994: 198-202).

Die grundlegenden Merkmale bzw. Unterschiede dieser zwei Grundtypen von Methoden sind in Tabelle 14 zusammenfassend dargestellt. Die Unterschiede zwischen qualitativen und quantitativen Forschungsansätzen und damit einhergehenden Methoden lassen sich aus einer wissenschaftstheoretischen Perspektive folgendermaßen zusammenfassen: “Qualitative Wissenschaft als verstehende will also am Einmaligen, am Individuellen ansetzen, quantitative Wissenschaft als erklärende will an allgemeinen Prinzipien, an Gesetzen oder gesetzähnlichen Aussagen ansetzen. Erstere versteht sich als induktiv, zweitere eher als deduktiv“ (MAYRING 2003: 18; vgl. Tab. 14).

Tabelle 14: Methodologische Unterschiede zwischen qualitativen und quantitativen Ansätzen (nach BROWER ET AL. 2000: 367, hier aus BEHRENS 2003: 224)

Dimension Qualitative Quantitative

Analytic process Inductive Deductive

Basis for conclusions Evidence from naturally occurring, everyday experiences, constructed symbols

Replicable, numerical date

Cause-effect explanations

Idiographic; emergent, unfolding process of interconnected actions

Nomothetic; relations among static variables

Research design Emergent, improvisational; openness of meaning

Static design; meanings closed before study begins

Type of research questions

Marginal or hard to study settings and groups; ambiguous phenomena; open-ended questions

Specifiable, measurable variables and relationships

Goal of sampling Explanatory power; variation and richness

Generalizability, Reliability

In den oben angeführten Gegensätzen zwischen den induktiven und deduktiven Verfahren in Bezug auf die Strategie der Theoriebildung spiegelt sich die Anerkennung des Einflusses des Vorwissens im Forschungsprozess wider (Stichwort „Subjektivität des Forschers“). Zwar erkennen beide Methodologien die Problematik, die mit der zwangsläufigen Theorievoreingenommenheit jeglicher Wahrnehmung sowie der unausweichlichen


90

Selektivität jeglicher Forschung verbunden ist, an (MEINEFELD 2000: 266ff.)51. Die rivalisierenden methodologischen Ansätze setzen jedoch vollkommen entgegengesetzte Forschungsstrategien zur Lösung bzw. Minimierung dieses erkenntnistheoretischen Problems ein.

Während ‚quantitativ-deduktive’ Forschung das Vorwissen in Hypothesen zu Beginn der Untersuchung strukturiert und offen legt, betonen qualitative Ansätze die theoretische Offenheit, die den Verzicht auf jegliche Vorstrukturierung und daher auf ex-ante Hypothesen postuliert. Dieser methodologische Gegensatz wird auf eine unterschiedliche Gewichtung forschungsrelevanter Auswirkungen zurückgeführt: “Steht in der quantitativen Methodologie die Notwendigkeit der Kontrolle des Forschers und der bewussten Strukturierung des Forschungshandelns im Vordergrund (während die Übereinstimmung der theoretischen Kategorien mit den Deutungsmustern der Handelnden als im Wesentlichen unproblematisch behandelt wird), so fordern qualitative Methodologien primär die Sicherstellung der Angemessenheit der vom Forscher verwendeten Kategorien und seine Offenheit für das potenziell „Andere“ des Forschungsfeldes (und halten die Kontrolle des Forschers durch methodologische Regeln für eine trügerische „Lösung“)“ (MEINEFELD 2000: 266-267, leicht verändert).

Vor dem Hintergrund der oben angeführten Wechselwirkung zwischen Theorie und Gegenstand setzt sich die methodologische Erkenntnis, dass qualitative und quantitative bzw. induktive und deduktive Verfahren im Forschungsprozess wechselseitig abhängig und aufeinander angewiesen sind, durch (MILES & HUBERMAN 1994: 16-18; READ & MARSH 2002: 234; MAYRING 2003: 19-20). Diesbezüglich wird danach gefordert, die beiden traditionell entgegensetzten „Verfahrens-Ketten“ (‚induktiv-qualitativ’ vs. ‚deduktiv-quantitativ’) vielmehr als zwei aufeinander bezogene Abschnitte einer und derselben Kette zu betrachten (BEHRENS 2002: 9). Diese grundsätzliche methodologische Forderung wird folgendermaßen am Beispiel der Forschungspraxis zusammengefasst: „It is evident that all researchers use both inductive and deductive approaches in constructing explanations or developing understanding. In all research we move from ideas to data and from data to ideas” (READ & MARSH 2002: 234). Das Letztere wird auch von MAYRING (2003: 19) ebenso bestätigt: “Zusammenfassend wird […] eine grundsätzliche Abfolge im Forschungsprozess beschrieben: Von der Qualität zur Quantität [oder Qualität] und wieder zur Qualität.”

In diesem Zusammenhang wird in den letzten Jahren die Erkenntnis abgeleitet, dass die oben näher beschriebene methodologische Zweiteilung in qualitative und quantitative Verfahren (vgl. Tab. 14) als eine Scheindichotomie zu betrachten ist (BEHRENS 2002: 9-12; READ &

MARSH 2002: 235; GLÄSER & LAUDEL 2004: 21-26; vgl. MAYRING 2003: 19-20). Hinzu kommt, dass die klassische Verbindung von bestimmten erkenntnis- und wissenschaftstheoretischen Ausgangspositionen mit konkreten Methodentypen (vgl. Tab. 12 und Tab. 13) zunehmend in Frage gestellt und auf die davon abweichende Forschungspraxis in den Sozial- und Politikwissenschaften verwiesen wird (GLÄSER & LAUDEL 1999: 2-3; READ & MARSH 2002: 234; s. o.). In diesem Zusammenhang sollte, folgt man GLÄSER &

51

Siehe zum Beispiel Schanz & Suda (2001) über den Einfluss forstlicher Ideologie in der Forschungspraxis der Forstpolitikwissenschaften.


91

LAUDEL (1999: 2), eine explizite und klare Unterscheidung zwischen Forschungsstrategie und Methodenanwendung erfolgen: „Differenziert man zwischen diesen beiden Aspekten, dann entstehen vier mögliche Kombinationen, von denen nur zwei durch die eigentlich miteinander streitenden Lager - die z. B. als nomothetisch-deduktives Paradigma und als interpretatives Paradigma bezeichnet werden - besetzt sind.“

Tabelle 15: Theorieentwicklung und Methodeneinsatz (nach GLÄSER & LAUDEL 1999: 2)

Theorieentwicklung durch (Forschungsstrategie): Angewendete

Methoden: Ableiten und Testen von Hypothesen Konstruktion aus dem empirischen Material

Quantitativ Nomothetisch-deduktives Paradigma Anwendungen der

- quantitativen Netzwerkanalyse

- deskriptiven Statistik

Qualitativ Theorieorientierte qualitative Forschung:

- Theorie- und Hypothesenprüfung

- Analytische Induktion

Interpretatives (idiographisch-induktives) Paradigma

Tabelle 15 sind die möglichen Konstellationen zwischen Theorieentwicklung und Methoden zu entnehmen. Neben den oben angeführten und bereits ausführlicher diskutierten Kombinationsformen lassen sich zwei weitere Arten von Forschungsansätzen ableiten.

Zum einen wird als Forschungspraxis angeführt, dass empirisches Datenmaterial anhand statistisch-quantitativer Methoden induktiv in Richtung Theoriegenerierung bearbeitet wird. Bestimmte Anwendungen der quantitativen Netzwerkanalyse oder der deskriptiven Statistik in der Politikwissenschaft werden hierfür als konkrete Beispiele angesehen (GLÄSER &

LAUDEL 1999: 2). Zum anderen wird die Überprüfung von Theorien und Hypothesen durch qualitative Analysen aus methodologischer Sicht zunehmend für möglich und fruchtbar gehalten (HOPF 1993: 13-17; MILES & HUBERMAN 1994: 147-148; MAYRING 2003: 22-23; vgl. GLÄSER & LAUDEL 2004: 21-26). Dieses Vorgehen wird vergleichsweise häufig in der Forstpolitikwissenschaft praktiziert (vgl. z. B. ELLIOT 2000; KLINS 2000; HOFMANN 2002; MEMMLER 2003; FISCHBACH-EINHOFF 2004).

Diesbezüglich werden vor allem qualitative Methoden (z. B. Interviews, teilnehmende Beobachtung, Inhaltsanalyse etc.) eingesetzt und damit auf empirische Einzelfälle orientierte und theoriegeleitete Hypothesen überprüft. Durch eine solche Gegenüberstellung von Theorie und vertiefter (qualitativer) Analyse können somit wichtige Kausalzusammenhänge aufgedeckt und Einschränkungen bzw. Weiterentwicklungen von theoretischen Konzepten und Annahmen abgeleitet werden. Ein solches Verfahren, das das Interesse an der auf den Einzelfall bezogenen Hypothesenprüfung mit dem Ziel der Theorie- und


92

Hypothesenentwicklung verknüpft, wird mit dem Begriff der „analytischen Induktion“ bezeichnet (HOPF 1993: 15).52

Eine Begründung der Hypothesenüberprüfung anhand qualitativer Methoden, die die Vertreter des qualitativen Paradigmas in der Regel ablehnen, wird mit den folgenden Argumenten von HOPF (1993: 14-15) verteidigt: „Hypothesen über singuläre Tatbestände können sich auch - oder gegebenenfalls nur - mit Hilfe qualitativer oder historischer Forschungsmethoden als wahr oder falsch erweisen, während Gesetzeshypothesen mit generellem Geltungsanspruch sich - ob nun qualitativ oder nicht - überhaupt nicht als wahr, sondern allenfalls als falsch erweisen können […] Bestimmte Hypothesen über die Eigenheiten von Kollektiven können nur mit Hilfe standardisierter Erhebungsverfahren und komplexer statistischer Verfahren überprüft werden […], während die Prüfung anderer Hypothesen zu Eigenheiten von Kollektiven den Einsatz offener Verfahren voraussetzt oder zumindest doch nahelegt. […] Dies gilt zum Beispiel […] für Hypothesen über vorherrschende Muster der Deutung und Orientierung in spezifischen sozialen Einheiten.“

Im Lichte des oben aufgeführten methodologischen Umdenkens mehren sich in den letzten Jahren die Versuche in der Forschungspraxis, quantitative und qualitative Verfahren zu kombinieren. Der methodologischen Diskussion zur Methodenintegration folgend lassen sich hierbei grundsätzlich zwei unterschiedliche Ansätze abgrenzen: einerseits die in zeitlichem Abstand aufeinander folgende Anwendung unterschiedlicher Methoden (‚Phasenmodell’) und andererseits der Einsatz verschiedener Methoden bzw. theoretischer Konzepte (‚Triangulation’) entweder als kumulative Validierung von Forschungsergebnissen („Konvergenzmodell“) oder als Ergänzung von Perspektiven („Komplementaritätsmodell“) (KELLE & ERZBERGER 2000; vgl. FLICK 1995, 2007; BEHRENS 2003; LAMNEK 2005 und die dort zitierte Literatur). In einer breiteren Perspektive lässt sich aber der pragmatische Versuch, die ‚ideologisch’ konstruierte Polarisierung in der Methodenauseinandersetzung der Sozialforschung (GLÄSER & LAUDEL 2004) in einpragmatisches Miteinander zu überführen, als Methodenintegration bezeichnen: „Es gilt einen pragmatischen Mittelweg zu finden, der empirisch orientiert ist, aber auch kritisch die eigene Methodik offen hält. Für diesen Weg wollen wir den neuen „Begriff“ ‚kritisch-empirische Politikforschung’ vorschlagen“ (VON

ALEMANN & TÖNNESMANN 1995: 68, zit. nach MEMMLER 2003: 67).

Vor diesem Hintergrund setzt sich einerseits die Erkenntnis durch, ‚quantitative’ und ‚qualitative’ Verfahren so auszuwählen bzw. mit einander zu verbinden, dass sie dem Forschungsgegenstand und den vorhandenen Forschungsressourcen (Zeit, Budget, Personal, Vorkenntnisse, Hilfsmittel etc.) entsprechend zu einer angemessenen Erreichung der Forschungsziele beitragen können (MAYNTZ 1985: 70, zit. in VON PRITTWITZ 1994: 197-198; Ähnliches in GLÄSER & LAUDEL 1999: 2, KELLE & ERZBERGER 2000: 299-300; READ &

MARSH 2002: 232-235; BEHRENS 2003: 225; vgl. MAYRING 2003: 19-20). Andererseits wird insbesondere in der Politikwissenschaft ein Methoden-Mix befürwortet, um eine

52

MILES & HUBERMAN (1994: 147-148) in Anlehnung AN MANNING (1982) und MILLER (1982) beschreiben folgendermaßen den Prozess

der analytischen Induktion: „The process of analytic induction […] starts with a tentative hypothesis to explain something […]. After looking at data from a single case, the hypothesis may be supported or revised, or the case is excluded as unexplainable by the hypothesis. This procedure is repeated through a series of cases, lending greater and greater confidence to the (evolving) hypothesis.”


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Instrumentalisierung des Forschungsvorhabens durch interessengeleitete Untersuchungssubjekte und/oder die subjektiv verzerrende Wirkung des Forschers auf die Forschungsergebnisse zu vermeiden bzw. zu reduzieren (BEHRENS 2003: 228-229).

5.3 Methodologische Prinzipien im Rahmen der vorliegenden Arbeit

Das methodologische Verständnis einer pragmatischen Vorgehensweise im Sinne der vorstehenden Ausführungen ist das Leitbild auch für den Untersuchungsansatz im Rahmen der vorliegenden Arbeit. Die Methodik der Arbeit orientiert sich hierbei an den unten angeführten vier Grundprinzipien sozialwissenschaftlicher Forschung, die GLÄSER & LAUDEL

(2004: 26-30) für eine auf Integration ausgerichtete Forschungspraxis trefflich zusammenfassen. Diese Grundprinzipien dienen dazu, die Forschungsstrategie und den Methodenansatz abhängig vom Untersuchungsgegenstand, den Forschungszielen sowie dem Forschungskontext (Vorwissen, Ressourcen) und der wissenschaftstheoretischen Ausgangsposition des Verfassers zu gestalten. Die Konkretisierung dieser Prinzipien wird im Folgenden begründet.

5.3.1 Prinzip der Offenheit

Wie sich den einführenden Kapiteln (siehe Kap. 1 bis 4) entnehmen lässt, stellen Forschungsthema und Untersuchungsgegenstand ein hoch komplexes Feld dar. Hinzu kommt, dass der Fall am Beispiel der forstlichen Nachhaltigkeitspolitik Bulgariens kaum erforscht ist, was einerseits auf die fehlende forstpolitikwissenschaftliche Tradition im Lande und andererseits auf den bislang ausschließlich auf den Nichtstaatswald gelenkten Forschungsfokus zurückgeführt werden kann. Schließlich wird gerade die qualitative Sozialforschung als ein aussichtsreiches Verfahren angesehen, mit dessen Hilfe die Gefahr einer Instrumentalisierung der Forschungsergebnisse durch strategische Handlungen der zu Untersuchenden reduziert werden kann (BEHRENS 2003).

Daraus ergibt sich die Forderung nach einer qualitativen, eher explorativen Vorgehensweise, die an die komplexen Zusammenhänge im untersuchten Politikfeld und in Hinblick auf fehlende systematische Erfahrungen offener, lebensnaher (naturalistischer) und dadurch angemessener heran gehen kann (VON PRITTWITZ 1994: 200). Das Prinzip der Offenheit wird vor allem durch entsprechende qualitative Erhebungs- und Auswertungstechniken sichergestellt (vgl. Kap. 5.4).

5.3.2 Theoriegeleitetheit

Wie oben erwähnt (vgl. Kap. 5.2.2), ist die Anwendung von Theorien bzw. vorhandenem Wissen auch in der qualitativen Forschung möglich und sinnvoll (MILES & HUBERMAN 1994: 16-18; GLÄSER & LAUDEL 2004: 28-29; CRESWELL 2005: 131-134). Auch die vorliegende Arbeit möchte davon Gebrauch machen. Die Rolle von Theorien bzw. vorvorhandenem Wissen soll dabei in folgender Hinsicht verstanden werden.

Zum einen orientiert sich die Arbeit an theoretischen Konzepten bzw. Modellen des politischen Prozesses (vgl. Kap. 4), um dadurch den Untersuchungsgegenstand aus einer bzw.


94

zwei Perspektive(-n) fokussiert erschließen zu können. Dies wird aus der Notwendigkeit abgeleitet, dass es unmöglich ist, alle Untersuchungsfaktoren im Rahmen einer Arbeit zu identifizieren bzw. auf deren Einfluss hin zu überprüfen. In diesem Sinne leiten Theorien die Forschung an und weisen auf einige wenigen Einflussvariablen, Konstrukte und sogar Methodologien hin, mit deren Hilfe das empirische Phänomen wirkungsvoll erfasst werden kann (MILES & HUBERMAN 1994: 147; SABATIER 1999: 3-6).

Zum zweiten werden die theoretischen Ansätze des politischen Prozesses und das theoretische Wissen über ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ herangezogen, um Erklärungen und kausale Zusammenhänge für die Beantwortung der Forschungsfrage zur Verfügung zu stellen bzw. deren Erklärungskraft zu überprüfen. Schließlich wird mit Hilfe von Hypothesen und den theoretischen Modellen aus den beiden Perspektiven (vgl. Kap. 4) das Vorwissen expliziert, was wie bereits diskutiert (Kap. 5.1 und 5.2.2) von großer Bedeutung für jede Untersuchung ist.

Resümierend soll nochmals betont werden, dass die Theoriegeleitetheit und die Explikation des Wissensstandes nicht im Gegensatz zu der gewählten qualitativen Vorgehensweise steht. Gerade qualitative Forschung wird einerseits als viel versprechend dafür verstanden, Kausalzusammenhänge bzw. Gesetzesmäßigkeiten aufzudecken bzw. zu überprüfen (MILES

& HUBERMAN 1994: 147; GLÄSER & LAUDEL 2004: 240ff). Andererseits wird gerade die theoriegeleitete qualitative Forschung als eine zentrale Form der Wissensproduktion gesehen: „Theorien, so wird häufig gesagt, würden das Material verzerren, den Blick zu sehr einengen, würden ein „Eintauchen“ in das Material behindern. Begreift man jedoch Theorie als System allgemeiner Sätze über den zu untersuchenden Gegenstand, so stellt sie nichts anderes als die geronnenen Erfahrungen anderer über diesen Gegenstand dar. Theoriegeleitetheit heißt nun, an diese Erfahrungen anzuknüpfen, um einen Erkenntnisfortschritt zu erreichen“ (MAYRING

2003: 52).

5.3.3 Regelgeleitetheit

Das Prinzip der Regelgeleitetheit bezieht sich GLÄSER & LADEL (2004: 29-30) folgend auf die Forderung an das wissenschaftliche Arbeiten, expliziten und nachprüfbaren Regeln (mindestens unter Offenlegung der einzelnen Analyseschritte) bei der Generierung von Ergebnissen und der Beantwortung der Forschungsfrage zu folgen. Damit ist eines der grundlegenden Gütekriterien von Wissenschaft, nämlich die Sicherung einer möglichst weitgehenden Verlässlichkeit des Forschungsprozesses, angesprochen. Konkret orientiert sich die vorliegende Arbeit hierbei an den methodologischen Regeln und Gütekriterien der qualitativen Sozialforschung im Allgemeinen bzw. der qualitativen Experteninterviews und der qualitativen Inhaltsanalyse im Besonderen (siehe Kap. 5.4 und Anh. 3).

5.3.4 Verstehen als Basishandlung

Das vierte Prinzip, an dem sich die vorliegende Arbeit orientiert, ist das Prinzip vom Verstehen als ‚Basishandlung’ sozialwissenschaftlicher Forschung. GLÄSER & LAUDEL (2004: 30) fassen dieses Konzept im Anhalt an MEINEFELD (1995) folgendermaßen zusammen: „In jedem sozialwissenschaftlichen Forschungsprozess müssen wir verstehen,


95

warum die Untersuchten so handeln, wie sie handeln. Wir müssen ihre Interpretationen der Situation verstehen, und wir müssen den Sinn verstehen, den sie ihren Handlungen geben. Dieses Verstehen ist aber selbst eine Interpretation, in die unsere Deutungen und Sinngebungen eingehen.“

Dieses wissenschaftliche Prinzip spricht die vom qualitativen Paradigma befürwortete Betrachtung jeglicher Sozialhandlung, darunter Wissenschaft, als einen sozial konstruierten Prozess an (vgl. Kap. 5.2.2). ‚Verstehen’ soll hier jedoch nicht als Ziel, wie die „qualitative“ Methodologie postuliert (vgl. LAMNEK 2005), sondern als ein unentbehrliches Mittel sozialwissenschaftlicher Forschung begriffen und eingesetzt werden. In Anlehnung an MAX

WEBER (1976: 1) lässt sich diese methodologische Haltung wie folgt zusammenfassen: „Soziologie […] soll heißen: eine Wissenschaft, welche soziales Handeln deutend verstehen und dadurch in seinem Ablauf und in seinen Wirkungen ursächlich erklären will.“

5.3.5 Untersuchungsanordnung (Bezugsrahmen) der vorliegenden Arbeit

Wie bereits erwähnt (vgl. Kap. 5.2.2), wird die Untersuchung in der üblichen Form einer qualitativen Fallstudie (über den Politikbereich ‚Waldpolitik’ Bulgariens) durchgeführt. Die Forschungsfrage soll konkret durch Generierung von Erkenntnissen mit Hilfe einer Prozess- bzw. Situationsanalyse zu beantworten versucht werden. Dabei werden allerdings drei Prozesse innerhalb des untersuchten (Wald-)Politikfeldes analysiert: (waldgesetzrelevante) Forstreformen, Nationale Forststrategie und Waldzertifizierung. Die Auswahl dieser Fälle innerhalb des Politikfeldes ist damit begründet, dass sie offiziell die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ zum Ziel haben, dass daran weitgehend die gleichen Akteure beteiligt sind, und schließlich dass wesentliche Konflikte bei der Umsetzung des forstlichen Nachhaltigkeitsleitbildes festzustellen sind.

Diese politische Prozessanalyse orientiert sich daran, die Konflikte bzw. die ‚Problematik’ der bulgarischen Waldpolitik in der Periode 1997-2007 anhand von Akteurspositionen und -handlungen sowie dem Einfluss sozioökonomischer und politisch-institutioneller Kontextfaktoren zu beschreiben und anschließend - theoriegeleitet verstehend - zu erklären (vgl. VON PRITTWITZ 1994: 224ff); vgl. Kap. 4). Dabei werden die untersuchten forstpolitischen Prozesse in einzelne Untersuchungsphasen, in der Regel nach Legislaturperioden, eingeteilt. Somit ergeben sich für die vorliegende Arbeit drei grundlegende Untersuchungszeiträume: die Legislaturperioden 1997-2001, 2001-2005 und 2005-2008.53 Der Kern der empirischen Untersuchung wurde in zwei Feldforschungsaufenthalten (September/Oktober 2006 und September 2007) durchgeführt. Es handelt sich dabei vor allem um eine ex-post, das heißt rückblickende Prozessrekonstruktion und –analyse. Allerdings flossen auch ex-ante, das heißt zukunftsgerichtete Aussagen und Erwartung in die Analyse mit ein (VON PRITTWITZ 1994: 246-250). Zusammenfassend lässt sich die Untersuchungsform der Studie im Hinblick auf die oben getroffenen Entscheidungen über die Forschungsstrategie und -methode als eine theoriegeleitete, qualitative (Politikfeld-)Analyse bezeichnen.

53

Zum Zeitpunkt der Anfertigung der Dissertation (Februar 2009) war die aktuelle Regierungsperiode ab 2005 noch nicht beendet.


96

5.4 Methodenanwendung in der vorliegenden Arbeit

5.4.1 Erhebungsmethoden

Die Bandbreite an potenziellen qualitativen Erhebungsmethoden mit ihren jeweiligen Vor- und Nachteilen ist in der Tabelle 16 zusammengefasst. Um eine angemessene Begründung der konkreten Methodenanwendung vornehmen zu können, sollen zunächst die folgenden forschungsrelevanten Umstände zum Ausdruck gebracht werden.

Erstens war es für den Verfasser unmöglich gewesen, die Prozesse im untersuchten Politikfeld aus erster Hand persönlich bzw. teilnehmend zu beobachten. Das trifft insbesondere für die Untersuchungsperioden 1997-2001 und seit 2005 zu. Im ersteren Fall absolvierte der Verfasser sein Studium und war daher aus der forstlichen Praxis und insbesondere der praktischen Forstpolitik ‚ausgeschlossen’. Ähnlich verhielt es sich im letzteren Fall. In dieser Zeit hat sich der Autor an seinem Gastinstitut in Deutschland zwecks der Promotion aufgehalten. Eine Teilnahme am Geschehen in Bulgarien war daher logischerweise unmöglich.

Ein interessanter Fall ist zweitens die Periode 2001-2005, in der der Autor in der bulgarischen Forstverwaltung tätig und entsprechend sozialisiert war. Wie bereits offen gelegt (vgl. Kapitel 5.1), war er allerdings nur indirekt und begrenzt (im Rahmen seiner Stellenbeschreibung als Experte für internationale Zusammenarbeit) am Geschehen beteiligt. Hinzu kommt, dass in dieser Zeit keine bewusst systematische Beobachtung zum Zwecke eines Forschungsvorhabens durchgeführt wurde. Somit gehen diese Erfahrungen lediglich als Hintergrundwissen in diese Arbeit ein, werden aber als solches expliziert. (vgl. Kap. 2 und Kap. 5.1).

Demnach bleibt für die empirische Untersuchung lediglich die Auswahl zwischen (qualitativer) Befragung und Dokumentenanalyse, da geeignete audiovisuelle Daten für die hier verfolgten Fragen nicht vorliegen. Der wichtigste Vorteil der Dokumentenanalyse liegt dabei vor allem in der Nicht-Beeinflussung der Meinungen der untersuchten Akteure (vgl. Tab. 16). Allerdings ist es dafür unerlässlich, auf öffentlich zugängliche Dokumente (z. B. Anhörungsprotokolle, Stellungnahmen etc.) mehrerer (forst-) polischer Akteure zum Forschungsthema über eine längere Untersuchungsperiode hinweg zurückgreifen zu können, was für die vorliegende Arbeit weitgehend nicht gilt. Tatsächlich liegen nur wenige formelle Dokumente wie gesetzliche Vorschriften und Gesetzesentwürfe sowie einzelne politikrelevante Stellungnahmen, Anhörungsprotokolle und Medienveröffentlichungen (Interviews, Artikeln) vor (vgl. Tab. 16).

Vor diesem Hintergrund wurde für die vorliegende Untersuchung die Option einer qualitativen Befragung (Interviews) als Haupterhebungstechnik gewählt. Dies wird wie folgt begründet: Die gezielte, qualitative (Experten-)Befragung gilt zunächst als eine typische Form von Datenerhebung in der Politikwissenschaft im Unterschied zur Soziologie oder Demoskopie, wo repräsentativ-quantitative Umfragen überwiegen (VON ALEMANN &

FORNDRAN 1995: 171). Die Hauptvorteile der qualitativen Interviews werden darin gesehen,


97

dass sie einen schnellen, inhaltsreichen und auf das jeweilige Forschungsprojekt ausgerichteten Zugang bieten (vgl. LAMNEK 2005: 329ff.).

Tabelle 16: Qualitative Erhebungstechniken im Vergleich (aus CRESWELL 2005: 186-187)

Data collection types

Options within the types Advantages of the type Limitations of the type

Observations - Complete participant: researcher conceals role

- Observer as participant: role of researcher is known

- Participant as observer: observation role secondary to participant role

- Complete observer

- Researcher has a firsthand experience with participants

- Researcher can record information as it is revealed

- Unusual aspects can be noticed during observation

- Useful in exploring topics that may be uncomfortable for participants to discuss

- Researcher may be seen as intrusive

- “Private” information may be observed that the researcher cannot support

- Researcher may not have good attending and observation skills

- Certain participants may present special problems in gaining rapport

Interviews - Face-to-face: one on one, in-person interview

- Telephone: researcher interviews by phone

- Group: researcher interviews participants in a group

- Useful when participants cannot be observed directly

- Participants can provide historical information

- Allows researcher “control” over the line of questioning

- Provides “indirect” information filtered through the views of interviews

- Provides information in a designed “place” rather than the natural field setting

- Researcher’s presence may biased responses

- People are not equally articulate and perceptive

Documents - Public documents such as minutes of meetings, and newspapers

- Private documents such as journals, diaries, and letters

- E-mail discussions

- Enables a researcher to obtain the language and words of participants

- Can be accessed at a time convenient to the researcher – an unobtrusive source of information

- As written evidence, it saves a researcher the time and expense of transcribing

- May be protected information unavailable to public or private access

- Requires the researcher to search out the information in hard-to-find places

- Requires transcribing or scanning for computer entry

- Materials may be incomplete or not authentic or accurate

Audiovisual materials

- Photographs

- Videotapes

- Art objects

- Computer software

- Film

- May be an unobtrusive method of collecting data

- Provides an opportunity for participants to directly share their “reality”

- Creative in that it captures attention visually

- May be difficult to interpret

- May not be accessible publicly or privately

- The presence of an observer (e.g. photographer) may be disruptive and affect responses

Die bereits in Tabelle 16 vorgestellten „Nachteile“ qualitativer Befragungen – insbesondere in Bezug auf die Subjektivität der Datenentstehung auf Grund der Befragtenäußerungen –


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werden hier als Vorteile bzw. als unabdingbare Teile eines qualitativ orientierten, rekonstruierenden Vorgehens betrachtet. Es bleibt allerdings die Forderung in Betracht zu ziehen, dass bedeutsame Nachteile, insbesondere durch den Einfluss des Forschers oder in Gestalt von Strategien der Befragten, zu berücksichtigen bzw. zu reflektieren sind. (vgl. Tab. 16 und Kap. 5.4.2) Abschließend sei hier angeführt, dass in der Untersuchung auch eine Analyse von Dokumenten bzw. Veröffentlichungen ergänzend eingesetzt wurde, um mögliche Teilaspekte hinzuzufügen, Wissenslücken zu schließen und schließlich das Analysevermögen der Befragung zu reflektieren (vgl. Kap. 7.3.3).

5.4.2 Das problemzentrierte Interview

In Tabelle 17 sind die sechs Hauptvarianten qualitativer Befragungen im Vergleich zusammengefasst. Dabei kommt dem Grad der Strukturierung (z. B. theoretisches Konzept, Vorwissen) und der Offenheit die größte Bedeutung zu (s. u.). Aus dieser Brandbreite an Erhebungstechniken wurde das ‚problemzentrierte Interview’ (WITZEL 2000; vgl. LAMNEK

2005: 363-368; FLICK 2007: 210-214) als zentrales Erhebungsinstrument für die vorliegende Arbeit ausgewählt. Das wurde vor allem damit begründet, dass diese Interviewform einen vermittelnden Methodenseinsatz zwischen den Prinzipien der Offenheit, Theorie- und Regelgeleitetheit sowie des Verstehens als Basishandlung, auf die die Untersuchung fußt (vgl. Kap. 5.3), fördert.

Tabelle 17: Formen qualitativer Interviews (aus LAMNEK 2005: 383)

Formen des Interviews Methodologische Prämissen

Narratives

Interview

Episodisches Interview

Problemzen-triertes Interview

Fokussiertes Interview

Tiefeninterview Rezeptives Interview

Offenheit Völlig Weitgehend Weitgehend Nur bedingt Kaum Völlig

Kommunikation Erzählend Erzählend, zielorientiert

Fragend

Erzählend,

Zielorientiert

Fragend

Leitfaden Fragend,

Erzählend

Erzählend, beobachtend

Prozesshaftigkeit Gegeben Gegeben Gegeben Nur bedingt Gegeben Gegeben

Flexibilität Hoch Relativ hoch Relativ hoch Relativ gering

Relativ hoch Hoch

Explikation Ja Ja Ja Ja Ja Bedingt

Theoretische Voraussetzungen

Relativ ohne Konzept

Konzept vorhanden

Konzept vorhanden

Weitgehend-es Konzept

Konzept vorhanden

Relativ ohne Konzept; nur Vorverständnis

Hypothesen Generierung Generierung; Prüfung

Generierung; Prüfung

Eher Prüfung; auch Generierung

Eher Prüfung; auch Generierung

Generierung; Prüfung

Perspektive des

Befragten

Gegeben Gegeben Gegeben Bedingt Bedingt Absolut


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Die Vermittlung zwischen Theorie und Offenheit wird dadurch sichergestellt, dass „der Erkenntnisgewinn sowohl im Erhebungs- als auch im Auswertungsprozess […] als induktiv-deduktives Wechselverhältnis zu organisieren [ist.] Das unvermeidbare, und damit offenzulegende Vorwissen dient in der Erhebungsphase als heuristisch-analytischer Rahmen für Frageideen im Dialog zwischen Interviewern und Befragten. Gleichzeitig wird das Offenheitsprinzip realisiert, indem die spezifischen Relevanzsetzungen der untersuchten Subjekte insbesondere durch Narrationen angeregt werden“ (WITZEL 2000). Methodologisch betrachtet entspricht das problemzentrierte Interview weitgehend der Erkenntnislogik der für die theoriegeleitete qualitative Analyse zentralen Form der ‚analytischen Induktion’ (vgl. Kap. 5.2.2): „Im problemzentrierten Interview ist der Forscher schon vor dem Interview mit einem theoretischen Konzept ausgestattet. Diese theoretischen Vorstellungen werden durch das Interview mit der sozialen Realität konfrontiert, plausibilisiert und modifiziert“ (LAMNEK 2005: 382).

Die konkrete Durchführung des problemzentrierten Interviews wird grundsätzlich mittels zwei zentraler Kommunikationsstrategien, einer Erzählung generierenden und einer Verständnis generierenden Strategie, gestaltet. Zu Beginn des Gesprächs wird dem Interviewpartner die Forschungsfrage und die Zielsetzung der Arbeit vorgestellt, was als wichtiger Schritt zum Aufbau des gegenseitigen Vertrauens beitragen soll. Zudem werden in dieser Phase ebenso aus einer vertrauensbildenden Perspektive forschungsethische Aspekte und technische Modalitäten angesprochen, indem Anonymität, Aufzeichnung des Gesprächs, Transkription etc. erläutert bzw. abgestimmt werden (LAMNEK 2005: 365).

Das Gespräch wird mit einer vorformulierten Einstiegsfrage fortgesetzt, die das Gespräch nach der ‚Aufwärmungsphase’ problemorientiert einleitet und als eine ‚leere Seite’ das freie, aber problemorientierte Erzählen anregt. Diese Erzählung fördernde Kommunikationsstrategie wird durch die anschließende Phase einer allgemeinen Sondierung weiter gepflegt. Hier wird die fortlaufende Offenlegung der subjektiven Problemsicht des Befragten gefördert, indem der Interviewer die thematischen Kernpunkte der erzählten Antworten aufgereift, „um mit entsprechenden Nachfragen den roten Faden weiterzuspinnen und zu detaillieren“ (WITZEL 2000; LAMNEK 2005: 363-368; FLICK 2007: 210-214). Für den Fall, dass der Befragte bestimmte Themenbereiche des das Interview unterstützenden Leitfadens nicht von alleine anspricht, geht der Interviewer nach und nach dazu über, diese über so genannte Ad-hoc-Fragen (oder direkte Fragen) einzuführen.

Ergänzt werden die bisherigen Interviewschritte durch eine anschließende, Verständnis generierende Kommunikationsstrategie, die spezifische Sondierung. Sie wendet das Prinzip der Deduktion an, „indem der Interviewer das vorgängige oder im Interview selbst erworbene Wissen für Frageideen nutzt“ (WITZEL 2000). Dabei werden vor allem die Äußerungen der Befragten zurückgespiegelt und somit die subjektiven Sichtweisen mit den theoriegeleiteten Annahmen und Interpretationen des Forschers konfrontiert bzw. korrigiert. Zudem kann der Interviewer ‚klärende Verständnisfragen’ stellen oder sogar kommunikationsrelevante ‚Konfrontationen’ einsetzen, insbesondere bei widersprüchlichen oder ausweichenden Antworten des Befragten.


100

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das komplexe Zusammenspiel der beiden oben beschriebenen Kommunikationsstrategien und der dazugehörigen Techniken dem methodologischen Anspruch einer zugleich theorie- und gegenstandsorientierten Vorgehensweise gerecht wird: „Die Zuordnung von Einzelaspekten der Erzählungen zu vorgängigen Mustern der Sinninterpretation, die der Interviewer in das Gespräch einbringt (Deduktion), wird ergänzt durch die Suche nach neuen Mustern für die mit diesen vorgängigen Mustern nicht zu erklärenden Einzelphänomene in den Darlegungen des Interviewten (Induktion)“ (WITZEL 2000).

Das problemzentrierte Interview wird in der Regel mit Hilfe von Kurzfragebogen, Leitfaden, Tonaufzeichnung des Gesprächs und Postskriptum ermöglicht bzw. technisch ausgeführt. Mit dem Kurzfragebogen ermittelt man biographische Daten (z. B. Alter, Ausbildung, Beruf etc.) über die Befragten und „entlastet“ damit das eigentliche Interview. Ein zentrales Instrument, mit dem der Kommunikationsprozess gefördert und somit das Ziel der Interviews verfolgt wird, stellt der Leitfaden dar. Der Leitfaden beinhaltet in der Regel Forschungsthemen und Frageideen, die als Gedächtnisstütze und Orientierungsrahmen das Gespräch unterstützt und dadurch die Vergleichbarkeit der Interviews sicherstellt. Mit Hilfe eines weiteren Hilfsmittels, der Tonträgeraufzeichnung, wird die authentische und präzise Erfassung des Kommunikationsprozesses ermöglicht und die Konzentration des Interviewers auf das eigentliche Gespräch gefördert. Unmittelbar nach dem Interview werden ergänzend zu der Tonträgeraufzeichnung Postskripte erstellt. Sie dienen als eine Skizze, die zu den Gesprächsinhalten und Schwerpunktsetzungen Auskunft gibt und Anmerkungen zu situativen und nonverbalen Kommunikationsaspekten beinhaltet. Thematische Auffälligkeiten und spontane Interpretationsideen können dabei ebenso notiert werden (WITZEL 2000).

5.4.3 Auswahl der zu Befragenden

Wie bereits in Kapitel 5.4.1 erwähnt, gilt die gezielte (Experten-)Befragung als eine typische Form der Datenerhebung in der qualitativ arbeitenden Politikwissenschaft. In diesem Sinne orientiert sich die daran orientierte Datenerhebung weniger oder in der Regel gar nicht an einer statistisch-quantifizierbaren Repräsentativität der Stichprobe, sondern zielt auf die Untersuchung typischer Fälle ab. Die Auswahl der zu Befragenden erfolgt dabei nach den Prämissen des von GLASER & STRAUSS (1967/1970) entwickelten Konzeptes der theoretischen ‚Stichprobenziehung’ (‚theoretical sampling’), indem die typischen Fälle aufgrund von theoretischen (Vor-)Überlegungen konkretisiert bzw. ausgewählt werden (GLASER & STRAUSS 1967/1970, zit. nach LAMNEK 2005: 187ff). Um etwaige theorieinkonsistente Verzerrungen bei der Populationswahl zu vermeiden, wird zudem eine Offenheit des Forschers gegenüber einer schrittweisen Erweiterung der ‚Stichprobe’ um theorieabweichende Fälle im Laufe des Forschungsprozesses geforder (LAMNEK 2005: 384-386). Schließlich sollte die Auswahl der zu Befragenden von Forschungs- bzw. Erkenntniszielen sowie den forschungspragmatischen Bedingungen (Verfügbarkeit, Bereitschaft der Interviewpartner) abhängig gemacht werden (GLÄSER & LAUDEL 2004: 113-116).

Vor diesem Hintergrund wurden die Interviewpartner im Rahmen der vorliegenden Untersuchung folgendermaßen ausgewählt: Zunächst erfolgte eine Erwägung der Auswahl


101

der potenziell zu Befragenden auf Grund des theoretischen Rahmens dieser Arbeit, insbesondere des ACF (vgl. Kap. 4.3) und des Standes der forstpolitikwissenschaftlichen Forschung (vgl. Kap. 2 und 3) sowie auf Basis von offiziell verfügbaren Dokumenten (Gesetzesentwürfe, Strategien, Projektdokumente, Protokolle, Zeitungsinterviews etc.) und der darin als relevant erkennbaren Persönlichkeiten. Im Laufe der Interviews bot sich zudem die Möglichkeit, den Kreis der ausgewählten Interviewpartner während der Gespräche zu erweitern bzw. auf Grund von Empfehlung der Befragten zu überprüfen. In der empirischen Sozialforschung ist dieses Vorgehen als „Schnee-Ball-Prinzip“ bekannt (SCHNELL ET AL. 1993: 309).

Über diese Erwägungen hinaus orientierte sich die Auswahl der Interviewpartner hauptsächlich an der Zielsetzung und den Forschungsressourcen der Arbeit. Diesbezüglich wurden zum einen ‚Experten’ ausgewählt bzw. befragt, die aktiv die Waldpolitik in Bulgarien zu gestalten versuchten. Dabei wurde der Expertenstatus folgendermaßen verstanden: „Als Experte wird angesprochen, wer in irgendeiner Weise Verantwortung trägt für den Entwurf, die Implementierung oder die Kontrolle einer Problemlösung oder wer über einen privilegierten Zugang zu Informationen über Personengruppen oder Entscheidungsprozesse verfügt“ (MEUSER & NAGEL 1991: 443; vgl. GLÄSER & LAUDEL 2004: 9-12). Zum anderen musste den eingeschränkten Zeit- und Finanzressourcen innerhalb der Feldforschung Rechnung getragen werden. Daraus ergab sich die wesentliche Entscheidung für eine Auswahl und Befragung der ‚Experten’ auf nationaler und eingeschränkt auf regionaler Ebene.

Vor diesem Hintergrund wurden Gesprächspartner ausgewählt, die für das Politikfeld in Bulgarien die typischen, theorie- und praxisrelevanten Anspruchsgruppen verkörpern (im Anhalt an KROTT 2001):

• staatliche Organisationen wie Legislative (Parteienvertreter im Parlamentsausschuss für Land- und Forstwirtschaft) und Exekutive (Ministerium für Landwirtschaft und Forsten, Staatsforstverwaltung, auch regionale Forstdirektion);

• Verbände der Waldbesitzer und Waldnutzer, der Forst- und Holzwirtschaft sowie des Umwelt- und Naturschutzes;

• Forstliche Wissenschaft und Entwicklungshilfe.

Die Auswahl richtete sich an die Politikeliten gemäß der Positionstechnik, das heißt es wurden Inhaber einer formalen Position wie Vorsitzende, Geschäftsführer, Referenten oder sonstige für die Waldpolitik ihrer Organisation zuständige Personen ausgewählt. Hinzu kommt, dass die Mehrzahl an allen bzw. mehreren der untersuchten forstpolitischen Prozessen (Forstreformen, Forststrategie, Waldzertifizierung) beteiligt waren. Hierzu wurden intensive Dokumentenanalysen sowie eigene Beobachtungen herangezogen, um die prozessuale Akteursgebundenheit zu ermitteln.

Als Ergebnis der obigen Überlegungen wurden ca. 30 Interviewpartner für die erste Feldforschungsphase (September/Oktober 2006) identifiziert, die die Waldpolitiklandschaft Bulgariens typisch abbilden (vgl. Kap. 5.4.5 und Tab. 18). Für die zweite Interviewrunde (September 2007) wurden mit Ausnahme der Parlamentsvertreter, der Wissenschaft und der


102

Entwicklungshilfe dieselben Personen befragt wie in der ersten Datenerhebungsrunde (s. Kap. 5.4.4 und Tab. 18). In Tabelle 18 sind die Gesprächspartner aufgelistet sowie Angaben zu den im Rahmen der zwei Datenerhebungsphasen geplanten und tatsächlich durchgeführten Interviews gemacht. Im Hinblick auf die zugesicherte Personenanonymität sind die Angaben über die Befragten auf ihre Positionen bzw. institutionelle Zugehörigkeit beschränkt. Zudem sind alle Positionen in männlicher Form angegeben.

Tabelle 18: Durchführung der Interviews in den beiden Datenerhebungsphasen

1. Interviewrunde (09.-10.2006) 2. Interviewrunde (09.2007) Interviewpartner

Interview Bemerkung Interview Bemerkung

Politik

Spitzenvertreter Parlamentsausschuss für Landwirtschaft und Forsten (PALF), (Regierungs-)Partei A

Nein Kein Interview wegen Terminprobleme

Nein

Spitzenvertreter PALF, (Zweiter Vertreter) (Regierungs-)Partei A (im Text als Partei A verschlüsselt)

Ja Nein

Spitzenvertreter PALF, (Regierungs-)Partei B (im Text als B-1)

Ja Nein

Spitzenvertreter Parlamentsausschuss für öffentliche Verwaltung, (Regierungs-)Partei B (im Text als B-2)

Ja Auf besonderen Wunsch Leitfaden im voraus zugeschickt

Nein

Spitzenvertreter PALF, (Regierungs-)Partei C

Nein Absage wegen Terminprobleme

Nein

Spitzenvertreter PALF, (Oppositions-)Partei D (im Text als Partei D)

Ja Früher Amtsinhaber Ministerium für Landwirtschaft und Forsten

Nein

Spitzenvertreter PALF, (Oppositions-) Partei E (im Text als Partei E)

Ja Nein

Fachverwaltung

Amtsinhaber Staatsforstverwaltung (im Text als Staatsforstverwaltung 1)

Ja Ja

Abteilungsleiter Staatsforstverwaltung (im Text als Staatsforstverwaltung 2)

Ja Ja

Referatsleiter Staatsforstverwaltung (im Text als Staatsforstverwaltung 3)

Ja Interview wegen technischer Probleme zum Teil verloren gegangen

Ja

Leiter Regionale Forstverwaltung X Ja Ja

Leiter Forstamt Y Nein Kein Interview wegen Terminprobleme

Nein 2. Interview irrelevant


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Verbände der Forst- und Holzwirtschaft sowie der Waldbesitzer und Waldnutzer

Vorstand des (Staats-)Forstleuteverbandes (im Text als Forstleuteverband)

Ja Ja

Vorstand eines ersten Verbandes privater Forstunternehmer (im Text als Verband privater Forstunternehmer 1)

Ja Ja

Vorstand eines zwieten Verbandes privater Forstunternehmer (im Text als Verband privater Forstunternehmer 2)

Ja Früher Spitzenvertreter Staatsforstverwaltung

Ja

Vorstand eines dritten Verbandes privater Forstunternehmer (im Text als Verband privater Forstunternehmer 3)


Nein Kein Interview wegen Terminprobleme, keine schriftliche Antwort trotz Nachfrage

Vorstand Holz- und Möbelindustrieverband

Ja Ja

Vorstand eiens ersten Kommunal- und Privatwaldbesitzerverbandes (im Text als Waldbesitzerverband 1)

Ja Ja Schriftliche Antwort, Leitfaden zugeschikt

Vorstand eines zweiten Kommunal- und Privatwaldbesitzerverbandes (im Text als Waldbesitzerverband 2)

Ja Nein 2. Interview irrelevant

Verbände des Umwelt- und Naturschutzes

Vorstand eines ersten Naturschutzverbandes (im Text als Naturschutzverband 1)

Ja Ja

Referent eines zwieten Naturschutzverbandes (im Text als Naturschutzverabnd 2)

Ja Ja

Referent eines dritten Naturschutzverbandes (im Text als Naturschutzverband 3)

Ja Ja

Forstliche Wissenschaft und Entwicklungshilfe

Forstökonomieprofessor der Forstuniversität Sofia (im Text als Forstuniversität)

Ja Nein 2. Interview irrelevant

Waldbauprofessor der Forstuniversität Sofia (Vorstand Zertifizierungsverein)



Waldökologieprofessor und Spitzenvertreter der Forstlichen Versuchsanstalt an der Bulgarischen Akademie der Wissenschaften, Sofia (im Text als Forstliche Versuchsanstalt)

Ja Auf Wunsch keine Tonträgeraufzeichnung, Gedächtnisprotokoll erstellt



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(Bulgarischer) Vertreter eines ersten bilateralen forstlichen Entwicklungsprojektes (Waldbaudozent Forstuni Sofia) (im Text als Entwicklungsprojekt 1)

Ja Ja

(Bulgarischer) Vertreter eines zweiten bilateralen forstlichen Entwicklungsprojektes (Waldbaudozent Forstuni Sofia) (im Text als Entwicklungsprojekt 2)

Ja Früher Spitzenvertreter Staatsforstverwaltung

Ja

(Bulgarischer) Vertreter eines internationalen Entwicklungsprojektes im Bereich Naturschutz und Nachhaltige Entwicklung (im Text als Entwicklungsprojekt 3)

Ja - Ja

(Bulgarischer) Vertreter einer globalen Entwicklungsorganisation (im Text als globales Entwicklungsprogramm )

Ja - Nein 2. Interview irrelevant

5.4.4 Zugang zum Untersuchungsfeld und Durchführung der Interviews

Der Zugang zum Untersuchungsfeld erfolgte einerseits durch ein offizielles Anschreiben des Instituts für Forst- und Umweltpolitik der Universität Freiburg im Vorfeld der eigentlichen Treffen. Die Autorität und Legitimität seines Gastinstitutes kam dem Verfasser zur Sicherstellung einer wissenschaftsorientierten, auf Vertrauen beruhenden Datenerhebung im besonderen Maße zu Gute. Andererseits profitierte der Verfasser von seiner früheren beruflichen Sozialisation im untersuchten Politikfeld. Diesbezüglich erfolgte durch einzelne Vereinbarungen eine weitgehend reibungslose Planung und nach subjektiver Einschätzung der Verfassers eine offene Durchführung der Gespräche. Mögliche verzerrende Einflüsse früherer forstlicher Sozialisation wurden durch den Verfasser dadurch zu vermeiden versucht, dass er während der Feldforschung einerseits theorie- und methodengeleitet sowie andererseits als wissenschaftlich ‚neutral’54 aufgetreten ist (vgl. Kap. 7.3.3).

Wie Tabelle 18 zu entnehmen ist, wurden 30 Akteure als potentielle Interviewpartner für die vorliegende Untersuchung identifiziert. In der ersten Datenerhebungsrunde (09/10/2006) konnten 24 Gespräche tatsächlich durchgeführt werden. Die restlichen 5 Gespräche konnten vor allem wegen Terminproblemen nicht realisiert werden. Strategische Erwägungen der angefragten Akteure sind zudem nicht auszuschließen: „Eine Organisation oder öffentliche Stelle bewertet vor der Zusage der Unterstützung die Auswirkungen einer Untersuchung für die eigene Situation. […] Sofern formelle oder informelle Ziele der jeweiligen Organisation durch die Untersuchung in Gefahr zu geraten scheinen, gestaltet sich eine Zusammenarbeit mit entsprechenden Stellen gemeinhin als schwierig“ (SCHRAML 2001: 102).

54

‘Neutral’ soll hier heißen, dass die Interviews im Unterschied zur Auftragsforschung bzw. Politikberatung im Rahmen eines ‚praxis-

unabhängigen’, im Ausland finanzierten und durchgeführten Drittmittelprojektes (Programm zur Förderung der akademischen Zusammenarbeit und Fortbildung des Deutschen Akademischen Austauschdienst) ohne normativen politisch-praktischen Anspruch durchgeführt wurden.


105

Während der zweiten Datenerhebungsrunde wurden wegen deutlich kürzerer zur Verfügung stehender Zeit 16 Gespräche geplant, von denen 15 stattfanden. Dabei wurde grundsätzlich darauf verzichtet, die Akteursgruppe der Berufspolitiker, der Wissenschaft sowie ein Entwicklungsprogramm und ein Waldbesitzerverband wieder zu befragen. Hierfür gab es folgende Gründe: Zum einen überschnitt sich die Urlaubszeit des Parlaments weitgehend mit der zweiten Datenerhebungsphase. Zum anderen wurde nach der Auswertung der ersten Interviews erwogen, dass eine zweite Interviewrunde mit den Vertretern von Wissenschaft, einem Entwicklungsprogramm und einem Waldbesitzerverband keinen deutlichen Wissenszugewinn zu versprechen vermag, da diese Akteure eher eine untergeordnete Rolle im forstpolitischen Prozess zu spielen schienen. Allerdings waren die Gespräche mit diesen Akteuren schon in der ersten Erhebungsphase sehr aufschlussreich und für die Fragestellung dieser Arbeit anregend und wichtig.

Alle Interviews wurden persönlich vom Verfasser und in der Regel in den Büros der Befragten durchgeführt. Mit einer Ausnahme (Zusage vorhanden, jedoch schriftliche Antwort bevorzugt) wurden alle Gespräche auf Tonträger aufgenommen.

5.4.5 Ablaufplanung der Interviews

Die konkrete Durchführung der Gespräche erfolgte in der Regel nach den bereits beschriebenen Verlaufsregeln des problemzentrierten Interviews nach WITZEL (2000) (vgl. Kap. 5.4.2). Der Interviewablauf musste jedoch leicht an die Gesprächsituation bzw. Fragestellung angepasst werden. Insbesondere kam der Kurzfragebogen nicht zum Einsatz, da es für die Studie weniger erforderlich und zielführend war, biographische Daten über die befragten politischen Eliten zu erheben.

Wie schon früher angeführt (vgl. Kap. 5.4.2), stellte der Interviewleitfaden ein zentrales Hilfsmittel bei der Durchführung der Interviews dar. Im Folgenden wird der Aufbau der Leitfäden für die zwei aufeinander gefolgten Datenerhebungsrunden näher beschrieben.

5.5 Die Interviewleitfäden

5.5.1 Interviewleitfaden für die erste Feldforschung (September/Oktober 2006)

5.5.1.1 Teil A: Einleitung zum Gespräch/Festlegung des Problembereichs

Zu Beginn eines jeden Interviews wurden der Ausgangspunkt und das Ziel der vorliegenden Untersuchung zusammenfassend näher erläutert. Das Gespräch wurde vom Interviewer mit folgenden Sätzen eingeleitet (Übersetzung aus dem Bulgarischen):

„Sehr geehrter Herr / Frau,

seit Oktober 2005 bearbeite ich am Institut für Forst- und Umweltpolitik der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg das Forschungsprojekt „Forstpolitische Analyse der Sicherstellung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung in der Republik Bulgarien“. Das Forschungsvorhaben beschäftigt sich mit der Umsetzung des Konzepts nachhaltiger Waldwirtschaft in Bulgarien. In diesem Kontext wird die bestehende forstpolitische Debatte über die Sicherstellung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung theoretisch und empirisch analysiert. Es sollen vor allem


106

Erkenntnisse über die im Bereich der nachhaltigen Waldbewirtschaftung bestehenden Probleme und deren Ursachen sowie mögliche Problemlösungen gewonnen werden. Neben einer Dokumentenanalyse soll sich das Projekt vor allem auf die Einschätzungen und Erkenntnisse der wichtigsten Akteure in der Waldwirtschaft Bulgariens zu den angesprochenen Problemen stützen. Mit diesen Akteuren führe ich in diesem Monat Experteninterviews durch. Da ich nicht gleichzeitig das Interview führen und mitschreiben kann, würde ich Sie um Ihr Einverständnis dafür bitten, dass ich das Gespräch auf ein Tonband aufnehme. Das Interview wird demnächst in Schriftform übertragen und das Tonband gelöscht. Alle Angaben, die Sie während des Interviews machen, werden insofern vertraulich behandelt, als dass keine personenbezogenen Angaben verwendet werden. Ich hoffe, Sie sind mit dieser Vorgehensweise einverstanden?!“

5.5.1.2 Teil B: Erzählungsgenerierende Kommunikationsstrategie (Allgemeine Sondierung)

In der Frühphase des Interviews wurden die Gesprächspartner über ihre persönliche Meinung zu den allgemeinen Rahmenbedingungen der Waldbewirtschaftung in Bulgarien befragt. Damit sollten zum einen die Erzählungen der Befragten angeregt bzw. eine erste Orientierung über deren Einstellungen zum Forschungsthema gewonnen werden:

• Welche Bedeutung haben die Wälder und der Forstsektor Bulgariens?

• Was ist Ihr Verständnis von einer ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’?

• Wie beurteilen Sie den Zustand der Nachhaltigkeit der bulgarischen Forstwirtschaft?

5.5.1.3 Teil C: Verständnisgenerierende Kommunikationsstrategie (Spezifische Sondierung)

Der Verfasser konnte auf diese Kommunikationstechnik zurückgreifen, wenn der Befragte in der vorausgehenden Interviewphase einzelne Aspekte nur kurz oder widersprüchlich angesprochen hatte. Hierbei wurde ein tiefer gehendes Verständnis mit Hilfe der drei Fragetechniken „Zurückspiegeln“, „Stellen von Verständnisfragen“ oder „Konfrontation mit Widersprüchen“ gewonnen (vgl. Kap. 5.4.2). Für den Fall, dass der Gesprächspartner einzelne Themen ausreichend beantwortet hatte, wurden diese im Leitfaden entsprechend markiert. Ansonsten konnte der Interviewer flexibel die konkreten, Hypothesen testenden Fragen im Gesprächsverlauf stellen.

5.5.1.4 Teil D: Hypothesen testende Ad-Hoc-Fragen

Das Herzstück des Interviewleitfadens bildeten die direkten Fragen, die in der anschließenden Phase des Gesprächs vor allem auf die Überprüfung der vorab definierten Hypothesen ausgerichtet waren. Dabei wurden die Fragen allerdings so offen zusammengestellt, dass neben deduktiv erschließbarem Wissen auch ausreichend Raum für induktiven Erkenntnisgewinn sichergestellt wurde. In der Regel hängen die folgenden Fragen mit den vorab definierten Hypothesen bzw. dem theoretischen Vorwissen zusammen. Da deren Begründung bzw. Ableitung in den früheren Kapiteln (vgl. Kap. 3, 4 und insbes. 4.6.1) angeboten wurde, beschränken sich die Ausführungen hier auf die kurze Benennung des Zusammenhangs zwischen Fragen und Vorwissen.


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Der erste Fragenkomplex erforscht die von den befragten Akteuren wahrgenommenen Probleme und Problemlösungen. Die konkreten Fragen stützten sich vor allem auf die theoretischen Konzepte der Überzeugungssysteme von Politikeliten und ‚Verfechter-Koalitionen’ im Sinne des ACF-Ansatzes. Der eigentliche Zweck dabei ist, die Hypothese 1 und 2 zu überprüfen, die sich auf die charakteristischen Merkmale des ACF (vgl. Kap. 3.3.4, Tab. 8) beziehen:

• Welches sind Ihrer Meinung nach die wesentlichen Probleme der ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ in Bulgarien?

• Welches sind die grundlegenden Ursachen für diese Probleme?

• Welche Ziele sollten in der Forstpolitik heute zur Sicherung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung gesetzt werden?

• Welche forstpolitischen Instrumente mit welcher Priorität sollte der Staat zur Erreichung der festgelegten forstpolitischen Ziele einsetzen?

• Wie sollten die Kompetenzen zwischen Staat und Markt verteilt werden, um die nachhaltige Waldbewirtschaftung sicherzustellen?

• Welches ist dabei die angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen der nationalen Ebene und den regionalen bzw. lokalen Ebenen?

• Was ist das angemessene Modell zur finanziellen Sicherung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung?

Die nächsten Fragen verfolgen zwei Ziele: So sollen zum einen die Einstellungen der Befragten gegenüber der Forstpolitik in der Legislaturperiode 1997-2001 und andererseits die akteursbezogene Wahrnehmung von externen Einflussfaktoren ermittelt werden. Schließlich sollen auch Einflusskonstellationen erforscht werden. Auf diese Weise wird Hypothese 3 und 4 überprüft bzw. es werden neue Erkenntnisse generiert:

• Warum wurde die forstliche Gesetzgebung (Waldgesetz, Waldrestitutionsgesetz) in der Periode 1997-2001 wesentlich geändert?

• Welche politischen Akteure hatten damals den größten Einfluss?

• Welche Rolle spielten dabei die sozioökonomischen Rahmenbedingungen?

• Hatte die öffentliche Meinung einen Einfluss dabei?

• Welche Rolle spielte der Regierungswechsel 1997?

• Welchen Einfluss hatten Entscheidungen in anderen Politiksektoren?

Die im Anschluss daran gestellten Fragen prüfen Hypothese 3 und 4 und wollen – genau wie oben – die Einstellungen der Befragten zur Forstpolitik in der Legislaturperiode 2001-2005 ermitteln. Nicht zuletzt sollen damit auch die Einflusskonstellationen rekonstruiert werden:

• Wie würden Sie den Wandel bzw. die Wandelversuche in der forstlichen Gesetzgebung nach der Forstreform 1997-2001 erklären?

• Warum scheiterte die Umsetzung des forstlichen Weltbankprojektes?

• Welche Akteure waren die einflussreichsten Befürworter und die einflussreichsten Gegner dieses Waldsanierungsprogramms?


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Mit den weiteren Fragen wird der Prozess der Formulierung einer Nationalen Forstpolitik und -strategie thematisiert. Neben prozessbezogenen Merkmalen (Bedeutung, Ablauf etc.) werden vor allem Zielkonflikte und Akteurshandeln (Akteursstrategien) angesprochen und untersucht. Schließlich wird die Position des Befragten zur Forstpolitik in der aktuellen Legislaturperiode seit 2005 ermittelt. Auf dieser Grundlage soll ein Beitrag zur Überprüfung der aufgestellten Hypothesen geleistet werden. Die konkreten Fragen lauteten wie folgt:

• Welche Rolle spielt die Nationale Forststrategie (NFPS) in Bulgarien?

• Warum wurde die NFPS vom Parlament offiziell nicht angenommen, obwohl sie nach internationalen Kriterien und Prinzipien und in einem Konsensus zwischen allen wichtigen interessierten Anspruchsgruppen erarbeitet wurde?

• Gibt es Zielkonflikte und wenn ja, wie werden diese im NFPS-Prozess ausgeglichen?

• Was bedingt die aktuell (2006) angekündigte Revision der NFPS?

• Welche Ziele verfolgen Sie mit diesem Prozess?

Des Weiteren wird der Prozess der Waldzertifizierung angesprochen. Wie oben werden hier die akteursspezifischen Wahrnehmung und Rekonstruktionen zu diesem Prozess erfragt. Zudem werden neben Akteurshandeln (Ziele, Strategien) auch Einflusskonstellationen zu rekonstruieren versucht. Die damit gewonnenen Erkenntnisse beziehen sich ebenso auf die aufgestellten Hypothesen. Die konkreten Fragen hierzu lauteten wie folgt:

• Welche Rolle spielt die Waldzertifizierung in Bulgarien?

• Wie beurteilen Sie den Verlauf des Waldzertifizierungsprozesses in Bulgarien?

• Welche Schlüsselakteure sind daran beteiligt und was wollen sie erreichen?

• Gibt es Zielkonflikte und wenn ja, wie werden diese innerhalb des Prozesses der Waldzertifizierung ausgeglichen?

• Welche Ziele verfolgen Sie mit diesem Prozess?

Das Gespräch wurde schließlich durch einen Ausblick über die individuelle Einschätzung der Befragten in Bezug auf die Kooperationschancen im Politikfeld abgerundet. Die letzte Fragestellung ist im Lichte der Hypothese 5 zu sehen, obwohl damit zugleich die ersten zwei Hypothesen überprüft bzw. kontrolliert werden können:

• Wird in absehbarer Zeit ein Konsensus zur Sicherung der ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ in Bulgarien gefunden werden und wie wird dieser aussehen?

5.5.2 Interviewleitfaden für die zweite Feldforschung in Bulgarien (September 2007)

Der Fragenkatalog für die nach einem Jahr erfolgte zweite Datenerhebungsrunde setzt sich grundsätzlich aus zwei Teilen zusammen: Erstens erfolgte eine kommunikative Validierung der ersten Ergebnisse im Sinne einer verständnisgenerierenden Kommunikationsstrategie (spezifische Sondierung). Zweitens wird neuer Erkenntnisgewinn durch theoriegeleitete, offene Fragenkomplexe verfolgt. Diese zweifache Intervieworganisation wurde konkret wie folgt aufgebaut:

5.5.2.1 Teil A: Kommunikative Validierung

„Sehr geehrter Herr/Frau,


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im Rahmen meines Promotionsprojektes beschäftige ich mich mit der Analyse der Umsetzung des Konzeptes der nachhaltigen Waldbewirtschaftung in Bulgarien. Neben einer Dokumentenanalyse wurde das Thema zur Sicherung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung in Bulgarien anhand von Experteninterviews theorie- und methodengeleitet beleuchtet. Nun möchte ich Ihnen die zusammengefassten Zwischenergebnisse vorstellen und diese mit Ihnen anschließend diskutieren. Beginnen möchte ich mit der Erkenntnis, dass die Umsetzung der forstlichen Nachhaltigkeit ein Problemfeld darstellt. Ich konnte feststellen, dass die Probleme und die Problemlösungen im Politikbereich forstlicher Nachhaltigkeit unterschiedlich wahrgenommen werden. Hierzu konnte ich drei grundlegende Orientierungen herausfinden, nämlich eine staatsorientierte forstwirtschaftliche, eine privatwirtschaftlich orientierte forstwirtschaftliche und eine sozial-ökologische Orientierung. Diese charakterisieren sich, wenn gleich auf einer sehr abstrakten Ebene, wie folgt. (Es folgt eine Übersichtstabelle, die im Anhang-1 und Kap. 6 „Ergebnisse“ zu finden ist):

• Würden Sie diesen Forschungsergebnissen zustimmen? (s. o.)

Zudem habe ich herausgefunden, dass die forstpolitischen Debatten in den letzten 10 Jahren in höchstem Maße durch gegensätzliche Überzeugungssysteme geprägt werden.

• Stimmt diese Erkenntnis oder gibt es andere Handlungsmotiven bzw. Erklärungen? Welche Rolle spielen dabei folgende Faktoren wie Macht, Geld etc.?

Anschließend habe ich bei der Datenanalyse die Schlussfolgerung gezogen, dass bei der Umsetzung der forstlichen Nachhaltigkeit mehr im Sinne von Nachhaltigkeit der Verwaltung/Steuerung und weniger im Sinne der (praktischen) Bewirtschaftung der Wälder inhaltlich gestritten wird.

• Wie würden Sie das kommentieren?“

5.5.2.2 Teil B: Generierung neuer Erkenntnisse

Im weiteren Verlauf konzentrierte sich das Interview auf die inzwischen (Mitte 2007) aktuell beschlossene Regierungsumbildung bzw. auf deren Beschluss einer Ausgliederung der Staatsforstverwaltung aus dem Agrarministerium und ihrer Etablierung als einer direkt dem Ministerrat unterstellten Organisation (Staatsforstagentur). Am Beispiel dieser institutionellen Politikentscheidung sollte eine ergänzende Durchleuchtung des Politikfeldes aus einer interessenbasierten Perspektive stattfinden. Es sollten hierbei die aus der RC-Theorie bzw. dem SC-Ansatz abgeleiteten Hypothesen überprüft werden (vgl. Kap. 4.4. und Kap. 4.6.2). Dabei wurden auch neuere ACF-Konzepte bzw. Weiterentwicklungen als theoretische (kausale) Erklärungen herangezogen, die insbesondere als Antwort auf die von Seite der RC-Theorie geäußerte Kritik entwickelt, jedoch nicht in explizite Hypothesen übertragen wurden. Dies betrifft vor allem das Konzept des koordinierten Handelns und seine Wechselwirkung mit Überzeugungssystemen bzw. der Koalitionsbeständigkeit (vgl. Kap. 4.3.9).

Die Interviews wurden folgendermaßen aufgebaut. Zu Beginn der zweiten Gesprächsphase wurde vom Interviewer die aktuelle Ausgliederung der Forstverwaltung hervorgehoben und an diesem Beispiel die Interessenlagen bzw. Machtkonstellationen zu ermitteln versucht. Die


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damit generierten Akteurspositionen sollten wesentlich dazu beitragen, die Hypothesen aus der RC-Perspektive zu überprüfen. Das Interview verlief gestützt auf Untersuchungsfragen wie folgt: „Nun will ich noch offene Fragen, bzw. neue Aspekte ansprechen. Die Gründung einer selbstständigen Forstagentur (Forstministerium) ist eine beschlossene Sache!

• Wo sehen Sie Nutzen/Hoffnungen/ dabei?

• Wo sehen Sie Gefahren/Befürchtungen/ dabei?

• Wie kam es zur Forstagentur-Entscheidung nach den langjährigen Reformblockaden?

• Wer sind die einflussreichsten Akteure in der Forstreform-Debatte?

• Wer sind die Organisationen/Interessen, denen Sie am häufigsten bezüglich Fragen der Reformdebatte nicht zustimmen?

