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Technische Universität Darmstadt FB 2 – Institut für Politikwissenschaften Semester Veranstaltungstitel Dozent/in: Titel Vorname Nachname
Hausarbeit
Demokratisierung transnationaler
Politik durch
Nichtregierungsorganisationen?
31.03.2009
vorgelegt von Vorname Nachname
Anschrift
Matrikelnummer Studiengang
Fachsemester E-Mail-Adresse
1
Gliederung
1. Einleitung – Problemaufriss ..................................................................... 2
2. Demokratiedefizite transnationaler Politik .............................................. 3
2.1 Ein demokratischer Maßstab ....................................................................................... 3
2.2 Ein Lagebericht: Forschungsstand und Schlussfolgerungen ......................................... 4
2.3 Zwischenfazit ............................................................................................................... 7
3. Der Beitrag von NGOs zur transnationalen Demokratisierung ................. 9
3.1 Begriffsbestimmung: was sind NGOs? ......................................................................... 9
3.2 NGOs und transnationale Demokratisierung ............................................................. 10
4. Schlussbemerkung ................................................................................. 15
5. Literatur ................................................................................................. 16
2
1. Einleitung – Problemaufriss
„Die Legitimationsdecke internationaler Politik ist dünn.“ Mit diesen Worten fasst
Ansgar Klein (2002: 4) das Problem des Demokratiedefizites auf globaler Ebene
zusammen. Überhaupt gibt es einige Anzeichen dafür, dass die Demokratie heute in die
Enge getrieben ist – in die Enge getrieben von einer wirtschaftlichen Globalisierung
und einer ihr auf den Fuß folgenden Entstaatlichung von politischen Entscheidungen
(vgl. hierzu Bunkhorst 2002).
Globale Mächte reduzieren auf der einen Seite die Fähigkeit der Bürger, auf der
nationalen Ebene demokratischen Einfluss auszuüben, auf der anderen Seite gibt es
auf globaler Ebene keine Institutionen, die nach gängigem Verständnis demokratisch
genannt werden könnten (Streeten 2001: 115f, zit. nach Brunkhorst 2002: 171f). Dass
eben solche Institutionen nötig wären, ist augenscheinlich, denke man an die
zunehmende Zahl inter- oder supranational geregelter Sachverhalte1. Neben der
Globalisierung der „heterarchischen Netzwerke von Kapital und Macht“ (Brunkhorst
2002: 173) hat sich ein Weltrechtssystem entwickelt, dem sich Staaten kaum bzw. nur
unter hohen Austrittskosten entziehen können, wobei fraglich ist, inwieweit die in den
Entscheidungszentren der globalen Ebene getroffenen Beschlüsse demokratisch
legitimiert sind bzw. inwieweit die von ihnen Betroffenen Einfluss auf den
Entscheidungsprozess ausüben konnten.
Wenn mit dieser Entkopplung der Politik von den Nationalstaaten nicht
gleichzeitig eine Entdemokratisierung von Herrschaft einhergehen soll, ist eine
Demokratisierung der inter- bzw. supranationalen Institutionen und Organisationen
unerlässlich (Gusy 2000: 132). Ob und wie genau diese Demokratisierung möglich ist,
ist gegenwärtig ein äußerst zentrales Thema der Politischen Theorie sowie der
Internationalen Beziehungen.
Auch die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage nach der Möglichkeit
einer transnationalen Demokratisierung, speziell mit der Fragestellung, ob und wenn ja
wie Nichtregierungsorganisationen (NGOs – Non-Governmental-Organizations) zur
1 Als ein Beispiel unter vielen sei angeführt: ca. 50% der Gesetze, die in Frankreich Gültigkeit erlangen, sind lediglich Umsetzungen
von Maßnahmen, die auf Ebene der Europäischen Union entschieden wurde (Majone 1996: 59, zit. nach Zürn 1998: 232)
3
Demokratisierung des internationalen Systems beitragen können. Im Speziellen möchte
ich auf Hauke Brunkhorsts (2002: 184ff) Hoffnung der Herausbildung einer starken
Weltöffentlichkeit und die Rolle von NGOs in Bezug auf diese eingehen.
Hierbei werde ich zunächst die Problematik des internationalen
Demokratiedefizits beschreiben und erläutern, um aufzuzeigen, wo genau die
angesprochene Problematik liegt und woraus diese entsteht (siehe hierzu Punkt 2:
Demokratiedefizite transnationaler Politik). Hierfür ist es nötig, einen Maßstab zu
entwickeln, an dem man den Demokratiegehalt der derzeitigen Ordnung festmachen
kann (2.1 Ein demokratischer Maßstab). Im dritten Abschnitt dieser Arbeit werde ich
die Möglichkeiten einer Demokratisierung durch NGOs erörtern (siehe hierzu Punkt 3:
Der Beitrag von NGOs zur transnationalen Demokratisierung), wobei es vorerst
notwendig ist, den oft schwammig benutzten Begriff „NGO“ zu spezifizieren (3.1
Begriffsbestimmung: was sind NGOs?), um das zentrale Objekt meiner Analyse
einzugrenzen. Letztendlich werde ich meine Ergebnisse in einer Schlussbemerkung
(siehe hierzu Punkt 4: Schlussbemerkung) zusammen fassen.
