Zum Konzept der meritorischen Güter

Zum Konzept der meritorischen GüterAuthor(s): Norbert AndelSource: FinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 42, H. 3 (1984), pp. 630-648Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911968 .

Accessed: 14/06/2014 00:42

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].

.

Mohr Siebeck GmbH & Co. KG is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access toFinanzArchiv / Public Finance Analysis.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 193.105.154.127 on Sat, 14 Jun 2014 00:42:46 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=siebeck

http://www.jstor.org/stable/40911968?origin=JSTOR-pdf

http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp


Zum Konzept der meritorischen Güter*

von

Norbert Andel

"Much has been said about this in the literature, some helpful and some not."**

I. Einleitung

Die meritorischen Güter bzw. die meritorischen Bedürfnisse1 sind Wortprä- gungen aus der finanzwirtschaftlichen Nachkriegsliteratur, die wie wohl keine anderen schnell und allgemein übernommen worden sind, und zwar über den Kreis der Finanzwissenschaftler hinaus. Es ist wenig bekannt, daß dieser Be- griff zuerst im „Finanzarchiv" vorgestellt worden ist; sehr bekannt und oft zitiert sind dagegen mehrere Publikationen, die im Laufe der darauf bezogenen Diskussion nach der weiteren Verbreitung des Konzepts der meritorischen Güter durch die 1959 erschienene "The Theory of Public Finance"2 von R.A. Musgrave in dieser Zeitschrift veröffentlicht worden sind. Die Analyse der meritorischen Güter ist gewissermaßen eines der Spezialgebiete des Finanz- archivs, das im Ausland heute wohl nur noch im Zusammenhang mit Schanz' bekanntem Artikel „Der Einkommensbegriff und die Einkommensteuerge- setze"3 ähnlich oft zitiert wird.

* Der Verfasser dankt Herrn Dipl.-Ökonom Henning Schmidt für wertvolle kritische Anmerkungen und Hinweise.

** R.A. Musgrave: Provision for Social Goods, in: J.Margolis und H.Guitton (Hrsg.): Public Economics, London-Basingstoke 1969, S. 126, über die Eigenschaften (nicht meritorischer, aber) spezifisch öffentlicher Güter.

1 Die hier behandelte Problematik wurde zuerst anhand des Begriffs "merit wants" (meritorische Bedürfnisse), dann sehr bald ganz überwiegend unter Verwendung des Begriffs "merit goods" (meritorische Güter) diskutiert. "Merit Goods" sind Güter, die als meritorisch erachtete Bedürfnisse befriedigen. In diesem Beitrag werden - wie auch sonst üblich - beide Begriffe zur Kennzeichnung der gleichen Problematik verwendet.

2 R.A. Musgrave: The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, New York - Toronto - London 1959, insbesondere S. 13 f.

3 Finanz- Archiv, Jg. 13, 1896, S. Iff.



Zum Konzept der meritorischen Güter 631

II. Musgraves Behandlung der meritorischen Güter

Es ist angebracht, zunächst einmal zu verfolgen, wie der Autor, der diese Wortprägung (nicht das Problem, das speziell im Zusammenhang mit der freien Schulausbildung, inbesondere der Grundschulausbildung, mindestens bis in die Klassik zurückreicht) in die Literatur einführte, seine Position dargelegt und im Zeitablauf geändert hat.

1. A Multiple Theory of Budget Determination, 1957

In der Literatur ist weitgehend übersehen oder jedenfalls nicht für bemer- kenswert gehalten worden, daß Musgrave bereits in dem 1957 in dieser Zeit- schrift erschienenen Artikel "A Multiple Theory of Budget Determination" den Begriff der "merit wants" eingeführt hat4. Dabei werden die "merit wants" nicht im Zusammenhang mit der "Allocation Branch", damals "Service Branch" genannt, sondern in einem späteren Abschnitt "Separation of Service and Distribution Branches" analysiert, in dem es also um die Problematik der Trennung von Allokation und Verteilung geht. Nicht die normative Grundproblematik, sondern "the fact that goods and service expenditures of government frequently involve programs which are not distributionally neu- tral, but whose very purpose it is to favor particular groups" (Seite 341) führt Musgrave zu diesem Aspekt, wobei "free hospital for the poor" und "public subsidies to low cost housing" als Beispiele genannt werden. Diese Programme werden in die Bestandteile "(1) a transfer payment to low income people" und "(2) a requirement that the proceeds are used to purchase certain services" getrennt. Der erste Bestandteil könne in der "Distribution Branch" berücksichtigt werden. "But (2) introduces a new feature for which so far there is no place in our theoretical framework"5 .

Musgrave betont, daß es sich beim Aspekt (2) um "interference with individual preferences" handele, oft mit "redistributional implications". Er fahrt dann fort: "I do not wish to say that interference of this sort is always bad, and that it may not at times result in an improved allocation of resources. The apparent willingness of the public to provide for a second car and a third icebox prior to assuring adequate education for their children is a case in point". Musgrave beschließt die Ausführungen zu den "merit wants": "Where interference with individual preferences is desired, our schema must be expanded. Such wants - which for lack of better name I refer to as merit wants - may be thought of as provided for in a separate branch. Here a

4 N.F., Bd. 17, 1956/57, S. 333-343. - J.G. Head irrt, wenn er meint, daß das Konzept der "merit wants" damals noch nicht erwähnt worden sei (On Merit Goods, in: Finanz- archiv, N.F., Bd. 25, 1966, S. 1, Fußnote 4). 5 R.A. Musgrave: A Multiple Theory of Budget Determination, aaO., S. 341 (Her- vorhebung nicht im Original).



632 Norbert Andel

strict separation from the Distribution problem does, indeed, become unten- able."

Halten wir fest: Musgrave hat in einer frühen Phase der Arbeit an der "Theory of Public Finance" den meritorischen Gütern, die für ihn durch die enge Verknüpfung von Allokations- und Verteilungsaspekt sowie durch den Eingriff in die Präferenzen der Bürger gekennzeichnet sind, nicht grundsätzlich ablehnend gegenübergestanden, aber die Auffassung vertreten, wegen der Ein- griffe in die Konsumentenpräferenzen sei für sie im Rahmen seines individualistischen Ansatzes kein Raum.

2. Principles of Budget Determination

In dem ebenfalls 1957 veröffentlichten Beitrag für das Joint Economic Com- mittee "Principles of Budget Determination"6 werden die meritorischen Be- dürfnisse - ohne diesen Ausdruck zu verwenden - ganz kurz erwähnt: "There may be instances when the majority decides that certain wants of individuals should be satisfied, even though these individuals would prefer to be given the cash and use it for other purposes" (S. 111). Auf die damit verbundene normative Problematik wird nicht eingegangen, sondern lediglich angemerkt, daß hier "a different explanation" erforderlich sei. Interessant ist der Hinweis auf die Beziehung zu social wants: "However, note that the benefits derived from such services extend beyond the specific beneficiary, and thus approach what I have described as the central type of social wants" (ebenda).

