Die Befugnisse des Europäischen Amtes für ... · Martin Gellermann, Dr. Peter Szczekalla, Dr. Daniela Schwarz und Herrn Tobias Kramer danke ich für viele Stunden Diskussi-onsbereitschaft

Mendel Verlag

Schriftenreihe des Europäischen Forums für Außenwirtschaft, Verbrauchssteuern und Zoll e.V. an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster Band 8

Die Befugnisse des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) im

Rahmen von Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten in Portugal

von

Christoph Billwiller

Mendel Verlag

D 6 Mendel Verlag OHG Robensstraße 39, 52070 Aachen Telefon +49-241-154355 Fax +49-241-1570816 E-Mail [email protected] Internet mendel-verlag.de ISBN: 3-930670-77-1 Alle Angaben ohne Gewähr. Alle Rechte vorbehalten. Vervielfältigungen jeglicher Art sind nur nach Genehmigung durch den Verlag erlaubt. Herausgeber: Europäisches Forum für Außenwirtschaft, Verbrauchsteuern und Zoll e.V.,

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Meiner Mutter und meinem verstorbenen Vater

VII

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2001/2002 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung sind bis Januar 2002 berücksichtigt worden. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, der von der Auswahl des Themas bis zur Erstattung des Erstgutachtens die Erstellung der Arbeit mit Interesse verfolgt und vielfältig gefördert hat. Mein herzlicher Dank gilt ebenfalls Herrn Prof. Dr. Hans-Werner Rengeling für die Erstellung des Zweitgutachtens und vor allem für die Unterstützung, die ich während meiner Tätigkeit als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europarecht der Universität Osnabrück erfahren durfte. Weiterhin möchte ich mich bei den zahlreichen portugiesischen Ministerien und Behörden, hier insbesondere der Polícia Judiciária und der Direcçaõ-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, bedan-ken, die mir bereitwillig Zugang zu Bibliotheken gewährt und in zahlreichen Gesprächen die Eigenheiten des nationalen Behördensystems erläutert ha-ben. Dank sei auch den Mitarbeitern des Instituts für Europarecht gesagt. Herrn Dr. habil. Martin Gellermann, Dr. Peter Szczekalla, Dr. Daniela Schwarz und Herrn Tobias Kramer danke ich für viele Stunden Diskussi-onsbereitschaft. Den Studentischen Hilfskräften danke ich für die Anferti-gung unzähliger Kopien. Besonders herzlich möchte ich mich bei meiner lieben Verlobten Esther für ihre Unterstützung bei der Erstellung der Arbeit und insbesondere für die schier unendliche Geduld trotz ständiger Überstunden bedanken. Münster/Osnabrück, im Juli 2002 Christoph Billwiller

IX

Inhaltsübersicht

Seite Vorwort ........................................................................................................VII Inhaltsverzeichnis .........................................................................................XI Abkürzungsverzeichnis .......................................................................... XXIII

1. Teil: Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft........................................................................................ 1

A. Einleitung......................................................................................... 1

B. Die Errichtung und die Aufgaben von OLAF.............................. 5

C. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft........ 14

2. Teil: Das auf die OLAF-Kontrollen anwendbare Verfahrensrecht.................................................................................. 93

A. Einleitung....................................................................................... 93

B. Die rechtliche Einordnung der OLAF-Kontrollen .................... 94

C. Das Verhältnis der Untersuchungen zu strafrechtlichen Ermittlungsverfahren........................................................................ 97

D. Das Verhältnis der Kontrollvorschriften zum nationalen Recht ................................................................................................. 102

E. Das europäische Verfahrensrecht als Grundlage für die Kontrolltätigkeit des OLAF............................................................ 105

Inhaltsübersicht

X

3. Teil: Die Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten im Einzelnen .......................................................................................... 151

A. Kontrollbefugnisse gem. Art. 7 Abs. 1 KontrollVO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-VO .................................................................. 151

B. Befugnisse gem. Art. 9 SanktionsVO i.V.m. Art. 3 OLAF-VO und deren Durchsetzung.............................................. 272

C. Bewertung der Kontrollbefugnisse aus nationalem Recht ..... 277

D. Beschränkung der Befugnisse des OLAF................................. 278

4. Teil: Zusammenfassung und Bewertung ................................... 289

A. Zusammenfassung ...................................................................... 289

B. Bewertung der vorhandenen Kontrollkompetenzen ............... 290

C. Ausblick ....................................................................................... 292 Literaturverzeichnis .................................................................................... 293 Europäische Rechtsakte und Dokumente ................................................... 317

XI

Inhaltsverzeichnis

Seite Vorwort ........................................................................................................VII Inhaltsübersicht.............................................................................................IX Abkürzungsverzeichnis .......................................................................... XXIII

1. Teil: Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft........................................................................................ 1

A. Einleitung......................................................................................... 1

B. Die Errichtung und die Aufgaben von OLAF.............................. 5

I. Die zugrundeliegenden Rechtsakte................................................... 6 1. Der Errichtungsbeschluss der Kommission ......................................... 7 2. Die Verordnung über die Untersuchungen des OLAF......................... 7 3. Die Interinstitutionelle Vereinbarung................................................... 8 4. Umsetzungsbeschlüsse......................................................................... 9 5. Der Überwachungsausschuss des OLAF ........................................... 10

II. Die Aufgaben und Befugnisse von OLAF im Allgemeinen .......... 11 1. Interne Untersuchungen ..................................................................... 11 2. Externe Untersuchungen .................................................................... 13

C. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft........ 14

I. Die finanziellen Interessen der Gemeinschaft ............................... 16 1. Einnahmen.......................................................................................... 17

a) Traditionelle Eigenmittel............................................................. 18 aa) Agrarabschöpfungen ............................................................ 18 bb) Zuckerabgaben ..................................................................... 19 cc) Zölle ..................................................................................... 19

b) Mehrwertsteuereigenmittel ......................................................... 20 c) Bruttosozialprodukteigenmittel................................................... 20

2. Sonstige Einnahmen........................................................................... 21 3. Ausgaben............................................................................................ 21

a) Ausgabenkompetenz ................................................................... 21 b) Ausgabenbereiche ....................................................................... 22

Inhaltsverzeichnis

XII

aa) Agrarpolitik .......................................................................... 23 bb) Struktur- und Regionalpolitik .............................................. 24 cc) Weitere Ausgaben ................................................................ 26

4. Haushaltsvolumen.............................................................................. 27

II. Die Schädigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft .................................................................................... 27

1. Begriffsbestimmung........................................................................... 28 a) Andere Unregelmäßigkeiten ....................................................... 28 b) Betrug.......................................................................................... 29

2. Erscheinungsformen der Schädigung der finanziellen Interessen............................................................................................ 31 a) Unregelmäßigkeiten bei den Eigenmitteln.................................. 31 b) Unregelmäßigkeiten bei der Gemeinsamen Agrarpolitik ........... 33 c) Unregelmäßigkeiten bei den Strukturpolitiken ........................... 34 d) Unregelmäßigkeiten bei den direkten Ausgaben ........................ 35

III. Schadensvolumen ............................................................................. 35

IV. Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen................... 36 1. Kontrollen .......................................................................................... 36

a) Kontrollen der Finanzen durch die Mitgliedstaaten.................... 39 aa) Kontrollen im Agrarbereich ................................................. 40

(1) Sektorale Regelungen.................................................. 41 (a) Getreide ................................................................ 41 (b) Obst und Gemüse ................................................. 43 (c) Wein...................................................................... 44 (d) Milcherzeugnisse.................................................. 45 (e) Fette ...................................................................... 46 (f) Tabak .................................................................... 48

(2) Horizontale Regelungen im Agrarbereich................... 48 (a) Kontrollen nach der Verordnung (EG) Nr.

1258/1999............................................................. 48 (b) Kontrollen nach der

Buchprüfungsverordnung..................................... 50 (c) Das integrierte Verwaltungs- und

Kontrollsystem ..................................................... 51 bb) Kontrollen im Rahmen des Strukturfonds ........................... 54

b) Kontrollen der Finanzen durch die Gemeinschaft ...................... 55 aa) Interne Finanzkontrolle durch die Kommission .................. 56 bb) Haushaltskontrolle durch den Rechnungshof ...................... 57 cc) Kontrolle durch das Europäische Parlament........................ 58

Inhaltsverzeichnis

XIII

dd) Externe Kontrolle durch die Kommission ........................... 59 (1) Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen der

Gemeinsamen Agrarpolitik ......................................... 60 (a) Das Rechnungsabschlussverfahren ...................... 60 (b) Das integrierte Verwaltungs- und

Kontrollsystem ..................................................... 63 (2) Vor-Ort-Kontrollen im Bereich der

Europäischen Fonds .................................................... 64 (3) Vor-Ort-Kontrollen im Bereich der Eigenmittel ......... 66

(aa) Traditionelle Eigenmittel...................................... 67 (bb) MWSt.-Eigenmittel .............................................. 68

(4) Vor-Ort-Kontrollen auf Grundlage der Kontrollverordnung ..................................................... 68 (a) Der Anwendungsbereich der

Kontrollverordnung .............................................. 69 (b) Verhältnis zu anderen Kontrollen ......................... 70 (c) Konkreter Anwendungsbereich der

Kontrollverordnung .............................................. 71 (d) Adressaten der Kontrollen.................................... 72 (e) Anwendbares Verfahrensrecht.............................. 74 (aa) Vorrangige Geltung des nationalen

Verfahrensrechts ................................................... 74 (bb) Vorrangige Geltung des

Gemeinschaftsrechts............................................. 75 (cc) Ergebnis................................................................ 79

2. Sanktionen.......................................................................................... 80 a) Der rechtliche Charakter von Sanktionen ................................... 81

aa) Die verwaltungsrechtliche Sanktion .................................... 81 bb) Strafrechtliche Sanktionen ................................................... 83 cc) Abgrenzung zwischen den Sanktionsarten .......................... 83 dd) Ergebnis................................................................................ 83

b) Die Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass von Sanktionen................................................................................... 84

3. Weitere Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen ........... 85 a) Das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen

Interessen..................................................................................... 85 b) Das Erste und Zweite Zusatzprotokoll zum

Übereinkommen.......................................................................... 86 c) Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der

finanziellen Interessen................................................................. 87 d) Corpus Juris................................................................................. 89

Inhaltsverzeichnis

XIV

e) Eurojust ....................................................................................... 90 f) Rechtsvereinfachung................................................................... 91

2. Teil: Das auf die OLAF-Kontrollen anwendbare Verfahrensrecht.................................................................................. 93

A. Einleitung....................................................................................... 93

B. Die rechtliche Einordnung der OLAF-Kontrollen .................... 94

C. Das Verhältnis der Untersuchungen zu strafrechtlichen Ermittlungsverfahren........................................................................ 97

I. Die Zulässigkeit paralleler Untersuchungen ................................. 97 1. Einstellung der OLAF-Untersuchungen bei nationalen

Ermittlungsverfahren aus kompetenzrechtlichen Gründen................ 97 2. Einstellung der OLAF-Untersuchungen zum Schutz der

Verteidigungsrechte............................................................................ 97 3. Die Zulässigkeit paralleler Untersuchungen unter

Berücksichtigung der OLAF-Verordnung und der Kontrollverordnung.......................................................................... 100

II. Ergebnis .......................................................................................... 101

D. Das Verhältnis der Kontrollvorschriften zum nationalen Recht ................................................................................................. 102

E. Das europäische Verfahrensrecht als Grundlage für die Kontrolltätigkeit des OLAF............................................................ 105

I. Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht aus dem Primärrecht..................................................................................... 105

1. Die Entscheidung gem. Art. 249 EGV als Handlungsform............. 105 a) Verbindliche Maßnahme ........................................................... 106 b) Ergebnis..................................................................................... 108

2. Die Begründungspflicht gem. Art. 253 EGV................................... 109 3. Auskunftspflicht und Nachprüfungsrecht gem. Art. 284 EGV........ 111

a) Voraussetzungen........................................................................ 112 aa) Erforderlichkeit der Informationsbeschaffung................... 112 bb) Ermächtigung durch den Rat.............................................. 113