2. Demokratiedefizite transnationaler Politik
2.1 Ein demokratischer Maßstab
Will man das durch die Entstaatlichung von Politik entstehende Demokratiedefizit
erläutern und beurteilen und zudem die Möglichkeiten einer Demokratisierung durch
NGOs beurteilen, muss in einem ersten Schritt bestimmt werden, was unter dem
Begriff „Demokratie“ verstanden werden soll. Schließlich gibt es eine Vielzahl
unterschiedlicher Demokratietheorien (vgl. Massing/Breit 2006), von denen viele unser
heutiges Demokratieverständnis prägen.
Dieses Demokratieverständnis beruht im Zentrum auf drei Pfeilern: (1) Zum
einen gehen die meisten Demokratietheorien von dem Leitbild aus, dass die Stimmen
all jener Personen in politischen Entscheidungen einbezogen werden, deren Interessen
von diesen Entscheidungen betroffen sind (Betroffenheitsprinzip). (2) Ein zweites,
weniger allgemeines Prinzip, das ebenfalls die meisten Demokratietheorien
4
einbeziehen, ist das Selbstgesetzgebungsprinzip, nach dem sich Bürger nur jenem
Recht unterwerfen müssen, als dessen Autoren sie sich verstehen können. (3)
Schließlich beruhen viele Demokratietheorien auf der Vorstellung, dass die persönliche
Integrität des Individuums geschützt werden muss, was u.a. auch die Möglichkeit zur
Verwirklichung persönlicher Projekte und die gerechte Verteilung von Ressourcen und
Chancen beinhaltet (Integritätsprinzip) (Gabriёls/Kreide 2002: 337).
Für meine Untersuchung möchte ich zusätzlich zu diesen eher allgemeinen
Annahmen der Demokratietheorie neuere Überlegungen hinzuziehen: (4) hierzu zählt,
dass politisches Handeln erst dann als demokratisch angesehen werden kann, wenn es
effektive Problemlösungen ermöglicht (Output-Legitimation) und wenn (5) eine
Transparenz der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse besteht, sowie die
Handlungsfolgen eindeutig zugeordnet werden können (Accountability) (Auel 2002:
194).
Zudem setzen demokratische Prozesse voraus, dass die Personen, die am
Entscheidungsprozess beteiligt sind, insofern eine kollektive Identität aufweisen, eine
„Wir-Identität“ (Elias 1997, zit. nach Scharpf 1998: 232), dass sie neben des
Maximierens ihres eigenen Nutzens zudem ein Interesse an der Förderung des
Gemeinwohls haben und sich gegenseitig als autonome Akteure anerkennen. Dies ist
von Wichtigkeit in Bezug auf die Entfaltung einer deliberativen Komponente der
Demokratie, da ein öffentlicher Diskurs im Sinne der Suche nach dem richtigen Weg
nur möglich ist, wenn gemeinsame Interessen existieren (Zürn 1998: 239). Zudem
fördert diese kollektive Identität, dass Mehrheitsvoten nicht als Fremdherrschaft
empfunden, sondern als kollektive Selbstbestimmung, auch wenn sie den eigenen
Interessen zuwider laufen (Scharpf 1998: 232).
2.2 Ein Lagebericht: Forschungsstand und Schlussfolgerungen
Solange das gesellschaftliche Zusammenleben vornehmlich im Rahmen des
Nationalstaates organisiert wurde, konnte man den genannten Prinzipien mehr oder
minder gerecht werden. Durch die ökonomische, gesellschaftliche und politische
Globalisierung besteht jedoch die Gefahr der Untergrabung der genannten
demokratischen Leitbilder (Gabriёl/Kreide 2002: 337f).
