Auswahl von Methoden zur Mo- dellierung von Verwaltungsver ...V1.0 15.01.2009 Anmerkungen von Ralph Naumann ein-gearbeitet (Expertengruppen-vollständig) Alexander Fronk V2.0 23.01.2009

Auswahl von Methoden zur Mo-dellierung von Verwaltungsver-fahren

Ergebnisse des Expertenhearing

Version: 2.2

Stand: 3.2.2009

Über dieses Dokument

Dokumenttitel Auswahl von Methoden zur Modellierung von Verwaltungsverfahren

Projekt SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“

Teilprojekt

Version 2.2

Status Arbeitspapier

Anzahl Seiten 18

Dateiname J:\EU-Dienstleistungsrichtlinie\Expertenhearing\Bericht zum Expertenhearing.doc

Erstellt am 5.1.2009 von A. Fronk

Zuletzt geändert am 3.2.2009 von A. Fronk

Arbeitspapier

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ Inhalt

Version Datum Beschreibung Autor

V0.1 5.1.2009 Initiale Erstellung Alexander Fronk

V0.2 13.01.2009 Redaktionelle Änderungen von ASD ein-gearbeitet

Alexander Fronk

V0.3 14.01.2009 Anmerkungen von André Göbel eingear-beitet

Alexander Fronk

V1.0 15.01.2009 Anmerkungen von Ralph Naumann ein-gearbeitet (Expertengruppen-vollständig)

Alexander Fronk

V2.0 23.01.2009 Anmerkungen der PG „EU-DLR“ eingear-beitet

Alexander Fronk


Alexander Fronk


Alexander Fronk

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ Inhalt

Inhalt 1 EINLEITUNG 1

2 SZENARIO „PROZESSREGISTER“ 4

2.1 KURZFRISTIGES UND LANGFRISTIGES ZIEL 4

2.2 MEHRWERT DER VERFAHRENSMODELLIERUNG FÜR VERWALTUNGEN 6

3 BEWERTUNG DER AUSGEWÄHLTEN MODELLIERUNGSANSÄTZE 8

3.1 PICTURE-METHODE 8

3.2 BUSINESS PROCESS MODELING NOTATION 10

3.3 BUSINESS PROCESS MANAGEMENT SYSTEM 12

4 ZUSAMMENFASSUNG 14

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ 1 Einleitung

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1 Einleitung Mit der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie (EU-DLR) geht die Anpassung von Verwal-tungsverfahren an die von der EU-DLR gestellten Anforderungen einher. Dies setzt zum Teil tiefgehende Kenntnisse über die von der EU-DLR betroffenen Verwaltungsverfahren voraus. Zu diesen Kenntnissen zählen neben den konkreten Abläufen der Verwaltungsverfahren, also den Verfahrensweisen in den jeweiligen Kommunen, Kammern / Verbänden und weiteren Landes- oder Bundesbehörden, auch die in den Verfahren verwendeten oder erzeugten Daten und Dokumente. Diese und andere Detailkenntnisse zu den Verwaltungsverfahren sollen mit-hilfe von Prozessmodellierungsansätzen erhoben werden. Ziel ist es hierbei zum einen, ver-schiedene Verwaltungsverfahren in verschiedenen lokalen Ausprägungen auf gleiche Weise zu erfassen, um so insbesondere die Vergleichbarkeit der Verfahren oder deren Optimierung im Sinne der EU-DLR durch eine einheitliche und nachhaltige Modellierung zu unterstützen. Zum anderen soll durch eine konsequente Prozessmodellierung auch die Qualität der erhobe-nen Daten derart zugesichert werden, dass bis zu einem bestimmten Grad Gewissheit über ihre Vollständigkeit und Korrektheit herrscht und so das Vertrauen in eine solide Verfahrens-durchdringung und Aufbereitung wächst.

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, solche Modellierungsansätze vorzuschlagen, die diesen Zielen genügen, gleichzeitig möglichst einfach anzuwenden sind und zeitnah zu ver-wertbaren Ergebnissen führen. Der Begriff Modellierungsansatz subsumiert in diesem Zu-sammenhang eine grafische Notation, ein methodisches Vorgehen zum Umgang mit der Nota-tion sowie ein Werkzeug zur Verwendung der Notation. Ein wesentlicher Unterschied zwi-schen Modellierungsansätzen besteht in der Notation. Sie bestimmt maßgeblich die Komplexi-tät und Qualität, mit der Verfahren oder Prozesse betrachtet werden können.