Inhaltsverzeichnis

XV

b) Durchsetzung der Prüfungsrechte ............................................. 114 4. Die Geheimhaltungspflicht gem. Art. 287 EGV.............................. 115

a) Zur Geheimhaltung Verpflichtete.............................................. 115 b) Umfang der Geheimhaltungsverpflichtung............................... 115 c) Preisgabeverbot ......................................................................... 116 d) Bedeutung der Geheimhaltungspflicht für OLAF .................... 117

II. Europäisches Verfahrensrecht aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ......................................................................... 118

1. Die Anwendbarkeit allgemeiner Rechtsgrundsätze ......................... 119 2. Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze aus allgemeinen

Rechtsgrundsätzen............................................................................ 120 a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung................ 120 b) Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ..................................... 121 c) Der Grundsatz der Rechtssicherheit.......................................... 123 d) Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens..................... 124 e) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit .................................... 126 f) Der Grundsatz der Gleichbehandlung....................................... 128 g) Die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens....................... 129 h) Die Verteidigungsrechte aus allgemeinen

Rechtsgrundsätzen..................................................................... 129 aa) Das rechtliche Gehör.......................................................... 130 bb) Das Recht auf Akteneinsicht.............................................. 132 cc) Der Grundsatz der Vertraulichkeit und das „legal

privilege“............................................................................ 134 dd) Der Schutz vor Selbstbezichtigung .................................... 136

III. Europäisches Verfahrensrecht aus dem Sekundärrecht ............ 140 1. Zuständigkeit des OLAF zur Durchführung externer

Kontrollen ........................................................................................ 141 2. Einleitung, Vorbereitung und Durchführung der

Untersuchungen................................................................................ 141 a) Einleitung der Untersuchungen................................................. 141 b) Vorbereitung und Durchführung der Untersuchungen,

insb. Unterrichtung der nationalen Behörden ........................... 142 3. Formelle Anforderungen.................................................................. 143 4. Vorliegen eines Verdachtsmoments.................................................. 143 5. Erstellung eines Prüfberichts ........................................................... 145

a) Die Regelungen der OLAF- und der Kontrollverordnung........ 145 b) Die portugiesischen Vorschriften über Prüfberichte ................. 146

aa) Berichte im Verwaltungs(gerichts)verfahren ..................... 146 bb) Berichte im Strafverfahren................................................. 148

Inhaltsverzeichnis

XVI

cc) Bedeutung für die Prüfberichte der OLAF-Bediensteten ....................................................................... 148

3. Teil: Die Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten im Einzelnen .......................................................................................... 151

A. Kontrollbefugnisse gem. Art. 7 Abs. 1 KontrollVO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-VO .................................................................. 151

I. Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten aus der Kontrollverordnung....................................................................... 152

1. Anwendbarkeit der Kontrollverordnung auf die Tätigkeit des OLAF ............................................................................................... 152

2. Die Kontrollbefugnisse aus der Kontrollverordnung....................... 152 3. Die Kompetenz der Gemeinschaft zur Schaffung eigener

Kontrollbefugnisse der Kommission ............................................... 153 a) Der Grundsatz der begrenzten Ermächtigung........................... 154 b) Kompetenz zum Erlass der Kontrollverordnung aus Art.

209a EGV a.F. ........................................................................... 155 c) Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass der

Kontrollverordnung aus anderen Vorschriften.......................... 158 d) Kompetenz zum Erlass der Kontrollverordnung aus Art.

235 EGV a.F.............................................................................. 158 aa) Funktion des Art. 235 EGV a.F.......................................... 159 bb) Voraussetzungen der Inanspruchnahme des Art. 235

EGV a.F.............................................................................. 159 (1) Fehlen anderweitiger Befugnisse aus anderen

Bestimmungen des Vertrages .................................... 160 (2) Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft ............. 160 (3) Im Rahmen des Gemeinsamen Marktes.................... 161 (4) Erforderlichkeit des Tätigwerdens ............................ 162 (5) Zwischenergebnis ...................................................... 163

cc) Begrenzung der Kompetenzerweiterung............................ 163 (1) Das Subsidiaritätsprinzip als

Kompetenzbeschränkung .......................................... 164 (a) Unzureichende Zielerreichung auf

einzelstaatlicher Ebene ....................................... 165 (b) Bessere Lösungsmöglichkeiten auf

Gemeinschaftsebene........................................... 166 (c) Zwischenergebnis ............................................... 167

Inhaltsverzeichnis

XVII

(2) Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts als Kompetenzbeschränkung........... 167

e) Zwischenergebnis...................................................................... 169 4. Konsequenz für die Kontrolltätigkeit des OLAF............................. 169 5. Die Kontrollbefugnisse aus der Kontrollverordnung im

Einzelnen.......................................................................................... 170 a) Betretungsrechte aus Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung

und deren Umfang..................................................................... 170 b) Das Recht auf Einsichtnahme und dessen Umfang .................. 171 c) Die Befugnis, Kopien anzufertigen........................................... 172 d) Bewertung der Kontrollbefugnisse aus der

Kontrollverordnung und deren Verhältnis zu nationalen Befugnissen ............................................................................... 173

6. Ergebnis............................................................................................ 174

II. Kontrollbefugnisse der portugiesischen Kontrolleure................ 174 1. Kontrollbefugnisse im Bereich der Zölle......................................... 175

a) Die Generaldirektion für Zölle und Verbrauchssteuern (DGAIEC) als zuständige Behörde........................................... 175

b) Exkurs: Der Aufbau der Generalverwaltung für Steuern und die Stellung der DGAIEC .................................................. 175

c) Das anwendbare Verfahrensrecht.............................................. 176 aa) Der Anwendungsbereich des RJIFA .................................. 176 bb) Rechtliche Einordnung der Zuwiderhandlungen ............... 177 cc) Subsidiär anwendbares Recht ............................................ 177

c) Das Kontrollverfahren und die Befugnisse der DGAIEC im Einzelnen.............................................................................. 177 aa) Zugang zu Räumlichkeiten ................................................ 178 bb) Zugang zu Informationen................................................... 179

(1) Befugnis zur Einsichtnahme in Unterlagen............... 179 (2) Befugnis zur Anfertigung von Kopien ...................... 179

2. Kontrollbefugnisse im Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie ............................................................................................ 180 a) Ausfuhrerstattungen .................................................................. 180

aa) Die Auszahlungsbehörde - INGA...................................... 180 bb) Die Kontrollbehörde - DGAIEC........................................ 181

b) Flankierende Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft....... 181 aa) Die zuständigen Behörden - INGA und IFADAP.............. 182 bb) Das anwendbare Verfahrensrecht....................................... 183

(1) Der Anwendungsbereich des CPA ............................ 184

Inhaltsverzeichnis

XVIII

(2) Die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts ..................................................... 185 (a) Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der

Verwaltung.......................................................... 186 (b) Das Prinzip der Verfolgung des

öffentlichen Interesses ........................................ 187 (c) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip........................ 187 (d) Die Prinzipien der Gerechtigkeit und

Unparteilichkeit .................................................. 188 (e) Der Grundsatz des guten Glaubens .................... 189 (f) Das Prinzip der Zusammenarbeit ....................... 189

(3) Der Ablauf des Verwaltungsverfahrens nach dem CPA.................................................................... 189

(4) Die für die Kontrollen relevanten Verfahrensvorschriften .............................................. 191 (a) Handlungsformen der Verwaltung ..................... 191 (b) Kontrollen als Verwaltungsakt ........................... 191 (aa) Entscheidung ...................................................... 191 (bb) Einer Behörde..................................................... 193 (cc) Auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt......... 193 (dd) Rechtliche Wirkungen ........................................ 194 (ee) Einzelfallbezogenheit ......................................... 194 (c) Begründungspflicht ............................................ 195 (d) Anhörung............................................................ 197 (aa) Die schriftliche Anhörung.................................. 198 (bb) Die mündliche Anhörung ................................... 198 (cc) Absehen von einer Anhörung............................. 199 (dd) Folgen einer unterbliebenen Anhörung.............. 200

cc) Ergebnis.............................................................................. 200 c) Erzeugerbeihilfen für Olivenöl ................................................. 201

aa) Einleitung ........................................................................... 201 bb) Zuständige Kontrollbehörde .............................................. 201 cc) Kontrollbefugnisse ............................................................. 202

(1) Gemeinschaftsrechtliche Kontrollvorschriften als nationale Befugnisnorm....................................... 204 (a) Rechtsetzungskompetenzen im Bereich der

GAP .................................................................... 204 (b) Der Vollzug der GAP und die Kompetenz

der Mitgliedstaaten zum Erlass von Durchführungsvorschriften ................................ 205

Inhaltsverzeichnis

XIX

(c) Notwendigkeit der Normierung von Ermächtigungsgrundlagen für grundrechtsrelevante Eingriffe ........................... 207

(d) Ergebnis.............................................................. 209 (2) Relevanz der Befugnisse der ACACSA für die

Kontrollen des OLAF................................................ 209 3. Kontrollbefugnisse im Bereich der Strukturfonds ........................... 210

a) Einführung in das portugiesische Drei-Ebenen-Kontrollsystem .......................................................................... 210 aa) Die Kontrollen auf erster Ebene......................................... 211

(1) Kontrollzweck und -umfang auf der ersten Ebene ......................................................................... 211

(2) Die zuständigen Kontrollbehörden auf der ersten Ebene .............................................................. 212

bb) Die Kontrollen auf zweiter Ebene...................................... 213 (1) Kontrollzweck und -umfang auf der zweiten

Ebene ......................................................................... 213 (2) Die zuständigen Kontrollbehörden auf der

zweiten Ebene............................................................ 213 (3) Unterschied zwischen Kontrollen auf erster und

zweiter Stufe.............................................................. 214 (4) Konsequenz für die Vor-Ort-Kontrollen des

OLAF......................................................................... 214 cc) Die Kontrollen auf hoher Ebene ........................................ 214 dd) Bedeutung der Kontrollebenen für die Tätigkeit des

OLAF ................................................................................. 215 b) Kontrollrechte im Bereich des GFK III .................................... 216

aa) Kontrollrechte auf der hohen und auf der zweiten Ebene.................................................................................. 216

bb) Kontrollrechte der Verwalter auf der ersten Kontrollebene..................................................................... 217

c) Die Verwalter der operationellen Maßnahmen ......................... 218 aa) Exkurs: Die Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel......... 218 bb) Exkurs: Die Stellung der nationalen Zahlstellen ............... 219

(1) Die IGFSE ................................................................. 220 (2) Die DGDR................................................................. 221 (3) Die IGA ..................................................................... 222

cc) Die Ernennung der Verwalter............................................. 222 dd) Rechtsgrundlage für die Ernennung der Verwalter ............ 223 ee) Zuständigkeit der Verwalter ............................................... 224

d) Kontrollbefugnisse der Verwalter ............................................. 224

Inhaltsverzeichnis

XX

aa) Kontrollbefugnisse aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000................................................................................ 225 (1) Aufgabenzuweisung als Kontrollbefugnis ................ 226 (2) Ergebnis..................................................................... 228

bb) Kontrollbefugnisse aus Gesetzes-Dekret no 168/2001....... 228 cc) Kontrollbefugnisse aus den Regelungen zu den

Operationellen Programmen .............................................. 230 (1) ESF-spezifische Regelungen..................................... 230 (2) Operationelles Programm Beschäftigung,

Bildung und Soziale Entwicklung............................. 232 (a) Exkurs: Der verwaltungsrechtliche Vertrag

nach dem CPA .................................................... 235 (b) Konsequenzen für die Kontrolltätigkeit ............. 240

(3) Operationelles Programm Gesundheit - Saúde XXI............................................................................ 241

(4) Operationelles Programm Wirtschaft ........................ 242 (5) Operationelles Programm

Informationsgesellschaft ........................................... 243 (6) Operationelles Programm Landwirtschaft und