5
Diese Gefahr erstreckt sich in zwei Sphären: zum einen betreffen scheinbar
„lokale“ politische oder auch ökonomische Entscheidungen immer mehr Menschen,
man denke z.B. an politische Entscheidungen im Bereich der Ökologie: So sind z.B. vom
Klimawandel nicht nur dessen Verursacher betroffen, sondern in gleichem Maße auch
Personenkreise, die keinerlei Einfluss auf den jeweiligen Entscheidungsprozess hatten
(Gabriёl/Kreide 2002: 338; Roth 2005: 80), zum anderen haben die Bürger der
Nationalstaaten durch eine Entstaatlichung der Politik, d.h. eine Verlagerung politischer
Entscheidungen von der nationalen Ebene auf die supra- bzw. transnationale, die ja
gerade der besseren Bearbeitung grenzübergreifender Probleme dienen soll und in der
die Entscheidungsfindung vorrangig innerhalb von multilateralen
Verhandlungssystemen bzw. Netzwerken geschieht, immer weniger Einfluss auf
Entscheidungen, von denen sie jedoch maßgeblich betroffen sind (Scharpf 1998: 230;
Roth 2005: 80; Held 1996: 223; vgl. hierzu auch Curbach 2003: Kap. 2). So wird in der
Literatur sowie in der Öffentlichkeit häufig bemängelt, dass internationale Institutionen
zunehmend verbindliches Recht für demokratische Gesellschaften setzen, die
Entscheidungen jedoch von nicht gewählten Diplomaten, Bürokraten, Experten sowie
Vertretern multinationaler Unternehmen getroffen werden. Diese sind nur indirekt
über gewählte nationale Regierungen demokratisch legitimiert, wobei die
Legitimationsketten hinsichtlich der Tragweite der getroffenen Entscheidungen
eindeutig zu lang sind (Brunkhorst 2002: 202; Nanz/Steffek 2007: 88). An dieser Stelle
muss auch darauf hingewiesen werden, dass durch die Verlagerung von
Entscheidungen auf die Ebene oberhalb der Nationalstaaten die „Legislativmacht der
Exekutivorgane“ (Brunkhorst 2002: 174) wächst und somit einem entscheidenden
Prinzip aller westlichen Demokratien – der Gewaltenteilung – widersprochen wird. Der
Einfluss der jeweiligen Legislativen der Nationalstaaten wird hier auf eine Ja-/Nein-
Entscheidung reduziert, da nationale Akteure wie beispielsweise die Parlamente mit
fertigen Verhandlungspaketen konfrontiert werden, welche sie aufgrund der
Unmöglichkeit der Nachverhandlung nicht substantiell verändern können (vgl. Auel
2005). Ebenso lässt sich die Verabschiedung von Resolutionen im UN-Sicherheitsrat
beurteilen, die neues Recht schaffen, aber nicht von einer gesetzgebundenen
Legislative beschlossen werden, sondern von einem „absolutistischen Potentat“
6
(Brunkhorst 2002: 194). Da diese Resolutionen darüber hinaus häufig direkt innere
Angelegenheiten von Nationalstaaten betreffen, insbesondere wenn es sich um
Resolutionen bezüglich der Wiederherstellung von Frieden und Sicherheit handelt,
stehen sie unter Verdacht, die Souveränität der betroffenen Nationalstaaten zu
untergraben (vgl. zum Souveränitätsverlust, Maus 2002). Der Einfluss der Bürger wird
ferner dadurch entscheidend vermindert, dass sich die Wirtschaft, vorrangig
transnationale Konzerne, mittels des weltweiten Freihandels aus der gesellschaftlichen
Kontrolle entwindet (Altvater 1997: 240; Brunkhorst 2002: 159). So merkt auch
Brunkhorst (2002: 178) an, dass transnationale Konzerne über ein erhebliches
Drohpotential im Zuge der Konkurrenz der Nationalstaaten um Direktinvestitionen
verfügen und somit ihre Interessen nicht nur gegenüber Drittweltländern, sondern
auch immer häufiger gegenüber mächtigen Organen wie der US-Regierung durchsetzen
können. Offensichtlich laufen diese Umstände sowohl dem oben erläuterten
Selbstgesetzgebungsprinzip als auch dem Betroffenheitsprinzip zuwider.
Auch hinsichtlich des Integritätsprinzips bestehen Diskrepanzen, zum einen
innerhalb der Staaten selbst, weil es den Nationalstaaten aufgrund der eben
beschriebenen Herausforderung des Standortwettbewerbs schwer fällt, sozialstaatliche
Strukturen aufrecht zu erhalten und sie zur Verbesserung der Standortqualität mittels
einer Senkung der Produktionskosten gezwungen sind, Lohnnebenkosten zu senken
und in der Konsequenz aufgrund fehlender Mittel nicht in der Lage sind, mithilfe von
keynesianischer Nachfragestimulation positiv auf die nationale Wirtschaft einzuwirken
und diese in sozialverträgliche Bahnen zu lenken (Brunkhorst 2002: 150; Scharpf 1998:
228), zum anderen auf globaler Ebene, da zwar die gesamte Weltbevölkerung von den
Leistungen der Funktionssysteme wie z.B. der Wirtschaft, der Technologie und der
Schulen abhängig ist, jedoch nur eine Minderheit effektiven Zugang zu eben diesen
Leistungen hat (Brunkhorst 2002: 162). In der Konsequenz kann von einer gerechten
Verteilung von Ressourcen und Chancen und somit von der Erfüllung des
Integritätsprinzips nicht die Rede sein.