Die Umsetzung der EU-DLR auf Landesebene liegt verantwortlich bei der Projektgruppe „PG EU-DLR“ am Sächsischen Staatsministerium des Innern (SMI). Hier wird eine qualitativ hoch-wertige Wissensbasis geschaffen, die einen Einheitlichen Ansprechpartner (EAP) detailliert mit allen notwendigen Informationen, die im Rahmen der Umsetzung der EU-DLR gefordert wer-den, versorgen wird. Es ist daher geboten, den Stellen, die die dazu benötigten Daten erfas-sen, geeignete Ansätze zur Verfahrensmodellierung vorzuschlagen, um eine optimale Wis-sensbasis zu erreichen. Zur Auswahl solcher Ansätze hat das SMI eine Expertengruppe ein-berufen, die am Markt etablierte Ansätze eingehend untersuchen und einen Auswahlvorschlag unterbreiten soll. Die Expertengruppe setzt sich wie folgt zusammen:

• Dr. Alexander Fronk, Senior-Berater bei der Materna GmbH, Dortmund

• Ralph Naumann, Geschäftsführer der IMTB Consulting GmbH, Berlin

• André Göbel, Wissenschaftlicher Mitarbeiter im Projekt „eGovernment für Unterneh-men“ des Fachbereichs Verwaltungswissenschaften, Hochschule Harz

Das Auswahlverfahren besteht aus sechs Schritten:

1) Selektion von bekannten und am Markt etablierten Modellierungsansätzen. Dazu zäh-len:

o OSWI, Institut für Organisations- und Software-Integration, Dresden, unter Ver-wendung der Verwaltungsplan-Methode


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o Hasso-Plattner-Institut, Business Process Technology Group, Potsdam, unter Verwendung der Business Process Management Notation (BPMN)

o IDS-Scheer AG, Saarbrücken, unter Verwendung des ARIS-Ansatzes mit er-eignisgesteuerten Prozessketten (EPK)

o BOC Information Technologies Consulting AG, Berlin, unter Verwendung des Business Process Management System Paradigma (BPMS)

o Binner IMS Gmbh, Hannover, unter Verwendung einer proprietären Notation

o PICTURE GmbH, Münster, unter Verwendung der PICTURE-Notation

2) Präsentation der Anbieter und Modellierungsansätze im Rahmen der „AG Prozesse“

3) Erste Bewertung der Modellierungsansätze durch die „AG Prozesse“ und die Exper-tengruppe

4) Selektion von drei Modellierungsansätze zur weiteren Befragung der Anbieter

5) Befragung der verbliebenen Anbieter durch die Expertengruppe und die SMI-Projektgruppe „Umsetzung der EU-DLR“. Verblieben sind:

o Hasso-Plattner-Institut (BPMN)

o BOC Information Technologies Consulting AG (BPMS)

o PICTURE GmbH ( PICTURE-Notation)

6) Empfehlung zur Auswahl von Modellierungsansätzen für Verwaltungsverfahren in Pi-lotkommunen und Nicht-Pilotkommunen.

Die nicht berücksichtigten Ansätze schieden wegen zu hoher Komplexität der Notation bzw. unklarer Anwendbarkeit aus. Es ist zu beachten, dass mit einem Modellierungsansatz auch gleichzeitig ein Anbieter und sein Werkzeug vorgestellt wurden. Es muss bei einer Bewertung hinsichtlich der oben definierten Ziele jedoch strikt zwischen Notation, Anbieter und Werkzeug differenziert werden, da eine Notation ggf. als zweckdienlich angesehen werden kann, ein Werkzeug eines Anbieters jedoch nicht gleichermaßen einen geeigneten Zugang zu dieser Notation bieten muss. Die Expertengruppe ist daher bestrebt, die Notation im Hinblick auf die definierten Ziele und losgelöst von Werkzeug und Anbieter zu bewerten. Allerdings muss dar-auf hingewiesen werden, dass einige Notationen derzeit nur von einem Anbieter angeboten werden, so dass eine vollständige Konzentration auf die Notation nicht immer möglich ist.