Entwicklung des ländlichen Raums - AGRO............ 245 (7) Operationelles Programm Fischerei - MARE ........... 246 (8) Weitere Operationelle Programme im

Überblick ................................................................... 247 dd) Umfang der Kontrollbefugnisse......................................... 260

(1) Akteneinsichtsrecht ................................................... 261 (2) Betretungsrecht.......................................................... 261 (3) Durchsuchungsrecht .................................................. 262 (4) Anfertigung von Kopien............................................ 262

ee) Ergebnis.............................................................................. 263

III. Die zwangsweise Durchsetzung der nationalen Kontrollbefugnisse ......................................................................... 264

1. Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der DGAIEC........................................................................................... 264

2. Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der übrigen Behörden............................................................................. 265 a) VA-Befugnis bei bestehenden verwaltungsrechtlichen

Verträgen ................................................................................... 265 aa) VA-Befugnis bei Kontrollklauseln, die dem Umfang

des Art. 180 lit. d) CPA entsprechen.................................. 266 bb) VA-Befugnis bei weitergehenden Kontrollklauseln........... 267

Inhaltsverzeichnis

XXI

cc) Ergebnis.............................................................................. 268 b) Voraussetzungen........................................................................ 268

aa) Vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt............................... 269 bb) Zustellung der Vollstreckungsentscheidung....................... 269 cc) Herausgabepflicht .............................................................. 270

(1) Umfang der Herausgabepflicht ................................. 271 (2) Begrenzung der Herausgabepflicht ........................... 271

c) Ergebnis..................................................................................... 272

B. Befugnisse gem. Art. 9 SanktionsVO i.V.m. Art. 3 OLAF-VO und deren Durchsetzung.............................................. 272

I. Sektorbezogene Kontrollregelungen am Beispiel der Strukturfonds ................................................................................. 273

1. Kontrollbefugnisse aus der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 ......... 273 2. Zusammenhang zum Verweis aus Art. 7 Abs. 1

Kontrollverordnung.......................................................................... 273

II. Zuständige portugiesische Kontrollbehörde - IGF..................... 274

III. Kontrollbefugnisse der IGF .......................................................... 274 1. Befugnisse aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ............................... 275

a) Betretungs- und Durchsuchungsrecht aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ................................................................. 275

b) Anfertigung von Kopien ........................................................... 275 2. Befugnisse aus Gesetzes-Dekret no 249/98...................................... 275

a) Betretungsrechte aus Art. 15 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 249/98........................................................................................ 276

b) Weitere Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse aus Art. 15 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 249/98 ................................ 276

C. Bewertung der Kontrollbefugnisse aus nationalem Recht ..... 277

D. Beschränkung der Befugnisse des OLAF................................. 278

I. Beschränkung im Hinblick auf die Durchsetzung ...................... 278

II. Beschränkung der Befugnisse durch Grundrechte..................... 278 1. Gemeinschaftsgrundrechte............................................................... 279

a) Gemeinschaftsgrundrechte als Abwehrrechte........................... 280 b) Grundrechtsberechtigte und -verpflichtete................................ 281

Inhaltsverzeichnis

XXII

c) Für die Kontrolltätigkeit relevante Gemeinschaftsgrundrechte........................................................ 281 aa) Wirtschaftliche Betätigung................................................. 281 bb) Schutz der Wohnung .......................................................... 284 cc) Allgemeine Handlungsfreiheit ........................................... 285

2. Grundrechtscharta ............................................................................ 286 a) Anwendungsbereich der Grundrechtscharta ............................. 286 b) Verbindlichkeit der Grundrechtscharta ..................................... 286 c) Bedeutung der Grundrechtscharta für OLAF............................ 288

3. Ergebnis............................................................................................ 288

4. Teil: Zusammenfassung und Bewertung ................................... 289

A. Zusammenfassung ...................................................................... 289

I. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ......... 289

II. Die Errichtung von OLAF ............................................................ 290

B. Bewertung der vorhandenen Kontrollkompetenzen ............... 290

I. Bewertung der gemeinschaftsrechtlichen Kontrollkompetenzen .................................................................... 290

II. Die Durchführung der Kontrollen in Portugal ........................... 291

C. Ausblick ....................................................................................... 292 Literaturverzeichnis .................................................................................... 293 Europäische Rechtsakte und Dokumente ................................................... 317

XXIII

Abkürzungsverzeichnis

a.A. anderer Ansicht a.F. alte Fassung Abl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ACACSA Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias

ao Sector do Azeite (Agentur für die Kontrolle der gemeinschaftlichen Beihilfen im Olivenöl-sektor)

AGT Administraçaõ-Geral Tributária (Generalverwal-tung für Steuern)

AO Abgabenordnung AöR Archiv des öffentlichen Rechts Bd. Band BGBl. Bundesgesetzblatt BMF Bundesministerium der Finanzen BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerwG Bundesverwaltungsgericht CC Código Civil CJA Cadernos da Justiça Administrativa CPA Código do Procedimento Adminstrativo (Ver-

waltungsverfahrensgesetz) CPP Código de Processo Penal CRP Constituição da Republica Portuguesa (portugie-

sische Verfassung) DAA Departamento de Acompanhamento e Avaliação

(Abteilung für Begleitung und Bewertung) DAFSE Departamento para os Assuntos do Fundo Social

Europeu (Abteilung für die Angelegenheit des Europäischen Sozialfonds)

Dec-Lei Decreto-Lei (Gesetzes-Dekret) DGAIEC Direcçaõ-Geral das Alfândegas e dos Impostos

Especiais sobre o Consumo (Generaldirektion für Zölle und Verbrauchssteuern)

DGCI Direcçaõ-Geral dos Impostos (Generaldirektion für Steuern)

DGDR Direcção Geral do Desenvolvimento Regional (Generaldirektion für regionale Entwicklung)

DÖV Die Öffentliche Verwaltung


XXIV

DR Decreto Regulamentar (Ausführungsbestim-mung)

DR. Diário da Republica (Gesetzblatt der Republik Portugal)

DV Die Verwaltung DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds

für die Landwirtschaft EAV Europäischer Atomvertrag EC European Community EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte EGV Vertrag über die Europäische Gemeinschaft EMRK Europäische Menschenrechtskonvention ESF Europäischer Sozialfonds EU Europäische Union EUDUR Handbuch zum europäischen und deutschen

Umweltrecht EuG Europäisches Gericht erster Instanz EuGH Europäischer Gerichtshof EuR Europarecht EUV Vertrag über die Europäische Union EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWS Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FIAF Finanzinstrument zur Ausrichtung der Fischerei FS Festschrift GAP Gemeinsame Agrarpolitik GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik GATT General Agreement on Tariffs and Trade GD Generaldirektion GEM garantierte einzelstaatliche Mengen gem. gemäß GFK Gemeinschaftliches Förderkonzept GG Grundgesetz GIS Geographisches Informationssystem GMO Gemeinsame Marktorganisation h.M. herrschende Meinung Hdb. Handbuch Hrsg. Herausgeber i.S.d. im Sinne des


XXV

i.S.v. im Sinne von IFADAP Instituto de Financiamento e Apoio ao Desen-

volvimento da Agricultura e Pescas (Bundesan-stalt für die Finanzierung und Unterstützung der Entwicklung der Landwirtschaft und der Fische-rei)

IGA Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão do Mi-nistério da Agricultura, do Desenvolvimento Ru-ral e das Pescas (Generalinspektion Buch- und Verwaltungsprüfung des Ministeriums für Land-wirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei)

IGF Inspecção Geral de Finanças (General-Inspektion für Finanzen)

IGFSE Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu INGA Instituto Nacional de Intervençaõ e Garantia

Agricola (Nationales Institut für Intervention und landwirtschaftliche Garantie)

insb. insbesondere InVeKoS Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem JFC Journal of Financial Crimes JuS Juristische Schulung JZ Juristenzeitung KritV Kritische Vierteljahresschrift LPTA Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e

Fiscais (Gesetz über das Verfahren vor den Ver-waltungs- und Finanzgerichten)

m.w.N. mit weiteren Nachweisen MWSt. Mehrwertsteuer n.F. neue Fassung NJW Neue Juristische Wochenschrift NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht OLAF Office de la lutte anti-fraude OP Operationelles Programm PO Programma Operacional (Operationelles Pro-

gramm) QCA Quadro Comunitário de Apoio (siehe GFK) RES Resolução (Kabinettsbeschluss) RFDUL Revista da Faculdade de Direito da Universidade

de Lisboa RJIFA Regime Jurídico das Infracções Fiscais e Adua-

neiras


XXVI

RMP Revista do Ministério Publico Rn. Randnummer RPCC Revista Portuguesa de Ciência Criminal Rs. Rechtssache Rspr. Rechtsprechung RURIS Plano do Desenvolvimento Rural (Plan zur Ent-

wicklung des ländlichen Raums) SchwZStR Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht SIME Sistema de Incentivos à Modernização Emprese-

rial (Beihilfensystem zur Modernisierung der Unternehmen)

Slg. Sammlung der Rechtsprechung des EuGH SNC Sistema Nacional de Controlo (Nationales Kon-

trollsystem) sog. sogenannte STA Supremo Tribunal Administrativo (Oberstes

Verwaltungsgericht) StGB Strafgesetzbuch StPO Strafprozessordnung SZ Süddeutsche Zeitung UCLAF Unité de coordination de la lutte anti-fraude VA Verwaltungsakt verb. verbundene VerwArch Verwaltungsarchiv vgl. vergleiche Vol. Volume Vorbem. Vorbemerkung VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WiVerw Wirtschaft und Verwaltung WTO World Trade Organization z.B. zum Beispiel z.T. zum Teil ZEuS Zeitschrift für Europarechtliche Studien ZfZ Zeitschrift für Zölle + Verbrauchssteuern ZG Zeitschrift für Gesetzgebung ZPO Zivilprozessordnung ZStW Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissen-

schaft

1

1. Teil: Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

A. Einleitung

In der EU-Strukturpolitik häufen sich die Fälle von Betrug und anderen Un-regelmäßigkeiten. Die Zahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle ist im Jahre 1999 um 70 Prozent gestiegen, das Schadensvolumen hat sich na-hezu verdreifacht und belief sich auf mehr als 120 Millionen Euro. Ein-schließlich der vom Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung untersuchten Fälle weist die Bilanz einen Gesamtschaden für den EU-Haushalt von ca. 850 Millionen Euro aus1. Der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft hat nicht erst seit der Einführung des Euro an Bedeutung gewonnen2. Bereits im Jahre 1962 wurde ein Arbeitskreis, bestehend aus Experten der Regierungen der damaligen sechs Mitgliedstaaten und aus Bediensteten der EWG errich-tet, deren Aufgabe darin bestand, Möglichkeiten einer adäquaten Harmoni-sierung der Strafvorschriften, insbesondere derjenigen Vorschriften, die sich mit dem Betrug zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts befassten, zu finden3. In den siebziger Jahren fanden weitere Überlegungen seitens der Organe der Gemeinschaft statt, den Betrug zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zu bekämpfen4. 1975 verabschiedete der Rat eine Entschließung, nach der die Maßnahmen zur Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten im Agrarsektor ver-stärkt werden sollten und nach der zugleich die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, zu prüfen, inwieweit die Tätigkeit der Behörden verbessert werden könnte.5 Nachdem in den achtziger Jahren die Verwirklichung einer Strate-gie zum Schutz der finanziellen Interessen angestrebt wurde6, erkannte der Rat angesichts der Unterschiedlichkeit der Rechtslage in den Mitgliedstaa-

1 „EU erleidet Milliardenverluste durch Subventions- und Zollbetrug“, FAZ vom

11.11.2000, S. 13, siehe auch: „Brüssel im Schneckentempo“, SZ vom 26.02.2001. 2 Magiera, Der Schutz der finanziellen Interessen, S. 13 m.w.N.; Ulrich, Kontrollen des

Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), EWS 2000, S. 137. 3 Vervaele, Lutte contre la fraude communautaire, RDPC, Vol. 6 1991, S. 569. 4 Vgl. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 6f. m.w.N. 5 Entschließung des Rates vom 19. Dezember 1975 über stärkere Maßnahmen zur Ver-

hinderung und Verfolgung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. C 298 vom 30.12.1975, S. 1f.