3. The Theory of Public Finance, 1959

1959 wurden die meritorischen Bedürfnisse von Musgrave in seiner "Theory of Public Finance"7 sowohl präzisiert als auch entgegen den früheren Bedenken in seinen theoretischen Ansatz aufgenommen.

Die Präzisierung besteht vor allem darin, daß die meritorischen Bedürfnisse mit den Gütern verknüpft werden "subject to the exclusion principle" bzw. daß sie "by the market within the limits of effective demand" befriedigt werden. "They become public wants if considered so meritorious that their satisfaction is provided for through the public budget, over and above what is provided for through the market and paid for by private buyers". Als Beispiele werden "publicly furnished school luncheons", "subsidized low-cost housing" und "free education" genannt, für die Eingriffe in restriktiver Richtung "pe- nalty taxation, as in the case of liquor".

6 In: Joint Economic Committee: Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability. Papers submitted by Panelists Appearing before the Subcommittee on Fiscal Policy, Washington 1957, S. 108-115. 7 R. A. Musgrave: The Theory of Public Finance, aaO., S. 13f.




Während der Zwang bei der Befriedigung von "social wants" sich nicht gegen die Konsumentenpräferenzen richte, sondern aus technischen Gründen gerade im Interesse der Berücksichtigung dieser Präferenzen notwendig sei, sei es bei den "merit wants" anders: "The satisfaction of merit wants, by its very nature, involves interference with consumer preferences". An anderer Stelle wird als Begründung "to correct individual choice" (S. 9) angegeben.

Die Frage "does the satisfaction of merit wants have a place in a normative theory of public economy, based upon the premise of individual preference in a democratic society" bejaht Musgrave: "A position of extreme individual- ism could demand that all merit wants be disallowed, but this is not a sensible view". Er stützt sich dabei scheinbar auf drei Argumente, die sich aber bei genauerer Betrachtung auf einen einzigen Punkt reduzieren.

"To begin with, situations arise that seem to involve merit wants but on closer inspection involve social wants. Certain public wants may fall on the border line between private and social wants, where the exclusion principle can be applied to part of the benefits gained but not to all" (S. 13). Der Wortlaut zeigt, daß Musgrave diese Fälle nicht den meritorischen Gütern zurechnet, sondern den externen Kosten und Erträgen bei Gütern, auf die ansonsten das Ausschlußprinzip angewendet werden kann.

Musgrave sieht es als möglich an, meritorische Bedürfnisse "from the role of leadership in a democratic society" abzuleiten, "where an informed group is justified in imposing its decision upon others". Exemplifizierend fahrt er fort: "Few will deny that there is a case for regulating the sale of drugs or for providing certain health facilities. The advantages of education are more evident to the informed than the uninformed, thus justifying compulsion in the allocation of resources to education; interference in the preference pat- terns of families may be directed at protecting the interest of minors; the freedom to belong may override the freedom to exclude, and so forth"8. Dies seien "matters of learning and leadership which are an essential part of democ- racy reasonably defined and which justify the satisfaction of certain merit wants within a normative model" (S. 14).

8 Die Formulierung "The advantages of education are more evident to the informed than the uninformed" erinnert an Mills Satz "The uncultivated cannot be competent judges of cultivation". Er findet sich in dem auch heute noch sehr lesenswerten Kapitel "Of the Grounds and Limits of the Laisser-Faire or Non-interference Principle" seiner "Principles of Political Economy", in dem die individuelle Entscheidungssouveränität mit der Begründung verteidigt wird: "people understand their own business and their own interests better, and care for them more, than the government does, or can be expected to do". Mill sieht andererseits auch: "the proposition that the consumer is a competent judge of the commodity, can be admitted only with numerous abatements and exceptions . . . there are other things of the worth of which the demand of the market is by no means a test; things of which the utility does not consist in ministering to inclinations, nor in serving the daily uses of life, and the want of which is least felt where the need is greatest". Vgl. J.St. Mill: Principles of Political Economy (1848), London - New York - Bombay 1902, S. 571, 575.

41 Finanzarchiv N. F. 42 H. 3



634 Norbert Andel

Das dritte Argument bezieht sich auf falsche bzw. unvollständige Informa- tionen und fehlende Beurteilungsmöglichkeit, ist insofern mit dem zweiten eng verwandt und nicht eigentlich unabhängig. Während die "basic doctrine of consumer sovereignty, finally, rests on the assumption of complete market knowledge and rational appraisal" (eine sicherlich zu weit gehende Formulie- rung), werden in der Realität des modernen Wirtschaftslebens die Präferenzen des Wirtschaftssubjektes durch Werbung, "designed to sway his choice rather than to give complete information", verzerrt; dem müsse entgegengewirkt werden. "The ideal of consumer sovereignty and the reality of consumer choice in high-pressure markets may be quite different things" (S. 14).

So ganz wohl fühlt sich Musgrave offensichtlich bei seiner Bekehrung zur Aufnahme der "merit wants" in sein normatives Modell nicht. "At the same time, the satisfaction of merit wants remains a precarious task. Interferences with consumer choice may occur simply because a ruling group considers its particular set of mores superior and wishes to impose it on others. Such determination of wants rests on an authoritarian basis, not permissible in our normative model based upon a democratic society".

4. Finanztheorie, 1966

In der 1966 unter dem Titel „Finanztheorie"9 erschienenen deutschen Aus- gabe der "Theory of Public Finance" entspricht der Abschnitt "Meritorische Bedürfnisse" dem der Originalausgabe. Die meritorischen Bedürfnisse werden auch hier mit Gütern in Verbindung gebracht, die dem Ausschlußprinzip unterliegen. Eine im Hinblick auf sie nicht explizierte und deshalb von dem Leser damit wohl in der Regel nicht in Verbindung gebrachte Korrektur, die mit den Ausführungen im Abschnitt „Meritorische Bedürfnisse" nicht kompatibel ist, findet sich auf Seite 73. Hier werden die Bedürfnisse allgemein nach zwei Kriterien gruppiert: nach dem „Grad, in dem Konsumentenwahl entscheidend ist", und dem „Grad, in dem der Nutzen öffentlich ist". Damit ist auch Raum geschaffen für die meritorischen öffentlichen Bedürfnisse (Güter). Diese Änderung findet sich ab der Ausgabe III auch im amerikanischen Original10.

5. Provision for Social Goods, 1969

1969 erschien der bereits auf einer Tagung der International Economic Association 1966 vorgelegte Beitrag "Provision for Social Goods"11. Er ist

9 Übersetzt von Lore Kullmer unter Mitarbeit von Hans Fecher, Tübingen 1966. 10 Die einzelnen amerikanischen Ausgaben tragen stets das Jahr 1959; eine Differen- zierung kommt lediglich in der unterschiedlichen römischen Zahl im Impressum zum Ausdruck.