Die Bewertung basiert auf einem Kriterienkatalog, den die Projektgruppe des SMI federfüh-rend und in Zusammenarbeit mit der Expertengruppe erstellt hat. Der Kriterienkatalog wurde vor der Begutachtung den Mitgliedern der „AG Prozesse“ zur Verfügung gestellt, um eine ei-gene Bewertung vornehmen zu können. Den Kriterienkatalog an dieser Stelle im Detail vorzu-stellen, ist in der hier gebotenen Kürze nicht möglich. Es sei lediglich angemerkt, dass Krite-rien zu den Kategorien Architektur, nicht-funktionale und funktionale Anforderungen aufge-nommen wurden. Innerhalb der beiden letztgenannten Kategorien wird weiter zwischen Anfor-derungen an die Notation, an das unterliegende methodische Vorgehen sowie an ein unter-stützendes Werkzeug unterschieden.

Das vorliegende Papier stellt das Ergebnis des Auswahlverfahrens dar. Dazu schildert Kapitel 2 zunächst das Szenario „Prozessregister“. Es liefert den Kontext, in dem die erhobenen Pro-zessinformationen bereitgestellt werden sollen und bildet damit die technische und organisato-rische Grundlage zum Umgang mit zu erhebenden Prozessmodellen und damit zur Auswahl von Modellierungsansätzen. Es wird zwischen einem lang- und einem kurzfristigen Ziel unter-


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schieden und begründet, warum die Erreichung des kurzfristigen Ziels nicht ausreichend zur Umsetzung der EU-DLR ist. Kapitel 3 stellt die näher in Betracht gezogenen Modellierungsan-sätze kurz vor, bewertet ihre Anwendbarkeit sowohl in Pilotregionen und Nicht-Pilotregionen und liefert eine begründete Empfehlung zur Anwendung im Kontext des vorgestellten Szenari-os.

Anmerkung: Es wird in diesem Papier für Tätigkeitsbeschreibungen durchgehend die männli-che Schreibweise verwendet. Damit sollen Rollen benannt und keine geschlechtlichen Ab-grenzungen vorgenommen werden.

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ 2 Szenario „Prozessregister“

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2 Szenario „Prozessregister“ Die Umsetzung der EU-DLR verlangt insbesondere die Etablierung eines einheitlichen An-sprechpartners (EAP). Dieser soll in die Lage versetzt werden, einen potentiellen Dienstleis-tungserbringer (DL-Erbringer) darüber zu informieren, welche Verfahrensschritte notwendig sind, um ein vom DL-Erbringer gewünschtes Anliegen in Gang zu setzen. Der EAP unterrichtet den DL-Erbringer etwa darüber, welche Dokumente er zur Anmeldung eines konkreten Ge-werbes vorlegen muss.

Solche und andere Informationen werden in eine, umfangreichen Verfahrensdatenmodell (VDM) vorgehalten, das der EAP mithilfe eines elektronischen Informationssystems, dem so-genannten Verfahrensauskunftssystem (VAS), abrufen und verwalten können soll. Das VDM umfasst dabei alle Informationen, die den EAP in die Lage versetzen, gegenüber einem DL-Erbringer auskunftsfähig zu sein. Dazu zählen beispielsweise Daten über die für ein Verfahren zuständige Behörde mit ihrer Amtsbezeichnung, die einzureichenden Dokumente zusammen mit den Bedingungen zu ihrer Einreichung, dem Adressaten, Eigenschaften wie etwa „Original“ oder „Beurkundung“ oder die Rechtsgrundlage eines Verfahrens zusammen mit ihrer Normen-bezeichnung, Artikel und Paragraph. Die vollständige Beschreibung dieser Schnittstelle wird an anderer Stelle vorgenommen. Solche und weitere Daten müssen folglich bei der Verfah-renserhebung berücksichtigt und in einem dazugehörigen Prozessmodell abgebildet werden. Die Modelle wiederum sollen in einem sogenannten Prozessregister elektronisch vorgehalten werden. Diese Zusammenhänge zeigt Abbildung 1.

Abbildung 1: Szenario "Prozessregister"

2.1 Kurzfristiges und langfristiges Ziel

Im Hinblick auf die zeitliche Beschränkung zur Umsetzung der EU-DLR ist es ein vorrangiges Ziel, zunächst nur das VAS basierend auf den Daten des VDM zu realisieren. In einem zwei-ten Schritt soll dann das Prozessregister umgesetzt werden. Dies wird als langfristiges Ziel angesehen.