6 Vervaele, Lutte contre la fraude communautaire, RDPC 1991, S. 569, 572ff.; Chavaki, Betrugsbekämpfung in der Europäischen Union, ZEuS 1999, S. 431.


2

ten die Notwendigkeit der Schaffung kompatibler Normen in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, um deren Zusammenar-beit bei der Verhütung und Ahndung der betrügerischen Praktiken zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zu verbessern7. Durch zahlreiche, teilweise spektakuläre Betrugsfälle8 ist die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten zunehmend in den Mittelpunkt der Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft gerückt9. Sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene sind die Bemühungen verstärkt worden, die ordnungsge-mäße Einnahme und Ausgabe der finanziellen Mittel zu kontrollieren10. An-gesichts der Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft ist eine Verbesse-rung des Schutzes der finanziellen Interessen zu einer der wichtigsten Auf-gaben geworden11. Gerade auch der Druck der öffentlichen Meinung, die aufgrund immer neuer Berichte über Betrügereien und Misswirtschaft wenig Vertrauen in die Ar-beit der EG und der nationalen Behörden entgegenbringt, trägt entscheidend dazu bei, dass die Maßnahmen zur Aufdeckung dieser Missstände in den letzten Jahren zunehmend verstärkt wurden12. Die Kontrolle der ordnungsgemäßen Vereinnahmung und Verausgabung der Haushaltsmittel oblag traditionell beinahe ausnahmslos bei den einzelnen Mitgliedstaaten13. Ebenso waren in erster Linie die Mitgliedstaaten für die

7 Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der

Mitgliedstaaten vom 13. November 1991 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften (91/C 328/01), ABl. Nr. C 328 vom 17.12.1991, S. 1f.

8 Siehe auch „Rechnung mit alten Bekannten“, SZ vom 08.02.2001, S. 11; „Subventi-onsbetrug in Brüssel“, FAZ vom 22.03.2001, S. 7.

9 Eine Übersicht über die Art und Weise der die finanziellen Interessen der Gemein-schaft schädigenden Handlungen und deren Volumen findet ich in: KOM(1999) 590 endg. vom 17.12.1999, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und Be-trugsbekämpfung - Jahresbericht 1998, S. 7 ff; Comissão Europeia, Protecção dos in-teresses financeiros das comunidades, Luta contra a fraude, Relatório Anual 1997.

10 „EU verstärkt Kampf gegen Betrüger“, SZ vom 26.02.2001, S. 23; siehe auch „«Dra-matische Zunahme» von Unregelmäßigkeiten“, FAZ vom 27.11.2001, S. 7.

11 Lecou, La législation européene face à la fraude, RIPC 1999, S. 68, 74. 12 Siehe Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 1f.; Chavaki, Be-

trugsbekämpfung in der Europäischen Union, ZEuS 1999, S. 431, 433. 13 Siehe Gilsdorf, Gemeinschaftssubventionen im Bereich der Landwirtschaft, in: Bör-

ner/Bullinger (Hrsg.), Subventionen im Gemeinsamen Markt, S. 215, 298; Vervaele, Lutte contre la fraude communautaire, RDPC 1991, S. 569, 570.

A. Einleitung

3

Durchführung konkreter Betrugsbekämpfungsmaßnahmen zuständig14. Ge-rade in dieser Aufgabenzuweisung lag und liegt noch ein Grund für die un-zureichende Kontrolle beim Umgang mit den finanziellen Mittel der EG15, schienen doch die Mitgliedstaaten unfähig oder unwillig zu sein, effiziente Maßnahmen gegen die Betrugsproblematik zu ergreifen16 und die Haus-haltsmittel der Gemeinschaft wie die eigenen Finanzmittel zu schützen17. Die Versuche der Gemeinschaft, ihre finanziellen Interessen durch die Schaffung engerer gemeinschaftsrechtlicher Durchführungs- und Kontroll-vorgaben zu schützen, reichten allein nicht aus18. Aus diesem Grund strebte die Gemeinschaft die Stärkung der Kontrollen durch die Errichtung und Verstärkung zentraler Kontrollinstanzen an19, wobei sich die Kommission des Umstandes bewusst war, eine Betrugsbekämpfungspolitik nicht gegen der Willen der Mitgliedstaaten durchführen zu können, da der Ministerrat ihr einerseits nicht die rechtlichen Mittel an die Hand gegeben hätte und sie andererseits von der effektiven Umsetzung durch die Mitgliedstaaten ab-hängig wären20. Zu diesem Zweck hat der Rat die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommis-sion zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrug

14 Vgl. z.B. 2. Erwägungsgrund des Beschlusses der Kommission vom 23. Februar 1994

zur Einsetzung eines Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbe-kämpfung (94/140/EG), ABl. Nr. L 61 vom 4.3.1994, S. 27.

15 Antunes, Portugal: A brief overview, S. 146, 148; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 2.

16 Strohmeier, Rechnungsabschluß in der Landwirtschaft, in: Weber (Hrsg.), Währung und Wirtschaft, FS Hahn, S. 497, 497f., der die Furcht der Mitgliedstaaten vor dem Verlust von Souveränitätsrechten als Hauptgrund für deren zögerliches Verhalten an-sieht; siehe auch Presseerklärung der Kommission vom 6. Februar 2001: „Kommis-sion zieht bei den Mitgliedstaaten Agrarausgaben in Höhe von 399,9 Mio. Euro wie-der ein“, RAPID IP/01/165, im Internet unter folgender Adresse einsehbar: http://www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=IP/01/165|0|RAPID&lg=DE (07. Februar 2001).

17 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 2. 18 Lettieri, Wirksamere Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU,

EuZW 1995, S. 193. 19 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 3 m.w.N.; Magiera, Durchsetzung des

Gemeinschaftsrechts, DÖV 1998, S. 173, 182; siehe auch die Schlussfolgerungen des Rates vom 11. Juli 1994 über Betrugsbekämpfung (94/C/292/01), ABl. Nr. C 292 vom 20.10.1994, S. 1f.; Theato, Im Dienst der europäischen Steuerzahler, in: Rin-sche/Friedrich (Hrsg.), Weichenstellung für das 21. Jahrhundert, S. 239ff.

20 Vervaele, Lutte contre la fraude communautaire, RDPC 1991, S. 569, 574f.


4

und anderen Unregelmäßigkeiten erlassen (Kontrollverordnung)21. Auf diese Weise wurden die Kontrollmöglichkeiten der Kommission erheblich erwei-tert. Aufgrund der Kontrollverordnung kann die Kommission selbständig Kontrollen vor Ort bei Wirtschaftsbeteiligten durchführen, ohne auf die ein-zelnen Sektoren der Gemeinschaftspolitik beschränkt zu sein22. Die Kom-mission ist nunmehr ermächtigt, in allen Bereichen Kontrollen vorzuneh-men, in denen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen sind. Hierbei kommt vor allem der unmittelbaren Präsenz der Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten eine immer weiter wachsende Bedeutung bei23. Durch die Kontrollverordnung sind verfahrensrechtliche Probleme aufge-worfen worden24. Noch ist ungeklärt, an welche Verfahrensvorschriften sich die Kontrolleure im Rahmen der Kontrollen vor Ort halten müssen. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung25 verpflichtet die Kontrolleure, - vorbehaltlich des geltenden Gemeinschaftsrechts - die im nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedsstaats geltenden Verfahrensvorschriften zu beach-ten. Somit stellt sich die Frage, ob sich die Kontrollen nach Gemeinschafts-recht richten müssen, und, soweit nationales Recht eine weitergehende Re-gelung enthält, diese weitergehende Regelung die gemeinschaftsrechtliche Regelung ergänzt, oder ob eine bereits vorhandene gemeinschaftsrechtliche Regelung, z.B. eine sektorielle Kontrollbefugnis, das nationale Verfahrens-recht verdrängt. Diese Frage soll einer Lösung zugeführt werden. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beschränkt sich nicht nur auf die Kontrolle der ordnungsgemäßen Vereinnahmung und Ver-

21 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11.11.1996 betreffend die

Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finan-ziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft vor Betrug und anderen Unregel-mäßigkeiten, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 2ff.

22 Zu den Befugnissen der EG-Kommission, Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten nach der Kontrollverordnung Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 durchzuführen, siehe Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission bei Wirtschaftsbeteiligten zum Schutz der fi-nanziellen Interessen der Gemeinschaft.

23 European Commission, Fight against fraud, Work Programm 1998/99, KOM(98) 278 final vom 6.5.1988, S. 4f.

24 Eine umfassende Darstellung der praktischen Probleme bei der Anwendung der Kon-trollverordnung gibt das Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen über die Anwen-dung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft gegen Betrügereien und andere Unregelmäßigkeiten vom 11.4.2000, KOM(2000) XXX.

25 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11.11.1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4.

B. Die Errichtung und die Aufgaben von OLAF

5

ausgabung der im Gemeinschaftshaushalt eingestellten finanziellen Mittel durch die Überprüfung von Wirtschaftsbeteiligten in den einzelnen Mit-gliedstaaten. Durch die spektakuläre Aufdeckung von Missständen inner-halb der Gemeinschaftsbediensteten, die sich unrechtmäßig finanzielle Vor-teile durch Misswirtschaft und Nepotismus verschafft haben, erkannte die Gemeinschaft die Notwendigkeit, eine unabhängige Kontrollbehörde zu schaffen, die in völliger operationeller, finanzieller und personeller Unab-hängigkeit Kontrollen sowohl bei Wirtschaftsbeteiligten, als auch interne Untersuchungen innerhalb der Gemeinschaft selbst vornehmen zu können26. Diese Notwendigkeit führte zur Gründung des Europäischen Amtes für Be-trugsbekämpfung, im folgenden OLAF (Office Européen de Lutte Anti-Fraude) genannt27.


Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung ist seit dem 1. Juni 1999 mit der Bekämpfung von Betrug zu Lasten des Haushalts der Europäischen U-nion beauftragt. Wichtigste Aufgabe ist der Kampf gegen Subventions-missbrauch und Unregelmäßigkeiten in den Mitgliedstaaten28. Dieses Amt, das mit dem Beschluss der Europäischen Kommission vom 28. April 199929 eingerichtet wurde, ersetzt die 1988 geschaffene Kommissions-stelle für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (UCLAF)30, deren Tä-

26 Vgl. die Stellungnahme des Haushaltsausschusses im Bericht über den geänderten

Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Be-trugsbekämpfung (KOM(1999) 0140 - C4-0180/99 - 98/0329 (CNS)) vom 23. April 1999, A4-0240/99, S. 43f.

27 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämp-fung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 1ff., im folgenden als "OLAF-Ver-ordnung" bezeichnet und die gleichlautende Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbe-kämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 8ff.

28 „Neues Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung“, BMF-Finanznachrichten 11/99, ZfZ 1999, S. 251.

29 Beschluss der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Am-tes für Betrugsbekämpfung (OLAF), (1999/352/EG, EGKS, Euratom), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 20ff.

30 Zur Entwicklung von UCLAF zu OLAF vgl. White, The Metamorphosis of UCLAF, JFC 1999, S. 255ff. und Ulrich, Kontrollen des Europäischen Amtes für Betrugsbe-kämpfung (OLAF), EWS 2000, S. 137f.


6

tigkeit sich im Wesentlichen auf Ermittlungen wegen Unregelmäßigkeiten außerhalb der Kommission, vorrangig in mitgliedstaatlichen Wirtschafts-unternehmen beschränkte31. OLAF kann im Gegensatz zu seinem Vorgänger UCLAF in völliger operati-ver Unabhängigkeit Untersuchungen im Zusammenhang mit der Verwaltung und Finanzierung aller Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Union durchführen32. Diese Unabhängigkeit wird durch den Direktor des OLAF gewährleistet, den die Kommission in Abstimmung mit dem Parlament und dem Rat er-nannt hat. Ist dieser der Ansicht, dass seine Unabhängigkeit angetastet wer-de, so kann er beim Gerichtshof Klage einreichen33. Zudem kann der Direk-tor aus eigener Initiative und nicht nur auf Ersuchen der betreffenden Orga-ne, Ämter, Einrichtungen, Agenturen oder Mitgliedstaaten Untersuchungen einleiten.