• Welchen Nutzen zieht der größte Gegner?“

Im Anschluss daran wurden direkte, Verständnis generierende Ad-Hoc-Fragen gestellt, die nach dem Vorhandensein gemeinsamen Handelns und den eingesetzten Handlungsstrategien innerhalb der bzw. zwischen den Akteursgruppen fragten:

• „Wen betrachten Sie als Partner bzw. Verbündeten (Verlass auf Information und Beratung) in der Forstreformdebatte?

• Entwickeln Sie gemeinsame Positionen oder Strategien oder Aktionspläne in Bezug auf die Forstreformdebatte?

• Modifizieren Sie freiwillig Ihr Verhalten aus Rücksicht auf die Interessen Ihrer Partner?“

5.6 Auswertung der Interviews

Neben der Phase der Datenerhebung kommt der Datenauswertung eine zentrale Bedeutung im Forschungsprozess zu. GLÄSER & LAUDEL (2004: 240 ff.) zufolge wird dies damit begründet, dass die Auswertung zum Ziel hat, die vorab gestellte Forschungsfrage durch Aufdeckung von Kausalzusammenhängen und –mechanismen, d. h. durch Fallrekonstruktion, zu beantworten. Die konkrete Vorgehensweise bei der Auswertung qualitativer Interviews variiert jedoch in Abhängigkeit vom methodologischen Ausgangspunkt und den forschungspragmatischen Überlegungen jeder Untersuchung sowie vom konkret eingesetzten Interviewtyp (LAMNEK 2005: 402-407).

Unabhängig davon lassen sich nach LAMNEK (2005) die folgenden vier generellen Auswertungsschritte unterscheiden: In der ersten Phase der Transkription wird das verbale und nichtverbale, in der Regel umfangreiche Kommunikationsmaterial vom Datenträger in eine Schriftform übertragen, auf Tipp- bzw. Hörfehler sowie Unklarheiten und Widersprüchlichkeiten geprüft bzw. korrigiert. Diesem ersten Auswertungsschritt folgt die zweite Phase der Einzelanalyse, bei der die einzelnen Interviews in Richtung Materialkonzentration bearbeitet werden. Konkret werden die Abschriften von Nebensächlichkeiten ‚befreit’, ihre zentralen Textteile in kürzerer und klarer Form markiert und diese einer inhaltsanalytischen Auswertung unterzogen. Die so neu entstandene, konzentrierte Informationsbasis wird im Kontext des Ursprungstextes bewusst wertend kommentiert und ihre Charakteristika herausgearbeitet. Als nächstes werden die einzelnen Interviews mit Hilfe einer generalisierenden Analyse zusammengebracht und nach Gemeinsamkeiten und Unterschieden gesucht. Daraus können typisierende Generalisierungen


111

interpretierend abgeleitet und diese anschließend zu allgemeineren theoretischen Erkenntnissen zusammengefasst werden. In der letzten Phase, der Kontrollphase, wird nach möglichen Fehlinterpretationen als Ergebnis der vorherigen reduktiven Auswertungsschritte gesucht. Grundsätzlich erfolgt diese ‚Qualitätskontrolle’ unter Heranziehen des ursprünglichen Kommunikationsproduktes oder durch gegenseitige Diskussion im Forscherteam.

Die Auswertung der in der vorliegenden Arbeit generierten Interviews orientiert sich prinzipiell an der oben beschriebenen allgemeinen Vorgehensweise. Sie wird auch von WITZEL (2000) – wenn auch in etwas veränderter Form - für die Analyse der problemzentrierten Interviews vorgeschlagen.55 Die Arbeitsphasen 2 bis 4 wurden jedoch unter der Anwendung der qualitativen Inhaltsanalyse nach MAYRING (2003) konkretisiert und durchgeführt (vgl. Kap. 5.6.2). Die Begründung hierfür ist, dass das letztere Analyseverfahren den dieser Arbeit zugrunde liegenden methodologischen Prinzipien wie Theorie-, und Regelgeleitheit weitgehend entspricht (s.u.). Hinzu kommt, dass die von WITZEL (2000) und LAMNEK (2005) vorgeschlagene Auswertungsstruktur vor allem soziologischen (z. B. Einzelbiographien, Laieninterviews etc.) und weniger politikwissenschaftlichen Fragestellungen (strategische Akteurshandlungen von ‚Experten’ unter Kontextbedingungen) gerecht werden. Schließlich orientiert sich die Vorgehensweise bei der Analyse ausschließlich am ‚interpretativen Paradigma’ (vgl. Kap. 5.2.2), währenddessen die Inhaltsanalyse nach MAYRING (2003) zwar ebenso qualitativ orientiert ist, jedoch Elemente quantitativ-deduktiver (Hypothesenprüfung) und qualitativ-induktiver (Hypothesengenerierung) Sozialforschung vereint.

5.6.1 Transkription der Interviews

Ausgangspunkt für die Auswertung der aufgezeichneten Interviews war deren vollständige wörtliche Transkription. Die Übertragung des audio-elektronisch aufgenommenen Gesprächs in Schriftform in vollen Umfang ist in der Regel unerlässlich, um eine inhaltliche Verzerrung durch vorzeitige Selektion zu vermeiden bzw. die Dokumentation der Kommunikation sicherzustellen (WITZEL 2000; LAMNEK 2005: 390, 403, 405; vgl. MEUSER & NAGEL 1991; GLÄSER & LAUDEL 2004: 188). In der vorliegenden Arbeit wurde allerdings grundsätzlich darauf verzichtet, „non-verbale Aspekte“ wie Pausen, Lachen, Räuspern, Unterbrechungen und Ähnliches zu transkribieren, wie dies in der Regel gefordert wird (LAMNEK 2005: 403). Im Hinblick auf die politikanalytische Fragestellung der Arbeit wurden solche Aufzeichnungen für nicht zielführend erachtet. Im Resultat dieser technischen, zeitaufwendigen Arbeitsphase wurden rund 330 DIN A-4 Seiten Interviewtranskripte für die beiden Datenerhebungsrunden erstellt.56

55

WITZEL (2000) unterscheidet dabei grundsätzlich die folgenden Auswertungsschritte: Der (0) Interviewtranskription folgen (1) die

Fallanalyse aufgrund einer Vorinterpretation (theoriegeleitete und induktive Textmarkierung bzw. Erstellung eines Kodierrasters), (2) analytische Zuordnung thematischer Auffälligkeiten, (3) Falldarstellung bzw. biographische Chronologie, (4) Fallbewertung (kommentierendes Dossier), (5) Identifikation fallspezifischer zentraler Themen („offene“ oder „theoriegeleitete Kodierung“), (6) Validierung am Text und diskursiv im Team, (7) Systematisch kontrastierender Fallvergleich (Identifikation fallübergreifender zentraler Themen), (8) Typisierung durch selektives Kodieren. 56

Es wurden ca. 240 Seiten DIN A-4 für die ersten Interviews transkribiert; rund 90 sind es für die zweiten Gespräche


112

5.6.2 Die Auswertungsmethode: qualitative Inhaltsanalyse nach MAYRING (2003)

Die Inhaltsanalyse als Methode analysiert die festgehaltene Kommunikation (z. B. Texte) systematisch regel- und theoriegeleitet mit dem Ziel, Schlussfolgerungen im Hinblick auf bestimmte Kommunikationsaspekte zu ziehen (MAYRING 2003: 11-13). Die qualitative Inhaltsanalyse setzt an diesem methodologischen Anspruch an und erhebt ihr Anliegen, „die Stärken der quantitativen Inhaltsanalyse beizubehalten und auf ihrem Hintergrund Verfahren systematischer qualitativ orientierter Textanalyse zu entwickeln“ (MAYRING 2003: 42). Zu diesem Zweck werden die folgenden Aspekte hervorgehoben (MAYRING 2003: 42-46):

• Die Einbettung des Materials in den Kommunikationszusammenhang,

• Systematisches, regelgeleitetes Vorgehen,

• im Zentrum der Analyse stehen Kategorien,

• die Anbindung der Analysetechniken (Verfahren) an den konkreten Gegenstand,

• die Überprüfung der spezifischen Analyseinstrumente durch Rücklaufschleifen,

• die Theoriegeleitetheit der Analyse,

• die Einschätzung der Ergebnisse nach Gütekriterien (Objektivität, Reliabilität und Validität).

Vor diesem Hintergrund sieht MAYRING (2003) Stärken seiner wissenschaftlichen Analysemethode gegenüber anderen Interpretationsverfahren (vgl. FLICK 1995, 2007; LAMNEK 2005) darin, „daß die Analyse in einzelne Interpretationschritte zerlegt wird, die vorher festgelegt werden.“ Dadurch soll die qualitative Inhaltsanalyse den wissenschaftstheoretischen Anforderungen, wie intersubjektive Nachvollziehbarkeit und Übertragsfähigkeit auf andere Gegenstände, genügen (MAYRING 2003: 53). Dennoch wurde vor allem von Seite der Vertreter des qualitativ-interpretativen Paradigmas Kritik geübt (GLÄSER & LAUDEL 2004; LAMNEK 2005; FLICK 2007). Sie greifen insbesondere die der quantitativen Inhaltsanalyse verhaftete Vorgehensweise des MAYRING’schen Analyseansatzes in Bezug auf die Entwicklung und Handhabung der analytischen Kategorien angreift. Kritiker sehen vor allem die Bewahrung des Offenheitsprinzips als gefährdet an.57

GLÄSER & LAUDEL (2004) haben allerdings eine Lösung entwickelt, die die „scheinbar unvereinbaren“ Aspekte Offenheit und Theoriegeleitetheit innerhalb der qualitativen Inhaltsanalyse zusammenbringt. Sie schlagen grundsätzlich zwei Modifikationen der Vorgehensweise der qualitativen Inhaltsanalyse vor: Erstens weisen sie darauf hin, dass das Kategoriensystem während der Extraktionsphase verändert werden kann. Dies kann entweder dadurch erfolgen, dass das theoriegeleitete Kategoriensystem um neue, am Material gewonnene (empirische) Kategorien ergänzt wird oder die Dimensionen der existierenden Kategorien verändert werden. Zweitens wird gefordert, die Merkmalsausprägungen nicht

57

Als bedeutender Kritiker gilt dabei LAMNEK: “Insgesamt kann man dieses inhaltsanalytische Verfahren [qualitative Inhaltsanalyse nach

Mayring] nur beschränkt als den, aus den Implikationen des interpretativen Paradigmas abgeleiteten, Merkmalen qualitativer Sozialforschung entsprechend betrachten. Dies vor allem aus folgendem Grund: Die individuelle Handlungsfigur wird nicht in ihrer spezifischen Ganzheit und singulären Komplexität wissenschaftlich kontrolliert nachvollzogen, sondern durch analytische Kategorien unter verschiedenen Gesichtspunkten skaliert.” LAMNEK (2005: 528); vgl. auch FLICK (2007: 416-417), GLÄSER & LAUDEL (2004: 191-200) über Kritikpunkte bzw. Grenzen der Methode


113

vorab festzulegen, sondern sie lediglich frei, verbal (nominal) zu beschreiben (GLÄSER &

LAUDEL 2004: 198-199)58.

Innerhalb seiner analysierenden Methode hat MAYRING (2003: 58ff) die folgenden drei grundlegenden Formen des Interpretierens bzw. der Analysetechniken entwickelt:

• Zusammenfassung: Reduktion des Ursprungsmaterials, so dass durch Abstraktion die wesentlichen Inhalte erhalten bleiben;

• Explikation: Erweiterung des Verständnisses zu einzelnen unklaren Textteilen durch Heranziehen zusätzlichen Materials. Dabei können zwei Unterformen der Explikation ausdifferenziert werden: enge (mit Rückgriff auf den Textkontext) und weite Kontextanalyse (Zulassung weiteren Materials über den Textkontext);

• Strukturierung: Filterung, Ordnung und Charakterisierung des Materials durch vorher festgelegte Ordnungskriterien. Hier können vier Untergruppen unterschieden werden: (3.1) formale Strukturierung: Strukturbildung nach syntaktischen, thematischen, semantischen etc. Formalkriterien; (3.2) inhaltliche Strukturierung: Extraktion und Zusammenfassung von Material zu bestimmten Inhaltsbereichen; (3.3) typisierende Strukturierung: Suche nach und Beschreibung von einzelnen markanten Ausprägungen im Material; (3.4) skalierende Strukturierung: Einschätzung des Materials nach Dimensionen in Skalenform.

5.6.3 Ablaufmodell der qualitativen Inhaltsanalyse in der vorliegenden Arbeit

Die qualitative Inhaltsanalyse der Interviews orientiert sich im Wesentlichen an den Arbeitstechniken der Zusammenfassung und der Strukturierung. Eine Explikation durch Heranziehen zusätzlichen Materials wurde angesichts des umfangreichen empirischen Materials aus forschungspragmatischen Gründen als weniger angemessen betrachtet und somit weitgehend zurückgestellt. Sie wurde im Einzelfall als Alternative zu solchen Aussagen eingesetzt, die im Forschungsprozess als äußerst wichtig wahrgenommen wurden, die aber aus unterschiedlichen Gründen nicht erhoben werden konnten (vgl. Kap. 5.4.4).59

Die analytische Vorgehensweise im Rahmen der vorliegenden Arbeit folgt konkret dem Ablaufmodell der strukturierenden Inhaltsanalyse. Dabei ist die Zusammenfassung des Materials als eigener Auswertungsschritt ein integraler Bestandteil der inhaltlichen Strukturierung. Zum anderen eignet sich die Arbeitstechnik der inhaltlichen Strukturierung für die Zielsetzung der Arbeit in besonderer Weise, denn das „Ziel inhaltlicher Strukturierung ist es, bestimmte Themen, Inhalte, Aspekte aus dem Material herauszufiltern und zusammenzufassen. Welche Inhalte aus dem Material extrahiert werden sollen, wird durch theoriegeleitet entwickelte Kategorien und (sofern notwendig) Unterkategorien bezeichnet“ (MAYRING 2003: 89). Die Anwendung der inhaltlichen Strukturierung in dieser Arbeit erfolgt allerdings unter der Modifikation der Vorgehensweise in Bezug auf Entwicklung und Einsatz der analytischen Kategorien (vgl. Kap. 5.6.2).

58

Siehe Memmler (2003) zu einer ähnlichen Feststellung bzw. Modifikation der qualitativen Inhaltsanalyse bei seiner Anwendung auf eine forstpolitisch-analytische Fragestellung 59

Zum Beispiel unter der Form einer inhaltlichen Überprüfung bzw. Ergänzung von Aussagen („Methodentriangulation“)


114

Abbildung 6: Ablaufmodell der strukturierenden Inhaltsanalyse (nach MAYRING 2003: 54, 84, 89, verändert nach GLÄSER & LAUDEL 2004: 197)

Wie in Abbildung 6 gezeigt, erfolgte die Analyse in mehreren typischen Phasen (nach MAYRING 2003: 46ff):

(0) In einer Vorphase der Auswertung werden drei Analyseschritte durchlaufen. Zunächst soll das Ausgangsmaterial festgelegt werden. Gegenstand der vorliegenden Analyse sind die vollständigen wörtlichen Transkripte der 39 durchgeführten problemzentrierten (Experten-) Interviews. Danach wird die Entstehungssituation bestimmt: Die Interviews wurden in dieser Arbeit weitgehend als persönliche Gespräche zwischen dem Verfasser und dem befragten

Festlegung des Materials

Analyse der Entstehungssituation

Formale Charakteristika des Materials

Richtung der Analyse

Theoretische Differenzierung

2. Theoriegeleitete Festlegung der inhaltlichen Hauptkategorien

3. Bestimmung der Ausprägungen

Zusammenstellung des Kategoriensystems

4. Formulierung von Definitionen, Ankerbeispielen und Kodierregeln zu den einzelnen Kategorien

5. Materialdurchlauf: Bezeichnung und Extraktion der Fundstellen, inhaltliche Eindorndung

6. Ggf. Überarbeitung von Kategoriensystem (z.B. Veränderung existierender oder Aufnahme neuer Kategorien und/oder

Ausprägungen)

7. Zusammenfassung pro Kategorie

8. Zusammenfassung pro Hauptkategorie

Interpretation der Ergebnisse in Richtung Fragestellung; Analyse von Fällen und fallübergreifenden Zusammenhängen (Typisierungen etc.)

Anwendung der inhaltsanalytischen Gütekriterien

1. Bestimmung der Analyseeinheiten


115

Experten – ausnahmsweise unter passiver Anwesenheit Dritter – durchgeführt. Nach einer vorherigen Terminvereinbarung fanden die Gespräche in der Regel in den üblichen Büroräumen der Befragten statt. Bei der einzigen schriftlichen Antwort ist die Entstehungssituation unbekannt. Bei den Gesprächen handelt sich zudem um halbstrukturierte Interviews, die vom Interviewer anhand eines Leitfadens mit Fragen flexibel gesteuert wurden. Auf persönlichen Wunsch eines Befragten wurde ein Interviewleitfaden ausnahmsweise vorab zugeschickt. In einem letzten Schritt der Vorphase der Inhaltsanalyse wird die Fragestellung der Analyse theoriegeleitet differenziert. Ausgehend von der Problemstellung (Kap. 1), dem Stand des Wissens (Kap. 3) und insbesondere der theoretischen Einbettung (Kap. 4) wurden in diesem Zusammenhang forschungsleitende (Unter-)fragen generiert und zusammenhängende theoretische Annahmen (Hypothesen) abgeleitet. Daher wird hier auf eine Beschreibung der theoriegeleiteten Fragestellungen verzichtet und auf die entsprechenden Kapitel verwiesen.

Nach dieser Vorphase sollen zehn einzelne Analyseschritte (sh. Abb. 6) durchlaufen werden:

(1) Um die Zielgenauigkeit der qualitativen Inhaltsanalyse zu steigern, müssen zuerst die Analyseeinheiten festgelegt werden. In der vorliegenden Untersuchung orientiert sich die Begriffsbestimmung, wie in Tabelle 19 festgehalten, an MAYRINGS Definitionsvorschlag (MAYRING 2003: 53).

Tabelle 19: Festlegung der Analyseeinheiten der strukturierenden Inhaltsanalyse

Analyseeinheit Definition nach MAYRING (2003) Festlegung

Kodiereinheit Der kleinste Materialbestand, der ausgewertet werden darf, das heißt der minimale Textteil, der unter eine Kategorie fallen kann

Einzelnes Wort (z. B. Nein)

Kontexteinheit Der größte Textbestandteil, der unter eine Kategorie fallen kann

Gesamtes Interviewtranskript

Auswertungseinheit Die Textteile, die nacheinander ausgewertet werden Alle thematisch zuordenbaren Fundstellen in den Transkripten

(2) und (3): Als nächstes müssen die inhaltlichen Hauptkategorien theoriegeleitet bestimmt werden. Diese werden hier durch die, während der beiden Datenerhebungsphasen eingesetzten Interviewleitfäden weitgehend bestimmt. Wie bereits in Kapitel 5.4.2 und Kapitel 5.5 dargelegt wurde, entspricht der Einsatz von Interviewleitfäden dem Prinzip der Theoriegeleitetheit (neben dem der Offenheit). Durch die Anwendung von einer vorab formulierten Fragenkonstruktion wird nicht nur die Vergleichbarkeit der Interviews sichergestellt, sondern der Fragebogen gibt weitgehend die inhaltliche Struktur für die anschließende Kategorisierung des sprachlichen Materials vor. Die vorliegende Arbeit trägt der Forderung nach Theoriegeleitetheit auch dadurch Rechnung, dass die Interviewfragen aus der Auseinandersetzung mit den im Theoriekapitel vorgestellten zwei theoretischen Perspektiven der Politikfeldanalyse gewonnen wurden. In diesem Sinne bilden die gestellten Fragen das vorläufige Kategoriensystem. Die übergreifenden Themenbereiche (z. B. ‚Verständnis von forstlicher Nachhaltigkeit’, ‚Forstpolitik in der Periode 1997-2001’, ‚Nationale Forststrategie’, ‚Waldzertifizierung’ etc.) können als Hauptkategorien, und ihnen


116

zugehörige Fragen (‚Probleme’, ‚Lösungen’‚ Zielkonflikte etc.) als Unterkategorien verstanden werden.

(4) Anschließend folgt der zentrale Teil der strukturierenden Inhaltsanalyse, nämlich die Bestimmung der Ausprägungen und Zusammenstellung des Kategoriensystems. Dieser Analyseschritt setzt sich aus dem folgenden dreistufigen Verfahren zusammen (MAYRING (2003: 58): Zuerst wird bestimmt, welche Textbestandteile einer Kategorie (Definition der Kategorien) zugeordnet werden. Dann werden konkrete Textpassagen angeführt, die als Ankerbeispiele die vorab definierte Kategorie illustrativ darstellen. Zuletzt werden Regeln formuliert, die bei Abgrenzungszweifeln eine eindeutige Kategorienzuordnung gewährleisten sollen (siehe Anhang 3).

(5) und (6): Anhand der festgehaltenen Kodierungsregeln wird als nächstes die eigentliche Analyse des Materials vorgenommen. Hierzu werden das Material gesichtet und die relevanten Textstellen (‚Fundstellen’) bezeichnet, die eine Kategorie ansprechen. Im Anschluss daran werden diese Textpassagen herausgeschrieben („Extraktion“) und den jeweiligen Kategorien zugeordnet. Während dieser Phase können aber die bestehenden Kategorien und deren Ausprägungen verändert oder neue ergänzt werden, insbesondere dann, wenn das vorab definierte theoriegeleitete Kategoriensystem keine eindeutige Zuordnung des vorgefunden Materials ermöglicht. Diese ‚empirisch-induktive’ Vorgehensweise stellt eine Erweiterung des Verfahrens nach Mayring dar, mit der im Auswertungsprozess dem Prinzip der Offenheit genügt werden soll (GLÄSER & LAUDEL 1999, 2004).

(7) und (8): Nach der Textbearbeitung anhand des Kategoriensystems liegt das Material in der Form von extrahierten Paraphrasen vor. Diese werden zunächst pro Unterkategorie und später pro Hauptkategorie zusammengefasst. Dabei finden die Regeln und Techniken der zusammenfassenden Inhaltsanalyse Einsatz: Paraphrasierung, Bestimmung eines Abstraktionsniveaus, Reduktion durch Selektion, Bündelung und Integration von Paraphrasen (vgl. MAYRING 2003: 59ff).

(9): Abschließend erfolgt die Schlussphase der Analyse: die Interpretation der Ergebnisse im Hinblick auf die Fragestellung. Aus methodologischen Überlegungen bezüglich der intersubjektiven Nachvollziehbarkeit der Untersuchung (Regelgeleitetheit durch Offenlegung der einzelnen Analyseschritte) werden die Ergebnisdarstellung und die Interpretation hier strikt getrennt und entsprechend in zwei separaten Arbeitsteilen (Kap. 6 und 7) dargestellt. Im Sinne der bereits in der Einleitung des Kapitels 5.6 erwähnten allgemeinen Vorgehensweise nach LAMNEK (2005) wird in dieser Analysephase zunächst fallbezogen (Einzelinterview) und dann fallübergreifend (über alle Interviews hinaus) nach Kausalmechanismen und Zusammenhängen gesucht. In der Regel erfolgt dies anhand der Aufdeckung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden innerhalb der und zwischen den Fällen, die zur Typenbildung und ‚empirisch generalisierten Tatbeständen’ führen kann. Im Grunde genommen bieten dabei die angewandten Theorien wichtige Hinweise auf mögliche Kausalbeziehungen. Am empirischen Material gewonnenes Wissen kann aber zusätzliche furchtbare Erkenntnisse liefern und dazu beitragen, die am Anfang des Forschungsprozesses gestellte Frage zu beantworten (MAYRING 2003; GLÄSER & LAUDEL 2004; LAMNEK 2005).


117

(10) Wie sich aus der oben skizzierten Vorgehensweise ersehen lässt, ist die qualitative Inhaltsanalyse mit mehreren (qualitativen) Festlegungen und Interpretationen des Forschers verbunden. Diese Entscheidungen sind dabei an bestimmten Gütekriterien bzw. Regeln zu orientieren. Eine Besonderheit ist, dass neben den klassischen, jedoch kritisierbaren Gütekriterien wie Zuverlässigkeit und Gültigkeit für die qualitative Inhaltsanalyse eigene Qualitätsstandards vorgeschlagen worden sind. Dazu zählen Ansätze wie z.B. eine Verfahrensdokumentation, die argumentative Interpretationsabsicherung, die Nähe zum Gegenstand, die Regelgeleitetheit, die kommunikative Validierung und die Triangulation (FLICK 1987; MAYRING 1990). Wie bereits früher angeführt, kommen in der vorliegenden Arbeit all diese Verfahren zur Anwendung. (s. Kap. 7.3)

5.6.4 Computergestützte Inhaltsanalyse

Die technische Auswertung der Interviews wurde in der vorliegenden Untersuchung mit Hilfe des computergestützten Programms MaxQDA durchgeführt. Diese Programmsoftware bietet vor allem eine flexible Bildung von Kategoriensystemen und eine effiziente Textbearbeitung, was die aufwendige Analyse umfangreicher Interviewinhalte bedeutsam erleichtert.

Ergebnisse

118

6 Ergebnisse

Nach der Erarbeitung der theoretischen und methodischen Grundlagen werden im Folgenden die empirischen Ergebnisse der Arbeit dargestellt. Sie wurden vor allem aus den Gesprächen generiert, die während zwei aufeinander folgenden Feldforschungsaufenthalten in Bulgarien (2006 und 2007) geführt wurden.

Das vorliegende Kapitel ist in 3 Teile gegliedert: Zunächst werden die Ergebnisse aus der ersten Interviewrunde dargestellt (Kap. 6.1). In Kapitel 6.2 werden sie mit Hilfe der inhaltlichen Aussagen der zweiten Erhebungsphase einer kommunikativen Validierung unterzogen. Anschließend folgt eine Präsentation der zusätzlichen Resultate, die während der zweiten Interviewrunde gewonnen wurden. (Kap. 6.3). Die Darstellung der Ergebnisse orientiert sich grundsätzlich an der in Kapitel 5.6 (insbes. in Kap. 5.6.3) beschriebenen Vorgehensweise der qualitativen Inhaltsanalyse. Eine Diskussion der hier präsentierten Forschungsergebnisse erfolgt in Kapitel 7.

6.1 Ergebnisse der ersten Datenerhebungsrunde

Die Interviewaussagen und somit die Sichtweisen der Akteure wurden nach den folgenden inhaltlichen Hauptkategorien bzw. Themenbereichen ausgewertet:

• Verständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

• Beurteilung der Probleme im Bereich ‚nachhaltige Waldwirtschaft’

• Befürwortung von Problemlösungsvorschlägen zur ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’

• Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 1997-2001

• Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 2001-2005

• Beurteilung der Forstpolitik in der Periode seit 2005

• Bewertung des Prozesses ‚Nationale Forststrategie und Forstpolitik’

• Bewertung und Wahrnehmung des Prozesses ‚Waldzertifizierung’

Die obigen Hauptkategorien setzen sich aus Unterkategorien zusammen, denen die wesentlichen Positionen, Handlungsorientierungen und Bewertungen der befragten Akteure zugeordnet werden. Die nachstehende Ergebnisdarstellung orientiert sich grundsätzlich an diesem Kategoriensystem. Damit sollen die Aussagen zusammenfassend strukturiert und dadurch die Auswertung der Ergebnisse in eine nachvollziehbare und systematische Form gebracht werden (vgl. Kap. 5.6).

6.1.1 Verständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

Diese inhaltliche Hauptkategorie gibt die Deutungen der Interviewpartner sowohl zur ‚Bedeutung des Waldes und des Forstsektors’ als auch zu deren ‚Verständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’’ wieder. Während die erste inhaltliche Unterkategorie eine direkte Beurteilung und somit eine subjektive Prioritätensetzung bezüglich einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ durch die Akteure zu erschließen versucht, fragt die zweite dagegen nach dem Verständnis davon. Unter Zusammenführung beider Deutungen kann somit ein umfassendes Meinungsbild konstruiert werden. Es wird konkret versucht, unter

Ergebnisse

119

Verwendung der analytischen Nachhaltigkeitsdimensionen bzw. Prinzipien (vgl. Kap. 3.1), die Akteursaussagen inhaltlichen Analysewerten zuzuordnen. Es konnten dabei grundlegend die folgenden drei Ausprägungen unterschieden werden: ‚Vorrang von Sozioökonomie’, ’Ausgleich von Ökonomie, Ökologie und Sozialem’ und ‚Vorrang von Ökologie und Sozialem’.

6.1.1.1 Unterkategorie ‚Bedeutung von Wald und Forstwirtschaft in Bulgarien’:

Ausprägung-1: ‚Vorrang von Sozioökonomie’

In Bezug auf die Rolle des Waldes und des Forstsektors wird zum einen vorrangig deren große sozioökonomische Bedeutung hervorgehoben. In den Worten eines Vertreters der privaten Forstunternehmer lässt sich diese wirtschaftliche Signifikanz folgendermaßen zusammengefasst ausdrücken:

„Der Wald ist ein ökonomisches Subjekt. Da sind die Leute, da ist die Wirtschaft, da ist das

Leben.“ (Verband privater Forstunternehmer 2)

Den gemachten Aussagen zufolge leiste der Wald und die Forstwirtschaft einen, wenngleich politisch unterschätzten, wesentlichen Beitrag zu ökonomischer Entwicklung. Der Forstsektor (Forst- und Holzwirtschaft) sichere in diesem Sinne einerseits Ertrag und Beschäftigung für die lokale Bevölkerung (darunter auch Waldbesitzer), insbesondere im weniger entwickelten ländlichen Raum:

„…dessen Bedeutung [des Waldes] ist sehr groß. Sowohl für den Staatssektor, als auch für den Privatsektor, wo wir als Besitzer und Vertreter anderer Besitzer tätig sind. […] Der Nutzen für die eigentlichen Waldbesitzer ist […] ein ökonomischer Nutzen […] für diejenigen, die sich für eine gemeinschaftliche Bewirtschaftung zusammengeschlossen haben. […] Der Wald ist also nicht nur eine Holzquelle – fälle und verkaufe das Holz – sondern wir haben uns allmählich Bandsägen zugekauft und bearbeiten das Holz. Wir haben auch andere Nebentätigkeiten im Wald wie Nutzung von Pilzen und Heilkräutern. In manchen Regionen

entwickeln wir auch Tourismus.“ (Waldbesitzerverband 2)

Andererseits stelle die Forstwirtschaft einen wichtigen Industriezweig in der nationalen Wirtschaft dar. Ein Vertreter der forstlichen Wissenschaft begründet diese Auffassung wie folgt:

„Also, 33% oder ein Drittel Bulgariens lassen sich identifizieren, können im besonderen Maße mit der Forstwirtschaft rechnen. […] Wenn wir annehmen, dass der Forstwirtschaftssektor ein ganzes System darstellt, das mit der Bestandesbegründung beginnt und mit der Holzverarbeitung in der Zellstoff- und Papierindustrie endet, ergibt sich dann, dass die Forstwirtschaft ein äußerst wichtiges Glied in der Forstökonomie oder genauer in der Wirtschaft Bulgariens ist. Denn dazu zählt die Forstwirtschaft, die Holzernte, die Holzverarbeitung, die Möbelindustrie, die Zellstoff- und Papierindustrie und die damit verbundene Verlagsindustrie. Wann man dies zusammenbringt, kommt dies nun auf 15-16% des Bruttoinlandsprodukts! Also, im Hinblick auf das Ausmaß der zu erwartenden Entwicklung der bulgarischen Wirtschaft, auf die Entwicklungsakzente, wird eine solche

forstökonomische Entwicklung prognostizierbar.“ (Forstuniversität)

Ergebnisse

120

Die sozioökonomische Signifikanz der Forstwirtschaft wird nicht zuletzt daraus abgeleitet, dass sie insbesondere während der Transformationsperiode trotz der gesamten Wirtschaftsproblematik im Lande für wirtschaftliche Ertragssicherung gesorgt hatte. Je ein Vertreter des Verbandes der privaten Forstunternehmer und der regionalen Forstbehörde begründen dies wie folgt:

„In dieser Periode, die wir nun in den letzten 15-20 Jahren erlebt haben, hat sich der Wald also als ein Sektor erwiesen, der Erträge für die Bevölkerung gegeben hat. […] Somit hat ein

Großteil der Bevölkerung zu Lasten des Waldes überleben können“ (Verband privater Forstunternehmer 2).

„Der Wald Bulgariens nimmt ein Drittel der Landesfläche ein und seine Bedeutung ist immer sehr groß gewesen. Ich sage enorm und kann viele konkrete Argumente dafür anführen. Ich werde aber mitteilen, dass seit 1990 - als die Veränderungen in Bulgarien angefangen haben – begannen erst die jenige Wirtschaftssektoren zu funktionieren, die Rohstoffindustrien waren. Und die Forstwirtschaft war eine unter ihnen. Sie blieb erhalten und hat auch während dieser Wirtschaftskrise, die wir erlebt haben, weitergearbeitet. Folglich wurde die

Bedeutung des Waldes noch größer und entscheidender“ (Regionale Forstverwaltung).

Unter Bezugnahme auf den hohen Anteil der Waldressourcen (1/3 der Landesfläche) wird auf die größeren ökonomischen Potenziale des Forstsektors hingewiesen. Es wird allerdings auch wahrgenommen, dass der Forstsektor (wirtschafts-)politisch in seiner ökonomischen Bedeutung unterschätzt wird. Das wird primär darauf zurückgeführt, dass das ökonomische Leistungsvermögen der gesamten Branche Forst- und Holzwirtschaft wegen mangelhafter Statistik realitätsfremd wiedergegeben und somit unterschätzt wird. Der Ausprägung „Vorrang von Sozioökonomie“ lassen sich die Aussagen der folgenden Akteure zuordnen: zwei Vertreter privater Forstunternehmer sowie je ein Vertreter des Parlaments (Partei B-2), der Holz- und Möbelindustrie, des Waldbesitzverbandes 2, der regionalen Forstbehörde, des Entwicklungsprojektes 1 und der Forstuniversität.

Ausprägung-2: ‚Ausgleich von Ökonomie-Ökologie-Soziales’

Andere Akteure betonen ebenso die große Bedeutung des Waldes bzw. der Forstwirtschaft, nicht zuletzt wiederum in Anbetracht seines großen Anteils an der Landesfläche. Sie sehen jedoch seinen bzw. ihren Beitrag vor allem in einer nachhaltigen, vielfältigen Nutzung des Waldes durch eine gleichzeitige Bereitstellung aller Waldfunktionen. Neben zwei Vertretern der Staatsforstverwaltung, je einem Vertreter des Forstleuteverbandes und eines Naturschutzverbandes betont auch ein Parlamentarier (Partei A) diese ‚multifunktionale Nachhaltigkeit’ (‚Mehrzweckforstwirtschaft’). Die forstliche Multifunktionalität und ihr Stellenwert werden folgendermaßen hervorgehoben:

“Die Bedeutung des Waldes und des Forstsektors als ganzes ist enorm sowohl für die Ökonomie als auch für die ökologische Bedeutsamkeit des Waldes, im Bereich der

Erholungsfunktionen, die sie erfüllen.“ (Parliament, Partei A)

“[…] die Bedeutung des Waldes und des Forstsektors hat eine entscheidende Funktion, entscheidende Bedeutung für die ökonomische Entwicklung, für die soziale Entwicklung und

für den Umweltschutz.“ (Forstverwaltung 2)

Ergebnisse

121

„Der Wald ist Wasser, Luft, Erosionsschutz und Holz für die Industrie.“ (Forstleuteverband)

Für andere Akteure aus der Politik besitze der Wald und die Forstwirtschaft zwar eine wichtigere Bedeutung in den Dimensionen ‚Ökologie’ (im Sinne von Wasser-, Klima- und Bodenschutz) und ‚Soziales’ (im Sinne von Existenzgrundlage für die lokale Bevölkerung und Erholungsnutzung). Sie gehen aber auch davon aus, dass der Wald bzw. die Forstwirtschaft seine bzw. ihre Bedeutung in einem Ausgleich zwischen Nutzung und Schutz, also in einer gleichzeitigen Bereitstellung aller drei Waldfunktionen (‚Ökonomie-Ökologie-Soziales’) findet. Diese Wahrnehmung und Bewertung lassen sich mit den folgenden Originalzitaten am besten wiedergeben:

„Also in Anbetracht dessen, dass der Wald außer als Quelle einer sichtbaren und leicht nutzbaren Ressource, die halt ökonomische Dimensionen im Wirtschaftssektor hat, ist die indirekte Bedeutung des Waldes viel größer…ich meine aus einer ökologischen Perspektive, die Wirkung als ganzes auf die Klimabedingungen in den Regionen, wo er erhalten ist, auch als Biosphäre … Und aus dieser Sicht betrachten wir alle den Wald als eine Möglichkeit für

Nachhaltigkeit, für nachhaltige Entwicklung.“ (Parlament, Partei D)

„Für uns [die politische Partei des Akteurs] ist der Wald mit seiner ökologischen und sozialen Funktion wichtiger als seine materielle Funktion, die seine dritte Hauptfunktion darstellt. […] Wir [das bulgarische Volk] besitzen tatsächlich außergewöhnliche Baumarten, wir haben alte Wälder, wir haben Wälder, die beachtlich wertvolle Laubwälder sind und ihren hohen Wert als Holz besitzen. Natürlich wenn der Wald nachhaltig bewirtschaftet wird, kann er diese Ressource ziemlich gut liefern, sie kann also genutzt und der Wald kann

gleichzeitig dabei erhalten werden.“ (Parlament, Partei B-1)

Ausprägung-3: ‚Vorrang von Ökologie und Soziales“

Die Aussagen der restlichen Interviewpartner können der dritten inhaltlichen Ausprägung zur Bedeutung des Waldes bzw. der Forstwirtschaft zugeordnet werden. Diese Akteure betonen die vorrangigen Gemeinwohlfunktionen des Waldes wie Klima-, Natur-, Boden- und Wasserschutz sowie Erholungswirkung. In den Worten eines politischen Spitzenvertreters der Staatsforstverwaltung wird dieser sozial-ökologische Akzent wie folgt zusammengefasst:

„Es wäre wenig zu sagen, dass die Bedeutung enorm ist. Denn der Wald nimmt ein Drittel der Landesfläche ein und Bulgarien ist ein Gebirgsland. Während der Wald also in einem Flachland eher eine ökonomische, eine soziale Bedeutung hat, ist er für uns aus einer

ökologischen Perspektive äußerst wichtig.“ (Forstverwaltung 1)

Neben vorrangigen ökologischen Schutzwirkungen wird zudem die soziale Rolle des Waldes im Sinne einer Sicherung der Existenzgrundlagen lokaler Bevölkerung, insbesondere im weniger entwickelten ländlichen Raum, anerkannt. Die ökonomische Rolle der Forst- und Holzwirtschaft wird dagegen als unbedeutend eingeschätzt, und es wird auf ihren marginalen Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt hingewiesen.

Ergebnisse

122

Einige der interviewten Akteure machen des Weiteren auf die fehlende Bewertung und Internalisierung der oben erwähnten Gemeinwohlleistungen aufmerksam. Diesen Meinungen zufolge sei dies darauf zurückzuführen, dass die gesellschaftlichen Waldleistungen unterschätzt werden. Die folgenden Zitate geben diese sozial-ökologisch orientierte Einschätzung der Bedeutung des Waldes und der Forstwirtschaft trefflich wieder:

„Also, die Bedeutung für uns als Forstleute ist groß, die Bedeutung des Waldes für die Gesellschaft ist groß. Aber die Bedeutung des Forstsektors für die Wirtschaft des Landes sollen wir nicht überschätzen. In Bezug auf die Erzeugung von Sauerstoff, Boden, Luft, Erholung und von allem anderen können wir als sehr gut benoten. Also, bezüglich des Forstsektors und seines Beitrags zur Gesamtwirtschaft,…wir sollen uns nicht beschweren, dass der Staat uns nicht berücksichtigt. Denn wir tragen nur 0,3% zum Bruttoinlandsprodukt bei, was ist das, welche Bedeutung haben wir als Ressource, als Wirtschaft?“

(Entwicklungsprojekt 2)

„Persönlich für mich hat der Wald mehr ökologische Bedeutung als ökonomische. Also, er hat auf nationaler Ebene eine ökologische Signifikanz und auf lokaler eine wirtschaftliche Bedeutung. Das heißt… sagen wir so, dass er in bestimmten Landesregionen den sehr wichtigen Lebensunterhalt für die Leute sichert und aus diesem Standpunkt sehr wichtige Bedeutung hat, aber das ist auf regionaler Ebene. Auf nationaler Ebene, wenn man das betrachtet, was er zum Bruttoinlandsprodukt beiträgt, ist das quantitativ sehr wenig. Aber wenn wir darüber nachdenken, was für eine Bedeutung er für die Bereitstellung von Wasser, Reinluft, Erholungsmöglichkeiten im Lande hat, nicht wahr, ist seine Rolle viel bedeutender als seine wirtschaftliche Bedeutung. Es ist eine andere Frage aber, dass all diese Leistungen nicht finanziell kalkuliert werden und die Leute neigen dazu, […] lediglich die Bedeutung der

Holzernte Wert zu schätzen…“ (Naturschutzverband 2)

Dieser dritten Ausprägung können die Einschätzungen unterschiedlicher Akteursgruppen zugeordnet werden. Neben je einem Vertreter des Parlaments (Partei D), des und der forstlichen Wissenschaft (Forstliche Versuchsanstalt) fasst diese inhaltliche Unterkategorie die Einschätzungen von je zwei Vertretern der Forstverwaltung (Vertreter 1 und 3) und der Naturschutzverbände sowie die der restlichen drei Vertreter der Entwicklungshilfe (Forstliche Entwcklungsprojekte 2 und 3 sowie Globales Programm für nachhaltige Entwicklung) zusammen.

Im Hinblick auf die obigen Ausführungen lässt sich die erste inhaltliche Unterkategorie über die wahrgenommene Bedeutung von Wald bzw. Forstwirtschaft wie in Tabelle 20 dargestellt zusammenfassen.

Ergebnisse

123

Tabelle 20: Bedeutung von Wald und Forstwirtschaft in Bulgarien aus der Sicht der Akteure

Ausprägung Definition Ankerbeispiele Akteure

Vorrang von Sozioökonomie

Wald und Forst- bzw. Holzwirtschaft haben vorrangig sozioökonomische Bedeutung; ihre Potentziele werden in ökonomischer Hinsicht jedoch (politisch) unterschätzt

- Existenzgrundlage und Beschäftigung

- Wichtiger Beitrag zum BIP

- Wichtiger Industriezweig

- 1/3 Waldfläche (Ressource)

- Ökonomische Bedeutung politisch unterschätzt (wegen mangelhafter Statistik)

- Parlament (Partei B-2)

- Regionale Forstbehörde

- Verbände privater Forstunternehmer 1 und 2

- Holzindustrieverband

- Waldbesitzerverband 2

- Entwicklungsprojekt 1

- Forstuniversität

Ausgleich von Ökonomie, Ökologie & Sozialem

Wald bzw. Forstwirtschaft erfüllen gleichrangig ökologische, ökonomische und soziale Funktionen und haben daher eine große Bedeutung

- 1/3 Waldfläche

- Wichtige Betriebs- und Schutzfunktionen & Erholung

- z. T. größere Potentiale, aber unterschätzt wegen schlechten Images und/oder mangelhafter Statistik

- Parlament (Partei A)


- Parlament (Partei D)

- Forstverwaltung 2

- Forstleuteverband

- Naturschutzverband 3

Vorrang von Ökologie & Sozialem

Wald hat eine große und vorrangige, jedoch unterschätzte ökologische und soziale Bedeutung; in ökonomischer Sicht ist er unbedeutend

- Entscheidende Gemeinwohlleistungen wie Klima-, Natur-, Boden- und Wasserschutz

- Wichtige lokale Existenzsicherung & Erholung

- 1/3 Waldfläche

- Marginaler Wirtschaftsbeitrag

- Gemeinwohlleistungen unterschätzt, nicht in Wert gesetzt

- Parlament (Partei E)

- Forstverwaltung 1 und 3


- Naturschutzverbände 1 und 2

- Entwicklungprojekte 2 und 3 sowie Entwicklungsprogramm

- Forstl. Versuchsanstalt

6.1.1.2 Unterkategorie: „Verständnis des forstlichen Nachhaltigkeitsbegriffs“

Bei den Aussagen der Akteure zu ihrem Verständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ Lassen sich, anders als bei der obigen Kategorie lediglich zwei Ausprägungen der Akteursmeinungen unterscheiden. Ebenso wie oben kann jedoch ein vorläufiger Bezug zu unterschiedlichen Akteursmeinungen unter Verwendung der analytischen Dimensionen des forstlichen Nachhaltigkeitsbegriffs hergestellt und somit eine inhaltsanalytische Zuordnung der Aussagen vorgenommen werden.

Ausprägung-1: ‚Vorrang von Sozioökonomie“ im Sinne von ‚nachhaltiger Holznutzung’

Etwa die Hälfte der Interviewpartner versteht den „forstlichen Nachhaltigkeitsbegriff’ im Sinne einer ‚nachhaltigen Holznutzung’, wonach nicht mehr Holz genutzt werden darf als nachwächst. In der Regel wird diese moralische Forderung aus der Verantwortung gegenüber jetzigen und künftigen Generationen (‚intergenerationelle Gerechtigkeit’) abgeleitet, wobei dies die Erhaltung und die Ausweitung der Waldressourcen im Dienste der jetzigen und künftigen Sicherung von Nutzungsmöglichkeiten diverser Waldnutzer umfasst:

Ergebnisse

124

„[…] wenn die Frage nach der nachhaltigen Entwicklung gestellt wird, [...] deswegen erstellen wir diese Forsteinrichtungspläne, deswegen schwingen wir die Forsteinrichtungspläne als Buch über das Gesetz und sagen, dass man soviel nutzen muss, wie der Wald erlaubt, damit heute ich, morgen du, übermorgen dein Kind, überübermorgen deine Enkelkinder nutzen können […]. Also, das ist meine Meinung zu nachhaltiger Entwicklung: Vernünftig im Rahmen des Zuwachses zu nutzen […] den Wald heute, morgen,

vernünftig und nach Holzarten zu nutzen.“ (Entwicklungsprojekt 2)

„[…]nachhaltige Entwicklung der Forstwirtschaft bedeutet eine solche Entwicklung, bei der die Interessen des Waldes gewahrt und die anderen waldbezogenen Interessen privater Gesellschaftsgruppen oder sonstiger Industriebetriebe gedeckt werden. Oder kurz gefasst, man muss den Wald soviel nutzen, wie viel er uns zu nutzen erlaubt, und die Forstressourcen

ausweiten.“ (Regionale Forstverwaltung)

Ein forstliches Nachhaltigkeitsverständnis, das eine forstliche Ressourcensicherung zum Zwecke einer forstökonomischen Entwicklung durch Holznutzung in den Vordergrund stellt, lässt sich aus Sicht der Holznutzer, d. h. der Forst- und Holzwirtschaft, ebenso bestätigen:

„Also, die nachhaltige Entwicklung des Waldes oder des Forstsektors stellt meiner Meinung nach die Ökonomie im Forstsektor des Landes dar. […] Was bedeutet eine nachhaltige Entwicklung? […] Also, für mich sind das die Beziehungen aller Akteure in diesem Sektor. Denn einer betritt den Wald als Forstmann, er arbeitet da, weil er dafür ausgebildet ist, dort gearbeitet hat und es will. Ein anderer betritt den Wald und betrachtet ihn als Baumbestand, wovon er Profite erzielen kann. Ein dritter betritt den Sektor, wo er Holz findet, er betritt so

einen Sektor. Und das sind die Beziehungen.“ (Verband privater Forstunternehmer 2)

„Mein Verständnis bezieht sich grundsätzlich darauf, dass die derzeit in der Holz- und Möbelindustrie vorhandene Rohstoffbasis eine Zukunft haben soll und dass der Rohstoff eventuell in Bezug auf Quantität und vor allem auf Qualität ausgeweitet wird…Mein Verständnis besteht also darin, den Wald so zu sichern, dass er seine Fläche quantitativ, den Holzbestand und seine Vorräte, erhält, damit man in der Zukunft Holz ernten kann und unseren Betrieben und Unternehmen die Zukunft gesichert wird. Darin besteht mein

Verständnis von einer nachhaltigen Entwicklung des Waldes.“ (Holz- und Möbelindustrieverband)

Dass die ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ von den Akteuren dieser Gruppe als ein sozioökonomisch fokussierter Begriff verstanden wird, der vor allem (markt-)wirtschaftliche Erträge aus dem Waldeigentum auf Dauer sicherstellen soll, zeigt sich auch an den folgenden Aussagen:

„Nachhaltige Waldbewirtschaftung ist die Nichtvernichtung des Waldes durch Holzeinschlag [...] So zu bewirtschaften, dass sowohl der Besitzer befriedigt als auch der Wald nicht zerstört

wird sowie die Umwelt der Region erhalten bleibt.“ (Waldbesitzerverband 2)

„[Der Nachhaltigkeitsbegriff] soll in die Sprache der Marktwirtschaft übersetzt werden, weil auf dem Markt Eigentum gegen Aktiva, von denen ein künftiger Nutzen erwartet wird, getauscht werden. […] Aus der Betrachtung des Waldes als Eigentum folgt, dass der Besitzer sein Eigentum, also den Wald, pflegen muss […] Das ist nicht nur sein Recht, das ist auch seine Pflicht. […] Aus einer anderen Perspektive, die Marx definiert, heißt es, dass jede

Ergebnisse

125

Generation verpflichtet ist, den künftigen Generationen ein verbessertes Eigentum zu hinterlassen. Genau das sind die Funktionen: der Besitzer muss das Eigentum aufwerten und das Eigentum in einem verbesserten Zustand den künftigen Generationen hinterlassen.“

(Forstuniversität)

Die sozioökonomisch geprägte Auffassung von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ wird auch von einem Vertreter der forstlichen Entwicklungshilfe bestätigt und veranschaulicht. Er erweitert allerdings die oben beschriebene ‚Ressourcen-Nachhaltigkeit’ um eine zweite Dimension, um eine ‚administrative Nachhaltigkeit’. Damit ist gemeint, dass das bewährte forstbetriebliche Prinzip einer nachhaltigen ‚Holznutzung’ vor allem von der (Nicht-) Existenz einer politischen Nachhaltigkeit, die die Stabilität von Strukturen im Forstbereich betrifft, abhängt:

„Der Begriff ‚Nachhaltigkeit’ ist umfangreich. Unter Nachhaltigkeit kann einerseits eine nachhaltige Nutzung, also die Organisation einer nachhaltigen Nutzung der Ressource Wald, fallen. Das heißt, die Ressourcennutzung soll so geplant werden, dass die Ressource praktisch ewig Erträge für die Waldbesitzer – private, staatliche, kommunale, egal welche - erbringen kann. Andererseits eine Nachhaltigkeit in den Strukturen und Methoden, nach denen diese Nutzung erfolgt. Also, das eine ist eine Ressourcen-Nachhaltigkeit und deren Planung, und das andere ist Nachhaltigkeit der Strukturen, die sich mit dieser Ressource beschäftigen […] also eine administrative Nachhaltigkeit. Diese beiden Tatsachen hängen übrigens, insbesondere was die Nachhaltigkeit der Besitzerarten betrifft, zusammen und sind mit der politischen Nachhaltigkeit verbunden. [...] Wenn du mich also danach fragst, wie man diese 20 ha des Forstamtes X nachhaltig zu bewirtschaften hat, habe ich kein Problem damit: Ich setze mich hin, nehme mir die Forsteinrichtungsplanung, gucke mir den Gesamtvorrat an, dann den Zuwachs in der zehnjährigen Periode, teile die Holzfestmeter nach Jahr und so. Und im Moment, in dem ich entlassen werde, kommt der Nachfolger und das, was ich geplant habe, erweist sich als nicht ganz gültig. Deswegen lässt sich die Nachhaltigkeit nicht mit nur einer Bedeutung ausdrücken. […] Und das [die administrative Nachhaltigkeit der Nutzungsstrukturen] steht im direkten Bezug zu der politischen Nachhaltigkeit, und sie ist am

leichtesten, wenn keine Einmischung der Politik stattfindet.“ (Entwicklungsprojekt 1)

Zu dieser inhaltlichen Unterkategorie gehören die Aussagen der gleichen Akteure, die bezüglich Bedeutung des Waldes und der Forstwirtschaft ‚sozioökonomisch“ orientiert sind (vgl. Tab. 20). Zudem lassen sich auch neue Akteure wie je ein Vertreter der forstlichen Entwicklungshilfe, des Forstleuteverbandes, der Waldbesittzerverbände und der forstlichen Wissenschaft hinzufügen.

Ausprägung-2: ‚Ausgleich von ‚Ökonomie-Ökologie-Sozialem’ im Sinne einer ‚multifunktionalen Nachhaltigkeit’

Dieser inhaltlichen Ausprägung ist die andere Hälfte der geäußerten Meinungen bezüglich des Verständnisses von einer ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ zuordenbar. Die Mehrzahl der Akteure begreift ‚die nachhaltige Waldbewirtschaftung“ als eine gleichzeitige Bereitstellung von ökonomischen, ökologischen und sozialen Funktionen des Waldes. Zudem wird der Grundsatz, intergenerationelle Gerechtigkeit zu bewahren, hervorgehoben. Nach Auffassung der Staatsforstverwaltung und eines forstlichen Entwicklungsprojektes ist eine Waldwirtschaft nachhaltig, die:

“…den folgenden Generationen eine gleichwertige Möglichkeit sicherstellt, diese Ressource zu nutzen, das heißt eine solche Bewirtschaftung, die nicht zerstört, sondern die im jetzigen

Ergebnisse

126

Moment vorhandenen Waldfunktionen bereichert oder zumindest erhält: eine ausreichende Biodiversität, genügend stabile wirtschaftliche Funktion und genügende Bedeutung aus der Sicht der sozialen Entwicklung. Das heißt, kurz gefasst, dass man den Wald auf eine Art und Weise betrachtet, dass wir den Wald von unseren Kindern, den künftigen Generationen ausgeliehen haben. Hinterlasse den Wald in so einem Zustand, wie du ihn sehen magst!“

(Forstverwaltung 2)

„…weder den Leuten noch der Natur Schaden zufügt, damit auch die folgenden Generationen sich über die Naturgegebenheiten und alles, was der Wald uns gibt, freuen können. Das heißt, das ist eine solche Bewirtschaftung, welche in sich einerseits den Schutz der biologischen Vielfalt der Naturressource integriert und andererseits zu einer finanziellen Stabilität des Forstsektors, vor allem zu guten Erträgen für die Waldarbeiter führt. Und drittens eine, die für die Gesellschaft in sozialer Hinsicht von Nutzen ist, das heißt eine, die einerseits Existenzgrundlage bietet und andererseits anderen sozialen Nutzen für die Gesellschaft als

Ganzes bereitstellt.“ (Entwicklungsprojekt 3)

Analog wird der forstliche Nachhaltigkeitsbegriff als Gleichstellung und Ausgleich von unterschiedlichen gesellschaftlichen Ansprüchen am Wald bezeichnet:

“…das ist ein Ausgleich zwischen ökonomischen, sozialen und ökologischen Interessen … an der Waldnutzung. Das ist eine Forstwirtschaft, die eine ausreichend gute Rentabilität, Profit also, sichern soll, aber dies auf keinen Fall zu Lasten der am Prozess Beteiligten wie Beamten, Arbeitern, lokaler Bevölkerung – alle die den Wald nutzen oder damit zu tun haben – erfolgt. Und gleichzeitig sollen diese Maßnahmen so ausgeführt werden, dass die Natur als

Ganzes geschützt wird.“ (Naturschutzverband 3)

Die Akteure verbinden demzufolge den Begriff ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ grundsätzlich mit einer forstlichen Multifunktionalität, bei der unter dem Prinzip einer Mehrzweckforstwirtschaft vielfältige Waldnutzungen gesichert werden. Mit dieser inhaltlichen Ausprägung lassen sich die Aussagen des Staatsapparates, d.h. des Großteils der Parlamentarier (Partei A, Partei B-1, Partei C und Partei D) und aller Mitglieder der Staatsforstverwaltung auf nationaler Ebene verbinden. Neben einem Vertreter der privaten Forstleute (Forstunternehmerverband 1) repräsentieren auch alle Vertreter der Naturschutzverbände und die Hälfte der befragten Entwicklungshilfemitarbeiter (Projekt 3 und Entwicklungsprogramm) eine solche durch die ‚forstliche Multifunktionalität’ geprägte Auffassung.

Ausprägung-3: Vorrang von ‚Ökologie und Sozialem’ im Sinne einer ‚ökosystemaren Nachhaltigkeit’

Neben den oben angeführten Charakteristika wären zwar noch eine oder mehrere weitere Ausprägungen denkbar gewesen. So hätte theoretisch auch ein weiteres Verständnis von einer ökologischen Nachhaltigkeit, das auf die Erhaltung und Verbesserung der (wald-) ökologischen Stabilität einen Schwerpunkt setzt, unter den forstlichen Nachhaltigkeitsbegriff fallen können. Keine der geäußerten Meinungen der Akteure lässt sich jedoch dieser Unterkategorie eindeutig zuordnen.

Ergebnisse

127

In Tabelle 21 ist die Unterkategorie zum Akteursverständnis von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ zusammengefasst.

Tabelle 21: Akteursverständnis vom Begriff ‚nachhaltige Waldwirtschaft’

Ausprägung Definition Ankerbeispiele Akteure

Vorrang von Sozioökonomie (im Sinne von ‚Nachhaltiger Holznutzung’)

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ist eine Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft (Forstsektor) durch eine nachhaltige Holznutzung und z. T. auf Basis einer intergenerationellen Gerechtigkeit

- Nachhaltige Wald- bzw. Holznutzung (Nutzung < Zuwachs)

- Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft

- Ressourcen- bzw. Ertragssicherung für Besitzer, Industrie und lokale Bevölkerung

- Intergenerationelle Gerechtigkeit


- Verband privater

Forstunternehmer 2

- Holzindustrieverband

- Waldbesitzerverbände 1 und 2


- Forstleuteverband

- Entwicklunsprojekte 1 und 2

- Forstuniversität und Forstl. Versuchsanstalt

Ausgleich von ‚Ökonomie, Ökologie und Sozialem’ (Im Sinne von ‚Multifunktionaler Nachhaltigkeit’)

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ ist eine Mehrzwecknutzung bzw. Bewirtschaftung des Waldes unter Ausgleich von Nutz- und Schutzfunktionen auf Basis intergenerationeller

Gerechtigkeit

- Gleichstellung von ökonomischen, ökologischen und sozialen Funktionen

- Multifunktionale Nutzung

- Berücksichtigung bzw. Ausgleich aller Interessen am Wald

- Intergenerationelle Gerechtigkeit





- Forstverwaltung 1, 2 und 3

- Verband privater Forstunternehmer 1

- Naturschutzverbände 1, 2 und 3

- Entwicklungsrojekt 3 und Entwicklungs-programm

Vorrang von Ökologie (und Sozialem) (Im Sinne von ‚Ökosystemarer Nachhaltigkeit’bzw. ‚Social Forestry’)

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ ist vorrangig eine Verbesserung oder Erhaltung der ökologischen Stabilität von Waldökosystemen (und Sicherung von sozialen Leistungen für lokale Bevölkerung)

- Erhaltung der ökologischen Stabilität (Resistenz und Resilienz)

- Erhaltung bzw. Mehrung der biologischen Vielfalt in den Waldökosystemen

Keine Zuordnung

6.1.2 Wahrnehmung und Bewertung der Probleme einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’

Diese inhaltliche Hauptkategorie gibt wieder, wie die Akteure den Zustand der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in Bulgarien bewerten. Dabei werden vor allem die wahrgenommenen Probleme und die ihnen zugrunde liegenden Ursachen in der Waldbewirtschaftung thematisiert. Im Hinblick auf die ausgewerteten Antworten lassen sich, der Kausalkette

Ergebnisse

128

‚Zustand-Probleme-Ursachen’ folgend, die folgenden inhaltlichen Ausprägungen unterscheiden.

Ausprägung-1: ‚(Staats-)Forstbetriebliche Nachhaltigkeit gefährdet!’

Aus Sicht von etwa einem Drittel der befragten Akteure ist der Zustand des bulgarischen Waldes als ganzes relativ nachhaltig. In sozialer und ökologischer Hinsicht gäbe es kaum Probleme, da die Waldressourcen nicht zuletzt aufgrund forstlicher Tradition (Fachwissen und Erfahrung), erhalten worden seien. Somit sei die forstliche Ressourcennachhaltigkeit in quantitativer Hinsicht sichergestellt. Nachweis dafür sei die nachhaltige Waldnutzung in dem Sinne, dass das Holz unterhalb des Zuwachses genutzt werde. In den Worten zweier Vertreter der Staatsforstverwaltung lässt sich diese Position, die die anderen Akteure dieser Gruppe ebenso teilen, folgendermaßen wiedergeben:

“Die Verwaltung und Bewirtschaftung des Waldes ist relativ gut, weil die grundlegenden Nachhaltigkeitsanforderungen […] eingehalten werden. […] wir verzeichnen eine Stabilisierung des Nutzungstempos innerhalb des oder sogar weitgehend unter dem Waldzuwachs, auch eine Zunahme der Waldfläche. Wir beobachten auch eine zunehmende Waldnutzung durch private Waldbesitzer, dass heißt es werden Arbeitsplätze zusätzlich geschaffen. Es gibt auch eine ausreichend gute Rohstoffversorgung der Holzindustrie, es besteht aus der Sicht der Holznachfrage sogar Mangel an Holz in Bulgarien.“

(Forstverwaltung 2)

„Der Waldzustand ist im Ganzen relativ gut […] weil wir denjenigen Sollwert zur Holzernte, der gleich oder dem Jahreswaldzuwachs nahe ist, immer noch nicht erreichen können. Wir fahren immer noch auf 40-50% […] Aber das […] erregt Besorgnis, weil mehrmals wegen mangelnder Erschließung einige der Waldgebiete übernutzt werden, aus denen mehr genutzt wird als der Forsteinrichtungsplan erlaubt. Das ist eines der ernsthaften Probleme.“

(Forstverwaltung 1)

Die ‚forstliche Nachhaltigkeit’ sei allerdings vor allem in einer forstbetrieblichen, ökonomischen Dimension gefährdet. Diese Problematik manifestiere sich einerseits in einem deutlichen Rückgang der Aufforstung und Waldpflege und andererseits in einer mangelhaften Walderschließung und fehlenden staatseigenen forsttechnischen Kapazitäten. Zudem stellen die erschwerte Waldüberwachung und die fehlende materielle Honorierung der staatlichen Forstleute und -arbeiter weitere Problemfelder dar. Den Interviewaussagen zufolge gäbe es zwar schwierige Einzelfälle bei der Waldbewirtschaftung wie Übernutzung in leicht zugänglichen Waldgebieten oder illegale Aktivitäten. Diese seien jedoch lokaler Natur und im Umfang begrenzt. Nach der Einschätzung eines Abgeordneten gilt:

„[…] das große, enorme Problem in Wald auf Mikroebene besteht darin, dass einerseits der Holzzuwachs größer als das geerntete Holz ist. Das heißt, wir sind im Hinblick auf makroskopische Kennzahlen darüber nicht besorgt. Aber wir sind darüber besorgt, dass das Holz tatsächlich in leicht und nicht in schwer zugänglichen Waldgebieten eingeschlagen wird. Und der Grund dafür ist, dass die Forstverwaltung über keine Ressourcen verfügt, damit sie in Walderschließung und eine Reihe von Einrichtungen, die die Holzernte in schwer

zugänglichen Gebieten ermöglichen, investiert.“ (Parlamentarier Partei B-1)

Ergebnisse

129

Die grundlegenden Ursachen für die oben geschilderte Problematik werden aus Sicht der Akteure primär auf finanziell-institutionelle Engpässe (‚administrative Unnachhaltigkeit’) innerhalb der Staatsforstverwaltung zurückgeführt. Im Konkreten resultiere diese ‚Verwaltungskrise’ aus zwei finanziellen Schocks: der eingeführten Kameralistik durch die Anbindung der Staatsforstverwaltung an den restriktiven, übergeordneten Staatshaushalt sowie dem Entzug staatseigener Betriebswirtschaftsfunktionen und dem damit einhergehenden Rückgang der Einnahmen aus Holzerträgen für die Forstbehörde. Je ein Vertreter der Staatsforstverwaltung und der regionalen Forstverwaltung attestieren das wie folgt:

„Die Hauptprobleme aus Sicht der Verwaltung des Waldes sind längst bekannt: seit langem sucht man nach einer Lösung bezüglich der Umstrukturierung der Forstverwaltung, also der Forstwirtschaft. Denn der Wald gehört zu 80% dem Staat und die Rolle des Staates in diesem Sinne und die Verwaltung des Staatswaldes sind von essentieller Bedeutung. So dass Probleme in dieser Hinsicht bestehen und sie ergeben sich aus ungenügender finanzieller Absicherung des Sektors mit finanziellen Ressourcen, die in die Forstwirtschaft wieder investiert werden. Das heißt, das System erlaubt derzeit keine solche Reinvestition, denn es ist

ans Staatsbudget gebunden.“ (Forstverwaltung 2)

„[…] Und das Problem der nachhaltigen Waldbewirtschaftung ist die Art und Weise der Finanzierung der Forstwirtschaft […] Die Ursache liegt in der Finanzierungsorganisation. […] Die Branche muss ökonomische Unabhängigkeit haben, um von politischer

Unabhängigkeit ganz zu schweigen.“ (Regionale Forstverwaltung)

Die oben beschriebene Problemlage wird demnach als eine politische und finanzielle ‚Abhängigkeit’ der Forstverwaltung bewertet. Sie ergäbe sich vor allem aus dem ‚unangemessenen’ Forstorganisationsmodell, das während der 1997-2001 auf Privatisierungen ausgerichteten Forstreform eingeführt wurde. Demnach bestehe ein wesentlicher Widerspruch zwischen dem überwiegenden Staatswaldeigentum (80%) und den während der Forstreform 1997-2001 eingeschränkten forstbetrieblichen Kompetenzen des Staates. Das letztere schlage sich nicht zuletzt in einer erschwerten Waldbewirtschaftung auf Grund der institutionalisierten Durchsetzung privater Interessen nieder. Zwei Vertreter der Politik führen die folgenden Gründe an:

„1997-1998 ist eine Forstreform auf Grund der zuletzt aktuellen Gesetzgebung durchgeführt worden, die die Waldbewirtschaftung tatsächlich weitgehend aus dem Staat ausgegliedert und an private Unternehmen übergeben hat. Was in der Regel nicht so schlimm ist. Das Problem ist, dass das zu stürmisch erfolgte und dieses Chaos wirkte sich so aus, dass zahlreiche Nichtfachleute in den Wald eingetreten sind. Dann traten zum ersten Mal Holzfrevel, Waldbrand und sonstige Übernutzung der Forstressourcen auf. Was sich natürlich aus

materiellen Interessen ergeben hat.“ (Parlamentarier Partei B-1)

„Das aktuell gültige Gesetz […] hat dem Staat verboten, seine Angelegenheiten in seinem Eigentum, in diesen 80% Wald zu regulieren. Und es kam zu solchen ökonomischen Anomalien […] in der Periode bis 2001, als umfangreiche Waldbrandschäden auftraten. Dies war die Folge ökonomischer Interessen privater Unternehmen, die das angebrannte Holz zum niedrigsten Preis nutzen wollten, weil das angebrannte Nadelholz kahl geschlagen wird, was

viel leichter ist als ein normaler Hieb.“ (Parlamentarier Partei A)

Ergebnisse

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Das schlechte Außenbild der Forstwirtschaft wird als weitere Sorgenquelle angesehen. Diesbezüglich werde die „Waldtragödie“ von Seite der Medien und der Gesellschaft übertrieben bzw. falsch wahrgenommen. Dieser inhaltlichen Ausprägung lassen sich die Antworten von je zwei Vertretern des Parlaments (Partei A und Partei B-1), der Forstverwaltung (Vertreter 1 und 2) und der forstlichen Entwicklungshilfe (Projekte 1 und 3) sowie je ein Akteur der regionalen Forstbehörde, des Forstleuteverbandes und der Wissenschaft (Forstliche Versuchsanstalt) zuordnen. Mit Hilfe von Problem- bzw. Ursachendefinitionen sowie zusammenhängenden Ankerbeispielen lassen sich die obigen Aussagen in Tabelle 22 zusammenfassend darstellen.