Das Befüllen des VDM kann grundsätzlich auf zweierlei Arten geschehen: Erstens über das Prozessregister (langfristiges Ziel), indem die in den dort hinterlegten Verfahrensmodellen enthaltenen Daten elektronisch extrahiert und in dem VDM bereitgestellt werden (vgl. Abbildung 2). Zweitens, indem das VDM direkt und ohne die Notwendigkeit einer elektroni-schen Extraktion (kurzfristiges Ziel) befüllt wird (vgl. Abbildung 3).


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Abbildung 2: Datenextraktion aus Verfahrensmodellen zur Befüllung des Verfahrensdatenmodells (VDM)

Abbildung 3: Direkte Befüllung des Verfahrensdatenmodells (VDM)

Unabhängig vom kurz- und langfristigen Ziel müssen Verwaltungsverfahren hinreichend detail-liert betrachtet werden, um die für den EAP notwendigen Daten erheben zu können. Für das Erreichen des kurzfristigen Ziels lässt sich unter Berücksichtigung des langfristigen Ziels eine Handlungsstrategie ableiten, die wie folgt verstanden werden kann (vgl. Abbildung 4).

Abbildung 4: Handlungsstrategie zur Befüllung des Verfahrensdatenmodells (VDM)


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Das SMI definiert zunächst eine XML-Schnittstelle und stellt dazu ein webbasiertes Formular (ggf. über das Amt24) bereit. Hierin spiegelt sich das VDM wider. Ausgesuchte Pilotregionen befüllen das VDM für jedes zu erfassende Verwaltungsverfahren wie folgt: Die benötigten Da-ten werden aus den Verfahrensmodellen heraus (elektronisch) extrahiert und in Form der vor-gegebenen XML-Schnittstelle an das SMI übermittelt. Die (elektronische) Extraktion und Übermittlung in der vordefinierten Form liegt dabei in der Verantwortung der Piloten. Die ein-gespielten Daten können dann im SMI etwa unter Mitarbeit von Experten der Landesdirektion Leipzig für jedes erfasste Verwaltungsverfahren aufbereitet und als Referenzdaten abgelegt werden. Ebenso ist es denkbar, diese Referenzdaten seitens der Piloten zu erfassen.

Zur möglichst einfachen Datenerhebung in den Nicht-Pilotregionen werden diese Referenzda-ten in einem webbasierten Formular (ggf. über das Amt24) zur Verfügung gestellt, damit durch Differenzbildung die lokalen Verfahrensdaten in den Nicht-Pilotregionen abgeleitet werden können. So soll schrittweise eine solide Wissensbasis für den EAP entstehen. Auch den Nicht-Pilotregionen ist es darüber hinaus freigestellt, ihre Verwaltungsverfahren ebenfalls zu model-lieren und über die definierte XML-Schnittstelle die erforderlichen Daten an das SMI weiter zu leiten.

Auch für das geplante Prozessregister ergibt sich eine ähnliche Handlungsstrategie. Diejeni-gen Verwaltungen, die ihre Verwaltungsverfahren modellieren wollen, müssen gewährleisten, dass das VDM entsprechend der oben erklärten Strategie befüllt werden kann. Die in Kapitel 3 ausgesprochene Methodenempfehlung versteht sich damit als Entscheidungsunterstützung in der Art, dass eigene Anforderungen der modellierenden Stellen an eine Verfahrensmodellie-rung mit den Fähigkeiten der vorgestellten Ansätze abgeglichen werden können und die Wei-terverwendbarkeit der entwickelten Modelle auf Landesebene für die Verwaltungen sicherge-stellt werden kann.

2.2 Mehrwert der Verfahrensmodellierung für Verwaltungen

Ein wichtiger Aspekt der genannten Handlungsstrategie ist es, neben der Einfachheit der Be-füllung des VMD auch die bereits erwähnte Vollständigkeit und Korrektheit der zu den jeweili-gen Verwaltungsverfahren gehörenden Daten zu gewährleisten. Um zu verifizieren, dass alle nötigen Grundlagen zur Befüllung des VDM betrachtet wurden, wird eine strukturierte Betrach-tung der Verwaltungsverfahren empfohlen. Nur so ist eine zentrale Qualitätssicherung mög-lich. Die Betrachtung der Verfahren muss nicht zwangsläufig mit deren detaillierter Modellie-rung einhergehen, da die Verwendung von Modellierungsansätzen zur Realisierung des VAS im Rahmen der kurzfristigen Zielerreichung entbehrlich ist. Die Umsetzung des langfristigen Ziels ist jedoch ohne Verfahrensmodellierung nicht möglich.