11 R. A. Musgrave: Provision for Social Goods, aaO., S. 124-144.




insbesondere deshalb erwähnenswert, weil hier der Verfasser sehr eingehend mit interdependenten Nutzenfunktionen operiert, wobei die Interdependenz nicht nur auf externen Effekten im traditionellen Sinne (physische Externali- täten im Sinne von Folkers12), sondern auch auf psychischen externen Effek- ten13 beruht, wenn davon die Rede ist, daß A an der Erziehung des B auch "for 'altruistic' reasons" (S. 138) interessiert sein mag. Dieser Aspekt wird später expliziter aufgegriffen, wenn nach der Formulierung von zwei Einwän- den gegen das individualistische Modell: - der Wunsch, Verbrauchsstrukturen durch bestimmte Eliten aufzuzwingen, - "it may be objected to simply as unrealistic since, in fact, a considerable

part of budget expenditures go to provide goods (e.g. low cost housing or milk for babies) which are rival consumption and readily subject to exclusion" (S. 143),

zwei Wege einer "possible reconciliation" (S. 143) angeboten werden: "Tempo- rary use of imposed choice may also be justified as an aid to the learning process" bzw. "Many of the phenomena which appear to be of the merit good type can actually be explained by interdependence of utility". Musgrave bezieht sich auf Situationen, in denen der Nutzen eines Wirtschaftssubjektes nicht nur vom eigenen Konsum, sondern auch vom Konsum (von der Kon- summöglichkeit) anderer abhängt mit der Konsequenz, daß "what appeared to be the wholly different phenomena of merit wants may be incorporated into a subjective preference theory" (S. 144).

6. Fiscal Systems, 1969

In dem ebenfalls 1969 erschienenen Werk "Fiscal Systems"14 werden die "merit wants" zunächst immer noch primär auf „private Güter" bezogen. Auf Seite 20 erscheint dann allerdings ein Schema, in dem - wie 1966 in der deutschen „Finanztheorie" - das "Spectrum of Wants" nach den beiden Kriterien - "Degree to which consumer choice is respected", - "Degree to which externality applies and the exclusion principle is inappli-

cable"

12 Vgl. C. Folkers: Meritorische Güter als Probleme der normativen Theorie öf- fentlicher Aussahen in* Tahrhurh fiir SrmaiwisspnsrVmft RH 95 1Q7d S d

13 Der Begriff „psychische Externalität" findet sich bereits bei Tiebout/Houston : "Merit goods, like social goods, have externalities but the externalities are psychic in nature". Ch.M. Tiebout und D.B. Houston: Metropolitan Finance Reconsidered: Budget Functions and Multi-Level Governments, in : Review of Economics and Stati- stics, Vol. 44, 1962. S. 414. 14 R. A. Musgrave: Fiscal Systems, New Haven - London 1969.

41*



636 Norbert Andel

untergliedert wird, der Begriff des Meritorischen also explizit auch mit den öffentlichen Gütern in Verbindung gebracht wird.

Dazu heißt es: "The recognition of merit wants thus appears to involve substitution of imposed for individual choice and a clear departure from the basic principle of consumer choice" (S. 12). In der Fußnote werden dann allerdings - ganz ähnlich wie oben unter 5 - "(t)wo alternative explanations" angeboten: 1) vorübergehender Zwang zur Erweiterung des Erfahrungsbe- reichs, 2) interdependente Nutzenfunktionen: "What appears a subsidy in kind is thus an act on X's part to satisfy his own preferences" (S. 12).

7. Provision for Social Goods in the Market System, 1971

In dem 1971 veröffentlichten Beitrag15 für die 1970er Tagung des Interna- tionalen Finanzinstitutes werden die meritorischen Güter auch wieder mit unvollständigen bzw. falschen Informationen sowie erforderlichen Lernprozes- sen in Verbindung gebracht. Stärker als früher wird aber als "perhaps most important interpretation" auf die interdependenten Nutzenfunktionen, auf die Pareto-optimale Umverteilung abgestellt: "What seems to be a case of merit goods may, in fact, reflect interdependence of utilities and their provision may be an instrument of redistribution" (S. 315). Diese freiwillige Umvertei- lung sei allerdings eine Funktion der Ausgangsverteilung, "and thus explains only part of the distribution problem. Nevertheless, the idea of voluntary redistribution may go far to explain the prevalence of merit goods" (S. 317).

Dann klingt ein Aspekt an, der jedenfalls im Rahmen eines positiven Mo- dells sehr wichtig ist: "majorities may be obtained for redistribution in kind (the tyranny of giving), even though redistribution in cash could not be agreed upon" (S. 317).

Musgrave betont hier also wie schon 1957 sehr stark die Umverteilung, wobei jetzt allerdings ausdrücklich auf die PARETO-optimale abgestellt wird. Damit wird ein Weg beschritten, den Buchanan16 bereits 1960 in der Bespre- chung der "Theory of Public Finance" aufzeigte. Musgrave, der nicht Bucha- nan, aber Hochman/Rodgers17 zitiert, scheint allerdings das Verteilungspro- blem nicht auf diesen Aspekt des PARETO-Optimalen beschränken zu wollen, wie die zitierte Bemerkung "and thus explains only part of the distribution problem" zeigt.

15 In: Public Finance, Vol.26, 1971, S. 304^320. 16 J.M.Buchanan: The Theory of Public Finance, in: Southern Economic Journal, Vol. XXVI, 1960, S.236f. Siehe auch W.S.Vickrey: One Economist's View of Philan- thropy, in: F.G.Dickinson (Hrsg.): Philanthropy and Public Policy, New York 1962, S. 40-44; J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 20. 17 H.M. Hochman und J.D. Rodgers: Pareto Optimal Redistribution, in: American Economic Review, Bd. 59, 1969, S. 542-555.




8. Public Finance in Theory and Practice, 1973-1984

R.A. Musgrave hat in den Jahren 1973-1984 in den vier Auflagen seines zusammen mit P.B. Musgrave verfaßten Lehrbuchs "Public Finance in Theory and Practice" den Abschnitt über "Merit goods" immer wieder etwas geändert, allerdings nicht im Kern. Wiederum wird stärker als in der „Finanz- theorie" versucht, die meritorischen Güter zumindest teilweise als mit dem individualistischen Konzept vereinbar darzustellen, in dem sie mit den Präfe- renzen der Schenkenden in Verbindung gebracht werden. In der letzten Auf- lage wird sogar in Frage gestellt, ob überhaupt von Eingriffen in die Konsu- mentensouveränität gesprochen werden könne: "Others, such as certain budget subsidies, come closer to preference imposition. But, interpreted as gifts in kind, they may also be considered to reflect the individual preferences of the donors, and since the donee need not accept, it is questionable whether his or her preference should be considered as being violated"18.

Es besteht nicht die Absicht, ähnlich wie die Arbeiten Musgraves nun auch die übrigen Beiträge zum Konzept der meritorischen Güter chronologisch zu referieren. Auf sie wird von Fall zu Fall zurückgegriffen, wenn im folgenden zunächst die wesentlichen Kennzeichen der meritorischen Güter (III) und an- schließend die Vereinbarkeit mit dem individualistischen Ansatz (IV) untersucht werden.