Tabelle 22: Staatsorientierte Problemsicht zu ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

Problem

(Definition)

Ankerbeispiele Ursachen

(Definition)

Ankerbeispiele

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ ist vor allem in (staats-) forstbetrieblicher bzw. verwaltungsmäßiger Hinsicht gefährdet (‚Administrative Unnachhaltigkeit’);

Ein relativ guter Waldzustand und eine gute soziale und ökologische Versorgung ist landesweit weitgehend gegeben (‚Ressourcen-Nachhaltigkeit’)

- Rückgang von Aufforstung, Walderneuerung und –pflege

- Fehlende Walderschließung & staatliche forsttechnische Kapazitäten

- Erschwerte Bewirtschaftung und Überwachung

- Schlechtes Außenbild der Forstwirtschaft

- Problematische Einzelfälle (Übernutzung, Illegalität, Waldbrand) auf lokaler Ebene

- Landesweit erhaltene Waldressourcen aufgrund von forstlicher Tradition (Wissen) und nachhaltiger Holzernte

Unangemessenes Organisations- und Finanzierungsmodell (‚Verwaltungskrise’) für die (Staats-)Forstverwaltung in Folge der Privatisierungen während der Forstreform 1997-2001

- Kameralistik und politische Untergeordnetheit

- Entzug staatlicher Betriebswirtschaftsfunktionen bei 80% Staatseigentum

- Rückgang Holzeinnahmen

- Durchsetzung privater Interessen in (Staats-)Wald

- Fehlende Motivation beim (staatlichen) Forstpersonal

- Übertreiben der „Waldtragödie“ durch die Medien bzw. die Gesellschaft

Akteure: - Parlament (Partei A und Partei B)

- Forstverwaltung 1 und 2; Regionale Forstverwaltung

- Forstleuteverband

- Forstliche Entwicklungsrojekte 1 und 3

- Forstliche Versuchsanstalt

Ausprägung-2: ‚Forstökonomische Nachhaltigkeit gefährdet!’ (‚Ökonomische Entwicklung’)

Eine weitere Gruppe von Akteuren beurteilt die Situation der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ ebenfalls vor allem aus (forst-)ökonomischer Sicht. Ähnlich wie oben wird die quantitative Nachhaltigkeit (‚Mengen-Nachhaltigkeit’) zwar als weitgehend gegeben beurteilt. Die qualitative Minderung der Holzressourcen und die Übernutzung in leicht zugänglichen Waldgebieten werden jedoch als sehr problematisch angesehen. Zudem wird ebenso auf einen deutlichen Rückgang forstlicher Tätigkeiten wie Walderschließung, Aufforstung und Waldpflege verwiesen. In den Worten eines Wissenschaftlers sieht die Bewertung wie folgt aus:

Ergebnisse

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„Daher ist meine Beurteilung zwiespältig. Einerseits ist als Ganzes mit den größeren Zahlen für Zuwachsbedingungen gesorgt. Aber im Hinblick auf die praktischen Sachen, wie es sich in der Realität verhält, stellt man fest, dass auf einigen Waldflächen ein großer Druck auf die Waldökosysteme besteht und die anderen Wälder völlig der Natur überlassen werden, die Natur sich also selber zu regulieren hat. Beides ist für die Entwicklung des Forstsektors

gleich schädlich.“ (Forstuniversität)

Anders als bei der vorstehenden staatsorientierten Problemsicht liegt die Problematik des Forstsektors nach den Vertretern dieser Ausprägung allerdings in den mangelhaften Entwicklungschancen für die (privaten) Waldnutzer wie Waldbesitzer, Forstunternehmer und die Holzindustrie. So sei die Waldnutzung erschwert, weil der Staat die Entwicklung des privaten Forstsektors nicht durch eine öffentlich-private Partnerschaft fördere und sondern sogar durch komplizierte und unangemessene Regulierungen verhindere:

„Der Staat bemüht sich nicht, dass wir [der Privatsektor] adäquate Partner werden. Es herrscht immer noch ein Gegensatz […] nur dem Staatsektor sind Rechte verliehen, zu schaffen und auszuführen, während wir nach wie vor weitgehend unberücksichtigt bleiben

[…] ja, der Staat ist ein Monopolist. Darin steckt das Problem.“ (Verband privater Forstunternehmer 2)

„Viele Interessen bleiben unberücksichtigt. Der Staat, vertreten durch die herrschende Verwaltung, betrachtet nach wie vor die anderen Waldbesitzer mit Verächtlichkeit […] Der Wald wird nach wie vor als eine Art Einkommensquelle für diejenigen, die den Wald verwalten, angesehen. […] Die Interessen der eigentlichen Beschäftigten im Forstsektor werden nicht berücksichtigt, und das kommt wieder aus der Zentrale des Ministeriums…so geringe Löhne, permanenter Finanz- und Sachmittelmangel. […] Anscheinend will man diese Probleme nicht lösen. Das sind viele Probleme und all dies als Ganzes stört die Entwicklung

der Forstwirtschaft“ (Verband privater Forstunternehmer 1)

Aus Sicht der nichtstaatlichen Waldeigentümer hat die staatliche Forstpolitik und Forstpraxis folgende (ökonomischen) Mängel bzw. negativen Auswirkungen auf die Waldbesitzer:

„Das größte Problem ist die bulgarische Gesetzgebung…das sind einige Regierungsbeschlüsse, die uns stören und sowohl unser Handeln behindern als auch uns zwingen, Staatsgebühren zu zahlen … das ist äußerst ungerecht. […] Damit wir die Holzernte durchführen können, geben wir viel Geld für die Instandsetzung der Waldwege, die der

Gemeinde oder dem Staat gehört, aus.“ (Waldbesitzerverband 2)

„Die Probleme sind ungelöste Restitutionsfragen, das Eindringen ökonomischer Interessen, mangelhafte Koordination zwischen Landwirtschaft und Forst auf höchster Ebene. Zweitens, es bestehen Interessen in der Holzernte und der Jagd. Und drittens, das größte Problem liegt darin, dass der Staat es so geregelt hat, dass der Waldbesitzer alleine mit seinem Wald umgehen muss, ohne jegliche Unterstützung – sogar nicht in Gestalt von Informationen oder Möglichkeiten zum Zusammenschluss. Alle begannen, die Forstämter zu bedienen, denn die Hiebsgenehmigung wird dort erteilt. Und da verflechten sich die Holzernteunternehmen mit dem staatlichen Forstbeamten, und der Besitzer geht dabei über Bord. […] Keiner in der Forstverwaltung kontrolliert irgendetwas. Es gibt überhaupt keine Forstaufsicht.“

(Waldbesitzerverband 1)

Ergebnisse

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Es herrsche vielmehr eine Wettbewerbsverzerrung bei der Waldnutzung im Allgemeinen und auf dem Holzmarkt im Konkreten durch die Staatsdominanz und zu Lasten des privaten Forstsektors. Hinzu komme, dass ein Großteil des sich unlängst etabliert habenden forstlichen Privatgewerbes wegen unternehmensfeindlicher Staatsforstpolitik seit der Privatisierungsreform nahe am Konkurs sei. Nicht zuletzt werden die Mitarbeiter des lokalen Forstdienstes entmutigt bzw. davon abgehalten, für eine ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung und Waldnutzung zu sorgen. Die so wahrgenommene Problemlage gibt ein Abgeordneter so wieder:

„Im Jahre 1999 beginnt also eine Reform. Die Reformidee war es, die Verwaltungsfunktionen von den forstbetrieblichen Funktionen zu trennen. 2001 kommt eine neue Regierung … und alles, was bislang gemacht worden war, wurde völlig abgelehnt und eine neue Forstpolitik angekündigt. Während der ganzen Legislaturperiode wurde aber nichts gemacht. Das führte jedoch dazu, dass sich die Leute vor Ort verwirrt fühlten…es führte auch zu einem Ausfall eines Großteils der Privatunternehmen, denn es wurde klar gegen diese Unternehmen gearbeitet. Der Grundsatz der Reform, nämlich das Wettbewerbsprinzip, wurde mit einem illegalen Beschluss des Ministerrates ausgehebelt, wonach den staatlichen Jagdbetrieben das Recht auf betriebswirtschaftliche Tätigkeit gegeben wurde…was in der Praxis die Korruption beflügelte. Denn wenn sich Staats- und Privatbusiness verflechten, kommt es immer zur

Übertragung von Ressourcen vom Staat in die privaten Strukturen.“ (Parlamentarier, Partei D)

Die grundlegenden Ursachen für die obige Problematik sei das staatliche Monopol. Vor dem Hintergrund des überwiegenden Staatswaldanteils (80%) komme es zu einer Wettbewerbsverzerrung durch forstbetriebliche Kompetenzen und schlechtes Wirtschaften des Staates. Zudem werden die Probleme auf die uneffiziente Forstbürokratie und die Korruption des für die Forste zuständigen Staatsapparats zurückgeführt. Diese Probleme würden sich in einer Auftragsvergabe bei der Waldnutzung nach politischer Zugehörigkeit manifestieren, wobei vor allem materielle Teilinteressen verfolgt würden, während es sm nötigen Problemlösungswillen fehlt. Das Stichwort ‚forstliche Korruption’ wird hier wie folgt beschrieben:

„Das größte Problem des bulgarischen Waldes derzeit liegt darin, dass er Staatseigentum ist. Als solches ist er der Forstverwaltung am Ministerium für Landwirtschaft zur Verwaltung zugeteilt, und diejenigen, die das Staatseigentum in Bulgarien verwalten, sind letzen Endes irgendwelche politische Parteien, Abgeordneten etc. Sie betrachten das Staatseigentum als ihr privates Eigentum und ihr Hauptziel ist, zu versuchen, wie sie aus diesem Eigentum Geld zunächst für ihre Parteien und dann für sich selbst rausholen können. […] Und das schlimmste in diesem Fall ist, dass das Ministerium und die Forstverwaltung der Partei C übergeben worden ist. Und sie entscheiden jetzt, in ganzen Regionen, wer das Holz ernten, es beziehen oder verarbeiten darf…Das ist eine Lage, die nicht wettbewerbsgerecht und marktwirtschaftlich ist. Bestimmten Firmen wird die Nutzung einfach so vergeben: weil sie

diesem oder jenem nahe stehen, oder das Holz geht direkt an Großholzabnehmer.“ (Holz- und Möbelindustrieverband)

„Es ist ein öffentliches Geheimnis, dass jeder Forstamtsleiter eine Holznuztungsfirma hat, mit der er zusammenarbeitet, und dabei vor allem nach seinem Eigeninteresse schaut. Damit das dementsprechend funktioniert, ist die Sache auf den höheren Ebenen anscheinend auf die gleiche Weise strukturiert. Denn außer dem persönlichen Interesse [der Forstamtsleiter] werden auch die Interessen einiger Führungskräfte auf der höheren Ebene befriedigt und

Ergebnisse

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zudem geht das in die politischen Kreise über. Einige politischen Parteien erhalten davon direkt Dividenden, und zwar sehr hohe und viel… Einfach jedermann profitiert von dieser

geschaffen Konstruktion…ganz gleich, was sie anderes reden.“ (Verband privater Forstunternehmer 1)

Dieser inhaltlichen Ausprägung über die wahrgenommene Problematik der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ lassen sich die Meinung von jeweils einem Vertreter des Parlaments (Partei D), der Holz- und Möbelindustrie, der forstlichen Entwicklungshilfe (Projekt 2) und der Wissenschaft sowie der beiden Waldbesitzerverbände und der beiden Verbände privater Forstunternehmer zuordnen. Eine entsprechende inhaltliche Zusammenfassung hierzu findet sich in Tabelle 23.

Tabelle 23: Privatwirtschaftlich orientierte Problemsicht zu ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

Problem

(Definition)


(Definition)

Ankerbeispiele

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ ist in sozioökonomischer Hinsicht zu problematisieren, da die Entwicklung der privaten Forst- und Holzwirtschaft gefährdet ist;

Der Waldzustand ist quantitativ landesweit relativ nachhaltig, in qualitativer und lokaler Sicht ist er sehr kritisch zu bewerten

- Fehlende Förderung des Privatsektors durch Staat

- Erschwerte Waldnutzung für Privateigentümer, Unternehmer und Industrie

- Holzmarktverzerrung

- Rückgang der forstlichen Tätigkeit (Pflege, Erneuerung)

- Demotivation lokalen staatlichen Forstpersonals

- Qualitative Minderung der Holzressourcen

- Lokale Übernutzung und zunehmende Illegalität

Staatsmonopol und staatliche Korruption; Schlechtes staatliches Wirtschaften und mangelhafte Forstaufsicht

- 80% Staatseigentum als Monopol

- Wettbewerbsverzerrung durch Staatsforstbetrieb

- uneffiziente Forstbürokratie - Komplizierte staatliche Regulierung

- Korruption staatlichen Forstpersonals

- Politisch-ökonomisch abhängige Forstverwaltung

- Auftragsvergabe bei der Waldnutzung nach politischer Zugehörigkeit

Akteure: - Parlament (Partei D), Parlament (Partei B-2)


- Holz- und Möbelindustrieverband


- Forstliches Entwicklungsprojekt 2

- Forstuniversität

Ausprägung-3: ‚Ökologische und Soziale Nachhaltigkeit gefährdet!’

Nach Auswertung der Interviews kann schließlich noch eine dritte Ausprägung unterschieden werden. Bei der Bewertung des Zustandes des Waldes bzw. der Forstwirtschaft werden dabei vor allem Gefahren für die ökologische und soziale Dimension der forstlichen Nachhaltigkeit im Sinne einer Gefährdung der Gemeinwohlleistungen des Waldes wahrgenommen. Mit den Worten eines Vertreters eines Naturschutzverbandes und eines Parlamentariers (konservativ) fällt diese Bewertung wie folgt aus:

Ergebnisse

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„Ist der Zustand des Forstsektors nachhaltig? …ich würde eher verneinen als bejahen…Man berücksichtigt nicht die sozialen und ökologischen Funktionen, die ein Wald bietet, sondern sucht nach kurzfristigem Gewinn…Hier wird das Gleichgewicht dieser drei Nachhaltigkeitssäulen gestört… Der Wald wird als Holzbestand betrachtet, das heißt nur Holznutzung und nichts anderes! Es gibt keine Bewertung, keine Inwertsetzung und keine Praxis, die anderen Waldleistungen zu nutzen, der Wald wird also nicht multifunktionell

genutzt.“ (Naturschutzverband 3)

„Wenn man den Zustand unseren bulgarischen Waldes insgesamt bewerten soll, muss ich sagen, dass er sehr negativ und problematisch ist […] Die Forstpolitik ist leider völlig von ökonomischen Interessen bestimmt. Von den drei Faktoren Ökonomie, Ökologie und Soziales ist die Ökonomie führend. […] Es geht dabei um umfangreiche Abholzung…um Prozesse, die äußerst negative Auswirkungen haben, weil privaten Firmen erlaubt wurde, weitgehend unkontrolliert Holz zu ernten und sich mit sonstiger forstlicher Tätigkeit nur symbolisch zu beschäftigen. Hinzu kommen noch die Prozesse, die die Mitarbeiter der Forstämter in

Hinblick auf die ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung demotiviert haben.“ (Parlamentarier Partei E)

Die mangelhafte Waldsubstanzerhaltung und Integrität der Waldökosysteme werden dabei als wesentliche ökologische Probleme wahrgenommen. Konkret werde der Wald übernutzt und das Holz weitgehend illegal geerntet. Oder aber es würden unbegründete bzw. fragliche Aufforstungen (z. B. keine Nutzung der Naturverjüngungspotenziale, Anbau von Fremdarten etc.) betrieben. Schließlich würden der Wald und der Waldboden zunehmend getauscht und anschließend für Infrastruktur- und Bauprojekte gerodet bzw. bebaut. Dadurch werde zum einen die Erhaltung der biologischen Vielfalt im Wald gefährdet und zum anderen entstünden enorme finanzielle Schäden für den Staat und damit die Gesellschaft. Diese Problemsicht wird von zwei Vertretern von Umwelt- und Naturschutzverbänden wie folgt beschrieben:

“Das größte Problem ist tatsächlich mit dem Waldtausch verbunden, wo Geschäfte in Milliardenhöhe stattfanden…der Wald wird also aus dem Waldfonds ausgeschlossen und ins Bauland übertragen oder es wird auf der Waldfläche bebaut und später werden Baugenehmigungen erteilt, oder man baut illegal und später legalisiert man das…aber somit zerstört man alles. Das ist wahrscheinlich das ernsthafteste Problem derzeit in finanzieller und ökologischer Hinsicht und in Bezug auf den Verlust für den Staat. Andere Probleme sind…die illegale Holzernte…derzeit abnehmend…Die Aufforstungen sind ebenfalls ein ernstes Problemfeld…mit der Aufforstung zerstört man die wenigen übrig gebliebenen Flächen, die aus Sicht der Biodiversität äußerst interessant sind…und auch durch die Einführung fremder Baumarten…wie die Zederbäume, die massenhaft angepflanzt werden…“

(Naturschutzverband 2)

„Wir haben keine Politik zur Erhaltung der Waldsubstanz…Man denkt, dass wir eine Politik zur Steigerung des Waldvorrates haben; das stimmt aber nicht aus dem einfachen Grund, dass wir keine reale Vorstellung vom Waldvorrat haben … Alle Berichte geben die offizielle Holzernte an, aber wie hoch der inoffizielle Holzeinschlag liegt, sagt niemand. […] Die Bewertung der Brennholzverbraucher, der lokalen Leute ist vielfach höher als das, was der Staat angibt…Der andauernde Waldrestitutionsprozess ist ein offensichtliches Hindernis, die Nachhaltigkeit zu erreichen […]Es fehlt auch eine Politik zur Erhaltung der Waldintegrität. …Der Wald kann für jegliche anderen Zwecke umgetauscht werden, unabhängig davon, ob das Ziel die landwirtschaftliche Nutzung, militärische Nutzung, Bauprojekte oder die

Ergebnisse

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Gewinnung unterirdischer Güter ist. Das heißt, der Wald wird immer als das billigste Gut bewertet. Das Waldgesetz an sich bewertet den Wald am billigsten. […] Er wird also

veräußert und es findet keine Ablehnungsprüfung statt.“ (Naturschutzverband 1)

Im Hinblick auf die soziale Nachhaltigkeitsdimension werden weitere Probleme benannt wie z. B. der fehlende Arbeitschutz in der forstbetrieblichen Praxis und die unzulängliche Qualität der Waldarbeit sowie der lang andauernde und konflikthaltige Waldrestitutionsprozess.

Die grundlegenden Ursachen, auf die die Akteure die oben illustrierten Probleme zurückführen, stellen das gesetzliche Primat der Holznutzung und der Zieldissens zwischen der Gesellschaft als „Auftraggeber“ und der Forstverwaltung als “Arbeitnehmer“ der Waldnutzung dar:

„Alle Waldgesetze seit 1946 zielen auf eins ab: mehr Holzproduktion, das heißt, der Boden muss mehr Holz produzieren und der Mensch mehr Holz nutzen. Was sicherlich nicht nachhaltig ist, insofern als andere Waldressourcen momentan höhere Wertschätzung durch die Nutzer haben und man sie nicht berücksichtigt. Die Wasser-, Natur- und Erosionsschutzleistungen und die Erholungsfunktionen des Waldes haben größere Bedeutung für die Nutzer und die Gesellschaft, sie sind aber tatsächlich nicht im wirtschaftlichen Leben eingeführt, das heißt im Tausch von Dienstleistungen gegen Geld. Und das aktuell gültige Gesetz macht so was auch nicht möglich, ebenso auch das aktuell vorbereitete. In der Tat gibt man es auf, alle Waldnutungen auf eine gleiche Grundlage zu stellen und entsprechend nach Einnahmen zu suchen, die eine Nachhaltigkeit schaffen…Man beschäftigt sich mit dem Holz

und der Vermarktung von Heilpflanzen, Pilzen und Wild usw.“ (Naturschutzverband 1)

Noch schärfer und weniger abstrakter lassen sich die wahrgenommenen Gründe für die Problematik der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ am Beispiel der folgenden Aussage eines weiteren Naturschutzvertreters verdeutlichen:

„Die Aufforstungen folgen also einer Tradition, sie sind ein Teil der Aktion in der Bildung eines guten Images des Forstmannes. […] Beim Waldtausch gibt es ein großes Geschäft und Ertrag … für Milliarden von Euros … Das System ist höllisch gut geschmiert. Das wurde gemacht, damit wertvolle Landteile Bulgariens privatisiert werden….Denn es gibt Geld im

System.“ (Naturschutzverband 2)

Schließlich lässt sich aus den Akteursmeinungen ableiten, dass einerseits die fehlende Offenheit und gesellschaftliche Mitwirkung – bezeichnet mit dem Begriff forstlicher Konservatismus - wichtige Hindernisse für eine forstliche Nachhaltigkeit darstellen. Zudem spielen die mangelhaften Fach- und Personalpotenziale der Forstverwaltung und der negative Einfluss durch Politik und Wirtschaftssystem eine entscheidende negative Rolle dabei. Aus Sicht je eines Vertreters der Naturschutzverbände und der Politik gilt das Folgende:

„Aber die Grundursache liegt darin – es gibt keine Diskussion, keine Möglichkeit für öffentliche Mitwirkung... Der Staat will keinem anderen zuhören…er meint, er ist der beste

Politiker und interessiert sich nicht für die Meinung der anderen.“ (Naturschutzverband 1)

„Die Waldpolitik wird von den politischen Parteien konjunkturell geändert … so dass sie das eine oder das andere wirtschaftlich-politische Interesse befriedigen können […] Zweitens,

Ergebnisse

136

Bulgarien hat nicht die notwendige administrative und fachliche Fachkapazität für das richtige Management der vorhandenen Ressourcen des bulgarischen Waldes. Das personelle Potenzial ist, insbesondere unten auf der zweiten und dritten Ebene, besorgniseregend…Und die Personalpolitik erfolgt weitgehend aufgrund des parteipolitischen Prinzips.“

(Parlamentarier, Partei E)

Die obigen Aufführungen geben weitgehend die Aussagen der folgenden Akteure wieder: je ein Vertreter des Parlaments (Partei E), der Forstverwaltung (Vertreter 3) und des globalen Entwicklungsprogramms sowie alle drei Naturschutzverbandsvertreter. In Tabelle 24 sind die Akteursmeinungen hierzu zusammenfassend dargestellt.

Tabelle 24: Sozial-ökologische Problemsicht zu ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’

Problem

(Definition)


(Definition)

Ankerbeispiele

‚Nachhaltige Waldwirtschaft’ ist vor allem in sozialökologischer Hinsicht gefährdet;

Der Waldzustand (Waldökologie) und die soziale Gerechtigkeit sind landesweit und vor allem lokal in problematischem Zustand

- Keine Waldsubstanzerhaltung

(Übernutzung, Segmentierung)

- Mangelnde Erhaltung der Biodiversität in Wald

-fragliche bzw. mangelhafte forstliche Tätigkeit (Aufforstung, Pflege, Fremdarten)

- Vorrang Holznutzung; Missachtung Gemeinwohlleistungen

- Fehlender Arbeitschutz

- Schlechte Qualität Waldarbeit

- Restitutionsprobleme & unangemessene Privatisierung

Unangemessene Prioritätensetzung in der Forstpolitik und Forstpraxis zu Gunsten betriebswirtschaftlicher Interessen (Vorrang von Ökonomie) und zu Lasten von Gemeinwohlleistungen des Waldes (Vorrang Ökologie und Soziales)

- Gesetzliches Primat der Holznutzung

- Missachtung von Gemeinwohlleistungen

- Übergewicht ökonomischer & politischer Interessen

- Korruption („Holzmafia“)

- Zieldissens zwischen Gesellschaft als Prinzipal und Behörde als Agent

- Keine öffentliche Mitwirkung und forstlicher Konservatismus

- Fragliches Fachwissen und Tradition der Forstpartie

Akteure: - Parlamentarier (Partei E)

- Forstverwaltung 3


- Globales Entwicklungsprogramm

6.1.3 Akteursvorschläge zur Problemlösung im Bereich ‚nachhaltige Waldwirtschaft’

Innerhalb der Kategorie, die die Lösungsvorschläge der Akteure zur Verbesserung der Nachhaltigkeit der Waldbewirtschaftung in Bulgarien thematisiert, lassen sich wie oben drei grundsätzliche Deutungsmodelle abgrenzen. Unter Verwendung der beschriebenen theoretischen Modelle (insb. des ACF) können mehrere forstpolitische Prinzipien abgeleitet werden, die sich auf die Bedingungen der Waldpolitik bzw. der Forstpraxis beziehen. Für die Auswertung wurden folgende theoriegeleiteten inhaltlichen Unterkategorien unterschieden: i)

Ergebnisse

137

Ziele bzw. Ideen, ii) Kompetenzverteilung zwischen Staat und Markt, iii) Instrumentenpräferenz, iv) angemessene Hierarchie und v) Finanzierung. Mit ihrer Hilfe lassen sich die folgenden Problemlösungsstrategien der Akteure ermitteln und vergleichen:

Ausprägung-1: Staatszentrierte forstwirtschaftliche Orientierung

Zur Sicherung der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in Bulgarien befürwortet ein Teil der Akteure nachdrücklich eine „neue“ forstliche Strukturreform, die die betriebswirtschaftliche Funktion und Eigentümerrolle des Staates grundlegend stärken soll. In diesem Zusammenhang sollte die Staatsforstorganisation aus übergeordneten Ministerien ausgegliedert und als politisch ‚selbstständige’ Forststruktur etabliert werden. Damit wird die Idee einer politisch ‚unabhängigen’ und finanziell gestärkten Staatsforstorganisation verfolgt. Im Resultat sollen aollen auf diese Weise die Waldbewirtschaftung verbessert und die Waldressourcen vermehrt werden. Im Konkreten sollten mehr bzw. genügend Finanzmittel für die Absicherung der forstbetrieblichen Tätigkeit im (Staats-)Wald generiert werden. Als Referenz dienen hierbei die wahrgenommene (forst-)ökonomische Nachhaltigkeit des Einheitsforstamtes vor der forstlichen Privatisierungsreform 1997-2001 und die betriebswirtschaftlichen Erfolge des seit 2002 gesetzlich eingeführten Modells von 38 ‚staatlichen (Forst- und) Jagdbetrieben’.

Die, diesem Modell zugrunde liegenden forstpolitischen Ideen sollten vorrangig unter Einsatz gesetzlich-institutioneller Instrumente umgesetzt werden. Die forstliche Gesetzgebung sei hierbei so zu novellieren, dass drei staatliche Forstinstitutionen mit jeweils eigener Struktur gegründet werden: eine kontrollierende Forstbehörde, ein wirtschaftender Staatsforstbetrieb und ein fördernder Staatsfonds. Bezüglich der grundlegenden Verteilung der Kompetenzen zwischen Staat und Markt (Privatsektor) wird der größte Wert auf die (Wieder-)Herstellung betriebswirtschaftlicher Kompetenzen des Staates gelegt. Die Etablierung eines Staatsforstbetriebes soll auf der Basis überwiegenden Staatseigentums (80% Staatswald) und der funktionierenden Marktwirtschaft im Lande erfolgen. Damit solle der eigentliche Besitzer des Waldes (‚der Staat’) sein Eigentum gleichrangig und marktkonform – wie die anderen nichtstaatlichen Waldbesitzer - bewirtschaften dürfen. Der Privatsektor könnte sich theoretisch an der Ausführung bestimmter, jedoch eingeschränkter Dienstleistungen im Auftrag des Staates beteiligen. Die wichtigsten forstlichen Verfügungsrechte sollten allerdings beim Staat erhalten bleiben: So könne z.B. der Holzeinschlag und die Holzrückung durch Privatbetriebe erfolgen, während der anschließende Holzverkauf durch den Staatsbetrieb selbst vorgenommen wird; oder aber auch die Waldnutzung könne durch den Staat in Eigenregie erfolgen.

Angesichts des als bewährt beurteilten dreistufigen Organisationsmodells der Staatsforstverwaltung wird die Beibehaltung der hierarchischen und somit zentralisierten Forstorganisation favorisiert. Auf eine Zentralisierung der Entscheidungsfindung bzw. der Kompetenzen deuten zudem die drei auf zentraler Ebene zu etablierenden Staatsorganisationen hin, denen kontrollierende und wirtschaftende regionale und lokale Einheiten hierarchisch unterstellt sein sollten. Angesichts der vorgeschlagenen Gründung mehrerer Forstbetriebe auf regionaler Ebene lässt sich allenfalls eine relative betriebliche Regionalisierung ableiten. Dem Thema Finanzierung der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’

Ergebnisse

138

kommt – wie oben bereits kurz gezeigt – den Akteursmeinungen zufolge eine zentrale Bedeutung zu. Es wird hierbei zwar von einer möglichen Selbstfinanzierung bzw. Rentabilität der forstlichen Tätigkeit (Staatsforstbetrieb) ausgegangen. Für die kontrollierende Forstbehörde oder die dem Staatsbetrieb zukommenden ‚staats-spezifischen’ Tätigkeiten (z. B. einheitlicher Forstschutz, Waldüberwachung etc.) werden allerdings zusätzliche Finanzmittel gefordert. Neben staatlichen Subventionen sollten in diesem Zusammenhang auch Nutzungsgebühren eingeführt und/oder zunehmend externe Fördermittel (z. B. Förderprogramme der EU und sonstiger Geldgeber) erschlossen werden.

Tabelle 25: Staatsorientierte forstwirtschaftliche Problemlösungssicht

Ziele bzw. Ideen Instrumentelle Präferenzen

Kompetenzen von Staat und Markt

Hierarchie Finanzierung

- Stärkung der Rolle des Staates in Bezug auf Aufsicht und Forstbetrieb;

- Politische Selbstständigkeit und finanzielle Absicherung der Forstbehörde

Referenz:

- Forstbetriebliche Nachhaltigkeit bis Reform '97;

- Erfolgreiches Wirtschaftssmodell ‚Staatsjagdbetrieb’ ab 2002

Gesetzlich/Institutionell: - Gründung von Staatsbetrieb, Behörde und Staatsfonds;

- Einheitliche Bewirtschaftung

Finanziell:

- Steigerung staatlichen Holzverkaufs

Information:

- Kaum Verbesserungsbedarf, da bewährtes Fachwissen und Forstpraxis vorhanden

Staat:

- Hoheit & Kontrolle

- Marktorientierter Staatsbetrieb (80% Staatswald)

- Exklusive staatliche Wirtschaftsfunktion

Privatsektor:

- Begrenzte private Dienstleistung

- Keine exklusiven Nutzungsfunktionen durch Private

Zentrale Ebene:

- Drei einer Obersinstanz unterstellte Staatsstrukturen: (i.) Behörde, (ii.) Forstbetrieb, (iii.) Investitionsfonds

Regionale Ebene:

- Forst-inspektionen, und

- 32 Regionale Staatsforstbetriebe

Lokale Ebene:

- Mehrere Forstunterbetriebe

- Selbst-finanzierung der Forstwirtschaft möglich bzw. rentabel

- Subventionen für Forstaufsicht nötig

- Zusätzliche Mittel für Staatsbetrieb ebenso erwünscht (z.B. Nutzungsabgaben, Drittmittel etc.)

Akteure:

- Parlament (Partei A); Parlament (Partei B-1); Forstverwaltung 1 und 2; Regionale Forstbehörde; Verband Forstleute; Entwicklungshilfe (Forstliches Projekt 1); Wissenschaft (Forstliche Versuchsanstalt)

Ergänzung/Änderung zu den obigen Punkten (durch jeweilige Akteure)

Wiederherstellung Einheitsforstamt (Aufsicht und Forstbetrieb in ‚staatlicher Hand’)

Gesetzlich

- Revision von Waldtausch und Restitution

- Waldaufkauf durch Staat

- Mehr regionale staatliche Kompetenzen

- Staatliche Dreiteilung nicht sinnvoll, besser nur eine staatliche Forststruktur

- Forstleuteverband

- Forstuniversität

- Forstleuteverband

- Forstuniversität

Ergebnisse

139

Das vorstehend skizzierte, als staatszentriert zu beschreibende Umsetzungsmodell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ ist in Tabelle 25 zusammenfassend dargestellt. Dieser inhaltlichen Kategorieausprägung sind die Vorstellungen der folgende Akteuren zuordenbar: je zwei Vertretern des Parlaments (Partei A und Partei B-1) und der Staatsforstverwaltung (Vertreter 1 und 2) sowie je ein Vertreter der regionalen Forstbehörde, des Forstleuteverbandes, der fortslichen Entwicklungshilfe (Projekt 1) und der Wissenschaft (Forstuniversität).

Ausprägung-2: Privatwirtschaftlich zentrierte Orientierung

Andere Akteure glauben primär an die privatwirtschaftliche Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft als grundlegende forstpolitische Idee, die eine „nachhaltige Waldwirtschaft“ in Bulgarien sicherstellen kann. Im Gegensatz zu den obigen Akteursmeinungen votiert diese Gruppe für eine forstökonomische Entwicklung durch weitere Privatisierungen und Ausbau der wirtschaftlichen Partnerschaft zwischen Staat und Markt (Stichwort: Sicherung von staatlichen ‚Nutzungsaufträgen’ für den Privatsektor). Hauptargument dafür sei, dass eine angemessene und gute Waldbewirtschaftung vor allem auf Grundlage von marktwirtschaftlichem Wettbewerb und privater Ausführung forstbetrieblicher Arbeiten (Waldnutzung und Walderneuerung) zu sichern sei.

Im Allgemeinen nimmt dieses Problemlösungsverständnis Bezug auf eine mangelhafte Waldbewirtschaftung durch den Staat, so zum einen unter dem staatszentrierten Einheitsforstamt bis zur Privatisierungsreform von 1997-2001 und zum anderen unter dem Modell des ab 2001 partiell eingeführten ‚Staatsjagdbetriebs’. Eine klare Problemlösungsreferenz wird in der verbesserten und vollständigen Umsetzung der, mit der Forstreform 1997-2001 eingeführten Privatisierungstendenzen in der Waldnutzung gesehen. Die instrumentelle Umsetzung dieser Auffassung sollte nach der Vorstellung dieser Akteure– sollte auch hier vor allem durch die Novellierung der waldrelevanten Gesetzgebung erfolgen. Der Schwerpunkt sollte dabei darauf liegen, gute „Spielregeln“ für die Etablierung und Entwicklung privatwirtschaftlicher Initiative und Unternehmertums in der Waldnutzung zu schaffen. Konkret werden mehr Mitsprache sowie Gestaltungs- und Entwicklungsmöglichkeiten für den Privatsektors gefordert.

Am deutlichsten lässt sich dieses zweite Forstorganisationsmodel am Beispiel der angemessenen Verteilung von Kompetenzen zwischen Staat und Markt (Privatsektor) beschreiben: So legt dieses Modell den Schwerpunkt auf die Erhaltung und den Ausbau privater betriebswirtschaftlicher Kompetenzen in der Waldnutzung. Die staatliche Regelung des Holzmarktes und Wettbewerbsverzerrung durch den besser gestellten Staatsforstbetrieb sollen beseitigt werden. Genau wie oben wird diese Forderung in Zusammenhang damit gesehen, dass der Staat der größte Waldeigentümer (80%) in einer Marktwirtschaft ist. Um die Existenz- und Entwicklungschancen bzw. die Konkurrenzfähigkeit der mehr als 2.000 privaten Forstunternehmen, die mittlerweile ein angemessenes Fachwissen, Erfahrung und technische Kapazitäten ausgebaut haben, zu sichern, sollten die staatseigenen betriebswirtschaftlichen Funktionen bei der Waldnutzung völlig abgeschafft werden. Demnach sollte der Staat sein Handlungsmandat einerseits darauf begrenzen, die ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung durch die Waldnutzer und Waldbesitzer (besser) zu kontrollieren.

Ergebnisse

140

Tabelle 26: Privatwirtschaftlich orientierte Problemlösungssicht


Kompetenzen von Staat und Markt


Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft durch weitere Privatisierung, Ausbau der Partnerschaft zwischen Staat und Privatsektor sowie Vertrauen auf die private Marktwirtschaft

Referenz:

- Weiterführung bzw. verbesserte Umsetzung der Privatisierungs-linie 1997-2001

- Mangelhafte staatliche Forstwirtschaft bis zur Reform `97-01

- Modell ‚Staatsjagdbetrieb’ ab 2002 als Korruptions-generator

Gesetzlich bzw.

Institutionell

- Sicherung guter „Spielregeln“

- Mitsprache des Privatsektors

- Sicherung Staatsaufträge an den Privatsektor

Finanziell:

- Ausbau der Marktwirtschaft und Wettbewerbsfähig-keit im Forstsektor

Information:

- Fortbildung und Entwicklung des Staatspersonals

Staat:

- Hoheit und Vergabe von Nutzungs-aufträgen an Privatsektor

- Übernahme forstlicher Investitionen

- Keine forstliche Tätigkeit und keine Regelung des Holzmarktes durch Staat (Holz-vermarktung)

- Mehr Kontrolle statt Wirtschaften

Privatsektor:

- Waldnutzung und Bewirtschaftung durch Privatsektor

- Gute Kapazitäten im Privatsektor (z.B. Fachwissen und Forsttechnik) vorhanden

- Möglicht größere Dezentralisierung der Entscheidungsfindung

- Schlanke, unterstützende Behörde

Zentral:

- Planung und Hoheit

Regional:

- Planung und Auftragsvergabe

Lokal:

- Waldbau & Kontrolle der Waldnutzung

- Weitgehende lokale Waldnutzung durch Privatsektor

- Selbst-finanzierung der Forstwirtschaft unmöglich bzw. unrentabel (Staatsbetrieb)

- Staatliche Subventionen für forstliche Tätigkeit (Waldbau, Wald-erschließung) unerlässlich

- Bürokratieabbau

Akteure:

- Parlament (Partei D); Parlament (Partei B-2); Private Forstunternehmer (Verbände 1 und 2 ), Holz- und Möbelindustrieverband; Waldbesitzerverbände 1 und 2; Entwicklungshilfe (Forstliches Projekt 2); Wissenschaft (Forstuniversität)


- Wertholzverkauf durch Staat, ansonsten

- Direkte Nutzung von Industrieholz durch Großholzabnehmer (Parlament, Partei B-2)

- Selbst-finanzierung der Forstwirtschaft möglich bzw. rentabel; Jedenfalls Bürokratieabbau nötig (Verband privater Forstunternehmer 1; Verband der Holzindustrie)

Ergebnisse

141

Neben diesen Hoheitsaufgaben habe der Staat als größter Waldeigentümer andererseits aber auch für die finanzielle Absicherung der Forstwirtschaft zu sorgen, indem er kostspielige Investitionen (z. B. für Waldbau, Aufforstung, Walderschließung etc.) übernehmen sollte. In diesem Sinne sollte der Staat organisierend und unterstützend auftreten, indem er die Waldnutzung mittels öffentlicher und wettbewerbsgerechter Ausschreibungen vergibt und die Nutzungen anschließend sachgemäß kontrolliert. Eine Waldnutzung durch den Staat in eigener Regie, z. B. durch einen Staatsforstbetrieb, wird vehement abgelehnt. Die Hauptkritikpunkte beziehen sich darauf, dass die Verflechtung von kontrollierenden und ausführenden (betriebswirtschaftlichen) Staatskompetenzen äußerst korruptionsanfällig und marktunkonform, und dadurch schädlich für die nachhaltige Waldnutzung sei.

Eine weitere Forderung betrifft die hierarchische Kompetenzverteilung innerhalb der Forstwirtschaft. Anders als die vorherige Akteursgruppe wird hier eine möglichst umfassende Dezentralisierung von Entscheidungs- und Handlungskompetenzen innerhalb des staatlichen Forstdienstes angestrebt. Schließlich beurteilen die Akteure dieser Gruppe die Fragen nach dem Finanzierungsmodell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ unterschiedlich. So geht die Mehrzahl der Akteure grundsätzlich von der Unmöglichkeit der Selbstfinanzierung (Kostendeckung) bzw. der Unrentabilität der Forstwirtschaft aus. Sie fordern zum einen daher, dass der Staat Finanzmittel für forstliche Investitionen (z. B. Waldbau, Wegebau) bereitstellt. Zum anderen weisen die Akteure auf die uneffiziente und verschwenderische Forstbürokratie hin, die es abzubauen gelte.

Die zusammenfassenden Ergebnisse zur vorliegenden Ausprägung sind in Tabelle 26 dargestellt. Sie geben die Meinungen der folgenden Akteure wieder: zwei Vertreter des Parlaments (Partei B-2 und Partei D) sowie der privaten und kommunalen Waldbesitzer (Verbände 1 und 2) und der privaten Forstunternehmer (Verbände 1 und 2) sowie je ein Vertreter der Holz- und Möbelindustrie, der Entwicklungshilfe (Projekt 2) und der Wissenschaft (Forstuniversität).

Ausprägung-3: Sozialökologische Orientierung (Gemeinwohlorientierung)

Die Antworten der restlichen Akteure unterschieden sich grundlegend von den bereits oben dargestellten Politikkonzepten. Innerhalb dieser inhaltlichen Ausprägung werden waldpolitische Vorstellungen zum Ausdruck gebracht, die sich vor allem an sozial-ökologischen Leitzielen orientiert. Nach Auffassung dieser Gruppe lässt sich die ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ in Bulgarien dann sicherstellen, wenn sich eine Neuausrichtung der Waldpolitik und der Forstpraxis etabliert. Es wird hier eine eindeutige waldpolitische Prioritätensetzung, die die Erhaltung und Erhöhung der Gemeinwohlleistungen des Waldes in den Vordergrund stellen, befürwortet. Politik, Forstwirtschaft und Gesellschaft sollten dem vom Wald ausgehenden Klima-, Natur-, Wasser- und Bodenschutz und der Erholungsnutzung eine größere und entscheidendere Bedeutung beimessen.

Neben dem politischen Willen werden vor allem die Bewertung und Abgeltung von solchen Umwelt- bzw. Sozialleistungen des Waldes als die zentralen Erfolgsfaktoren bei der Umsetzung der oben kurz skizzierten sozialökologischen Orientierung in der Waldbewirtschaftung angesehen. Die instrumentellen Präferenzen dieser Akteursgruppe

Ergebnisse

142

liegen in der Einführung und Etablierung von finanziellen Instrumenten wie Ökogebühren oder Marktanreizen durch Vermarktung von Umweltleistungen, darunter auch Waldzertifizierung. Des Weiteren wird vehement gefordert, die forstliche Nachhaltigkeitspolitik unter intensiver öffentlicher Mitwirkung und Mitsprache breiterer gesellschaftlicher Gruppen zu formulieren. Konkreter wird auf den Bedarf an einer Institutionalisierung informationeller Prozesse und Instrumente wie Debatten mit interessierten Anspruchsgruppen, öffentliche Partizipation in der politischen Entscheidungsfindung und sozialökologisch gerichtete Aufklärungsarbeit verwiesen.

Den Akteursmeinungen zufolge wird die Stärkung der Rolle des Staates bei der forstlichen Aufsicht und der Schaffung eines Marktes für Gemeinwohlleistungen befürwortet. Zudem weisen die Akteure die Möglichkeit einer marktwirtschaftlichen Selbstregulierung der Waldnutzung zurück. In diesem Sinne wird für einen verstärkten staatlichen Einfluss auf den (Holz-)Markt votiert und dass die Waldbewirtschaftung durch einen Staatsbetrieb zu erfolgen habe.

In Bezug auf die angemessene Kompetenzverteilung zwischen den jeweiligen Hierarchieebenen werden weniger konkrete Lösungsvorschläge ausgesprochen. Trotzdem weisen die Akteure darauf hin, dass die Entscheidungs- und Handlungskompetenzen klar zu definieren und sichtbar sein sollten. In der Regel wird einer Zentralisierung der forstlichen Kompetenzen zugestimmt, wenn die Gefahr starker politischer Eingriffe und eine mangelhafte Personalpolitik in der Forstwirtschaft bestehen. Dagegen wird eine Dezentralisierung für den Fall einer nicht vorhandenen Einmischung der Politik in die Forstpraxis und einer rein fachlich begründeten Personalentwicklung begrüßt.

Ähnlich wie die privatwirtschaftlich orientierte Akteursgruppe wird beim Finanzierungsmodel auch hier von der Unmöglichkeit der Selbstfinanzierung (Kostendeckung) bzw. der Rentabilität einer nachhaltigen Forstwirtschaft ausgegangen. Im Unterschied zu den beiden vorherigen Auffassungen wird dabei jedoch eine Budgetentkoppelung der Forstverwaltung und somit eine Entkoppelung der Waldbewirtschaftung von den Holzeinahmen gefordert. Als Alternative wird – wie oben gezeigt – die Einführung von Abgeltungen für Umweltleistungen des Waldes vorgeschlagen.

Dieser inhaltlichen Ausprägung sind die Meinungen der folgenden Akteursgruppen zuordenbar: je ein Vertreter des Parlaments (Partei E) und der Forstverwaltung (Vertreter 3), zwei der Entwicklungshilfe (Projekt 3 und Globales Entwicklungsprogramm) und alle drei Vertreter der Naturschutzverbände. Die Meinungen dieser Gruppe sind in Tabelle 27 zusammengefasst.

Ergebnisse

143

Tabelle 27: Sozial-ökologische Problemlösungssicht


Kompetenzen von

Staat und Markt


Eine (neue) Orientierung in der Waldpolitik und Forstpraxis an sozial-ökologischen Waldleistungen (Gemeinwohl) wie Klima-, Boden-, Natur-, Wasserschutz

Gesetzlich bzw. Institutionell

- Keine Zuordnung

Finanziell

- Abgeltung für Gemeinwohlleistungen

- Waldzertifizierung

Information

- Öffentliche Mitwirkung und Debatte mit allen Anspruchgruppen

- Aufklärungsarbeit

- Sozial-ökologische Orientierung in der Planung und Waldbewirtschaftung

Staat

- Verstärkte Kontrolle

- Regelung des Marktes an Ökoleistungen

- Regulierung des Holzmarktes durch staatliche Betriebsfunktionen

Markt/Privatsektor

- Selbstregelung des Marktes unmöglich

- Abgeltung für Öko-Leistungen durch Nutzungsabgaben

Klare Aufgaben und Kompetenzen sehr wichtig

Zentralisierung

- Bei politischem Druck

- Bei fachfremden Kriterien für die Personalentwicklung

Dezentralisierung:

- Bei fehlendem politischem Druck

- Bei Förderung des Staatspersonals nach fachlichen Kriterien

- Selbst-finanzierung der Forstwirtschaft unmöglich bzw. unrentabel

- Entkoppelung vom Staatsbudget

- Ausstieg aus der Finanzierung aus Holzeinnahmen

- Einführung und Etablierung von Abgaben für Öko-Leistungen

Akteure:

- Parlament (Partei E); Forstverwaltung 3; Naturschutzverbände 1, 2 und 3; Entwicklungshilfe (Projekt 3 und Globales Entwicklungsprogramm)


Gesetzlich/Institutionell:

- Strukturänderungen

- Strafrechtliche Verfolgung von Delikten (Naturschutzverband 2)

- Eindibing der Naturparks zur Umweltbehörde und Forstaufsicht bei regionaler Forstbehörde (Naturschutzverband 2)

6.1.4 Zwischenfazit

Ausgehend von den Ausdifferenzierungen und Gemeinsamkeiten in den Akteurspositionen zur Problemwahrnehmung und Problemlösung im Politikfeld ‚nachhaltige Waldwirtschaft in Bulgarien’ lassen sich drei grundlegend unterschiedliche handlungsleitende Ausprägungen analytisch unterscheiden:

• Staatszentrierte forstliche Orientierung: ‘Forstverwaltungskoalition’,

• Privatwirtschaftliche forstliche Orientierung: ‘Privatsektorkoalition’,

• Sozial-ökologische (Gemeinwohl-)Orientierung: ‘Gemeinwohlkoalition’.

Ergebnisse

144

Diese drei Positionen können als Überzeugungssysteme („Belief systems“) in Bezug auf die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ gewertet werden. Die näheren Charakteristika dieser Überzeugungssysteme (Kern-Überzeugungen und ihnen unterstellte instrumentell-sekundäre Aspekte) lassen sich den oben dargelegten Kategorien (insb. Kap. 6.1.2 und 6.1.3) entnehmen. Sie sind in Tabelle 28 zusammenfassend dargestellt.

Tabelle 28: Überzeugungssysteme in der Waldpolitik Bulgariens

Staatszentrierte forstliche Orientierung

Privatwirtschaftliche forstliche Orientierung

Sozial-ökologische (Gemeinwohl-) Orientierung

Grundlegende Problemdefinition

- Forstbetriebliche Waldnutzung gefährdet: Erschwerte Wald-bewirtschaftung; Ver-waltungsinstabilität.

- Ökologische und soziale Dimension gesichert: ‚Ressourcen-Nachhaltigkeit’

- Forstökonomische Entwicklung gefährdet: Wettbewerbsverzerrung und erschwerte Waldnutzung; Ausfall des Forstunternehmertums; Fehlende staatliche Förderung;

- Qualitative Minderung der Holzressourcen

- Ökologische Dimension gefährdet: Minderung der Waldsubstanz und Integrität; Mangelnde Erhaltung der Biodiversität.

- Soziale Dimension gefährdet: Mangelhafte(r) Arbeit-(Schutz); Nachteile für lokale Bevölkerung

Grundlegende Problemursachen

Unangemessene Forstorganisation infolge der Reform ’97-01: Entzug staatlicher Betriebsfunktionen; Kammeralistik und Finanzmangel; Politische Einmischung

Staatsmonopol (vor/ab ’97/01): Wettbewerbsverzerrender Staatsbetrieb; Staatliche Korruption und Bürokratie; Schlechtes Wirtschaften durch Staat; komplizierte Gesetzgebung

Übergewicht ökonomischer und politischer Interessen: Gesetzliches Primat der Holznutzung; Missachtung von Gemeinwohl; Korruption; Keine öffentliche Mitgestaltung

Ziele bzw. Ideen zur Problemlösung

Strukturreform in Richtung Stärkung der Eigentümer- und Wirtschaftsrolle des Staates durch finanzielle und organisatorische forstliche Selbstständigkeit

Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft durch weitere Liberalisierung, Privatisierung und Ausbau der Marktwirtschaft; Schaffung klarer „Spielregeln“ bei der Waldnutzung und Mitsprache des Privatsektors

Gemeinwohlorientierung in der Waldpolitik und Forstpraxis durch politischen Willen, öffentliche Mitwirkung, Entpolitisierung der Forstverwaltung und In-Wertsetzung von sozial-ökologischen Waldleistungen

Angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen Staat und Markt

- Staat: Exklusive und umfangreiche Aufsichts- und Betriebsfunktionen

- Markt: Vergabe von Dienstleistungen an Private denkbar, aber begrenzt; Weitgehende private Holzvermarktungsrechte ausgeschlossen

- Staat: Aufsicht, Vergabe von forstbetrieblichen Funktionen und Investitionen (z.B. für Waldbau und Wegebau) durch Staat

- Markt: Exklusive private Nutzungs- und Bewirtschaftungs-rechte im (Staats-)Wald; keine forstbetrieblichen Funktionen und Holzmarktregelung durch Staat

- Staat: Gestärkte Staatsaufsicht; Regelung des Holz- und Umweltleistungsmarktes durch Staat

- Markt: marktwirtschaftliche Selbstregelung unmöglich; In-Wertsetzung und Abgeltung für Umweltleistungen erforderlich

Ergebnisse

145

Präferenz für verschiedene Umsetzungsinstrumente

Vorrang gesetzlich-institutioneller Änderungen (Etablierung des Staatsforstbetriebs) und Staatlicher Holzverkauf (Finanzstabilität); Waldnutzung auf Basis von Fachwissen

Vorrang gesetzlich-institutioneller Änderungen (klare „Spielregeln“ für den Business); Waldnutzung auf Basis Fachwissen; Nachrangig Personalentwicklung

Vorrang finanzieller Abgeltung für Öko-Leistungen & Zertifizierung; Mitsprache Öffentlichkeit, Stakeholder-Debatte

Angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen den Regierungsebenen (Hierarchie)

Bewahrung der bewährten dreistufigen Organisation (Zentralisierung); Wirtschaftliche Regionalisierung denkbar

Dezentralisierung, Entbürokratisierung, keine staatliche wirtschaftliche Zentralisierung

Dezentralisierung bzw. Zentralisierung je nach fehlendem bzw. vorhandenem politischem Druck und vorhandener bzw. fehlneder Personalentwicklung

Methode der Finanzierung

Selbstfinanzierung möglich; Zusätzliche Einnahmequellen (Budget, Abgaben, Drittmittel) erwünscht

Selbstfinanzierung unmöglich; Staatliche Investititionen und Förderung unerlässlich; Bürokratieabbau

Selbstfinanzierung unmöglich; Budgetentkoppelung, Ausstieg aus Holzeinnahmen, Übergang zu Ökoabgaben

In Tabelle 29 ist zudem die empirisch festgestellte Zusammensetzung der Verfechter-Koalitionen dargestellt. (s. u. ) Es fällt auf, dass einer jeden Advocacy-Koalition sowohl Vertreter der Politik bzw. der Verwaltung als auch Interessenverbände und Vertreter der Wissenschaft und/oder der forstlichen Entwicklungshilfe60 angehören.

Tabelle 29: Verfechter-Koalitionen in der Waldpolitik Bulgariens

‚Forstverwaltungskoalition’ Privatsektorkoalition’ ‚Gemeinwohlkoalition’

Legislative:

- Parlament (Partei A, B-1)

Exekutive:



Forstliche Verbände:

- Verband (staatlicher) Forstleute

Wissenschaft / Entwicklungshilfe:

- Forstliches Projekt 1


Legislative:

- Parlament (Partei D, B-2)

Forstliche Verbände:

- Private Forstunternehmer 1 und 2



Wissenschaft / Entwicklungshilfe:

- Forstuniversität

- Forstliches Projekt 2

Legislative:


Exekutive:

- Forstverwaltung 3

Umweltverbände:


Entwicklungshilfe:

- Projekt 3

- Entwicklungsprogramm

60

Darunter fallen ausschließlich bulgarische Mitarbeiter der internationalen bzw. bilateralen Entwicklungszusammenarbeit.

Ergebnisse

146

Die Darstellung der empirischen Ergebnisse zu den weiteren Kategorien wird nachstehend mit Hilfe der hier vorgenommenen Einordnung der Akteure in drei Koalitionen unternommen. Damit soll zweierlei Anliegen gedient werden: Zum einen soll dadurch die Stabilität und Konsistenz der Akteurshandlungen in den abgelaufen politischen Prozessen überprüfbar gemacht werden. Zum anderen soll dadurch eine übersichtliche Darstellung der Ergebnisse ermöglicht werden. Hierzu orientiert sich die weitere Ergebnisdarstellung an bestimmten zeitlichen Perioden, wie den Perioden der Forstreformen 1997-2001, 2001-2005 und 2005-2006 sowie an thematischen Komplexen: der Forststrategie (2003-2006) und der Waldzertifizierung.

6.1.5 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 1997-2001

Nachstehend wird die Forstpolitik in der Legislaturperiode 1997-2001 aus Sicht der Akteure rekonstruiert. Die Beschreibung orientiert sich zunächst an der offenen und subjektiven Einstellung der Gesprächspartner zum forstpolitischen Prozess und seinen Ergebnissen. Die weitere Analyse folgt zudem in Hinblick auf theoriegeleitet herangezogene Einflussfaktoren wie z. B. Regierungswechsel, sozioökonomische Entwicklungen, Auswirkung öffentlicher Meinung und externer Politikentscheidungen.

6.1.5.1 Unterkategorie-1: Die Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’

Fast alle Akteure dieser Koalition haben eine äußerst negative Einstellung zur Forstpolitik in dieser Legislaturperiode. Nicht nur die politische Idee, sondern auch die Umsetzung einer auf umfangreiche Privatisierung ausgerichteten Reform der Forstwirtschaft wird vehement kritisiert. Die Bewertungen können mit Hilfe von originalen Stichworten wie „Fatalster Schlag“, „Beraubung“, „Untergang“, „Krise“, „größte Dummheit“ prägnant wiedergegeben werden. Die Akteure begründen ihre Ablehnung der Privatisierungslinie vor allem damit, dass die staatsdominierte und zentralisierte Forstwirtschaft bis Reformbeginn wirtschaftlich sehr gut funktioniert habe. Zudem sind sich die Befragten dieser Gruppe darüber einig, dass die damals regierende Politikelite die Staatsforsten und ihr Vermögen über die Privatisierungen von 1997-2001 für eine persönliche Bereicherung ausgenutzt habe. Hinzu kommt, dass das Waldeigentum ungerecht ‚schnell’ und ‚leichtfertig’ an nichtstaatliche Waldbesitzer zurückgegeben worden sei. Im Endeffekt nehmen die Akteure so nur negative Konsequenzen dieser Forstreform wahr: eine nichtordnungsgemäße und sorglose Bewirtschaftung des (Staats-)Waldes aufgrund der Einführung einer fachlich mangelhaften und auf Nutzenmaximierung ausgerichteten Waldnutzung durch Private.

Zwei Vertreter dieser Gruppe, ein Abgeordneter (Partei B-1) und ein Leiter eines forstlichen Entwicklungsprojektes (Entwicklungsprojekt 1) weichen teilweise von dieser Meinung ab. Sie beurteilen die Privatisierungsidee der Forstreform nicht von vornherein negativ, sondern erkennen ihre „objektive“, von der politischen und marktwirtschaftlichen Transformation abzuleitende Begründung an. Sie sind allerdings ebenfalls der Meinung, dass die Umsetzung der Reform mangelhaft und die Reform so zu Lasten des (Staats-)Waldes und der Forstwirtschaft durchgeführt worden sei. Alle Koalitionsmitglieder messen Spitzenpolitikern der damaligen Regierung der Demokratischen Union, darunter auch der politischen Leitung der Forstverwaltung, den größten Einfluss für die Konzipierung und Durchführung der Forstreform bei. Die Motive der damaligen Machtinhaber werden negativ dargstellt: So

Ergebnisse

147

hätten sie während der Privatisierung eigennützige ökonomische Interessen (persönliche Bereicherung) zu Lasten des Staatswaldes und Staatsvermögens verfolgt. Dies wird unter dem Stichwort „Anzapfen von Staatskapital durch Private“ dargestellt. In Tabelle 30 sind die Akteursbewertungen, illustriert mit Hilfe von Ankerbeispielen, zusammenfassend dargestellt.

Tabelle 30: Bewertung der Forstpolitik 1997-2001 aus staatszentrierter Sicht

Ausprägung (Definition) Ankerbeispiele Akteur

Forstreform 1997-2001 ist sowohl im Konzept als auch in der Umsetzung als falsch und (sehr) negativ zu bewerten;

Negative Auswirkungen auf Wald und ordnungsgemäße Forstwirtschaft infolge mangelhafter Waldnutzung durch Private

- Staatsdominiertes Forstsystem bis 97 funktioniert ökonomisch sehr gut

- Forstbetriebliche Privatisierung unhaltbar

- Beraubung der Staatsforsten für private Zwecke (ökonomische Bereicherung) durch politische Elite

- ‚Leichtfertige’ Waldvergabe durch Restitution

- Negative Einflüsse wie zunehmende Illegalität, Waldbrand, Übernutzung

- Erschwerte Aufsicht und komplizierte Waldnutzung




- Forstleuteverband

- Forstl. Versuchsanstalt

Forstreform 1997-2001 ist von der Idee her nicht so schlecht bzw. nicht unbegründet, ihre Umsetzung ist jedoch negativ zu bewerten;

Negative Auswirkungen auf Wald und ordnungsgemäße Forstwirtschaft infolge mangelhafter Waldnutzung durch Private

- Reform war nötig, um staatsdominierte Forstwirtschaft an Marktwirtschaft anzupassen und Wald ehemaligen Besitzern zurückzugeben (Demokratie)

- Chaotische und mangelhafte Reformumsetzung

- Erschwerte Aufsicht und komplizierte Waldnutzungsreglementierung



Unter den externen Systemereignissen, die die Formulierung und Umsetzung der forstlichen institutionellen Reform entscheidend beeinflusst haben, wird aus Sicht der Akteure der Regierungswechsel von 1997 von Ex-Kommunisten zu Demokraten besonders hervorgehoben. Außerdem wird auch dem Wandel in den sozioökonomischen Verhältnissen, d.h. der allgemeinen Transformation hin zur Marktwirtschaft und Demokratie, eine ebenso große Bedeutung beigemessen. Im Konkreten wird die finanzielle Abhängigkeit des Landes von internationalen Geberinstitutionen (z. B. Weltbank) nach der staatlichen Finanzkrise von 1996-1997 als negativer Effekt angeführt. Dies habe zur Schließung des staatlichen Waldfonds geführt, indem dieses wichtigste und bewährte finanzielle Standbein der Forstwirtschaft zu Gunsten der allgemeinen finanziellen Stabilität des Staatshaushaltes „geopfert“ bzw. ausgenutzt wurde.

Unterschiedlich wird die Auswirkung von politischen Entscheidungen aus anderen Politikfeldern beurteilt. In der Regel verbindet man die Waldrestitution und die forstbetriebliche Entstaatlichung mit dem schon während der Agrarreform begonnen Privatisierungskurs. Vereinzelt wird die negative Auswirkung auf die Forstwirtschaft durch

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148

den strukturellen Verfall der Holzindustrie (als Folge der Privatisierungspolitik) und somit durch verschlechterte Absatzmöglichkeiten von Holz und Holzprodukten angeführt. Der öffentlichen Meinung ebenso wie dem forstfachlichen Wissen sei dagegen keine Bedeutung im Wandlungsprozess der Forstpolitik und Forstwirtschaft zugekommen. Vielmehr sei die Forstreform als „politischer Alleingang“ und „Entscheidung ohne Berücksichtigung der Forstleute“ durchgeführt wurden (s. Tab. 33).

6.1.5.2 Unterkategorie-2: Die Sicht der ‚Privatsektorkoalition’

Die Auswertung dieser inhaltlichen Unterkategorie hat mehrere Akteurspositionen ergeben, die in der Regel weitgehend übereinstimmen. Dennoch bestehen feine Meinungsverschiedenheiten, die sich in vier Bewertungslinien einteilen lassen und die im Folgenden dargestellt werden. Einerseits wird sowohl das Konzept als auch die Umsetzung der Forstreform 1997-2001 als sehr positiv bewertet. Aus Sicht des Privatwaldbesitzerverbandes wird hierzu insbesondere der Prozess der Waldrestitution hervorgehoben, der eine ‚historische Ungerechtigkeit’ (Verstaatlichung von Privateigentum) korrigiert und technisch weitgehend fehlerfrei stattgefunden habe.

Das Reformkonzept wird also von der Mehrzahl der Akteure dieser Gruppe als richtig angesehen und positiv bewertet. Diese bemängeln jedoch ebenfalls die konkrete Politikumsetzung. Die Richtigkeit des Konzepts wird damit begründet, dass die Umstrukturierungen die unrentable und marktfremde staatliche Forstwirtschaft heilen und modernisieren sollten. Dies sollte durch weitgehende Privatisierungen der staatlichen Wirtschaftsfunktionen und die Einführung von marktkonformen Ausschreibungsverfahren für die Waldnutzung umgesetzt werden. Nicht zuletzt sollte hierbei der „Staat im Staate“ in der Forstwirtschaft, also die Überlappung von Hoheit und Betriebswirtschaft in staatlicher Hand, und der forstliche Konservatismus dem demokratischen und marktwirtschaftlichen Übergang folgend reformiert werden. Die Umsetzung der Reform wird jedoch von diesen Akteuren eindeutig als misslungen und daher negativ bewertet. Hierfür werden unterschiedliche Faktoren angeführt. Zum einen wird das Reformversagen aus der Sicht eines Abgeordneten (Partei D) und eines Projektleiters (Entwicklungsprojekt 2) in der komplizierten Transformationslage, fachlichem Widerstand der Forstleute und/oder Privatinteressen lokaler Akteure. Zum anderen wird von Seiten der Mehrzahl der Privatsektorvertreter und eines Abgeordneten (Partei B-2) gerade der damals regierenden politischen Elite vorgeworfen, die Reform bewusst und gezielt verdorben zu haben. In beiden Fällen wird die dominierende Rolle von eigennützigem Opportunitätsverhalten interessierter Akteure hervorgehoben, die die Privatisierung staatseigener Anlagenvermögen für die Befriedigung ökonomischer Privatinteressen oder die Verfolgung politischer Vorteile ausgenutzt hätten.

Schließlich bewerten Vertreter des privaten Forstwirtschaftssektors und der Wissenschaft sowohl die eigentliche Reformidee als auch deren Umsetzung als mangelhaft und daher negativ. Ihre Begründung sehen sie – ähnlich wie die ‚Forstverwaltungskoalition’ – darin, dass die Forstwirtschaft bis Reformbeginn marktwirtschaftlich, zumindest ansatzweise, gut funktioniert habe. Zudem wird die Forstpolitik 1997-2001 dafür kritisiert, dass die Umstrukturierung nach politisch-administrativen und weniger nach marktwirtschaftlichen Kriterien orientiert wurde. Demnach wurden zahlreiche Fachleute und Führungskräfte von

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den neuen Regierenden auf allen Ebenen entlassen, um eine ‚anti-kommunistische’ Reform durchzusetzen.

Tabelle 31: Bewertung der Forstpolitik 1997-2001 aus privatwirtschaftlicher Sicht


Forstreform 1997-2001 ist im Konzept richtig und positiv zu bewerten, insbesondere in Bezug auf die Waldrestitution;

Ihre Ausführung ist für den Körperschaftswald weitgehend erfolgreich, für andere Privatbesitzer mit gewisser Problematik

- Gerechte Wiederherstellung enteigneten (Wald-)Eigentums

- Technisch korrekte Waldrestitution gemäß den alten Besitzgrößen und Standorten

- Fortdauernde Waldrestitution anhand von Gerichtsverfahren


Forstreform 1997-2001 ist im Konzept richtig (begründet) und (sehr) positiv zu bewerten;

Reformumsetzung ist wegen fachlicher Verzögerung bzw. komplizierter Transformationslage und lokaler Interessen (leider) misslungen;

- Staatsdominierte Forstwirtschaft bis 97 funktioniert ökonomisch unnachhaltig/unrentabel (Passiva, Verschuldung der Holzindustrie)

- Reformbedarf des forstlichen ‚Staat im Staaten’ am Beispiel des uneffizienten Einheitsforstamtes

- Forstlicher Widerstand und/oder Versagen aufgrund lokaler politischer und ökonomischer Teilinteressen



Forstreform 1997-2001 ist im Konzept richtig (begründet) und (sehr) positiv zu bewerten; Reformumsetzung ist allerdings bewusst erfolglos durchgeführt und daher negativ zu beurteilen;

Verdorbene Reformumsetzung ist am Beispiel ‚Konkurs staatlicher Betriebe’ jedoch positiv für die zunehmende Entwicklung privater Waldnutzungskapazitäten zu sehen.

- Staatsdominierte Forstwirtschaft bis 97 funktioniert ökonomisch unnachhaltig/unrentabel (Passiva, Verschuldung der Holzindustrie)

- Reformbedarf des forstlichen ‚Staat im Staaten’ am Beispiel uneffizienten Einheitsforstamtes

- Bewusster Konkurs privat geführter bzw. privatisierter Staatsbetriebe zwecks privater Bereicherung durch politische Elite

- Entwicklungschance für privates Unternehmertum anstelle der insolventen Staatsstrukturen

- Parlament, Partei B-2




Forstreform 1997-2001 ist in ihrer (Privatisierungs-)Idee nicht so gut bzw. nicht völlig begründet;

Reformumsetzung ist in Bezug auf die politisch-administrative Einmischung in das Wirtschaftsleben negativ zu bewerten;

Verdorbene Reformumsetzung ist am Beispiel ‚Konkurs staatlicher Betriebe’ jedoch positiv für die zunehmende Entwicklung privater Waldnutzungskapazitäten zu sehen;

- Forstreform (Trennung von Hoheit und Betrieb des Einheitsforstamtes) beginnt schon Anfang 90er; erste positive (markt-)wirtschaftliche Ergebnisse lagen bis 97 vor;

- Massenhafter Konkurs privat geführter bzw. privatisierter Staatsbetriebe

- ‚Politisch-administrative’, ‚antikommunistische’ Reform anstelle von richtiger marktwirtschaftlicher Reform umgesetzt

- Entwicklungschance für privates Unternehmertum anstelle der insolventen Staatsstrukturen


- Forstuniversität

Ergebnisse

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Trotz oder gerade wegen der als mangelhaft wahrgenommenen Privatisierungsreform sehen fast alle Akteure dieser Gruppe auch ein positives Ergebnis: die große Entwicklungsmöglichkeit für private Initiative in der Forstwirtschaft. Dementsprechend haben sich viele, technisch gut ausgestatte und erfahrene Privatunternehmen etabliert, die die Bewirtschaftung und Nutzung des (Staats-)Waldes anstelle der aufgelösten Staatskapazitäten durchführen. Diese Akteursmeinungen sind in Tabelle 31 illustrativ zusammengefasst.