Ein weiteres Problemfeld stellt die Form der Entscheidungsfindung auf
internationaler Ebene dar. Wie eingangs erwähnt, ist der politische Aktionsmodus hier
7
die Verhandlung2, die in den meisten Fällen unter Ausschluss der Öffentlichkeit
stattfindet, womit eine Transparenz der Entscheidungsprozesse ausgeschlossen ist
(Held 2007: 219). Es wird zudem deutlich, dass es bei Entscheidungen durch
multilaterale Verhandlungen nicht möglich ist, einen einzelnen Akteur zur politischen
Verantwortung zu ziehen, da keiner der Verhandlungsteilnehmer das Ergebnis der
Verhandlung einseitig bestimmt hat. Dementsprechend ist nicht mehr überschaubar,
welche Akteure in welcher Weise an Entscheidungen beteiligt waren (Scharpf 1998:
230). Deutlich wird, dass hier dem Prinzip der Accountability nicht entsprochen wird.
Hinsichtlich der Güte der aus Verhandlungsprozessen entstandenen
Politikergebnisse ist allgemein anzumerken, dass diese von unterschiedlichen Faktoren
abhängig ist: Eine sehr zentrale Stellung nehmen die Arten von Konflikten ein. In der
Literatur wird unterschieden zwischen Koordinationsspielen, Kooperationsspielen und
Konfliktspielen. Blockadesituationen oder suboptimale Kompromisslösungen sind vor
allem bei Konfliktspielen zu erwarten, bei denen vollkommen entgegengesetzte
Interessen gegeben sind und aus diesem Grund der Gewinn des einen Akteurs einen
Verlust des anderen impliziert (Raabe 2000: 46)3. Dies macht das Zustandekommen von
guten Politikergebnissen vor allem dann schwer, wenn es um Umverteilung und damit
um die Erfüllung des Integriätsprinzips geht.
2.3 Zwischenfazit
Im vorherigen Abschnitt wurde deutlich, dass gemessen an dem zugegebenermaßen
sehr starken Maßstab demokratische Defizite im Hinblick auf
(1) das Betroffenheitsprinzip
(2) das Selbstgesetzgebungsprinzip
(3) das Integritätsprinzip
(4) der Transparenz der Willensbildungs- und Entscheidungsverfahren bzw. des
Accountability-Prinzips
und beschränkt auch hinsichtlich
2 In der internationalen Politik werden heute über 300 Verhandlungssysteme gezählt (Walk 2006: 5).
3 Bei Koordinationsspielen stimmen die Interessen der unterschiedlichen Akteure überein. Somit geht es nur noch um eine
Abstimmung des Verhaltens, um das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Ein Koordinationsspiel ist gegeben, wenn eine Einigung zwar für alle Betroffenen von Vorteil wäre, jedoch einen Konflikt über die Verteilung der Gewinne und Kosten besteht (Raabe 2000: 45f).
8
(5) der Output-Legitimation
bestehen. In diesem Zusammenhang ist auch die Frage zu stellen, inwieweit westliche
Demokratien überhaupt noch demokratisch genannt werden können, wenn ein
Großteil der in den Parlamenten verabschiedeten Gesetzen von supra- bzw.
internationalen Institutionen vorgegeben werden (Beck 1998: 32).
Schlussfolgern lässt sich hieraus, wie sich die Verfahren der Entscheidungsfindung auf
internationaler Ebene verändern müssten, um diese demokratischen Defizite zu
mildern. Zum einen müssten die von Entscheidungen Betroffenen stärker in die
Entscheidungsfindung einbezogen werden und es müsste gewährleistet sein, dass die
Interessen dieser Betroffenen in den politischen Entscheidungsprozess einfließen, was
einer öffentlichen Deliberation bedarf. Um darüber hinaus das Integritätsprinzip zu
wahren, müsste auf der einen Seite innerhalb der Nationalstaaten eine faire Verteilung
von Chancen und knappen Ressourcen gegeben sein, wozu effiziente sozialstaatliche
Strukturen nötig wären. Dies scheint vor allem vom Standortwettbewerb verhindert zu
werden. Damit die Transparenz der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse
sichergestellt werden kann, muss es auf der einen Seite innerhalb der Verhandlungen
Akteure geben, die Informationen nach außen tragen, auf der anderen Seite muss eine
für diese Informationen sensible Öffentlichkeit bestehen, welche diese Informationen
aufnimmt und verarbeitet. Dem Problem der fehlenden Accountability liegt wie oben
bereits angedeutet der Entscheidungsmodus des Verhandelns zugrunde und ihm kann
wohl ohne eine Veränderung dieses Modus nicht gänzlich begegnet werden.