I. Die zugrundeliegenden Rechtsakte In der Entschließung des Europäischen Parlaments über die MED-Programme tauchte erstmals die Forderung auf, eine unabhängige Einheit zur Betrugsbekämpfung auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene zu er-richten. Nach den Vorstellungen des Europäischen Parlaments sollte diese Einheit Kontakt zu den nationalen Justizbehörden halten und über von ihr ermittelte Unregelmäßigkeiten informieren. Die Errichtung von OLAF und die Ausstattung des Amtes mit Untersu-chungsbefugnissen beruht auf mehreren Rechtsakten, die im Folgenden dar-gestellt werden sollen.

31 Gleß, Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung, EuZW 1999, S. 618, 619; siehe

auch Haus, OLAF - Neues zur Betrugsbekämpfung in der EU, EuZW 2000, S. 745, 746.

32 White, The Metamorphosis of UCLAF, JFC 1999, S. 255, 258; siehe auch Lecou, OLAF, AGON no 24, 1999, S. 9ff..

33 Vgl. hierzu auch die Ansicht des Europäischen Rechnungshofes, der sich in seinem Vorschlag für die OLAF-Verordnung für eine dem Finanzkontrolleur vergleichbare operative Unabhängigkeit ausgesprochen hat: Stellungnahme Nr. 2/99 des Rech-nungshofes der Europäischen Gemeinschaften zum geänderten Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Be-trugsbekämpfung (1999/C 154/01), ABl. Nr. C 154 vom 01.06.1999, S. 2.


7

1. Der Errichtungsbeschluss der Kommission

Mit Beschluss der Kommission vom 28. April 199934 wurde das Europäi-sche Amt für Betrugsbekämpfung errichtet. Dieser Beschluss regelt neben der Errichtung des Amtes35 auch dessen Aufgaben36 und sichert ihm Unab-hängigkeit bei der Ausübung der übertragenen Aufgaben der Betrugsbe-kämpfung zu37. Die organisatorische Absicherung der Unabhängigkeit ist in den Artikeln 4 - 6 des Errichtungsbeschlusses38 geregelt. Hierbei ist u.a. die Einsetzung eines Überwachungsausschusses vorgesehen. Die Zusammen-setzung und Zuständigkeit des Überwachungsausschusses im Einzelnen soll durch den Gemeinschaftsgesetzgeber geregelt werden.

2. Die Verordnung über die Untersuchungen des OLAF

Die OLAF-Verordnung39 des Europäischen Parlaments und des Rates ist seit dem 1. Juni 1999 in Kraft. Diese Verordnung stützt sich auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere Art. 280 EG-Ver-trag40. Aufgabe des OLAF ist gem. Art. 1 der OLAF-Verordnung41 die Bekämp-fung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Des weiteren regelt die OLAF-Verordnung die rechtlichen Voraussetzungen für die von OLAF vorzunehmenden Untersuchungen, sowie die Art und Weise ihrer Durchfüh-rung und die weiteren Vorgehensweisen.

34 Beschluss der Kommission vom 28. April 1999, (1999/352/EG,EGKS, Euratom),

ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 20ff. 35 Art. 1 des Beschlusses der Kommission vom 28. April, (1999/352/EG,EGKS, Eur-

atom), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 20. 36 Art. 2 des Beschlusses der Kommission vom 28. April, (1999/352/EG,EGKS, Eur-

atom), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 20. 37 Art. 3 des Beschlusses der Kommission vom 28. April, (1999/352/EG,EGKS, Eura-

tom), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 20. 38 Beschluss der Kommission vom 28. April, (1999/352/EG,EGKS, Euratom), ABl. Nr.

L 136 vom 31.05.1999, S. 20ff. 39 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999,

S. 1ff. 40 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999,

S. 1. 41 Art. 1 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom

31.05.1999, S. 3.


8

Artikel 11 der OLAF-Verordnung regelt die Ernennung des OLAF-Überwachungsausschusses42. Die Aufgaben und Zusammensetzung des Überwachungsausschusses werden später kurz dargestellt werden.

3. Die Interinstitutionelle Vereinbarung

Auf der Grundlage des Art. 4 Abs. 1 der OLAF-Verordnung43, der die in-ternen Untersuchungen durch OLAF regelt, haben das Europäische Parla-ment, der Rat der Europäischen Union und die Kommission der Europäi-schen Gemeinschaften eine Interinstitutionelle Vereinbarung geschlossen44, die in ihrem Anhang einen Standardbeschluss enthält, der als Grundlage für den von allen Organen und sonstigen durch das Gemeinschaftsrecht errich-teten Institutionen zu treffenden Beschluss über die Bedingungen und Mo-dalitäten interner Untersuchungen durch OLAF dient. Der Wortlaut des Standardbeschluss ist für alle Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen festgelegt; von ihm darf nur abgewichen werden, soweit dies aufgrund eige-ner Erfordernisse in technischer Hinsicht geboten erscheint.45 Der Standard-beschluss regelt die Pflichten zur Zusammenarbeit mit OLAF, die Rechte der von einer Untersuchung betroffenen sowie die Beteiligung des Amtes im Falle eines mitgliedstaatlichen Ersuchens um Aufhebung der Immunität46.

42 Art. 11 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom

31.05.1999, S. 6. 43 Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom

31.05.1999, S. 3f. 44 Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Par-

lament, dem Rat der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Ge-meinschaften über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugs-bekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 15ff.; siehe auch Dutzler, OLAF or the Question of Applicability of Secondary Community Law to the ECB, Rn. 2 a.E.

45 Nr. 2 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 zwischen dem Europäi-schen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Kommission der Europäi-schen Gemeinschaften über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 16.

46 Vgl. Mager, Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Rechtsgrundlagen seiner Errichtung und Grenzen seiner Befugnisse, ZEuS 2000, S. 181.


9

4. Umsetzungsbeschlüsse

Bereits am 25. Mai 1999 hat der Rat einen entsprechenden Beschluss zur Umsetzung der Interinstitutionellen Vereinbarung für sich gefasst.47 Das Eu-ropäische Parlament hat mit Beschluss vom 18. November 1999 Art. 9a in seine Geschäftsordnung eingefügt, der auf einen den Standardbeschluss um-setzenden Anhang verweist.48 Diesen Beschluss halten eine Vielzahl von Abgeordneten des Europäischen Parlaments für rechtswidrig und haben des-sen Nichtigerklärung beim Europäischen Gericht Erster Instanz beantragt49. Am 2. Mai 2000 konnten sie im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes eine einstweilige Anordnung erwirken und so den Vollzug des Beschlusses des Europäischen Parlaments teilweise aussetzen50. Im Gegensatz zum Rat und zum Europäischen Parlament hat die Europäi-sche Zentralbank51 am 7. Oktober 1999 einen eigenen Beschluss über Be-trugsbekämpfung gefasst.52 Für die Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen, die sich gegen die finanziellen Interessen der EZB richten, ist die Direktion Interne Revision zuständig53. Um die Unab-hängigkeit der Direktion Interne Revision zu gewährleisten, wurde ein Aus-

47 Beschluss des Rates vom 25. Mai 1999 über die Bedingungen und Modalitäten der

internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemein-schaft (1999/394/EG, Euratom), ABl. Nr. L 149 vom 16.06.1999, S. 36ff.

48 Siehe hierzu den Bericht des Europäischen Parlaments über die Änderungen der Ge-schäftsordnung im Anschluss an die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämp-fung (OLAF) vom 16.11.1999 -A 5 - 0066/1999.

49 Willi Rothley u.a. ./. Europäisches Parlament, Rs. T-17/00, ABl. Nr. C 102 vom 08.04.2000, S. 30f.; siehe auch Thym, Europaabgeordnete gegen Europaparlament, EuR 2000, S. 990ff.; siehe auch Rabe, OLAF - auch ein Rechtsproblem, NVwZ Son-derheft 2001, S. 54ff.

50 Pressemitteilung Nr. 32/2000 vom 2. Mai 2000, Beschluss des Präsidenten des Ge-richts in der Rechtssache T-17/00 R, Willi Rothley u.a. ./. Europäisches Parlament, http://curia.eu.int/de/cp/aff/cp0032de.htm (15. Juli 2000).

51 Im Folgenden: EZB. 52 Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999 über Betrugsbekämp-

fung (EZB/1999/5), ABl. Nr. L 291 vom 12.11.1999, S. 36ff.; siehe auch Dutzler, OLAF or the Question of Applicability of Secondary Community Law to the ECB, Rn. 3 a.E.

53 Erwägungsgrund Nr. 8 des Beschlusses der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999 über Betrugsbekämpfung (EZB/1999/5), ABl. Nr. L 291 vom 12.11.1999, S. 36.


10

schuss für Betrugsbekämpfung errichtet54. Dieser Ausschuss für Betrugsbe-kämpfung soll die Tätigkeit der Direktion Interne Revision kontrollieren und sicherstellen, dass die internen Standards und Verhaltenskodizes der EZB eingehalten werden55. Gegen den Beschluss der EZB über Betrugsbekämpfung hat die Kommis-sion am 14. Januar 2000 Klage eingereicht56, da dieser nach Ansicht der Kommission gegen Art. 4 OLAF-Verordnung verstoße.

5. Der Überwachungsausschuss des OLAF

Art. 4 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des OLAF57 ordnet die Einsetzung eines Überwachungsausschusses an, der die Wahrnehmung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes regelmäßig kontrollieren soll. Aufgabe dieses Ausschusses ist gem. Art. 1 der Geschäftsordnung des Ü-berwachungsausschusses des OLAF58 die Unabhängigkeit von OLAF ge-genüber den Regierungen, Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen durch regelmäßige Kontrollen der Untersuchungstätigkeit des OLAF zu stärken59. Der OLAF-Überwachungsausschuss, der sich aus fünf unabhängigen exter-nen Mitgliedern zusammensetzt60, führt die Kontrollen der Untersuchungs-tätigkeit des OLAF durch, indem er die vom Direktor des OLAF erteilten Informationen über dessen Tätigkeit prüft. Ferner erhält der Ausschuss Zu-

54 Art. 1 Abs. 1 des Beschlusses der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999

über Betrugsbekämpfung (EZB/1999/5), ABl. Nr. L 291 vom 12.11.1999, S. 36. 55 Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999

über Betrugsbekämpfung (EZB/1999/5), ABl. Nr. L 291 vom 12.11.1999, S. 36. 56 Mitteilung des Gerichtshofes, Kommission ./. Europäische Zentralbank, Rs. C-11/00,

ABl. Nr. C 122 vom 29.4.2000, S. 8f. 57 Beschluss der Kommission vom 28. April 1999, (1999/352/EG,EGKS, Euratom),

ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 21. 58 Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF, ABl. Nr. L 41 vom

15.02.2000, S. 12 ff. 59 Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF, ABl. Nr. L 41 vom

15.02.2000, S. 14; Gleß, Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung, EuZW, 1999, S. 618, 620.

60 Art. 5 Abs. 1 Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF, ABl. Nr. L 41 vom 15.02.2000, S. 14.


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gang zu sämtlichen Dokumenten, Unterlagen sowie von OLAF gespeicher-ten Daten61.

II. Die Aufgaben und Befugnisse von OLAF im Allge-meinen

Ziel von OLAF ist die intensivere Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interes-sen der Europäischen Gemeinschaft62. Um dieses Ziel zu erreichen, soll OLAF administrative Untersuchungen durchführen63. Der Begriff der "ad-ministrativen Untersuchungen" umfasst sowohl externe als auch interne Un-tersuchungen64. Neben der Durchführung administrativer Untersuchungen ist es Aufgabe des OLAF, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zum Zwecke der Betrugsbekämpfung zum Nachteil der finanziellen Interessen der EG zu un-terstützen und zu koordinieren65. Für die Erfüllung dieser koordinierenden und konzeptionellen Aufgaben kommt dem Amt keine Unabhängigkeit zu66.