Aus einer konsequenten Verfahrensmodellierung ergeben sich über deren Verwendung in einem Prozessregister hinaus weitere wichtige Mehrwerte für die modellierenden Stellen. Zu nennen sind etwa:

• Schaffen von verwaltungsinternem und -übergreifendem Verfahrensverständnis.

• Bilden einer Grundlage zur Kommunikation über Verwaltungsverfahren.

• Möglichkeit zur statischen und dynamischen Analyse von Verwaltungsverfahren, also Erkennen von Schwachstellen und Unwirtschaftlichkeiten, Problemfällen oder fehler-haften Schrittfolgen, Aufdecken von Verbesserungspotential durch explizite Darstellung sowohl struktureller Eigenschaften als auch des zeitlichen Verhaltens (Informations-fluss, Materialfluss) von Verwaltungsverfahren.


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• Gewährung eines Überblicks über Verfahrenslandschaften (je nach Autorisierung durch Verfahrenseigner), also Erkennen von Zusammenhängen zwischen Verwal-tungsverfahren und damit Erkennen von Optimierungspotentialen sowohl innerhalb der Verfahren (etwa bezogen auf die Integration verteilter Verfahren, die Aufteilung kom-plexer Verfahren oder die Umgestaltung und Modernisierung bestehender Verfahren) als auch in der eigenen Verwaltung.

• Bereitstellen qualitativ hochwertiger Informationen für Führungskräfte.

• Möglichkeit zur verwaltungsinternen oder (in einem Vergleichsring) externen Erfolgs-messung von Modernisierungsmaßnahmen durch Vorher-Nachher-Vergleich von Pro-zessabläufen.

• Vorbereitung einer IT-Unterstützung der Verwaltungsverfahren durch Erkennen von Digitalisierungspotenzialen und durch Analyse von Szenarien zum Technikeinsatz.

• Automatisches Erzeugen von Ablaufsteuerungen zur elektronischen Ausführung der modellierten Verfahren in geeigneten Vorgangsbearbeitungssystemen.

Der letztgenannte Punkt ist im Rahmen der mehrstufigen Umsetzung der EU-DLR sehr inte-ressant. Um diese Mehrwerte zu erreichen, sollten Verwaltungsverfahren strukturiert betrach-tet und mithilfe von geeigneten Modellierungsansätzen aufgezeichnet werden.

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ 3 Bewertung der ausgewählten Modellierungsansätze

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3 Bewertung der ausge-wählten Modellierungsan-sätze

Die Würdigung der ausgewählten Modellierungsansätze basiert auf der in Kapitel 2 beschrie-benen Handlungsstrategie, wobei zwischen Pilot- und Nicht-Pilotregionen unterschieden wer-den muss. Als wesentliches Unterscheidungsmerkmal gilt hier insbesondere die durch profes-sionelle Berater begleitete Pilotphase. Die Nicht-Pilotregionen müssen hingegen eine Verfah-rensmodellierung weitgehend selbstständig bewerkstelligen. Daher wird versucht, die Model-lierungsansätze so zu bewerten, dass deren Einsatzmöglichkeiten mit den jeweiligen verwal-tungsinternen Anforderungen an eine Verfahrensmodellierung abgeglichen werden können.

Festzuhalten ist, dass alle hier vorgestellten Ansätze geeignet sind, die für das VDM benötig-ten Daten zu erfassen. Auch ist deren Einsatz zur Befüllung des geplanten Prozessregisters möglich. Prinzipiell sollte jeder leicht verständliche, grafische Modellierungsansatz ggf. mit textueller Attributierung verwendbar sein, sofern die für das VDM benötigten Daten mithilfe eines intuitiv bedienbaren Werkzeugs erfasst und anhand der durch das SMI definierten XML-Schnittstelle übermittelt werden können.

Da nicht alle Kriterien des in der Einleitung erwähnten Kriterienkatalogs hier gewürdigt werden können, wird auf die folgenden, wichtigen Aspekte eingegangen:

• Verwendung von Modellbausteinen, die für die öffentliche Verwaltung typische Arbeits-pakete abbilden.

• Vergleichbarkeit modellierter Verwaltungsverfahren.

• Eignung zur Analyse und Optimierung der modellierten Verfahren.