Im folgenden Abschnitt gilt es nun aufzuzeigen, ob und wenn ja wie NGOs in der Lage
sind, auf die soeben erläuterte oder auch auf andere Art und Weise, die genannten
Defizite zu mildern oder gar zu beheben. Hoffnungen liegen hierbei in der Ausbildung
einer „starken Öffentlichkeit“, d.h. einer Öffentlichkeit, die „[…] über die strukturelle
Kopplung von Meinungsäußerungen, provokanten Aktionen, zivilem Ungehorsam und
Demonstrationen mit Musterprozessen und Gerichtsurteilen die Konkretisierung
bürger- und sogar völkerrechtlicher Normen effektiv durchsetzen […]“ kann (Brunkhorst
9
2002: 186, Hervorhebungen dort). Folgerichtig wird es auch darum gehen, zu
untersuchen, ob NGOs in der Lage sind, zur Herausbildung einer solchen starken
Öffentlichkeit beizutragen.
3. Der Beitrag von NGOs zur transnationalen Demokratisierung
3.1 Begriffsbestimmung: was sind NGOs?
Obwohl NGOs bzw. Nichtregierungsorganisation schon seit einigen Jahren im Interesse
der Forschung und der Öffentlichkeit liegen, herrscht heutzutage immer noch ein
terminologisches Durcheinander und eine einheitliche Begriffsverwendung hat sich
bisher nicht durchgesetzt. Die Bezeichnung Nicht-Regierungsorganisation kann
zunächst lediglich das Gegenteil von Regierungsorganisation bedeuten, wobei dann ein
sehr breites Begriffsverständnis vorliegt (Klein/Walk/Brunnengräber 2005: 14). Eine
normative und quasi idealtypische Konstruktion des Begriffs bietet Wahl (1997: 313),
nach der NGOs (1) aus einem freiwilligen Zusammenschluss entstehen, (2)
parteipolitisch unabhängig sind, (3) nicht an wirtschaftlichem Gewinn orientiert sind,
(4) sich nicht an den Eigeninteressen ihrer Mitglieder orientieren, (5) nicht exklusiv
sind. Es ist zu vermuten, dass in der Realität wenn überhaupt nur wenige NGOs diesen
hohen Anforderungen entsprechen.
Möchte man sich mit dem Wirken von NGOs beschäftigen, muss daher vorab
geklärt werden, um welche Organisationen es sich im Speziellen handelt und ein
Sortieren der unterschiedlichen Formen der NGOs kann lohnenswert sein. So werden
zum Beispiel aus staatlichen Organisationen ausgelagerte NGOs als QUANGOS
bezeichnet, von Regierungen stark gesteuerte Nichtregierungsorganisationen als
GRINGOS (Government Run/Inspired NGOs), von Regierungen ins Leben gerufene und
kontrollierte NGOs als GONGOS (Governmental Organized NGOs) und
fremdressourcenabhängige NGOs als FUNGOS (Foreign Funded NGOs)
(Klein/Walk/Brunnengräber 2005: 14). Es wird an dieser Stelle deutlich, dass man nicht
von vorneherein von einer Orientierung an Gemeinnützigkeit und einer
stellvertretenden Interessenwahrnehmung in Bezug auf NGOs ausgehen darf, sondern
dass man zunächst evtl. Abhängigkeitsverhältnisse und auch Eigeninteressen der
10
Mitglieder von NGOs berücksichtigen muss.
Für meine Analyse scheint es ratsam, statt der o.g. Negativdefinition einen
analytisch genaueren und damit auch engeren Begriff zu verwenden. Schließlich haben
nicht alle Nichtregierungsorganisationen demokratische Ziele und nach der genannten
allgemeinen Definition als Gegenteil von Regierungsorganisation gelten auch
beispielsweise die Internationale Handelskammer, der Ku Klux Klan oder die Mafia als
NGO (Brunkhorst 2002: 213). Im Folgenden verstehe ich in Anlehnung an Joachim
Hirsch (1999: 3) unter NGO’s Organisationen, die folgende Eigenschaften aufweisen: (1)
Non-Profit-Orientierung, (2) stellvertretende Interessenwahrnehmung, (3) finanzielle
Unabhängigkeit von Staatsapparaten und wirtschaftlichen Unternehmen.
3.2 NGOs und transnationale Demokratisierung
Nachdem ich die Problematik des Demokratiedefizits des transnationalen Regierens
aufgezeigt und definiert habe, was ich unter NGOs im Folgenden verstehe, werde ich
mich nun der zentralen Frage widmen, ob und inwiefern NGOs zu einer
Demokratisierung transnationaler Politik beitragen können. Darüber hinaus ist zu
prüfen, ob NGOs selbst demokratische Legitimität für sich beanspruchen können und
ob ihr Handeln Wirkung zeigt im Hinblick auf Ergebnisse transnationaler Politik.