In Bezug auf den Einfluss externer Systemereignisse auf die Konzipierung und Umsetzung der wesentlichen Politikveränderungen während der Forstreform wird – genau wie oben - dem Regierungswechsel und der Machtübernahme durch die Union der demokratischen Kräfte von 1997 eine zentrale und sogar positive Bedeutung eingeräumt. Die Auswirkung sozioökonomischer Entwicklungen wie der notwendige Übergang zur Marktwirtschaft sowie die heikle Zahlungsunfähigkeit des Landes nach der Finanzkrise von 1996-1997 und deren Stabilisierung unter restriktiver Finanzpolitik und mit Unterstützung externer Geldgeber wird ebenso hervorgehoben. Schließlich werden politikfeldexterne Entscheidungen wie z. B. die Agrarreform und andere Wirtschaftsreformen mit einem wesentlichen Einfluss auf die Forstreform in Verbindung gebracht. Wie bereits oben dargestellt, hat die öffentliche Meinung auch aus Sicht der Mehrzahl der Akteure dieser Koalition keine Rolle gespielt. Zum Teil liege es am schwachen Organisationsgrad der privaten und öffentlichen Interessenvertretungen zu dieser Zeit, als auch an der Dominanz der staatlichen Machtinhaber und der Geschlossenheit der politischen Entscheidungsfindung. Einer davon abweichenden Meinung sind allerdings zwei Akteure, nämlich ein Parlamentsmitglied (Partei D) und der Vertreter der Holz- und Möbelindustrie, die auf eine aktive öffentliche Unterstützung für die forstbetrieblichen Privatisierungen und die Waldrestitution hinweisen.

6.1.5.3 Unterkategorie-3: Die Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’

Die Akteursmeinungen innerhalb dieser Gruppe stimmen sowohl in Bezug auf die Bewertung der Forstpolitik 1997-2001 als auch auf die wahrgenommenen externen Faktoren weitgehend überein.

Aus Sicht dieser Akteure sei die Idee für eine grundlegende Reform der Forstpolitik und Forstpraxis in der genannten Periode notwendig und daher zu begrüßen gewesen. Das wird darin begründet gesehen, dass die Forstwirtschaft in der Transformationsperiode kaum ‚angepasst’ worden und ausschließlich nach ‚alten’ Zielen wie die der Holznutzung ausgerichtet gewesen sei. Nicht zuletzt wird dabei die tatsächliche Waldbewirtschaftung durch das Einheitsforstamt bemängelt.

Dagegen wird aber die Reformumsetzung als negativ bewertet, da die Formulierung der neuen waldrelevanten Gesetze die vorrangige Durchsetzung von ökonomischen Nutzungsinteressen bestätigt und ermöglicht habe. Dadurch sei eine hervorragende Chance verspielt worden, eine ‚gute’ Forstreform im Sinne einer neuen Politikausrichtung zu Gunsten von Gemeinwohlleistungen des Waldes und sozial-ökologischen Zielen in der Waldbewirtschaftung durchzuführen. Hinzu komme, dass die tatsächlich durchgeführte Forstreform zahlreiche Mängel aufgewiesen habe. So seien die Staatsbetriebe während der

Ergebnisse

151

Privatisierung von der Politikelite und den jeweiligen Führungskräften bewusst in den Konkurs geführt worden, um deren Aktiva für persönliche Vorteile auszunutzen. Zudem sei die Waldrestitution fehlerhaft durchgeführt worden. Die oben beschriebene Einstellung ist in Tabelle 32 zusammengefasst.

Tabelle 32: Bewertung der Forstreform 1997-2001 aus sozial-ökologischer Sicht


Idee für Forstreform ist in der Regel gut und zu begrüßen, da Forstwirtschaft lange unreformiert und nach alten ökonomischen Schwerpunkten (Holznutzung) funktioniert hat;

Reformumsetzung als negativ zu bewerten, da keine Änderung und sogar Verschlechterung des ‚Status-quo’ resultiert

- Holznutzung dominiert als Ziel und Praxis der Forstwirtschaft in der Transformationsperiode bis 1997

- Mangelhafte Waldbewirtschaftung durch Einheitsforstamt

- Verpasste Chance für gute und grundlegende Reform in Richtung Waldschutz und Ökologie

- Durchsetzung und Weiterführung ökonomischer Interessen in der Forstwirtschaft seit 1997

- Fehlerhafte Waldrestitution

- Bewusste Beraubung staatlichen Vermögens durch Politikelite zwecks privater Bereicherung

- Mangelhafte und unfachliche forstliche Führung

- Parlament, Partei E

- Forstverwaltung 3


- Entwicklungprojekt 3

Keine Aussage gemacht Keine Aussage gemacht - Globales

Entwicklungsprogramm

Die Akteure dieser Gruppe nehmen übereinstimmend die institutionellen Änderungen in der Forstpolitik von 1997-2001 als das Ergebnis dezisionistischer politischer Entscheidungen nach dem Regierungswechsel von 1997 durch die damaligen Machthaber wahr. Eindeutig wird zudem der starke Einfluss der sozioökonomischen Faktoren wie die demokratische und marktwirtschaftliche Transformation durch die Wiederherstellung von Privateigentum, Entstaatlichung und Marktliberalisierungen betont. Einige Akteure sehen diesbezüglich einen Einfluss auf die forstpolitischen Veränderungen durch politikfeldexogene Entscheidungen wie die der Agrarreform und der damit eng verbundenen Waldrestitution sowie der Einführung restriktiver Staatshaushaltpolitik nach der Finanzkrise von 1996-1997. Alle Akteure nehmen allerdings keinen Einfluss der öffentlichen Meinung auf die Forstpolitik in der betrachteten Periode wahr. Dies wird auf die fehlenden Chancen für eine öffentliche Mitwirkung zurückgeführt, was vor allem durch den forstlichen Konservatismus und die Dominanz zentralisierter Entscheidungsfindung durch staatliche Akteure bedingt sei.

Tabelle 33 gibt einen zusammenfassenden Überblick über die wahrgenommenen Einflussfaktoren auf die Gestaltung der Forstpolitik 1997-2001 über alle drei Koalitionen hinweg.

Ergebnisse

152

Tabelle 33: Einflussfaktoren in der Forstpolitik 1997-2001 aus Sicht der Akteure

Politischer Prozess

(Regierungswechsel)

Sozioökonomische

Bedingungen

Öffentliche Meinung Externe Politikentscheidungen

Aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’:

Ja, und zwar:

- Starker und negativer politischer Einfluss durch Demokraten nach Regierungswechsel ’97

- Politischer und ökonomischer Eigennutz der Regierenden (auch Forstleitung)

Ja, und zwar:

- Ökonomischer Druck externer Geldgeber nach Finanzkrise ’96-97 am Beispiel ‚Abschaffen staatlichen Waldfonds’

- Politische und marktwirtschaftliche Transformation

Nein, und zwar:

- Dominanz durch regierende Politikelite

- Keine Chance für fachliche bzw. öffentliche Mitwirkung

Ja, und zwar:

- Agrarreform in Richtung Privatisierung und Marktwirtschaft

Ergänzung / Änderung zu der obigen Meinung (Akteurangabe in Klammern)

Ja, und zwar:

- Reform als Bestandteil der wirtschaftlichen und demokratischen Transformation (Entwicklungsprojekt 1)

Nein, und zwar:

- Fehlende öffentliche Kapazitäten der Meinungsvertretung (Entwicklungsprojekt 1)

Ja, und zwar:

- Negative Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft nach Privatisierungen (Forstverwaltung 1)

Aus Sicht der ‚Privatsektorkoalition’:

Ja, und zwar:

- Starker und positiver Einfluss durch Demokraten nach Regierungswechsel ’97 (auch Forstleitung)

- Persönliche Vergünstigung durch Privatisierung auf lokaler Ebene

Ja, und zwar:

- Notwendige Transformation hin zur Marktwirtschaft und Privateigentum

- Ökonomischer Druck externer Geldgeber nach Finanzkrise von ’96-97 am Beispiel ‚Abschaffen staatlichen Waldfonds’

Nein, und zwar:

- Dominanz durch politische (Staats-)Elite

- Fehlende öffentliche Kapazitäten der Meinungsvertretung

Ja, und zwar:

- Agrarreform

- Reform- bzw. Rohstoffbedarf in der Holzindustrie

Ergänzung / Änderung zu der obigen Meinung (Akteur in Klammern)

Ja, und zwar:

- Breitere Unterstützung durch das Volk (Parlament, Partei D; Holzindustrieverband)

Ja, und zwar:

- Waldschutzgebiete zur Umweltbehörde nach Versäumnissen der Forstbehörde (Forstunternehmer 1)

Aus Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’:

Ja, und zwar:

- Starker (z. T. positiver) Einfluss der Regierung

- Negativer Einfluss durch Forstleitung und Wirtschaftsinteressen

- Persönliche Vergünstigung

Ja, und zwar:

- Notwendige Transformation in Richtung Marktwirtschaft und Privateigentum

Nein, und zwar:

- Keine Chance für öffentliche und fachliche Mitwirkung

- Dominanz durch politische (Staats-)Elite

Ja, und zwar:

- Agrarreform

- Reform in allen Wirtschaftssektoren

Ergebnisse

153

6.1.6 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode 2001-2005

Die Darstellung der Ergebnisse innerhalb dieser Kategorie ist ähnlich wie oben organisiert. Neben der Wiedergabe der Akteurseinstellungen zu den Ideen der formulierten institutionellen Forstreform in der betrachteten Periode, wird ein besonderes Augenmerk auf die Bewertung der konkreten Umsetzung der forstpolitischen Vorhaben gerichtet. Des Weiteren werden hier die Akteurswahrnehmung bezüglich der Interessen- und Einflusskonstellationen und die Erklärung der stattgefunden Politikblockaden, insbesondere am Beispiel des durch die Weltbank geförderten Waldentwicklungsprojekts, (vgl. Kap. 2) wiedergegeben.


Alle Akteure dieser Koalition bewerten die Forstpolitik in der nächsten Legislaturperiode nach dem Regierungswechsel in 2001 und die diesbezüglich formulierten und z. T. durchgeführten Ideen der neuen Forstreform sehr positiv. Im Allgemeinen wird hierbei der dringende Bedarf an neuen institutionellen Änderungen in der Forstorganisation wahrgenommen, die die ‚Krise in der Forstwirtschaft’ durch Stärkung sowohl der wirtschaftenden als auch der kontrollierenden Rolle des Staates beheben sollten. Vor allem habe der forstliche Berufsstand auf den schlechten Waldzustand nach der Privatisierungsreform hingewiesen und eine forstbetriebliche Nutzung durch den Staat gefordert. Der zentrale Einflussfaktor für die aufgegriffene Reformidee sei allerdings das Engagement der nach dem Regierungswechsel 2001 neu bestellten Regierung bzw. Ministeriumsspitze gewesen.

Nach Meinung der Akteure wurde die finanzielle Absicherung und die verbesserte marktwirtschaftliche Positionierung der Staatsforstverwaltung zurecht in den Vordergrund gestellt, da diese als der größte Waldeigentümer für die ordnungsgemäße Forstwirtschaft und Waldnutzung zu sorgen habe. Zudem sollte die neue Strukturreform dem (staatlichen) Forstsektor politische und ökonomische Unabhängigkeit verschaffen. In diesem Sinne wird dem Forstpolitikkonzept der damaligen Regierung – nämlich der Wiederherstellung forstbetrieblicher Funktionen und die Stärkung hoheitlicher Kapazitäten durch zwei staatliche Strukturen – im Grunde weitgehend von allen Akteuren dieser Gruppe begeistert zugestimmt.

Trotz der oben angerissenen Einstimmigkeit bezüglich der Ausrichtung der neuen Forstreform, stellt man innerhalb der Forstverwaltungskoalition dennoch nicht unwesentliche Meinungsunterschiede in der Bewertung des konkreten Umsetzungsmodells der Regierung fest und zwar insbesondere bezüglich der Gründung eines (zentralisierten) Staatsforstbetriebes mit Hilfe von Krediten der Weltbank. (vgl. Kap. 2.2.3). Die jeweiligen Positionen der Akteure hierzu lassen sich in zwei Untergruppen ausdifferenzieren. Die Akteursbewertungen sind in Tabelle 34 zusammenfassend wiedergegeben.

Ergebnisse

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Tabelle 34: Bewertung der Forstpolitik 2001-2005 aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’


- Konzept und Umsetzungsmodell der Forstreform 2001-2005 sind beide angemessen und richtig

- Forstbetriebliche Stärkung des Staates ist erforderlich

- Trennung von Betrieb und Hoheit in zwei staatlichen Strukturen ist sinnvoll und angebracht

- Finanzierung durch Weltbankkredit ist erforderlich/angebracht

- (Zentralisierter) Staatsforstbetrieb ist Garant für nachhaltige Forstwirtschaft

- Forstverwaltung 2

- Forstleuteverband


- Reformkonzept 2001-2005 ist richtig; Umsetzungsmodell ist jedoch finanziell mangelhaft oder sogar gefährlich für die neue Forstreform

- Forstbetriebliche Stärkung des Staates ist erforderlich

- Trennung von Betrieb und Hoheit in zwei staatlichen Strukturen ist sinnvoll und angebracht

- Finanzierung durch Weltbankkredit ist unnötig bzw. ungünstig

- Zentralisierung von politischer Macht über Staatsforstbetrieb stellt Gefahr vor politischem Einfluss und Finanzmissbrauch in der Betriebsführung dar


- Parlament, Partei A

- Forstverwaltung 1



Je ein Vertreter der Forstverwaltung, des Forstleuteverbandes und des forstlichen Entwicklungsprojektes sind der Auffassung, dass die Umsetzung der Reform mit Unterstützung der Weltbank sowohl in konzeptioneller als auch in operativer Hinsicht richtig und für die nachhaltige Forstwirtschaft angemessen gewesen sei.

Die restlichen Koalitionsmitglieder stimmen zwar ebenso dem Reformkonzept der Weltbankexperten zu. Sie bemängeln jedoch den von der damaligen Ministeriumsspitze und deren Beratern vorgeschlagenen Umsetzungsplan in den folgenden zwei Aspekten: Zum einen sei die Aufnahme des Weltbank-Kredits in der Höhe von 30 Mio. US Dollar äußerst ungünstig gewesen, denn er hätte die (staatliche) Forstwirtschaft bzw. den Staatshaushalt finanziell enorm belastet und wäre angesichts der ökonomischen (Selbst-)Potenziale im Falle einer selbständigen staatlichen Waldnutzung eher unnötig gewesen. Zum anderen wird das zentralisierte Weltbank-Modell dafür kritisiert, dass es den starken, negativen politischen Einfluss auf die ‚fachliche’ Betriebsführung beibehalten hätte. Konkret wird die seinerzeit geplante Bestellung des damaligen Ministers als Vorstandsvorsitzender des zu gründenden Staatsforstbetriebes als Beispiel angeführt.

Diese zwei zentralen Punkte werden als äußerst gefährlich für die nachhaltige Waldbewirtschaftung empfunden. Sie werden als reale Vorraussetzung für Mittelmissbrauch durch (privat-)interessierte Reformbefürworter angesehen. Diese Einstellung wird vor allem von politischen Spitzenakteuren geteilt, so z.B. von den beiden Parlamentariern und dem (neuen) Amtsinhaber der Staatsforstverwaltung, aber auch von den Vertretern der regionalen Forstbehörde und der Wissenschaft.

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Tabelle 35: Die Forstreformkontroverse 2001-2005 aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’

Reformbefürworter Reformgegner Erklärung der Reformblockade Nach Auffassung von

- Ministerium und Forstverwaltung

- Forstleute

- Politiker - Mangelndes Verständnis und unzureichender politischer Wille

- Keine Unterstützung im Parlament



- Forstleuteverband


- Staatliche Forstleute

- Politiker

- Privatsektor (auch private Forstleute)

- Nichtstaatliche Waldbesitzer

- Keine Unterstützung im Parlament und Widerstand durch Privatsektor

- (Unberechtigte) Angst vor ökonomischen Nachteilen für Privatsektor

- Mangelhafte Kommunikation und Offenheit durch Reformträger





- Privatsektor (auch private Forstleute)

- Politiker

- Mangelnder Wille

- Materielle Interessen an persönlicher Begünstigung aus dem Bestandsschutz

- Parlament, Partei A

- Ministerium

- Forstleute

- Befragter ordnet sich selbst der Gegnerschaft zu

- Parlamentarier

- Gefahr an politischer Begünstigung durch (andere) regierende Politiker

- Machtkonflikt mit dem zuständigen Minister für Landwirtschaft und Forsten


- Ministerium und Verwaltung

- Forstleute

- Befragter ordnet sich selbst der Gegnerschaft zu!

- Wissenschaft

- Forstleute

- Gefahr an politischer Begünstigung durch regierende Politiker


Unter den Koalitionsmitgliedern herrscht des Weiteren Dissens über die wahrgenommen Akteurskonstellationen in der Kontroverse um das forstliche Weltbankprojekt und zu den Gründen für dessen Blockade (vgl. Tab. 35). Einstimmig identifizieren die Akteure dieser Gruppe die damaligen politischen Amtsinhaber im Ministerium und in der Forstverwaltung sowie die (staatlichen) Forstleute als die zentralen Befürworter der Forstreform von 2001-2005.

In Bezug auf die Benennung von Gegnern und ihren Handlungsmotiven sind sich die Befragten dieser Gruppe relativ uneinig. So nennen je einem Vertreter der Forstverwaltung und des Forstleuteverbandes die Berufspolitiker als Gegner. Sie führen die Reformblockade auf das mangelnde politische Verständnis und die geänderte politische Zustimmung für die forstliche Umstrukturierung nach dem Weltbank-Modell zurück.

Ergebnisse

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Aus Sicht des forstlichen Entwicklungshilfe (Projekt 1) sei das legislativ-institutionelle Scheitern der Forstreform mit dem Widerstand von Seite der privaten Waldnutzer, darunter auch die privaten Forstleute, und nichtstaatlicher Waldeigentümer zu verbinden. Sie sollen eine Beeinträchtigung ihrer Nutzungsrechte und somit ökonomische Nachteile befürchtet haben. In der Tat sei jedoch kein Grund dafür gegeben; dieses Missverständnis wurde vielmehr wegen mangelhafter Kommunikation und fehlender Offenheit durch die Träger des Reformprozesses hervorgerufen.

Eine weitere Erklärung gibt ein Parlamentarier (Partei A), der neben den bereits genannten Akteuren aus Politik und Privatsektor auch staatliche Forstleute zu den Gegnern der Reform zählt. Alle diese Gruppen – der Begründung zufolge – dürften an der damaligen Bestandssicherung (‚Status-quo’) sorgloser und ungesteuerter Waldnutzung festgehalten haben, denn sie hätten davon direkte persönliche ökonomische Vorteile gezogen: der Forstmann in der Form von illegalen zusätzlichen Einkünften bei der Nutzungsvergabe, der einflussreiche Politiker durch Kontrolle von Aufträgen gegen ökonomische Gegenleistung oder für Begünstigung bestimmter Wählergruppen, und der Waldnutzer durch einen unkontrollierten und günstigen Ressourcenzugang.

Im Unterschied zu den obigen Meinungen legen der Vertreter der Wissenschaft und ein anderes Parlamentsmitglied (Partei B-1) ihre klare Position gegen das Umsetzungsmodell offen. Sie begründen ihre Haltung damit, dass der zentralisierte Staatsbetrieb unter dem damaligen politischen Einfluss ein brauchbares Instrument war, um Korruption für politische Zwecke einzusetzen. Wiederum wird dabei den Spitzenakteuren der damaligen Regierung, darunter insbesondere Vertretern von Ministerium und Forstverwaltung, sowie einzelnen Forstleuten unterstellt, dass sie am Missbrauch der Reform für persönliche oder korporative ökonomische Zwecke interessiert gewesen sein dürften. In diesem Sinne offenbart der Vertreter des Parlaments (Partei B-1) im Interview seinen politischen (Verteilungs-)Konflikt mit dem damaligen Minister für Land- und Forstwirtschaft, der in einer Reformblockade gipfelte:

„Derzeit wird die ganze Verwaltung der Wälder, abgesehen davon dass der Leiter der Forstverwaltung von der Partei-B, also von unserer Partei nominiert ist, tatsächlich alle Entscheidungen über Vergabe von unterschiedlichen Wirtschaftstätigkeiten, der Holzernte und vielen anderen, die im Forstsektor Gewinn bringend sind, werden durch eine Entscheidung des Ministers für Landwirtschaft und Forsten, bzw. durch seine politische Partei getroffen. Das heißt, die Unternehmen, denen de facto die Holzernteprojekte und sonstige profitablen Nutzungen zugute kommen, werden nach irgendeinem Prinzip ausgewählt und sie gehen zu dieser politischen Macht über, weil das ihnen auf irgendeine Weise Erträge garantiert. Dies ist jedoch eine enorme Einmischung. Vor einiger Zeit bremste ich also daher […] weitgehend den Start der Forstreform, denn wir wollten den Forstsektor aus dem Ministerium für Landwirtschaft und Forsten überhaupt ausgliedern, damit er

politisch nicht beeinflusst wird.“ (Parlamentarier, Partei B-1)


In dieser Koalition lassen sich grundsätzlich zwei, wenngleich sehr ähnliche Positionen unterscheiden, die in der Tabelle 36 zusammengefasst sind. Schließlich wurde eine dritte

Ergebnisse

157

Position erfasst, die allerdings kaum eine Antwort auf die Fragestellung enthält, da von dem betreffenden Akteur keine spezifische Bewertung abgegeben wurde.

Zur ersten inhaltlichen Ausprägung innerhalb der vorliegenden Unterkategorie gehören mehrheitlich Akteursmeinungen, die die neuen Reformversuche (äußerst) negativ bewerten. Dabei werden sowohl das Konzept als auch das Umsetzungsmodell der Forstreform völlig abgelehnt. Den Ausführungen zufolge wird die Idee der Forstreform als ein „Rückschritt in die Vergangenheit“ in Richtung Verstaatlichung und als eine Wiederherstellung des alten forstlichen „Staat im Staate“ bezeichnet. Die Akteure begründen ihre Kritik konkret mit dem Umsetzungsmodell eines zentralisierten Staatsforstbetriebs. Sie weisen hierzu auf die zu erwartende Ineffizienz und Marktferne eines staatsdominierten Organisationsmodells hin. Neben dem Staatsmonopol und den marktwirtschaftlichen Verzerrungen bringen die Interviewpartner ihre Besorgnis um die „Legalisierung von Korruptionsschemata“ und um die Zentralisierung von Einfluss und Macht durch die Verteilung von (Geld-)Ressourcen zum Ausdruck. Als eindeutige Beispiele hierfür gelten die während der betrachteten Legislaturperiode gegründeten Staatsjagdbetriebe.

Des Weiteren werten die Akteure forstliche Weltbankprojekt, durch das die Forstreform umgesetzt werden sollte, als ein vorsätzlich konstruiertes Vorhaben, hinter dem eine persönliche und eigennützige Motiven steht, die auf eine Einflussnahme zwecks ökonomischer Begünstigung abzielt. Die größten Gefahren werden dabei im Versuch einer zweifachen „Anzapfung“ staatlichen Kapitals gesehen: erstens durch eine Staatsverschuldung mit dem Weltbank-Kredit und zweitens durch die Veräußerung staatlicher Anlagevermögen nach erwartetem Konkurs des Staatsforstbetriebes infolge uneffizienter und bewusst fehlerhafter (politischer) Verwaltung. Darüber hinaus befürchten insbesondere die Privatsektorvertreter Marktnachteile nach der geplanten technischen Neu-Ausrüstung und der Übernahme exklusiver Wirtschaftsfunktionen durch den Staatsforstbetrieb.

Die zweite inhaltliche Ausprägung geht auf die Aussagen eines Abgeordneten (Partei B-2) und eines Wissenschaftlers zurück (vgl. Tab. 36). In der Regel begrüßen sie die Idee für neue bzw. fortgesetzte Reformversuche von Seite der damaligen Regierung. Sie bemängeln jedoch ebenso das Umsetzungsmodell eines zentralisierten Staatsforstbetriebs, das von den externen Beratern der Weltbank vorgeschlagen wurde. Ihre Kritikpunkte decken sich weitgehend mit den bereits oben wiedergegebenen Mängeln: die mangelhafte marktwirtschaftliche Effizienz des Staatsbetriebes, die Gefahr seines Missbrauchs für private Interessen und die Unangemessenheit des Weltbankkredits. Im Unterschied zur ersten Ausprägung sehen diese Akteure jedoch die Umsetzungsalternative nicht in der Nicht-Gründung eines (zentralisierten) Staatsbetriebes, sondern in der Etablierung mehrerer lokaler staatlicher Forstbetriebe und der Ausgliederung einer politisch ‚selbstständigen’ Forstbehörde.

Ergebnisse

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Tabelle 36: Bewertung der Forstpolitik 2001-2005 aus Sicht der ‚Privatsektorkoalition’

Ausprägung (Definition)

Ankerbeispiele Akteur

- Konzept und Umsetzungsmodell der Forstreform 2001-2005 sind beide völlig unangemessen und falsch

- Wiederherstellung der alten und unangemessenen Forstorganisation von ‚Staat im Staaten’ bis 1997

- Mangelhafte Kontrolle wegen Überlappung von Hoheit und Betrieb in staatlicher Hand

- Staatsforstbetrieb ist uneffizient und marktfremd und daher zu baldigem Konkurs verurteilt

- Staatsforstbetrieb ist Staatsmonopol und verzerrt Marktwirtschaft (Preise, Nutzungsrechte etc.)

- Gefahr von starkem politischem Einfluss auf die Staatsforstbetriebsführung (‚Korruption’)

- Weltbank-Kredit belastet Haushalt und dient privaten ökonomischen Interessen

- Staatsjagdbetriebe sind Beispiele für Korruption

- Parlament, Partei D





- Regierungsstrategie von 2001-2005 zur Reformfortsetzung ist richtig; Umsetzungsmodell ist jedoch völlig unangemessen und falsch

- Eine neue, bzw. Forstsetzung der Forstreform durch die Regierung ist richtig

- (Zentralisierter) Staatsforstbetrieb ist ineffizient und marktfremd und daher zu baldigem Konkurs verurteilt

- Gefahr von starkem politischen Einfluss auf die Staatsforstbetriebführung (‚Korruption’)

- Weltbank-Kredit belastet Haushalt und dient privaten ökonomischen Interessen

- Bessere Alternative: Wirtschaftende Forstämter und (politisch/finanziell) selbstständige Forstbehörde


- Forstuniversität

- Konzept und Umsetzung der Forstreform 2001-2005 sind ohne Auswirkung auf Privatwaldbesitzer und daher irrelevant

- Keine Berührung zwischen Privatwald und Staatsforstbetrieb

- Keine Beurteilung des Umsetzungskonzepts möglich


Vom Waldbesitzerverband 2 wurde keine konkrete Bewertung abgegeben. Die Begründung liege, so die Antwort, darin, dass die Forstreform in Hinblick auf die Umstrukturierung des staatlichen Forstsektors kaum Berührungspunkte zum Privatwald habe. Folglich wurde diesbezüglich keine Bewertung abgegeben.

In der Kontroverse über den Staatsforstbetrieb positionieren sich alle Akteure dieser Gruppe (ausgenommen dem Waldbesitzverband 2) in der Gegnergruppe (vgl. Tab. 37). Des Weiteren wird über eine breitere ‚Gegnerfront“ berichtet, die sich aus Politikern (darunter auch Mitglieder derselben Parteien wie die der Ministeriumsspitze), Privatsektorvertretern, Wissenschaftlern und sogar staatlichen Forstleuten zusammengesetzt haben soll.

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Tabelle 37: Die Forstreformkontroverse 2001-2005 aus Sicht der ‚Privatsektorkoalition’

Reformbefürworter

Reformgegner Erklärung der Reformblockade

Nach Auffassung von

- Ministerium

- Weltbank

- Große Holzabnehmer (ursprünglich dafür, später dagegen)

- Parlament (alle vertretene Parteien)

- Privatsektor

- Leitung Forstverwaltung


- Große Holzabnehmer (ursprünglich dafür, später dagegen)

- Die Interviewten ordnen sich selbst der Gegnerschaft zu

- Persönliche, skrupellose Ambition zur Machterlangung durch politische Machtinhaber der Forstverwaltung bzw. des Agrarministeriums

- Private Interessen an ökonomischer Vergünstigung

- Keine politische Unterstützung für das mangelhafte Umsetzungsmodell

- Handlungen gegen die gesetzliche Institutionalisierung eines Staatsforstbetriebs (Lobbying, Gegenstimmen, Einsprüche, Erklärungen etc.)

- Parlament blockiert die Forstreform

- Forstbeamte sowohl in hohen Positionen als auch auf untergeordneten Ebenen sind Scheinbefürworter


- Parlament, Partei D


- Forstuniversität

- Ministerium

- Übergeordnete regierende Politiker

- Verband Forstleute

- Privatsektor

- Agrarausschuss

- Regionale Forstbehörden

- Wissenschaft

- Die Interviewten ordnen sich selbst der Gegnerschaft zu

- Gründung einer (Privatsektor-) Allianz gegen den Staatsforstbetrieb

- Widerstand durch Privatsektor und forstlichen Berufsstand




- Ministerium

- Forstbeamte

- Forstleute-verband

- Wissenschaft

- Forstbeamte

- Forstleuteverband

- Der Interviewte ordnet sich selbst der Gegnerschaft zu

- Persönliche, skrupellose Ambition zur Machterlangung durch politische Machtinhaber der Forstverwaltung bzw. des Agrarministeriums

- Private Interessen an ökonomischer Vergünstigung



Keine Angaben Keine Angaben Keine Meinung erfasst - Waldbesitzerverband 2

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Die befragten Akteure der Privatsektorkoalition nennen vor allem die damalige Ministeriumsspitze, Vertreter der Forstverwaltung und der Weltbank (auch ihre Berater) als die einflussreichsten Befürworter eines Staatsforstbetriebes. Für die Leitung und Mitarbeiter der Forstverwaltung wird jedoch ihre Befürworterposition relativiert, indem ihnen eher eine scheinbare Unterstützung aus „Angst“ vor den Vorgesetzten oder aus „strategischen“ Gründen unterstellt wird. Eine weitere Relativierung erfährt die Position der großen Holzabnehmer (große Holzindustriebetriebe), die ursprünglich auf der Seite des Ministeriums gestanden, jedoch nach Aufklärung durch Politik und/oder andere Akteure des Privatsektors zum Gegner-Lager gewechselt haben sollen.

Einstimmig wird die persönliche Einflussnahme des damaligen politischen Amtsinhabers gesehen, der im Ministerium für die Forsten zuständig war. Er soll seine Idee von einem bestimmten Umsetzungsmodell vehement nach eigennützigen privaten Interessen durchzusetzen versucht haben. Zudem wird auf andere höhere Politikvertreter - sowohl in der Regierung als auch in der damaligen Opposition - hingewiesen, die zusammen mit anderen Wirtschaftsakteuren nach persönlichem ökonomischem Nutzen gestrebt hätten.

Schlussendlich führen die Vertreter der Privatsektorkoalition Fakten für eine konsolidierte und erfolgreiche Blockade des Reformversuches an. Hierzu sollen zum einen individuelle Handlungen wie z. B. die Abgabe von parlamentarischen ‚Gegenstimmen’ oder die Einreichung legislativ-administrativer Einsprüche gegen das Umsetzungsmodell unternommen worden sein. Zum anderen wurde eine Allianz zwischen den Verbänden des Privatsektors mit dem Ziel geschlossen, der Reformumsetzung nach dem Weltbank-Modell entgegenzuwirken. Hierzu haben sich vor allem private Förster und Forstunternehmer sowie Unternehmen der privaten Waldnutzer und der klein- und mittelständischen Holz- und Möbelindustrie sowie private und kommunale Waldbesitzer zusammengeschlossen. Neben Wissenschaftlern sollten auch staatliche Forstleute auf den unteren Regierungsebenen diese private Initiative unterstützt haben.


In der dritten Akteurskoalition sind die relativ großen Meinungsunterschiede bezüglich der Bewertung der Reformversuche in der Legislaturperiode 2001-2005 auffallend. Wie unten ausgeführt (vgl. Tab. 38), lassen sich drei Bewertungsausprägungen inhaltlich unterscheiden.

Nach Auffassung zweier Vertreter der Entwicklungshilfe (Projekt 3 und Globales Entwicklungsprogramm) sei sowohl das Konzept und als auch das Umsetzungsmodell der neuen Forstreform positiv gewesen. Denn die mit der Unterstützung der Weltbank vorbereiteten Umstrukturierungen hätten auf die Wiederherstellung einer ordnungsgemäßen Forstwirtschaft und finanzieller Nachhaltigkeit durch den Staatsforstbetrieb und eine weitere Stärkung der institutionellen Kapazitäten abgezielt. Diese Akteure halten weitere geplante Maßnahmen wie Waldzertifizierung und Investitionen für den Naturschutz für wichtig.

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Tabelle 38: Bewertung der Forstpolitik 2001-2005 aus Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’

Ausprägung (Definition)

Ankerbeispiele Akteur

Forstreform 2001-2005 ist im Konzept und Umsetzung richtig und positiv zu bewerten

- Neue Reform zielt auf finanzielle Nachhaltigkeit und ordnungsgemäße Forstwirtschaft durch Staatsforstbetrieb

- Investitionen für institutionelle Entwicklung und technische Unterstützung forstlicher Tätigkeit (Waldbrandschutz, Aufforstung, Zertifizierung etc.)


- Entwicklungs-programm

Forstreform 2001-2005 ist im Konzept positiv und zu begrüßen; Die tatsächliche Reformumsetzung ist jedoch negativ zu bewerten

- Neue Reform zielt auf finanzielle Nachhaltigkeit und Wandel zur ordnungsgemäßen Forstwirtschaft

- Reformumsetzung durch Weltbank-Projekt hätte Vorteile für den Wald nur in seinem Naturschutzteilprojekt

- Weltbank-Projekt hätte enorme Nachteile für den Wald in seinem forstbetrieblichen Teil (z. B. intensive Waldnutzung, Korruption etc.)

- Modell Staatsforstbetrieb wurde (politisch) für private Vorteile missbraucht

- Weltbank-Kredit ist unangemessen bzw. unnötig


Forstpolitik 2001-2005 ist in der Tat (sehr) negativ zu bewerten

- Bestandsschutz (‚Status-quo’) sorgloser Waldnutzung aus politischen und ökonomischen (Teil-)Interessen durch Machtinhaber und ihre ökonomische Klientel

- Debatte für oder gegen Staatsfortbetrieb ist falsch;

- Richtig wäre eine Neuorientierung zu sozial-ökologischen Prioritäten


- Forstverwaltung 3


Im Unterschied dazu äußern sich allerdings zwei Vertreter von Naturschutzverbänden auch kritischer. Sie sind zwar ebenso der Meinung, dass die geplante Forstreform in ihrem Konzept zu begrüßen sei. Begründet wird das, genauso wie oben: Eine neue, verbesserte Strukturreform hätte mit der Etablierung staatlicher Institutionen einen positiven Einfluss auf die finanzielle Absicherung einer nachhaltigen und ordnungsgemäßen Waldbewirtschaftung gehabt. Allerdings wäre die konkrete Umsetzung der Reform, einschließlich des Weltbankprojektes durch interessierte politische Machthaber und Waldnutzer zu Lasten des Waldschutzes missbraucht worden. Abgeleitet wird dieses Misstrauen vor allem davon, dass beim geplanten Modell eines Staatsforstbetriebes versucht wurde, einen unmittelbaren und sehr großen politischen Einfluss durchzusetzen. Des Weiteren sind sich diese Interviewpartner darüber einig, dass der Weltbank-Kredit finanziell ungünstig verhandelt und vor allem auf eine Intensivierung der Holznutzung ausgerichtet wurde. Der eigene positive Beitrag des Weltbank-Projektes wird lediglich in seinem Investitionsteil für Naturschutzmaßnahmen gesehen.

Schließlich weist je ein Vertreter eines Naturschutzverbandes, der Forstverwaltung und des Parlaments (Partei D) darauf hin, dass sich die Forstpolitik in der Periode 2001-2005 ausschließlich durch das politische Monopol einer der damals regierenden Parteien (Partei C) geprägt gewesen sei, die das Landwirtschaftsministerium und folglich auch die Forstverwaltung personell besetzt hatte. Insgesamt wird diese Legislaturperiode mit einer

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sorglosen Waldbewirtschaftung und einem eindeutigen Primat der Holznutzung äußerst negativ assoziiert. Insoweit sollen waldnutzungsbezogene ökonomische Teilinteressen mit Hilfe von Korruptionsschemen durchgesetzt werden sein, an denen interessierte regierende Politiker und ihre Nutzerklientel beteiligt waren. Vor diesem Hintergrund sei kein grundlegender Politikwandel von Seiten der so genannten ‚Holzmafia’ gesucht worden, um den „Status-quo“) von Beraubung des (Staats-) Waldes zu Gunsten parteilicher und persönlicher ökonomischer Vorteile auch weiterhin zu erhalten. Vor diesem Hintergrund wurde die damalige Debatte um die (Wieder-)Gründung eines Staatsforstbetriebes als ‚unangemessen’ empfunden und eine sozial-ökologische Neuausrichtung in der Forstpolitik und Forstpraxis gefordert.

Tabelle 39: Die Reformkontroverse 2001-2005 aus Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’

Reformbefürworter Reformgegner Erklärung der Reformblockade

Nach Auffassung von

- Ministerium

- Sonstige Behörden


- Bestimmte regierende Politiker (Partei C)

- ‚Schatten-Business’ (Holzmafia)

- Privatsektor

- Politisches ‚Ringen’ und Machtkonflikt innerhalb der damals regierenden Parteien (Ministerium vs. Parlament)

- Übergewicht des Interesses für Bestandsschutz (‚Status-quo’) einer unnachhaltigen Waldnutzung

- Proteste empörter Privatunternehmen aus Angst vor Marktnachteilen infolge einer Etablierung forstbetrieblicher Staatskompetenz

- Forstlcihes

Entwicklungsprojekt 3

- Entwicklungsprogram


- Bestimmte Parlamentsgruppen


- Umweltverbände

- Politiker (Gegner der Ministeriumsspitze)

- Privatsektor

- NGO’s

- Politisches ‚Ringen’ und Machtkonflikt innerhalb der damals regierenden Parteien (Ministerium vs. Parlament)

- Übergewicht des Interesses für Bestandsschutz (‚Status-quo’) einer unnachhaltigen Waldnutzung

- Proteste empörter Privatunternehmen aus Angst vor Marktnachteilen infolge einer Etablierung forstbetrieblicher Staatskompetenz


- Ministerium

- Große Holzabnehmer

- Regierende Politiker (Parlament und Regierung)

- Private Unternehmen

- Politische Einflussnahme durch Regierende auf Bestandsschutz (‚Status-quo’) zur Befriedigung von Nutzungsansprüchen ihrer Klientel: Wähler und Unternehmen


- Forstverwaltung 3


Über die Akteurskonstellationen und die Erklärung der Politikkontroverse innerhalb des forstlichen ‚Weltbankprojektes’ sind sich die Akteure der ‚Gemeinwohlkoalition’ weitgehend einig. So nennen die Befragten die damalige politische Leitung des Ministeriums (Minister, Vizeminister) und andere öffentliche Behörden (z. B. das Finanzministerium) sowie

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bestimmte Politiker und die Vertreter des staatlichen Forstberufsstandes als die Befürworter des forstlichen Weltbankprojektes. Zudem werden einige NGO’s und große Holzabnehmer (Zellstoff- und Papierindustrie) als weitere Unterstützer minderheitlich angeführt. Als Gegner sollen bestimmte politische Regierungsvertreter, die als politische Gegner der Ministeriumsleitung zu sehen seien, aufgetreten sein. Außerdem sollten ökonomisch interessierte Vertreter der ‚Holzmafia’, also private Waldnutzer und ihre ‚Geschäftspartner’ aus Politik und Verwaltung zu den Opponenten gezählt werden. Schließlich werden auch allgemein Vertreter des privaten Wirtschaftssektors und Naturschutzverbände identifiziert, die sich gegen die Forstreform und ihr Modell ausgesprochen haben sollen (vgl. Tab. 39).

Einstimmig wird die Reformblockade und somit der ausgebliebene Politikwandel mit gegensätzlichen Interessen und Machtkonflikten sowie mit Interessen am Status Quo zwecks illegaler Bereicherung erklärt. Nach Auffassung eines Vertreters der (forstlichen) Entwicklungshilfe gilt:

„Das Projekt [der Weltbank] hat viele Gegner hervorgerufen. […] Und die Gegner […] sind natürlich diejenigen, die die illegale Holznutzung und die Gesetzesverletzung unterstützen […]. Es gab auch politische Gründe, verbunden damit, welches Ministerium was für Minister hat, aus welcher Partei dieser Minister kommt, es gab persönliche Konflikte zwischen damaligen Ministerien und Mitgliedern des Parlaments. […] Es hat sich ergeben, dass der Wald ein wichtiges Thema ist, welches auch politisiert werden und eine große ökonomische Bedeutung haben könnte. Denn die Einnahmen aus illegaler Holznutzung belaufen sich

tatsächlich auf Millionen Lewa [Bulgarische Währung].“ (Globales Entwicklungsprogramm)

Der politische (Macht-)Konflikt zwischen Reformträgern aus dem Ministerium und ihren Kontrahenten in Parlament und Regierung soll eine besonders große Rolle gespielt haben. Dieser politische Konflikt wird aus der Sicht eines Naturschutzverbandes folgendermaßen nachgezeichnet:

„Die Partei C und die Partei B haben sich ausgesprochen gestritten. [Der Vizeminister], der aus einer dritten Partei A kam, hat sich sehr eng an die Partei C oder bestimmte Kreise oder Strukturen der Partei C angebunden. Und das Projekt (der Weltbank) wurde mit ihm verbunden und man hat es demonstrativ scheitern lassen, um ihm zu sagen, dass er gehen muss…. Gescheitert wahrscheinlich durch die Partei B…Da hat der Vorsitzende des Parlamentsausschusses (Partei B) gesagt, dass er den Wald den Türken nicht geben wird. …Und im Gesetzentwurf stand, dass der Minister der Chef des Staatsbetriebes wird…Das heißt, der Minister hätte direkten Zugrifft zu allen finanziellen Entscheidungen gehabt. Also, der Minister war von der Partei C, und sie hatten da bestimmte Gegensätze…Ich weiß nicht, ob der Ausschussvorsitzende vom Schutz des bulgarischen Waldes motiviert war, was ich

zutiefst anzweifle, aber der Konflikt war zutiefst politischer Natur.“ (Naturschutzverband 2)

Des Weiteren wird auch auf die Interessen empörter Vertreter des (legalen) privaten Unternehmertums als mögliche Erklärungsfaktoren für die Reform- und Politikblockade hingewiesen. Ein weiterer Vertreter des Naturschutzes beschreibt das wie folgt:

„Also die Gegner oder eher die Vertreter des privaten Holzernte- und holzverarbeitenden Sektors waren unsicher für ihre Zukunft. Diese Akteure fürchteten sich davor, wie sich dieser Staatsbetrieb auf ihre weiteren Geschäfte und den ganzen Sektor auswirkt.“


Ergebnisse

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Die aggregierten Ergebnisse zu den wahrgenommenen Akteurskonstellationen sind für die drei Verfechter-Koalitionen in Tabelle 40 (noch einmal) zusammengefasst, um einen besseren Überblick zu bieten. Es fällt hier zum einen die eindeutig gegensätzliche Positionierung hoher politischer Amtsinhaber (Ministeriumsspitze gegen Parlamentspolitiker bzw. andere Regierungspolitiker) sowie die klare Position des privaten Sektors auf der Seite der Gegner auf. Zum anderen ist die Stellung der Forstverwaltung und ihrer Mitarbeiter hervorzuheben: Aus der Sicht vieler Interviewpartner aus allen Koalitionen haben sich die staatlichen Forstleute nicht eindeutig positioniert und finden sich deshalb sowohl in der Befürworter- als auch in der Gegner-Gruppe. Genauso verhält es sich mit dem Vertreter der großen Holzindustriebetriebe, der Nichtregierungsorganisationen (wie z.B. Naturschutzverbänden) und der Wissenschaft.

Tabelle 40: Akteurskonstellationen zur Forstreform 2001-2005 61

Reformbefürworter Reformgegner


- Ministerium für Landwirtschaft und Forsten (8x)

- Staatsforstverwaltung (8x)

- Staatliche Forstleute (8x)

- Weltbank (5x)

- Politiker, Abgeordnete (4x)

- Private Waldnutzer (z. B. Forst- und Holzunternehmer, Große Holzabnehmer) (3x)

- Private Forstleute (3x)


- Wissenschaft (3x)

- Privatwaldbesitzer (2x)


- Spitzenpolitiker (2x)


- Staatsforstverwaltung (3x)

- Verband (staatlicher) Forstleute (1x)

- Weltbank (3x)

- Große Holzabnehmer (anfangs dafür, nach Aufklärung später dagegen) (1x)

- Politiker, Abgeordnete (2x)

- Leitung Forstverwaltung (2x)


- Private Waldnutzer (3x)

- Private Forstleute (1x)

- Große Holzabnehmer (anfangs dafür, später dagegen) (1x)

- Forstliche Wissenschaft (1x)


- Bestimmte regierende Politiker (2x)


- Andere Behörden (z. B. Finanzministerium) (1x)

- Forstverwaltung (2x)


- Weltbank (3x)

- Große Holzabnehmer (1x)

- Umweltverbände (2x)

- Bestimmte regierende Politiker (‚Holzmafia’) (6x)

- Private Waldnutzer (‚Holzmafia’) (2x)

- Privatsektor (2x)

- Umweltverbände (1x)

61

Zahl aller Nennungen innerhalb einer Verfechter-Koalition in Klammern

Ergebnisse

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6.1.7 Beurteilung der Forstpolitik in der Periode seit 2005


Mehrheitlich wird die „neue“ Forstreform, die nach dem Regierungswechsel 2005 aufgegriffen wurde, als ein verbessertes Umsetzungsmodell der Reformidee des forstlichen Weltbankprojektes in der vorausgegangenen Legislaturperiode gesehen und weiterhin befürwortet. In den Worten eines Vertreters der Forstverwaltung und eines Abgeordneten (Partei A) wird das wie folgt zum Ausdruck gebracht:

“Zum Mandatsbeginn der nächsten Regierung [seit 2005] wurde diese Frage [nach dem Nutzungsmodell für den Staatswald oder Staatsforstbetrieb] […] auf die politische Tagesordnung gesetzt und angesichts dessen, ein Modell, das dem von der Weltbank vorgeschlagenem Modell ähnelt, jedoch angepasst an die jetzigen Realitäten im Lande, durch

Novelle des Waldgesetzes umgesetzt.“ (Forstverwaltung 2)

„Im neuen Gesetz [Stand 2006] weisen wir die Idee von der Notwendigkeit einer zusätzlichen forstbetrieblichen Tätigkeit im Staatswald nicht zurück. […] Wir sind sogar davon überzeugt, dass der Sektor über die finanziellen Ressourcen und Möglichkeiten verfügt, unter einer guten Wirtschafts- und Preispolitik können diese Mittel bereitgestellt werden. […] Ich denke, das Weltbank-Projekt war eine gute Idee, […] mit der, nun ergänzt durch die neue Sachlage, […] mit den neuen Problemen, die im Forstsektor existieren, alle positiven Sachen dieses Projektes berücksichtigt werden[...] welche Idee in der neu vorgeschlagenen Variante

umgesetzt wird.“ (Parlamentarier, Partei A)

Die positive Weiterentwicklung wird von den Akteuren vor allem in der ‚besseren’ Trennung hoheitlicher und forstbetrieblicher Staatsfunktionen durch den geplanten (Wider-) Aufbau dreier staatlicher Forstorganisationen gesehen: einer kontrollierenden Forstbehörde, einem bzw. mehreren wirtschaftenden Staatsbetrieben und einem forstlichen Investitionsfonds. In prägnanter Form lässt sich diese Auffassung am Beispiel der folgenden Bewertung eines anderen, hochrangigen Vertreters der Forstverwaltung illustrieren:

„Das, was jetzt vorgeschlagen wird, unterscheidet sich inhaltlich nicht viel davon, was damals vorgeschlagen wurde. Das zentrale Prinzip der Trennung kontrollierender und forstbetrieblicher Funktionen bleibt erhalten. Das andere Prinzip zur Gewährleistung einer finanziellen Funktionsfähigkeit wird eingehalten, indem vorgeschlagen wird, dass wir neben dem Betrieb auch einen Fonds haben. Die Kernpunkte, die eine nachhaltige Forstwirtschaft

sichern, stehen also im jetzigen Programm.“ (Forstverwaltung 1)

Die positive Position wird auch von einem anderen Mitglied des Parlaments (Partei B-1) bestätigt. Nach dessen Auffassung steckt die positive Weiterentwicklung gerade in der vorgeschlagenen Verbesserung der Finanzkontrolle durch weitere Trennung innerhalb der forstbetrieblichen Kompetenzen im Staatswald:

„Das Neue zum heutigen Stand ist, dass neben der Trennung von Hoheits- und Wirtschaftsfunktionen auch eine Trennung innerhalb der Wirtschaftsfunktion statt findet: eine Trennung in Bezug auf ausführende und finanzierende Funktion. Das heißt, es wird gegründet oder besser gesagt wird wiederhergestellt der Fonds “Bulgarischer Wald”, er wird aus diesem Staatsbetrieb ausgegliedert. Und der Forstbetrieb wird jetzt in Forstunternehmen

Ergebnisse

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umbenannt. Das ist der Unterschied nach dem Umbauplan, nicht, der Unterschied zwischen den beiden Varianten, die über die Jahre hinweg unterschiedlichen Transformationen ausgesetzt wurden. Das heißt, während der staatliche Wirtschaftsbetrieb in der ursprünglichen Variante des damaligen Vizeministers Mittel akkumulieren und diese verbindlich per Satzung zurück investieren sollte, fließen alle diese Gelder jetzt über einen Fonds ‚Bulgarischer Wald’, aus dem sie in den Betrieb zurück kommen. Das heißt, es findet eine noch seriösere Kontrolle über diese Finanzmittel statt. […] Ich halte das für eine sinnvolle Entwicklung in der Philosophie dieser Veränderung, die wir umsetzen wollen.“

(Parlamentarier, Partei B-1)

Während der Umsetzung dieses Modells mehrheitlich optimistisch entgegensehen wird, verweisen die beiden parlamentarischen Koalitionsverbündeten auf eine politische Patt-Situation, in der die derzeit regierenden Parteien ihren (Verteilungs-)Konflikt nicht lösen können. Demnach solle die Partei A, die den Vorstand des Parlamentsausschusses für Landwirtschaft und Forsten innehat, legislative Änderungen forciert haben, während die Partei C, die den Minister für Landwirtschaft und Forsten stellt, weitere Forstreformen blockieren würde. Die blockierte Forstpolitik sei dabei vor allem auf einen Machtkonflikt innerhalb der Regierung bezüglich der Durchsetzung erwerbswirtschaftlicher Interessen zurückzuführen.

„Momentan [2006] kann man wieder sagen, dass wir eine Entwicklung der Sachen erreicht haben und auf der Mitte des Weges stoppen müssen. Natürlich tragen unsere Koalitionspartner die zentrale Verantwortung dafür, denn sie sind mehr – so zu sagen- für die Waldentwicklung zuständig als [unsere Partei B]: die einen in Bezug darauf, dass sie das Ministerium verwalten, und die anderen dadurch, dass sie dem Parlamentsauschuss vorsitzen. Ich bin der Meinung, dass sie unter sich ihren Konflikt lösen und eine Lösung finden müssen, während [unsere Partei B] als politische Macht im Prinzip die These

unterstützen würde, dass eine Reform durchzuführen ist.“ (Parlamentarier, Partei B-1)


In klarem Unterschied zu den obigen Meinungen innerhalb der Forstverwaltungskoalition, positionieren sich die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ eindeutig gegen die neuen Ideen im Rahmen der Forstpolitik ab 2005. Negativ äußern sich diese Akteure weil sie keine prinzipielle Politikveränderung in Richtung Auflösung des staatlichen Monopols und der Korruption erwarten. Die Befragten verbinden mehrheitlich die Forstpolitik in der betrachteten Periode als ein politisches ‚Ringen’ zwischen den regierenden Parteien um die Kontrolle über Waldressourcen. Sie führen die Blockade der Reformversuche des Ministeriums und andere Regierende und deren Klientel zurück, die alle an einem Schutz des Status Quo interessiert sind. Schließlich bemängeln die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ äußerst kritisch die geschlossene und staatsdominierte Politikgestaltung. Am Beispiel der Aussagen zweier Vertreter aus Privatsektor und Politik lasen sich die Vorwürfe dieser Koalition zutreffend verdeutlichen:

„Der neu vorgeschlagene Gesetzesentwurf [Stand 2006] [...] widerspricht der Philosophie der Forststrategie. Wahrscheinlich hat das Gesetz die Forststrategie gestoppt, denn die Strategie beinhaltet keine solchen Auflagen, dass die forstbetriebliche Tätigkeit zum Staat zurückgeht. [...] Es wird von einem Gesetz gesprochen, und man wollte es halt mitten in der Sommerurlaubszeit sehr schnell ins Parlament einbringen und verabschieden. [...] Niemand hat etwas davon gesagt, aber es wurde in der ersten Lesung angenommen. Während der

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zweiten Lesung [...] haben sich die Partei C und die Partei A nicht verständigt, wer und wie kontrollieren wird, und es kam gar nicht zur zweiten Lesung. [...] Aber zwischenzeitlich hat man in kürzester Zeit die Forstverwaltung beauftragt, eigene legislative Vorschläge zu erarbeiten und man legte einen sechsten Gesetzesentwurf vor. Etwas sehr Unbekanntes. [...] Man sagte später, dass es aufgrund fehlender politischer Einigkeit darüber, was das Gesetz sein sollte, nicht zur Abstimmung eingebracht wird. [...] Alles steht als ganzes im Dunklen

und wir wissen nicht, was genau abläuft.“ (Holz- und Möbelindustrieverband)

„Zur jetzigen Situation [Stand 2006]) kann man das folgende sagen: die Tatsache, dass man vier Varianten von Gesetzesentwürfen diskutierte und am Ende ein fünfter ins Parlament eingebracht wurde, weist auf die gleichen Kämpfe, die aus ökonomischen Interessen resultieren, hin. […] Der Interessenkonflikt bezieht sich darauf, wer das Personal anstellen und entlassen kann, wer die Lizenzen ausstellen oder nicht ausstellen kann, von wem und von wem nicht die Rohstoffvergabe und deren Handel abhängt. […] Und ich spreche davon, dass das ökonomische Interesse in den Kreisen der Regierenden besteht. Interessen einzelner Personen, ich rede nicht von politischer Vision. Um es auf den Punkt zu bringen: das sind Gegensätze in der Frage, ob die Partei C oder die Partei A diesen Sektor verwalten soll.

Deswegen ist alles blockiert.“ (Parlamentarier, Partei D)


Die Akteure dieser Gruppe nehmen das Konzept der seit 2005 geplanten Strukturreform zwar als Wiederholung der im Rahmen des Weltbankprojektes entworfenen Reformideen wahr. Sie sehen aber ebenfalls politische Machtspiele dahinter, die vor allem vor dem Hintergrund favorisierter erwerbswirtschaftlicher Interessen an der Waldnutzung auf Nutzenverteilung und die damit einhergehenden Interessenkonflikte abzielen. Dass die Forstpolitik und Forstwirtschaft einem unmittelbaren und kurzfristig änderbaren Einfluss durch (Regierungs-)Politik unterliegen, der für eine ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ als äußerst negativ zu sehen sei, wird aus Sicht eines Naturschutzverbandes erläutert:

“Die Veränderungen wirken sich ungünstig auf eine nachhaltige Entwicklung des Sektors aus. Denn diese häufigen Änderungen der Strategie als ganzes - das sind keine Änderungen in den Details oder Konzeptanpassungen - haben einen sehr schlimmen Einfluss […] Sie blockieren die Prozesse […] sie machen einen Mischmasch im Sektor […] Der Grund liegt darin, dass die Politiken nach jedem Regierungswechsel geändert werden. […] Das kommt vom Wandel in der politischen Lage im Lande; von den Interessen der regierenden

politischen Partei oder Koalition.“ (Naturschutzverband 3)

Die Problematik der politischen Eingriffe in die Forstwirtschaft Bulgariens wird darauf zurückgeführt, dass eine forstliche Nachhaltigkeitspolitik vor allem an der Verfolgung privater Interessen leidet. Am Beispiel der forstlichen Reformblockaden in den letzten beiden Legislaturperioden (bis und ab 2005) wird dies nach Auffassung eines weiteren Vertreters des Naturschutzes wie folgt negativ bewertet:

„Und von daher kam die Forstreform, die jetzt geplant ist und die Philosophie der Weltbank doppelt, dadurch, dass die Leute die drei Jahre lang das Projekt der Weltbank verneinten, jetzt zu sagen versuchen: “Das ist nun unser Projekt”. Das heißt, der Grund dafür ist eben der gleiche: sie haben kein Interesse an der Veränderung, weil sie ihnen einfach nicht gestatten würde, ihre politischen oder persönlichen finanziellen Interessen zu befriedigen.“


Ergebnisse

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In Tabelle 41 sind die bereits angerissenen Sichtweisen und Einschätzungen der jeweiligen Verfechter-Koalitionen der Forstpolitik Bulgariens in der aktuellen Legislaturperiode (Stand 2006) zusammenfassend dargestellt. Es fällt hier die relativ weitgehende Konsistenz der geäußerten Meinung innerhalb einer jeden Akteursgruppe sowie die erkennbaren Unterschiede zwischen den Koalitionen, zumindest zwischen den staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren auf.

Tabelle 41: Bewertung der Forstpolitik seit 2005 aus Sicht der befragten Akteure

Ausprägung (Definition) Ankerbeispiele

Aus der Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’:

Forstpolitik in der Periode seit 2005 ist eine verbesserte und angepasste Weiterführung der Reformideen von 2001-2005; sie ist daher sehr positiv zu bewerten

- Eine Anpassung der Weltbank-Ideen bezüglich Forstreform

- Gründung dreier staatlicher Forstorganisationen, darunter Behörde, Staatsbetrieb und Staatsfonds ist eine verbesserte Umsetzung der Reformideen

Aus der Sicht der ‚Privatsektorkoalition’:

Forstpolitik in der Periode seit 2005 ist eine Weiterführung der falschen Reformideen von 2001-2005 und wird unter fehlenden Mitwirkungschancen für die (privaten) Anspruchgruppen gestaltet; sie ist daher sehr negativ zu bewerten

- Keine prinzipielle Politikveränderung des staatlichen Monopols und Korruption

- Politisches ‚Ringen’ zwischen den regierenden Parteien um Kontrolle über Waldressourcen

- Bestandsschutz durch Ministerium und andere Regierende

- Mehrere Gesetzesentwürfe, die geschlossen von Regierung und Verwaltung entworfen werden

- Keine Berücksichtigung des Privatsektors bzw. der politischen Opposition

Aus der Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’:

Forstpolitik in der Periode seit 2005 ist eine scheinbare Weiterführung der Reformideen von 2001-2005; sie ist aber jedoch ein Mittel, um politischen Willen zu inszenieren und Politikwandel zu verhindern; sie ist daher negativ zu bewerten

- Übergewicht erwerbswirtschaftlicher Interessen innerhalb der Regierenden und deren Wirtschaftsklientel

- Feste Interessen am Bestandsschutz (‚Status quo’) wegen persönlicher oder parteilicher Vergünstigung

- Debatte für oder gegen Staatsforstbetrieb ist falsch

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6.1.8 Bewertung des Prozesses ‚Nationale Forstpolitik und Forststrategie’

Nachstehend wird für die drei Akteurskoalitionen die Bewertung des Prozesses der Erarbeitung einer Nationalen Forstpolitik und Forststrategie (NFPS) in Bulgarien vorgestellt. Aus Sicht des Autors eignet sich dieses Fallbeispiel besonders gut zur Prüfung der grundlegenden Einstellungen und Handlungen der Akteure bzw. Akteurskoalitionen, weil die Mehrzahl der Befragten im eigentlichen NFPS-Prozess direkt einbezogen war.

Die Ergebnisdarstellung orientiert sich dabei allgemein an den folgenden Punkten:

• Bewertung von Inhalten und Prozesselementen;

• Wahrnehmung von Zielkonflikten und Erklärung von Umsetzungsblockaden; sowie

• Selektion und Befürwortung von Zielvorstellungen.


Die Akteure besitzen mehrheitlich eine sehr positive Einstellung zum Prozess der NFPS. Ihm wird eine ‚große Bedeutung’ beigemessen, und die NFPS als ein inhaltlich sehr gutes (Rahmen-)Dokument bewertet. Sie beinhalte Grundsätze für eine langfristige forstliche Nachhaltigkeitspolitik gemäß internationalen Anforderungen und bulgarischen Traditionen und setze entsprechende Prioritäten. Dabei wird mehrheitlich insbesondere die demokratische Natur des Prozesses hervorgehoben, die sich in der Mitwirkung und Berücksichtigung aller Anspruchsgruppen sowie in der Konsensfindung und der ganzheitlichen Entwicklung des Forstsektors manifestiere. Es wird zwar auf das Fehlen eines konkreten Umsetzungsplanes - z. B. keine Festlegung einer konkreten Forstorganisation für die geplante Strukturreform – hingewiesen. Die NFPS wird jedoch als eine entsprechende Grundlage für forstliches Handeln auf der operativen Ebene bezeichnet.

Während die Mehrzahl der Befragten die fachliche Ausarbeitung der NFPS – unter dem Ziel einer „nachhaltigen ökonomischen Entwicklung des Forstsektors mit Mehrzweckbedeutung für die Gesellschaft“ - ohne Bindung an parteipolitische Ziele - betonen, führen zwei Akteure aus Politik (Partei A) und Forstpraxis (Forstleuteverband) die jüngste Bewilligung der NFPS durch den Vorstand der Partei A an.

Darüber hinaus fällt auf, dass einige Akteure - wie z. B. die Entwicklungsprojekt 1, die regionale Forstbehörde und die Wissenschaft (Forschungsanstalt) – nicht unwesentliche Umsetzungsschwächen identifizieren. Bemängelt wird z.B., dass die NFPS ein „Dokument auf dem Papier“ und „für die Praxis nicht brauchbar“ sei. Zudem wird kritisiert, dass das regionale und lokale Forstpersonal nur mangelhafte Kenntnisse von den strategischen Inhalten der NFPS habe und dass die regionalen Umsetzungspläne fehlen würden.

Die Bewertung des politischen Verbündeten (Partei B-1) unterscheidet sich spürbar von den obigen Meinungen. Er hält zwar die Notwendigkeit einer NFPS hoch, sieht jedoch keine wirkliche Forststrategie trotz der erarbeiteten Vorlagen. Problematisch seien aus seiner Sicht

Ergebnisse

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die mangelhafte Festlegung „langfristiger forstpolitischer Entwicklungsziele“ und das Fehlen eines konkreten Umsetzungsplans, der Maßnahmen, Fristen und Kompetenzen klar definiert.

Die Blockade der NFPS auf dem Stand von 2003 wird fast einstimmig durch prozessexogene Faktoren erklärt. Dazu zähle im Generellen die mangelnde politische Unterstützung wegen enormer politischer und ökonomischer Interessengegensätze. Im Konkreten werden die folgenden Schlüsseleinflüsse gesehen: zum einen bewerten die Akteure selbstkritisch, dass die Einbeziehung des Parlaments als Bewilligungsorgan der NFPS ein großer Fehler gewesen sei, denn die Forststrategie sei sektoral gewesen. Ihre Bewilligung nur durch Forstverwaltung oder höchstens den Ministerrat sei daher ausreichend gewesen. Zum anderen führten die Akteure die Blockade des politischen Prozesses auf einen negativen politischen Nebeneffekt zurück: Während der Auseinandersetzung um die Etablierung eines Staatsforstbetriebes wurden beide Konzepte – die NFPS und das Umstrukturierungsmodell – gleichzeitig behandelt und daher von der Politik auch beide pauschal abgelehnt. Im eigentlichen Ausarbeitungsprozess werden dahingegen kaum Konflikte identifiziert, denn aus Sicht mehrerer Akteure habe die NFPS an sich keine Gegner gehabt, zumindest habe es keine forstlichen Fachkonflikte oder Konflikte mit anderen Ministerien gegeben.

Eine interessante Erklärung zur NFPS-Blockade liefert der Parlamentarier (Partei B-1), auf dessen Initiative die NFPS wegen Fehlen eines konkreten Strukturmodells zur Umsetzung der Forststrategie und wegen der somit fehlenden Garantie für eine nachhaltige Waldnutzung gebremst bzw. gestoppt worden sei. Nach Auffassung dieses damals einflussreichen Akteurs sei das notwenig gewesen, um den Wald vor Übernutzung zu schützen. Konkret argumentiert er dazu weiter, dass die NFPS kein konkretes Umsetzungsmodell einer Waldnutzung enthält, das die Erschließung und Nutzung der unzugänglichen Waldgebiete vorsieht und damit zum Abbau der Übernutzung in den bereits früher erschlossenen Waldbeständen führt.

Die Befragten nennen mehrheitlich vor allem praktische Einschränkungen für die Umsetzung der NFPS, die an den gegensätzlichen Interessen liegen. So bestehe ein großer Konflikt über die Waldnutzung zwischen dem Staat, vertreten durch die Forstverwaltung als dem größten Waldeigentümer, und den privaten Waldnutzern: In der Deutung der Forstverwaltungskoalition seien die staatlichen Forstleute vor allem darum bemüht, die „Interessen des Waldes“ vor ausgeprägten Wirtschaftsinteressen an einer intensiveren Holznutzung zu schützen. Da aber die Mitarbeiter der Forstverwaltung unter Druck und Zwang durch einflussreiche Vertreter der Politik und interessierte Waldnutzer gesetzt würden, bestünde die Gefahr, dass es bei der Waldnutzung zu Gesetzesverletzungen und Korruption durch staatliche Mitarbeiter komme.

Ergänzend dazu führt ein Vertreter der Forstverwaltung aus, der direkt den NFPS-Prozess betreut hat, dass der Staat während der Erarbeitung des forststrategischen Programms in mehrfacher Hinsicht in einem interessengeleiteten Spannungsverhältnis zu allen anderen Anspruchsgruppen gestanden habe. Auf der einen Seite sei der Staat damit konfrontiert gewesen, Holzernteprojekte und somit Rohstoffnutzungsrechte im Staatswald zwischen unterschiedlich großen Nutzergruppen gerecht zu verteilen; denn um die Vergabe von Holzernteprojekten sollen große Holzabnehmer (z. B. Zellstoff- und Papierindustrie,

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Holzwerkstoffindustrie) gegen klein- und mittelständische Waldnutzer konkurriert haben. Auf der anderen Seite hätte der Staat – genau wie oben beschrieben – den privaten Waldeigentümern entgegentreten müssen, um die öffentlichen Interessen einer Walderhaltung und ordnungsgemäßen Waldnutzung, subsumiert unter “Interessen des Waldes“, gegen private, kurzfristig angelegte Nutungsinteressen durchzusetzen. Als letztes Konfliktfeld wird schließlich auch der Interessengegensatz zwischen dem Anteil von Wirtschaftswald und Waldnaturschutzflächen genannt, bei dem der Staat mit der Forderung von Umweltverbänden nach einer wesentlichen Steigerung der unter Schutz stehenden Waldflächen konfrontiert gewesen sei.

Alle diese Konflikte seien aus Sicht der Forstverwaltungskoalition allerdings während der Erarbeitung der NFPS durch passende Maßnahmen wie fachliche Aufklärungen, gute Kommunikation oder vage inhaltliche Formulierungen überwunden worden. Schließlich begründen die Akteure ihre Ziele durch die vorrangige Aufgabe der NFPS, eine nachhaltige Waldbewirtschaftung umzusetzen. In diesem Sinne fühlen sich die Akteure, vor allem die staatlichen Forstleute, verpflichtet, den bulgarischen Wald durch nachhaltige Bewirtschaftung und Nutzung zu erhalten. Dabei sollen allerdings die unterschiedlichen (Nutzungs-)Interessen ausgeglichen werden, aber keinesfalls zu Lasten der „Interessen des Waldes“. Konkrete Umsetzungsmaßnahmen dafür seien gesetzliche Änderungen über eine staatszentrierte Forstreform sowie eine finanzielle und personelle Absicherung des Staatsforstdienstes.


Allgemein betonen die Akteure die fehlende Bedeutung der NFPS oder sogar ihre (praktische) Verzichtbarkeit. In Bezug auf die qualitative Bewertung des NFPS-Prozesses differenziert sich diese Koalition allerdings intern. Im Allgemeinen weisen Akteure - wie die beiden Parlamentsmitglieder (Partei D und Partei B-2), das Entwicklungsprojekt 2, der Verband privater Forstunternehmer 2, der Waldbesitzerverband 1 und die Forstuniversität - auf zahlreiche inhaltliche Mängel hin. Als Beispiele werden hierzu die folgenden genannt: unklare Zielformulierungen und Zuständigkeiten sowie die Festlegung unangemessener und/oder „veralteter“ Maßnahmen. Im Konkreten wird kritisiert, dass zum Beispiel Aufforstungen gegenüber Naturverjüngung bevorzugt oder aber sozioökonomische Faktoren wie die Entwicklung der privaten Marktwirtschaft nicht berücksichtigt werden. Der NFPS-Prozess wird von dieser Akteursgruppe dafür kritisiert, dass er rein formal, d. h. symbolisch abgewickelt worden sei. Andere Meinungen, z. B. des Privatsektors, seien nicht berücksichtigt worden. Den Aussagen zufolge vertrete die NFPS somit lediglich die Meinung des Staates bzw. der Staatsforstverwaltung. Diesbezüglich wird vehement kritisiert, dass die Forstverwaltung ihre eigenen Interessen an der Durchsetzung der Idee eines zentralisierten Staatsforstbetriebes ohne Rücksicht auf die öffentliche Meinung verfolgt habe.