• Eignung für das automatische Erzeugen von Ablaufsteuerungen zur elektronischen Vorgangsbearbeitung der modellierten Verfahren.

3.1 PICTURE-Methode

Die PICTURE-Methode zeichnet sich durch eine einfache und sehr leicht zu erlernende Nota-tion aus, die speziell für die öffentliche Verwaltung entwickelt wurde. Abbildung 5 zeigt ein Bei-spiel. Mithilfe von 24 verwaltungsspezifischen Arbeitspaketen (Bausteinen) werden Verwal-tungsverfahren als rein sequentielle Abfolge von Verfahrensschritten notiert, die durch Attribu-te textuell näher spezifiziert werden. Ob die Menge vordefinierte Bausteine jedoch ausreicht,


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um beliebige Aspekte öffentlicher Verwaltungen zu erfassen, etwa im Hinblick auf die Be-schreibung einer elektronischen Aktenführung, ist nicht klar.

Abbildung 5: Ein PICTURE-Diagramm

Dieser Ansatz versteht sich weniger als Prozessmodellierung im Sinne der Erfassung aller möglichen Schrittfolgen eines Verfahrens, sondern vielmehr wird eine einzige Schrittfolge er-fasst, die als idealer Ablauf eines Verfahrens verstanden wird. Verschiedene Abläufe werden als sogenannte Varianten notiert, wobei der Zusammenhang zwischen diesen Varianten be-reits bei wenig komplexen Verfahren grafisch nur schwer zu erkennen ist. Die PICTURE-Methode ist insgesamt weniger grafisch geprägt als klassische Ansätze. Sie folgt eher einer textuellen und tabellenförmigen Verfahrensbeschreibung. Das von der PICTURE GmbH ange-botene Werkzeug unterstützt neben dem Umgang mit der Notation auch die physikalische Organisation der beschriebenen Verwaltungsverfahren, also das Abspeichern auf Datenträ-gern in Ablageordnern, die der Aufbauorganisation einer Verwaltung folgen.

Hinsichtlich der Vergleichbarkeit der in verschiedenen Verwaltungen erhobenen Verfahren muss, wie bei allen anderen Modellierungsansätzen auch, darauf geachtet werden, dass die für den EAP notwendigen Daten in denselben Attributen derselben Bausteine erhoben wer-den. Hierzu ist ein expliziter Abstimmungsprozess zwischen den anwendenden Verwaltungen erforderlich. Lediglich die Vorauswahl der für öffentliche Verwaltungen spezifischen Attribute je Baustein ist ein besonderes Merkmal der PICTURE-Methode. Die Zuordnung von Attributen zu Bausteinen wird einmalig bei der Systemkonfiguration durchgeführt.


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Inwieweit der Ansatz zur Analyse und Optimierung der Verwaltungsverfahren geeignet ist, kann nicht bewertet werden. Hierzu konnten sowohl im Rahmen der Befragungen als auch anhand der einschlägigen Literatur keine soliden Erkenntnisse erlangt werden. Dies kann dem Umstand geschuldet sein, dass der Ansatz noch relativ jung ist und gerade erst einer prakti-schen Erforschung unterliegt.

Das Erzeugen von Ablaufsteuerungen zur elektronischen Ausführung der modellierten Verfah-ren liegt nicht im Fokus dieses Ansatzes. Es existiert jedoch werkzeugseitig die Möglichkeit, Verfahrensmodelle bzgl. IT-Maßnahmen und IT-Investitionen auszuwerten.

3.2 Business Process Modeling Notation

Die BPMN ist eine mächtige und standardisierte Modellierungssprache, die keinen speziellen Bezug zur Modellierung von Verfahren der öffentlichen Verwaltung besitzt. Sie ist in der Lage, komplexe Zusammenhänge zu erfassen und ermöglicht eine beliebig feingranulare Modellie-rung auch von Verwaltungsverfahren. BPMN basiert vollständig auf grafischen Bausteinen und ist weit weniger textlastig als andere Notationen (vgl. Abbildung 6). Damit zeigen BPMN-Diagramme grafisch sehr viele strukturelle Eigenschaften der modellierten Verfahren, sind jedoch auch schwierig zu lesen. Um dem entgegen zu wirken, folgen sie einem Modellie-rungsansatz, der zunächst von ausführenden Rollen ausgeht und diesen dann die jeweiligen Prozessschritte zuzuordnen erlaubt. Dieser Top-Down-Ansatz ermöglicht insbesondere das schrittweise Verfeinern der modellierten Verfahren, die dann in beliebiger Komplexität darge-stellt werden können (vgl. Abbildung 7). Eine solche Hierarchisierungsmöglichkeit trägt we-sentlich zur Wahrung der Übersicht auch in großen und komplexen Diagrammen bei.