Auch wenn sich an der demokratischen Legitimation der
Entscheidungsverfahren innerhalb der transnationalen Politik alleine durch die
Anwesenheit oder das Wirken von NGOs nichts ändert, trägt die Arbeit eben dieser
NGOs dennoch dazu bei, Interessen an die Verhandlungssysteme heranzutragen und so
zumindest die Inhalte der politischen Verhandlungen mitzubestimmen (Curbach 2003:
136). So wurde beispielsweise im Rahmen der Vereinten Nationen zumindest für eine
Teilnahme von NGOs im Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der UN eine
Konsultationspraxis eingerichtet, die auf gestaffelten Teilnahmerechten aufbaut: Je
nach Arbeitsschwerpunkt werden Nichtregierungsorganisationen in eine von drei
Gruppen mit unterschiedlich weit reichenden Partizipationsmöglichkeiten an
Entscheidungsprozessen eingeteilt (Walk 2006: 8). Erhält eine
Nichtregierungsorganisation den allgemeinen Konsultativstatus, so darf sie Vorschläge
zur Tagesordnung machen und Vertreter zu öffentlichen Sitzungen entsenden. Eine
11
Organisation mit besonderem Konsultativstatus wird im Unterschied zum allgemeinen
Konsultativstatus kein Einfluss auf die Tagesordnung eingeräumt, Anhörungen werden
nur in Einzelfällen zugelassen und schriftliche Stellungnahmen dürfen einen Umfang
von 1500 Wörtern nicht überschreiten. Der niedrigste Status, der Roster-Status, erlaubt
hingegen keine weiteren Rechte. NGOs mit diesem Status werden nur in bestimmten
Einzelfällen zur Konsultation herangezogen (Klein/Walk/Brunnengräber 2005: 44). Auch
in weiteren internationalen Organisationen wie z.B. der Weltbank oder anderer
Unterorganisationen der UN können NGOs einen Beraterstatus erlangen. Dabei muss
jedoch bedacht werden, dass es immer noch von den Nationalstaaten, i.d.R. von deren
Regierungen, bzw. von internationalen Organisationen abhängt, ob und auf welche
Weise es Nichtregierungsorganisationen gestattet ist, sich in Entscheidungsgremien
einzubringen. Deutlich wird dies, da NGOs in erster Linie in so genannten „weichen
Themenfeldern“ – beispielsweise Menschenrechte, Frauenbewegungen, Umwelt –
einbezogen werden, während sie weitgehend ausgeschlossen bleiben, wenn es um
internationale Wirtschafts- oder Finanzpolitik geht (Klein/Walk/Brunnengräber 2005:
59). Zudem besteht auch bei den Themenfeldern, in denen NGOs grundsätzlich
zugelassen werden, eine starke Selektivität im Hinblick auf die akzeptierten NGOs
(Curbach 2003: 48). Es verwundert somit nicht, dass darüber hinaus Vorschläge von
NGOs nur dann in entscheidenden Texten auftauchen, wenn sie von Regierungen
aufgegriffen werden (Curbach 2003: 10). Trotz dieser Einschränkungen machen NGOs
auf zuvor nicht beachtete Interessen aufmerksam und auch in Fällen, in denen sie nicht
direkt an Verhandlungen teilnehmen, ist ihr Einfluss nicht annulliert, da sie neben des
direkten Einwirkens auf Verhandlungsprozesse auch durch das Aktivieren einer breiten
Öffentlichkeit wirken. In diesem Zusammenhang sei auf die Verhinderung der
Verabschiedung des Multilateralen Investitionsabkommens (MAI) im Jahre 1998
hingewiesen, bei der eine Koalition aus unterschiedlichen NGOs auf Missstände des
MAI öffentlich aufmerksam und so eine Verabschiedung auch hinter verschlossenen
Türen unmöglich machte (Altvater/Brunnengräber 2002: 11).