III. Die wesentlichen Kennzeichen der meritorischen Güter

7. Vorbemerkungen

Wenn man die Diskussion der meritorischen Güter betrachtet, ist man in der Rückschau überrascht über das Ausmaß an Mißverständnissen und Aus- einandersetzungen, das, wie es scheint, zum beträchtlichen Teil vermeidbar gewesen wäre, wenn Musgrave sein Konzept sorgfältiger dargelegt, zentrale Begriffe wie „Eingriffe in die Präferenzen" definiert und spätere Korrekturen offen in expliziter Auseinandersetzung mit der in der Literatur vorgetragenen Kritik und nicht eher versteckt, ja in teilweise anderen Passagen der gleichen Publikation widersprechender Weise vorgenommen hätte.

Die erstgenannten Mängel erklären sich wohl vor allem aus dem (unbewuß- ten) Wechsel von einem normativen zu einem eher positiven (erklärenden) Ansatz. Während nämlich Musgrave sonst von bestimmten als nicht optimal angesehenen Situationen ausgeht und dann nach den zweckentsprechenden finanzpolitischen Instrumenten bzw. Vorgehensweisen allgemein fragt, ver- fährt er bei den meritorischen Gütern umgekehrt: Er findet in der finanzpolitischen Praxis zahlreiche Güter, die dem Ausschlußprinzip unterliegen bzw.

18 R.A. Musgrave und P.B. Musgrave: Public Finance in Theory and Practice, 4. Aufl., New York u.a.O. 1984, S. 79.



638 Norbert Andel

unterliegen können, insofern marktwirtschaftlich gesteuert zu werden vermö- gen, auf deren Verbrauch aber der Staat gleichwohl gezielt Einfluß nimmt. Anders als in dem Finanzarchiv- Aufsatz von 1957 versucht Musgrave in der "Theory of Public Finance" und in zahlreichen späteren Beiträgen diese Fälle zu begründen, Erklärungsversuche zu finden und vor allem die Vereinbarkeit mit dem individualistisch-freiheitlichen Prinzip darzulegen. Das zeigen schon die Formulierungen "explanation" bzw. "explained"19, "reconciliation"20 und "interpretation"21.

Man kann sich leicht vorstellen, warum Musgrave seit 1959 - anders als noch 1957 - die meritorischen Güter in seine Analyse einbezogen hat. „Ihre Nichtbeachtung hätte bedeutet, daß wesentliche Teile der finanzwirtschaftlichen Tätigkeit moderner Staaten - faktisch - unbeachtet geblieben und - normativ - nicht zu begründen gewesen wären"22. Dies bringt übrigens Mus- grave selbst in dem Satz zum Ausdruck, mit dem er in der 3. Auflage seines (zusammen mit P.B. Musgrave verfaßten) Lehrbuchs den Abschnitt über meritorische Güter einleitet: "At the same time, a realistic view of the fiscal scene cannot avoid noticing many instances where policy seems to aim at interfering with rather than responding to individual preferences"23.

2. Die Position in der "Theory of Public Finance"

Wie oben dargelegt, hat Musgrave in seiner "Theory of Public Finance" "merit wants" mit "services subject to the exclusion principle" in Verbindung gebracht, die "within the limits of effective demand" befriedigt, aber als so "meritorious" angesehen werden, "that their satisfaction is provided for through the public budget, over and above what is provided for through the market and paid for by private buyers". Die -jedenfalls auf der grundsätz- lichen Ebene - unlogische Beschränkung des „Meritorischen" auf „private" Güter hat er, wie oben angezeigt wurde, später aufgegeben - ohne daß sich allerdings dadurch für den Kern der Diskussion etwas geändert hätte. Dafür sowie für die ursprüngliche Einschränkung fällt die Erkärung wiederum nicht schwer: Da bei öffentlichen Gütern die relevanten Präferenzen nicht bekannt sind, weiß man weder im Einzelfall noch allgemein, ob die Entscheidungsträger

19 Principles of Budget Determination, aaO., S. Ill; Fiscal Systems, aaO., S. 12; Provision for Social Goods in the Market System, aaO., S.314; Public Finance in Theory and Practice, 1. Aufl., aaO., S. 80f. 20 Provision for Social Goods, aaO., S. 143. 21 Provision for Social Goods in the Market System, aaO., S. 315.

22 K.Schmidt: Kollektivbedürfnisse und Staatstätigkeit, in: H. Haller u.a. (Hrsg.): Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus. Fritz Neumark zum 70. Ge- burtstag, Tübingen 1970, S. 15. 23 R.A. Musgrave und P.B. Musgrave: Public Finance in Theory and Practice, 3. Aufl., New York u.a.O. 1980, S. 84; vgl. auch R. A. Musgrave : Provision of Social Goods, aaO., S. 143.




lediglich passiv den Wertschätzungen der Bürger folgen oder davon abwei- chen24. Das ist bei „privaten" meritorischen (demeritorischen) Gütern anders. Kostenlos oder unter Kosten abgegebene Leistungen sowie differenzierte Pro- duktsteuern machen es vergleichsweise leicht, meritorische Aspekte aufzudek- ken (es kommt hinzu, daß die enge Verknüpfung mit dem Verteilungsziel bei öffentlichen Gütern schon deshalb nicht besteht, weil die interpersonelle Differenzierung nicht oder jedenfalls kaum möglich ist).

In dem Bemühen, die Vereinbarkeit des Konzepts der meritorischen Güter mit dem individualistischen Ansatz darzulegen, geht Musgrave erläuternd auf bestimmte Situationen ein. Diese Passagen sowie Ausführungen zur Ver- bindung zwischen meritorischen Gütern und dem Verteilungsziel veranlassen Head unter der Überschrift "Properties of Merit Goods" zu folgender Behaup- tung: "merit goods may raise as many as three distinct problems, namely preference-distortion problems, distributional problems, and public goods problems"25, die in der Literatur immer wieder aufgegriffen worden ist.

a. Zum Aspekt des öffentlichen Gutes

Daß Head glaubt, für Musgrave sei der Aspekt des öffentlichen Gutes für meritorische Güter relevant, überrascht angesichts der auch von Head zitierten Passage: "To begin with, situations arise that seem to involve merit wants but on closer inspection involve social wants. Certain public wants may fall on the border line between private and social wants, where the exclusion principle can be applied to part of the benefits gained but not to all. Budgetary provision for free educational services or for free health measures are cases in point. Such measures are of immediate benefit to the particular pupil or patient, but apart from this, everyone stands to gain from living in a more educated or healthier community. Wants that appear to be merit wants may involve substantial elements of social wants"26.