Eine davon abweichende Meinung äußern andere Akteure dieser Gruppe, wie z. B. der Verband privater Forstunternehmer 1 und der Holzindustrieverband, die als Teilnehmer der NFPS-Arbeitsgruppe über ihre aktive Mitwirkung im Ausarbeitungsprozess berichten. Sie betonen übereinstimmend ihre Unterstützung für die Inhalte („gutes Werk“, „vage Inhalte sind kein Nachteil“) und die prozessualen Aspekte der NFPS („fachliches Input“,

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172

„Mitwirkung von Anspruchsgruppen“, „zeitgemäße Arbeitsweise“, „konstruktiver Dialog“ etc.). Aus ihrer Sicht habe es zwar nicht unwesentliche Meinungsunterschiede und Streitigkeiten gegeben. Diese seien jedoch durch kompromisshafte Formulierungen oder sogar durch unmittelbare Textstreichungen überwunden worden. Konkret wird berichtet, dass kein explizites Umsetzungsmodell der Forstorganisation in die NFPS inhaltlich aufgenommen wurde, um die von der Forstbehörde getragene Idee eines „Staatsforstbetriebes“ nicht zuzulassen. Die Blockade der NFPS führen sie – genau wie die ‚Forstverwaltungskoalition’ - eher auf den negativen Nebeneffekt zurück, dass die Forststrategie der politischen Auseinandersetzung über den „Staatsforstbetrieb“ zum Opfer gefallen sei.

Alle Akteure in der ‚Privatsektorkoalition’ sind sich allerdings weitgehend darüber einig, dass die fehlende Umsetzung einer langfristigen forstlichen Entwicklungsstrategie (wie die NFPS) in der Existenz großer ökonomischer Interessenkonflikte begründet sei. Diese spiegelten sich in einem Widerstand gegen jegliche Reformen wieder und seien in der derzeit existierenden Situation eines „Raubbaus an den Wäldern“ begründet. Hauptverantwortliche dafür seien – so den Akteursmeinungen zufolge - die aktuell regierenden politischen Machtinhaber. Zur Gruppe dieser ‚Bestandsbewahrer’ solle die Leitung des Ministeriums und der Forstverwaltung, das Führungspersonal lokaler staatlicher Strukturen sowie regierende Politiker unterschiedlicher Positionen – insbesondere die Partei C und die Partei A - zählen. Ihr Hauptanliegen sei es dabei, erwerbswirtschaftliche Interessen großer Holzabnehmer wie auch vieler lokaler Holznutzer zum Preis ökonomischer und politischer Vorteile zu befriedigen. Darüber hinaus würden die Akteure politische Machtkonflikte innerhalb der aktuellen Koalitionsregierung wahrnehmen. So sollen sich Vertreter der Partei A gegen ihre Koalitionspartner von der Partei C durchgesetzt haben, um Verwaltungskompetenz und Verfügungsmacht über die Verwaltung der Forstressourcen zu erlangen. Im Endeffekt werde die Forstpolitik generell wegen der Interessengegensätze blockiert.

Auf die Frage, welche Ziele die Akteure mit einem NFPS-Prozess verbinden, äußern sich die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ weitgehend einstimmig. Diese Akteure möchten sich in den Prozess der Erarbeitung einer NFPS aktiv einbringen, um ihre eigenen Ziele zu verfolgen. Ihre Interessen bestehen vor allem darin, „klare Spielregeln“ und „fördernde Bedingungen für den Privatbusiness“ bei der Waldnutzung sicherzustellen. Die Zielverwirklichung sollte durch eine zunehmende Einflussnahme des Privatsektors ermöglicht werden, indem eine politische Mitgestaltungskompetenz und Handlungsmandate an alle Anspruchsgruppen des Privatsektors rechtlich-institutionell übertragen werden.


Wie bereits am Beispiel der ‚Privatsektorkoalition’ ausgeführt, lässt sich auch innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’ eine inhomogene Bewertung der NFPS feststellen. So hat die Mehrzahl der Akteure – wie z. B. der Vertreter der Forstverwaltung 3 und je zwei Vertreter der Naturschutzverbände und Entwicklungshilfe, aktiv in der NFPS-Arbeitsgruppe mitgearbeitet und dadurch eine erkennbar positive Einstellung zu den Inhalten und den prozessualen Aspekten gewonnen. So wird die NFPS als ein „zeitgemäßes und gutes Dokument mit strategischen Zukunftsentscheidungen“ bewertet, das unter „breiterer

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173

Partizipation“, „Öffnung des Forstsystems“ und „Interessenausgleich durch Diskussionen“ erarbeitet worden sei. Auch von diesen Akteuren werden keine prozessinternen (Interessen-)Konflikte wahrgenommen, denn der Inhalt sei als ein „Produkt von Konsens und Zustimmung aller Partien“ zu sehen. Allerdings wird auch empfunden, dass die NFPS keine unmittelbare forstpolitische Bedeutung habe. Begründet wird diese Einschätzung vor allem darin, dass sie keine schnellen und grundlegenden Politikveränderungen hervorgerufen habe und keine Grundlage für geplante gesetzliche Änderungen sei.

Im Unterschied dazu bewerten zwei Akteure, ein Parlamentarier (Partei E) und ein der Naturschutzverband 2, sowohl die Inhalte als auch den Prozess negativ. Sie bewerten die NFPS als ein „schwaches Dokument“, in dem „keine Prioritätensetzung“, und vor allem „gegensätzliche Zielsetzungen“ zu finden seien. Eine „notwendige Überarbeitung“ des Dokuments sei deswegen geboten, weil zum Beispiel Ziele wie eine drastische Zunahme von Waldnaturschutzgebieten unter dem europäischen NATURA-2000 Netzwerk und eine intensive Waldnutzung durch zunehmende Walderschließung gleichzeitig nebeneinander im Dokument stehen. Der eigentliche Prozess werden des Weiteren vehement kritisiert und Mängel wie „formale Durchführung“, „keine Mitwirkung unabhängiger Experten“, „Begründung forstökonomischer Interessen“, „politische Abhängigkeit von Staatsbeamten“ angeführt. Hier sei kein Ausgleich gefunden worden, da zum einen die Forstpartie als mächtige Gruppe ihre Ziele legitimiert habe. Zum anderen habe die Umweltpartie eine nicht angemessene Strategie eingeschlagen, bei der sie für eine Durchsetzung ihrer (Naturschutz-)Ziele die Duldung gegensätzlicher (Wirtschafts-)Ziele in Kauf nehmen sollte.

Einstimmig wird die NFPS-Blockade allerdings auch hier damit erklärt, dass den regierenden Politikern ein Interesse an der Änderung des negativen Status quo gefehlt habe. Außerdem wird wiederum die Blockade als ein Nebeneffekt der Auseinandersetzung um die Gründung eines Staatsforstbetriebes wahrgenommen. Konkret wird darauf hingewiesen, dass die politischen Gegner gegenüber der damaligen Ministeriumsleitung Macht ausgeübt und ein angemessenes Umsetzungsmodell nicht zugelassen hätten. Die NFPS sei zudem an den erwerbswirtschaftlichen Interessen bzw. an persönlicher und parteilicher Begünstigung von Seite der politischen und regierenden Klasse unter dem Druck der Holznutzungslobby gescheitert. Schließlich habe ein heftiger politischer (Macht-)Konflikt zwischen den regierenden Parteien in der Koalitionsregierung (Partei A und Partei C) um die (Um-)Verteilung von Hoheitskompetenzen im Forstmanagement geherrscht.

Die für 2006 vorgesehne Novellierung der NFPS wird insoweit sogar als ein Instrument der Partei A zur Erlangung von Machtzutritt in die Forstarena nach dem Regierungswechsel 2005 eingeschätzt.Generell verbinden die Akteure dieser Koalition die NFPS mit dem Ziel, das forstliche Zielsystem und die Praxis grundlegend zu ändern. Dabei sollen öffentliche (Gemeinwohl-) Interessen wie z. B. die Erhaltung der biologischen Vielfalt durch segregativen und integrativen Naturschutz sowie durch eine umweltbewusste Bewirtschaftung der Wälder und die Einhaltung einer ordnungsgemäßen Forstwirtschaft gegenüber kurzfristigen erwerbswirtschaftlichen Interessen durchgesetzt werden. Zudem müsse es damit zu einer Öffnung des forstlichen Konservatismus kommen, indem die breitere Debatte forstpolitischer Ziele unter öffentlicher Mitwirkung institutionalisiert wird.

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Tabelle 42: Bewertung des Prozesses ‚Nationale Forstpolitik und Forststrategie’ (NFPS) aus Sicht der befragten Akteure

Thema ‚Forstverwaltungskoalition’ ‚Privatsektorkoalition’ ‚Gemeinwohlkoalition’

Bedeutung der NFPS

Positive, große Bedeutung (Leider) keine große Bedeutung

Positive, große Bedeutung

Inhaltliche Bewertung der NFPS

- Hochwertiges

Rahmendokument

- Grundlegende Prinzipien und

Prioritäten

- Kein Umsetzungsplan, aber Grundlage für Aktivitäten

- Hochwertiges Dokument (“Gute Schaffung”)

- Vagheit ist keine Schwäche

- Hochwertiges, modernes Dokument

- Strategische, zukunftsorientiere Beschlüsse

Prozesselemente:

- Partizipation

- Kooperation

- Koordination

- Konsensus

- Alle wesentliche Stakeholder beteiligt

- Berücksichtigung verschiedener Meinungen; Experteninput

- Integrative Zusammenarbeit zwischen den Ministerien

- Keine Expertenkonflikte

zugelassen

- Beteiligung von Stakeholdern

- Experteninput

- Moderner Ansatz

- Konstruktiver Dialog

- Beteiligung von Stakeholdern

- Strategische, zukunftsorientiere Beschlüsse

- Öffnung des forstlichen Konservatismus

- Interessenausgleich durch Diskussionen

Ziele der NFPS - Staatszentrierte

Waldnutzung

- Reform für mehr

Staatseinnahmen

- Klare Regeln und Förderung für den Privatsektor

- Arbeitsvergabe an Privatsektor

- Grundlegender Politikwandel durch Gemeinwohlorientierung

Konflikte innerhalb der NFPS

- Staat vs. Groß- vs. Klein- und

Mittelunternhemer

- Staat vs. Privatbesitzer

- Staat vs.Naturschutzverbände

- Staat vs. Privatsektor - Keine prozessinterne Konflikte

- Wesentliche externe materielle Konflikte

Konfliktlösung innerhalb der NFPS

- Aufklärung, Kommunikation

oder vage Formulierungen - Vage Formulierungen

- Redaktion und Löschen von Textformulierungen

- Konsens und Zustimmung

- Strategie “We on board at any price”

Wirkung der NFPS auf die Politikgestaltung

- Keine Umsetzung der NFPS

(2003)

- NFPS (2006) als Politik der

Partei A

- Keine Wirkung, keine praktische Existenz

- NFPS (2006) als Mittel für den Zutritt der Partei A in die politische Arena

- Keine Wirkung (Keine Forstreform durch NFPS)

- NFPS (2006) als Mittel für den Zutritt der Partei A in die politische Arena

Erklärung des versagten Politikwandels

- Keine Unterstützung bzw.

Wille durch die Politik

- Interessen- und Machtkonflikte

- Parlamentsbilligung unnötig

- “Opfer ” der

Staatsbetriebkontroverse

- Ökonomische Interessenkonflikte

- Bestandschutz der Übernutzung durch Staat Politiker, Bürokratie und Großholzindustrie

- Politische Machtkämpfe um Ressourcenverteilung (Partei A vs. Partei C)

- Ökonomische Interessenkonflikte

- Bestandsschutz durch Politiker

- Politische und personelle Machtkämpfe (Partei A vs. Partei C)

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6.1.9 Wahrnehmung und Bewertung des Prozesses ‚Waldzertifizierung’ in Bulgarien

Wie oben wird die Darstellung der Ergebnisse auch in dieser inhaltlichen Hauptkategorie aus der Sicht der drei Akteursgruppen (Koalitionen) dargestellt. Die Wiedergabe der Akteursdeutungen orientiert sich konkret an den folgenden drei Punkten:

• Bewertung des Zertifizierungskonzeptes und Zielvorstellung dazu (Position);

• Bewertung von Inhalten und Prozesselementen der Waldzertifizierung in Bulgarien; und

• Wahrnehmung von Zielkonflikten und Erklärung von Umsetzungshindernissen.


Die Akteure dieser Gruppe halten mehrheitlich die Zertifizierung für ein angemessenes Instrument oder einen Prozess zur Sicherstellung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung. Die Bedeutung der Zertifizierung wird zwar vor allem für den internationalen Bereich zur Erhaltung der Wälder in den Tropen hervorgehoben. Ihre Relevanz für Bulgarien wird aber auch darin gesehen, dass sie als ein Nachweis oder zusätzliches Überwachungsinstrument für eine umweltbewusste und naturnahe Waldnutzung eingesetzt werden kann.

Dennoch betonen die beiden Vertreter der Forstverwaltung (Vertreter 1 und 2) das Prinzip der Freiwilligkeit in der Umsetzung der Waldzertifizierung. Demnach sollte sie vor allem als ein marktwirtschaftlicher Anreiz und keinesfalls als eine bindende Norm durch Dritte verstanden werden. Nach einer geäußerten Überzeugung sollte sie erst umgesetzt werden, wenn die dabei entstehenden Zusatzkosten externer Prüfung durch entsprechende Mehreinnahmen honoriert werden. Gleichwohl sind die Forstverwaltungsakteure davon überzeugt, dass die Waldzertifizierung im Staatswald wegen der langen Tradition ordnungsgemäßer Waldbewirtschaftung unschwer zu erreichen sei. Zugleich rechnen diese Akteure mit Umsetzungsproblemen in Kommunal- und Privatwald, wo man aufgrund der Verfolgung kurzfristiger erwerbswirtschaftlicher Interessen von den Zertifizierungsstandards abweichen würde. Hier wird die Zertifizierung als Mittel gesehen, mit dem die private Nutzungspraxis an die staatlichen, vorbildlichen Standards angepasst werden könne.

Der Vertreter des Parlaments (Partei A) begründet den Bedarf an einer Waldzertifizierung dagegen mit der jüngsten Änderung der gesetzlichen Bedingungen wegen der Notwendigkeit zur Angleichung an die EU-Normen. Nach seiner Auffassung sollte die Zertifizierung daher ins Waldgesetz verbindlich aufgenommen und ordnungspolitisch gefördert werden. Die Vertreter der Wissenschaft (Forstliche Versuchsanstalt) und der Entwicklungshilfe (Projekt 1) betonen ebenso den positiven Beitrag der Zertifizierung zu einer nachhaltigen Waldwirtschaft. Sie sehen sie im Unterschied zu oben jedoch eher als ein Instrument zur Bekämpfung von Illegalitäten im Wald, da mit der Zertifizierung die legale Holzherkunft nachgewiesen werden kann. Zudem verbinden sie die Zertifizierung mit einem Werkzeug, das die Erbringung von Gemeinwohlleistungen in der aktuellen forstwirtschaftlichen Praxis – vor allem in den Aspekten Arbeits- und Umweltschutz – verbessern kann.

Bei der Frage nach der Prozessbewertung schätzt ein Teil der Akteure dieser Koalition den Umsetzungsprozess der Waldzertifizierung in Bulgarien positiv ein. So schildern die Akteure

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176

der Forstverwaltung (Vertreter 1 und 2), dem Parlament (Partei A) und der Entwicklungshilfe (Projekt 1) den guten Prozessverlauf am Beispiel der regionalen Pionierrolle Bulgariens. Schon 1999 sei eine Arbeitsgruppe gegründet worden, die die Idee einer Zertifizierung zum ersten Mal auf der Balkanhalbinsel eingeführt habe. Die Arbeitsgruppe habe sich danach erfolgreich in einen Zertifizierungsverband umstrukturiert bzw. institutionalisiert. Außerdem weisen die Akteure auf die bereits erfolgreich stattgefundene Pilotzertifizierung zweier Forstbetriebe (im Staats- und Privatwald) hin. Als ein weiteres positives Beispiel, auch für das Engagement der Staatsforstverwaltung, wird auf eine vor kurzem getroffene Zielvereinbarung verwiesen, nach der 30% der Staatswälder in den kommenden fünf Jahren zu zertifizieren seien. Allerdings wird der Zielerfolg von einer angemessenen Umstrukturierung der Forstverwaltung, die zu einer finanziellen Absicherung des Staatwaldes führen sollte, abhängig gemacht.

Im Unterschied dazu zweifeln die Vertreter des Forstleuteverbandes und der Wissenschaft einen realen Umsetzungserfolg der Waldzertifizierung an. Begründet sei das darin, dass wegen der aktuell herrschenden Interessen an einer Verheimlichung illegaler Aktivitäten bei der Waldnutzung „mehr geredet als gearbeitet wird“.

Interessenkonflikte und direkte Umsetzungsprobleme werden von den Vertretern der Forstverwaltung (Vertreter 1 und 2) und der Politik (Partei A) im Umsetzungsprozess der Zertifizierung nicht gesehen. Dennoch betonen diese Akteure die Tatsache, dass das 30%-Zertifizierungsziel zusätzliche 5 Mio. BGN62 kosten würde, die derzeit nach den eingeschränkten Finanzmitteln der Forstbehörde kaum zu finden seien. Daher suche die Forstverwaltung nach Finanzierungsmechanismen und deren Regelung. Konkret werden zwei Optionen vorgeschlagen: einmal eine private Finanzierung durch die interessierte Holzindustrie oder nach finanzieller Leistungsfähigkeit durch Gründung eines Staatsforstbetriebes. Diesbezüglich führen die Akteure das große Interesse der Holzindustrie an zertifizierten Produkten wegen der Erwartung neuer Marktchancen an. In diesem Sinne wird vermutet, dass die Holzindustrie als interessierter Holzabnehmer bereit wäre, die Zertifizierung finanziell zu unterstützen. Zusätzlich wird auch die Unterstützung durch Naturschutzverbände und internationale Entwicklungsprojekte für den Umsetzungserfolg positiv wahrgenommen.

Der Vertreter der Entwicklungshilfe (Projekt 1) ist weitgehend der obigen Meinung. Er stellt trotzdem eine Verzögerung des Prozesses fest, denn Bulgarien habe seine Pionierrolle verloren und stünde „derzeit auf dem letzten Platz in Osteuropa bezüglich der Umsetzung“. Er führt zwar diesen Umstand auf die untergeordnete Bedeutung des Themas Zertifizierung für die Staatsforstverwaltung zurück und entschuldigt diesen Umsetzungsmangel mit der Existenz „brennender“ und wichtigerer Probleme in der Legislaturperiode 2001-2005 wie z. B. Waldbrand und anstehende Umstrukturierungen. Die Verzögerung sieht er lediglich als eine Frage der Prioritätensetzung, die vor dem Hintergrund existierender noch wichtigerer Ziele für die Forstverwaltung legitim seien:

62

BGN steht für die Abkürzung der bulgarische Währung „Lew“; 1 Euro = 1,95 BGN

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177

„Wenn etwas als ohne Priorität kommuniziert wird, heißt es nicht, dass die Forstbehörde es

nicht versteht oder will“ (Forstliches Entwicklungsprojekt 1).

Der Vertreter der forstlichen Entwicklungshilfe sieht jedoch neuen positiven Impulsen für die Entwicklung des Prozesses von Seiten der 2005 neu bestellten Regierung entgegen. Dies sei nach seiner Auffassung ein Zeichen für die erfolgreiche Beseitigung der Primärprobleme und biete die Möglichkeit zum Aufgreifen untergeordneter Probleme wie das der Zertifizierung.

Kritisch wird der Zertifizierungsprozess dagegen von den Vertretern des Forstleuteverbandes und der Wissenschaft bewertet. So führen sie „Inkompetenz“ und die „Verfolgung eigennütziger Interessen“ an Geld und Büroausrüstung des Vorsitzenden des bulgarischen Waldzertifizierungsverbandes als zentrale Gründe für die Verzögerung der Zertifizierung in Bulgarien an. In Bezug auf die vom Vorstand getroffene Entscheidung, bei Erarbeitung eines bulgarischen Zertifizierungsstandards die Regelwerke von FSC und PEFC zu verbinden - werden große Schwierigkeiten identifiziert. Noch wichtiger für die Prozesshemmung sei aber die Existenz einer „Holzmafia“, „die illegale Holzernte systematisch und organisiert betreibt und von den Staatsbehörden gefördert wird“. Nach Auffassung des Wissenschaftlers sieht diese staatliche „Unterstützung“ wie folgt aus:

„Die Forstbehörde verfälscht die reale Übernutzung des Holzes, das Agrarministerium

verdeckt den Holzdiebstahl und das Innenministerium schweigt und tut nichts.“ (Forstliche Versuchsanstalt)

Neben den oben wiedergegebenen Akteurspositionen konnten zwei weitere Meinungen nicht erfasst werden. Die Vertreter der Regionalen Forstbehörde und des Parlaments (Partei B-1) haben sich wegen fehlenden Bezugs und/oder Erfahrung zum Thema „Zertifizierung“ nicht geäußert.


Die Akteursmehrzahl – vertreten durch zwei Parlamentsmitglieder (Partei B-2, Partei D), die zwei Verbände privater und kommunaler Waldbesitzer sowie den Verband der privater Forstunternehmer 1 und den Holzindustrieverband - haben genauso wie oben eine allgemein positive Einstellung zur Waldzertifizierung. Die Signifikanz der Waldzertifizierung wird darin gesehen, dass man damit eine nachhaltige Waldbewirtschaftung fördern kann. Unterschiedlich ausgeprägt sind jedoch die konkreten Motive der genannten Akteure, wenn sie die Zertifizierung (bedingt) befürworten.

Für Akteure wie Parlamentarier (Partei D), Verband privater Forstunternehmer 1, Holz- und möbelindustrieverband und Waldbesitzerverband 1 stellt die Zertifizierung ein notwendiges zusätzliches Kontrollinstrument dar, mit dessen Hilfe die Waldbewirtschaftung durch die Staatsforstverwaltung durch eine externe Instanz überwacht werden soll. Konkret solle die Zertifizierung dazu dienen, die mangelhafte Durchsetzung der Gesetze in Problembereichen wie z. B. Naturschutz, Waldflächenminderung oder Waldübernutzung zu korrigieren.

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178

Die Notwendigkeit einer breiteren Umsetzung der Waldzertifizierung wird auch aus einem anderen Blickwinkel begründet. Nach Auffassung eines anderen Parlamentariers (Partei B-2), des Waldbesitzerverbandes 2, des Forstunternehmerverbandes 2 und wieder des Holzindustrieverbandes ist die Zertifizierung ein bedeutsames marktwirtschaftliches Werkzeug, mit dem eine wettbewerbsfähige ökonomische Entwicklung des Forstsektors und insbesondere der Holzindustrie erreicht werden könnten. Zentral sei hier zum einen die wirtschaftliche Entwicklungschance aufgrund des Zugangs zu neuen Märkten (z. B. EU-Märkten), wodurch höhere Absatzpreise auf umweltsensiblen Märkten erreicht werden könnten. Zum anderen sei die Zertifizierung auch nötig, damit Marktnachteile durch fehlende Anpassungen die gestiegenen Normenanforderungen westlicher Wirtschaftspartner vermieden werden.

Schließlich sieht die der Waldbesitzerverband 1 die Zertifizierung auch als einen Prozess, mit dem klare und nachhaltige eigentumsrelevante ‚Spielregeln’ geschaffen werden. Konkret sollen hierzu die Eigentumsgrenzen und die Verfügungsrechte des Waldeigentümers eindeutig festgelegt werden. Dadurch würde die Einhaltung von Umwelt- und Gesundheitsnormen, aber auch eine reibungslose Holznutzung im Interesse des Eigentümers garantiert.

Zwei andere Vertreter dieser Verfechter-Koalition, nämlich die der Entwicklungsprojektes 2 und des Forstunternehmerverbandes 1, bezweifeln, dass die „klassische“ Waldzertifizierung ein geeignetes und umfassendes Instrument für die damit verfolgten Zwecke sei. Sie bevorzugen die ISO-Zertifizierung, die inklusiver und breiter als die privat getragene FSC-Zertifizierung sei. Die Vorteile einer ISO-Zertifizierung wird hierbei darin gesehen, dass sie eine Art Vorbeugungsmaßnahme darstelle, um forstbetriebliche Prozesse auf ihre Übereinstimmung mit den EU-Normen, die z. B. Gesundheit und Arbeitsschutz betreffen, zu überprüfen und damit mögliche und unerwünschte Betriebsschließungen zu vermeiden. Dadurch sind sich diese Akteure sicher, dass die ISO-Zertifizierung die „klassische“ Waldzertifizierung überholen werde.

Bei der Prozessbewertung gehen die Akteure mehrheitlich davon aus, dass sie über die Theorie und (internationale) Praxis der Zertifizierung nach FSC- und PEFC-Systemen gut informiert sind. Eine Ausnahme ist der Forstunternehmerverband 2, der seine Informationslücken dazu offenbart. Der konkrete Prozessforstschritt wird aus Sicht mehrerer Akteure als zu gering bemängelt. Alle jüngsten Regierungen hätten den Zertifizierungsprozess politisch zu wenig unterstützt. Insofern komme der Forstbehörde und den Regierenden eine eher symbolische Rolle im Prozess zu. Dies fasst ein Akteur des Privatsektors zusammen:

„Es mangelt nicht an symbolischen Absichtserklärungen und „Werbekampagne“ der

Forstbehörde“ (Verband privater Forstunternehmer 1).

Zum anderen gäbe es auch prozessinterne Schwierigkeiten innerhalb des bulgarischen Zertifizierungsverbandes, der als „Motor“ der Zertifizierung betrachtet wird. So hätten die schwache Führung und die fehlenden Managementfähigkeiten des Vorsitzenden des Zertifizierungsverbandes der Prozessentwicklung nur geschadet und zu Verzögerungen

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geführt. Zudem solle er vor allem daran interessiert gewesen sein, den Prozess zum eigenen Vorteil – in Form von Geldeinnahmen, Büroressourcen und Prestigesteigerung - auszunutzen. Zum anderen werden auch Probleme mit der getroffenen Entscheidung – die FSC- und PEFC-Systeme zu vereinbaren – erkannt, durch die eine „breitere Glaubwürdigkeit“ und somit eine „leichtere Anerkennung“ durch die internationalen Gremien erreicht werden sollte. Im Übrigen gesteht ein Teil der Akteure, dass die mangelhafte Breite der Interessenvertretung im Zertifizierungsprozess bzw. die Beschränkung auf den engen traditionellen Försterkreis –die Legitimität und Entwicklung des Prozesses zusätzlich beeinträchtigt hätten. Schließlich werden die am Anfang zu zahlenden hohen Zertifizierungskosten als zusätzliches Entwicklungshemmnis gesehen.

Die Akteursmeinungen über Zielkonflikte und Umsetzungshindernisse innerhalb der Koalition sind zu diesem Thema weitgehend uneinig. So sieht ein Abgeordneter (Partei B-2) keine gegensätzlichen Meinungen unter den Experten aus Wissenschaft und Privatwirtschaft, die sich aktiv in den Zertifizierungsprozess einbringen. Allerdings sei die Zertifizierung kostspielig, was dazu führe, dass jede Anspruchsgruppe ihre Kosten und Nutzen der Zertifizierung kalkuliere und daher mit gewissen Umsetzungshindernissen zu rechnen sei. Hilfreich dabei wäre die aktive Aufklärungsarbeit und Kampagne zur Förderung des weiteren Zertifizierungsverlaufs.

Über praktische Hindernisse berichtet jedoch der Waldbesitzerverband 2. Aus dessen Sicht haben die privaten Waldgenossenschaften zwar eine positive Erfahrung mit der Pilotzertifizierung gemacht. Sie sei aber erst nach „großen Anstrengungen“ infolge der Beseitigung mehrerer Mängel in der Betriebsführung möglich gewesen. Die zentralen Engpässe sollen die mangelhaft geführte Betriebsdokumentation, die schwierige Einhaltung ordnungsgemäßer Waldbewirtschaftung und die höheren Zertifizierungskosten für die einzelnen Privatbesitzer gewesen sein. In diesem Sinne käme zwar eine kostengünstigere Gruppenzertifizierung in Frage. Sie wäre jedoch wegen der Existenz „problematischer“ Mitgliedsbetriebe risikobehaftet. Die Möglichkeit das Gruppenzertifikat wegen abweichender Einzelbetriebe zu verlieren, sein sehr wahrscheinlich. Dennoch wollen und können die Privatwaldbesitzer in die Zertifizierung eigene Finanzmittel investieren, bezweifeln aber gleichzeitig die Bereitschaft des Staates dafür.

Die Mehrzahl der Akteure – wie z. B. ein Parlamentarier (Partei D), der Waldbesitzerverband 1, der Forstunternehmerverband 1, der Holzindustrieverband und das Entwicklungsprojekt 2 sehen allerdings „erhebliche Interessenkonflikte bzw. Interessenlagen als Erklärung der Verzögerung der Zertifizierung“ in Bulgarien. Aus Sicht dieser Akteure seien vor allem die Regierenden für diese Umsetzungsproblematik verantwortlich. Einerseits seien die regierenden Machtinhaber und das Führungspersonal auf allen Ebenen der Forstverwaltung vor allem daran interessiert, die Illegalität und die Nichttransparenz bei der Waldnutzung zu fördern. Hierzu würden auf Grundlage schwacher Forstaufsicht finanzielle Mittel für politische Parteien generiert und die Korruption durch fehlende Offenheit und Aufklärung verdeckt. Andererseits sei die Staatsforstverwaltung in ihrer Rolle als größter Waldeigentümer kaum daran interessiert, Marktvorteile durch Zertifizierung zu erzielen: denn das Staatsmonopol auf dem Holzmarkt sichere direkte Marktvorteile für den Staat. Dies

Ergebnisse

180

mache die Suche nach zusätzlichen bzw. verbesserten Marktchancen durch Zertifizierung überflüssig. Hinzu komme, dass wegen der Freiwilligkeit der privaten Zertifizierungsprozesse kein rechtlicher Druck auf eine staatliche Zertifizierung ausgeübt werde.

Auffallend ist des Weiteren die Attacke der Holzindustrie gegen die Privatwaldbesitzer in Bezug auf eine symbolische Zertifizierung. Während eine nicht-ordnungsgemäße Waldnutzung im Privatwald praktiziert werde, würden die Pilotzertifikate als „Werbung“ und „Maskierung“ der problematischen Waldnutzung in die Öffentlichkeit gebracht.

Außerdem gebe es aus Sicht einiger Akteure des Privatsektors einen Konflikt zwischen der Privatwirtschaft und der Forstbehörde darüber, wer die direkten Kosten der Zertifizierung des Staatswaldes übernehmen muss. So fordere die Behörde eine Kostendeckung durch den Privatsektor und lehne die Übernahme der Zertifizierungskosten für sich selbst ab. Das zu geringe finanzielle Engagement des Staates wird aus Sicht des Privatsektors wie folgt kommentiert: „Der Staatswald ist nicht unser Eigentum.“, „die Behörde ist reich genug.“, „Privater Beitrag wird nur durch Holzverkauf zu höheren Preisen stattfinden, nicht anders.“

Alle Akteure sind sich aber darüber einig, dass die Entwicklung der Zertifizierung im höchsten Maße vom guten Willen des politischen bzw. staatlichen Systems und von der Forstbürokratie abhängt. Der Prozess brauche ferner finanzielle Anreize und Förderung durch den Staat als größter Waldeigentümer in Bulgarien. Diesbezüglich wird mehrheitlich gefordert, die Zertifizierung des (Staats-)Waldes per Gesetz verbindlich zu machen.

6.1.9.3 Unterkategrie-3: Die Sicht der ‚Gemeinwohlkoalition’

Die Akteure innerhalb dieser Koalition sind sich in ihrer Position weitgehend einig. Danach stellt die Waldzertifizierung ein Instrument dar, das zu einer nachhaltigen Waldwirtschaft beitragen kann. In Bezug auf die konkrete Rolle der Zertifizierung in Bulgarien wird allerdings Handlungsbedarf für eine zunehmende Integration von Naturschutzzielen und sozialen Aspekten in die Forstpraxis identifiziert. Übergeordnete Ziele seien die Erhaltung der biologischen Vielfalt und Integrität im Wald sowie die umwelt- und sozialgerechte Waldnutzung.

Die konkrete Wirkungsweise der Zertifizierung wird jedoch unterschiedlich bewertet. So weisen z. B. die Vertreter der Forstbürokratie (Forstverwaltung 3), eines Umweltverbandes (Naturschutzverband 3) und der beiden forstlichen Entwicklungsprojekte explizit auf die Freiwilligkeit und das Anreizprinzip des Prozesses hin, nach denen über marktwirtschaftliche Anreize und ohne gesetzlichen Zwang eine nachhaltige Waldnutzung zu erreichen sei.

Diesen Meinungen steht die Auffassung der restlichen Akteure – eines Parlamentariers (Partei E) und zwei anderer Umweltschutzvertreter (Naturschutzverbände 1 und 2) – in gewissem Maße gegenüber. Sie sehen die Rolle der Zertifizierung vor allem als ein öffentliches Instrument zur direkten Beeinflussung von Entscheidungsträgern und Wirtschaftenden, mit dessen Hilfe an einem wesentlichen Wandel von Politik und Praxis

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gearbeitet werden kann. Aus Sicht der Akteure ist die Waldzertifizierung nicht das beste Naturschutzinstrument, denn wenn der Prozess formal und ohne eine breitere öffentliche Mitwirkung stattfinden würde, seien aus Naturschutzsicht eher symbolische, tatsächlich aber bescheidene Ergebnisse zu erwarten.

Über die Bewertung der prozessualen Entwicklung der Waldzertifizierung sind sich die Akteure aus Fachverwaltung, Naturschutzverbänden und Entwicklungshilfe, die ihre direkte Mitwirkung am Prozess offen legen, weitgehend einig. Die bisherige Entwicklung bis zum Jahre 2006 wird zwar als „chaotisch, aber dennoch emotionell und mit guten Intentionen geladen“ bezeichnet. Einstimmig wird die Rolle der Wissenschaft als erste Ideenträgerin anerkannt. Die Rolle der Forstverwaltung wird demgegenüber von einer guten bis eher symbolischen Unterstützung bewertet.

Die Verzögerung bei der Umsetzung wird - ähnlich wie von der Mehrzahl der Privatsektorvertreter - vor allem auf die fachlichen Diskussionen und die Schwierigkeit zurückgeführt, das FSC- und das PEFC-System in einen bulgarischen Zertifizierungsstandard zusammen zuführen. Darüber hinaus gäbe es auch die Problematik mit der unzureichenden Repräsentativität der betroffenen Stakeholder in der Arbeitsgruppe bzw. im Zertifizierungsverband, indem die Waldbesitzer und Waldnutzer kaum beteiligt waren, während die Wissenschaft und der Staat den Prozess dominiert hätten. Dennoch sehen die Akteure mehrheitlich der seit 2006 stattfindenden Reform der Arbeitsgruppe positiv entgegen. Unter der neuen Führung durch den Naturschutzverband 3 solle die Partizipation und die Arbeit nun besser organisiert werden.

Unabhängig davon machen viele der Akteure die fehlenden Märkte für zertifiziertes Holz für die bislang verschleppte Zertifizierung verantwortlich. Diesbezüglich wird auch die große Abhängigkeit des Zertifizierungsfortschrittes in Bulgarien von einer externen Finanzierung durch die internationale Gebergemeinschaft hingewiesen. Dies hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass der Staat wegen fehlender Marktanreize und Sorge vor fehlender Kostendeckung bislang nicht in die Zertifizierung finanziert habe.

Nach Auffassung der Forstbürokratie (Forstverwaltung 3), eines Entwicklungshilfe (Projekt 3) und eines Umweltschutzvertreters (Naturschutzverband 3) ist der Prozess von einer guten Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und NGO’s gekennzeichnet. Hinsichtlich der Ziele gäbe es keine inhaltlichen Gegensätze und daher auch keine Interessenkonflikte unter den beteiligten Akteuren. Auch die Pilotzertifizierungen würden bestätigen, dass nur sehr wenige inhaltliche Probleme auftreten; die meisten würden im Bereich Arbeitsschutz und Waldarbeit liegen. Dies sei den strengen „grünen“ Regeln der forstlichen Gesetzgebung und Praxis zu verdanken. Dennoch hofften die Akteure zum damaligen Zeitpunkt auf eine Beschleunigung des Zertifizierungsprozesses durch einen baldigen EU-Beitritt, weil durch den erwarteten Zugang zu den (neuen) EU-Märkten ein zusätzlicher Druck auf die Holzindustrie ausgeübt würde.

In erkennbarem Unterschied dazu sind andere Akteur dieser Koalition der Auffassung, dass der Zertifizierungsprozess durch deutliche Zielkonflikte geprägt sei. So kritisieren zwei

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weitere Naturschutzverbände 1 und 2, das (globale) Entwicklungsprogramm und ein Parlamentarier (Partei E) vor allem die jüngste Regierung wegen ihrer zu geringen politischen Anstrengungen, den Zertifizierungsprozess in Bulgarien zu etablieren. Sie führen die Blockade der Zertifizierung auf den politischen Widerstand gegen die, mit der Zertifizierung verbundenen klare Regeln und Ordnung zur Verfolgung privater Interessen zurück. Diese Akteure erwarten, dass die Forstverwaltung und die Unternehmen eher eine symbolische Politik betreiben, bei der „die Erklärungen bald vergessen werden.“ Denn die Existenz einer „grauer“ Forst- und Holzwirtschaft „im Schatten“ habe kein Interesse an einer qualitativen Verbesserung in Richtung ‚nachhaltige Waldwirtschaft’.

Einstimmig bewerten die Akteure die Interessenlagen rund um das Thema „Waldzertifizierung“ wie folgt: Die Forstbehörde als Hauptakteur habe kein Interesse an der Zertifizierung, da sie keine Probleme mit der Holzvermarktung habe. Übergeordnete regierende Politiker brauchten eine Zertifizierung ebenso wenig, denn für sie würde die Zertifizierung nur Mehrkosten für Offenheit und Kommunikation sowie für die Berücksichtigung von Stakeholdern und deren Gemeinwohl bedeuten. Dagegen würden keine Einnahmen in Partei- und Individualkassen fließen.

Der Naturschutzverband 3 unterstützt den Prozess kräftig, was in Anbetracht seiner neuen Führungsrolle im Prozess nicht erstaunen kann. (s. o.) Bestimmte Vertreter der Holzindustrie hätten, obwohl sie Hauptakteure in diesem Sektor sind, ein nur unklares Interesse: „mal spielen sie, mal spielen sie nicht mit!“. Auch die Privatwaldbesitzer hätten kein Interesse an der Zertifizierung, wobei dies daran läge, dass sie aufgrund Kleinststruktur des Waldbesitzes keine Marktvorteile erwarten könnten, außerdem würden die gesetzlichen Anforderungen fehlen. Die Gemeinden seien sehr stark politisch abhängig und korruptionsanfällig und wären eigentlich nur an kurzfristigen individuellen ökonomischen Vorteilen (Nutzenmaximierung) interessiert.

Eine gegensätzliche Interessenkonstellation wird zwischen Naturschutzverbänden beschrieben. Zwei der Naturschutzverbände kritisieren die weichere Position und große Kompromissbereitschaft des Naturschutzverbandes 3 gegenüber der Forstverwaltung. So wird beklagt, dass dieser Verband um jeden Preis und zu Lasten der qualitativen Prozessentwicklung um eine schnelle Zertifizierung im Staatswald bemüht sei. Hauptanliegen des Naturschutzverbandes 3 sei es, die Konflikte und Verzögerungen zu vermeiden. Deshalb stünden er und die Forstverwaltung in Konflikt mit den anderen Naturschutzverbänden. Konkret wird die mögliche Zertifizierung von Plantagen und Aufforstungen kritisiert, weil davon vor allem Agrarflächen betroffen und weil die dafür verwendeten fremdländischen Baumarten mit Gefahren für die Erhaltung der Biodiversität verbunden seien. Des Weiteren sprechen sich diese Akteure für eine ausschließliche Zertifizierung von Naturwald aus, denn „es ist eine Utopie, dass die Plantagen den Naturwald retten“. In diesem Sinne fordern die Umweltverbände, darunter die Naturschutzverbände 1 und 2, eine Verdoppelung der Totalschutzflächen im Wald bis zu einem Flächenanteil von 10% und kritisieren die von der Forstbehörde und dem Naturschutzverband 3 vorgeschlagenen 5%.

Ergebnisse

183

6.2 Kommunikative Validierung der Ergebnisse der ersten Interviewrunde

Wie im Methodenkapitel (Kap. 5.5.2) dargestellt, diente die zweite Interviewrunde zunächst der kommunikativen Validierung der zentralen vorläufigen Erkenntnisse aus der ersten Feldforschungsphase (1. Interviewrunde). Im Vordergrund stand dabei die Bewertung der drei ausgeschiedenen Überzeugungssysteme und ihrer Bedeutung für die analysierten forstpolitischen Prozesse. Die Darstellung dieser kommunikativen Validierung erfolgt anhand von drei Themenkomplexen:

• die Existenz konkurrierender Überzeugungssysteme bzw. Verfechter-Koalitionen im Politikfeld ‚nachhaltige Waldwirtschaft’;

• die Bedeutung von Überzeugungssystemen im Vergleich mit anderen Handlungsmotiven wie z. B. materiellen Interessen (Geld), Macht etc. als Erklärung der langwierigen Konflikte im Politikfeld;

• das Übergewicht institutionell-struktureller Auseinandersetzungen gegenüber praktischen Bewirtschaftungsdebatten.

Diese drei inhaltlichen Hauptkategorien werden nachstehend aus der wertenden Sicht der jeweiligen Akteursgruppen, also innerhalb von drei Unterkategorien, abgehandelt. Und zwar erfolgt diese Akteursbewertung sowohl durch eine direkte als auch durch eine indirekte Kommunikationsweise. Zu ersterer gehören Akteursdeutungen, die die vorherrschenden Meinungen zur Forstpolitik und Forstpraxis in Bulgarien den drei Koalitionen (Forstverwaltung, Privatsektor und Gemeinwohl) unmittelbar zuordnen bzw. sich mit einer der Koalitionen identifizieren. Zu letzterer gehören persönliche wertende Kommentare zu den Charakteristika der drei Überzeugungssysteme, die in einem indirekten Kommunikationsmodus die eigene Positionierung mittelbar zu erkennen geben.

6.2.1 Überzeugungssysteme bzw. Koalitionen im Politikfeld ‚Nachhaltige Waldwirtschaft’


Die Existenz und die korrekte inhaltliche Wiedergabe der drei Überzeugungssysteme werden von allen fünf Befragten dieser Gruppe einstimmig bestätigt. In den Worten der Interviewpartner wird das wie folgt veranschaulicht:

„Ja, Gruppe Nummer 1 ist der Staat, Gruppe 2 sind die Privaten und die Gemeindewaldbesitzer und Gruppe Nummer 3 sind die Naturschutzgruppen.“

(Forstleuteverband)

„Das sind drei real existierende Gruppen mit ihren Wertesystemen.“ (Forstliches Entwicklungsprojekt 1)

„Das ist eine sehr präzise Abbildung aller drei Meinungsgruppen. […] Denn wenn ich die Tabelle durchlese meine ich, dass die Sachen, insbesondere aus Sicht der staatlichen

Forstwirtschaftsgruppe, die ich faktisch vertrete, genauso aussehen.“ (Forstverwaltung 2)

Ergebnisse

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„Ja, die Ergebnisse spiegeln die Probleme und die gegensätzlichen Visionen der drei

Gruppen zutreffend wider.“ (Regionale Forstbehörde)

Auch bei der indirekten Kommunikation wird die Selbstpositionierung der Akteure zur ‚Forstverwaltungskoalition’ weitgehend deutlich. Auffallend verteidigen bzw. wiederholend bestätigen alle Akteure dieser Gruppe die Richtigkeit und Angemessenheit der wahrgenommen Probleme und Problemlösungsvorschläge des ‚staatszentrierten’ Modells. Hierzu wird insbesondere hervorgehoben, dass der Staat der am besten ausgebildete bzw. der einzig verantwortliche Eigentümer sei, der eine nachhaltige Waldbewirtschaftung im Interesse der Gesellschaft sichern kann. Daraus wird eine übergeordnete Rolle des Staates gegenüber allen anderen Besitzerarten abgeleitet, wonach der Staat nicht nur zu wirtschaften habe sondern auch für flächendeckende Aufsicht und Forstschutz sorgen müsse. Gleichzeitig wird wiederum darauf hingewiesen, dass es ihm dafür an Finanzen fehle und daher eine forstbetriebliche Leistungsfähigkeit des Staates dringend geboten sei.

Zudem greifen die Akteure die anderen zwei Überzeugungsmodelle an und versuchen deren Ungültigkeit bzw. Mängel an zentralen Punkten aufzuzeigen. Der Gruppe des Privatsektors wird vorgeworfen, dass die „Privaten“ vor allem an ihrem kurzfristigen, egoistischen Nutzen interessiert seien. Des Weiteren werden mehrheitlich die Ideen von weiteren Privatisierungen und einer privatwirtschaftlichen Liberalisierung im „konservativen Forstsystem“ zurückgewiesen. Vereinzelt wird der Bewertung der Naturschutzgruppe zugestimmt, dass der Wald - jedoch lokal - übernutzt wird. Dennoch werden die staatlichen Forstleute damit entschuldigt, dass sie das nur wegen des Zwangs finanzieller Engpässe oder wegen politischer Einflüsse zulassen. Zurückgewiesen wird von Seiten der ‚Forstverwaltungskoalition’ jedoch die ‚unangemessene’ Forderung der Umweltgruppen nach Zunahme der Waldnaturschutzgebiete, insbesondere im Wirtschaftswald. Dies wird als ein „Öko-Monopolismus“ bezeichnet. Nicht zuletzt werden die Fachkenntnisse der Naturschützer in Frage gestellt und ihre „Ökogebühren-Lösung“ (vgl. Tab. 28) relativiert, denn die einzige Grundlage für die Sicherstellung sozial-ökologischer Ziele sei die wirtschaftliche (Mehrzweck-)Waldnutzung.

In gewissem Unterschied dazu äußert sich der Vertreter des forstlichen Entwicklungsprojektes 1. Er positioniert sich selbst in allen drei Gruppen: denn er arbeite mit der Forstverwaltung sehr gut zusammen, sei auch Mitglied eines botanischen Vereins, berate Privatwalbesitzer und besäße auch eigenen Privatwald. Aus seiner Sicht müsste eine vierte Gruppe der „Politiker“ ausgeschieden werden, denn ihre Rationalitäten und institutionellen Charakteristika seien mit keiner der drei Gruppen deckungsgleich. Zudem relativiert er das ‚wirklichkeitsfremde’ Ergebnis, dass aus Sicht des Privatsektors die Forstwirtschaft unrentabel sei. Hierzu führt er wirtschaftlich positive Beispiele von größeren Waldbesitzern, wie Gemeinden oder Waldkooperativen an. Dennoch bestätigt er die „Unrentabilitätsaussage“ für die strukturschwachen Klein- und Kleinstwaldbesitzer.

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Auch alle befragten Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ stimmen der inhaltlichen Ausdifferenzierung der drei Überzeugungssysteme bzw. Koalitionen zu. Sowohl direkt als auch indirekt wird die ‚Richtigkeit’ und die ‚Akzeptanz’ dieser Ergebnisse bestätigt. Die Akteure bestätigen auffallend einheitlich ihre Zugehörigkeit zur ‚Privatsektorkoalition’. Dies geschieht einerseits dadurch, dass sie das privatwirtschaftlich orientierte Modell in der Ergebnisstabelle uneingeschränkt befürworten. Andererseits kritisieren sie vehement und ausführlich das gegnerische ‚Modell der Staatsforstleute’.

In eindeutigem Gegensatz zur ‚Forstverwaltungskoalition’ wird hier mehrheitlich für den Bedarf an weiteren Privatisierungen und marktwirtschaftlicher Liberalisierungen in der Forstwirtschaft Bulgariens votiert. Der Staat wird diesbezüglich als der schlechteste Waldbesitzer attackiert, der weder effizient und marktwirtschaftlich noch gesetzeskonform den (Staats-)Wald als „ein Eigentum aller Bürger und nicht der Forstbeamten“ bewirtschaften und nutzen könne. Diesem wahrgenommen Sachverhalt werden viele positive Beispiele nachhaltiger und effizienter Waldbewirtschaftung durch private Akteure gegenübergestellt. Zudem wird zwischen den ‚sorglosen’, politisch unterstützenden privaten Waldnutzern und den bewährten Vertretern ‚normaler’ Privatwirtschaft unterschieden. Während die ersteren den Wald ‚politisch’, ‚marktverzerrend’ und ‚unkontrolliert’ ausnutzen, wollen die letzteren – zu denen sich die Interviewpartner zuordnen – unter wettbewerbsfähigen Marktbedingungen und staatlicher Kontrolle den Wald ordnungsgemäß und nachhaltig nutzen. Daraus abgeleitet wird das staatliche Monopol zurückgewiesen und eine zunehmende Förderung privatwirtschaftlicher Initiative in der Forstwirtschaft begründet.

In diesem Sinne konzentrieren sich die Akteursbewertungen im Rahmen der kommunikativen Validierung ausschließlich auf das Gegensatzpaar „Staat-Privat“, während wertende Aussage zum dritten sozial-ökologisch gerichteten Überzeugungssystem mehrheitlich ausbleiben. Dennoch äußert sich der Vertreter des Entwicklungsprojektes 2 auch dazu. Er hält zwar einen Großteil der Forderungen der ‚Gemeinwohlkoalition’ für berechtigt, lehnt jedoch viele ihrer Kernpunkte weitgehend ab. Wie die ‚Staatsforstleute’ widerspricht er ihren Ideen von einer Zunahme der Totalschutzflächen im (Wirtschafts-)Wald. Zudem kritisiert er die ökologischen Ideenträger als fachlich unausgebildet und ohne Erfahrung, und bezeichnet sie sogar als gescheiterte ‚Outsider’ des Forstsystems, die als “bellende Hunde westliche Modelle imitieren.“

Des Weiteren lässt sich ein Dissens zwischen den Vertretern der ‚Privatsektorkoalition’ in Bezug auf ihr Überzeugungssystem feststellen: Während der Forstunternehmerverband 1 und der Holzindustrieverband die Forstwirtschaft – unter ‚normalen’ Bedingungen wie fehlender staatlicher Korruption und der Existenz einer ‚schlanken’ Forstverwaltung - als rentabel ansehen, gehen die anderen Vertreter a priori von der Unwirtschaftlichkeit der Waldbewirtschaftung aus. Dennoch sind sich alle Akteure einig, dass der Staat als größter Waldeigentümer für die kostspieligen Investitionen (Aufforstung, Waldbau, Wegebau etc.) bzw. für die Aufsicht zu sorgen habe, jedoch private Akteure die tatsächlichen forstbetrieblichen Funktionen, einschl. Holzernte- und -Vermarktung ausschließlich ausführen sollten.

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Auch die Vertreter dieser Gruppe bestätigen prinzipiell die ‚Richtigkeit’ und Relevanz der ausgeschiedenen Überzeugungssysteme bzw. Koalitionen in der Forstwirtschaft Bulgariens. Direkt bzw. indirekt assoziieren sich die Akteure mehrheitlich mit der ‚Gemeinwohlkoalition’. Die Aussagen dreier Vertreter dieser Gruppe veranschaulichen das wie folgt:

„Ich habe mich während Ihrer Ausführungen der sozialökologischen Gruppe zugeordnet. Und gleichzeitig habe ich versucht, es mit der Brille der anderen zu sehen. Ehrlich gesagt klingen diese Sachen völlig logisch und zusammenhängend. Meiner Meinung nach sind sie

auch relevant.“ (Entwicklungsprojekt 3)

„Ja, die Ergebnisse sind vollkommen relevant. […] Als ganzes weist die Kombination dieser drei Überzeugungen wirklich auf einen wahrgenommen Zustand und eine Lösung hin. Denn die Probleme stecken nicht nur in einem ökonomischen Aspekt, sondern auch in einer sozialen

und ökologischen Dimension.“ (Naturschutzverband 3)

„Schauen Sie, das sind genau die Wertüberzeugungen der Akteure, das stimmt! Das lässt sich sicher weiterentwickeln, zwei drei weitere Aspekte können zugefügt werden, aber das ist es! Das ist die Realität der Werte derzeit. Das heißt, Sie haben diese richtig aufgefangen, die Werte sind unterschiedlich. […] Die staatliche Verwaltung denkt auf eine Weise, der gesamte Privatbusiness denkt anders, und die Umweltverbände denken auf eine dritte Art und Weise,

das stimmt!“(Naturschutzverband 1)

Aus Sicht des Naturschutzverbandes 2 akzeptiert die ‚Gemeinwohlkoalition’ die Überzeugungen der staatszentrierten Akteure, und umgekehrt, so dass kein Gegensatz zwischen diesen Koalitionen bestehe. Vielmehr sei eine Fusion ihrer ‚Überzeugungen’ im Rahmen eines vertieften Dialogs zu erwarten. Eine Akzeptanz der auf Liberalisierung und ‚unkontrollierter’ Waldnutzung ausgerichtete Privatsektororientierung sei jedoch keinesfalls zu dulden. Ein weiterer Vertreter der Koalition (Naturschutzverband 3) spricht sich für die Berechtigung aller drei Überzeugungssysteme aus. Er relativiert die Position seines Meinungssystems, indem er sich neben der Forderung eines gestärkten Naturschutzes gleichzeitig für eine liberalisierte Waldnutzung und eine zunehmende forstbetriebliche Rolle des Staates ausspricht. Diesbezüglich lehnt er eine umfassende Substitution der Holzeinnahmen ab, und schlägt vor, diese um zusätzliche Einnahmen aus „Ökogebühren“ zu erweitern.

Der Vertreter der Forstbürokratie (Forstverwaltung 3) schlägt eine Überprüfung der Akteurszusammensetzung innerhalb der Privatsektor- und Gemeinwohlkoalition vor. Aus seiner Sicht seien die Interessen der Privatwaldbesitzer nicht deckungsgleich mit denen der Holzindustrie, sondern grundlegend anders. Denn die ersteren nutzten den Wald für ihre eigene Versorgung (z. B. Brennholz) und die letzteren für industrielle Zwecke (Holz als Rohstoffbasis für die Industrie). Ebenso sei die ‚Gemeinwohlkoalition’ in zwei Gruppen zu überführen: in die sozial und in die ökologisch interessierten Akteure. Demnach sollten die lokale Bevölkerung und die in der Forstswirtschaft Beschäftigten, die vor allem ein Interesse

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an ihrer Existenzsicherung durch Waldnutzung haben, zu der ersten Gruppe zugeordnet werden. Demgegenüber stünden die Naturschützer, die vor allem am Naturschutz in Wald interessiert seien.

Des Weiteren kritisiert dieser Akteur die ‚Privatsektorkoalition’, die aus seiner Sicht einen schwachen Staat aufgrund der Verfolgung materieller Interessen durch unkontrollierte Holznutzung wolle. Zudem sei ein weiteres Problem für den Wald und auch die forstliche Staatspolitik, dass die Privatbesitzer wegen zu geringer Fachkenntnisse und abgebrochener Tradition eine nicht ordnungsgemäße Forstwirtschaft betreiben. Dieser Akteur unterstützt außerdem Gemeinwohlziele, indem er eine Holzmobilisierung zur Umsetzung von Klimaschutzzielen vehement zurückweist. Gleichzeitig hat er Verständnis dafür, dass die staatlichen Forstleute vor allem an ihrer Existenzsicherung interessiert seien:

„Ihnen [den Forstleuten] ist es wichtig, dass ihre Gehälter angemessen steigen, denn sie müssen für das tägliche Brot ihrer Familien oder zumindest für den Schnaps in der Kneipe

sorgen.“ (Forstverwaltung 3)

Schließlich schlägt der Vertreter des Entwicklungsprojektes 3 eine zusätzliche Ausdifferenzierung innerhalb der „Forstverwaltungskoalition“ vor. Nach seiner Auffassung sei diese Gruppe unüberschaubar und gekennzeichnet durch interne Konflikte und Ideengegensätze zwischen ‚forestry professionals’ sowie regierenden Politikern und Amtsinhabern. Die anderen zwei Koalitionen hält er in den Meinungslagen für geschlossen und konsistent.

6.2.2 Überzeugungen oder materielle Interessen (Macht, Geld) als Grund für die langwierigen Konflikte?

Nach Analyse aller Meinungsäußerungen lässt sich ein mehr oder weniger einheitliches Meinungsbild über die wahrgenommenen Ursachen für die langwierigen Konflikte im Politikfeld ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ in Bulgarien ableiten. Die drei Überzeugungssysteme seien zwar in der ‚Realität’ anzutreffen, allerdings würden sie für die Konfliktursachen im forstpolitischen Prozess eine eher untergeordnete Rolle spielen. Alle Befragten messen jedoch den persönlichen bzw. gruppenbezogenen Teilinteressen an eigener Nutzenmaximierung durch Machtausübung und materielle Bereicherung (Einkommen) einen entscheidenderen, größeren Einfluss für das konflikthafte Geschehen in der Forstwirtschaft Bulgariens bei. Die Akteursaussagen weisen auf eindeutige Beispiele sozialer Dilemmata hin, bei denen eigeninteressierte Akteure ihren persönlichen Nutzen zu Lasten größerer Gruppen bzw. der Gesellschaft oder aber auf Kosten der Natur, optimieren.

6.2.2.1 Unterkategorie-1: Die Beurteilung der ‚Forstverwaltungskoalition’

Aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’ gibt es die folgenden Einflüsse bzw. Reaktionen interessengeleiteter Akteure: Im Allgemeinen sei die Forstwirtschaft von starken erwerbswirtschaftlichen Nutzungsinteressen geprägt. Mit Hilfe politischer Einflüsse würden die Forstleute, die in einer heiklen finanziellen Lage seien, gezwungen, eine nicht ordnungsgemäße Waldnutzung zuzulassen. Im Endeffekt werde eine nachhaltige Waldwirtschaft durch die Verfolgung Nutzen maximierender Teilinteressen gefährdet. Am

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besten lässt sich diese Erklärung der Konfliktlage mit den folgenden Zitaten je eines Vertreters der Forstverwaltung, des Forstleuteverbandes und der regionalen Forstbehörde illustrieren:

„Also, die Gründe für die Konflikte ergeben sich vor allem aus diesen materiellen Interessen, das sind ökonomische Interessen. Denn das steht wahrscheinlich klarer in der Hierarchie der Bedürfnisse eines jeden Menschen, er befriedigt letzen Endes seine materiellen Bedürfnisse wie Nahrung, Familienunterhalt und erst dann denkt er an etwas mehr Öffentliches, sagen wir so. […] Der Hauptgrund für die unzufriedene Entwicklung der Verwaltung des Waldes ist für mich ökonomischer Natur, denn gerade der Standard der Leute, die nämlich in der Staatsforstverwaltung oder im Wald arbeiten, ist ökonomisch niedrig und das motiviert sie, nicht genug strikt zu sein und ihre Pflichten und Funktionen nicht ordnungsgemäß zu erfüllen. […] Sehr oft ist das verbunden mit einer reellen Einmischung einflussreicher politischer Personen, die ökonomische Interessen haben und überhaupt nicht dazu beitragen, ein nachhaltiges Verwaltungsmodell aufzustellen. […] Ich weiß, dass solche Eingriffe, Spiele oder Gesetzesverletzungen existieren, die genau darauf abzielen: ich brauche Holz und so weiter! Das ist […] Korruption, die wir zugestehen müssen, dass sie auf allen Verwaltungsebenen in der Forstwirtschaft besteht. […] Dass die Spielregeln nicht eingehalten werden, dafür steckt der Grund in den persönlichen Interessen und in den materiellen und ökonomischen Interessen aller Akteure im Forstsystem drin.“

(Forstverwaltung 2)

„Wenn wir die Jahre 1997-2001 betrachten, wollte man, dass der Wald überhaupt im Ganzen aus dem Staat weggezogen wird und an die Kommunen übergehen. Und das war ein Ansatz der damaligen Regierung, ihre Ausgaben nicht aus der Staatskasse sondern indirekt auszugleichen. Das waren Ausgaben in der Form von Subventionen für kommunale Entwicklung und Unterhalt. In den folgenden zwei Regierungen der letzten sechs Jahre nutzt eine bestimmte politische Partei diese Holzernteunternehmen aus. Es gibt Regionen […] wo immer die gleichen Firmen das Holz ernten. Aber dies hat auch unser forstlicher Berufsstand zu verantworten, weil in diesen Regionen Forstleute arbeiten, die diese Tätigkeit kontrollieren müssen. […] Sie wurden gefragt, warum sie nicht reagiert haben. Und sie antworten, dass sie sich in gewissem Maße vor den Inhabern privater Firmen fürchten, die sie bedroht haben, sie zu korrumpieren versuchen. Sodass der politische Eingriff ist sehr negativ in der

Forstwirtschaft.“(Forstleuteverband)

„Die Interessen im Wald sind sehr stark, klar ausgeprägt. Man erlebte Wirtschaftsgruppierungen, danach kamen private Geschäftsleute in den Wald, danach kamen Politiker in den Wald, die ökonomische Interessen politisch durchzusetzen versuchten. […] Und das zweite ist, dass es viel Politik im Wald gibt und man wartet auf politische Entscheidungen. Sie, die Forstkollegen haben gelernt, dass die Fachleute nicht gehört werden, nur Politiker. […] Das schlimme in unserem System ist, dass wenn jemand ein Fachmann ist, wird ihm dann gesagt, dass er gegen die Politik, gegen die Reform ist.“

(Regionale Forstverwaltung)

Während der andere, hochrangige Vertreter der Forstverwaltung lediglich die Existenz von reinen Ideologien von starken Wirtschaftsinteressen bis hin zu äußerst schädlichen merkantilen Einzelninteressen bestätigt, weist der Vertreter des Entwicklungsprojektes 1 darauf hin, dass die „Interessen und Wertesysteme eng verbunden und daher untrennbar sind“. Nach seiner Auffassung wird die ‚Forstverwaltungskoalition’ intern allerdings durch

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Macht- und Interessenkonflikte geprägt. Probleme wie Korruption und Gesetzesverletzung mit der Beteilung des Staatsapparates und aufgrund von „egoistischer Wirtschaftspolitik“ werden weniger artikuliert. „Ideen werden von Interessen unterdrückt.“, so seine abschließende Beurteilung.

6.2.2.2 Unterkategorie-2: Die Beurteilung der ‚Privatsektorkoalition’

Nach Auffassung der ‚Privatsektorkoalition’ bestätigen die Ergebnisse die Erkenntnis, dass die forstpolitischen Konflikte vor allem auf dem Zusammenprallen Nutzen maximierender Handlungen interessengeleiteter Akteure beruhen. „Bösewichte“ seien aus Sicht der Akteure dieser Koalition vor allem die Staatsleute – die regierenden Politiker und ihre ‚gehorsamen’ Beamten -, aber auch private Waldnutzer. In Bezug auf die letzte Gruppe wird jedoch eine klare Unterscheidung vorgenommen: Die große Holzindustrie und viele lokale Waldnutzer, die durch politischen Einfluss und Korruption begünstigt werden, würden die fairen’ (befragten) Akteure der ‚Privatsektorkoalition’ nicht vertreten, sondern sogar noch mit diesen konkurrieren. Dass die Konflikte und Blockaden in Bezug auf die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldbewirtschaftung’ ein Ergebnis sozialer Dilemmata infolge der Verfolgung eigennütziger Interessen und der Machtausübung zu Lasten von Gemeinschaftsinteressen seien, wird wie folgt von den Befragten bestätigt:

„Eine sehr große dominierende Rolle spielen leider die Macht und die Politik in Bulgarien. Sodass dieses Monopol von Seite der Machtinhaber weiter ausgeübt wird […] Das ist gemein. […] Also, das ist Macht und Geld – das ist politische Korruption. […] Es wird alles von oben, von den politischen Kreisen diktiert. […] Es muss nicht sein, dass sich einfach solche persönliche Beziehungen von Neid auf die Arbeit eines Spezialisten auswirken. Oder aber auf die kontrollierende Instanz, also den Staat, der tendenziell, ohne fachliche Argumente Einfluss nimmt und verzerrt und ignoriert. Oder aber dass er private Waldbesitzer oder den privaten Forstmann als deren Vertreter behindert. Oder dass die Firmen, meine ich die fairen Firmen, geschädigt werden, um nur bestimmte Firmen, Personen und sich selber direkt begünstigen zu können. So dass der Professionalismus in den zweiten, dritten Hintergrund tritt. Und das hat nichts mit einer nachhaltigen Entwicklung zu tun. […] Leider wird das alles

umfangreich praktiziert.“ (Verband privater Forstunternehmer 1)

„Und das ist das größte Problem, dass aus politischen Gesichtspunkten und konjunkturell das Personal verwaltet wird. Und von da wird alles gerichtet darauf […], so dass auf ethnischer Basis Wirtschafts- und Geschäftsaufgaben gelöst werden: wem das Holzernteprojekt vergeben wird. Durchgeführt werden irgendwelche Submissionen und Ausschreibungen, absolut formell, denn man weiß, wer gewinnt, oder aber man verhandelt bzw. vergibt direkt. […].Das ist es, nur ein Kampf, welche Partei den Wald ‚reiten’ kann, denn sie ziehen Geld daraus. Geschweige denn, wie wir gefordert haben, bei der gesetzlichen Novellierung mitzuwirken. Also, dass unsere Meinung gehört wird. Damit alle Auflagen aufgehoben werden, die Korruption verursachen. Zum Beispiel über die direkte Projektvergabe – das ist ein großer Sumpf, der die großen Holzabnehmer begünstigt […] Was für große

Ordnungswidrigkeiten da bestehen!“ (Holz- und Möbelindustrieverband)

„Das ist das Problem […]. Der Staat als größter Waldeigentümer […] hält sich für den alleinigen Eigentümer des Holzes im Lande. Was für mich als Vertreter der anderen Seite, des Privatsektors, nicht stimmt. Also, der Wald oder dieser Reichtum gehört den Beamten nicht. Er gehört uns allen […] Aber es ist offensichtlich, dass die Forstverwaltung nicht in der Lage

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ist, ein angemessenes Modell auszuwählen. […] Es kann keine großen und kleinen Holznutzer geben. In der Wirtschaft gibt es keine großen und kleinen. Du arbeitest. Es kann nicht wohl sein, dass du - der Große - vom Staat Präferenzen bekommst, politischer oder ökonomischer Natur, und die anderen sind auf sich alleine gestellt und müssen um ihr Dasein bangen.“

(Verband privater Forstunternehmer 2)

6.2.2.3 Unterkategorie-3: Die Beurteilung der ‚Gemeinwohlkoalition’

Auch nach Auffassung der ‚Gemeinwohlkoalition’ ist die Problematik der ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in Bulgarien vor allem ein Produkt der Durchsetzung von materiellen Teilinteressen und Machtausübung. Das wird in allgemeiner Form von einem Vertreter eines Naturschutzverbandes wie folgt zum Ausdruck gebracht:

„Unsere Forstpolitik beruht auf einem komplexen Interessenausgleich. Aber es gibt kein Konzept wohin wir gehen wollen. Das ist ein Ausgleich je nach Momentlage. In diesem Moment sind die einen einflussreich, wir gehen da lang. In einem anderen Fall sind die anderen einflussreich und wir gehen anderswo lang. Und ohne einen Interessenausgleich und

unausgewogen und es geht irgendwohin.“ (Naturschutzverband 1)

Von allen befragten Akteuren wird wahrgenommen, dass die Verfolgung materieller, egoistischer Interessen die jüngsten forstpolitischen Prozesse dominiert haben. Dabei werden vor allem Machtinhaber und Wirtschaftsakteure identifiziert, deren interessengeleitete Handlungen, ausgerichtet an Einkommen und Macht, für die langwierigen Konflikte und Probleme verantwortlich gemacht. Dabei stünden vor allem komplexe ökonomische Verteilungskonflikte innerhalb der politischen und ökonomischen Elite im Vordergrund, die das forstpolitische Geschehen maßgeblich prägen. Ein Vertreter eines weiteren Naturschutzverbandes beschreibt das wie folgt:

„Alle Probleme ergeben sich aus ökonomischen und politischen Gründen. Die politischen Motive sind in unserem Land gleich ökonomischen Motiven! […] Hier ist das Gesamtprinzip in der Forstwirtschaft bezüglich der Verteilung von erwirtschafteten Einnahmen und allem Nutzen aus den Waldressourcen falsch. Deren Verteilung und Verwaltung steht nicht auf einer normalen Grundlage mit der existierenden Struktur und Gesetzgebung sowie mit dieser politischen Einmischung in die betriebswirtschaftliche Tätigkeit. […] Politisch und wirtschaftlich herangewachsen(verflechtet) sind […] diejenigen politischen Kreise, die wirtschaftliche Interesse haben und ihren Einfluss in den künftigen Wirtschaftstrukturen und

in der Verwaltung des Waldes umverteilen oder erhalten wollen.“ (Naturschutzverband 3)

Aus Sicht des Vertreters des Entwicklungsprojektes 3 bestehen nicht nur Verteilungs- und Machtkonflikte zwischen unterschiedlichen politischen Entscheidungsträgern und deren ökonomischem Klientel, sondern es seien auch interne Konflikte bzw. Interessengegensätze innerhalb der ‚Forstverwaltungskoalition’ zwischen Politikern und Beamten hervorzuheben:

„Ein Großteil des Konfliktes […] liegt darin, dass ein Gegensatz zwischen den im Staatsforstsektor Beschäftigten und andererseits den Politikern und Regierenden besteht.