Abbildung 6: Ein rollenbasiertes BPMN-Diagramm mit wenigen Details


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Abbildung 7: Ein BPMN-Diagramm mit verfeinerten Prozessschritten

Die Notation bietet grundsätzlich die Möglichkeit, Bausteine analog zur PICTURE-Methode zu definieren, sodass auch in der BPMN mit verwaltungsspezifischen Bausteinen gearbeitet wer-den kann. Notwendige Voraussetzung dazu ist die Realisierung dieses Aspektes in einem un-terstützenden Werkzeug, welches derzeit am Markt nicht verfügbar ist.

Die Vergleichbarkeit der Verfahrensmodelle zwischen verschiedenen Verwaltungen ist, wie auch bei den anderen Ansätzen, ohne weitere Absprachen nicht zu erreichen. Zur Verfah-rensanalyse und –optimierung mithilfe der BPMN sind international Erfahrungen vorhanden. Ansätze dazu können in der einschlägigen Literatur nachgelesen werden und sind teilweise in Werkzeugen umgesetzt.

Durch die feingranulare Modellierung von Verwaltungsverfahren ist die BPMN im Gegensatz zur PICTURE-Methode darauf ausgerichtet, Verfahrensmodelle ohne großen Aufwand in standardisierte XML-basierte Ausführungssprachen, wie z. B. die Business Process Execution Language (BPEL) überführen und als Steuerung einer automatischen Verfahrensabwicklung heranziehen zu können. Dazu ist eine detaillierte Beschreibung der Verfahren unumgänglich, wobei die BPMN genau hier ihre Stärken ausspielt. Darüber hinaus bietet BPMN perspekti-visch die Möglichkeit zur teilautomatisierten Softwaregenerierung, welche die PICTURE-Methode derzeit nicht ermöglicht. Aufgrund seiner Eigenschaften wird der offene Standard BPMN im DIN-Fachbericht 158 „Geschäftsprozessmanagement in der öffentlichen Verwaltung; Vorgehensmodell“ als beispielhafter Modellierungsansatz genutzt.

Ein Einsatz der BPMN ist ohne geeignete Beratung oder vertiefende Kenntnisse nicht intuitiv möglich.


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3.3 Business Process Management System

Die Notation des Business Process Management Systems (BPMS) ist ähnlich zur BPMN. Sie ist jedoch eine Entwicklung der BOC Information Technologies Consulting AG und nicht inter-national standardisiert. Auch in BPMS werden Verfahren durch ideale Schrittfolgen analog zum PICTURE-Ansatz notiert, jedoch wie bei der BPMN anhand eines rollenbasierten Interak-tionsmodells und damit in einer grafischen Form (vgl. Abbildung 8). Die Notation kann daher analog zur BPMN gewürdigt werden.

Abbildung 8: Ein rollenbasiertes BPMS-Diagramm

Zusätzlich, und damit über PICTURE und BPMN hinausgehend, können durch sogenannte Kooperationsmodelle (vgl. Abbildung 9) insbesondere verwaltungsübergreifende Verwaltungs-verfahren sehr einfach sichtbar gemacht und prägnant erklärt werden. In dem von der BOC angebotenen Werkzeug ADONIS ist für das BPMS auch die Beschreibung von Verfahren mit-hilfe von vorstrukturierten Excel-Tabellen möglich, was die Erhebung von Daten zur Befüllung des VDM unterstützen kann.


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Abbildung 9: Ein BPMS-Kooperationsmodell

Eine Anpassung an Bausteine der öffentlichen Verwaltung ist analog zur BPMN möglich. So-wohl Kooperationsmodelle als auch die genormte, tabellarische Beschreibung von Verfahren erleichtern die Vergleichbarkeit von lokal unterschiedlichen Verfahrensmodellen. Es liegen dazu laut Herstellerangaben Erfahrungen im Umgang mit der Notation im kommunalen Be-reich vor.