Die Formulierung "situation arise that seem to involve merit wants" oder "wants that appear to be merit wants" deuten doch wohl darauf hin, daß es sich nicht um Aspekte der "merit wants" handelt. Dafür spricht auch, daß die Fälle "where the exclusion principle can be applied to part of the benefits gained but not to all"27 nichts anderes sind als externe Erträge, die zuvor auf Seite 6 und 7 unter der Überschrift "Situation Calling for Adjust- ments in Allocation" im Rahmen der MARSHALL-PiGOU-Interventionen bereits

24 Vgl. N. Andel: Zur Diskussion über Musgraves Begriff der "merit wants", in: Finanzarchiv. N.F.. Bd. 28. 1968/69. S.212.

25 J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 3. - An anderer Stelle wird statt von "preference distortion problems" treffender von "individual evaluation problems" gesprochen. 26 R.A. Musgrave: The Theorv of Public Finance, aaO., S. 13. 27 Ebenda.



640 Norbert Andel

behandelt worden sind28. So gesehen ist es doch wohl eher eine Fehlinterpreta- tion der Position Musgraves, wenn Head im Anschluß an das wiedergegebene Zitat folgert: "Since this argument is presumably intended to justify the merit wants rather than the social wants concept, it seems reasonable to conclude that merit goods typically exhibit public goods characteristics"29.

b. Zum Aspekt der Redistribution

Es gibt mehrere Gründe, die verständlich machen, daß Head die meritorischen Güter mit dem Verteilungsziel in Verbindung bringt. Er geht zwar nicht auf die Entwicklung des Konzepts der meritorischen Bedürfnisse in " A Multi- ple Theory of Budget Determination" ein, was bei Kenntnis dieses Beitrags nahegelegen hätte, wohl aber auf einschlägige Passagen in der "Theory of Public Finance", etwa "the satisfaction of merit wants is associated frequently with distributional considerations"30. Aus den angeführten Beispielen - "publicly furnished school luncheons", "subsidized low-cost housing" und "free education" - schon auf das Verteilungsziel zu schließen, ist dagegen problema- tisch, da diese Beispiele meist von einer Art sind, daß sich Beziehungen zu allen drei von Head unterschiedenen Aspekten herstellen lassen, deshalb zur Begründung eines einzelnen Aspekts schlecht geeignet sind.

Trotz der gewissen Rechtfertigung, die Musgrave selbst dafür gibt, die meritorischen Güter mit dem Verteilungsprinzip zu verknüpfen - ein solches Vorge- hen steht im Widerspruch zu dem in der "Theory of Public Finance" zugrunde- gelegten Ansatz31. Wenn der Verteilungsgegenstand im verfügbaren Einkom- men, ausgedrückt in allgemeiner Kaufkraft, gesehen wird und wenn, wie aus- drücklich vorausgesetzt, die Distributionsabteilung durch Steuern und Transferzahlungen immer die gewünschte Verteilung sichert, besteht keine Ver- anlassung, unter diesem Aspekt meritorische Güter einzusetzen, die ja ihrer- seits im Hinblick auf die horizontale Gerechtigkeit eigene Probleme aufwer- fen32. Der Verteilungseffekt kann dann also nicht zu den konstitutiven Eigen- schaften gerechnet werden33.

Bei der Verknüpfung der meritorischen Güter mit dem Verteilungsaspekt zeigt sich erneut, worauf bereits oben in allgemeiner Form hingewiesen worden

28 Deshalb überrascht es allerdings auch, daß Musgrave in der oben zitierten Passage der Seite 13 seiner "Theory of Public Finance" die Verbindung von den merit wants nicht zu den "external economies", sondern zu den "social wants" herstellt - selbst wenn man zugibt, daß spezifisch öffentliche Güter gewissermaßen als extreme Fälle der externen Erträge bezeichnet werden können.

29 J.G. Head: On Merit Goods. aaO., S. 8. 30 Ebenda, S. 21. 31 Vgl. auch K. Schmidt: Kollektivbedürfnisse und Staatstätigkeit, aaO., S. 15. 32 Vgl. dazu J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 7. 33 Das schließt nicht aus, daß der Verteilungseffekt aus anderen Gründen eingesetzter

meritorischer Güter im Rahmen der Distributionsabteilung berücksichtigt werden muß.




ist: Die meritorischen Güter werden nicht als verteilungspolitische Konsequenz des normativen Ansatzes abgeleitet, sondern es werden konkrete, an Güter, die dem Ausschlußprinzip unterliegen (können), anknüpfende finanzpolitische Maßnahmen zu erklären versucht.

Um die aufgezeigten Widersprüche zum gewählten normativen Ansatz zu vermeiden, ging bereits Head davon aus, daß in bestimmten Fällen "the distributional objective is defined partly in terms of the distribution of ... particular goods, and not merely in terms of 'income'"34. Auf diese Erweiterungen, die über den Rahmen des ursprünglich formulierten Ansatzes hinausgehen, wird unten im einzelnen einzugehen sein.

c. Zum Aspekt der verzerrten Präferenzen

Wie die oben unter II. 2. referierten Aussagen (Stichworte: einseitige Re- klame, "informed groups", "learning and leadership") zeigen, liegt dem Kon- zept der meritorischen Güter, wie es in der "Theory of Public Finance" dargelegt wird, vor allem die Ansicht zugrunde, daß die Bürger selbst im Bereich der privaten Güter nicht immer die für sie selbst optimalen Entscheidungen treffen. Als Gründe werden falsche und fehlende Informationen sowie fehlende Erfahrung genannt. Insofern ist es verständlich, wenn Head den Aspekt der verzerrten Präferenzen als Eigenschaft der meritorischen Güter herausstellt35.

Leider hat Musgrave aber weder die Gründe noch die Voraussetzungen und die Formen möglicher Interventionen systematisch aufgezeigt. Es drängt sich doch die Frage auf, ob im Falle der falschen oder fehlerhaften Information die adäquate Reaktion wirklich in einer Veränderung der relativen Preise besteht oder ob es nicht vorzuziehen wäre, die Quelle der Fehlinformation zu kontrollieren bzw. die richtigen Informationen zur Verfügung zu stellen36. Dies reduziert die Voraussetzungen, die für eine erfolgreiche Intervention er- füllt sein müssen, und verringert die Gefahr des Mißbrauchs.

Die Lage ist allerdings anders, wenn es sich nicht um die Übertragung von objektiven Informationen handelt, sondern um Kenntnisse, die nur durch persönliche Erfahrungen gewonnen werden können, oder um Personen, denen die Entscheidungsfähigkeit fehlt.

34 Vgl. J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 7 (im Original z.T. kursiv). 35 J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 3. 36 Vgl. Ch.E.McLure, Jr.: Merit Wants: a Normatively Empty Box, in: Finanzar- chiv, N. F., Bd. 27, 1968, S. 481.

Bereits Bentham war skeptisch, ob die Politiker wirklich besser als Private wissen, was für diese vorteilhaft ist. Aber selbst wenn es so wäre: "in that case simple information would be sufficient to produce the effect without any exercise of power : and so sure it is that the information is true, so sure is it that the exercise of power would be unnecessary, and to no use" (J. Bentham: Manual of Political Economy (1793-95), in: W. Stark (Hrsg.): Jeremy Bentham's Economic Writings, Bd. 1, London 1952, S. 231).