Zwischen ihnen […] besteht ein großer interner Konflikt.“(Entwicklungsprojekt 3)

Dass die Forstwirtschaft bzw. die Forstpolitik vor allem ein Mittel zur persönlichen oder Gruppenbereicherung darstellt, wird im Folgenden zum Ausdruck gebracht. Demnach werden der Status Quo gepflegt oder oft ‚neue’ und ‚falsche’ Reformen aufgegriffen mit

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einem einzigen Ziel, nämlich der Maximierung des materiellen Nutzens durch Machtinhaber und Waldnutzer. In den Worten sowohl des Vertreters eines Naturschutzverbandes als auch der Forstverwaltung heißt es:

„Niemand will die Probleme im Wald lösen. Denn man macht Geschäfte damit. […] Früher zog man 50 bis 100 Mio. Lewa jährlich aus der illegalen Holzernte, das Geld floss in die Parteien und es gab keinen politischen Willen. Oder der politische Anspruch bestand darin, mehr Geld zu seiner Partei heranzuziehen, aber die anderen konnten diesen Wunsch blockieren. […] Und jetzt macht man Geschäfte mit dem Waldtausch weiter. […] Denn der Gewinn auf einem Quadratkilometer kann ab 70 Millionen betragen. […] Die Forstwirtschaft ist ein Opfer: da steckt viel Geld, das man klauen kann. Und die politischen Schlüsselakteure haben kein Interesse an Klarheit und ordnungsgemäßer Forstwirtschaft. Denn wenn es Ordnung gäbe, würden sie keine Geschäfte machen können. Und das blockiert jegliche

Reform.“ (Naturschutzverband 2)

„Die Sachen gehen immer das materielle Interesse an. […] Denn dies [forstlicher Business und Industrie] ist der stärkste Motor im Gesamtbild. In dieser Welt wird nichts einfach so, umsonst gemacht. Es geht immer um Geld […] Alles wird wegen des Geldes gemacht: alle diese Reformen […]. 1999 fand eine Reform statt, jetzt macht man einen anderen Blödsinn, danach wird ein Dritter einen weiteren Blödsinn machen […] Denn der Mensch ist so konstituiert. Aber all dies wird mit einem einzigen Zweck gemacht: damit unter dem Strich am

Ende des Jahres ein Plus steht.“ (Forstverwaltung 3)

6.2.3 Übergewicht institutionell-struktureller Auseinandersetzungen gegenüber praktischen Bewirtschaftungsdebatten

Die vorläufige Erkenntnis, dass die forstpolitische Debatte um ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ vor allem durch institutionell-strukturelle Überlegungen bzw. Entscheidungen und weniger durch praktische Bewirtschaftungsfragen bestimmt wird, wird mehrheitlich bestätigt. Aus Sicht der Befragten aus allen Akteursgruppen hängt das mit den oben bereits ausführlich dargelegten Bewertungen zusammen, dass die Forstwirtschaft vor allem durch die Verfolgung der Eigeninteressen der übergeordneten polit-ökonomischen Elite geprägt ist. Als Folge davon treten die Fachdebatten in den Hintergrund. Aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’ wird das wie folgt bestätigt:

„Die Apathie ist schrecklich groß. Niemand denkt. […] Und zweitens, es gibt sehr viel Politik im Wald und man wartet auf politische Entscheidungen. Die Kollegen haben gesehen, dass

niemand dem Fachmann zuhört...nur Politiker haben das Wort.“ (Regionale Forstverwaltung)

„Der Waldbau oder der Erosionsschutz oder die Aufforstung sind Bestandteile einer Gesamtpolitik und Strategie. Sie lassen sich gar nicht ordnungsgemäß umsetzen, wenn keine klare Vision für eine gesamte Entwicklung des Sektors existiert. Und diese sektorale Entwicklung hängt davon ab, was für strukturell-administrative und rechtliche Formen angenommen werden. […] Die Struktur ist momentan nicht nachhaltig, geschweige denn die

Funktionen.“ (Entwicklungsprojekt 1)

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„Das stimmt, dass wir mehr davon reden, wie wir die Struktur machen sollen, aber der Walbau…viele des Forstmannstandes wollen keine waldbauliche Tätigkeit ausüben, und dann werden Dritte, fremde Arbeitskräfte beauftragt, die gegen Entgelt forstliche Arbeit im Forstamt ausführen. […] Und das andere ist, dass die fähigen Forstleute zunehmend ihre

Beschäftigung in privaten Forst- und Holzbetrieben fortsetzen.“ (Forstleuteverband)

Auch aus Sicht eines Vertreters der ‚Privatsektorkoalition’ dominieren die institutionell-strukturellen Auseinandersetzungen die fachlichen Diskussionen über die ‚richtige’ Waldbewirtschaftung. Das wird primär auf die starken Interessen unter den Regierenden an der Kontrolle der Waldnutzung zurückgeführt. Die anderen Befragten von der ‚Privatsektorkoalition’ teilen grundsätzlich diese Auffassung:

„Das stimmt und die Debatten werden hauptsächlich auf der Ebene geführt, welche Partei, welcher Minister und wer alles entscheiden kann. Aber inhaltlich in Bezug darauf, in welcher Jahreszeit wir ernten, welche Wegedichte in der Walderschließung und was für den Wald extrem wichtig ist, nämlich die Aufforstungen, … inhaltlich wird davon nicht geredet, wer was tun soll und wie man Geld letzten Endes generieren kann, damit der Diebstahl aufhört.“

(Holz- und Möbelindustrieverband)

Ähnlich äußern sich die Vertreter der Naturschutzseite, die vor allem die, am Eigennutz orientierten Akteurshandlungen als Hauptfaktor für die mangelhafte Fachdiskussion und das Übergewicht struktureller Auseinandersetzungen identifizieren. Am besten lässt sich auch diese Wahrnehmung am Beispiel der vorgenommenen Unterscheidung zwischen Bewirtschaftung und Nutzung des Waldes durch einen Akteur des Naturschutzes wiedergeben:

„[Die Verwaltungsmodelle] werden aus dem einfachen Grund diskutiert, dass dies die individuellen Interessen der Akteure betreffen. […] Man fragt nicht danach, “Was ist eine nachhaltige Forstwirtschaft?“ oder „Wie kann man es erreichen?”, damit wir alle daran gleich interessiert oder gleich motiviert sind. Diese Frage bleibt aus. Die Sache sind die individuellen Interessen in diesem Augenblick und sie sind leider vielmals mit den Mechanismen der Verwaltung und Nutzung aber nicht mit der Bewirtschaftung des Waldes verbunden. Also, die Art und Weise der Nutzung ist für die Forstwirtschaft wichtig, und nicht die Art und Weise der Bewirtschaftung. […] Hier wird keine Bewertung vorgenommen, wie sich das auf den Wald oder die Tätigkeiten im Wald auswirken wird. Das heißt, man strebt nicht nach diesem Bestandteil. Oder wenn danach gesucht wird, ist das ein Nebenprodukt.“


6.3 Weitere Ergebnisse der zweiten Datenerhebungsrunde (2. Interviewrunde)

Wie oben erwähnt, wurden in der zweiten Feldforschungsphase neben der kommunikativen Validierung der ersten vorläufigen Ergebnisse weitere empirische Sachverhalte erhoben. Diese konzentrieren sich im Wesentlichen auf die in der Jahresmitte 2007 getroffenen politischen Entscheidung zur strukturellen Forstreform. Die Forstverwaltung wurde hierbei aus dem Agrarministerium ausgegliedert und in eine direkt dem Ministerrat unterstellte Regierungsbehörde – einem Forstministerium ähnlich – umgewandelt. (vgl. Kap. 2)

Ergebnisse

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Die qualitativen inhaltsanalytischen Auswertungen orientieren sich dabei an den folgenden drei Hauptkategorien:

• Akteursinteressen (Kosten-Nutzen-Erwägungen),

• Macht- und Interessenbeziehungen, und

• Koordiniertes Handeln und Handlungsstrategien.

6.3.1 Akteursinteressen in der Forstreform 2007

Innerhalb dieser inhaltlichen Hauptkategorie werden die ermittelten Interessensüberlegungen der jeweiligen Akteure in Bezug auf die politisch beschlossene Umstrukturierung der Forstverwaltung wiedergegeben. Bevor auf die akteursbezogenen ‚Kosten-Nutzen-Kalküle’ eingegangen wird, sei hier auf den relativ großen Grad an Vermutungen und Unsicherheiten hingewiesen, mit denen die Äußerungen der Befragten behaftet sind. Je zwei Vertreter der ‚Forstverwaltungs- und der ‚Privatsektorkoalition’ wie z. B. die regionale Forstverwaltung und das forstliche Entwicklungsprojekt 1 oder der Waldbesitzerverband 1 und der Forstunternehmerverband führen an, dass sie über die konkreten Inhalte der neusten forstlichen Umstrukturierung kaum informiert seien. Hinzu kommt, dass alle Vertreter der ‚Gemeinwohlkoalition’ auf ihre mangelhafte Informiertheit über die Details und die ‚wahren’ Gründe der Forstreform hinweisen. In allen Fällen wird mehrheitlich die Geschlossenheit der politischen Entscheidungsfindung für diesen als negativ wahrgenommenen Sachverhalt verantwortlich gemacht. Trotz oder gerade wegen dieser unvollkommenen Informationslage lassen sich mit Hilfe der erfolgten inhaltsanalytischen Analyse unterschiedliche Deutungsmuster zu den Vor- und Nachteilen der Forstreform feststellen. Diese werden nachstehend erläutert und in Tabelle 43 zusammenfassend dargestellt (s. u.).

Aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’ überwiegt der Nutzen gegenüber den Nachteilen bezüglich der beschlossenen Etablierung ‚selbstständiger’ staatlicher Forststrukturen. Die Vorteile werden dabei mehrheitlich in der Möglichkeit zur Generierung und Kontrolle maximaler (Geld-)Ressourcen gesehen: sowohl anhand von Einnahmen aus einer ‚vollständigeren’ Waldnutzung durch die Staatsforstbetriebe als auch aus gesicherten Budgetsubventionen infolge der erwarteten Zunahme des politischen Einflusses des Forstdienstes. Konkret müssten damit die staatlichen Forstmitarbeiter materiell gefördert bzw. technisch besser ausgestattet, sowie genügend Mittel für forstliche Investitionen wie z. B. Aufforstung, Waldpflege und Wegebau gesichert werden können.

Nach Auffassung der Vertreter des Forstleuteverbandes und des forstlichen Entwicklungsprojektes 1 böte die Umstrukturierung eine hervorragende Chance, die staatliche Betreuung des Körperschafts- und Privatwaldes – unter dem Stichwort ‚öffentlich-private Partnerschaft’ - zu erweitern und somit eine einheitliche, ordnungsgemäße Waldbewirtschaftung zu sichern. Zudem ließen sich auf diese Weise – einem hochrangigen Vertreter der Forstverwaltung zufolge - die jetzigen strukturellen Hindernisse bzw. die ungünstige Trennung zwischen Forst- und Holzwirtschaft überwinden. Schließlich sieht ein weiterer Mitarbeiter der Forstverwaltung einen großen Vorteil der Reform darin, dass die politische Stellung der Forstbehörde durch die Ausgliederung aus den agrarpolitischen Problemen bzw. Prioritäten gestärkt würde.

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Gleichzeitig werden mehrheitlich keine nennenswerten Nachteile identifiziert. Lediglich befürchten die Vertreter des Forstleuteverbandes und des forstlichen Entwicklungsprojektes ein mögliches Beharren auf den institutionellen Regeln während eines zu erwartenden Umsetzungsvakuums. Zudem rechnen je ein Vertreter des Forstleuteverbandes und der Forstverwaltung damit, dass die erhofften Umstrukturierungsvorteile erst nach großen Anstrengungen durch viele Mitarbeiter umgesetzt werden können, da es dem staatlichen Forstpersonal derzeit an entsprechenden Bewirtschaftungskenntnissen fehle und da die Korruptionsanfälligkeit nicht leicht zu beseitigen sei.

Im Unterschied dazu sehen die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ Vorteile der beschlossenen Forstreform vor allem in der Chance zur Etablierung einer marktwirtschaftlichen, privaten Waldnutzung. Demnach soll die Entwicklung des forstlichen Privatsektors dadurch begünstigt werden, dass der Staat nach der Strukturreform lediglich kontrollierende und Auftrag gebende Funktionen übernimmt und die tatsächliche Holznutzung und Waldbewirtschaftung für private Nutznießer garantiert. Ergänzend dazu äußern sich die Vertreter des forstlichen Entwicklungsprojektes 2 und des Verbandes privater Forstunternehmer 1. Sie meinen, dass es von großem Nutzen wäre, wenn die Forstverwaltung ins Umweltministerium integriert werde. Neben gesicherten Budgeteinnahmen für die unrentable Forstbehörde wäre auch von einer verbesserten hoheitlichen Aufsicht über die Waldnutzung auszugehen. Zudem identifiziert der Mitarbeiter des Holz- und Möbelverbandes einen weiteren Nutzen darin, dass der Einfluss einer bestimmten Regierungspartei, nämlich der mit „negativem Korruptionsruhm“ verbundenen Partei C, dadurch aufgehoben bzw. minimiert werde.

In Bezug auf die ‚Kosten-Seite’ werden einstimmig mehrere Nachteile erwartet. Zum einen wird angenommen, dass trotz des politischen Machtwechsels zu Gunsten der Partei A die bisherige negative Verwaltungspraxis nach wie vor gepflegt würde. Zum anderen fürchten die ‚privaten’ Verfechter ein zunehmendes Staatsmonopol und Marktverzerrungen zu ökonomischen Lasten der privaten Nutzer, wenn wirtschaftende Staatsbetriebe gegründet würden. Nicht zuletzt rechnen sie auch mit einer Einflusseinbuße bei den staatlichen Hoheitsaufgaben zu Gunsten der Favorisierung staatlicher betriebswirtschaftlicher Prioritäten, wie z.B. Holznutzung in einem „unangemessen“ reformierten staatszentrierten Modell. Ergänzend dazu sind zwei Akteure dieser Gruppe der Meinung, dass der Privatsektor nicht unwesentliche Nachteile erfahren würde, wenn der Staat den Holzverkauf erst nach anstatt vor der Holzernte verstärkt kontrolliert. Hierzu sprechen sie sich dafür aus, die staatliche Vergabe von Holznutzungsrechten und nicht den privaten marktwirtschaftlichen Handel mit Holz unter eine aktivere staatliche Aufsicht zu stellen.

Die Einschätzungen der ‚Gemeinwohlkoalition’ in Bezug auf die Vor- und Nachteile der Forstreform ähneln den positiven Erwartungen der ‚Forstverwaltungskoalition’. Demnach zeigen sich die Naturschutz-Verfechter solidarisch mit den staatlichen Forstleuten und unterstützen die Hoffnungen auf eine „selbstständige“ Forstbehörde. Zudem votieren sie auch für eine staatliche Aktivierung und Zentralisierung von Kompetenzen, indem sie die Etablierung von drei staatlichen Institutionen (Forstbehörde, Staatsbetrieb und

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Investitionsfonds) als positiv beurteilen. Dennoch sehen die Vertreter der ‚Gemeinwohlkoalition’ den Nutzen daraus vor allem in der Möglichkeit, dass trotz antizipierten Marktnachteilen der Wald durch eine gestärkte staatliche Kontrolle und aktive Bewirtschaftung erhalten wird.

Des Weiteren sei aus Sicht der ‚Gemeinwohl-Koalition’ damit zu rechnen – wie sich ein Vertreter eines Naturschutzverbandes ausgesprochen hat -, dass „der schädliche politische Einfluss auf die Waldbewirtschaftung“ mit dem Ressortwechsel von Partei C zu Partei A nach der strukturellen Forstreform abnehmen würde. Ergänzend äußert sich auch der Vertreter der Forstverwaltung innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’ zum erwarteten Nutzen. Er ist der gleichen Meinung wie ein anderer Mitarbeiter der Forstverwaltung, der der staatszentrierten Verfechterkoalition angehört, dass die Forstverwaltung von der Ausgliederung aus dem Agrarministerium profitieren werde: Mit der erhofften politischen „Selbständigkeit“ würden die forstpolitischen Probleme nicht mehr „im Schatten“ und als „Opfer“ agrarpolitischer Ziele und Prioritäten angegangen. Ein weiteres Koalitionsmitglied - das Entwicklungsprojekt 3 - zieht zudem die Möglichkeit einer verbesserten Walderhaltung durch die Eingliederung der Forstverwaltung ins Umweltministerium in Erwägung. Ein Nutzen, der auch von zwei Vertretern des Privatsektors identifiziert wird.

In Bezug auf die erwarteten Nachteile sind sich die Akteure der ‚Gemeinwohlkoalition’ weitgehend einig, dass die Beibehaltung der bisherigen negativen Verwaltungspraxis, wie z. B. die Duldung von Korruption und Illegalität in der Waldbewirtschaftung, die größte Gefahr darstelle. Ähnlich wie die ‚Privatsektorkoalition’ und z. T. die ‚Forstverwaltungskoalition’ wird hierzu angenommen, dass vor allem politische Entscheidungsträger nach der Machtübernahme im Forstsektor keine wesentlichen Veränderungen umsetzen, da sie ihre materiellen Teilinteressen aus der bisherigen Entwicklung weiter verfolgen würden.

Weitere konkrete Nachteile führen drei Koalitionsmitglieder an. Einerseits würde sich nach Auffassung eines Naturschutzverbandes eine forstbetriebliche Dezentralisierung bzw. Entstaatlichung negativ auf die Walderhaltung auswirken, weil dadurch die Korruptionsanfälligkeit rasant ansteigen würde. Aus Sicht des Vertreters der Forstverwaltung sei mit finanziellen Nachteilen und Machtverlusten infolge der Ausgliederung aus dem Agrarressort zu rechnen. Denn eine solche agrarpolitische „Entfremdung“ würde der Forstverwaltung nicht unerhebliche Kosten verursachen, die sich in einer versäumten Förderung aus EU-Agrarprogrammen niederschlagen würden. Schließlich führt der Vertreter des forstlichen Entwicklungsprojektes 3 an, dass er nach der forstlichen Strukturreform mit erheblichem administrativem Aufwand konfrontiert werde, denn er müsse die institutionelle ‚Nachhaltigkeit’ bei der Umsetzung des von ihm geleiteten Entwicklungsprojektes gegenüber den Geldgebern rechtfertigen.

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Tabelle 43: Zusammenfassung derAkteursinteressen bezüglich der Forstreform 2007

Nutzen (Vorteile) Kosten (Nachteile)


- Generierung maximaler Wirtschaftseinnahmen

- Selbstständige Kontrolle über Wirtschaftstätigkeit und Geldressourcen

- Materielle Motivation des staatlichen Forstpersonals - Technische Anschaffung und Investitionsrücklagen

- Keine signifikanten Kosten bzw. Nachteile zu erwarten

Ergänzung bzw. Änderung zu obiger Meinung

- Ausbau öffentlich-privater Partnerschaft im Sinne zunehmender Privatwaldbetreuung durch Staat (Forstleuteverband, Entwicklungsprojekt 2)

- Machtstärkung der Forstbehörde durch Ausgliederung aus den Problemen bzw. Prioritäten des Agrarministeriums (Forstverwaltung 2)

- Mögliche Stärkung der Partnerschaft zwischen Forst- und Holzwirtschaft (Forstverwaltung 1)

- Möglicher Bestandsschutz und institutioneller Vakuum in der Anfangsperiode (Forstleuteverband, Entwicklungsprojekt 1)

- Mehr Anstrengungen wegen verlorener Bewirtschaftungskenntnisse und/oder verführender Korruption (Forstleuteverband, Forstverwaltung 2)


- Mögliche ökonomische Entwicklung forstlichen Privatsektors aufgrund schlanker Forstbehörde und Sicherung von Staatsaufträgen an Private;

- Mögliche forstliche Entwicklung durch gestärkte Partnerschaft zwischen Forst- und Holzwirtschaft

- Möglicher Bestandsschutz negativer Verwaltungspraxis (z.B. Korruption, Illegalität) durch politische Machtinhaber nach Forstreform

- Marktnachteile für private Waldnutzer aufgrund Monopol und Marktverzerrungen durch Staatsbetriebe

- Marginalisierung der Hoheit zu Gunsten der Ökonomie und Übernutzung im Staatsmodell


- Aufheben des Machteinflusses der liberalen Regierungspartei (Holzindustrieverband)

- Eingliederung der Forst- in die Umweltbehörde, damit Staatsbudget und angemessene Hoheit gesichert werden (Entwicklungsprojekt 2, Forstunternehmer 1)

- Staat muss den Holzverkauf nicht nach der Holzernte, sondern davor kontrollieren; danach muss man sich auf die privaten Marktkräfte einlassen (Holzindustrieverband; Verband privater Forstunternehmen 2)


- Walderhaltung durch staatliche Zentralisierung von Hoheit und Betrieb trotz erwartenden Marktnachteilen

- Solidarität mit dem Ziel selbständiger Forstbehörde

- Mögliche Abnahme des politischen Einflusses und/oder Minderung politischer Korruption nach Ressortwechsel von Partei C zu Partei A

- Möglicher Bestandsschutz negativer Verwaltungspraxis (z.B. Korruption, Illegalität) durch politische Machtinhaber nach Forstreform


- Machtstärkung der Forstbehörde durch Ausgliederung aus den Prioritäten des Agrarministeriums (Forstverwaltung 3)

- Option zur Eingliederung der Forstverwaltung in die Umweltbehörde, damit eine angemessene und einheitliche Walderhaltung gesichert wird (Entwicklungsprojekt 3)

- Korruptionsgefahr und Hoheitsmängel nach ökonomischer Dezentralisierung bzw. Privatisierung (Naturschutzverband 1)

- Verlust an Einfluss und Geldressourcen aus EU-Förderung (Forstverwaltung 3)

- Negativer administrativer Einfluss auf Projektverlauf wegen Änderung institutioneller Partner (Projekt 3)

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6.3.2 Macht- und Interessenbeziehungen bezüglich der Forstreform 2007

Die Frage nach dem Zustandekommen der im Jahre 2007 politisch beschlossenen Forstreform wird im Folgenden thematisiert. Hierzu werden zum einen die wichtigsten Einflussfaktoren und Akteurshandlungen identifiziert, die die befragten Akteure wahrgenommen haben. Zum anderen wird aus den geäußerten Meinungen eine Analyse der politischen Einfluss- bzw. Machtlage abgeleitet. Zuletzt wird das Reformgeschehen mit einem Bild der wahrgenommenen Interessenbeziehungen unter den Akteuren abgerundet. In Tabelle 44 sind die Einflussfaktoren auf und die Erklärungen für die getroffenen Reformentscheidungen wiedergegeben. Auffallend ist dabei der große Grad an Meinungskonsistenz, was sowohl die Einflussfaktoren als auch die (Re-)Aktion der Akteure betrifft.

Mit nur wenigen Ausnahmen (z. B. Naturschutzverbände, Waldbesitzerverband 1) identifizieren die Befragten mehrheitlich die zentrale Bedeutung der zunehmenden öffentlichen Unzufriedenheit bzw. des Drucks in Bezug auf die existierenden Probleme in der Forstwirtschaft im Allgemeinen und auf die forstpolitische Führung durch die Partei C im Konkreten. Hierzu werden jedoch unterschiedliche Träger der öffentlichen Meinung angeführt: von der breiten Bevölkerung, über Umwelt- und Bürgerverbände bis zu Fachleuten und sogar Mitgliedern politischer Parteien. Außerdem wird auf den politischen Druck und die Aktivität der Regierungspartei Partei A vor dem Hintergrund mehrerer Korruptionsskandale und Verteilungskonflikte innerhalb der Regierung. Konkret seien negative Vorfälle in der Politik bei der Verwaltung von Agrarfördermitteln und in der Forstwirtschaft zu Lasten der Regierungspartei C zu Anlass genommen worden, um zunehmende (Einfluss-)Kompetenzen zugunsten der Partei A anstelle der Partei C durchzusetzen. Konkret wird von politischen Bemühungen um Aushandlungen gesprochen, nach denen die Partei C ihre Kontrolle über die Mittel des Agrar- und Forstsektors nun „gerecht“ mit der Partei A teilen solle.

Alle befragten Akteure sind sich zudem darüber einig, dass die Forstreform 2007 ein Produkt höchster politischer Entscheidungsfindung darstellt. Demnach soll die Reform vom Ministerpräsidenten Bulgariens nach Abstimmung bzw. Aushandlung innerhalb der politischen Regierungskoalition beschlossen worden sein. Dennoch sind die Akteure nicht ohne weiteres der gleichen Meinung darüber, welche Hauptmotive hinter dieser politischen Entscheidung stecken. Mehrere Vertreter der ‚Forstverwaltungskoalition’ nehmen hierzu an, dass diese politische Entscheidung vor allem auf eine inhaltliche Problemlösung bzw. auf einen Politikwandel in der Forstwirtschaft ausgerichtet sei. Alle anderen Akteure, darunter auch zwei ‚staatsorientierte’ Vertreter weisen dagegen auf andere, allerdings dennoch nicht unbedingt verschiedene Gründe, hin. Genannt wird einerseits die Motivation, die Regierungskoalition vor den öffentlich gemachten Skandalen zu schützen und politisch zu stabilisieren sowie andererseits die Bestrebung, den politischen Einfluss auf und die Kontrolle über den materiellen Nutzen in der Forstwirtschaft umzuverteilen.

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Tabelle 44: Die Forstreform 2007 aus Sicht der befragten Akteure

Einflussfaktoren auf die Forstreform 2007

Deutende Erklärung der Reformentscheidung

Befürworter bzw. Gegner der Reform

Nach Auffassung von


- Öffentliche Unzufriedenheit bzw. Druck gegenüber den Problemen in der Forstwirtschaft (z.B. Korruption, Illegalität)

- Politische Entscheidung (des Ministerpräsidenten) nach Aushandlung innerhalb der regierenden Koalition

- Antwort auf die Problematik in der Forstwirtschaft bzw. Ansatz zum positiven Politikwandel nach den Reformblockaden

- Forstbehörde, Anspruchgruppen und Politiker: dafür;

- Andere Politiker: dagegen

- Forstverwaltung 1, 2

- Forstleute-verband

- Öffentliche Unzufriedenheit gegenüber den Problemen in der Forstwirtschaft und der forstpolitischen Führung im Agrarministerium (Partei C)

- Politischer Druck der Partei A vor dem Hintergrund mehrer Korruptionsskandale und politischer Verteilungskämpfe in der Regierungskoalition

- Politische Entscheidung (des Ministerpräsidenten) nach Aushandlung innerhalb der regierenden Koalition

- Einflusszunahme und Stimmen-maximierung durch Partei A

- Politische (Macht-) Stabilisierung zu Gunsten der Regierungskoalition

- Partei A (Wahlprogramm) und Forstleute: dafür

- Partei B: neutral

- Partei C dagegen

- Pprojekt 1



- Öffentliche Unzufriedenheit bzw. Druck gegenüber den Problemen in der Forstwirtschaft (z.B. Korruption, Illegalität) und den Amtsinhabern im Agrarministerium (Partei C)

- Politischer Druck der Partei A vor dem Hintergrund politischer Verteilungskämpfe

- Politische Entscheidung (des Ministerpräsidenten) nach politischem Kampf bzw. Aushandlung innerhalb der regierenden Koalition

- Politische Spannungsdämpfung bzw. Stabilisierung der Regierungskoalition

- Einflusszunahme und Stimmenmaximierung durch Regierungspolitiker

- Partei A dafür: (Erfüllung des Parteiprogramms)

- Partei B dafür: (Korrektur früheren Nichthandelns)

- Holzindustrie, Umweltverbände, Öffentlichkeit: dafür

- Partei C: dagegen

- Holzindustrie-verband


- Entwicklungs-projekt 2

- Verdeckte politische Vereinbarung vor dem Hintergrund mehrerer politischer Verteilungskämpfe

- Politische Entscheidung nach Aushandlung innerhalb der regierenden Koalition

- Verteilung von Einfluss und ökonomischen Nutzens

- Partei A: dafür

- Partei C: dagegen

- Waldbesitzer-verband 1


- Öffentliche Unzufriedenheit/Druck gegenüber den Problemen in der Forstwirtschaft und den Agrarministerium (Partei C)

- Politische Entscheidung nach Aushandlung innerhalb der regierenden Koalition

- Spannungsdämpfung

- Verteilung von Einfluss und Geld zwischen Partei A und C

- Partei A: dafür

- Partei C: dagegen

- Umweltverbände 1, 2 und 3

- Forstbehörde 3

- Projekt 3

Ergebnisse

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Dass die forstliche Strukturreform auch ‚reinen’ politischen Interessen an einer Stimmenmaximierung bzw. am Machterhaltung dient, zeigt sich darüber hinaus an den folgenden Sachverhalten. Zum einen wird darauf hingewiesen, dass die Gründung ‚selbstständiger’ und gestärkter staatlicher Forststrukturen ein zentraler Bestandteil im Wahl- und Regierungsprogramm der Partei A ist. Diesbezüglich wird davon ausgegangen, dass die Partei A durch die Forstreform ihr politisches Programm umsetzt und somit an Bedeutung bei ihren politischen Anhängern gewinnt. Bezüglich der anderen Regierungspartei, der Partei B, wird unterstellt, dass sie mit der jetzigen Unterstützung der Reformentscheidung ihre früheren politischen Fehler aufgrund forstpolitischen Nichthandelns an der Regierungsspitze während der abgelaufen Legislaturperiode 2001-2005 korrigieren bzw. in diesem politischen Verteilungskonflikt neutral bleiben wolle. Auch dies geschähe, um ihren politischen Einfluss und ihre Attraktivität für Wahlstimmen zu verbessern. Nicht zuletzt wird der Partei C vorgeworfen, dass sie die Reform aus Gründen der Stimmenmaximierung bislang blockiert habe, um den Interessen ihrer vor allem im ländlichen Raum wohnhaften Stammwählerschaft an privater Waldnutzung zu entsprechen und eine staatsforstbetriebliche Waldbewirtschaftung zu verhindern.

Die wahrgenommenen Konstellationen von Befürwortern und Gegnern der Forstreform deuten zudem darauf hin, dass die forstliche Strukturreform vor allem als ein (Verteilungs-)Konflikt zwischen den zwei regierenden Parteien ausgetragen wird, der Partei A und der Partei C. Zusätzlich werden natürlich auch die unterschiedlichen Interessengruppen (Verfechter-Koalitionen) als Unterstützer der Forstreform (s. Tab. 44) angeführt, wobei allerdings von den bereits in Tabelle 43 dargestellten unterschiedlichen Interessenerwägungen ausgegangen wird.

Weitere aufschlussreiche Erkenntnisse über das Zustandekommen der Forstreform 2007 werden mit der Frage nach den einflussreichsten politischen Akteuren generiert. In Tabelle 45 sind die wahrgenommene Einfluss- und Machtstrukturen dargestellt. Nach quasi quantitativer Analyse der Akteursmeinungen wird deutlich, dass die oben genannten politischen Parteien, die Partei A und die Partei C, die Schlüsselakteure mit dem größten Einfluss sind. Dagegen sollen die dritte Regierungspartei, die Partei C, und die politische Opposition den Antworten zufolge kaum Einflusspotentiale gehabt haben. Das letztere gilt auch für den forstlichen Privatsektor und die Wissenschaft.

Ein interessanter Fall ist die Rolle der ’Öffentlichen Meinung’, der Staatsforstverwaltung und weiterer an der Landnutzung interessierter Wirtschaftsbereiche (z. B. Bauwesen, Tourismus, Wasserwirtschaft etc.), denen in der Befragung eine gemäßigte bis untergeordnete Signifikanz zugesprochen wird. Während diesen Akteuren bei quantitativer Betrachtung nur ein relativ untergeordneter Einfluss auf die Forstreform zugewiesen wird, dürfte ihre Bedeutung in qualitativer Sicht jedoch nicht unterschätzt werden. Wie oben gezeigt, stellt die öffentliche Meinung einen wichtigen Kontextfaktor in der Forstreform dar, der von allen befragten Akteuren angeführt wurde. Bei Betrachtung der Rolle des allgemeinen Wirtschaftssektors ist es auffallend, dass ihm vor allem Vertreter der ‚Gemeinwohlkoalition’ eine äußerst negative Wirkung bezüglich der Waldgefährdung aufgrund von Entwaldung und

Ergebnisse

200

Walddegradation beimessen. Die Rolle der Staatsforstverwaltung, obgleich hier eher als untergeordnet eingestuft, soll an dieser Stelle nicht weiter kommentiert werden: denn die Durchsetzung von Ideen und Interessen der Forstbehörde ist letztlich der zentrale Gegenstand der vorliegenden Analyse.

Dennoch sei abschließend nochmals darauf hingewiesen, dass nach Ansicht der Interviewpartner die Rolle der politischen Parteien bzw. höchster Entscheidungsträger für die durchgeführte Forstreform 2007 zentral und am größten ist. Vor diesem Hintergrund sei bereits an dieser Stelle die vorläufige Schlussfolgerung gewagt, dass neben Sachargumenten, Wertvorstellungen und Organisationsinteressen der untersuchten Akteure auch parteipolitische Faktoren wie Einfluss- und Machtinteressen eine entscheidende Rolle in der Forstpolitik Bulgariens spielen dürfen.

Tabelle 45: Wahrgenommener Einfluss und Machtposition in der Forstreform 2007

Akteure Einflussrang

(Anzahl Nennungen)

Staatliche Akteure (Legislative und Exekutive)

(Regierungs-)Partei A, einschl. Premierminister 15

(Regierungs-)Partei B 3

(Regierungs-)Partei C 12

Politische Opposition, Partei D und Partei E 0

Staatsforstverwaltung, darunter auch Forstmannstand 5

Nichtstaatliche Akteure aus Wirtschaft und Industrie

Forstlicher Privatsektor (Forstunternehmer, Holz- und Möbelindustrie etc.) 2

Wirtschaftssektor allgemein, jedoch mit Schwerpunkt auf Bauwesen, Tourismus, Wasserwirtschaft und sonstige Landnutzung

5

Nichtstaatliche Akteure aus der Zivilgesellschaft

Breitere Öffentlichkeit (Zivilgesellschaft), darunter auch Umweltverbände 7

Wissenschaft 0

6.3.3 Koordiniertes Handeln und Handlungsstrategien in der Forstreform 2007

Nachdem die unterschiedlichen Interessenbeziehungen der Akteure bzw. Koalitionen dargelegt wurden, werden im Folgenden die konkreten Muster koordinierten Handelns aufgezeigt. Die Art und Weise der Handlungskoordination innerhalb der Forstreform 2007 wurde wie folgt ermittelt. Zum einen wurde nach den Partnern, mit denen Information ausgetauscht und Handlungen gemeinsam abgestimmt wurden, gefragt. Zum anderen wurden – soweit möglich – inhaltliche Handlungsstrategien erhoben. Zu guter Letzt wurden die Kooperationsregeln ermittelt, nachdem theoriegeleitet nach Ansatzmustern einer ‚schwachen’ oder ‚engen Koordination’ (vgl. Kap. 3.3.5) gesucht wurde.

Ergebnisse

201

Die Ergebnisse zu Existenz und Formen kollektiven Handelns sind in Tabelle 46 dargestellt. Im Folgenden werden diese so prägnant wie möglich wiedergegeben. Zuvor sei jedoch angemerkt, dass die Akteursmeinungen sehr unterschiedlich ausfallen, selbst innerhalb theoretisch homogener Akteursgruppen wie z. B. der Forstverwaltung, des Privatsektors oder der Naturschutzverbände.

Tabelle 46: Koordiniertes Handeln und Handlungsstrategien in der Forstreform 2007

Partnerschaft mit Handlungsstrategie (Enge bzw. schwache) Koordination


- Politik (Regierung) sehr wichtig wegen politischen Einflusses

- Staatliche Institutionen/Behörden, darunter auch Forstverwaltung

- Ansonsten breitere Partnerschaft mit Wissenschaft, Umwelt-NGO’s und Privatsektor

- In der Regel werden Strategien und Pläne mit Stakeholdern zusammen erarbeitet;

- Nutzen von ‚Möglichkeitsfenster’ innerhalb der Forstreform: Durchsetzen der eigenen Position vordringlich; dann Abstimmen und Anpassen

- Enge Koordination durch Arbeitspläne angestrebt

- Kein Vertrauen bzw. bestehende Abhängigkeiten, deshalb

schwache Koordination:

- (Hierarchische) Anpassung an Partnerinteressen, um Interessenkonflikte zu dämpfen

Ergänzung bzw. Abweichung zu bzw. von obiger Meinung (Akteursangabe in Klammern)

- Kein Partner wegen Marginalisierung eigener Kompetenzen und lediglich ausführender Funktion (Regionale Forstverwaltung)

- Partner sind forstliche Akteure: Ministerium, Forstverwaltung, Wissenschaft, forstlicher Privatsektor (Forstliches Entwicklungsprojekt 1)

- Keine Opponenten, denn keine einseitige Bindung an nur einen Partner bzw. eine Koalition

- Zusammenführung zentraler forstlicher Akteure (Forstliches Entwicklungsprojekt 1)

Enge Koordination im Rahmen der Projektarbeit:

- Projektumfang und Förderschwerpunkte formalisiert

- Aktionspläne mit Mandaten, Ressourcen und Indikatoren

- Sanktionsmöglichkeit im Falle der Nichterfüllung (Forstliches Entwicklungsprojekt 1)


- Kleine und mittelständische Unternehmen der Forst- und Holzindustrie sowie Waldbesitzer

- Einfordern „privater Mitsprache“

- Dachverband als Interessenvertretung und zur Bündelung von Kräften

- Kompromissbereitschaft, damit nicht Einfluss und Legitimation verloren wird

- Distanzierung von „politisch unterstützten“ Waldnutzern

- Durchsetzung des Images fairer Privatunternehmer als loyaler Partner des Staates

- Keine Kooperation mit großer Holzindustrie wegen Marktrivalität

- Bislang enge Zusammenarbeit je nach Bedarf bzw. Problem

- Noch engere Kooperation (Dachverband Forstindustrie) sinnvoller

- Gemeinsame Positionen über Reformen trotz Meinungsdissens

- Problematische Positionsabstimmung mit dem Forstunternehmerverband 2 (Vertrauens- und Überzeugungsdefizit) bzw. Institutionalisierung eines Dachverbandes schwierig

Ergebnisse

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Ergänzung/Abweichung zu/von obiger Meinung (Akteursangabe in Klammern)

- Umwelt- und Privatsektorverbände, ausgenommen dem konkurrierenden Waldbesitzerverband 2 (Waldbesitzerverband 1)

- Keine Unterstützung für einen permanenten Dachverband wegen koalitionsinterner Interessenkonflikte (Holz- und Möbelindustrieverband)

- Kein aktiver Widerstand gegen Staat aus Angst vor Auftragsverlust und da keine wesentlichen Investitionen auf dem Spiel stehen (Forstunternehmerverband 2)

- Eigene Stellungnahme/Position erarbeiten und durchsetzen (Waldbesitzerverband 1)

- Noch keine enge Kooperation, eher schwache Koordination: Positionen der Umweltverbände sind ein Vorbild (Waldbesitzerverband 1)

- Kein permanenter Dachverband sinnvoll, da mehr Bürokratie und inkompatible institutionelle Regeln

- Besser (enge) Zusammenarbeit bei Bedarf (Projektarbeit) in Arbeitsgruppen und Aufgaben (Holz- und Möbelindustrieverband)


- Primär Umweltverbände (‚Naturschutzkoalition’)

- Kein starker Partner gleicher Überzeugung

- Ansonsten auch Partnerschaft mit Akteuren aus Staat, Business, Wissenschaft und Entwicklungsprogrammen

- Öffentlicher Druck durch Bildung von Naturschutzkoalitionen, oder sogar Gründung politischer Partei (‚Die Bulgarischen Grünen’)

- Lobbying im Parlament

- Keine ‚Schwarz-Weiß’-Strategie der Partnerschaft wegen Angst vor Machtverlust

- Kompromissbereitschaft gegenüber Rivalen

- Erkennen von korrupten Organisation und Netzwerken

Enge Kooperation:

- Positionsabstimmung

trotz Meinungsdissens

- Anpassung eigener Meinung ans Wohl der Koalition

- Koalitionspositionen werden in jedem Fall unterstützt

Ergänzung bzw. Abweichung von bzw. zu obiger Meinung (Akteursanagbe in Klammern)

- Keine Partner wegen Marginalisierung der Kompetenzen des Staatsforstdienstes (Forstverwaltung 3)

- Kein direkter politischer Einfluss gewollt

- Politikänderung durch ökologisch ausgerichtete Praxiskonzepte („Bottom Up“ Ansatz)

- Geld- und Auftraggeber für Naturschutzprojekte (Entwicklungsprojekt 3)

- Keine Partnerschaft und Koordination wegen forstlichen Konservatismus

(Forstverwaltung 3)

- Positionsänderung je nach Interessen anderer Kontrahenten aus Staat und Privatsektor (Entwicklungsprojekt 3)

- ‚Soft player’ (Entwicklungsprojekt 3)

- Beratungstreffen sind nur symbolischer Natur (Forstverwaltung 3)

In Bezug auf die Identifikation von Partnern führen die Vertreter der ‚Forstverwaltungskoalition’ an, dass sie in der Regel mit allen Anspruchgruppen zu kooperieren bemüht sind. Dennoch wird hierzu – nicht zuletzt mit konkreten Beispielen belegt – offenbart, dass die Akteure dieser Gruppe bezüglich der Forstreform vor allem mit einflussreichen Vertretern staatlicher Regierungsinstitutionen (Exekutive und Legislative) zusammenarbeiten, da diesen eine zentrale Bedeutung bei der forstpolitischen Entscheidungsfindung und somit für die Durchsetzung von Interessen zukommt. Abweichend

Ergebnisse

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dazu äußert sich der Vertreter der regionalen Forstbehörde, der die Partnerschaft der Forstverwaltung mit der Regierung stark relativiert. Er ist der Meinung, dass die Forstbehörde keine solchen Partner mehr habe bzw. diese verloren habe, da die Verwaltung sehr an Einfluss verloren habe und damit für die Politik/Regierung nicht mehr interessant sei. Aus Sicht der regionalen Forstbehörde führt er weiter an, dass diese vor allem eine ‚gehorsame’ Ausführungsstelle übergeordneter Anordnungen durch die Zentrale sei. Ein eher neutral bis positives Bild der Partnerschaft gibt schließlich der Vertreter des forstlichen Entwicklungshilfeprojektes ab. Nach seiner Auffassung kooperiert er innerhalb seiner Arbeit der Entwicklungszusammenarbeit einwandfrei bzw. erfolgreich sowohl mit Vertretern der Staatsforstverwaltung als auch mit Akteuren des forstlichen Privatsektors wie des Nichtstaatswaldbesitzes und des Unternehmertums.

Eindeutiger als die ‚Forstverwaltungskoalition’ äußern sich die Akteure der ‚Privatsektorkoalition’ über ihre zentrale Partner. Mehrheitlich werden als solche vor allem klein- und mittelständische Privatunternehmen der Forst- und Holzwirtschaft sowie z. T. nichtstaatliche Waldbesitzer angeführt. Neben diesen ‚Geschäftsleuten’ stellt der Waldbesitzerverband 1 allerdings auch Umweltverbände in den Vordergrund der Partnerschaftsbeziehungen. Es fällt jedoch auf, dass dieser Akteur als Vertreter des Nichtstaatswaldbesitzes explizit auf die Nichtkooperation bzw. ‚Unverträglichkeit’ mit dem anderen Waldbesitzerverband 2 hinweist. Der Grund dafür wird darin gesehen, dass der letztere sich sehr an die Interessen der Staatsforstverwaltung zwecks Maximierung des eigenen Nutzens angenährt und die „wahren“ Interessen der Nichtstaatswaldbesitzer, nämlich mehr und klarere Verfügungsrechte und (staatliche) Unterstützung (z. B. Förderung) bei der Waldbewirtschaftung aufgegeben habe.

Schließlich liefern die Vertreter der ‚Gemeinwohlkoalition’ – zumindest die Vertreter der Naturschutzverbände – mit ihren Einschätzungen ein interessantes Partnerschaftsbild. Sie identifizieren zwar meinungsähnliche Naturschutzverbände als ihre zentralen Partner im forstpolitischen Prozess Die Vertreter der ‚Gemeinwohlkoalition’ bedauern gleichzeitig sehr, dass es in Bulgarien momentan keine einflussreichen Akteure gleicher sozial-ökologischer Überzeugung gäbe. Zudem oder gerade deswegen offenbaren sie jedoch, dass sie auch auf die Kooperation mit Akteuren breiterer Akteursgruppen angewiesen seien. Hierzu werden die Staatsforstverwaltung, der Privatsektor, die Wissenschaft und Entwicklungsprogramme benannt.

Eine inkonsistente Verhaltensweise bei der Partnerschaft im forstpolitischen Prozess lässt sich am folgenden Beispiel erläutern. Die Vertreter der Naturschutzverbände führen zwar einen Interessengegensatz gegenüber der Forstverwaltung an. Dennoch relativieren sie die ‚Allgemeingültigkeit’ dieser Einschätzung und bringen auch harmonische Interessenbeziehung zur ‚Forstverwaltungskoalition’ zum Ausdruck: Je nach Thema bzw. Problem können sich entweder Konflikt oder Kooperation entwickeln. Als konkretes Beispiel dafür gilt einerseits die Umsetzung des EU-Naturschutznetzwerkes Natura 2000 in Wald, zu der die Naturschutzverbände mit ‚feindlichen’ Nutzungsinteressen der Forstverwaltung konfrontiert sind. Andererseits verfolgen beide Kontrahenten harmonische Ziele z. B. im Falle der Forderung nach gestärkten staatlichen Kompetenzen in der Forstaufsicht und

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Waldbewirtschaftung. Davon abweichend äußert sich der Vertreter der Forstbehörde (Forstverwaltung 3), der der ‚Gemeinwohlkoalition’ angehört. Er ist allerdings der gleichen Meinung wie der Vertreter der regionalen Forstverwaltung, dass niemand mit der Staatsforstverwaltung infolge Marginalisierung ihrer Kompetenzen kooperieren wolle.

Nach Einschätzung der Befragten sehen auch die konkreten Handlungsstrategien sehr unterschiedlich aus (s. Tab. 46). Die Vertreter der ‚Forstverwaltungskoalition’ führen zwar an, dass sie in der Regel bemüht seien, forstpolitische Strategien und Umsetzungspläne in Kooperation mit allen interessierten Anspruchgruppen zu erarbeiten. Dennoch machen bewusst oder unbewusst deutlich, dass sie die politisch beschlossene Forstreform 2007 vor allem als ein ‚Möglichkeitsfenster’ für sich ansehen. Dabei gelte aus ihrer Sicht, ihre ‚berechtigte’ staatszentrierte forstpolitische Position rechtlich und institutionell durchzusetzen. Erst im Anschluss sei daran zu denken, weitere Meinungen und Interessen der anderen Anspruchsgruppen zu berücksichtigen bzw. die Umsetzung der Forstreform daran anzupassen. Abweichend davon äußert sich der Vertreter der Entwicklungshilfe, der sich im Rahmen des Mandates des von ihm geleiteten Forstprojektes der Entwicklungszusammenarbeit bemüht und sogar institutionell verpflichtet sieht, alle interessierten Anspruchgruppen zusammenzubringen bzw. gemeinsame Handlungen abzustimmen.

Die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ verfolgen folgende Handlungsstrategien: Sie sehen ebenso die Forstreform als ein ‚Möglichkeitsfenster’ an, um ihre politische Stellung zu verbessern. Hierzu fordern sie ein gesetzlich geregeltes Mitspracherecht für den forstlichen Privatsektor. Damit dieser Anspruch durchgesetzt werden kann, wird an der Etablierung eines Dachverbandes des forstlichen Privatsektors intensiv gearbeitet. Daran beteiligt sind alle befragten Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ mit ihren Mitgliedern einschließlich eines weiteren Verbandes forstlicher Unternehmer. Sie alle bemühen sich, ihre Kräfte zu bündeln, damit der Privatsektor nicht an Einfluss und Legitimation im Laufe der Reformumsetzung verliert. Ein zentraler Bestandteil dieser Handlungsstrategie stellt die gezielte Distanzierung von den anderen „unfairen“ privaten Waldnutzern, die bei der Beauftragung mit der Waldnutzung politisch unterstützt würden und häufig den Wald übernützten, dar. Diesbezüglich sind sich die Akteure bemüht, ihr Image als „faire“ und ordnungsgemäße Privatunternehmer und als loyaler Auftragspartner des Staates herauszustellen und zu institutionalisieren. Gleichzeitig wird eine Kooperation jeglicher Art mit der großen Holzindustrie (Zellstoff-, Papier- und Holzplattenindustrie) abgelehnt: Die großen Holzabnehmer werden als ihre größten Marktrivalen angesehen, zu bzw. mit denen unüberwindliche ökonomische Interessengegensätze bzw. Verteilungskonflikte bestehen.

Ergänzt werden diese Handlungsstrategien um die folgenden: Zum einen spricht sich der Vertreter der Holz- und Möbelindustrie gegen einen permanenten und für einen nach Bedarf einzuberufenden Dachverband aus. Begründet wird das mit Interessengegensätzen und Vertrauensdefiziten selbst innerhalb der Koalitionsmitglieder: Die in der forstlichen Wertschöpfungskette vorne stehenden Holzernte- und Logistikunternehmer beliefern die Endverbraucher der Holz- und Möbelindustrie mit im eigenen Interesse veränderter Qualität und Quantität des Holzes. Zudem gäbe es auch territoriale Verteilungskonflikte unter den

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Holznutzern, bei denen regional gegen national arbeitende Unternehmen um staatliche Holznutzungsvergabe konkurrieren müssen. Dennoch wird ein Dachverband dann unterstützt, wenn die Existenzsicherung aller oder vieler privater Waldnutzer auf dem Spiel steht.

Eine ‚eigennützige’ Position äußert auch der Vertreter des Forstunternehmerverbandes 2. Er unterstützt zwar den Dachverband, spricht sich jedoch für ‚Fingerspitzengefühl’ gegenüber der staatlichen Politik aus: Da die privaten Waldnutzer von Staatsaufträgen abhängig seien, seien die Privatfirmen sehr daran interessiert, die staatliche Politik nicht heftig zu kritisieren solange sie Nutzungsaufträge erhalten. Dennoch verschärften die ‚Privaten’ ihre politische Stimme, wenn sie sich in ihrer ökonomischen Existenz bedroht fühlen. Schließlich offenbart der Waldbesitzerverband 1, dass sie derzeit zwar vielen Umwelt- und Forstverbänden zustimmt, jedoch ihre eigene, den Interessen des privaten Waldbesitzers entsprechende, Meinung formuliere und politisch durchzusetzen versucht.

Die Handlungsstrategien der ‚Gemeinwohlkoalition’ sind ebenso vielfältig. Zum einen üben die Naturschutzverbände öffentlichen Druck auf politische Entscheidungsträger aus. Dies erfolgt sowohl durch die Zusammenarbeit von sozial-ökologisch orientierten Verbänden in einer landesweiten Naturschutzkoalition, die sich mit öffentlichen Protesten und Politikforderungen aktiv in den politischen Prozess einbringt. Hinzu kommt, dass auch Lobby-Arbeit im bulgarischen Parlament betrieben wird. In jüngster Zeit übernehmen die Naturschutzvertreter schließlich auch eine noch aktivere Rolle im politischen Geschehen, indem sie mit der Gründung sozial-ökologisch orientierter politischer Parteien, z. B. „Die Bulgarischen Grünen“, ihren politischen Einfluss weiter stärken wollen.

In Bezug auf die Forstpolitik gilt grundsätzlich allerdings, dass die ‚Gemeinwohlkoalition’ eine relativ große Kompromissbereitschaft gegenüber Interessen ihrer Rivalen zeigt: Auf Basis der Aushandlung eines gerechten Nutzens wären die Naturschutzverbände bereit, sich mit Kompromissen bzgl. ihrer Forderungen abzufinden. Diese Strategie des ‚gegenseitigen Nutzens’ wird auch damit ergänzt, dass die ‚Gemeinwohlkoalition’ sich keine ‚festen’ politischen Gegner ausmachen will: Es wird berichtet, dass je nach Inhalt und Umfang des politischen Problems bestimmte Akteursgruppen mal zu den ‚Opponenten’ mal zu den ‚Partner’ gezählt werden. Das heißt nach Auffassung der Akteure, dass sie keine ‚Schwarz-Weiß’-Strategie betreiben, sondern vielmehr versuchen, immer ihren Einfluss durch Suche nach Kooperationspunkten bzw. Kompromissen zu erhalten (s. o.). Schließlich weisen die Naturschutzverbände darauf hin, dass sie derzeit auch aktiv generieren. Dies gelte vor allem in Bezug auf die Aufdeckung von korrupten Organisation und illegalen Netzwerken in der Forstwirtschaft bzw. Waldnutzung in Bulgarien.

Unterschiedlich dazu äußert sich der Vertreter des Entwicklungsprojektes 3, der nicht nach einer direkten politischen Einflussnahme sucht. Vielmehr wendet er eine praktische (pragmatische) Strategie auf Basis eines ‚Bottom-Up’-Ansatzes an: Eine Politikänderung erhofft er sich durch die Durchsetzung sozial-ökologisch orientierter Bewirtschaftungskonzepte wie z. B. ‚High Value Conservation Forests’ oder ‚Waldzertifizierung’ auf lokaler Ebene. Zudem offenbart er seine wichtige (Macht-)Position als Geld- und Auftraggeber für Naturschutzprojekte.

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Schließlich weist derjenige Vertreter der Forstbehörde (Forstverwaltung 3), der der ‚Gemeinwohlkoalition’ angehört, darauf hin, dass die Forstverwaltung wegen eines vorherrschenden forstlichen Konservatismus und der starken Machtposition übergeordneter materiell interessierter Politiker praktisch keine Koordinationsstrategien anstrebt: Vielmehr würden die politischen bzw. forstbetrieblichen Entscheidungen durch „graue Kräfte“ getroffen und diese der Forstverwaltung zur Ausführung auferlegt.

Zu guter Letzt soll die Frage nach der konkreten Form kollektiven Handelns im forstpolitischen Prozess hier behandelt werden. Aus Sicht der ‚Forstverwaltungskoalition’ wird eine enge Koordination auf der Grundlage von Strategien und Arbeitsplänen angestrebt. Dennoch werden Beispiele dafür angeführt, dass diese unmittelbare Form kollektiven Handelns auch problematisch sei. Die Gründe dafür werden einerseits vor allem in fehlendem Vertrauen in gemeinsamen Arbeitsplänen gesehen. Andererseits kommen noch kurzfristige Positionsänderungen aufgrund strategischer Anpassung an übergeordnete Interessen unter (hierarchischen) Abhängigkeiten hinzu. Vor diesem Hintergrund wird ‚schwache’, also informelle Koordination betrieben, indem man sich an Partner- bzw. Dienstherreninteressen anpasst, um Interessenkonflikte zu dämpfen. Abweichend davon bringt der Vertreter des forstlichen Entwicklungsprojektes 1 zum Ausdruck, dass die konkrete Arbeit an der Projektumsetzung nach klaren Mandaten, Ressourcen und Leistungsindikatoren erfolgt. Diese Form enger Zusammenarbeit wird durch eng vereinbarte und formalisierte Förderschwerpunkte und konkrete Maßnahmen abgesichert. Nicht zuletzt bestünden Sanktionsmechanismen bei Nichterfüllung bestimmter Vereinbarungen.

Die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ berichten über eine enge Koordination in ihrer bisherigen Zusammenarbeit. Mehrheitlich wird auf gemeinsame Positionsabstimmung über die Forstreformen, trotz häufigen Meinungsunterschieden, hingewiesen. Obwohl mehrheitlich angestrebt wird, die Intensität bzw. Häufigkeit kollektiven Handelns zu erhöhen, bleiben dennoch viele Abstimmungsprobleme weiterhin ungelöst: z. B. aufgrund Vertrauens- und Überzeugungsdefizits gegenüber dem Verband privater Forstunternehmer, der von seinen Partnern als ein Träger alten, staatszentrierten Denkens angesehen wird; oder aber z. B. in Bezug auf ungelöste institutionelle Fragen nach Vorsitz, Finanzen, Verwaltung etc. einen gemeinsamen Dachverbandes. Hierzu schlägt der Vertreter der Holz- und Möbelindustrie vor, eine enge Koordination erst bei Bedarf anzustreben. Hier solle dann in Arbeitsgruppen mit konkreten Aufgaben zusammen gearbeitet wird. Ergänzend sei noch darauf hingewiesen, dass der Waldbesitzerverband 1 noch keine enge Kooperation umsetzt: die Gründe dafür sind unklar geblieben, wahrscheinlich handelt sich um einen Prozess einer strategischen Neuorientierung in der forstpolitischen Landschaft, nachdem eine ‚klassische’ Interessenvertretung des Privatbesitzes derzeit sehr stark von der Meinung der Umweltverbände geprägt zu sein scheint.

Auch die Akteure innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’ nehmen ihre Zusammenarbeit als eine Form engen kollektiven Handelns wahr. So werden die unterschiedlichen Positionen in Bezug auf die Forstpolitik trotz Meinungsdissens miteinander abgestimmt. Und mehr noch, es erfolge auch eine Meinungsanpassung zum Wohle der Naturschutzkoalition, bei der die

Ergebnisse

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kollektive Koalitionsposition unterstützt wird, wenngleich „weniger oder mehr zu sagen ist“. Dass die eigene Position je nach Interessen anderer Kontrahenten geändert wird, zeigt das Beispiel der Arbeitsweise des Entwicklungsprojektes 3 innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’. In diesem Falle handelt sich allerdings um Interessen von ‚Opponenten’ aus Staat und Privatsektor. Dieser Akteur selbst nennt sich einen ‚soft player’, was sehr aufschlussreich für sein Verhalten sein mag. Schließlich relativiert der Vertreter der Forstbehörde (Forstverwaltung 3) alle Koordinationsbemühungen, indem er das Beispiel der symbolischen Beratungstreffen ohne konkreten Inhalt und/oder Wirkung anführt.

Diskussion und Schlussfolgerung

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7 Diskussion und Schlussfolgerung

Die nachfolgende Diskussion versucht, die Ergebnisse der Arbeit im Lichte anderer Lehrmeinungen und empirischer Untersuchungen zu reflektieren. Dementsprechend werden die Ergebnisse der Arbeit zunächst im Hinblick auf die angewandten theoretischen Modelle und die daraus abgeleiteten Hypothesen diskutiert (Kap. 7.1). Anschließend werden sie mit dem relevanten Stand des Wissens und inhaltlich nahen Studien verglichen (Kap. 7.2). Danach werden die angewandten Methoden auf ihre Vor- und Nachteile bezüglich des Erkenntnisgewinns in der vorliegenden Arbeit diskutiert (Kap. 7.3). Darauf aufbauend wird abschließend eine theoretisch reflektierte, methodisch fundierte und empirisch abgesicherte Beantwortung der eingangs der Arbeit gestellten Forschungsfrage gegeben (Kap. 7.4).

7.1 Diskussion der Ergebnisse im Hinblick auf die theoretischen Grundlagen

7.1.1 Diskussion im Lichte des Advocacy-Koalitionen-Ansatzes

Im Folgenden werden die empirischen Ergebnisse zunächst mit den Konzepten und dem theoretischen Modell des ACF konfrontiert. Die Diskussion orientiert sich dementsprechend an den zentralen konstituierenden Bestandteilen des ACF: Überzeugungssysteme und Verfechter-Koalitionen sowie Politikwandel unter externen Einflussfaktoren.

Wie im theoretischen Teil (vgl. Kap. 4.3) ausführlich dargelegt, werden wesentliche Konflikte in einem bestimmten Politikbereich, im vorliegenden Fall in der Forstpolitik Bulgariens, auf stabile, konkurrierende Verfechter-Koalitionen über einen längeren Zeitraum (10 Jahre oder mehr) zurückgeführt. Die Beständigkeit von Koalitionen wird den theoretischen Grundlagen zufolge durch zwei Größen definiert: (a) das konsistente und fortdauernde politikrelevante Überzeugungssystem (‚Policy-Wertvorstellungen’) und (b) das koordinierte Handeln über eine längere Zeit hinweg, innerhalb einer jeden Programmkoalition (vgl. Kap. 4.3).

Wie in Kapitel 6 gezeigt werden konnte, können drei forstpolitische Überzeugungssysteme untergeschieden werden: (1) eine staatszentrierte forstliche Orientierung, (2) eine privatwirtschaftliche forstliche Orientierung und (3) eine Gemeinwohlorientierung (vgl. Tab. 28). Diese Unterscheidung basiert auf der analytischen Feststellung, dass sich die Policy-Positionen der Akteure in wesentlichen Fragen von einander abgrenzen und zu einem (von drei) bestimmten Wertvorstellungsmuster zuordnen lassen. Diese inhaltliche Ausdifferenzierung findet entlang grundlegenden normativen Prinzipien (Themen) statt, die dem ACF zufolge politikfeldbezogenen Kernüberzeugungen (policy core beliefs) gleichzustellen sind (vgl. Tab. 8, Kap. 4.3.4). Die letzteren sind in Kap. 6.1 für die untersuchten Akteure ausführlicher dargestellt und in Tabelle 28 zusammengefasst. In Anhang II ist die eindeutige Zuordnung der erhobenen Akteurspositionen zu den drei Überzeugungsmodellen ebenfalls zu entnehmen.


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Wie die Ergebnisse zeigen, weisen die Akteursbewertungen ein grundsätzlich einheitliches und konsistentes Bild innerhalb eines der drei Überzeugungssysteme auf. Dies gilt zunächst für die Wahrnehmung der „Gesamtbedeutung des Problems“ und deren „grundlegenden Ursachen“. Mit Hilfe dieser zwei Themen des Policy-Core (gemäß dem ACF-Modell) lässt sich auch eine genauere akteursbezogene Einschätzung von „nachhaltiger Waldwirtschaft“ in Bulgarien ableiten. Offensichtlich sind die grundlegenden, sich zu großem Teil widersprechenden Unterschiede in der Beurteilung der Probleme und deren Ursachen zwischen den drei Überzeugungsmustern auf unterschiedliche Nachhaltigkeitsverständnisse, Referenzzustände und Bezugsgruppen oder Einheiten zurückzuführen. Mit einem klaren Vorrang werden zum einen die ökonomischen Belange gegenüber den ökologischen Belangen bevorzugt. Zum zweiten wird das Gegensatzpaar ‚Staat – Privatsektor’ herausgestellt und in erheblichem Ausmaß polarisiert. In einer dritten Auffassung rücken die ökologischen Ansprüche in den Vordergrund (siehe Kap. 7.2).

Diese unterschiedlichen Orientierungen an grundlegenden Wertvorstellungen und die Identifikation von Gruppen oder Einheiten, deren Wohlergehen von Schlüsselbedeutung ist, wird in weiteren zentralen Fragen der Problemlösungsstrategien wie z.B. der ‚Kompetenzverteilung zwischen Staat und Markt’, der ‚hierarchischen Organisation’, der ‚Instrumentenpräferenz’ oder des ‚Finanzierungsmodells’ sichtbar. Die Ergebnisse des Kapitels 6 zeigen, dass sich klar ausgeprägte Unterschiede zwischen den Kernvorschlägen zur Problemlösung für die drei ausgeschiedenen Werteorientierungen ableiten lassen. Hinzu kommt, dass die politikfeldbezogenen Kernüberzeugungen innerhalb eines jeden Überzeugungssystems weitgehend übereinstimmen. (vgl. Tab. 22-24) Dennoch wurden zum letzt genannten Aspekt auch inhaltliche Abweichungen festgestellt.

In der ‚Forstverwaltungskoalition’ bestehen Unterschiede bei den Fragen nach den ‚instrumentellen Präferenzen’ und der ‚angemessenen Verteilung von Kompetenzen zwischen Regierungsebenen’. (vgl. Tab. 25) Zum ersten Punkt wird von einigen Akteuren eine von der Hauptrichtung abweichende Präferenz bezüglich der institutionellen Ausgestaltung in der (Staats-)Forstwirtschaft befürwortet. Dabei wird die Wiederherstellung des alten ‚Einheitsforstamtes’ gegenüber der „segregativen“ Strukturierung dreier Staatsorganisationen mit entsprechenden Zweigstellen vorgezogen. Zudem werden Maßnahmen befürwortet, die über die forstbetrieblichen Umstrukturierungspräferenzen hinausgehen: z. B. die gerichtliche Revision von ‚ungerechten’ Waldprivatisierungen wie Waldtausch zum Zwecke nichtforstlicher Vorhaben oder Waldrestitution sowie der Waldaufkauf durch den Staat. Einige Akteure bevorzugen des Weiteren die eindeutige Stärkung der regionalen und lokalen staatlichen Forststrukturen gegenüber dem generellen Trend bzw. der langen Tradition einer Zentralisierung von Kompetenzen auf der höheren Verwaltungsebene.

Auch innerhalb der ‚Privatsektorkoalition’ lassen sich auch abweichende Verständnisse feststellen, die jedoch Themen wie ‚Kompetenzen zwischen Staat und Markt’ und ‚Finanzierungsmodell’ betreffen (vgl. Tab. 26). In deutlichem Unterschied zur Allgemeinposition glaubt ein Akteur daran, dass dem Staat eine größere Bedeutung bei der Holznutzung und dem Holzverkauf zukommen müsse bzw. dass die große Holzindustrie zu


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fördern sei - was von der Mehrheit dieser Gruppe grundsätzlich abgelehnt wird. Hinzu kommt, dass andere Akteure von der wirtschaftlichen Rentabilität der Forstwirtschaft überzeugt sind und deren Erfüllung als zentrale Methode der Finanzierung. Trotz der dafür vorausgesetzten Optimierung der Effizienz und Effektivität der Forstverwaltungsbürokratie steht diese Kernauffassung von Politik in einem klaren Gegensatz zu der überwiegenden Überzeugung von der Unmöglichkeit einer Selbstfinanzierung durch forstliche Wirtschaftseinnahmen.

Im gewissem Grade stößt man auch bei der ‚Gemeinwohlkoalition’ auf uneinheitliche Policy-Positionen (vgl. Tab. 27). Zum einen fällt das Thema ‚instrumentelle Präferenzen’ insoweit inhaltlich nicht einhellig aus, als im Unterschied zur Gruppenpräferenz bei den finanziellen und informativen Instrumenten gesetzlich-institutionelle Strukturänderungen oder sogar strafrechtliche Verfahren bevorzugt werden. Zum anderen wird eine deutliche Regionalisierung der Verwaltungskompetenzen befürwortet, was der ziemlich vagen und abhängigen Präferenz der Mehrheit für bzw. gegen mehr lokale oder zentrale Kompetenzen gegenübersteht.

Schließlich ergeben sich aus den Resultaten aber auch Gemeinsamkeiten in den ‚Policy-Core-Präferenzen’ über die Überzeugungssysteme der Koalitionen hinweg. So werden zum Beispiel sowohl von der ‚Forstverwaltungskoalition’ als auch von der ‚Privatsektorkoalition’ vor allem gesetzlich-institutionelle Umsetzungsinstrumente bevorzugt. Dieselbe Übereinstimmung besteht bei der Überzeugung, dass sich eine nachhaltige Waldwirtschaft durch Waldnutzung aufgrund von bewährtem Fachwissen sicherstellen ließe. In beiden Fällen scheint aber die konkrete Ausgestaltung dieser Kernpräferenzen wichtig zu sein: im ersteren Fall ist die Staatsforstverwaltung und im letzteren der Privatsektor als Hauptadressat bzw. „Nutznießer“ der aufgeführten Instrumentenpräferenzen gedacht.