1. Interne Untersuchungen

Nach Art. 4 Abs. 1 OLAF-Verordnung führt OLAF administrative Unter-suchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agentu-ren durch. Diese internen Untersuchungen sollen unter Einhaltung der Vor-schriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie des Statuts unter den Bedingungen und Modalitäten er-folgen, die in der OLAF-Verordnung und den von den jeweiligen Organen,

61 Art. 3 Abs. 1 Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF, ABl. Nr. L

41 vom 15.02.2000, S. 14. 62 Dutzler, OLAF or the Question of Applicability of Secondary Community Law to the

ECB, Rn. 1 a.E.; Art. 1 Abs. 1 Verordnung (EG) 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3.

63 Art. 2 Verordnung (EG) 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3 definiert den Begriff der „administrativen Untersuchungen“; siehe auch: Schutz der finanziellen In-teressen der Gemeinschaften und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 2000 -, KOM(2001) 255 endg./2, S. 22.

64 Art. 3 und 4 Verordnung (EG) 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3f. 65 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG) 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3. 66 Mager, Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), ZEuS 2000, S. 182.


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Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen erlassenen Beschlüssen über die internen Untersuchungen67 vorgesehen sind. Die OLAF-Verordnung68 enthält nähere Bestimmungen für die internen Un-tersuchungen. Gemäß Art. 4 Abs. 2 OLAF-Verordnung69 erhalten die Be-diensteten des OLAF ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen, Ämter sowie Agenturen70. Von allen Dokumenten und Datenträger können Kopien angefertigt oder Auszüge von diesen Dokumenten erhalten werden. Darüber hinaus können diese Dokumente sichergestellt werden, soweit ein mögliches Verschwinden verhindert werden soll. Ferner sind alle Amtsträger und Bediensteten zur Kooperation mit dem Amt verpflichtet71. Nach jeder durchgeführten Untersuchungen erstellt OLAF einen Bericht, aus dem sich der jeweils festgestellte Sachverhalt und gegebenenfalls die festgestellte Schadenshöhe ergibt, einschließlich der Empfehlung des OLAF-Direktors über die zweckmäßigen Folgemaßnahmen72. Die Untersuchungsberichte des OLAF haben gem. Art. 9 Abs. 2 OLAF-Verordnung Beweiswert73. Die Or-gane, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind verpflichtet, nach Ab-schluss der internen Untersuchung, die erforderlichen Folgemaßnahmen,

67 Vgl. z.B. Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999 über Be-

trugsbekämpfung (EZB/1999/5), ABl. Nr. L 291 vom 12.11.1999, S. 36ff; Beschluss des Rates vom 25. Mai 1999 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Un-tersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (1999/394/EG, Euratom), ABl. Nr. L 149 vom 16.06.1999, S. 36ff.

68 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 1ff. 69 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4. 70 Aufgrund der einstweiligen Anordnung durch Beschluss des Präsidenten des Europäi-

schen Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-17/00 R Willy Rothley u.a./Parlament, Pressemitteilung Nr. 32/2000 vom 2. Mai 2000, http://curia.eu.int/de/cp/aff/cp0032de.htm (15. Juli 2000), wurde dem Europäischen Parlament aufgegeben, den Bediensteten des OLAF nur mit Zustimmung der antrag-stellenden Abgeordneten Zugang zu deren Räumen zu gewähren, da der Präsident des Gerichts im Rahmen seiner Prüfung vorläufig zum Ergebnis kommt, die Immunität der Parlamentarier durch Eingriffe des OLAF beeinträchtigt sein könnte.

71 Art. 4 Abs. 6 lit. a Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4 und Art. 6 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vom 25.05.1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4 i.V.m. Standardbeschluss, Beschluss des Rates vom 25. Mai 1999, (1999/394/EG, Euratom), ABl. Nr. L 149 vom 16.06.1999, S. 36ff.

72 Art. 9 Abs. 1 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 5.

73 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 5.


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insbesondere disziplinarrechtlicher oder justitieller Art zu ergreifen und den OLAF-Direktor hierüber in Kenntnis zu setzen74. Unbeschadet der nach dem Untersuchungsbericht zu treffenden Folgemaß-nahmen, werden in den Fällen, in denen ein strafrechtlich zu ahndender Sachverhalt ermittelt worden ist, die Justizbehörden des betreffenden Mit-gliedstaates unterrichtet75. Die Untersuchungen selbst müssen gem. Art. 6 Abs. 5 OLAF-Verordnung76 ohne Unterbrechung, d.h. zügig durchgeführt werden, wobei Vertraulichkeit und Anforderungen des Datenschutzes gewährleistet werden müssen, Art. 8 OLAF-Verordnung77.

2. Externe Untersuchungen

Die von OLAF durchzuführenden externen Kontrollen sind in Art. 3 OLAF-Verordnung78 definiert. Demnach führt OLAF die der Kommission durch die Kontrollverordnung übertragenen Untersuchungs- und Kontrollbefugnisse in den Mitgliedstaaten durch. Die OLAF-Verordnung nimmt hierbei ausdrück-lich auf die Kontrollverordnung und die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Ge-meinschaft79 bezug80. Die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort, die auf der Grundlage der Kon-trollverordnung durchgeführt werden, sind Gemeinschaftskontrollen, die gegebenenfalls unter Teilnahme der Beauftragten des betreffenden Mitglied-staats oder auch gemeinsam mit diesen Beauftragten81 nach den Verfahrens-

74 Art. 9 Abs. 4 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom

31.05.1999, S. 5. 75 Art. 10 Abs. 2 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom

31.05.1999, S. 5. 76 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4. 77 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 5. 78 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3. 79 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den

Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 1ff., im Folgenden: Sanktionsverordnung.

80 Erwägungsgrund Nr. 9 Verordnung (EG) 1073/1999 vom 25. Mai 1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 2.

81 Art. 4 Abs. 1 und 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.


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vorschriften dieser Verordnung und dem anwendbaren Gemeinschaftsrecht82 durchgeführt werden sollen. Die Bediensteten der Kommission haben bei sich der Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen von Ort an die im Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen Verfahrensvorschriften zu halten, wenn weder die Kontrollverordnung noch das Gemeinschaftsrecht insgesamt keine Be-stimmungen zur Regelung einer konkreten Frage enthält83. Aus diesem Vorbehalt über die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts geht hervor, dass die Verpflichtung zur Einhaltung des nationalen Rechts wieder in den Zusammenhang der allgemeinen Grundsätze des Gemein-schaftsrechts zu stellen ist84.

C. Der Schutz der finanziellen Interessen der Ge-meinschaft

Aufgrund der Schwächung der Gemeinschaftsaktivitäten durch vorenthal-tene oder entzogene Mittel ist der Schutz der finanziellen Interessen der Eu-ropäischen Gemeinschaft zu einem vorrangigen Problem geworden, welches - das zeigt vor allem die Interinstitutionelle Vereinbarung - von allen Orga-nen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu lösen versucht wird. Die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes und der Marktordnungsmecha-nismen werden durch die Entziehung und Vorenthaltung der finanziellen

82 Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 83 Vgl. zu der praktischen Umsetzung der Kontrollverordnung das Arbeitspapier der

Kommissionsdienststellen über die Anwendung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommis-sion zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft gegen Be-trügereien und andere Unregelmäßigkeiten vom 11.4.2000, KOM(2000) XXX, S. 6ff.

84 Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen über die Anwendung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Ge-meinschaft gegen Betrügereien und andere Unregelmäßigkeiten vom 11.4.2000, KOM(2000) XXX, S. 11.

C. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

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Mittel gefährdet85. Zudem entstehen durch die Osterweiterung der Europäi-schen Union neue Risiken für die finanziellen Interessen der Gemein-schaft86. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist primärrechtlich in Art. 280 EGV verankert87. Mit dieser ausführlichen Vorschrift erhofft sich die Kommission eine neue Dynamik im Bereich der Betrugsbekämpfung88. Adressat der Vorschrift sind in erster Linie die Mitgliedstaaten, da diese bei der Vereinnahmung und Verausgabung der Finanzmittel mangels eines ei-genständigen Verwaltungsunterbaus der Gemeinschaft die Hauptakteure sind89. Nach Art. 280 EGV sind die Mitgliedstaaten zur Gleichstellung der finan-ziellen Interessen der Gemeinschaft mit den nationalen Finanzinteressen verpflichtet. Diese Pflicht zur Gleichstellung wird auch als „Assimilierungs-pflicht“ bezeichnet90. Im Gegensatz zu ex-Art. 209a EGV enthält Art. 280 EGV neben der Koor-dinierungs- und Assimilierungspflicht in seinem neuen Abs. 4 eine Ermäch-tigungszuweisung an den Rat, im Mitentscheidungsverfahren nach Art. 189b EGV alle erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen zu beschließen. Hiermit besteht erstmals neben der mitgliedstaatlichen Kompetenz eine Kompetenz

85 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 3; Heizer, S. 1 f.; Sieber, in: FS Geerds,

S. 113, 120; Magiera, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 209a, Rn. 3, Sherlock, ELR 1991, S. 20, 26; Spannovsky, Schutz der Finanzinteressen, JZ 1992, S. 1160.

86 European Commission, Fight against fraud, Work Programm 1998/99, KOM (98) 278 final, S. 10ff.; siehe auch „Acht Milliarden Mark verschleudert“, Kurzbericht, Krimi-nalistik 1999, S. 794.

87 Ex-Art. 209a EGV; Text des Vertrages in ABl. Nr. C 340 vom 10.11.1997, S. 1ff. 88 „Kommission berichtet über Betrugsbekämpfung“, Europa-Report, EuZW 1998,

S. 451. 89 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 6. 90 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 18;

Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 7; Heine, Kontroll- und Sanktionssysteme, WiVerw 1996, S. 149, 150; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommis-sion, S. 5f.; Lecou, OLAF, AGON no 24, 1999, S. 9, 10.


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der Gemeinschaft, umfassende Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu ergreifen91.

I. Die finanziellen Interessen der Gemeinschaft Da OLAF unter anderem durch externe Kontrollen bei Wirtschaftsbeteilig-ten die finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten schützen soll, gilt es zunächst darzustellen, was unter den Begriff der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu verstehen ist. Die finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft bestehen in der recht- und ordnungsgemäßen Vereinnahmung und Verausgabung der ihr zu-stehenden Mittel92. Nahezu alle Einnahmen und Ausgaben werden seit dem Fusionsvertrag von 1965 in einem Gesamthaushaltsplan zusammengefasst93. Der Begriff der finanziellen Interessen ist jedoch weiter als der des Gesamt-haushalts94. Über die im Gesamthaushaltsplan ausgewiesenen Mittel hinaus werden alle Einnahmen und Ausgaben erfasst, die von den Gemeinschaften

91 Wolffgang, Betrugsbekämpfung im Marktordnungsrecht, in: Ehlers/Wolffgang (Hrsg.),

Rechtsfragen der Europäischen Marktordnungen, S. 209, 241; Mitteilung der Kom-mission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, Betrugsbekämpfung, Koncept für eine Gesamtstrategie, KOM (2000) 358 endgültig, S. 4.

92 Wolffgang/Ulrich, Der Schutz der finanziellen Interessen der EG, EuR 1998, S. 616; Magiera, Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, in: Wendt (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Steuern. FS Friauf, S. 17; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 1.

93 Art. 20 Abs. 1 Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsa-men Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 (67/443/EWG) (67/27/Euratom), ABl. Nr. C 152 vom 13.07.1967, S. 1ff.; Hölscheidt, Haushaltsrecht der Europäischen Gemeinschaften, DÖV 1987, S. 537ff; Häde, Fi-nanzverfassung der Europäischen Gemeinschaften, EuZW 1993, S. 402, 403; Ma-giera, Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, in: Wendt (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Steuern., FS Friauf, S. 17; siehe auch Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2001, ABl. Nr. L 56 vom 26. Februar 2001, S. 1ff.

94 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a, Rn. 16.