642 Norbert Andel

3. Spätere Ergänzungen

Bevor die Vereinbarkeit des Konzepts der meritorischen Güter mit dem individualistischen Ansatz untersucht wird, soll auf einige Ergänzungen hingewiesen werden, die von Musgrave selbst oder anderen Autoren in der Diskus- sion nach 1959 vorgebracht wurden und die für die Frage der Vereinbarkeit mit dem individualistischen Ansatz bedeutsam sind.

a. Pareto-ö/t tímale Verteilung

Mit dem Ansatz der PARETO-optimalen Verteilung, den Musgrave 1971 ausdrücklich aufgegriffen hat37, ist es möglich, auch Umverteilungsaktivitäten auf die individuellen Präferenzen zurückzuführen. Der Verteilungsstand bzw. dessen Veränderung wird gewissermaßen als öffentliches Gut betrachtet. Damit entfällt insoweit die große Kluft zwischen der normativen Behandlung von Allokationsziel einerseits, Verteilungsziel andererseits.

b. Güter spezifische Verteilungsziele

Das Verteilungsziel muß nicht unbedingt in allgemeiner frei verfügbarer Kaufkraft ausgedrückt sein, sondern kann sich auf einzelne Güter beziehen38. So mag ein recht großes Maß an Ungleichmäßigkeit der Einkommensvertei- lung akzeptiert werden, sofern für alle Bürger eine minimale Versorgung bei bestimmten Gütern (Nahrungsmittel, Wohnung, Erziehung, medizinische Lei- stungen) gegeben ist. Das kann durch frei verfügbare Nominaltransfers allein unter Umständen nicht oder nur bei einem wesentlich höheren Umverteilungs- volumen sichergestellt werden.

Zweckgebundene Nominaltransfers oder Realtransfers können auch dem Wunsch entsprechen, auf die Einkommensverteilung innerhalb der Familie Einfluß zu nehmen, unter Umständen etwa zugunsten der Kinder39.

c. Temporäre Eingriffe

Während Musgrave 1959 allgemein von in bestimmten Situationen gerecht- fertigten Eingriffen in die Konsumentenpräferenzen spricht, wird diese Recht-

37 R. A. Musgrave: Provision for Social Goods in the Market System, aaO., S. 317. 38 Vgl. J.G.Head: On Merit Goods, aaO., S.7f. - Musgrave hat übrigens schon

1957 - beiläufig in einer Fußnote - als zum Steuer-Transfer-Mechanismus alternativen Ansatz "equal educational opportunity" genannt. Vgl. R. A. Musgrave: A Multiple Theory of Budget Determination, aaO., S. 336. 39 Vgl. R. A. Musgrave: The Theory of Public Finance, aaO., S. 14.




fertigung später insofern eingeschränkt, als von "temporary use of imposed choice"40 die Rede ist.

d. Der Eingriffscharakter von Realtransfers

Ursprünglich hat Musgrave die produktspezifische Umverteilung als Ein- griffin die Konsumentenpräferenzen behandelt, wenn die betreffenden "individuals would prefer to be given the cash and use it for other purposes"41. Jüngst hat er es für solche Maßnahmen, die den Präferenzen der Geber entsprechen und von den Adressaten abgelehnt werden können, als zweifelhaft angesehen, "whether . . . preferences should be considered as being violated"42.

Wenn man die MusGRAVEsche Behandlung der meritorischen Güter ver- folgt, kann man sich nicht des Eindrucks erwehren, daß es sich nicht gerade um ein Meisterstück der präzisen Darstellung und logischen Einordnung in den Gesamtrahmen handelt. Geht man nämlich rein formal vor und bezeichnet als meritorisch solche dem Ausschlußprinzip unterworfene Güter, bei denen durch öffentliche Ausgaben die Produktion "over and above what is provided for through the market and paid for by private buyers"43 ausgedehnt wird, dann fallen darunter auch die technologischen externen Effekte, die zuvor unter der Überschrift "Situations Calling for Adjustments in Allocation" behandelt worden sind und bei denen die Internalisierung ja nicht gegen, sondern gerade im Hinblick auf die manifesten Konsumentenpräferenzen erfolgt.

Betrachtet man, um diese unlogische Überschneidung zu vermeiden, für die meritorischen Güter neben dem Einsatz finanzpolitischer Instrumente auch noch den Eingriff in die Konsumentenpräferenzen - was Maßnahmen zur Internalisierung externer Effekte nicht sind - als konstitutiv, dann kann man darunter nicht die psychischen externen Effekte subsumieren, was Musgrave aber tut, wenn er bereitwillig das Konzept der PARETO-optimalen Umvertei- lung aufgreift, nicht zuletzt wohl deshalb, weil er hier eine Chance sieht, dem Vorwurf der Unvereinbarkeit des Konzepts der meritorischen Güter mit dem individualistischen Ansatz zu entgehen.

IV. Sind die meritorischen Güter mit dem individualistischen Ansatz vereinbar?

Neben der Frage, was für die meritorischen Güter charakteristisch ist, steht deren Vereinbarkeit mit dem individualistischen Ansatz im Zentrum der Dis-

40 R.A. Musgrave: Provision for Social Goods, aaO., S. 143; ders.: Fiscal Systems, aaO.. S. 12.

41 Ders. : Principles of Budget Determination, aaO., S. 1 1 1 . 42 R.A. Musgrave und P.B. Musgrave: Public Finance in Theory and Practice, 4. Aufl., aaO., S. 79. 43 R.A. Musgrave: The Theory of Public Finance, aaO., S. 13.



644 Norbert Andel

kussion. Wie dargelegt, hat Musgrave seine Auffassung dazu geändert. Wäh- rend es 1957 für den mit Realtransfers verbundenen Verwendungszwang "no place in our theoretical framework"44 gibt, werden ab 1959 jedenfalls bestimmte Eingriffe in die Konsumentenpräferenzen normativ gerechtfertigt45, 1984 gar in Frage gestellt, daß es sich bei einem freiwillig gewährten Real transfer ohne Annahmezwang überhaupt um eine Präferenzverletzung handele46.

Auf der theoretischen, Implementierungsprobleme außer acht lassenden Ebene sind mit dem individualistischen Ansatz solche Maßnahmen vereinbar, mit denen den Präferenzen der Bürger entsprochen wird, insbesondere in Fäl- len, wo dies aus technisch-organisatorischen Gründen marktwirtschaftlich nicht möglich ist. Dazu gehören Maßnahmen zur Internalisierung physischer externer Effekte, aber auch Maßnahmen im Interesse einer PARETO-optimalen Umverteilung (zur Internalisierung psychischer externer Effekte).