Bei der Methode der Finanzierung einer nachhaltigen Waldwirtschaft, wird sowohl von der ‚Privatsektorkoalition’ als auch von der Gemeinwohlkoalition’ von der Unmöglichkeit einer wirtschaftlichen Rentabilität der Forstwirtschaft ausgegangen und nach „alternativen“ Finanzierungsquellen gesucht. Wie oben wird allerdings auch hier sichtbar, dass sich die ‚finanziellen Alternativen’ in ihren näheren Charakteristika grundsätzlich unterscheiden. Während die ‚Privatsektorkoalition’ nach staatlichen (Budget-)Geldern für forstliche Investitionen (z. B. Wegebau) und „unrentable“ Tätigkeiten (z. B. Waldbau) sucht, fordert die ‚Gemeinwohlkoalition’ eine „Einnahmenreform“ durch die Einstellung von Holzeinnahmen und die Etablierung von Abgaben für Gemeinwohlleistungen.

Darauf aufbauend lässt sich folgern, dass die drei Überzeugungssysteme zwar inhaltlich von einander differenzierbar und in sich relativ konsistent sind. Dennoch deuten die gezeigten Überlappungen und Unterschiede darauf hin, dass die eindeutige Ausscheidung von Überzeugungssystemen anhand aller theoretisch vorgeschlagenen elf thematischen ‚Policy-Core-Überzeugungen’ (vgl. Tab. 8) nicht immer zu leisten ist. Das gilt im vorliegenden Fall insbesondere für Themen wie ‚Angemessene Verteilung von Kompetenzen zwischen Regierungsebenen’, ‚Priorität für verschiedene Policy-Instrumente’ und ‚Methode der Finanzierung’.


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Die oben aufgezeigten ‚Anomalien’ sind vermutlich weitgehend auf instrumentelle Entscheidungen zurückzuführen, die als ‚sekundäre Aspekte’ für weniger Konsensus in einer Verfechter-Koalition sorgen (sollen). Das stimmt weitgehend mit dem ACF überein. Mit der theoretisch eingeführten Unterscheidung von sekundären Policy-Präferenzen, die unter bestimmten Vorraussetzungen politikfeldbezogenen Kernüberzeugungen gleichzustellen sind, können zudem wesentliche Konflikte auch zu ‚Detailfragen’ angemessener erklärt werden (s. u.).

Die Diskussion weist allerdings darauf hin, dass sich der Grad der Abstraktion bzw. der Verallgemeinerung der empirisch erhobenen ‚beliefs’ auf die angestrebten theoriegeleiteten Aussagen nicht unwesentlich auswirken kann. Hierzu kann man von überlappenden bis zu divergierenden Auffassungen innerhalb oder zwischen den Überzeugungssystemen ausgehen. Wenn die Details zählen, wie dies am Beispiel der Priorität für gesetzlich-institutionelle Instrumente mit unterschiedlich konkreter Ausgestaltung zum Wohle unterschiedlicher Bezugsgruppen gezeigt werden konnte, wird allerdings die Trennlinie zwischen ‚Policy-core beliefs’ und ‚secondary aspects’ diffus. Daher sollte man in der Forschungspraxis davon ausgehen, dass die scharfe Trennung zwischen stabileren Kernüberzeugungen und leichter veränderlichen ‚instrumentellen Präferenzen’ dadurch methodisch nur schwer zu leisten ist (vgl. auch HANN 1995; NOHRSTEDT 2005).

Das Vorhandensein von drei grundlegend verschiedenen Überzeugungssystemen und entsprechenden Verfechter-Koalitionen lässt sich allerdings auch wie folgt bestätigen. Zum einen bestätigen die Ergebnisse der kommunikativen Validierung (vgl. Kap. 6.2) weitgehend die Relevanz der ausgeschiedenen Überzeugungssysteme bzw. Verfechter-Koalitionen. Zum anderen zeigt die Konfrontation der drei Überzeugungssysteme mit den Akteurspositionen zu den jeweiligen forstpolitischen Prozessen im Untersuchungszeitraum (1997-2007) eine relativ hohe Konsistenz der Akteurseinstellungen innerhalb der ‚beliefs systems’. (vgl. Anhang II) Das heißt, die zeitliche Beständigkeit der Überzeugungssysteme und dementsprechend der Verfechter-Koalitionen ist als weitgehend gegeben zu bewerten.63

Dennoch lassen sich auch hier Abweichungen feststellen.

Zum einen wird die (Grund-)Idee der forstlichen Privatisierungsreform 1997-2001 positiv von Vertretern der ‚Forstverwaltungskoalition’ und negativ von Mitgliedern der ‚Privatsektorkoalition’ beurteilt. Dies scheint im Widerspruch mit den bereits gezeigten ‚Überzeugungssystemen’ zu stehen. Wahrscheinlich handelt sich dabei aber um ein umfangreiches Politiklernen („policy learning“) in den politischen Wertvorstellungen im Laufe der langwierigen Umstrukturierungen. Hierzu kann man davon ausgehen, dass die ‚Privatsektorkoalition’ aus der ‚Forstverwaltungskoalition’ zwangsläufig erst mit dem Privatisierungskurs vor 10 Jahren entstanden ist und sich im Anschluss daran mit gewissem staatszentriertem ‚Erbe’ in der Denkweise etabliert hat. Das heißt, dass sich die neue

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Hier muss allerdings beachtet werden, dass die zeitliche Beständigkeit durch eine Quasi-Längsschnittanalyse erhoben wird. Anstelle der

erfolgten Momentaufnahme eines Rückblicks auf zeitlich vergangene Prozessentwicklungen wäre die Analyse individueller bzw. gruppenbezogener Meinungsveränderungen durch eine klassische Panelstudie sicher angemessener gewesen. Dies wäre jedoch aus forschungspragmatischen Gründen weitgehend unmöglich gewesen (s. Kap. 5).


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privatwirtschaftliche Überzeugung im Laufe der Zeit gegenüber dem „alten staatlichen“ Glauben durchgesetzt hat, jedoch behaftet mit ‚Überresten’ älterer Policy-Überzeugungen. Auch im Falle der ‚Forstverwaltungskoalition’ können die gewissen Abweichungen mit einem Politiklernen erklärt werden: Dabei wird zwar das „berechtigtes“ Dasein einer privaten Initiative anerkennt, während man sich dennoch an dem ‚alten staatszentrierten’ Glauben weiterhin zäh festhält. Diese Vermutungen scheinen von dem zweiten Element der abgegebenen Bewertung unterstützt zu sein, denn die Vertreter der ‚Forstverwaltungskoalition’ bemängeln massiv die konkrete Ideeumsetzung, während die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ zwar die damalige Reformumsetzung ebenfalls als mangelhaft an sehen, darin jedoch eine wesentliche Entwicklungschance für die private Forst- und Holzwirtschaft identifizieren.

In Bezug auf die (gescheiterte) staatsorientierte Forstreform 2001-2005 lassen sich ebenso diskussionsbedürftige ‚Anomalien’ beobachten. Zum einen begrüßen bestimmte Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ wie die Mehrzahl der ‚Forstverwaltungskoalition’ und der ‚Gemeinwohlkoalition’ diese Reformidee. Dennoch kritisieren all diese Akteure das Umsetzungsmodell vehement. Wie dem Ergebniskapitel zu entnehmen ist, steht der Mechanismus „zentralisierter Staatsforstbetrieb unter politischer Kontrolle“ im Zentrum dieser Kritik bzw. der Ablehnung.

Wie kann man aber dennoch erklären, dass die Ideenbefürworter (‚Forstverwaltungskoalition’) die Umsetzung ihres eigenen Modells massiv in Frage stellen? Handelt sich dabei um Fragen der ‚secondary aspects’, in denen Koalitionsmitglieder weniger Konsens zeigen, als theoretisch angenommen? Im vorliegenden Fall wird dies kritisch beurteilt und als eine unzureichende Erklärung bewertet. Denn der ACF nimmt an, dass ‚secondary aspects’ unter bestimmten Bedingungen wichtiger als die Überzeugungen des Policy-Kerns werden können und daher diesen grundsätzlich als ‚subsystemweite koalitionsabgrenzende Policy-Präferenzen dem ‚Policy-Kern’ gleichgestellt werden müssen: „Although policy preferences generally fall within the secondary aspects of belief systems, they can fall within the policy core if they (i) are subsystem wide in scope, (ii) are highly salient, and (iii) have been a major source of cleavage for some time“ (SABATIER & JENKINS-SMITH 1999: 134).

Wie den Ergebnissen der vorliegenden Untersuchung zu entnehmen ist, dürfte es sich bei den forstpolitischen Debatten über die Ausgestaltung der Forstreform 2001-2005 (z. B. Weltbank-Kredit, Gründung eines zentralisierten, politisch zu kontrollierenden Staatsbetriebes) um ‚policy preferences’ gehandelt haben.64

Würde es dabei um ‚policy core’ gehen, dann würde dies bedeuten, dass solche instrumentellen, aber wesentlichen Entscheidungen nicht nur die Koalitionen gegnerisch zueinander stellen, sondern auch die (Forstverwaltungs-)Koalition selbst intern tief spalten könnten? Insbesondere der zweite empirische Tatbestand kann kaum vom ACF erklärt

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Zum ähnlichen Schluss kommt auch MEMMLER (2003) über die Rolle der ‚Guten fachlichen Praxis’ in der kontroversen Debatte über die geplante Novellierung des Bundeswaldgesetzes


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werden. Anscheinend stellen zusätzliche Faktoren den gemeinsamen Nenner der negativen Einstellung dar und nicht ein über die Koalitionen hinweg gemeinsam geteiltes Überzeugungssystem (oder Aspekte davon). Das wirft jedoch die Frage auf, ob nur die ‚Beliefs’ als zentrales Handlungsmotiv den politischen Prozess prägen. In diesem Sinne wäre ein solches wertbezogenes „irrationales“ Verhalten – also eine interne Attacke gegen das eigene Überzeugungssystem - nur mit Hilfe weiterer Kausalmechanismen erklärbar (s. Kap. 7.1.2).

Die obige Frage hängt direkt mit der zweiten Voraussetzung stabiler Verfechter-Koalitionen zusammen: das notwendige koordinierte Handeln. Hier geht es darum, wie die Koalitionen die Umsetzung ihrer Überzeugungssysteme in politische Programme bzw. in praktische Handlungen meistern. Denn ein geteiltes Überzeugungssystem wird als eine notwendige, jedoch nicht hinreichende Bedingung für koordinierte Handlungen im Hinblick auf die Übersetzung von Policy-Überzeugungen angesehen (SCHLAGER 1995; SCHLAGER &

BLOMQUIST 1996; vgl. SABATIER & JENKINS-SMITH 1999; SABATIER & WEIBLE 2007: 196-198).

Ein koordiniertes Handeln innerhalb der Koalitionen in der Periode 1997-2001 ist aufgrund der gewonnenen Ergebnisse nur schwer zu bestätigen. Zum einen mag das daran liegen, dass den mehrheitlichen Akteurseinschätzungen zufolge die damalige signifikante Forstreform durch den ausschließlichen Einfluss von politischen Machtinhabern und die eingeschränkte Beteiligung der forstlichen Verwaltungsspitze nach dem Regierungswechsel 1997 geprägt sein dürfte. (vgl. Tab. 33) Zum anderen wird deutlich, dass selbst die Vertreter der ‚Privatsektorkoalition’ – in deren Überzeugungssystem die damals dominierende Privatisierungslinie eine Schlüsselidee ist – die konkrete Ideenumsetzung kritisieren. Ein gemeinsam koordiniertes Handeln – zumindest unter allen aktuellen Vertretern der ‚Privatsektorkoalition’ - soll in diesem Sinne eher als eingeschränkt gegeben bewertet werden. Etwas was mit den analytischen Konzepten des ACF unerklärbar ist. Wie oben wird auch hier deutlich, dass noch weitere Faktoren eine entscheidende Rolle gespielt haben dürften (s. Kap. 7.1.2).

Koordinierte Handlungen innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’ dürften aufgrund zu dieser Zeit fehlender Kapazitäten der Meinungsbildung und Meinungsvertretung in den gesellschaftlichen Gruppen, wie z. B. der Naturschutzverbände, als kaum vorhanden angesehen werden. Den in Kap. 6 dargestellten Akteursdeutungen folgend kann man eine gewisse Handlungskoordination in der „Forstverwaltungskoalition“ ableiten: Die damaligen staatlichen Forstleute – anscheinend ausgenommen der neu bestellten Leitung der Forstverwaltung – dürften ziemlich einheitlich einen gewissen Widerstand gegen die Privatisierung und die Umstrukturierungen in der Forstwirtschaft geleistet haben.

Das Kooperationsverhalten der Akteursgruppen in den folgenden Untersuchungsperioden lässt sich aufschlussreicher ableiten. In der Forstreform-Kontroverse 2001-2005 haben die Akteure der ‚Forstverwaltungskoalition’ weitgehend kooperiert, um ihr staatszentriertes Modell gesetzlich zu institutionalisieren. Hierzu wurde gleichzeitig an mehreren gesetzgebenden Initiativen und Umstrukturierungsplänen (z. B. Weltbankprojekt,


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Forststrategie, Gesetzesentwürfe etc.) gearbeitet. (vgl. Kap. 2) Dennoch wird deutlich, dass auch Koalitionsmitglieder gegen ihr Umsetzungsvorhaben gehandelt haben. Auffallend häufig werden staatliche Forstleute, ‚staatsnahe’ Politiker und Wissenschaftler als ‚Reform-Gegner’ mehrheitlich wahrgenommen. (s. Tab. 35, 37, 39 und 40) Fundamentale Überzeugungsdifferenzen können vor dem Hintergrund der empirisch vorgefundenen und zuverlässig bestätigten gemeinsam geteilten Überzeugungen bzw. Verfechter-Koalition ausgeschlossen werden. Wie lässt sich aber dennoch dieses aus der Perspektive des ACF unerwartete Handlungsdilemma erklären? (s. Kap. 7.1.2)

Dagegen hat sich anscheinend die ‚Privatsektorkoalition’ erst als Reaktion auf das pro-aktive Handeln ihrer ‚staatsorientierten’ Kontrahenten konsolidiert, indem eine eng zusammenarbeitende Gegner-Front etabliert wurde. Das ‚Privatsektor-Lager’ entstand den Ergebnisse zufolge unter anderem aus aktiven kooperativen Handlungen vieler Betroffener gegen die gesetzliche Durchsetzung eines Staatsforstbetriebes. Dies geschah offensichtlich in Erwartung schwer wiegender Kosten durch die und aus Misstrauen gegenüber den mächtigen Staatsmonopolisten, also aufgrund des vom ACF beschriebenen ‚devil shift’-Phänomens. (vgl. Tab. 37) In diesem Sinne wurden im Parlament Lobby-Arbeit geleistet, politische Einsprüche und Positionen gegen die Reform weit verbreitet und sogar parlamentarische Gegenvoten abgegeben. Nach der in dieser Kontroverse entstandenen Gegner-Allianz wurde und wird aktuell eng daran zusammengearbeitet, eine einheitliche Interessenvertretung der privaten Forst- und Holzwirtschaft in der Form eines Dachverbandes zu etablieren (vgl. Tab. 47, s. u.).

Koordiniertes Handeln innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’ dürfte in den forstpolitischen Prozessen 2001-2005 bedingt gegeben sein. Zum einen finden sich kaum Hinweise für (konsolidierte) Handlungen von Naturschutzverbänden in Bezug auf die Forstreform. Zum anderen zeigen die spärlichen Interviewaussagen ein uneinheitliches Bild von Aktivitäten von Seiten der Akteure der ‚Gemeinwohlkoalition’: Mal betrachten sich die Befragten dieser Gruppe als Befürworter, mal als Gegner der Forstreform 2001-2005. Ein Effekt des ‚devil shift’ könnte hierbei allerdings ebenso stattgefunden haben, nicht zuletzt abgeleitet von der Erfahrung mit der misslungenen Forstreform davor und dem grundsätzlichen Misstrauen gegenüber den ‚verdächtigen’ einflussreichen Motiven der Waldnutzer, darunter gleichermaßen staatliche und private Akteure.

Am Beispiel der Forstreformen in der zuletzt untersuchten, aktuellen Legislaturperiode seit 2005 lässt sich das koordinierte Handeln noch schärfer betrachten (s. u., vgl. Tab. 47). In der Regel strebt die ‚Forstverwaltungskoalition’ eine engere Zusammenarbeit mit breiteren Akteurskreisen an. Dennoch bleibt in der Tat das Handeln beschränkt auf die (hierarchische) Koordination innerhalb der (Forst-)Bürokratie mit ihren Zweigstellen sowie zwischen der Fachverwaltung und den regierenden Politikern. Das grundlegende Ziel ist es dabei, die eigene Position unter Nutzen von ‚Möglichkeitsfenstern’ durchzusetzen. Währenddessen erfolgt jedoch eine Anpassung an Partnerinteressen, um mögliche Interessenkonflikte zu dämpfen. In diesem Sinne wird eine eher schwache Koordination praktiziert, nicht zuletzt wegen mangelnden Vertrauens – auch unter Gleichgesinnten - und dem Vorliegen komplexer (Einfluss-)Abhängigkeiten.


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Im Gegensatz dazu arbeiten die Akteure in der ‚Privatsektorkoalition’ eng zusammen. Trotz Meinungsunterschieden und Interessenkonflikte zwischen den Verbündeten werden die Policy-Positionen abgestimmt. In diesem Sinne zeigen die Akteure eine hohe koalitionsinterne Kompromissbereitschaft, die auf das gemeinsame Ziel der Legitimationsstärkung und der Einflusserhaltung ausgerichtet ist. Die in der Staatsbetriebskontroverse ausgelöste private Partnerschaft entwickelt sich in eine Dachvereinigung mehrer forstlicher Verbände weiter. Ihre Etablierung ist nicht ohne weiteres selbstverständlich, denn die Verbündeten sind trotz ihrer gleich gerichteten Überzeugungssysteme mit institutionellen Unterschieden und schwer zu lösenden Verteilungskonflikten konfrontiert.

Anders verhält es sich innerhalb der ‚Gemeinwohlkoalition’. Aus den Ergebnissen lässt sich folgern, dass die Naturschutzverbände nach der Gründungsphase mit ihren Verbündeten zu einer qualitativ neuen Etappe einer Konsolidierung gelangen. Enger und koordinierter wird nicht nur durch herkömmliche Aktivitäten wie öffentliche Proteste, Lobby-Arbeit im Parlament und politische Interessenvertretung in Form einer landesweiten Naturschutzkoalition zusammengearbeitet. Um ihre politischen Einflusschancen zu steigern, haben Vertreter der ‚Koalition’ sogar eine politische Partei gegründet und entsprechende Programme und institutionelle Kapazitäten entwickelt. Hauptziel ist hier – ähnlich wie bei der ‚Privatsektorkoalition’ – anscheinend die Einflussposition zu erhalten bzw. auszubauen. In diesem Zusammenhang wird das koordinierte Handeln durch zwei interessante Merkmale gekennzeichnet: eine relativ hohe interne und externe Kompromissbereitschaft sowie die strategische Neigung zur Kooperation je nach Thema sogar mit rivalisierenden Gruppen.65 Vor dem Hintergrund mächtigerer Kontrahenten bleibt anscheinend keine andere Wahl übrig, als gewisse Policy-Kompromisse in Kauf zu nehmen, um zumindest einen Teil der eigenen Ansprüche durchsetzen zu können. Steht das aber nicht im Gegensatz zu der Beständigkeit der politikfeldbezogenen Überzeugungen und zur Motivation ihrer umfassenden Umsetzung?

Ausgehend von den Aussagen der letzten Abschnitte können die theoretischen Konzepte von Überzeugungssystemen und Verfechter-Koalitionen anhand der empirischen Resultate bestätigt werden. In diesem Sinne können die ersten aufgestellten Hypothesen (H-1, H-2 und H-5) vornehmlich unterstützt werden, jedoch mit Vorbehalt hinsichtlich der oben beschriebenen offenen Fragen (s. Kap. 4.6.1).

Ein weiterer zentraler theoretischer Baustein des ACF ist das Konzept des Politikwandels (‚policy change’) (vgl. Kap. 4.3.8). Um einen bedeutsamen (signifikanten) Politikwandel (major policy change) zu erklären, stellt der Ansatz zwei entsprechende Hypothesen zur Verfügung. Die eine thematisiert Politikstabilität und führt dieses Phänomen darauf zurück, dass eine dominierende Verfechter-Koalition ihre politikfeldbezogenen Überzeugungen in öffentliche Programme umsetzt und diese nicht verändert, solange sie an der Macht bleibt.

65

Folgende Beispiele können hierzu in Erinnerung gerufen werden: Kooperation zwischen Umweltverbänden und der Forstbehörde zum

Thema ‚Hoheitliche und betriebliche Stärkung der Forstverwaltung’ und Konflikt zwischen ihnen zum Thema ‚Naturschutz in Wald’ (NATURA 2000); oder aber Kooperation mit Privatunternehmen zum Thema ‚Waldzertifizierung’ oder ‚Nationale Forststrategie’, aber Konflikte mit ihnen zum Thema ‚Weitere Stärkung privater Waldnutzung’


216

Andere Annahmen betreffen die ‚Kausalmechanismen’ für Politikwandel: Danach lässt die erste Hypothese ausnahmsweise auch die Möglichkeit zu, dass ein wesentlicher Wandel einer an der Macht stehenden Verfechter-Koalition durch eine übergeordnete politische Einheit aufgezwungen wird. Die zweite Hypothese beschreibt allerdings konkreter und expliziter die Einflussfaktoren für einen signifikanten Politikwandel im „Regelfall“. Vorausgesetzt werden hierbei externe Störungen bzw. Ereignisse wie z. B. sozioökonomische Veränderungen, Regierungswechsel, Policy-Effekte aus anderen Subsystemen und/oder Veränderungen in der öffentlichen Meinung. Als eine hinreichende Bedingung für den Vollzug eines signifikanten Politikwandels wird allerdings das geschickte Ausnutzen dieser externen Rahmenbedingungen durch eine/die vorher unterlegene Koalition angeführt. Letzteres thematisiert auch implizit das ansonsten in den ACF-Hypothesen nicht ausführlich behandelte Konzept koordinierten Handelns (vgl. SCHLAGER 1995; 1999; SCHLAGER &

BLOMQUIST 1996).

Die Ergebnisse der vorliegenden Arbeit unterstützen in unterschiedlichem Ausmaße die oben aufgeführten theoretischen Annahmen zum Politikwandel. Im Folgenden wird dies näher diskutiert. Die Resultate in Bezug auf die Forstreform 1997-2001, die als ein wesentlicher Politikwandel aufzufassen ist, zeigen, dass externe Faktoren in Übereinstimmung mit dem ACF-Modell einen entscheidenden Einfluss ausgeübt haben. Hierzu kommt dem damaligen Regierungswechsel, sozioökonomischen Einflüssen (z. B. Staatsfinanzkrise, politische und marktwirtschaftliche Transformation) und externen Policy-Entscheidungen (z. B. finanz-, wirtschafts- und agrarpolitische Reformen) eine zentrale Auslöserfunktion zu. Dagegen dürfte die öffentliche Meinung kaum Wirkung entfaltet haben.

Ein geschicktes Ausnutzen der Situation durch eine (vorherigen) Minderheitskoalition lässt sich ebenfalls, allerdings unter Vorbehalt bestätigen. Die Ergebnisse weisen zum einen darauf hin, dass die Forstreform vor allem durch dezisionistische Entscheidung der damaligen Politikelite im Kontext grundlegender Umstrukturierungen ins Leben gerufen und somit ein Politikwandel vollzogen wurde. Zum anderen bleibt aber unklar, ob die forstliche Privatisierungsreform auch als ein Ergebnis des geschickten Handels einer vorher unterlegenen Verfechter-Koalition zu erklären ist. Denn es bleibt offen, ob vor der Forstreform privatwirtschaftlich orientierte Akteure ihre Policy-Überzeugungen in Waldgesetze oder sonstige waldrelevante Regierungsprogramme zu übersetzen motiviert waren oder solche Wertvorstellungen erst in der Dynamik der politisch-ökonomischen Ereignisse um die Staatskrise und den gefolgten Regierungswechsel 1997 entwickelt wurden. Offensichtlich hat die davor dominierende ‚Forstverwaltungskoalition’ an Macht im Sinne von Kontrolle der Entscheidungsbefugnis verloren.

Die forstpolitischen Prozesse 2001-2007 bis zur forstlichen Strukturreform 2007 können als eine Periode von Politikstabilität - angemessener formuliert als Periode von Forstpolitikblockaden - interpretiert werden. Trotz stattgefundenen externen Ereignissen (z. B. Regierungswechseln, Beitritt in die Europäische Union) und der offensiven, z. T. innovativen Bestrebung zuvor unterlegener ‚staatsorientierter’ Akteure nach einer Politikveränderung, kam es zu keinem wesentlichen, sondern lediglich zu einem


217

unwesentlichen Politikwandel (vgl. Kap. 2 und Tab. 1).66 Zudem gilt, dass die Gründer der forstlichen Privatisierungsidee an Macht verloren haben. Wenig erfolgreich waren auch die vielfältigen Versuche, nicht zuletzt mit der Unterstützung von internationalen Geldgebern und Beratern, unterschiedliche Regierungsinstanzen wie z. B. Fachverwaltung, Regierung und Parlament zu beeinflussen, verbindliche Änderungen waldrelevanter Regierungsprogramme (z. B. Waldgesetz) gemäß den eigenen Überzeugungen anzunehmen. Unklar bleibt auch, warum kein Politikwandel gelungen ist, obwohl der Bedarf an Änderung des Status quo politisch durchgesetzt bzw. angenommen zu sein schien. Die Untersuchungsergebnisse bestätigen somit die beiden auf den Politikwandel bezogenen Hypothesen (H-3 und H-4) nur eingeschränkt und deuten auch hier auf zusätzliche Einflussfaktoren hin (vgl. Kap. 7.1.2).

Das Beispiel der beschlossenen strukturellen Forstreform von 2007 bzw. ihrer ‚staatszentrierten’ Konkretisierung in 2008 stellt ein weiteres diskussionsbedürftiges empirisches Phänomen dar. Auch diese forstliche Strukturreform kann man als einen wesentlichen Politikwandel verstehen, bei dem das ‚staatszentrierte’ Modell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ weitgehend umgesetzt zu sein scheint, allerdings ohne dass dabei viele der ‚privatwirtschaftlichen’ Ideen abgeschafft worden wären (vgl. PALIGOROV 2008).67 Den Ergebnissen zufolge lässt sich dieser, aus der Perspektive des ACF zwar wesentliche, jedoch inhaltlich unerwartete Politikwandel kaum verstehen. Zwar ist dem ACF insoweit zuzustimmen, als externe Faktoren wie öffentliche Meinung/Unzufriedenheit, Regierungswechsel und anschließende Regierungsskandale (in Bezug auf mangelhafte Staatsführung wegen Korruptionsverdacht) Vorbedingungen für einen wesentlichen Wandel geschaffen haben dürften. Zudem sollen amtierende ‚staatsorientierte’ Akteure diese „Möglichkeitsfenster“ ausgenutzt haben, um die Übersetzung ihrer eigenen Policy-Überzeugungen legislativ durchzusetzen. Dennoch kam es aber in der ersten Stufe der beschlossen Forstreform ‚lediglich’ zur Strukturänderung ohne dass zugleich Politikinhalte geändert worden wären. Erst in einer anschließenden Etappe kam es zu dem oben angeführten „Mischmasch“ an forstpolitischen Inhalten (vgl. Kap. 2). Gestützt auf die theoretischen Konzepte des ACF ist somit auch diese forstpolitische Entwicklung nur schwer verständlich (vgl. Kap. 7.1.2). In diesem Sinne können die Hypothesen des ACF über Politikwandel (H-3 und H-4) nur zum Teil bestätigt werden.

7.1.2 Diskussion der Ergebnisse im Lichte des Rational Choice bzw. Structural Choice

Im Folgenden sollen die Ergebnisse im Hinblick auf die zweite theoretische Perspektive, nämlich die des Rational Choice (RC) bzw. des Structural Choice (SC) Ansatzes reflektiert werden. Dadurch soll überprüft werden, welchen Beitrag diese theoretischen Konzepte zur Erklärung von Konflikt und Kooperation bzw. von Wandel und Stabilität im Politikfeld

66

Es kam zum Beispiel zur Änderung des Wald- bzw. des Jagdgesetzes, worin 37 lokale wirtschaftende Staatsforst- und Jagdbetriebe gegründet wurden (s. Kap. 2) 67

Viele ‚privatwirtschaftlichen’ Vorteile sind nicht gänzlich abgeschafft sondern weiterhin erhalten oder sogar ausgebaut worden, wie z. B.

die Möglichkeit für Waldtausch und Waldrodung für private, nichtforstliche Zwecke, private Holznutzung oder forstliche Dienstleistung im Staatswald, oder aber auch die Festlegung eines bestimmten Kontingents (30%) der Holznutzung für lokale private Forstunternehmen etc.. Gleichzeitig wurde die Staatsforstverwaltung aus dem Agrarministerium ausgegliedert und als eine ‚selbstständige’ Regierungseinheit situiert; zudem wurde ein staatlicher Investitionsfonds geschaffen; des Weiteren wurden mehrere staatliche Forstbetriebe gegründet, die zwar als ‚Handelsgesellschaften’ funktionell ‚selbstständig’, jedoch der Forstzentrale direkt bzw. über regionale Forstbehörden betrieblich und hoheitlich unterstellt sind. Vgl. (BULGARISCHES WALDGESETZ in seiner Fassung vom 29. April 2008)


218

‚nachhaltige Waldwirtschaft’ leisten können. Um die nachstehende Diskussion nachvollziehbarer gestalten zu können, werden die zentralen Konzepte der RC- bzw. der SC-Theorie in Tabelle 47 zusammengeführt.

Tabelle 47: (Eigen-)Interessen, Ressourcen und Strategien im Lichte der Rational-Choice bzw. der Structural-Choice-Theorie (nach MOE 1989, 1990; HOBERG 1996;

NOHRSTEDT 2005)

Actors Interests Resources Strategy

Politicians - Vote maximization (Re-election)

- Office-seeking (Maximize control over political office for private (personal, partisan, corporative) gains

- Policy-seeking (Maximize effect on public policy)

- Party cohesion and representation (Political survival)

Public authority to allocate costs and benefits (in the case of incumbent politicians)

- Can translate principals’ interests, but may shirk (due to imperfect control)

- May exercise public authority to enforce interests (also to expense of principal)

Bureaucracy - Autonomy maximization

- Budget maximization

Public authority and expertise

- Can translate principals’ interests, but may shirk (due to imperfect control)

- May exercise public authority to enforce interests (also to expense of principal)

- May exercise power through expertise

Business - Profit maximization (High market share, low production costs)

Social-economic influence and income

- May trade income and votes for decisions

- Lobbying

Environmental NGO’s

- Nature protection

- Influence maximization

Electorate representation & Influence on consumers

- Boycotts, advocacy, information etc.

- Lobbying

Workers - Better labor conditions and social benefits

Voting right and organized power (political ties)

- Boycotts, advocacy etc.

- Lobbying

Zunächst ist die vorläufige allgemeine Erkenntnis von der kommunikativen Validierung in Erinnerung gerufen zu werden, wonach das langwierige, konflikthafte Geschehen in der forstlichen Nachhaltigkeitspolitik Bulgariens vor allem auf situationsabhängige Macht- und Interessenkonflikte zurückzuführen ist (vgl. Kap. 6.2). Dies wird auch in Anbetracht der Ergebnisse aus der zweiten Datenerhebungsrunde offensichtlich (vgl. Kap. 6.3).

Diesen Ergebnissen zufolge sind die Befragten davon überzeugt, dass die bulgarische Forstwirtschaft durch klar ausgeprägte materielle Interessen an der Ressourcennutzung, vor allem an der Holznutzung, aber auch an der Waldrodung charakterisiert wird. Des Weiteren wird deutlich, dass die Konflikte vor allem unter einigen zentralen Akteursgruppen


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ausgetragen werden: regierenden Politikern, Mitarbeitern der Forstverwaltung und privaten Waldnutzern und/oder sonstigen Waldflächennutzern (wie z. B. Tourismus, Bauwirtschaft). Dabei seien die Rolle und der Einfluss von Umweltverbänden und sonstigen sozialen Anspruchgruppen im forstpolitischen Prozess nur untergeordnet, so dass der klassische Konflikt zwischen Nutzung und Schutz im Hintergrund trete; dagegen würde den ökonomisch orientierten Nutzugsinteressen eine zentrale Signifikanz zukommen. Auffallend mehrheitlich wird hierzu die Verfolgung materieller Eigeninteressen an der Waldnutzug identifiziert. Auch unter dem Stichwort ‚Korruption’ manifestiert sich diese Erkenntnis in zahlreichen Bewertungen sowohl nichtstaatlicher als auch staatlicher Akteure (vgl. Kap. 6.2.1).

In Anlehnung an die Konzepte der RC-Theorie lässt sich eine vorläufige Erklärung hierzu festhalten. Im Hinblick auf die Knappheit der Waldressourcen, nicht zuletzt bestimmt durch das Prinzip einer nachhaltigen Holznutzung, wird deutlich, dass die forstliche Güterproduktion und die Nutzungsverteilung an vorprogrammierte Grenzen stoßen. Gleichzeitig werden Nutzungsinteressen vielfältiger Akteursgruppen geltend gemacht. In diesem Sinne rückt die Rolle staatlicher Institutionen bei der Regelung dieser oftmals gegensätzlichen Nutzungsinteressen in den Vordergrund. Allerdings ist auch die staatliche (Regelungs-)Tätigkeit einschränkenden Faktoren wie z. B. der Konkurrenz um das ebenso begrenzte und wie unsicheres Recht auf Ausübung von Staatsgewalt unterworfen. In der Summe ist nach der RC-Theorie von materiellen Verteilungskonflikten um knappe Ressourcen wie Macht und Nutzungsrechte auszugehen. Aber wie konkret lassen sich die im Kapitel 7.1.1 identifizierten offenen Fragen beantworten? Können die aufgedeckten ‚Anomalien’ im Lichte der RC- bzw. SC-Theorie verstehend erklärt werden?

Hierzu soll zunächst geklärt werden, welche Faktoren dazu beigetragen haben, dass selbst die ‚Privatsektorkoalition’ kaum versteht, mangelhafte Umsetzung ihre ‚Privatisierungsidee’ im Laufe der Forstreform 2001-2007 nur so mangelhaft umgesetzt worden ist. Mit anderen Worten: Warum sind die Akteure der ‚Privatsektorkoalition’ von der Umsetzung ihrer eigenen Policy-Core-Überzeugungen enttäuscht?

Den Ergebnissen zufolge spricht vieles dafür, dass die damalige Privatisierungslinie in der Forstwirtschaft dem forstlichen Subsystem vor allem durch übergeordnete politische Strukturen (z. B. durch die neue Regierung) im Hinblick auf die politische und ökonomische Transformation im Kontext einer schwer wiegenden Finanzkrise und des politisch angestrebten EU-Beitritts aufgezwungen wurde. Wenn regierende Politiker die Hauptträger der Forstreform waren, dann ist davon auszugehen, dass sie vor allem durch Verfolgung ihrer politischen Eigeninteressen motiviert waren (s. Tab. 47). Demnach werden sie vor allem die Stimmen ihrer Wählerschaft dadurch zu maximieren versucht haben, dass sie ihr Wahlversprechen hinsichtlich der Bewältigung der Finanzkrise und einer europäischen Integration erfüllen wollten. Dafür mussten sie umfangreiche marktwirtschaftliche Privatisierungen und Liberalisierungen in allen Wirtschaftsbereichen sowie Eigentumsrestitution durchführen, darunter auch in der Forstwirtschaft. Hierzu sollen die damaligen Entscheidungsträger ihre legitime Machtbefugnis so ausgeübt haben, dass Nutzen und Kosten –trotz des forstfachlichen Widerstands gegen die Privatisierungen - im


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Waldgesetz auf die verschiedenen Akteursgruppen umverteilt werden konnte. Des Weiteren dürften sie angesichts ihrer eher uneingeschränkten, jedoch unsicheren Machtposition, ihre politische Kontrolle über die Forstverwaltung gestärkt haben, um im Laufe der Umstrukturierungen einen maximalen privaten Nutzen ziehen zu können. Vor diesem Hintergrund wären die massenhaften Konkurse zuvor privatisierter Staatsbetriebe und die anschließende Privatisierung ihres Anlagevermögens – also die Umverteilung von vormals staatlichen (öffentlichen) Kapitalien in privates Vermögen - mit der Befriedigung eigennütziger Interessen erklärbar.

Wahrscheinlich hat die Forstverwaltung damals mit fachlichem Informationsvorsprung den Privatisierungsgefahren für ihre Eigeninteresse an Autonomiebewahrung und Budgetmaximierung entgegengewirkt (s. Tab. 47). Um sich vor ‚schädlichen Einflüssen’ schützen zu können, wurden wahrscheinlich die Ausführungsbestimmungen zur Umsetzung der Reform so formuliert, dass die Forstverwaltung – trotz entzogener Betriebskompetenzen – mithilfe komplizierter staatlicher Verwaltungsmechanismen auch weiterhin ihren Einfluss auf den Holzmarkt bewahren konnte. Wahrscheinlich muss dies aus marktwirtschaftlicher Sicht als uneffektiv bzw. uneffizient bewertet werden. Des Weiteren können die mehrfachen Hinweise auf staatliche Korruption auf die Verfolgung materieller Eigeninteressen durch staatliche Forstleute zurückgeführt werden. Unter übergeordnetem Zwang durch Politiker und Vorgesetzte sowie im Hinblick auf den Verlust von Entscheidungs- und Handlungsmacht in „ihrem“ Forstbetrieb, konfrontiert zudem mit einem deutlichen Einnahmenrückgang, dürften die staatlichen Forstleute vor dem sozialen Dilemma gestanden haben, entweder gesetzeskonform handeln und als ‚hungrige Verlierer’ weiter zu leben, oder einen direkten materiellen Nutzen auf Kosten einer ordnungsgemäßen Waldnutzung bzw. der größeren Kollektive in der Forstverwaltung, im forstlichen Subsystem oder in der Gesellschaft zu ziehen.

Bei der Umsetzung der Reform dürften auch die neu etablierten privaten Waldnutzer von materiellen Eigeninteressen und Profitmaximierung motiviert worden sein (s. Tab. 47). In diesem Sinne wären die ‚irrationalen’ Waldübernutzungen sowie die mangelhaften privaten Investitionen in die Waldnutzung und die Waldpflege, die IOVKOV ET AL. (2005) beschreiben (vgl. auch Kap. 3.2) und mehrere der Befragten ebenfalls anführen, durch Interessen an Kostenminimierung und Nutzenmaximierung erklärbar. Zudem wäre die auch von Seiten der privaten Waldnutzer aufrecht erhaltene Korruption verständlich. Durch einen ‚vernünftigen’ Zukauf von staatlichen Verteilungsentscheidungen wird der eigene Marktanteil erhalten bzw. ausgebaut. Damit ergeben sich ökonomische Vorteile gegenüber der Konkurrenz bzw. zu Lasten anderer Gesellschaftsgruppen und deren Ansprüchen an Waldnutzung und Walderhaltung. Für beide Seiten – Staatsforstleute und Privatnutzer – ist es somit durchaus rational gewesen, zu kooperieren und gemeinsam unter dem Mechanismus ‚Waldnutzung’ den privaten Nutzen zu Lasten anderer Akteursgruppen – selbst Vertretern der gleichen Überzeugung – zu optimieren.

Zusammenfassend lässt sich also folgern, dass diese im Rahmen der Forstreform von 1997-2001 ausgelöste Entwicklung zunächst als eine ‚verzerrte’ und ‚irrationale’ Umsetzung der ‚Privatisierungsidee’ erscheint. Tatsächlich jedoch ist sie durchaus rational und daher auch


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mit Hilfe der RC-Theorie erklärbar. Mehr noch, die Divergenz zwischen Idee und Umsetzung wird damit verständlich. Die Umsetzungsmängel in der Reform 1997-2001 können auf die Kombination der Durchsetzung materieller Eigeninteressen von Seiten der damaligen politischen und Verwaltungselite durch Machtausübung und die zweckrationale Reaktion von Forstleuten und Waldnutzern unter der verengten Handlungsoption zwischen Schutzstrategien und Gesetzesverletzungen zurückgeführt werden.

Im Falle der Forstpolitikkontroversen 2001-2005 lassen die theoretischen Konzepte der RC- bzw. SC-Theorie ebenso eine entsprechende Anwendung finden. Wie im vorigen Kapitel 7.1.1 gezeigt, ist das „unverständliche“ Handeln in Bezug auf die Umsetzung des „staatszentrierten“ Nachhaltigkeitsmodells „Staatsforstbetrieb“ diskussionsbedürftig. Zum einen betrifft es das koalitionsinterne Handeln gegen das eigene Modell; zum anderen blieb die kooperative Gegnerfront von ‚staatlichen’ und ‚privaten’ Waldnutzern im Lichte des ACF unklar und somit diskussionsoffen. Es folgt daher eine entsprechende theoretische Diskussion über diese zwei Punkte.

Wie den Ergebnissen (vgl. Tab. 35, 37, 39 und 40) zu entnehmen ist, handelt es sich beim ersten Punkt eher um schwere (politische) Macht- und Verteilungskonflikte innerhalb der ‚Forstverwaltungskoalition“ als um fundamentale Überzeugungsdifferenzen. Es scheint also, dass übergeordnete politische Vertreter der ‚Forstverwaltungskoalition’ von der grundsätzlichen Idee einer politischen Unabhängigkeit der staatlichen Strukturen durch die Einführung einer gestärkten politischen Kontrolle des Staatsbetriebes (vgl. BULGARISCHES

PARLAMENT 2003) abzuweichen geneigt waren. Dies wurde von den staatlichen Fachleuten als erhebliche Gefahr eingestuft. Aus den Ergebnissen wird klar, dass unter den damaligen Regierungsparteien ein heftiger Verteilungskonflikt über die ‚gerechte’ Verteilung dieser politischen Kontrolle geherrscht hat. Auf dieses (Eigen-)Interesse der damaligen Machtinhaber an der (politischen) Kontrolle des geplanten Staatsbetriebes sind die staatlichen Befürworter ihrerseits zwangsläufig gestoßen und haben dementsprechend „modellwidrig“ gehandelt.

Im Hinblick auf die zweite offene Frage liegt der RC-Theorie nach nahe, dass durch die Etablierung eines ‚staatszentrierten’ Modells zahlreiche private Waldnutzer annahmen, mit einer enormen (Kosten-)Gefahr konfrontiert zu sein. Die Vertreter des Privatsektors dürften sicherlich die materiellen Interessen staatlicher Akteure an der Umwerteilung des Nettonutzens aus den Holzerträgen zu Gunsten der Forstverwaltung befürchtet haben. Zusätzlich dürfte die Angst der privaten Nutzer durch die oben angesprochenen politischen Bestrebungen um eine Maximierung des Einflusses auf die Waldnutzung zusätzlich verstärkt worden sein. Denn wenn die Nutzungsvergabe unter legitimer Staatsgewalt kontrolliert wird, dann nimmt die Gefahr zu, vom Tauschmarkt der Waldnutzung ausgeschlossen und somit vor entsprechend erheblichen Nutzungsnachteilen zu stehen oder sogar in seiner Existenz bedroht zu sein. Folglich dürfte der Faktor ‚Angst vor bzw. Misstrauen gegenüber politischer Kontrolle’ der gemeinsame Nenner für die negative Einstellung der staatlichen und privaten Akteuren gewesen sein, nicht jedoch ein gemeinsam geteiltes Überzeugungssystem über die Koalitionen hinweg (vgl. Tab. 34 und 36).


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Des Weiteren kann zum zweiten Punkt angeführt werden, dass erhebliche Interessen an der Erhaltung des Status-quo begründet gewesen wären. Gemeint ist damit das von der Forstreform 1997-2001 „geerbte“ Modell der Waldnutzung, worin die zentralisierte Verteilung von Nutzungsprojekten an private Waldnutzer durch die Forstverwaltung gegeben war, die ihrerseits einer direkten politischen Kontrolle unterlag. Mit der Blockade dieser Forstreform erscheint die Maximierung des Eigeninteresses staatlicher und privater Akteure in einer „Win-Win“-Situation durchaus als zweckrationale Handlung. Das heißt, die mittlerweile bereits etablierte Klientel privater Waldnutzer waren vermutlich bestrebt, die nach dem Regierungswechsel 2001 neu amtierenden Staatsbeamten von Verwaltung und Politik, Einkommen und Wählerstimmen gegen legitime, aber nicht unbedingt transparente Entscheidungen über die Vergabe von forstlichen Nutzungsprojekten einzutauschen.

Es lässt sich im Hinblick auf das oben Dargestellte festhalten, dass Machteinflüsse und Verteilungskonflikte – selbst innerhalb einer Koalition - in der äußerst unsicheren Welt des Politischen eine führende, wenn nicht sogar eine noch entscheidendere Rolle spielen dürften. Auf dieser Grundlage ist ein wertbezogen ‚inkonsequentes’ Verhalten – also eine interne Attacke gegen das eigene Überzeugungssystem oder aber eine Kooperation zwischen vermeintlich angenommnen Gegnergruppen - erklärbar.

Im Lichte der SC-Theorie fürchtet eine Interessengruppe (Verfechter-Koalition) nicht nur andere konkurrierende Interessengruppen sondern vor allem die politischen Machtinhaber und Entscheidungsträger, und zwar selbst dann, wenn es sich um Anhänger der eigenen Überzeugungen handelt. Die Begründung hierfür liegt darin, dass die Kontrolle über die Entscheidungsträger von Politik und Verwaltung in der Regel als unvollkommen zu betrachten ist. Stets sind interessengeleitete Handlungsabweichungen zu erwarten. Hinzu kommt, dass gerade die amtierenden Staatsbeamten die Macht haben, Entscheidungen zu treffen und diese gegenüber anderen Willensträgern durchzusetzen. All dies verursacht der SC-Theorie zufolge ein komplexes, jedoch rational begründetes Akteursverhalten, dass je nach Situation und ihrer Bewertung zu Kooperation oder Konflikt führen kann. Im vorliegenden Fall kann somit das aus der Perspektive des ACF “irrationale” Akteurshandeln nach der “egoistischen” Logik der SC-Theorie erklärt und wie folgt zusammengefasst werden: “In politics, it is rational for social actors [interest groups] to fear one another, to fear the state [legislators and bureaucrats], and to use structure to protect themselves-even though it may hobble the agencies that are supposed to be serving them. In sum, if we are to understand the forms that political institutions take, we must be clear about who the different actors are and what they want from their public structures to do. When we focus entirely on legislators, or when we implicitly treat legislators and interest groups (and constituents) as though they can be lumped together, we miss aspects of politics that are crucial to an understanding of structural choice. We miss the sharply diverging interests that can set public officials apart from groups and constituents. We miss the theoretical role of autonomy. And we fail to appreciate that social actors seek protection not simply from another, but from the state” (MOE 1990: 235).

Diese interessenbasierten Überlegungen gelten auch für die bis 2007 andauernden Forstpolitikblockaden. Denn trotz der sich ereignenden externen ‚Schocks’ wie z. B.


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Regierungswechsel, EU-Beitritt und Machtverlust der ‚privatwirtschaftlich orientierten Koalition“ sowie trotz der mehrfachen Versuche der „staatsorentierten“ Forstverwaltungskoalition kam es zu keinem (wesentlichen) Wandel. Wie von den in Kap. 6 dargestellten Ergebnissen abzulesen ist, können auch diese späteren forstlichen Politikblockaden vor allem auf heftige Auseinandersetzungen zwischen den regierenden Politikern und hohen Verwaltungsbeamten infolge von Macht- und Verteilungsgegensätzen zurückgeführt werden.

Allerdings unterscheiden sich die letzten zwei untersuchten (Legislatur-)Perioden in einem wesentlichen institutionellen Aspekt. Während 1997-2001 eine Mehrheitsregierung der demokratischen Partei amtierte, waren in den Perioden 2001-2005 und 2005-2009 Koalitionsregierungen aus mehren Parteien an der Macht (vgl. RIEDEL 2003: 571-575). Genau in diesen Legislaturperioden haben aber die Forstpolitikblockaden stattgefunden. Im Lichte der SC-Theorie lässt sich der Fortbestand des Status-quo somit auch mit der Machtverteilung unter den regierenden Parteien und dem dadurch erschwerten Prozess der Politikgestaltung erklären: “[I]n a multiparty system with proportional representation […] the likely result is a coalition government in which authority is effectively divided (among its members), party responsibility is weakened, turnover is limited, and changes in the status-quo are difficult […]”(MOE & CALDWELL 1994: 182).

Vor allem die letzte Aussage trifft im untersuchten Fall der Forstpolitik Bulgariens zu. Aus den Ergebnissen sind zwischen den regierenden Parteien wesentliche Interessen- und Machtkonflikte über die Kontrolle der Forstverwaltung ableitbar. Solch hoch geladenen politischen Spannungen haben sicherlich zu der Blockade des forstpolitischen Prozesses beigetragen.

Als letztes soll schließlich versucht werden, das dem ACF-Ansatz nach unerwartete Ergebnis der Forstreform 2007/2008 im Hinblick auf die interessenbasierte Theorieperspektive zu erhellen. Wie in Ergebniskapitel dargestellt und in Kapitel 7.1.1 diskutiert, lässt sich für diese Reformperiode ein zwar wesentlicher, inhaltlich jedoch eher merkwürdiger Politikwandel festhalten. Hierzu fällt auf, dass strukturelle und policy-bezogene Inhalte auseinanderklaffen. Im Sinne der SC-Theorie lässt sich dies als ein Ergebnis von interessengeleiteter Aushandlung und politischer Kompromissentscheidung erklären. Die Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass sich die politische Situation erheblich geändert hat, nachdem die Regierungskoalition vor dem Hintergrund mehrer politischer Skandale unter zunehmenden öffentlichen und fachlichen Druck geraten war. Zudem dürfte das politische Ringen um eine Machtumverteilung, nicht zuletzt in Bezug auf die Kontrolle der Forstverwaltung, einen signifikanten Ausschlag gegeben haben.

In diesem Sinne dürfte die beschlossene forstliche Strukturreform vor allem den politischen Eigeninteressen der Regierung an einer Stabilisierung der Lage bzw. Dämpfung der Konflikte gedient haben. In diesem Sinne sollte diese Reformentscheidung und ihre parlamentarische Billigung vor allem die Regierungslegitimität vor Stimmenverlusten geschützt und das politische Überleben der Amtsinhaber gesichert haben. In diesem Sinne ist der folgenden theoretischen Erkenntnis VON PRITTWITZ (2007: 89) zuzustimmen: „Die


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Regierung beteiligt die Mehrheitsfraktion, insbesondere deren Spitzen, regulär am laufenden Regierungsgeschäft. Dementsprechend haben die Fraktionen der Parlamentsmehrheit ein starkes Eigeninteresse daran, die Stabilität und das Überleben ihrer Regierung zu sichern.“68

Zudem könnte die Forstreform 2007/08 in Verbindung damit gebracht werden, dass die Regierungspolitiker durch die Umsetzung von Wahlprogrammen natürlich auch versucht haben dürften, Wählerstimmen zu maximieren. Denn die Gründung eines ‚staatszentrierten’ Forstorganisationsmodells war einer der parteipolitischen Programmschwerpunkte der größten Regierungspartei. Ganz generell waren in der vorliegenden Untersuchung mehrere Befragte davon überzeugt, dass die politischen Machtkonflikte vor allem dadurch zugespitzt wurden, dass jede der regierenden Parteien die Forstreform zu Gunsten ihrer Wählerschaft – von der ein Großteil auf die Waldnutzung und die Verfügung über ihren Waldbesitz angewiesen sei – durchzusetzen bzw. anzuhalten bemüht sei.

In diesem Sinne darf das forstpolitische Reformergebnis auch nicht ohne den Einfluss der anderen Koalitionsparteien gesehen werden. Anscheinend hat ein politischer Deal zwischen den regierenden Parteien stattgefunden, bei dem jeweils strukturelle Entscheidungen für eine policy-bezogene Erhaltung oder Änderung des Status-quo gesorgt hat, so z. B. die Zulassung einer Ausgliederung der Forstbehörde aus dem Agrarministerium oder die Gründung staatlicher Forstbetriebe für (bzw. gegen) die Bewahrung „privater“ Verfügungsrechte. (vgl. Kap. 2 und 7.1) In diesem Sinne ist eine vollständige Umsetzung von Policy-Präferenzen durch nur eine (dominierende) Interessengruppe (Verfechterkoalition) als unwahrscheinlich zu bewerten, wohingegen der Fall einer Verteilungsentscheidung in Form eines politischen Kompromisses der Regelfall sein dürfte. Genau dieses „Paradebeispiel“ einer unvollständigen Präferenzumsetzung ins verbindliche Regierungsprogramm ist nach der SC-Theorie auf rationale Handlungen interessengeleiteter Akteure mit unterschiedlicher Machtausstattung im politischen Prozess zurückzuführen: “Structural items can be traded for policy items, and vice versa – the underlying currency is the same. In the resulting package, the agency gets a structure and a mandate, but the former is not designed to or adopted because it is a means of the latter. From a political standpoint, they are both very much the same thing. They are political reflections of the underlying balance of forces. This would not be so, of course, if the winners could truly have their way, because they want organisations that can pursue their ideal policies most effectively (subject to political uncertainty protections). But they cannot have their way. Worse, […], they may well have to enter into compromises with opponents who are going to be made worse off by a shift in the status-quo, and who, if they a forced to accept a new agency, will try to see that the agency is structured in such a way that it cannot do its job effectively” (MOE 1990: 230).

Zusammenfassend lässt sich folgern, dass interessengeleitete Akteurshandlungen den Prozess des Politikwandels und der Politikstabilität in Bezug auf ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ in Bulgarien im wesentlichen Ausmaß prägen. Entscheidend ist, dass dabei der gesamtpolitische Kontext, wie z. B. die Regierungszusammensetzung und die politische Machtverteilung, eine zentrale Rolle spielen. Es wird deutlich, dass der (Miss-)Erfolg einer umfassenden

68

Auch NOHRSTEDT (2005) kommt zum gleichen Resultat am Beispiel der Energiepolitik Schwedens


225

Umsetzung von politikfeldbezognen Überzeugungen über ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ von übergeordneten politischen Strukturen und dynamischen politischen Interessen- und Einflusslagen weitgehend abhängt. Vor diesem Hintergrund sind die Hypothesen aus der Perspektive der RC- bzw. der SC-Theorie (H-6, H-7, H-8 und H-9) vornehmlich zu bestätigen.

7.1.3 Theorierelavente Synthese der Diskussion

Die bisherige Diskussion bestätigt grundsätzlich die Anwendbarkeit sowohl des ACF als auch der RC-Theorien. Darüber hinaus lässt sich durch eine ergänzende Synthese beider Ansätze eine zwar nicht einfache, aber der komplexen Realität entsprechende Analyse des politischen Prozesses erzielen.

In diesem Sinne lässt sich zunächst festhalten, dass die theoretischen Konzepte des ACF ein klar definiertes und brauchbares Werkzeug zur Beschreibung und Erklärung von politischen Konflikten über ‚wicked’ Probleme, von Politikdynamik und der Rolle von Politikideen unter Beachtung externer Kontextfaktoren und Akteurshandlungen zur Verfügung stellt. Die offenen Fragen bei der Anwendung des ACF weisen jedoch darauf hin, dass neben den obigen Faktoren auch weitere Variablen einen Einfluss im (forst-)politischen Prozess haben, so z. B. die Rolle von Macht und (Eigen-)Interessen.

Gerade im Hinblick auf die schärfere Aufdeckung von Akteurshandlungen lassen sich die interessen- und machtbasierten Konzepte sinnvoll einsetzen. Ihre Anwendung wird vor allem dann sinnvoller, wenn sich der Fokus der wissenschaftlichen Analyse von den werte- bzw. wissensgeleiteten Fachdebatten auf die Prozesse der Konfrontation von Expertenwissen und politischer Rationalität richtet. In diesem Sinne deutet die obige Diskussion darauf hin, dass die theoretischen Ansätze des politischen Prozesses explizit anerkennen sollten, dass vielfältige Handlungsmotive und Kausalmechanismen das Akteurshandeln und die Politikgestaltung bestimmen. Demnach ist der Feststellung von SCHLAGER (1995) zuzustimmen: „A general theory of policy making and implementation that is to provide reasonable accounts of decision making needs to recognize that, depending upon the particular set of circumstances, individuals’ motivation to act may have different causes. In some cases, preferences may be the overriding factor, in other cases individuals attempt to do ‘the right thing’, in still others, individuals find themselves in circumstances wholly new for them in which is not obvious what a ‘good’ decision is, and therefore rely upon decision heuristics. Relevant and relatively accurate explanations of policy making and implementation require the recognition of multiple causes of human motivation, something that AC framework, which is not grounded in instrumental rationality, is capable of providing.“ (SCHLAGER 1995: 255; Ähnliches auch in BÖCHER 2007)

In diesem Sinne ist jedoch die ‚nachhaltige’ Resistenz des ACF, gegen einfache ökonomisch-basierte Überlegungen der RC-Theorien, als nicht haltbar anzusehen. Vielmehr ist es kritisch zu beurteilen, dass der ACF-Ansatz auch materielle Eigeninteressen unter die Überzeugungssysteme „elegant“ subsumiert und nicht als eigenständige Handlungsfaktoren anerkennt (HANN 1995; SCHLAGER 1995, 1999; HOBERG 1996; SCHLAGER & BLOMQUIST 1996; NOHRSTEDT 2005).


226

Die Ergebnisse dieser Arbeit zeigen deutlich, dass neben den Werte- bzw. Überzeugungssystemen auch andere Faktoren wie Macht und Eigeninteressen eine wichtige Rolle spielen. In diesem Sinne ist auch der Schlussfolgerung von HANN (1995: 24) zuzustimmen: „[…] beliefs are not enough on their own to explain behaviour. There has to be some appreciation of the role played by ‘interests’ and there also needs to be consideration of the relationship between beliefs and interests […]“69

Trotz der theoretisch „positiven“ Bewertung der interessenbasierten Ansätze der RC- und SC-Theorien in der vorliegenden Arbeit dürfen jedoch auch deren Einschränkungen nicht vergessen werden. Zum einen bieten sie trotz ihrer theoretischen Stringenz keine ausreichende Erklärung, wo z.B. im Politikfeld dieser Untersuchung all die beschriebenen Modelle einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ und sonstigen Referenzwerte herkommen. Hierzu stellt sich demnach die Frage, wieso Verfechter-Koalitionen um die Institutionalisierung bestimmter Politikideen kämpfen, wenn dieser Ideenstreit doch offensichtlich nicht unwesentliche Kosten der „Kriegsführung“ im Vergleich zu einer, aus Sicht des RC-Ansatzes, nahe liegenden Weiterführung des Status-quo verursachen. Aus den Ergebnissen der vorliegenden Arbeit lässt sich folgern, dass die menschlichen Handlungen im Generellen und die forstpolitischen Konflikte über ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ im Konkreten mit beständigen Wertvorstellungen verbunden sind. Hierzu ist auf die folgende Schlussfolgerung von HEAP (1989) zu verweisen: „In the final analysis, a specific institution, like particular set of property rights her, can only be explained by reference to some other institutions or rules which governs learning or admissible beliefs. All that instrumental rationality together with repeated play of the game generates is the prediction of some ‘spontaneous’ order and not the precise nature of that“. (HEAP 1989, zit. in SCHLAGER 1995)

Auch die zeitliche Beständigkeit solcher Politikideen ist allein vor angesichts der kurzfristig wechselnden Interessen- bzw. Machtpräferenzen kaum verständlich. Im Übrigen dürfen auch die Informationsverarbeitungskapazitäten der Akteure nicht überschätzt und damit die Rolle einer wertebezogenen Informationsfilterung nicht in den Hintergrund gerückt werden (vgl. Kap. 4)

Im Hinblick auf die vorstehende Diskussion kann somit das Fazit gezogen werden, dass das ACF-Modell mit seinen externen Faktoren und den Charakteristiken des jeweiligen Subsystems eine durchaus brauchbare theoretische Grundlage für wissenschaftliche Analyse des politischen Prozesses darstellt. Dennoch sollte dieses Modell, insbesondere in Bezug auf die ‚Kausalmechanismen’ der Entscheidungsfindung von Regierungsinstanzen, der konkreten Ausgestaltung von Politikinhalten und der ausführenden Strukturen, präzisiert bzw. weiterentwickelt werden. Gerade hier wäre Platz für die Aufnahme der strategischen Spiele, die mit der RC- bzw. der SC-Theorie verbunden sind. Der Autor würde es sogar wagen, vorzuschlagen, diese Mechanismen mit den anderen (zur Zeit unterentwickelten) institutionellen Konzepten zusammenzuführen und das ACF-Modell um die Bedingungen

69

Vgl. auch TREMMEL (2003) über ähnliche Feststellung in Bezug auf die Umsetzung des Konzeptes ‚Sustainable Development’ oder auch die Klassische Begriffsdiskussion von M. WEBER über die Wechselwirkung zwischen Zweck- und Werterationalität (WEBER 1976)


227

und Formen des übergeordneten politischen Prozesses, das heißt um die Berücksichtigung von Macht- und Interessenlagen angemessen zu erweitern. Dabei können und müssen die theoretischen Überlegungen der SC-Theorie einfließen.

Bei den oben gemachten Vorschläge ist allerdings zu beachten, dass beide theoretischen Ansätze stellen - wie hoffentlich im Theoriekapitel gezeigt werden konnte - eine Art Analyse- bzw. Interpretationswerkzeug dar, das jeweils auf der Basis ihrer konzeptionellen Annahmen komplexe empirische Phänomene aus unterschiedlichen Perspektiven nachvollziehbar – wenn auch in unterschiedlicher Breite und Tiefe – zu erklären versuchen. Dabei ergeben sich zwangsläufig Wissenslücken, die nur durch empirische und theoretische Arbeit zu füllen sind.

7.2 Diskussion der Ergebnisse im Lichte des Wissensstandes

Der Beitrag, den die Ergebnisse der vorliegenden Arbeit zum aktuellen Stand des Wissens über ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ leisten können, soll durch die Beantwortung der folgenden zwei zentralen Fragen aufgezeigt werden. Das heißt, es wird danach gefragt, ob die vorliegenden Ergebnisse anderen relevanten Lehrmeinungen und Studien entsprechen bzw. ob die Erkenntnisse der vorliegenden Arbeit eine inhaltliche Wissenslücke schließen und ob somit der Wissenstand weiterentwickelt werden konnte.

Bevor auf diese Fragen eingegangen wird, sei an hier zunächst auf die in der vorliegenden Untersuchung aufgedeckten forstlichen ‚Nachhaltigkeitskonzepte’ hingewiesen. Unter der Annahme der ausführlich erläuterten Überzeugungssysteme („belief systems“) (vgl. Kap. 6.1) konnten folgenden drei unterschiedlichen ‚Nachhaltigkeitsverständnisse’ ausgemacht werden: eine ‚staatszentrierte forstliche Orientierung’, eine ‚privatwirtschaftliche forstliche Orientierung’ und eine ‚sozial-ökologische (Gemeinwohl-)Orientierung’.

Im ersten Fall kommt den staatlichen Forstleuten und ihrem forstfachlichen Handeln eine zentrale Rolle zu. Denn es wird daran geglaubt, dass der Staat bzw. die Staatsforstverwaltung der einzige Eigentümer bzw. Wirtschafter sei, der den Wald durch eine ordnungsgemäße Nutzung im Interesse „des Waldes“ sowie zum Wohle des Forstmannstandes und der Gesellschaft nachhaltig bewirtschaften kann. Aus diesem Gesichtspunkt überrascht es wenig, dass bei der Umsetzung des forstlichen Nachhaltigkeitsleitbildes Probleme vor allem in der geschwächten wirtschaftenden Eigentümerrolle des Staates, nicht zuletzt zulasten de staatlichen Forstleute, infolge von stattgefundenen Privatisierungen gesehen werden.

Dieser Wertehaltung steht der in dieser Arbeit als zweites aufgedeckte Glauben an die private Verantwortung sowie unternehmerische Initiative und Kapazitäten als Garantie für eine nachhaltige Waldnutzung entgegen. In diesem Sinne wird die obige staatsorientierte Überzeugung tief angezweifelt sowie an vielen praktischen Beispielen kritisiert und entkräftet. ‚Unnachhaltig’ bedeuten hier die mangelnden ökonomischen Entwicklungschancen der (privaten) Forst- und Holzwirtschaft wegen mehrerer staatlicher Unzulänglichkeiten wie Monopol, Korruption, Bürokratie und v. a. Der Primärfokus wird


228

hierbei auf die privaten Eigentümer und Unternehmer als Generator nachhaltiger Wirtschaftsentwicklung und ordnungsgemäßer Waldbewirtschaftung gelenkt.

Im Unterschied zu obiger Prioritätensetzung von Ökonomie vor Ökologie, d. h. Waldnutzung als Grundlage für Waldschutz, wird schließlich im dritten Nachhaltigkeitsverständnis weiter differenziert in ein ‚gutes’ bzw. ‚schlechtes’ Staats- oder Privathandeln. Hierbei dominiert die Überzeugung, dass der Walderhaltung und anderen Schutzleistungen des Waldes bei der Waldbewirtschaftung ein Vorrang zukomme. Dies deutet auf die Annahme hin, dass die Ökologie eine unentbehrliche Grundlage für die Ökonomie darstelle, womit sich geradezu das Gegenteil von den zwei forstlichen „Weltanschauungen“ ergibt. Das bei der staatszentrierten Orientierung zugrunde liegende Vertrauen in den Staat wird hier zwar geteilt, aber im Sinne eines Staates, der als sinnvoller Regulierer und zuverlässiger Garant einer sozial-ökologisch orientierten Waldbewirtschaftung auftritt. Die Erhaltung des ökologisch optimalen Waldzustands und das soziale Wohl der Allgemeinheit scheinen hier die zentralsten Anliegen zu sein, die nur von einem ‚starken’ Staat und kaum von ‚ungewissen’ privaten Marktkräften sicherzustellen seien.

Diese zentralen Resultate können in eine unmittelbare Verbindung mit den von GLÜCK

(1994) beschriebenen sowie von VOLZ (2002) und anderen Autoren bestätigten drei zentralen Konzepten forstlicher Nachhaltigkeit gebracht werden: mit dem Konzept der nachhaltigen Holzproduktion, der multifunktionalen und der ökologischen Nachhaltigkeit. (vgl. Tab. 2, Kap. 3) Unter dem Risiko einer Vereinfachung lässt sich hierbei die folgende „Begriffspaarung“ herstellen: Die „private Überzeugung“ teilt das Verständnis einer nachhaltigen Holzproduktion, das in einer „weiterentwickelten“ Form der multifunktionalen Nachhaltigkeit in der „staatlichen forstlichen“ Überzeugung fest verankert ist; dagegen stützt sich die ‚Gemeinwohlorientierung’ auf das Konzept der ökologische Nachhaltigkeit.

In diesem Zusammenhang könnte eine weitere Anknüpfung an das vorhandene theoretische Wissen hergestellt werden. Die drei empirisch aufgedeckten Überzeugungssysteme lassen sich je einem der kulturabhängigen Grundtypen von ‚forstlicher Nachhaltigkeit’, die SCHANZ

(1996) in seiner theoretischen Arbeit abgeleitet hat, zuordnen. Der ‚hierarchischen’ forstlichen Nachhaltigkeitskultur lässt sich die ‚staatszentrierte’ Überzeugung, dem ‚individualistischen’ Typ die ‚privatwirtschaftliche Orientierung’ gleichstellen; die ‚Gemeinwohlorientierung’ entspricht dagegen weitgehend dem ‚egalitären’ ideelen Nachhaltigkeitsverständnis. (vgl. Tab. 4, Kap. 3) Eine ähnliche Verbindung der vorliegenden Ergebnisse könnte außerdem auch zu den von EGESTAD (2002) vorgefundenen ‚Welten’ der Forstwirtschaft, des Umweltschutzes, der Erholungsnutzung, der Beschäftigung und der Wirtschaft im Politikfeld ‚Waldzertifizierung’ in Dänemark hergestellt werden (vgl. Kap. 3).