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bzw. ihren Organen und Einrichtungen selbst oder in deren Auftrag verwal-tet werden95.

1. Einnahmen

Die primärrechtliche Grundlage für die Einnahmen der Gemeinschaft bildet Art. 269 EGV, wonach der Haushalt unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert wird96. Ursprünglich wurde die damalige EWG durch Finanzbeiträge der Mitglied-staaten finanziert, die nach dem in Art. 200 Abs. 1 und 2 EWGV a.F. wie-dergegebenen Schlüssel aufgebracht wurden97. Durch Beschluss des Rates vom 21. April 1970 wurden diese Finanzbeiträge schrittweise durch Eigen-mittel der EG ersetzt98. Grundlage für das Finanzierungssystem der Gemein-schaft ist seit dem 1.1.1995 der Beschluss des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften99. Der Europäische Rat hat für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 bereits einen neuen Beschluss über das Eigenmittelsystem der Gemeinschaften erlassen, der im

95 Vgl. Art 1 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom

18. Dezember 1995, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 1ff; Art. 1 Abs. 1 lit. a Über-einkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49; Wolffgang/Ulrich, Schutz der finanziellen Interessen der EG, EuR 1998, S. 616, 617.

96 Eine kurze Darstellung des Eigenmittelsystems findet sich bei Bardong, Die Eigen-mittel der EU, in: Rinsche/Friedrich (Hrsg.), Weichenstellung für das 21. Jahrhundert, S. 230ff; zur finanziellen Autonomie der Gemeinschaft siehe Brinkhorst, Haushalts-recht der EU, S. 3ff.

97 Bleckmann, Europarecht, Rn. 1247; Schweitzer, Europarecht, Rn. 748; Streinz, Euro-parecht, Rn. 581; Herdegen, Europarecht, Rn. 262.

98 Beschluss des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (70/243/EGKS, EWG, Eura-tom), ABl. Nr. L 94 vom 21.04.1970, S. 19ff.; zur Rechtsnatur der Eigenmittelbe-schlüsse siehe Häde Finanzausgleich, S. 429ff.

99 Beschluss des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Eu-ropäischen Gemeinschaften (94/728/EG, Euratom), ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994, S. 9ff.; siehe auch Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Ei-genmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 1ff.; zur Entwick-lung des Eigenmittelsystems der Gemeinschaft siehe auch Waldhoff, in: Cal-liess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rn. 1f.


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Wesentlichen dem zur Zeit gültigen Eigenmittelbeschluss 94/728/EG, Euratom entspricht100. Die Einnahmen der Europäischen Gemeinschaft setzen sich gem. Art. 1 Abs. 2 des Eigenmittelbeschlusses 94/728/EG, Euratom aus den Ei-genmitteln und aus den sonstigen Einnahmen zusammen101. Dabei kann zwischen den traditionellen Eigenmitteln sowie den Eigenmitteln auf der Grundlage der mitgliedstaatlichen Bruttosozialprodukte, den Eigenmitteln aus den mitgliedstaatlichen Mehrwertsteuereinnahmen und den sonstigen Einnahmen unterschieden werden102.

a) Traditionelle Eigenmittel Zu den traditionellen Eigenmitteln gehören die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die von den Gemeinschaftsorganen eingeführt worden sind oder noch einge-führt werden, sowie Zölle auf die Erzeugnisse, die unter den Vertrag zur Gründung der EGKS fallen103. Ferner zählen zu den originären Eigenmitteln die Abschöpfungen, Prämien, Zusatz- oder Ausgleichsbeträge und andere Abgaben auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, sowie Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehen sind104.

aa) Agrarabschöpfungen Die im Eigenmittelbeschluss 1994 vorgesehenen Agrarabschöpfungen, die den Unterschied zwischen Gemeinschafts- und Weltmarktpreis ausgleichen sollten, sind nach den GATT-Verhandlungen in der Uruguay-Runde nach langem Streit zwischen Europa und den USA verboten worden. Die Ge-meinschaft musste diese Agrarabschöpfungen schrittweise durch Zölle er-

100 Beschluss des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der

Europäischen Gemeinschaften (2000/597/EG, Euratom), ABl. Nr. L 253 vom 07.10.2000, S. 42ff.

101 Häde, Finanzausgleich, S. 439ff.; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 11 m.w.N.

102 Schweitzer, Europarecht, Rn. 750. 103 Art. 2 Abs. 1 lit. b) Beschluss 94/728/EG, Euratom, ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994,

S. 9, 10. 104 Art. 2 Abs. 1 lit. a) Beschluss 94/728/EG, Euratom, ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994,

S. 9, 10; siehe auch Schweitzer, Europarecht, Rn. 751; Prieß/Spitzer, Betrugsbe-kämpfung in der EG, EuZW 1994, S. 297; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 13; vgl. dazu Oppermann, Europarecht, Rn. 830ff.


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setzen, um so Drittstaaten den Zugang zum Gemeinschaftsmarkt zu gewäh-ren105.

bb) Zuckerabgaben Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker sieht sowohl eine Produkti-onsabgabe als auch eine Lagerkostenabgabe vor106. Die Produktionsabgabe auf Zucker und Isoglucose soll einen rechnerischen Ausgleich für die Verluste der Gemeinschaft darstellen, die durch den Ex-port von innerhalb der Gemeinschaft nicht verbrauchten Zucker entstehen. Denn durch den Export entstehen der Gemeinschaft aufgrund des höheren Weltmarktpreises nicht unerhebliche Kosten, die ihren Grund in den Agrar-erstattungen finden107. Die Lagerkostenabgabe für Zucker soll im Verlaufe eines Jahres einen gleichmäßigen Zuckerabsatz sicherstellen. Diese Abgabe wird zum Zeit-punkt des Absatzes erhoben. Damit sollen die im EG-Haushalt anfallenden Kosten zur Lagerung von Zucker vergütet werden108.

cc) Zölle Entsprechend der Systematik des Eigenmittelbeschlusses gehören die Zölle zu den traditionellen Eigenmitteln der Gemeinschaft109. Diese Einnahmen entstehen aus der Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs auf den Handel mit Waren, die aus Drittstaaten in das Gebiet der Gemeinschaft eingeführt werden. Seit dem Eigenmittelbeschluss 1988 gehören hierzu auch die Zölle, die auf die unter den Vertrag über die Gründung des EGKS fallenden Er-zeugnisse erhoben werden110.

105 Siehe das Übereinkommen über die Landwirtschaft, ABl. Nr. L 336 vom 23.12.1994,

S. 22, 23; vgl. hierzu auch Halla-Heißen, Auswirkungen der Uruguay-Runde, ZfZ 1995, S. 370, 371; Schrömbges, Die Auswirkungen der Uruguay-Runde des GATT/WTO, ZfZ 1996, S. 2, 4.

106 Siehe die Verordnung (EG) Nr. 2038/1999 des Rates vom 13.09.1999 über die ge-meinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 252 vom 25.09.1999, S. 1 ff.; Häde, Finanzausgleich, S. 440f.

107 Messal, Eigenmittelsystem der EG, S. 49. 108 Messal, Eigenmittelsystem der EG, S. 50. 109 Art. 2 Abs. 1 lit. b) Beschluss 94/728/EG, Euratom, ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994,

S. 9, 10; Bleihauer, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, Rn. 1381 ff.

110 Magiera, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 201, Rn. 17.


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b) Mehrwertsteuereigenmittel Seit dem Eigenmittelbeschluss von 1970 tragen die aus den mitgliedstaatli-chen Mehrwertsteuereinnahmen gewonnenen Mittel zur Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts bei111. Gem. Art. 2 Abs. 1 lit. c) Eigenmittelbe-schluss 1994 fallen hierunter sämtliche Einnahmen, die sich aus der Anwen-dung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die nach Ge-meinschaftsvorschriften bestimmte einheitliche MWSt.-Eigenmittelbemes-sungsgrundlage ergeben112. Dieser für jeden Mitgliedstaat errechnete Betrag wird von den sich aus dem nationalen Recht ergebenden Steuereinnahmen jedes Mitgliedstaates abgezogen und von diesem Mitgliedstaat an die Ge-meinschaft überwiesen113.

c) Bruttosozialprodukteigenmittel Die Bruttosozialprodukteigenmittel wurden erstmals mit dem Eigenmittel-beschluss 1988114 eingebracht, um dem Aspekt der Beitragsgerechtigkeit Rechnung zu tragen115. Hierbei handelt es sich gem. Art. 2 Abs. 1 lit. d) Ei-genmittelbeschluss 1994 um Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines im Rahmen des Haushaltsverfahrens unter Berücksichtigung aller übrigen

111 Beschluss des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der

Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (70/243/EGKS, EWG, Eu-ratom), ABl. Nr. L 94 vom 21.04.1970, S. 19ff.; ausführlich hierzu siehe Messal, Ei-genmittelsystem der EG, S. 63ff.

112 Häde, Finanzausgleich, S. 442f.; Schweitzer, Europarecht, Rn. 752; Höl-scheidt/Baldus, DÖV 1997, S. 866, 867; ausführlich zu den Eigenmitteln aus mit-gliedstaatlichen MWSt-Einnahmen siehe: Hidien, Der Rechtscharakter der Mehr-wertsteuer-Einnahmen der EU, EuR 1997, S. 95ff.; Geiger, EUV/EGV, Art. 269, Rn. 8.

113 Pache, Schutz der finanziellen Interessen, S. 46f. m.w.N.; siehe auch die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 über die endgültige ein-heitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuereigenmittel, ABl. Nr. L 155 vom 07.06.1989, S. 9ff, geändert durch Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999, ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1ff.; zur „Nettozah-lerproblematik“ siehe Tillich, Haushalt und Finanzen der EU, in: Rinsche/Friedrich (Hrsg.) Weichenstellung für das 21. Jahrhundert, S. 234ff., Clostermeyer, Deutsch-land - „Zahlmeister“ Europas?, in: Caesar (Hrsg.) Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, S. 141ff.; Deffaa, Deutschland - „Zahlmeister“ Europas?, in: Caesar (Hrsg.) Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, S. 153ff.

114 Beschluss des Rates vom 24. Juni 1988 über das System der Eigenmittel der Gemein-schaft (88/376/EWG, Euratom), ABl. Nr. L 185 vom 15.07.1988, S. 24ff.

115 Zum Aspekt der Beitragsgerechtigkeit siehe Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rn. 18ff.


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Einnahmen festzulegenden Satzes auf den Gesamtbetrag des Bruttosozial-produkts aller Mitgliedstaaten, das nach gemeinschaftlichen Regeln festge-setzt wird116. Im Wesentlichen kommt den Bruttosozialprodukteigenmittel die Funktion der Restfinanzierung zu, was zuvor auch Aufgabe der Mehr-wertsteuereigenmittel war117.

2. Sonstige Einnahmen

Sonstige Einnahmen sind die Steuern der Bediensteten der Gemeinschaf-ten118, sowie die Verwaltungseinnahmen der Gemeinschaft, wie z.B. Gebüh-ren, Zwangsgelder, Säumniszinsen, Geldbußen, verfallene Kautionen, Stif-tungen und Schenkungen. Hinzu kommen evtl. Haushaltsüberschüsse und Einnahmen aus Verkäufen und Vermietungen von Gemeinschaftseinrichtun-gen119.

3. Ausgaben

Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft setzt neben der ordnungsgemäßen Vereinnahmung der Haushaltsmittel ebenfalls voraus, dass vom Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehene Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts verhindert werden.

a) Ausgabenkompetenz Im Gegensatz zu den Einnahmen sind die Bereiche, in denen die Gemein-schaft Ausgaben tätigen darf oder muss, primärrechtlich nicht ausdrücklich geregelt120.

116 Vgl. Hölscheidt/Baldus, DÖV 1997, S. 866, 867; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert,

EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rn. 8. 117 Häde, Finanzausgleich, S. 444. 118 Siehe die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 260/68 des Rates vom

29. Februar 1968 zur Festlegung der Bestimmungen und des Verfahrens für die Er-hebung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 56 vom 04.03.1968, S. 8ff.; Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2459/98 des Rates vom 12. November 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 260/68 des Rates zur Festlegung der Bestimmungen und des Verfahrens für die Erhe-bung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 307 vom 17.11.1998, S. 3.