1. Internalisierung physischer externer Effekte

An bestimmten Gütern anknüpfende Subventionen und Steuern oder unent- geltlich zur Verfügung gestellte Güter mögen vom Betroffenen speziell im Steuerfall als Eingriff behandelt werden, sie sind es aber in einer umfassenden, alle Bürger einbeziehenden Sicht nicht, wenn sie lediglich dazu dienen, physische externe Effekte zu internalisieren. Es handelt sich dann um Eingriffe nicht zur Unterdrückung, sondern zur Durchsetzung von Bürgerpräferen- zen47. Allerdings müssen die Nutznießer die dabei eingesetzten budgetären Mittel aufbringen.

2. Internalisierung psychischer externer Effekte (PARETO-optimale Umverteilung)

Ebenso sind mit dem individualistischen Ansatz Maßnahmen vereinbar, die auf eine PARETO-optimale Verteilung abzielen. Diese können sich auf einzelne Güter erstrecken, wenn die Nutzeninterdependenzen, die psychische Externali- tät tatsächlich darauf bezogen ist. Der Umstand, daß der Empfänger in der Verwendung des Werts der Zuteilung nicht frei ist, steht der Kompatibilität nicht entgegen, solange er das Umverteilungsangebot ablehnen, also in seiner Ausgangssituation bleiben kann.

44 R. A. Musgrave: A Multiple Theory of Budget Determination, aaO., S. 341. 45 Ders.: The Theory of Public Finance, aaO., S. 14. 46 R. A. Musgrave und P.B. Musgrave: Public Finance in Theory and Practice, 4. Aufl., aaO., S.79. 47 Ch.E. McLure, Jr.: Merit Wants: a Normatively Empty Box, aaO., S.474; A.G. Pulsipher: The Properties and Relevance of Merit Goods, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 30, 1971, S. 267.




C. Folkers scheint anderer Auffassung zu sein. Allerdings ist es nicht sehr überzeugend, wenn die Gegenposition u.a. etwa wie folgt begründet wird: „Die Vorstellungen über soziale Zustände aus ethischen Überzeug(ung)en oder auch Neidgefühlen sind grundsätzlich anders zu beurteilen als die individuellen Nutzen aus dem Konsum von Gütern, auch im Falle eines „joint supply". Sie bestehen ihrer Natur nach gerade in der Bewertung von Relationen zwischen Individuen, sie greifen über die individuellen Verhältnisse hinaus und entsprechen nicht den Prinzipien der Theorie des ökonomischen Tausches" oder auf das „Argument" hingewiesen wird, „die ökonomische Theorie könne und solle das Individuum nur als Konsumenten von Gütern betrachten und sich in dieser Weise bewußt auf einen Teilbereich menschlicher Wünsche be- schränken, der alle „außerökonomischen" Beziehungen, wie z.B. sozialethi- sche Vorstellungen, ausschließt"48.

Maßnahmen der PARETO-optimalen Umverteilung kann nicht entgegenge- halten werden, sie seien überflüssig, da ja jeder einzelne entsprechend seinen Präferenzen freiwillig-individuell umverteilen könne. Der Entscheidungskon- text ist nämlich völlig anders, wenn der einzelne nicht allein etwas abgibt, sondern weiß, daß alle gleich- oder bessergestellten Mitbürger ebenfalls betei- ligt werden.

3. Erhöhung des Informations stände s

Sicherlich ist es nicht korrekt zu sagen "The basic doctrine of consumer sovereignty, finally, rests on the assumption of complete market knowledge and rational appraisal"49. Da Informationen Kosten verursachen (zumindest in Form von aufgewandter Zeit), ist es ökonomisch unsinnig, vollkommene Information anzustreben, und falsch, sie als Voraussetzung der Konsumenten- souveränität anzusehen.

Wenn die Regierung glaubt, eine ökonomisch signifikante Fehlinformation festzustellen, dürfte die mit dem individualistischen Ansatz kompatible Lösung eher in der Drosselung von Fehlinformationen und in der Bereitstellung von fehlenden korrekten Informationen als in der Manipulation relativer Preise liegen. Auch hier müßten wieder die Kosten solcher Aktivitäten den Begünstig- ten auferlegt werden.

4. Erhöhung des Erfahrungsstandes

Die Konsumentenentscheidungen beruhen nicht nur auf der Kenntnis objek- tiver Faktoren, sondern auch auf subjektiven Erfahrungen. Auf sie spielt wohl

48 C. Folkers: Meritorische Güter als Problem der normativen Theorie öffentlicher Ausgaben, aaO., S. 12 und 14.

49 R. A. Musgrave: The Theory of Public Finance, aaO., S. 14 (Hervorhebung nicht im Original).



646 Norbert Andel

MusGRAVE in einer späteren Publikation an, wenn er ausführt, "that rational individual choice requires acquaintance with alternatives and that experimenta- tion (even though it may involve imposed choice on a temporary basis) may be needed to obtain the necessary information"50.

Wegen des subjektiven Charakters solcher Erfahrungen ist es schwer, daraus innerhalb des individualistischen Ansatzes eine Basis zur Rechtfertigung meritorischer Güter abzuleiten51. Selbst wenn man auf Fälle abstellt, bei denen man tatsächlich erfahrungsgemäß in großem Umfang „mit einer ex post-Billi- gung durch die Betroffenen rechnen kann"52 - rechtfertigt das den Eingriff bei den nicht Zustimmenden? Dieser Aspekt der persönlichen Erfahrung ist besonders bei Entscheidungen bedeutsam, deren Konsequenzen erst viel später voll erfahren werden, dann aber kaum mehr korrigierbar sind: Die Ausbildung und die Altersvorsorge mögen als Beispiele dienen. Es ist nämlich nicht sicher, ob man mit Basu folgern kann, daß die ex post-Entscheidungen die besseren sind53. Gerade wenn die ursprünglichen Entscheidungen zunächst mit Entbeh- rungen verbunden waren, kann die spätere Zustimmung dazu einfach einseitig aus der Sicht des dann höheren Lebensstandards erfolgen, ohne die früheren Opfer dafür adäquat zu berücksichtigen - so nach dem Motto „Gehabte Schmerzen hab' ich gern, besonders wenn es mir deshalb jetzt besser geht". Die PiGOUsche "defective telescopic faculty" in bezug auf künftige Bedürfnisse (Nutzen) mag ihr Pendant in bezug auf vergangene Kosten haben.

5. Fehlende Beurteilungsfähigkeit

Die Respektierung der individuellen Entscheidungsautonomie, von der die Konsumentensouveränität nur ein Teil ist, setzt ausreichende Beurteilungsfä- higkeit voraus, d.h. die Fähigkeit, sich über die eigene Situation ein Bild zu verschaffen, die Optionen und deren Konsequenzen abzuwägen und zielbezo- gen zu entscheiden. Diese Fähigkeit kann zumindest bei bestimmten Personen- gruppen, etwa bei Geistesgestörten oder bei Kindern, nicht unterstellt werden.