Anschaulich wird aus dem Beschriebenen, dass NGOs durch das Einbringen
neuer Interessen, Blickwinkel und politische Alternativen die Erfüllung des
Betroffenheitsprinzips im Hinblick auf transnationales Regieren zumindest partiell
12
verbessern. Partiell, weil auch durch das Wirken von NGOs keinesfalls gewährleistet ist,
dass die Interessen aller Betroffenen in Entscheidungsprozesse Eingang finden. Dies hat
mehrere Ursachen: Untersucht man zum einen die Beschaffenheit des Spektrums der
an trans- bzw. internationalen Entscheidungs- und Willensbildungsprozessen
beteiligten Nichtregierungsorganisationen, wird man feststellen, dass es auch innerhalb
dieses Spektrums entscheidende Unterschiede gibt, was die Macht- und
Ressourcenausstattung der unterschiedlichen NGOs anbetrifft. Augenscheinlich
existiert auch hier ein Nord-Süd-Gefälle, das sich in erster Linie darin zeigt, dass es Süd-
NGOs an den finanziellen Ressourcen für eine fruchtbare Mitarbeit innerhalb der
Entscheidungsgremien fehlt4 (Walk 2006: 8). Diese Süd-NGOs sind in vielen Fällen von
der Subventionierung von Seiten der Nord-NGOs abhängig, womit es neben den
Nationalstaaten und internationalen Organisationen die Nord-NGOs sind, die über
Teilnahme oder Nichtteilnahme aber auch einer medienwirksamen Präsentation von
Süd-NGOs und der von Ihnen präsentierten Interessen entscheiden (Schmidt/Take
1997: 19, zit. nach Curbach 2003: 139). Von einer Chancengleichheit der Interessen
kann demnach nicht die Rede sein. Zudem sind Nichtregierungsorganisationen
aufgrund generell fehlender materieller Ressourcen von der Medienindustrie abhängig,
wenn es darum geht, eine breite Öffentlichkeit zu mobilisieren, was sich unter anderem
darin zeigt, dass nachhaltige und damit auch unspektakuläre Projekte nur selten
medienwirksam in Erscheinung treten (Hirsch 1999: 11f). In der Konsequenz ist nicht
bei allen Interessen gleichsam eine wirksame mediale „Vermarktung“ und damit eine
effektive Öffentlichkeitsmobilisierung möglich.
Aus dem soeben Aufgezeigten lässt sich auch folgern, dass alleine durch die
Arbeit von Nichtregierungsorganisationen das Selbstgesetzgebungsprinzip auf
internationaler Ebene zumindest unter den gegebenen institutionellen
Rahmenbedingungen nicht verwirklicht wird, da dieses nur dann als erfüllt angesehen
werden kann, wenn garantiert ist, dass die von politischen Entscheidungen Betroffenen
zumindest die Möglichkeit haben, diese politische Entscheidungen zu verhindern, oder
- interpretiert man das Selbstgesetzgebungsprinzip ein wenig abgeschwächt – die
4 Ungefähr 80% der transnational tätigen NGOs haben ihren Hauptsitz in Europa oder Nordamerika, während in Afrika nur 5% der
transnational tätigen NGOs beheimatet sind (Curbach 2003: 140)
13
Betroffenen in der Weise in einer „Weltgesellschaft“ integriert sind, sodass eine
kollektive „Wir-Identität“ gemeinsam mit ausgestalteten deliberativen Prozessen das
Auffassen dieser Entscheidungen als kollektive Selbstbestimmung ermöglicht. Dies
würde jedoch voraussetzen, dass entweder institutionell verankerte oder aber durch
öffentliches Einwirken realisierte Mitbestimmungsbefugnisse, und zwar in allen
politischen Themenfeldern, der betroffenen Personen realisiert wären – dann wäre
allerdings die Diskussion über ein Demokratiedefizit transnationalen Regierens
höchstwahrscheinlich obsolet – oder aber zumindest dass die eben erwähnte
„Weltgesellschaft“ mit einer kollektiven Identität vorhanden wäre.
Ersteres spricht Brunkhorst (2002: 184ff) im Sinne einer „starken Öffentlichkeit“
an. Die zunehmende globale kommunikative Vernetzung, bei der ein Ausschluss eher
die Ausnahme darstelle, so Brunkhorsts Hoffnung, wirke positiv auf die Herausbildung
einer solchen „starken Öffentlichkeit“. Hier zeigt sich trotz der eben genannten
Einwände ein Wirkungsfeld von NGOs, da die Konstituierung einer solchen
Öffentlichkeit und einer Weltgesellschaft den Zugang der Bürger zu sachgerechten
Informationen voraussetzt, wobei NGOs eine zentrale Bedeutung einnehmen könnten.
Denn zum einen wirken Nichtregierungsorganisationen als „Transmissionsriemen“
(Nanz/Steffek 2007: 95) in dem Sinne, dass sie Interessen in Entscheidungsforen
einbringen, zum anderen leiten Nichtregierungsorganisationen aber auch
Informationen – wie oben bereits angedeutet – zurück an die zivilgesellschaftliche
Basis, wobei sie diese häufig sehr komplexen Informationen aufbereiten, konkretisieren
und somit für den Bürger handhabbarer machen. Offensichtlich ist jedoch auch, dass
für die effektive Konstituierung einer „starken Öffentlichkeit“ sichergestellt sein muss,
dass ein möglichst großer Personenkreis in Besitz dieser Informationen gelangt.
Eingeschränkt wird dies nicht zuletzt durch die bereits erläuterte Abhängigkeit von der
Medienindustrie.