Des Weiteren stimmen die vorliegenden Ergebnisse über die Charakteristika und die Beständigkeit der drei Überzeugungssysteme bzw. Verfechter-Koalitionen mit den Befunden inhaltsähnlicher Studien überein. So machen z. B. SABATIER ET AL. (1995) - also selbst dem „Gründungsvater“ des ACF – sowie BURNETT & DAVIS (2002) bei der langjährigen Analyse der US-amerikanischen Forstpolitik folgende drei Koalitionen aus: eine Holzproduktionskoalition (‚commodity’), eine Naturschutzkoalition (‚amenity’) und eine


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Forstverwaltungskoalition (‚scientific management’). Beide Autorenkollektive bestätigen in ihren Untersuchungen, dass die Koalitionszugehörigkeit über die Zeit hinweg sehr stabil war. Auch die Kernüberzeugungen der Koalitionen (ökonomisches Wachstum, Schutz der Naturgüter und Autonomie der Verwaltung) waren im Kern stabil, allerdings zu einem geringeren Maß. Beispielsweise nahm die Forstverwaltungskoalition zunehmend vermittelnde Positionen ein, indem sie 1950-1970 aufgrund der ‚timber religion’ die Macht mit der Holzindustriekoalition teilte. 1970-1990 dominierte dagegen die Naturschutzkoalition infolge der Etablierung von Umweltrecht, umweltschutzfördernden Gerichtsurteilen und zunehmender Anstellung von Umwelt- und Biologieexperten in der US-Forstverwaltung. Zudem konnten die Entwicklungen im Forstsektor nicht immer mit externen Einflüssen in Verbindung gebracht werden, auch wenn einige Beispiele dafür gefunden wurden, dass Akteure bestimmte externe Situationen gezielt in ihrem Sinne nutzten.

Die vorliegenden Ergebnisse unterscheiden sich allerdings auch in einigen Punkten von ähnlichen forstpolitikwissenschaftlichen Studien, die die Umsetzung einer nachhaltigen Waldwirtschaft ins Zentrum ihrer Forschungsanalyse stellen. Wie in Kap. 3 angeführt, wendeten Forscher den ACF-Ansatz auf forstpolitische Fragstellungen in mehreren europäischen, nordamerikanischen und asiatischen Ländern an. Sie kommen zum Schluss, dass die untersuchten Konflikte vor allem auf zwei konkurrierende stabile Verfechterkoalitionen gegensätzlicher Überzeugung zurückzuführen sind. Hierbei werden eine Forstwirtschaftliche Koalition und eine Naturschutzkoalition ausgeschieden, die sich in ihren Grundauffassungen von ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ (z. B. Primat der Holznutzung vs. Erhaltung von Waldökosystemen) deutlich unterscheiden. (vgl. Tab. 5, Kap. 3) Es bleibt jedoch unklar, ob und wie die zahlreichen Akteure im Hinblick auf ihre institutionelle Heterogenität und die daraus abzuleitenden Interessendivergenzen innerhalb einer Koalition zusammenarbeiten. Zudem bleibt weitgehend unklar, ob und wie diese Expertengruppen mit den politischen Akteuren des staatlichen Apparates (Regierung, Parlament, Verwaltung) interagieren, wenn sie öffentliche Forstpolitik gestalten.

Gerade zu den zuletzt genannten Punkten will die vorliegende Arbeit einen Beitrag leisten. Wie gezeigt werden konnte, lassen sich Politikfelder und Prozesse unter Berücksichtigung von ideen- und interessensbasierten ‚Kausalzusammenhängen’ tiefer und wahrscheinlich realitätsnäher untersuchen. Denn es reicht aus Sicht des Verfassers nicht aus, wenn die Umsetzung des Konzeptes einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ nur unter einer bestimmten Perspektive betrachtet wird. Sicherlich spielen unterschiedliche Wertesysteme der Forstleute und Umweltschützer eine wichtige Rolle bei der Formulierung von forstlicher Nachhaltigkeitspolitik. Aber die vorliegenden Ergebnisse zeigen auch, dass es kein einheitliches „Forstleutewertesystem“ gibt (vgl. GLÜCK & PLESCHBERGER 1982; GLÜCK

1987). Selbst gleich ausgebildete staatliche und private Forstleute in Bulgarien weisen unterschiedliche Nachhaltigkeitsverständnisse (Staatsidee vs. Privatsektoridee) auf. Zum anderen machen die vorliegenden Resultate deutlich, dass zwar uneingeschränkt alle befragten Akteure in Bulgarien ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ mit ‚Multifunktionalität’ oder ‚Intergenerationeller Gerechtigkeit’ verbinden. Dennoch haben die Akteure unterschiedliche Vorstellungen von der zugrunde liegenden Idee und der konkreten Umsetzung des forstlichen Nachhaltigkeitskonzepts.


230

Es kann also gefolgert werden, dass die Anwendbarkeit des ACF, insbesondere in Verbindung mit der RC/SC-Theorie, auch für ein Land mit Transformationsgeschichte wie Bulgarien bestätigt wird.

Es scheint allerdings, dass die oben diskutierten Abweichungen auf die besonderen Charakteristika der politisch-institutionellen, sozioökonomischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen im untersuchten Land zurückzuführen sind. Ohne Zweifel können in diesem Sinne wichtige Einflussfaktoren gefunden werden, die sich mit der Komplexität der Transformationsperiode in Verbindung bringen lassen. Wie THEESFELD (2003) im Hinblick auf die Transformationsgesellschaften diskutiert hat, können sich die während des kommunistischen Regims und der Systemtransformation entstandenen bzw. „geerbten“ Eigenschaften des gesellschaftlichen Systems als wesentliche Wirkungsparameter auch auf den forstpolitischen Prozess der Umsetzung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ auswirken. Hierzu zählen (1) die Diskrepanz zwischen formellen und informellen Regeln (z. B. egoistisches Opportunitätsverhalten), (2) der Machtmissbrauch und die Informationsasymmetrie (z. B. Korruption, Erhaltung des Status-quo) und (3) die Wertminderung des sozialen Kapitals (z. B. Misstrauen, Neid, schwache Bürgergesellschaft). Die Relevanz all dieser Faktoren wird von der Autorin auch für den Fall der landwirtschaftlichen Bewässerungspolitik in Bulgarien und das mangelhafte kollektive Handeln unter Interessengruppen bestätigt (THEESFELD 2003).

Während einige dieser Faktoren in den Transformationsstaaten vermutlich ihren „Höchstwert“ erreichen, darf nicht übersehen werden, dass viele Erklärungskonzepte auf polit-ökonomischen Theorien, wie z. B. Ansätze dem Rational-Choice, beruhen. In diesem Sinne sind sie – insbesondere was die Rolle von Macht und Eigeninteressen betrifft - nicht nur für osteuropäische sondern auch für OECD-Länder anwendbar. Damit bedeutet die Anwendung des RC/SC-Ansatzes eine weitgehend begründete (Ersatz-)Entscheidung dafür, auf allgemeine Erkenntnisse der Transformationsforschung (vgl. z. B. MERKEL 1999) in der vorliegenden Arbeit zu verzichten.

7.3 Diskussion der angewandten Methoden

Nach der bereits erfolgten inhaltlichen Diskussion der Ergebnisse, stellt sich die Frage, ob und in wie weit die angewandten Methoden im Hinblick zum Erreichen der Zielsetzung und der Beantwortung der Forschungsfrage der Arbeit beigetragen haben. Dabei werden zugleich die methodischen Stärken und Schwächen kritisch beleuchtet werden.

7.3.1 Diskussion des Forschungsansatzes

Wie in Kap. 5 ausführlich argumentiert und dargestellt, orientiert sich die vorliegende Arbeit am Forschungsansatz der theoriegeleiteten qualitativen politischen Prozessanalyse. Unter Heranziehen einer solchen Untersuchungsanordnung war es möglich, die komplexen Vorgänge und Strukturen im Politikfeld ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ zu beschreiben und zu verstehen. Konkret konnte ein umfassender Einblick in das Zusammenspiel einer überschaubaren Anzahl von kontext- und akteursrelevanten Faktoren gewonnen werden, um so die Problematik der Sicherstellung einer nachhaltigen Waldwirtschaft in Bulgarien


231

realitätsgerecht und theorierelevant zu erfassen. In diesem Sinne hat sich das Vorgehen bewährt, eine offenere, am Gegenstand orientierte und gleichzeitig theoriegeleitete Analyse miteinander zu verbinden. Nicht zuletzt erwies sich ein solches methodisches Vorgehen als äußerst vorteilhaft, um mögliche verzerrende Einflüsse auf die Untersuchungsergebnisse durch Forscher und/oder Beforschte zu minimieren. Aus der Perspektive der Theorieentwicklung war es zudem besonders fruchtbar, nicht nur eine, sondern zwei zum Teil konkurrierende, zum Teil sich ergänzende theoretische Perspektiven des politischen Prozesses (‚Perspektiventriangulation’) anzuwenden.

An dieser Stelle soll im Übrigen vorläufig festgehalten werden, dass die Organisation der Datengewinnung und Datenauswertung aufgrund von zwei aufeinander folgenden Feldforschungsrunden im Interesse einer möglichst hohen Gültigkeit und Zuverlässigkeit der Forschungsergebnisse. (s. u.) insgesamt als positiv zu bewerten ist. Dieser allgemeinen einführenden Bewertung folgt eine Diskussion der angewandeten Methoden im Hinblick auf die Datenerhebung und die Datenauswertung.

7.3.2 Diskussion der Datenerhebung

Das qualitative Interview als Erhebungsmethode hat sich in dieser Untersuchung grundsätzlich bewährt. Zum einen lagen seine Stärken darin, dass die Befragten historische Informationen über den untersuchten Gegenstand zur Verfügung gestellt haben, was dem rekonstruierenden prozessorientierten Charakter der Arbeit in besonderem Maße zugute kam. Durch die relativ einheitliche Erhebungstechnik (z. B. Leitfaden, Fragenkatalog) konnten zudem zwar inhaltlich unterschiedlich ausgefallene, jedoch vollständige und strukturell vergleichbare Aussagen über die untersuchten forstpolitische Prozesse gewonnen werden. Die, aufgrund der unterschiedlichen Sichtweisen der Akteure gesammelten, vielfältigen Informationen sollen hier als ein wesentlicher Vorteil der Erhebungsmethode in Bezug auf die Zielsetzung und Beantwortung der Forschungsfragen bewertet werden (vgl. CRESWELL 2005: 186-187; siehe auch Kap. 5.4.1).

Neben diesen Stärken gingen mit der Anwendung von qualitativen mündlichen Befragungen (Interviews) allerdings auch nicht unwesentliche, aber wohl methodentypische Schwächen bzw. Probleme einher. Letztere beziehen sich vor allem auf die möglichen subjektiven Verzerrungen durch Forscher, Beforschte oder die gewählten Fragstellungen (HOGL &

DINKELAKER 2001; BEHRENS 2003; LAMNEK 2005:146ff) die der Tabelle 48 zu entnehmen sind.

Zum einen verfügte der Interviewer am Anfang seiner Forschungsarbeit über keine solide Erfahrung mit der Durchführung von Interviews. Um jedoch einen hiermit verbundenen verzerrenden Einfluss minimieren zu können, wurde im Vorfeld der ersten Datenerhebungsrunde ein Pretest durchgeführt. Dieser diente zwei Aufgaben: Zum einen schulte sich der Forscher in der Durchführung von Interviews, zum anderen wurde überprüft, inwieweit der Fragebogen und die Kommunikationssprache verständlich waren. Entsprechende Anpassungen wurden vorgenommen. Nach einigen Interviews der ersten Feldforschungsphase verfügte der Interviewer über eine solidere Kommunikationsfähigkeit und ein gewisses Geschick als Interviewer. Ein positiver Effekt seiner früheren Tätigkeit im


232

Bereich der internationalen Zusammenarbeit, wo in der Regel umsichtige Kommunikation und Verhandlungsgeschick wesentliche Bestandteile sind, dürfte zu einem schnellen „Einspielen“ in diese Methode der empirischen Sozialforschung beigetragen haben.

Tabelle 48: Typische Probleme bei Interviews in der Forstpolitikwissenschaft (nach HOGL

& DINKELAKER 2001, verkürzt und für die Untersuchung modifiziert)

Fehlerquelle bzw. Problem Möglicher Effekt Bewertung im Rahmen der vorliegende Arbeit

Interviewer

Interviewer besitzen i.d.R. wenig Erfahrung; wenig Interviewschulungen

Verzerrungen durch Interviewereinfluss wahrscheinlich

Ja, aber ‚Pretest’ als Schulung durchgeführt

Interviewer ist häufig forstlich ausgebildet und im Forstmannsstand beruflich sozialisiert

Er folgt Gruppennormen und –interessen → selektive Auswahl der Fragen, selektive Wahrnehmung und Auswertung → Verzerrungen

Ja, aber während der Forschungsarbeit ausländische Wissenschaftsgemeinschaft vertreten

Forscher/Institut ist den Befragten oft bekannt

Erwartungen des Befragten → Verzerrungen (Einfluss „sozialer Erwünschtheit“)

Zum Teil ja, aber dennoch überraschend offene Antworten (z. B. zur Korruption)

Befragte

Häufig Forstleute oder Waldbesitzer

„Soziale Erwünschtheit“ gegenüber der Gruppe des Forstmannsstands und gegenüber ‚forstlichem Wissenschaftler’

Zum Teil ja, aber alle typischen Stakeholder interviewt

Befragte sind dem Forscher/Institut oft bekannt

Erwartungen des Interviewers → Verzerrungen

Ja, aber Tabuthemen (forstpolitische Konflikte) stehen im Zentrum der Analyse

Häufig sind die Befragten gleichzeitig diejenigen, welche die Ergebnisse nachfragen bzw. den Forschungsauftrag erteilen

Hohes Interesse an den Ergebnissen; Betroffenheit; geringe Verweigerungsraten, strategisches Antwortverhalten → Verzerrungen

Nein, es handelt sich um ein Drittmittelprojekt der wissenschaftlichen Zusammenarbeit

Fragen bzw. Fragebogen

Fragestellung kommt oft aus dem Feld oder wurde mit Vertretern der Praxis abgeklärt

Hohes Interesse, Betroffenheit, Verzerrungen durch Gruppeninteresse; Beachten der Interessen der Betroffenen schon vorab


Befragung wird oft von Spitzenvertretern (Verbände, Verwaltung) angekündigt und unterstützt

Ansprechen der Gruppennormen → Verstärkung von SE-Effekten



233

Die Datenerhebung erfolgte, HOGL & DINKELAKER (2001) zufolge, nach dem Modell des „forstlich sozialisierten Einzelkämpfers“. Der Interviewer ist – wie in Kap. 5.1 offen gelegt - forstlich ausgebildet und war für einen gewissen Zeitraum auch forstlich sozialisiert. Einer Verzerrung der Forschungsergebnisse durch selektive Fragenauswahl und/oder selektive Auswertung aufgrund des Einflusses forstlicher Gruppennormen und – interessen wurde in der vorliegenden Arbeit jedoch wie folgt entgegenzuwirken versucht. Zum einen erfolgte im Vorfeld der Datenerhebungen eine intensive Auseinandersetzung mit den wissenschaftstheoretischen Grundlagen der Sozial- bzw. Politikwissenschaften (vgl. Kap. 5.2) und insbesondere mit der Rolle von forstlicher Ideologie für die Forstpolitikwissenschaft (z. B. GLÜCK 1977; GLÜCK 1987; KROTT & SUDA 2001; WINKEL 2007).70 Zum anderen hat der Autor bewusst die forstlichen Gruppennormen (Ideologien) und Gruppeninteressen zum Gegenstand seiner Analyse gemacht. Des Weiteren vertritt der Autor mit seiner Arbeit ein unabhängiges Forschungsprojekt, das mit Drittmitteln der deutschen wissenschaftlichen Zusammenarbeit finanziert wurde. Hinzu kommt, dass für das Forschungsprojekt weniger ein problemorientierter Praxisbezug als vielmehr ein „rein wissenschaftliches“ Interesse an der Theorieentwicklung angestrebt wurde (vgl. Kap. 1). In diesem Sinne können Verzerrungseffekte durch den Einfluss eines Auftraggebers des Projekts oder von Anwendergruppen aus der Praxis ausgeschlossen werden.

Ein möglicher Effekt „sozialer Erwünschtheit“ – bei dem sich der Befragte wegen des erwünschten Eindrucks auf den Forscher oder das Institut besser darstellt – soll in der vorliegenden Arbeit als nur eingeschränkt aufgetreten beurteilt werden. Ein möglicher Indikator könnte dafür z. B. sein, dass die Befragten die Probleme und deren Ursachen sehr bereitwillig offen gelegt haben. Heikle Themen wie „Korruption“, „persönliche Konflikte“, „politisch-ökonomische Einflüsse“ oder aber „interne Organisationskonflikte“, die in den Interviews auffallend häufig angesprochen wurden, mögen die weitgehend offenen Antworten bestätigen. Dennoch können auch die zahlreichen „Betroffenenaussagen“ – neben ihrer wertvollen Bedeutung für eine indirekte, abstrakte Aufdeckung von ‚Kausalmechanismen’ – als eine bewusste Kommunikationsstrategie der Befragten, aufgefasst werden. Trotzdem ist der Autor der Meinung, dass gerade seine Erfahrung mit dem untersuchten Politikfeld eine realitätsnahe Analyse ermöglicht hat. Hilfreich war dabei auch, dass er auf die Erhebungstechnik des problemzentrierten Interviews zurückgreifen und versuchen konnte, mögliche Abweichungen bzw. Widersprüchlichkeiten im Gespräch verstehend zu klären. Möglicherweise hätten die Interviewten bei einem ‚Outsider’ ohne entsprechendes Wissen versucht, ihren Informationsvorsprung gegenüber dem ahnungslosen ‚Fremden’ und fehlende Aussagenkontrolle für sich auszunutzen, indem sie sich oder die jeweilige Situation besser darstellen, als es der Realität entspricht.

Wie bereits dargelegt, konnte der Autor während der Gespräche eine vertrauensvolle Kommunikationsatmosphäre aufbauen, nicht zuletzt aufgrund der ehrlichen Offenlegung seiner akademischen Forschungsziele und seiner Legitimation als Wissenschaftler im Auftrag seines ausländischen Gastinstituts. Zudem wurden alle Gespräche in der üblichen Arbeitsumgebung der Befragten – z. B. in Büro- oder Gesprächsräumen - durchgeführt. Eine „künstliche“ Gesprächsatmosphäre aufgrund der störenden Wirkung des Aufnahmegeräts

70

Zudem kam dem Verfasser die wertvolle akademische Betreuung an der Gastuniversität im besonderen Maße zugute.


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dürfte weitgehend dadurch ausgeglichen gewesen sein, dass die Interviewpartner die Politikelite vertraten und als solche über entsprechende Erfahrung mit der „technisch unterstützen“ Kommunikation mit Massenmedien hatten. Des Weiteren wurden alle forschungsethischen Fragen wie die nach Anonymität, Aufzeichnung des Gesprächs etc. zuvor abgestimmt. Mit nur einer Ausnahme haben sich alle Interviewpartner zur elektronischen Aufzeichnung des Gesprächs bereit erklärt und mehrheitlich sogar auf eine Anonymität verzichtet.

Nicht zuletzt hat der Autor die wichtigen Aussagen seiner Interviewpartner mit zwar spärlich vorliegenden, jedoch offiziell zugänglichen Aussagen (z. B. Parlamentsanhörungen, Gesetzesentwürfen) verglichen und eine hohe Übereinstimmung festgestellt. Im Sinne einer ‚Methodentriangulation’ soll daher von minimalen „strategischen“ Antworten der Befragten und somit von einer angemessen hohen Verlässlichkeit der Forschungsergebnisse ausgegangen werden.

Eine weitere Strategie zur Minimierung der „Instrumentalisierung“ bzw. ideologischen Verzerrung der Forschungsergebnisse durch interessengeleitete bzw. ideengeleitete Interviewpartner wurde auch dadurch erreicht, dass das untersuchte Phänomen aus der Sicht aller relevanten und typischen Anspruchgruppen im Politikfeld beleuchtet wurde. In diesem Sinne soll die theoretische Auswahl der untersuchten „Population“ als weitgehend zutreffend bewertet werden. Dennoch kann die Untersuchung für einige wichtige Sichtweisen keine Rekonstruktion anbieten: z. B. für die dritte Regierungspartei, für die „große“ Holzindustrie (Zellstoff-, Papier- und Holzwerkstoffindustrie), für lokale Forstämter oder sonstige Interessenten an der Waldflächennutzung (z. B. Bauwirtschaft oder Tourismus). Zum Teil wurde ein Gespräch offiziell verweigert oder es musste aus forschungspragmatischen Gründen unterbleiben. Indirekt lassen sich jedoch auf Grundlage der gewonnenen Ergebnisse viele interessante Erkenntnisse auch über diese Akteursgruppen und deren Präferenzen gewinnen. In Bezug auf die Gruppe der lokalen Forstämter sei darüber hinaus auf die soziologische Studie von IOVKOV ET AL. (2004) oder aber die Arbeit von ANGELOVA (2007) verwiesen (vgl. Kap. 3.2).

Ein weiterer möglicher „negativer“ Effekt – der jedoch jenseits der „Kontrolle“ des Forschers liegt – könnte darin begründet liegen, dass die Mehrzahl der Befragten eine forstliche Ausbildung bzw. Sozialisierung oder sogar eine „Solidarität“ mit den forstlichen Normen ins Gespräch mit eingebracht haben könnte. Gerade vor diesem Hintergrund sind jedoch die sehr gegensätzlichen Bewertungen und Meinungen der Gesprächspartner über die konkrete Sicherstellung einer nachhaltigen Waldwirtschaft interessant und als ein interessanter Ausgleich der obigen „externen“ Schwäche zu sehen.

Die obigen Ausführungen können hoffentlich überzeugend bestätigen, dass sich die Datenerhebungsmethode trotz möglicher methodischer Nachteile bewährt hat. In diesem Sinne sei gefolgert, dass die zentralen Prinzipien einer qualitativen empirischen Sozialforschung weitgehend berücksichtigt und erfüllt wurden. Dazu zählen Offenheit (gegenüber dem theoretischen Konzept, den untersuchten Personen und der Erhebungssituation), Kommunikativität und Naturalistizität (LAMNEK 2005: 507-511).


235

7.3.3 Diskussion der inhaltsanalytischen Datenauswertung

Im Hinblick auf die Auswertung der gewonnenen Daten kann bestätigt werden, dass sich auch das angewandte methodische Vorgehen der qualitativen Inhaltsanalyse nach MAYRING

(2003), weiterentwickelt nach GLÄSER & LAUDEL (2004), bewährt hat.

Trotz der generell positiven Einschätzung dieser zentralen Phase des Forschungsprozesses soll auch auf die möglichen Einschränkungen bzw. Verzerrungseffekte kritisch eingegangen werden. Die kritischen Punkte hierzu beziehen sich vor allem auf die zentrale (subjektive) Rolle des Forschers in dieser Untersuchungsphase. Unter dem Begriff „Interpretativität“ beschreibt LAMNEK (2005: 510) dieses zentrale Merkmal qualitativer Forschung wie folgt: „Der Forscher wendet mit der qualitativen Inhaltsanalyse eine wissenschaftlich modifiziert Form des alltagsweltlichen Fremdverstehens an, um aus der naturalistischen, quasi-alltagsweltlichen Untersuchungssituation Handlungsmuster herauszufiltern. Dieser Vorgang besteht aus zwei Phasen: (1) Nachvollzug der alltagsweltlichen Deutungen und Bedeutungszuweisungen und (2) typisierende Konstruktion eines Musters.“

Im Hinblick auf die obigen Definitionen lässt sich folgern, dass die inhaltsanalytische Bearbeitung der aufgezeichneten bzw. transkribierten Interviewtexte vor allem von den Interpretationen und der persönlichen Deutungskompetenz des Forschers abhängen. Ein Einfluss der jeweiligen Interviewgespräche auf die subjektiven Eindrücke des Forschers und somit auf die Analyse kann dabei kaum ausgeschlossen werden. In der Summe könnten sich diese Faktoren auf die Verlässlichkeit und Gültigkeit der Forschungsergebnisse nicht unwesentlich auswirken.

Um solche Probleme lösen bzw. minimieren zu können, sind jedoch sowohl allgemeine (klassische) als auch spezifische Konzepte und Gütekriterien qualitativer Inhaltsanalysen entwickelt worden (MAYRING 2003: 109ff; LAMNEK 2005: 146ff). Auch im Rahmen der vorliegenden Arbeit kamen entsprechende Qualitätssicherungsinstrumente zum Einsatz.

Um in der Untersuchung den klassischen Gütekriterien der Inhaltsanalyse wie Reliabilität (Zuverlässigkeit) und Validität (Gültigkeit)71 zu genügen, wurden zunächst die folgenden Maßnahmen durchgeführt: Im Sinne einer ‚Interkoder-Reliabilität’ (MAYRING 2003: 46) wurde ein Teil des zu analysierenden Materials an den Verfasser und einen Gastprofessor aus seiner Heimat übergeben und unabhängig voneinander ausgewertet. Die Ergebnisse ihrer Analysen wurden verglichen und eine hohe inhaltliche Übereinstimmung festgestellt. Dennoch muss hierzu festgehalten werden, dass aus forschungsökonomischen Restriktionen lediglich nur ein kleiner Materialausschnitt überprüft werden konnte. Daher kam ein zweites Instrument in Einsatz: der ‚Re-Test’ (MAYRING 2003: 109). Der Verfasser der Arbeit hat dabei das Material ein zweites Mal inhaltsanalytisch bearbeitet. Im konkreten wurden die Interview-Transkripte im Abstand von mehreren Monaten einer zweiten Analyse unterzogen und die beiden Ergebnisse entsprechend verglichen. Auch hier wurde eine hohe

71

Zuverlässigkeit bezieht sich auf die „Stabilität und Genauigkeit der Messung sowie der Konstanz der Messbedingungen“; Gültigkeit betrifft die Forderung, „ob das gemessen wird, was gemessen werden sollte“ (Friedrichs 1973: 100, zit. nach Mayring 2003: 109)


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Übereinstimmung zwischen den Ergebnissen und somit eine solide Stabilität festgestellt. Im Falle nennenswerter inhaltlicher Differenzen wurde eine dritte Überprüfung der Daten vorgenommen.

Um der Forderung nach angemessener Validität der Forschungsergebnisse zu genügen, wurden ebenfalls entsprechende Maßnahmen durchgeführt. Zum einen wurden die Forschungsergebnisse der vorliegenden Arbeit im Sinne einer ‚korrelativen Gültigkeit’ (MAYRING 2003: 109; 112) mit Resultaten aus vergleichbaren Studien verglichen. Wie in Kap. 7.2 diskutiert, kann eine relative hohe ergebnisorientierte Validität beansprucht werden. Hinzu kommt, dass auch eine prozessorientierte Validität der vorliegenden Arbeit weitgehend gegeben ist. Im Sinne einer ‚Konstruktvalidität’ (MAYRING 2003: 110) zeigt die Konfrontation der Ergebnisse mit den bewährten Theorien des ACF und RC bzw. SC, dass die Plausibilität der Forschungserkenntnisse überprüft und bestätigt werden konnte. Diese Schlussfolgerung stützt sich vor allem auf die bereits in Kap. 7.1 erfolgte konzeptionell-inhaltliche Diskussion.

Neben den genannten „klassischen“ fanden in der vorliegenden Arbeit auch spezifisch inhaltsanalytische Gütekriterien eine Anwendung. Dazu zählen: (1) Verfahrensdokumentation, (2) Argumentative Interpretationsabsicherung, (3) Regelgeleitetheit, (4) Nähe zum Gegenstand, (5) kommunikative Validierung und (6) Triangulation. Die ersten vier Typen wurden bereits im Methodenteil (vgl. Kap. 5.3) der Arbeit als ein zentraler Gegenstand argumentativ begründet und müssen hier nicht weiter ausgeführt werden. Es sei lediglich darauf hingewiesen, dass eine entsprechend detaillierte und umfassende Darstellung der Erhebungs- und Auswertungsmethoden (vgl. Kap. 5.4) als eine angemessene Voraussetzung dafür angesehen werden sollte, dass der Forschungsprozess intersubjektiv nachvollziehbar ist. Im Folgenden sei kurz auf die letzten zwei Gütekriterien eingegangen.

Der ‚kommunikativen Validierung’ der Forschungsergebnisse kommt in dieser Arbeit eine zentrale Bedeutung zu. Wie in Kap. 6.2 dargestellt, lässt sich eine relativ große Einigkeit bzw. Übereinstimmung über die Analyseergebnisse zwischen Forscher und Beforschten ableiten. Die diskursive Einigung auf die Forschungsresultate haben nicht nur die vorläufigen Ergebnisse (über Überzeugungssysteme und Verfechterkoalitionen) bestätigt, sondern auch einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung weiterer relevanter Faktoren (wie z. B. der Interessen- und Machtkonflikte oder der Priorität von strukturellen Entscheidungen) geleistet.

Eine positive Bewertung sollte auch über das angewandte Konzept der ‚Perspektiven-Triangulation’ abgegeben werden. Durch den „Theorie-Mix“ konnte nicht nur die empirische Validität der Forschungsergebnisse gesteigert werden, sondern auch ein fruchtbarer Beitrag zur Theorieentwicklung durch Ergänzung von Perspektiven geleistet werden. Der Verfasser schließt sich damit der folgenden Einschätzung von FLICK (1998) an: „Triangulation wird damit weniger zu einer Strategie der Validierug der Ergebnisse und Vorgehensweisen als zu einer Alternative dazu (…), die Breite, Tiefe und Konsequenz im methodischen Vorgehen erhöht“ (FLICK 1998, S. 230; zit. in KELLE UND ERZBERGER 2000).


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7.4 Schlussbetrachtung

Zum Abschluss der Diskussion soll aufgrund der vorstehenden, im Hinblick auf die theoretischen und methodischen Grundlagen reflektierten empirischen Ergebnisse eine Antwort auf die eingangs der Arbeit gestellte Forschungsfrage gegeben werden. Im Zentrum des Erkenntnisinteresses der vorliegenden Arbeit stand die Frage, warum die Umsetzung der öffentlichen Politik einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ ein langwieriges Konflikt- bzw. Problemfeld darstellt und wie weit dieses durch dynamischen Politikwandel bzw. Politikstabilität geprägt ist. Oder kurz gefasst: Wie funktioniert der Prozess der Formulierung und Umsetzung der Waldpolitik in Bulgarien?

Die Antwort auf die oben erneut gestellte Forschungsfrage setzt sich wie folgt zusammen: Zum einen existieren drei schwer veränderbare, gegensätzliche Überzeugungssysteme, die zu einer weitgehend verschiedenen Wahrnehmung der Probleme und deren möglicher Lösung führen. Dies sorgt für die ideologische Ausdifferenzierung dreier Akteurskoalitionen (Akteursnetzwerke) die mit einem heftigen und lang andauernden Ideologiestreit um das „richtige“ Modell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ verbunden sind. Darin trägt der häufige Rückgriff auf internalisierte Überzeugungen dazu bei, die „Richtigkeit“ der eigenen Ansprüche zu bestätigen und die Wahrnehmung neuer, störender Informationen zurückzuweisen. Auf dieser Basis folgt eine selbstbestätigende Tendenz, die zwar die jeweiligen Verfechter-Koalitionen intern zusammenhält, aber gleichzeitig einen vertrauensvollen und konstruktiven Dialogprozess verhindert: „Mitglieder einer Advocacy-Koalition sind immer bestrebt, ihr Verständnis von veränderbaren Zuständen und Kausalbeziehungen, die mit ihren Policy-Kernvorstellungen konsistent sind, zu verbessern. In ähnlicher Weise finden sie es leicht, sich wechselseitig davon zu überzeugen, dass eine Kritik ihrer Kern-Programme auf einem falschen Verständnis der Welt basieren. Wenn jedoch die zwei Kerne im Konflikt stehen, besteht für jede Koalition die Tendenz, an der anderen vorbeizureden und sich in einem „Dialog der Tauben“ zu engagieren, der so lange dauert, bis externe Bedingungen dramatisch das Kräfteverhältnis innerhalb des Subsystems verändern“ (SABATIER 1993: 139).

Externe Einflüsse wie z. B. politische und marktwirtschaftliche Transformation, Staats- und Finanzkrisen, Regierungswechsel etc., die in das forstliche Subsystem eingreifen, sind ein weiterer entscheidender Faktor für die konfliktreiche Umsetzung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’. Sie ermöglichen einen raschen Absturz einer vorher dominierenden Überzeugung bzw. (Forst-)Politikidee und ebnen den Weg für die Durchsetzung eines bestimmten, vorher unterlegenen Modells ‚forstlicher Nachhaltigkeit’. Beispielsweise kann hier das Wechselbad von ‚staatsorientierter’ zu ‚privatwirtschaftlich orientierter’ und wieder zu ‚staatsorientierter’ Forstwirtschaft angeführt werden.

Zum dritten lösen all diese dynamischen Entwicklungen durch unvorhersehbare externe Faktoren politischer und sozioökonomischer Natur vielfältige Verteilungskonflikte aus. Denn jede Änderung des Status-quo in der Waldpolitik resultiert zwangsläufig in der Aufteilung der beteiligten Akteure in Gewinner- und Verlierergruppen. In solchen Situationen, wo persönliche materielle Interessen der Anspruchsgruppen auf dem Spiel stehen, wird der Weg auch zur zweckrationalen Verfolgung von eigennützlichen Präferenzen geebnet. Wenn


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zudem die politische Rationalität der Handlungen übergeordneter Akteure des Staatsapparates berücksichtigt wird, wird der forstpolitische Prozess noch komplexer. Denn die Spitzenvertreter von Politik und Verwaltung sind in der Regel mit Legitimität und (Entscheidungs-)Macht ausgestattet, um (Verteilungs-)Konflikte verbindlich zu regeln. Sie selbst unterliegen jedoch aus forstlicher Sicht irrationalen Einschränkungen wie politischer Unsicherheit oder dem politischen Kompromiss. In diesem Sinne werden unterschiedliche, vor allem auf persönliche bzw. kollektive (Eigen-)Interessen ausgerichtete strukturell-inhaltliche Entscheidungen zur Sicherung einer ‚nachhaltigen’ Waldwirtschaft getroffen. Sie wiederum reflektieren vor allem die Austragung bzw. Lösung von politischen Macht- und Interessenkonflikten. Somit wird die öffentliche Politik ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ ein Nebenprodukt von strategischen Handlungen interessengeleiteter Akteure unter unterschiedlichen Machtkonstellationen.

In der Summe entsteht damit ein hoch komplexes Politikfeld, das vor allem durch einen erheblichen Konfliktstoff und ein extrem hohes Misstrauen unter den beteiligten Akteuren geprägt ist. Zum einen liegt dem mangelhaften Vertrauen ein durch Ideologie gefilterter bzw. verstärkter Verdacht gegenüber einem invaliden gegnerischen Verständnis von ‚forstlicher Nachhaltigkeit’ zugrunde. Zum zweiten sorgen ‚Treuebrüche’ aufgrund der einseitigen Verfolgung materieller (Eigen-)Interessen ebenfalls für einen großen Grad an Misstrauen unter den Akteuren. Und schließlich tragen asymmetrische Machtpositionen zu einer deutlich ausgeprägten ‚Angst’ vor anderen Anspruchsgruppen und dem Staat bei.

Im Interesse der Verständlichkeit der gezogenen Schlussfolgerung sei die Beantwortung der Forschungsfrage an einem konkreten Thema aufgezeigt: der „Korruption in der Forstwirtschaft Bulgariens“. Erstaunlich oft und erstaunlich offen wurden im Rahmen der vorliegenden Arbeit die ‚Korruption’ oder eine „Waldnutzung zwecks individueller Bereicherung“ thematisiert. Selbst wenn sich der geäußerte Korruptionsvorwurf nicht bestätigen lässt, ist er zumindest ein Ausdruck für den hohen Grad eines herrschenden Misstrauens im Politikfeld. Damit wird der Korruptionsbegriff zu einem zentralen Hindernis für die Sicherstellung einer forstlichen Nachhaltigkeitspolitik „im Interesse der Eigentümer und der Gesellschaft“. Denn dadurch steht der gemeinschaftlichen Formulierung und Umsetzung des Politikleitbildes einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in der Republik Bulgarien ein großer „Stolperstein“ im Wege.

Zusammenfassend kann abschließend gefolgert werden, dass der forstpolitische Prozess in Bulgarien durch sowohl (1) interessen- als auch (2) ideengeleitete Handlungen unter (3) dynamischen Kontextfaktoren bestimmt wird. Diese drei Aspekte dürften auf eine prägnante Art und Weise die Frage nach dem komplexen forstpolitischen Prozess beantwortet haben. Dieses einfache Fazit hofft darauf, dass die vorliegenden Forschungsergebnisse sowohl in einer theorierelevanten als auch in einer praxisbezogenen Hinsicht einen zwar bescheidenen, jedoch durchaus exemplarischen Beitrag zur Weiterentwicklung des Wissensstandes leisten können. Denn der Autor möchte sich mit der vorliegenden Arbeit der folgenden Meinung von LEACH & SABATIER (2005: 500) anschließen: „Political actors are at once rational and psychological creatures. Ideally, models of political behavior would integrate these two human faces. […] Trust is an elusive phenomenon – part emotion and part rational


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calculation – part reflex and part deliberate act. Social scientists seeking to identify the determinants of trust in political contexts will meet with greater success if they are willing to consider multiple theoretical frameworks and employ models of human behavior that are suitably elaborate.“

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Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel, den forstpolitische Prozess in Bulgarien in der Transformationsperiode 1997-2007 zu beschreiben und verstehend zu erklären. Im Zentrum der politikwissenschaftlichen Analyse steht die Beantwortung der zentralen Forschungsfrage, warum die Umsetzung des Politikziels der Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ in Bulgarien ein andauerndes Konfliktfeld, das durch Politikwandel und Politikblockaden geprägt wird, darstellt.

Die Arbeit beginnt mit einem einleitenden Kapitel, in dem die wesentlichen Ziele, Ausgangsbedingungen und Umsetzungsherausforderungen im Hinblick auf die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ auf internationaler und nationaler Ebene beschrieben werden. Vor diesem Hintergrund werden die Forschungsziele und die Untersuchungsfragen der Arbeit abgeleitet. Diesem Kapitel folgt eine Darstellung des Hintergrundwissens des Autors. Hierbei werden zunächst die wichtigsten aktuellen Aspekte des Waldes und der Forstwirtschaft in Bulgarien zusammenfassend präsentiert. Anschließend erfolgt ein Überblick über die historische Entwicklung der Forstpolitik in Bulgarien seit 1990. Der Schwerpunkt des Kapitels liegt jedoch auf einer möglichst unvoreingenommenen Nachzeichnung der wichtigsten forstpolitischen Inhalte, Prozesse und Strukturen auf Basis einer Literaturanalyse.

Das folgende Kapitel beschäftigt sich mit dem Stand des Wissens zum Begriff der „forstlichen Nachhaltigkeit“. Dabei wird das forstliche Nachhaltigkeitskonzept auf der Grundlage von bestehenden wissenschaftlichen Erkenntnissen in seiner Bedeutung für die Waldbewirtschaftung und die Waldpolitik diskutiert. Diese theoretische Diskussion nimmt Bezug auf den Forschungsstand sowohl in Industriestaaten (West- und Mittel-)Europas als auch in Nordamerika. Anschließend wird der Wissensstand zum Thema in Bezug auf das Fallbeispiel Bulgarien präsentiert. Dadurch wird deutlich, dass dem Konzept einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’, die auf eine Integration von ökologischen, ökonomischen und sozialen und kulturellen Ansprüchen für gegenwärtige und künftige Generationen abzielt, zentrale Bedeutung zukommt. Es stellt gleichzeitig einen vieldeutigen und vor allem gesellschaftlich bestimmten Begriff dar. Dabei weist das Konzept ‚nachhaltige Waldwirtschaft’ allerdings die typischen Charakteristika eines komplexen gesellschaftlichen Problemfeldes auf. Kennzeichnend dabei sind die Unmöglichkeit einer eindeutigen Definition des Konzeptes und seiner Inhalte sowie der Festlegung von konkreten Umsetzungs- und Handlungsformen. Weiter fällt die Beteiligung vieler Akteure und Anspruchsgruppen, die von unterschiedlichen Interessen und Überzeugungen ausgehen, wodurch erhebliche Konflikten entstehen, ins Gewicht. Und schließlich ist die Vielfalt an politischen, kulturellen, moralischen sowie sozioökonomischen und professionellen Dimensionen des Problemfeldes anzuführen.

Anschließend erfolgt eine theoretische Verortung der Analytik der Arbeit im Lehrgebäude der wissenschaftlichen Politikanalyse. Als erstes werden zentrale politikwissenschaftliche Begrifflichkeiten und Konzepte erörtert. Als nächstes wird eine eingehende Diskussion theoretischer Konzepte und Modelle des politischen Prozesses durchgeführt. Hierbei werden zwei konkrete akteurszentrierte theoretische Ansätze herangezogen, die Kausalmechanismen

Zusammenfassung

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und Einflussfaktoren für die Analyse zur Verfügung stellen. Zum einen wird der in der Sozialpsychologie verwurzelte ‚Advocacy-Coalitionen’-Ansatz (‚Advocacy Coalition Framework’) nach SABATIER ET AL. (1988, 1993, 1999, 2007) näher vorgestellt und diskutiert. Der ACF stellt ein klar definiertes und brauchbares Werkzeug zur Beschreibung und Erklärung von politischen Konflikten über ‚wicked’ Probleme, von Politikdynamik und der Rolle von Politikideen unter Beachtung externer Kontextfaktoren und Akteurshandlungen zur Verfügung. Zum anderen werden die politikökonomisch begründeten Konzepte der Theorie rationaler (‚Rational choice’) (nach KUNZ 2005) bzw. struktureller Wahl (‚Politics of structural choice’) (MOE 1989, 1990) umrissen. Aus einer solchen Perspektive gilt, dass Konflikt und somit auch Dynamik des politischen Prozesses vor allem von Interessengegensätzen und Verteilungskonflikten über Macht und Kontrolle von (materiellen) Ressourcen bestimmt wird. Hieraus ergibt sich, dass öffentliche Politik zu einem Nebenprodukt der je nach Situation unterschiedlich ausgestalteten Strategien und Spielen eigennütziger Akteure im politischen Prozess wird. Auf dieser Grundlage werden Modellannahmen und forschungsleitende Hypothesen abgeleitet, die die empirische Ergebnisgenerierung anleiten. Der erstgenannten theoretischen Perspektive kommt dabei besonderes Augenmerk zu.

Das nächste Kapitel führt in die methodischen Grundlagen der Politikfeldanalyse ein und präsentiert die konkrete Methodik der Untersuchung, mit der versucht wird, die Forschungsfragen zu beantworten. Dabei werden Methoden der empirischen Sozialforschung verwandt. Die Untersuchungsmethodik lässt sich als theoriegeleitete, qualitative Politikfeldanalyse bezeichnen. Dabei erfolgt eine Prozess- bzw. Situationsanalyse dreier forstpolitischer Fallstudien: (waldgesetzrelevante) Forstreformen, Nationale Forststrategie und Waldzertifizierung in Bulgarien. Die Auswahl dieser Fälle wird damit begründet, dass diese offiziell die Sicherstellung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ zum Ziel haben, dass in jedem Fall weitgehend die gleichen Akteure beteiligt sind, und schließlich dass in allen drei Beispielen wesentliche Konflikte festzustellen sind. Die untersuchten forstpolitischen Prozesse werden in einzelne Untersuchungszeiträume nach den Legislaturperioden 1997-2001, 2001-2005 und 2005-2008 eingeteilt.

Aus der Brandbreite an Erhebungstechniken wurde das ‚problemzentrierte Interview’ als zentrales Erhebungsinstrument für die vorliegende Arbeit ausgewählt. Dies wird vor allem damit begründet, dass diese Interviewform eine vermittelnde Position zwischen den antagonistischen Prinzipien der Offenheit im Vergleich zu Theorie- und Regelgeleitetheit sowie des Verstehens als Basishandlung, auf die die Untersuchung fußt, einnimmt. Die Datenerhebung wurde in zwei Feldforschungsphasen durchgeführt, bei denen insgesamt 39 problemzentrierte Interviews realisiert wurden. Die Auswahl der zu Befragenden erfolgte dabei auf der Basis theoretischen Vorwissens, ergänzt um eine schrittweise empirische Erweiterung der ‚Stichprobe’ und eingeschränkt durch forschungspragmatische Bedingungen. Vor diesem Hintergrund wurden Gesprächspartner ausgewählt, die für das Politikfeld in Bulgarien die typischen Anspruchsgruppen verkörpern. Konkret wurden folgenden Akteure befragt: Vertreter staatlicher Organisationen (Parlament, Fachverwaltung), Verbände der Waldbesitzer und Waldnutzer, der Forst- und Holzwirtschaft sowie des Umwelt- und Naturschutzes; forstliche Wissenschaft und Entwicklungshilfe. Die Auswahl beschränkte sich gemäß der Positionstechnik auf Politikeliten, das heißt, es wurden Inhaber

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einer formalen Position wie Vorsitzende, Geschäftsführer, Referenten oder sonstige für die Waldpolitik ihrer Organisation zuständige Personen befragt. Die Auswertung der erhobenen Daten wurde mit Hilfe einer qualitativen Inhaltsanalyse nach MAYRING (2003), weiterentwickelt nach GLÄSER & LAUDEL (2004), durchgeführt. Unter Anwendung der MaxQDA-Software wurde die Inhaltsanalyse mit dem Computer unterstützt.

Das nächste Kapitel werden die Ergebnisse der empirischen Untersuchung vorgestellt. Dieses Kapitel ist in 3 Teile gegliedert: Zunächst werden die Ergebnisse aus der ersten Interviewrunde dargestellt. Im nächsten Teil werden sie mit Hilfe der inhaltlichen Aussagen der zweiten Erhebungsphase einer kommunikativen Validierung unterzogen. Anschließend folgt eine Präsentation zusätzlicher Resultate, die während der zweiten Interviewrunde gewonnen wurden.

Die zentralen Erkenntnisse der vorliegenden Arbeit lassen sich dabei wie folgt zusammenfassen. Zum einen existieren drei schwer veränderbare, gegensätzliche Überzeugungssysteme in der Forstpolitik in Bulgarien, die zu einer weitgehend verschiedenen Wahrnehmung der Probleme und deren möglicher Lösungen führen. Diese bilden die Grundlage für die ideologische Ausdifferenzierung dreier Akteurskoalitionen (Akteursnetzwerke), die in einen heftigen und lang andauernden Ideologiestreit um das „richtige“ Modell einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’ involviert sind. Hierbei können die folgenden Überzeugungssysteme untergeschieden werden: (1) eine staatszentrierte forstliche Orientierung, (2) eine privatwirtschaftliche forstliche Orientierung und (3) eine Gemeinwohlorientierung. Der häufige Rückgriff auf internalisierte Überzeugungen trägt dazu bei, die „Richtigkeit“ der eigenen Ansprüche zu bestätigen und neue, störende Informationen nicht wahrzunehmen bzw. zurückzuweisen. Der resultierende Trend zur Selbstbestätigung der eigenen Überzeugungen hält zwar die jeweiligen Verfechter-Koalitionen intern zusammen, verhindern aber gleichzeitig einen vertrauensvollen und konstruktiven Dialogprozess.

Externe Einflüsse wie z. B. politische und marktwirtschaftliche Transformation, Staats- und Finanzkrisen, Regierungswechsel etc., die in das forstliche Subsystem eingreifen, sind ein weiterer entscheidender Faktor für die konfliktreiche Umsetzung einer ‚nachhaltigen Waldwirtschaft’. Sie ermöglichen rasche Umstürze zu Ungunsten vorher dominierender Überzeugung bzw. (Forst-)Politikideen und ebnen den Weg für die Durchsetzung alternativer, zuvor unterlegener Modelle forstlicher Nachhaltigkeit. Beispielsweise kann hier das Wechselbad von ‚staatsorientierter’ zu ‚privatwirtschaftlich orientierter’ und wieder zu ‚staatsorientierter’ Forstwirtschaft und Forstpolitik angeführt werden.

Zum dritten lösen all diese dynamischen Entwicklungen durch unvorhersehbare externe Faktoren politischer und sozioökonomischer Natur vielfältige Verteilungskonflikte aus. Denn jede Änderung des Status-quo in der Waldpolitik resultiert zwangsläufig in der Aufteilung der beteiligten Akteure in Gewinner- und Verlierergruppen. In solchen Situationen, wo persönliche materielle Interessen der Anspruchsgruppen auf dem Spiel stehen, werden auch Strategien der zweckrationalen Verfolgung eigennütziger Interessen verfolgt. Wenn zudem die politische Rationalität der Handlungen übergeordneter Akteure des Staatsapparates

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berücksichtigt wird, wird der forstpolitische Prozess noch komplexer. Denn die Spitzenvertreter von Politik und Verwaltung sind in der Regel mit Legitimität und (Entscheidungs-)Macht ausgestattet, um (Verteilungs-)Konflikte verbindlich zu regeln. Sie selbst unterliegen jedoch aus forstlicher Sicht irrationalen Einschränkungen wie politischer Unsicherheit oder der Logik des politischen Kompromisses. In diesem Sinne werden unterschiedliche, vor allem auf persönliche bzw. kollektive (Eigen-)Interessen ausgerichtete strukturell-inhaltliche Entscheidungen zur Sicherung einer ‚nachhaltigen’ Waldwirtschaft getroffen. Sie reflektieren somit vor allem die Austragung bzw. Lösung von politischen Macht- und Interessenkonflikten. Somit wird die öffentliche Politik ‚nachhaltiger Waldwirtschaft’ letztlich zum Nebenprodukt von strategischen Handlungen interessengeleiteter Akteure unter unterschiedlichen Machtkonstellationen.

In der Summe entsteht damit ein hoch komplexes Politikfeld, das durch ein erhebliches Konfliktpotenzial und hohes Misstrauen unter den beteiligten Akteuren geprägt ist. Zum einen liegt dem mangelhaften Vertrauen ein durch Ideologie gefilterter bzw. verstärkter Verdacht gegenüber dem jeweils für falsch erachteten gegnerischen Verständnis von ‚forstlicher Nachhaltigkeit’ zugrunde. Zum zweiten sorgen ‚Treuebrüche’ innerhalb der Überzeugungskoalitionen infolge einseitiger Verfolgung materieller (Eigen-)Interessen durch Akteure ebenfalls für einen hohen Grad an Misstrauen unter den Akteuren. Und schließlich tragen asymmetrische Machtpositionen zu einer deutlich ausgeprägten ‚Angst’ vor anderen Anspruchsgruppen und dem Staat bei.

Das letzte Kapitel diskutiert die Ergebnisse der Arbeit im Lichte anderer Lehrmeinungen und empirischer Untersuchungen. Dementsprechend werden die Ergebnisse der Arbeit zunächst im Hinblick auf die angewandten theoretischen Modelle und die daraus abgeleiteten Hypothesen diskutiert. Anschließend werden sie mit dem relevanten Stand des Wissens und inhaltlich nahen Studien verglichen. Danach werden die angewandten Methoden auf ihre Vor- und Nachteile bezüglich des Erkenntnisgewinns in der vorliegenden Arbeit erörtert.

Es wird dabei festgestellt, dass sich die Datenerhebungsmethode und das angewandte methodische Vorgehen der qualitativen Inhaltsanalyse trotz möglicher methodischer Nachteile bewährt haben. Dies wird unter Rückgriff auf zentrale Prinzipien qualitativer empirischer Sozialforschung nachgewiesen.

Anschließend werden die Forschungsergebnisse der vorliegenden Arbeit im Sinne einer ‚korrelativen Gültigkeit’ mit Resultaten aus vergleichbaren Studien verglichen. Daraus ergibt sich, dass eine relative hohe ergebnisorientierte Validität beansprucht werden kann. Hinzu kommt, dass auch eine prozessorientierte Validität der vorliegenden Arbeit weitgehend gegeben ist. Im Sinne einer ‚Konstruktvalidität’ zeigt die somit die Konfrontation der Ergebnisse mit den bewährten Theorien des Advocacy Coalition Framework und Rational Choice, dass die Plausibilität der Forschungserkenntnisse überprüft und bestätigt werden konnte.

Neben den genannten „klassischen“ fanden in der vorliegenden Arbeit auch spezifisch inhaltsanalytische Gütekriterien eine Anwendung. Der ‚kommunikativen Validierung’ der

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Forschungsergebnisse kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Eine relativ große Einigkeit bzw. Übereinstimmung über die Analyseergebnisse zwischen Forscher und Beforschten wird dabei angestrebt. Die diskursive Einigung auf die Forschungsresultate haben nicht nur die vorläufigen Ergebnisse (über Überzeugungssysteme und Verfechterkoalitionen) bestätigt, sondern auch einen wichtigen Beitrag zur Aufdeckung weiterer relevanter Faktoren (wie z. B. der Interessen- und Machtkonflikte oder der Priorität von strukturellen Entscheidungen) geleistet. Eine positive Bewertung sollte auch über das angewandte Konzept der ‚Perspektiven-Triangulation’ abgegeben werden. Durch den „Theorie-Mix“ konnte nicht nur die empirische Validität der Forschungsergebnisse gesteigert werden, sondern auch ein fruchtbarer Beitrag zur Theorieentwicklung durch Ergänzung von Perspektiven geleistet werden.

Somit wird abschließend eine theoretisch reflektierte, methodisch fundierte und empirisch abgesicherte Beantwortung der eingangs der Arbeit gestellten Forschungsfrage gegeben. Zusammenfassend kann gefolgert werden, dass der forstpolitische Prozess in Bulgarien durch sowohl interessen- als auch ideengeleitete Handlungen unter dynamischen Kontextfaktoren bestimmt wird. Diese drei Aspekte dürften auf eine prägnante Art und Weise die Frage nach dem komplexen forstpolitischen Prozess beantwortet haben.

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The present study aims to describe and to understand the forest policy process in Bulgaria over the period of transformation to date. The following research question stands central to the policy analysis applied: why does the implementation of the policy goal of securing a ‘sustainable forest management’ represent a continuous field of social conflict in Bulgaria?

In the introductory chapter, the thesis starts with description of the main goals, initial conditions and implementation handicaps in regard to ‘sustainable forest management’ at the international and national level. Against this background, the research objectives and the analytical questions are derived.

A background chapter follows next where the author discloses his pre-existent knowledge of the phenomena under study. In this connection, the most important current features of Bulgarian forests und forestry are firstly presented in brief. Subsequently, an overview of the historical developments of the forest policy in Bulgaria since 1990 to date takes place. The main focus of that chapter is however the unbiased tracing of the most important issues, processes and structures in the forest policy. This analysis is based on literature review.

The following chapter deals with the state-of-the-art of the research on ‘sustainable development’ and ‘sustainable forest management’. Based on this literature review, the concept of ‘sustainable forestry’ is discussed in regard to its meaning for forest management and forest policy. This discussion of the the state-of-the-art refers to industrialized countries in Europe and North America. Afterwards, the state of knowledge on the topic is presented as regards Bulgaria as a case of a country in transition towards marked economy and democracy. The literature review reveals that great importance is attached to the understanding of the ‘sustainable forestry’ concept aiming at simultaneous integration of ecological, economic, social and cultural claims for present and future generations. At the same time, ‘sustainable forest management’ represents, however, a vague and socially defined concept. In this regard, the term of ‘sustainable forestry’ holds the typical features of a “wicked” problem: the impossibility of unambiguously definition, diverse problem solutions, interest- and value-based actor conflicts as well as multiple intervening socioeconomic and cultural contextual factors.

In the next chapter, a theoretical discussion and a choice of the analytical framework take place. Firstly, the main terms and concepts of the policy sciences are presented. Secondly, theoretical concepts and models of the public policy process and policy change are comprehensively outlined. Based on particular theoretical frameworks, model assumptions and research hypotheses are derived that guide the research process. In this connection, the following actor centred theoretical frameworks is drawn on to provide the policy analysis with influencing factors and causal mechanisms.

On the one hand, the Advocacy coalition framework (ACF) developed by P. SABATIER and associates (1988, 1993, 1999, 2007), and rooted in social psychology, is comprehensively presented. This theoretical choice is justified by the fact that the ACF is the most prominent

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actors-based theoretical framework of policy change and policy-making process that has been hardly applied to any policy studies in Eastern European to date. This framework provides the researcher with developed analytical toolkit for tracing and explaining of political conflicts over “wicked” problems; it also allows for for studying policy dynamics resulting from competition among policy ideas under constraining external events. On the other hand, the Theory of rational choice (RC) (after KUNZ 2005) and especially the Theory of politics of structural choice (SC) by T. MOE (1989, 1990), founded in political economy, are outlined, too. These perspectives hold that dynamic and complex policy and politics is by and large due to actors’ rational strategies seeking to maximize personal welfare and self-interests in response to diverging interests, conflicts over power and control of material political resources (e.g. authority, income, prestige etc.).

The following chapter introduces the basic methodological principles and the concrete research methods. The research design applied takes the form of a theory-driven qualitative policy analysis. In this regard the analytical focus of the study lies on three national forest policy sub-cases: legislative forestry reforms, participatory national forest strategy and market-based forest certification. These forest policy processes are comprehensively analysed over the last three legislative periods: 1997-2001, 2001-2005 and 2005-onwards. Primary data was collected by the author through thirty-nine problem-centred interviews with stakeholder from the policy elite within two subsequent field studies in fall 2006 and 2007. The interviewees were selected according to the theoretical sampling approach and constrained by research limitations. The interviews were based on semi-structured, theory based and open-ended qualitative questions. In order to supplement and verify the interview data, a secondary literature (e.g. mass-media publications, internet published policy papers and official documents) was consulted too. The data collected was analysed through qualitative content analysis based upon MAYRING (2003) and further developed by GLÄSER &

LAUDEL (2004). In this regard, the transliterated primary text material and the secondary one were coded by analytical raster of categories set up deductively according to the theoretical assumptions. Additionally, new content categories were inductively derived where appropriate. Especially, abstraction and structuring of written text were used as techniques of the qualitative content analysis. The analysed data were then transferred into and presented in tables and other helpful illustration means as coherent as possible.

The next chapter of the present thesis presents the empirical results. Firstly, empirical data show the existence of three main advocacy coalitions in the Bulgarian forest policy subsystem. These are a state-oriented forestry, a private-oriented forestry and a social-ecological coalition each of them grouped around distinct shared policy core beliefs and relatively coordinated actions. Empirical data show that these advocacy coalitions perceive the state of forest resources and forest management in totally different way. That is, at least three mutually competing sets of problem definition of and solutions to ‘sustainable forest management’ seem to exist in practice. The coalition membership is fairly balanced in terms of individual and collective atcors. In this context, the state-oriented forestry coalition is composed primarily of representatives of the state forest service at national, regional and local levels as well as of like-minded members of the parliament, forest science and development aid consultants. In contrast, the private-oriented forestry coalition houses mainly representatives of the private forestry business and forest-based industry, non-state

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forest owners as well as like-minded members of the parliament, forest science and development aid consultants. Lastly, the social-ecological coalition is dominated by environmental non-governmental organizations supported by like-minded staff of state forest service, sympathetic members of the parliament and the development aid consultants.

Furthermore, the data reveal that forest policy conflicts and dynamics are to large extent produced due to the three competing actor coalitions advocating basically divergent value priorities under changing external events. Moreover, the Bulgraian forest policy subsystem is influenced by external factors such as changes in the socio-economic conditions, in the ruling government and policy impacts from other subsystems (e.g. agriculture, finances etc.). Lastly, the results refer also to the existence of striking vested economic self-interests and political conflicts over power. In this connection, research findings reveal that policy change and policy stalemate (status-quo) can be viewed as result of political struggles for control of political institutions managing scarce forest resources. In this context, external events such as European integration, economic and political crises or natural disasters (e.g. forest fires, floods) are used as ‘windows of opportunities’ to translate policy preferences into binding public policies and to pursing material self-interests. Several institutional changes of the state forest agency without any substantial policy changes highlight structural design produced by political uncertainty, political compromise and fear of the state.

In the concluding discussion chapter, the applied theoretical approaches and the derived hypotheses are firstly compared with the empirical results of the present study. Secondly, the main findings are further scrutinized in view of the state-of-the-art and other comparable studies. Thirdly and lastly, the strengths and weaknesses of the methods applied are debated in terms of their contribution to the gain of knowledge. In result, it is concluded that the theoretical concepts of both perspectives hold by and large high analytical and explanatory power. However, several theoretical gaps and limitations are detected. Thus, a synthesis of both theoretical lenses is claimed to be more productive approach for generating more empirically realistic and theoretically appropriate insights. Lastly, it is argued that the applied methods of data collection and analysis have proved worth. The last finding is supported by high degree of validity, reliability and objectivity of the research process and results.

All in all, in the closing sub-chapter the thesis draws the conclusion that the implementation of the policy goal of ‘sustainable forest management’ is challenging enterprise in Bulgaria because of actors’ behaviour based on a composition of normative beliefs and self-interests as well as due to political conflicts over power under changing external events.

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Anhang I

270

11 Anhang I: Überzeugungssysteme in der Waldpolitik Bulgariens

Staatszentrierte forstliche Orientierung

Privatwirtschaftliche forstliche Orientierung

Sozial-ökologische (Gemeinwohl-) Orientierung

Grundlegende Problemdefinition und Problemursachen

Forstbetriebliche Waldnutzung gefährdet: (1) Erschwerte Waldbewirtschaftung; (2) Verwaltungsinstabilität; Ökologische und soziale Dimension gesichert: (1) ‚Ressourcen-Nachhaltigkeit’

Forstökonomische Entwicklung gefährdet: (1) Wettbewerbs-verzerrung und erschwerte Waldnutzung; (2) Ausfall des Forstunternehmertums ; (3) Fehlende staatliche Förderung; (4) Holzressourcenverschlechterung

Ökologische Dimension gefährdet: (1) Minderung der Waldsubstanz und Integrität; (2) Mangelnde Erhaltung der Biodiversität;

Soziale Dimension gefährdet: (1) Mangelhafte(r) Arbeit-(Schutz), (2) Nachteile für lokale Bevölkerung

Unangemessenes Organisationsmodell infolge der Forstreform 97-01: (1) Entzug staatlicher Betriebsfunktionen ; (2) Budgetkoppelung und Finanzmangel; (3)Politische Einmischung

Staatsmonopol (vor/ab 97/01): (1) Wettbewerbsverzerrender Staatsbetrieb; (2) Staatliche Korruption und Bürokratie (3) Schlechtes Wirtschaften durch Staat (4) komplizierte Gesetzgebung

Übergewicht ökonomischer und politischer Interessen: (1)Gesetzliches Primat der Holznutzung; (2) Missachtung von Gemeinwohl und Korruption; (3) Keine öffentliche Mitgestaltung

Ziele bzw. Ideen zur Problemlösung

Strukturreform in Richtung Stärkung der Eigentümer- und Wirtschaftsrolle des Staates durch finanzielle und organisatorische forstliche Selbstständigkeit

Entwicklung der Forst- und Holzwirtschaft durch weitere Liberalisierung, Privatisierung und Ausbau der Marktwirtschaft; Schaffung klarer „Spielregeln“ bei der Waldnutzung und Mitsprache des Privatsektors

Gemeinwohlorientierung in der Waldpolitik und Forstpraxis durch politischen Willen, öffentliche Mitwirkung, Entpolitisierung der Forstverwaltung und In-Wertsetzung von sozial-ökologischen Waldleistungen

Verteilung von Kompetenzen zwischen Staat und Markt und Umsetzungsinstrumente

a) Staat: Exklusive und umfangreiche Aufsichts- und Betriebsfunktionen

b) Markt: Vergabe von Dienstleistungen an Private denkbar, aber begrenzt; private Holzvermarktungsrechte ausgeschlossen

a) Staat: Aufsicht, Vergabe von forstbetrieblichen Funktionen und Investitionen durch Staat

b) Markt: Exklusive private Nutzungssrechte im (Staats-)Wald; keine forstbetrieblichen Funktionen und Holzmarktregelung durch Staat

a) Staat: Gestärkte Staatsaufsicht; Regelung des Holz- und Umweltleistungsmarktes durch Staat

b) Markt: marktwirtschaftliche Selbstregelung unmöglich; In-Wertsetzung und Abgeltung für Umweltleistungen erforderlich

Vorrang gesetzlich-institutioneller Änderungen, staatlicher Holzverkauf und Waldnutzung auf Basis von Fachwissen

Vorrang gesetzlich-institutioneller Änderungen, Waldnutzung auf Basis Fachwissen, Nachrangig Personalentwicklung

Vorrang finanzieller Abgeltung für Öko-Leistungen & Zertifizierung, Mitsprache Öffentlichkeit, Stakeholder-Debatte

Verteilung von Kompetenzen zwischen den Regierungsebenen und Methode der Finanzierung

Bewahrung der dreistufigen Organisation (Zentralisierung); Wirtschaftliche Regionalisierung denkbar

Dezentralisierung, Entbürokratisierung, keine staatswirtschaftliche Zentralisierung

Dezentralisierung und Zentralisierung je nach bei politischem Druck und Personalentwicklung

Selbstfinanzierung möglich; Erschließung von zusätzlichen Einnahmequellen erwünscht

Selbstfinanzierung unmöglich; Staatliche Investititionen und Förderung; Bürokratieabbau

Selbstfinanzierung unmöglich; Ausstieg aus Holzeinnahmen, Übergang zu Ökoabgaben

Anhang II

271

12 Anhang II: Darstellung der Akteurspositionen in Bezug auf die forstliche Nachhaltigkeitspolitik in Bulgarien

Koalition Forstverwaltungskoalition Privatsektorkoalition Gemeinwohlkoalition

Akteur: FV-1 FV-2 RFV EP-1 FLV FVA P-1 PB-1 FU-1 HI FU-2 B-1 B-2 Uni P-B-2 P-D EP-2 FV-3 Nat-1 Nat-2 Nat-3 P-E EP-3 EP-4

a-Ökonom/Priva * * * * * * * * *

b-Ökonom/Staat * * * * * * * * *

Problem und

Ursachen

c-Ökologie * * * * * *

a-Ökonom/Priva * * * * * * * * *

b-Ökonom/Staat * * * * * * * *

Problem-

lösung

c-Ökologie * * * * * * *

a: I (+), U (+) *

b: I (+), U (-) * * * *

c: I (+), U (-/+) * * * *

d: I (-), U (-/+) * *

e: I (-), U (-) * * * * * *

Reform 1997-2001

f: I (+Ö), U (-) * * * * * *

a: I (-), U (-) * * * * * * * * *

b: I (+), U (+) * * * * *

c: I(+), U (-) * * * * * * * * *

Reform

2001-2005

d: I/U (O) *

a: I/U (-) * * * * * * * * *

b: I/U (+) * * * * * * * *

Reform

2005-2006

c: I (+), U (-) * * * * * * *

Anhang III

272

13 Anhang III: Kodierleitfaden

Kodierregeln (nach Mayring (2003: 94-95), leicht verändert nach Gläser & Laudel (2004)

S1: Theoriegeleitete Festlegung der inhaltlichen Hauptkategorien:

S1.1 Leite die Hauptkategorien aus der theoriegeleiteten Fragestellung ab!

S.1.2 Ergänze die theoriegeleiteten Kategorien um neue, am Material gewonnene (empirische) Dimensionen!

S1.3 Formuliere die Hauptkategorien als Variablen, die verschiedene (nominale) Ausprägungen annehmen können!

S1.4 Begründe, dass der Text dazu Material liefern kann!

S2: Bestimmung der Ausprägungen:

S2.1 Formuliere die Ausprägungen pro Variable!

S2.2 Wähle dabei einen Differenzierungsgrad, der sowohl der Fragestellung als auch dem Material angemessen ist!

S2.3 Beachte vor allem Definitionen von Restkategorien (teils/teils; ambivalent, unklar,...)!

S3: Formulierung von Definitionen:

S3.1 Formuliere zu den Ausprägungen Definitionen, die den Inhalt der jeweiligen Ausprägungen genau bezeichnen!

S.3.2 Formuliere zu den Ausprägungen Ankerbeispiele, die als typische Materialstellen für die Kodierung der jeweiligen Ausprägungen gelten können!

S3.3 Formuliere regeln, wenn Grenzfälle zwischen einzelnen Ausprägungen auftreten!

S3.4 Stelle daraus einen Kodierleitfaden zusammen!

S4: Fundstellenbezeichnung:

S4.1 Bezeichne alle Textstellen, die Material zur Einschätzung der Kategorien liefern, durch Unterstreichungen oder Randnotizen!

S4.2 Beachte dabei, was als Auswertungseinheit bestimmt wurde!

S5: Bearbeitung der Fundstellen:

S5.1: Vollziehe die Einschätzungen pro Auswertungseinheit aufgrund des Fundstellenmaterials anhand des Kodierleitfadens!

S5.2: Bei besonders eindeutigen Kodierungen übernim die Fundstelle als Ankerbeispiel in den Kodierleitfaden!

S5.3 Bei besonders uneindeutigen Kodierungen treffe eine eindeutige Entscheidung und formuliere eine Kodierregel für ähnliche Fälle! Übernimm diese Kodierregel in den Kodierleitfaden!

S6: Überarbeitung des Kategoriensystems:

S6.1 Sobald sich Anhaltspunkte ergeben, dass die Ausprägungen falsch gewählt oder falsch definiert wurden sind, revidiere sie!

S6.2 Durchlaufe in diesem Falle die Schritte 3 bis 6 aufs Neue!