Zur Unterstützung der Analyse und Optimierung modellierter Verfahren liegen auch nach der Expertenbefragung keine soliden Kenntnisse vor.

Auch BPMS ist auf eine IT-Unterstützung der modellierten Verwaltungsverfahren ausgerichte-te, so dass Verfahrensmodelle in Ausführungssprachen wie BPEL überführt werden können.

SMI „Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie“ 4 Zusammenfassung

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4 Zusammenfassung Mit den vorgestellten Modellierungsansätzen stehen Möglichkeiten zur Verfügung, sowohl den Bedürfnissen des VAS als auch denen des geplanten Prozessregisters zu genügen. Aus Sicht des SMI sind die genannten Ansätze damit zur Modellierung von Verwaltungsverfahren zu empfehlen. Es obliegt dabei den jeweiligen Verwaltungen zu entscheiden, welcher Ansatz für sie der geeignete ist. Zu beachten ist, dass zunächst zur Befüllung des VDM konkrete Verfah-rensmodelle seitens der Nicht-Pilotregionen keine Rolle spielen. Die Pilotregionen hingegen werden angehalten, einen gemeinsamen Modellierungsansatz zu verwenden, da aus den Mo-dellen Referenzdaten abgeleitet werden sollen, die den Nicht-Piloten zur lokalen Anpassung zur Verfügung gestellt werden. Um eine möglichst hohe Qualität dieser Referenzdaten zu er-zielen, sollten Verwaltungsverfahren in den Pilotregionen präzise erhoben und strukturiert durchdacht werden. Den Pilotregionen wird aufgrund der bereits erfolgten Vorarbeiten die Verwendung der PICTURE-Methode zumindest bis zur Fertigstellung des VAS nahe gelegt, so dass die Referenzprozesse einheitlich modelliert und zeitnah zur Verfügung gestellt werden können. Wir empfehlen den Nicht-Pilotregionen dagegen, zunächst die für die Befüllung des VDM notwendigen Daten über die erwähnte Differenzbildung im Rahmen der Handlungsstra-tegie zu liefern. Parallel dazu kann eine zunächst einfache Modellbildung mithilfe der vorge-stellten Modellierungsansätze erfolgen, die dann schrittweise soweit verfeinert werden sollte, wie es den Ansprüchen der jeweiligen Verwaltung gerecht wird. Die EU-DLR insgesamt ohne Verfahrensmodellierung umsetzen zu können, ist unwahrscheinlich.

Falls eine zukünftige und weiter ins Detail führende Prozessmodellierung oder elektronische Verfahrensdurchführung mit Hilfe von Vorgangsbearbeitungssystemen etwa zur elektroni-schen Aktenführung nicht angedacht ist, kann Piloten und Nicht-Piloten gleichermaßen die PICTURE-Methode empfohlen werden. Ist dies jedoch gewünscht, so ist die Verwendung der BPMN oder BPMS eher zu empfehlen, selbst dann, wenn nur die zur Befüllung des VDM not-wendigen Daten erhoben werden sollen. Die Ansätze BPMN und BPMS sind dank ihrer Mäch-tigkeit in der Lage, den PICTURE-Ansatz zumindest inhaltlich nachzubilden. Den einfachen Umgang mit der PICTURE-Notation hingegen können sicherlich nur darauf spezialisierte Werkzeuge ermöglichen. Hier ist einzig das Werkzeug der PICTURE-GmbH am Markt bisher verfügbar.

Ferner ist festzuhalten, dass im Rahmen der Erreichung des kurzfristigen Ziels eine zu detail-lierte Verfahrensmodellierung nicht ratsam ist. Im Rahmen der weiterführenden Verfahrensbe-handlung zwecks detaillierter Analyse, Optimierung und IT-Unterstützung führt dagegen ein mit der PICTURE-Methode zu gering erfasster Informationsgehalt sicher zu einer erneuten Verfahrensmodellierung, da nachträgliche Verfeinerungen im Gegensatz zur BPMN und BPMS nur bedingt möglich sind.

Die Expertengruppe weist abschließend darauf hin, dass keiner der genannten Ansätze ohne weitere Beratung und Unterstützung angewendet werden kann.

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Auswahl von Methoden zur Mo- dellierung von Verwaltungsver ...V1.0 15.01.2009 Anmerkungen von Ralph Naumann ein-gearbeitet (Expertengruppen-vollständig) Alexander Fronk V2.0 23.01.2009