Demgemäß machen Nichtregierungsorganisationen internationale
Politikprozesse durchschaubarer, wirken daher positiv auf die Transparenz der
Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse ein und verbessern auch die
Zurechenbarkeit von Verhandlungsergebnissen, wobei man die zuvor erläuterte
institutionelle Grenze der Zurechenbarkeit aufgrund des Entscheidungsmodus der
14
Verhandlung im Blick behalten muss.
Zu alledem verfügen Nichtregierungsorganisationen häufig über
(wissenschaftlichen) Sachverstand, an dem es bürokratisierten Staatsapparaten
mangelt (Hirsch 1999: 11). Wenn sie in der Lage sind, diesen Sachverstand in
Problemlösungs- und Entscheidungsprozesse einzubringen, kann dies zu einer
erhöhten Qualität der Problemlösungen führen und somit die Output-Legitimität der
politischen Entscheidungen gesteigert werden.
Nun bleibt die Frage nach dem demokratischen Mandat der NGOs. Kritiker
werfen ihnen häufig vor, sie seien nicht durch Wahlen legitimiert, was augenscheinlich
richtig ist (Klein 2002: 4). Demzufolge fehlt ihnen nach einer rein liberalen
Demokratieauffassung von vorneherein der Anspruch auf demokratisch legitimiertes
Handeln. Die Frage nach der Legitimität der Nichtregierungsorganisationen auf der
internationalen Ebene ist von Grund auf diffiziler als die Frage nach der Legitimität von
Interessenorganisationen auf staatlicher Ebene, da die Arbeit von NGOs im
internationalen Raum (noch) nicht durch gesetzliche Rahmenbedingungen reguliert ist
(Curbach 2003: 137). In Anbetracht dessen kann diese Kritik nicht einfach von der Hand
gewiesen werden, vor allem nicht, wenn man die in Abschnitt 3.1 dargelegten
Überlegungen in Bezug auf Abhängigkeitsverhältnisse miteinbezieht.
Allerdings drängt sich hinsichtlich der in Abschnitt 2.2 beschriebenen
defizitären Lage der internationalen Politik in demokratischer Hinsicht die Überlegung
auf, ob diese Kritik tatsächlich gerechtfertigt ist. Schließlich sind es ja gerade NGOs,
welche die strukturellen Legitimationsprobleme der internationalen Politik durch ihre
Arbeit offenlegen und zur politischen Willensbildung und Interessenartikulation auf
internationaler Ebene beitragen und zuvor nicht gehörte Interessen auf die politische
Tagesordnung bringen (Klein 2002: 4). Solange Nichtregierungsorganisationen reine
Interessenartikulation betreiben und sie keine verbindlichen Entscheidungen treffen
können, kann behauptet werden, dass NGOs kein Legitimationsproblem haben
(Beisheim 1997: 23, zit. nach Curbach 2003: 137).
15
4. Schlussbemerkung
In der vorliegenden Arbeit habe ich zunächst zentrale Überlegungen zum
Demokratiedefizit transnationaler Politik anhand des Forschungsstandes dargelegt.
Dies geschah durch das Ausarbeiten eines demokratischen Maßstabes, anhand dessen
ich in einem nächsten Schritt Möglichkeiten zur Behebung der Probleme aufzeigen
konnte. Als Ergebnis lässt sich hinsichtlich der Frage, ob NGOs zu einer
Demokratisierung des internationalen Systems beitragen können, festhalten, dass sehr
wohl positive Effekte von ihnen ausgehen. Die Quadratur des Kreises gelingt ihnen
dabei jedoch nicht.
Dadurch, dass sie Interessen in Entscheidungszentren einbringen, verhelfen sie
zu einer besseren Erfüllung des Betroffenheitsprinzips, eine Garantie, dass alle
relevanten Interessen berücksichtigt werden, ist hier jedoch keinesfalls gegeben, vor
allem nicht vor dem Hintergrund der Abhängigkeit von den Medien und der ungleichen
Verteilung von Ressourcen innerhalb des NGO-Spektrums.
Im Hinblick auf das Selbstgesetzgebungsprinzip könnten NGOs in Zukunft einen
Beitrag zur Ausgestaltung einer starken Öffentlichkeit leisten. Entscheidend wird hier
aber sein, ob eine breite Öffentlichkeit Zugang zu den von NGOs bereit gestellten
Informationen haben wird und ob sich hieraus deliberative Prozesse entwickeln lassen.
Ebenso muss an dieser Stelle die Medienabhängigkeit der NGOs berücksichtigt werden,
welche ihren Aktionsbereich sicherlich einschränkt.
Deutlich geworden ist, dass die Paradedisziplin der
Nichtregierungsorganisationen das Schaffen von mehr Transparenz bezüglich der
Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse ist.
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