Die Beurteilungsfähigkeit ist heute in der modernen Industriegesellschaft ohne schulische Ausbildung nicht zu erlangen. Unabhängig von den damit verbundenen externen Effekten und Verteilungswirkungen, die in der Literatur eine große Rolle spielen, läßt sich deshalb die Ausbildung als meritorisches Gut normativ begründen, insofern sie nämlich die Voraussetzungen der Ent- scheidungsautonomie der Bürger ist. So ist es denn auch nicht überraschend,

50 R.A.Musgrave: Provision for Social Goods, aaO., S. 143 (Hervorhebung nicht im Original).

51 Vgl. die ablehnende Haltung von S.Charles und T.Westaway: Ignorance and Merit Wants, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 39, 1981, S. 75. 52 N. Andel: Zur Diskussion über Musgraves Begriff der "merit wants", aaO., S. 21 1.

53 K. Basu: Retrospective Choice and Merit Goods, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 34, 1975/76, S. 224.




daß Mill - nicht gerade ein Freund staatlicher Bevormundung - die Auffas- sung vertrat: "Education, therefore, is one ofthose things which it is admissi- ble in principle that a government should provide for the people"54.

6. Implementierungsprobleme

Wir haben bislang nur auf der konzeptionellen Ebene argumentiert und die Probleme der Implementierung (fast ganz) unberücksichtigt gelassen. Dem Leser mag dies reichlich esoterisch erschienen sein. Vielleicht neigt er der Auf- fassung McLures zu, daß es aus der Sicht des individualistischen Ansatzes an praktischen Kriterien für die Bereitstellung meritorischer Güter fehle55. In der Tat ist es nicht möglich anzugeben, ob in einem konkreten Fall der Umfang der budgetären Intervention noch durch (manifeste oder „korri- gierte") individuelle Präferenzen gedeckt ist oder nicht: "the satisfaction of merit wants remains a precarious task"56.

Man sollte allerdings nicht vergessen, daß bei spezifisch öffentlichen Gütern die Problematik kaum anders ist, da die individuellen Wertschätzungen unbe- kannt sind. Trotzdem scheint es Ökonomen im allgemeinen nicht sinnlos zu sein, sich auf der theoretischen Ebene mit der optimalen Bereitstellung spezifisch öffentlicher Güter zu beschäftigen und dann zu untersuchen, welchen Einfluß alternative institutionelle Regelungen auf die Implementierungsmög- lichkeit haben.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wie im demokratischen Ent- scheidungsprozeß die Chancen für die optimale Bereitstellung meritorischer Güter sind. In zwei Beiträgen, die mit den Jahren 1966 und 1983 fast die gesamte Spanne der vorliegenden „Sekundärliteratur" umfassen, ist darauf eingegangen worden.

J.G. Head geht von einem Begriff der meritorischen Güter aus, für den der Eingriff in die Konsumentenpräferenzen, die Entscheidung gegen die manifesten Präferenzen der Bürger, kennzeichnend ist, und von einem politischen System, das dem DowNS-Modell zugrunde liegt, auf das ausdrücklich Bezug genommen wird. Folgerichtig gelangt er zu dem Ergebnis: "even if government experts or party elites could somehow determine the true preferences of individuals, the inclusion of merit goods policies would result in electoral disaster. Such policies may therefore never be tried"57.

Daß gleichwohl in demokratischen Gemeinwesen in großem Umfang Güter, die dem Ausschlußprinzip unterliegen (können), Gegenstand von gezielten budgetären Maßnahmen sind, steht dem nicht entgegen. Es könnte sich ja

54 J.St. Mill: Principles of Political Economy, aaO., S. 575. 55 Ch.E.McLure, Jr.: Merit Wants: a Normatively Empty Box, aaO., S.481. 56 R.A. Musgrave: The Theory of Public Finance. aaO.. S. 14. 57 J.G. Head: On Merit Goods, aaO., S. 27.



648 Norbert Andel

lediglich um die Konsequenz der Internalisierung externer Effekte (gemessen an den tatsächlichen Präferenzen der Bürger) oder der Umverteilungspolitik mit "second-besf'-Maßnahmen handeln in einer Situation, in der "first-best"- Maßnahmen nicht durchsetzbar sind. In der Tat dürfte die faktische Bedeutung der öffentlichen Ausgaben für meritorische Güter vor allem darauf zurückzu- führen sein, daß sie im politischen Entscheidungsprozeß aus ganz unterschiedlichen Zielsetzungen unterstützt werden.

Zu einem anderen Ergebnis als Head gelangen Brennan und Lomasky58. Sie vertreten - unter Bezugnahme auf G. Colm - die Auffassung, daß am Markt und bei Wahlen unterschiedliche Präferenzen zum Ausdruck kommen, da der Entscheidungskontext verschieden ist: Am Markt entscheidet der einzelne konkret mit unmittelbaren Folgen, nicht aber bei Wahlen, da der Einfluß der einzelnen Stimme auf das Ergebnis praktisch bedeutungslos ist. Es kostet also nichts, bei Wahlen die Präferenzen zum Ausdruck zu bringen, die man eigentlich für besser hält als die, denen man am Markt folgt. So ist es denkbar, daß ein Bürger davon überzeugt ist, daß es besser sei, wenn (auch von ihm) weniger geraucht wird, sich bei Wahlen für entsprechende Maßnahmen (die ihn auch selbst treffen) entscheidet, am Markt aber solche Zurückhaltung nicht zeigt. "What we have argued is that the sorts of abstract principles of conduct that individuals seem likely to use as the basis for concluding that their own market-revealed preferences are "wrong", tend to get rather more currency in the electoral setting - and that in this sense, political proces- ses are conducive to merit goods provisioin."59

V. Schlußbemerkung

Blickt man zurück, so ergibt sich angesichts der Vermengung von normati- ver und positiver Analyse, der unlogischen Einordnung in den der "Theory of Public Finance" zugrunde gelegten Gesamtrahmen und ganz allgemein der Art und Weise, wie die folgende Diskussion geführt worden ist, ein zwiespälti- ger Eindruck. Trotz der zahlreichen Beiträge ist es nicht einmal zu einer einheit- lichen, logisch befriedigenden Begriffsbestimmung gekommen. Die Kennzeich- nung „meritorisch" wird wohl weiterhin jedenfalls faktisch (trotz des unlogischen Charakters dieser Einengung) auf private Güter bezogen werden, deren Konsum durch staatliche Maßnahmen gefördert wird oder gefördert werden soll, wobei die Motive sehr unterschiedlicher Art sein können.

Für den Verfasser ergibt sich darüber hinaus ein zusätzlicher persönlicher Zwiespalt, wenn er am Ende seiner Arbeit nochmals das vorangestellte Zitat liest.

58 G. Brennan und L. Lomasky: Institutional Aspects of "Merit Goods" Analysis, in: Finanzarchiv, N.F., Bd. 41, 1983, S. 183ff. 59 Ebenda, S. 205.



Documents

Zum Konzept der meritorischen Güter