119 Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rn. 9; zu den Steuern und Gehaltsabzügen der EG-Bediensteten siehe Messal, Eigenmittelsystem der EG, S. 60ff.; Pache, Schutz der finanziellen Interessen, S. 49.

120 Pache, Schutz der finanziellen Interessen, S. 51.


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Art. 268 EGV ordnet an, dass alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Haushaltsjahr zu veranschlagen sind und in den Haushaltsplan einzusetzen sind. Die Einstellung der Ausgaben in den jährlichen Haushaltsplan ist in Art. 271 EGV normiert, während Art. 272 EGV das Haushaltsverfahren re-gelt. Die Kompetenz der Gemeinschaft, Ausgaben zu tätigen, folgt aus den ihr zugewiesenen Aufgaben. Dabei können zwei Arten von Ausgaben unter-schieden werden. Zum einen besitzt die Gemeinschaft die Kompetenz, Ver-waltungsausgaben zu tätigen. Diese Ausgaben umfassen die Personal- und Sachkosten der Gemeinschaft und ihrer haushaltsrechtlich eingegliederten Einrichtungen121. Neben diesen Verwaltungsausgaben besitzt die Gemeinschaft die Kompe-tenz, Leistungsausgaben zu tätigen. Dies sind diejenigen Ausgaben, die di-rekt oder indirekt der Vertragserfüllung dienen122. Diese im Zusammenhang mit den Sachpolitiken stehende Befugnis, Ausgaben zu tätigen, ist die logi-sche Konsequenz aus der Zuweisung einer Aufgabenkompetenz an die Ge-meinschaft und die damit einhergehende Befugnis, diese Aufgaben durch den Einsatz finanzieller Mittel zu erfüllen123.

b) Ausgabenbereiche Die von der Gemeinschaft getätigten Ausgaben können anhand des Haus-haltsplans in verschiedene Bereiche eingeteilt werden. Im folgenden sollen die Ausgabenbereiche näher dargestellt werden, die für Betrug und andere Unregelmäßigkeiten anfällig sind.

121 Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 18/8. 122 Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 18/9. 123 Siehe hierzu Messal, Eigenmittelsystem der EG, S. 28ff.; Griese, Finanzierung der

EU, EuR 1998, 462, 465, Pache, Schutz der finanziellen Interessen, S. 51; Bieber, Die Ausgaben der EG, EuR 1982, S. 115, 118.


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aa) Agrarpolitik Die Ausgaben für den Agrarbereich124 stellen mit einem Anteil von 45,5% und einem Betrag von ca. 43 Mrd. Euro den größten Anteil im Gemein-schaftshaushalt dar125. Zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik wurde der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefond für die Landwirt-schaft (EAGFL)126 errichtet127. Grundlage für die Schaffung des EAGFL ist Art. 40 Abs. 4 EWGV (Art. 34 Abs. 3 EGV n.F.). Der EAGFL besteht aus zwei Abteilungen. Durch die Abteilung Ausrichtung werden Strukturmaß-nahmen finanziert128, während die Abteilung Garantie die Finanzierung der Ausgaben übernimmt, die sich im Rahmen der Marktordnungen der gemein-

124 Zur Problematik der sog. negativen Ausgaben im Agrarbereich, also Einnahmen aus

wiedereingezogenen Beträgen infolge von Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten, Berichtigungen der Vorschüsse gem. Art. 7 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999, „Gewinne“ aus dem Verkauf öffentlicher Lagerbestände, Zusatzabgabe auf die über-schüssige Erzeugung von Milch und finanzielle Folgen der Rechnungsabschlussent-scheidungen siehe Stellungnahme des Rechnungshofes Nr. 1/2001 zu einem Vor-schlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie anderer Verordnungen betreffend die Gemeinsame Agrarpolitik, ABl. Nr. C 55 vom 21.02.2001.

125 Siehe Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2001, SEC (2001) 150 - DE, S. 5; Mennens, La fraude aux intérêts financiers de la Communauté, in: Delmas-Marty (Hrsg.), Quelle Politique Pénale pour l’Europe?, S. 121, 123f.; sie-he auch Europäische Kommission, GD Landwirtschaft, Die Gemeinsame Agrarpoli-tik, Rückblick 2000, S. 17.

126 Verordnung (EWG) Nr. 25/62 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. 30 vom 20. April 1962, S. 991ff.; Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13ff., ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Ra-tes vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103ff.

127 Mota de Campos, Direito Comunitário, III. Vol., S. 668. 128 Barents, The Agricultural Law of the EC, S. 189; Gautron, Droit européen, S. 198.


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samen Agrarpolitik durch die zur Marktregulierung dienenden Interventio-nen und durch die Erstattungen für Ausfuhren in Drittstaaten ergeben129. Zwar werden die in den gemeinsamen Marktordnungen vorgesehenen Inter-ventionsmaßnahmen von den Mitgliedstaaten durchgeführt130, dennoch han-delt es sich bei diesen Geldbeträgen um Finanzmittel der Gemeinschaft131, so dass sie in den Bereich der finanziellen Interessen der Gemeinschaft fal-len132.

bb) Struktur- und Regionalpolitik Die europäische Struktur- und Regionalpolitik findet ihre primärrechtliche Grundlage in den Art. 158 bis 162 EGV. Die in Art. 3 Abs. 1 lit. k, Art 158 Abs. 1 EGV normierte allgemeine strukturpolitische Aufgabe der Gemein-schaft besteht darin, durch die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft zu för-dern133. Bei der Durchführung dieser Politik spielen die Strukturfonds der Gemeinschaft, der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE)134 und der Europäischen Sozialfonds (ESF), der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, Abt. Ausrichtung) so-

129 Barents, The Agricultural Law of the EC, S. 188; ausführlich zur Agrarfinanzierung:

Gottsmann, Der Gemeinsame Agrarmarkt, I C 56, S. 1ff.; Gilsdorf/Priebe, in: Gra-bitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 40, Rn. 99f.; Thiele, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 34 Rn. 41 EGV; Geiger, EUV/EGV, Art. 34 EGV, Rn 27ff.; siehe auch Halla-Heißen, Grundlagen des Ausfuhrerstattungsrechts, in: Ehlers/Wolffgang, Rechtsfragen der Europäischen Marktordnungen, S. 37ff.; Schwerdtfeger, Reform der Strukturfonds, S. 46ff.; Gilsdorf, Gemeinschaftssubventionen im Bereich der Land-wirtschaft, in: Börner/Bullinger (Hrsg.), Subventionen im Gemeinsamen Markt, S. 215, 224ff.

130 Thiele, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 34 EGV, Rn. 43. 131 Mota de Campos, Direito Comunitário, III. Vol., S. 668. 132 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 18. 133 Berend, Die Notwendigkeit der Strukturfondsreform, in: Rinsche/Friedrich (Hrsg.),

Weichenstellung für das 21. Jahrhundert, S. 267; Priebe, in: Schwarze, EU-Kommen-tar, Art. 158, Rn. 2f.; Geiger, EUV/EGV, Art. 158, Rn. 2; siehe hierzu auch Bericht der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, dem Wirtschafts- und Sozi-alausschuss und den Ausschuss der Regionen, Zweiter Bericht über den wirtschaftli-chen und sozialen Zusammenhalt, KOM(2001) 24 endg.

134 Vgl. die Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. Nr. L 213 vom 13.08.1999, S. 1ff.; siehe auch Mitteilung der Kommission, „Die Regio-nen in der neuen Wirtschaft“, Leitlinien für die innovativen Maßnahmen des EFRE im Zeitraum 2000-2006, KOM(2001) 60 endg.


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wie das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF)135 eine große Rolle. Neben diesen Strukturfonds, die durch die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 zusammengefasst worden sind136, wurde zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft der Kohäsionsfonds137 ein-gerichtet. Dieser Fonds leistet einen finanziellen Beitrag zu Vorhaben, die zur Erreichung der im EUV festgesetzten Ziele förderlich sind. Der Fonds kann z.B. Umweltvorhaben unterstützen, die zur Erreichung der Ziele von Art. 174 EGV138 dienen139. Weitere Ziele können z.B. die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit oder die Förderung der Beschäftigung junger Men-schen sein140.

135 Siehe Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 zur Ein-

führung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur, ABl. Nr. L 389 vom 31.12.1992, S. 1ff.; geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1181/98 des Rates vom 4. Juni zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 zur Einfüh-rung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur, ABl. Nr. L 164 vom 09.06.1998, S. 1f.; siehe auch die Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, ABl. Nr. L 337 vom 30.12.1999, S. 10ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1451/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 9f.; Verordnung (EG) Nr. 1227/2001 des Rates vom 18. Juni 2001 zur Abweichung einzelner Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingun-gen der gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, ABL. Nr. L 168 vom 23.06.2001, S. 1f.; Grünbuch der Europäischen Kommission, Die Zukunft der Gemeinsamen Fischereipolitik, Band II, S. 23f.

136 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Be-stimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 1ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1447/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Struk-turfonds, ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 1f.

137 Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohä-sionsfonds, ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1ff.; geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 21. Juni 1999, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 57ff.; geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1265/1999 des Rates vom 21. Juni 1999, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 62ff.

138 Art. 130r EGV a.F. 139 Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errich-

tung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1ff. 140 Gautron, Droit européen, S. 202.


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Die Bedeutung dieser Fonds im Bereich der Problematik des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird anhand der für sie vorgesehe-nen Finanzmittel für die jeweiligen Interventionen deutlich. Im Förderzeit-raum 1994-1999 waren für die Verpflichtungen der Strukturfonds insgesamt 141 Mrd. ECU (in Preisen von 1992) vorgesehen. Für den Förderzeitraum 2000-2006 sind insgesamt 195 Mrd. Euro veranschlagt.141 Für die vom Ko-häsionsfonds geförderten Maßnahmen werden Mittel in Höhe 18 Mrd. Euro bereitgestellt142. Neben den Agrarausgaben bilden die Ausgaben für die Strukturpolitiken den zweitgrößten Ausgabenposten der Gemeinschaft.

cc) Weitere Ausgaben Zu den weiteren Ausgaben im Gemeinschaftshaushalt zählen einerseits die Ausgaben für die sog. internen Politiken. Dies sind Ausgaben, die im Zuge der Errichtung des Binnenmarktes für verstärkte Aktivitäten in verschiede-nen Politikbereichen getätigt wurden. Im Zuge der Errichtung des Binnen-marktes fördert die Gemeinschaft neben den Strukturpolitiken ebenfalls Maßnahmen unter anderem in den Bereichen der Energie- und Umweltpoli-tik, Bildung und Kultur sowie sog. Transeuropäische Netze.143 Zu den weiteren Ausgaben zählen ebenfalls die unter dem Begriff der exter-nen Politiken finanzierten Maßnahmen mit Drittstaaten. Hierzu gehören ins-besondere die Finanzierung der Mitarbeit mit Entwicklungsländern und die Finanzierung von Reformprogrammen in Mittel- und Osteuropa, sowie in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion. Die Ausgaben für humanitäre Zwecke sowie die Kosten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspoli-tik fallen ebenfalls unter die Ausgaben für externe Politiken.144 Ferner sind die Ausgaben für die laufende Verwaltung als Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts einzuordnen. Hierzu zählen insbesondere die Ko-sten für das Personal, die Gebäude, Material und alle sonstigen Ausgaben, die im Zusammenhang mit der Verwaltung stehen.145

141 Priebe, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 158, Rn. 1. 142 „Mittel für Strukturfonds festgelegt“, Europa-Report, EuZW 1999, S. 484. 143 Vgl. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 20 m.w.N. 144 Vgl. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 20 m.w.N. 145 Vgl. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 21 m.w.N.


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4. Haushaltsvolumen

Die Gesamteinnahmen der Gemeinschaft beliefen sich im Jahr 2000 auf ü-ber 89 Mrd. Euro und haben damit einen Zuwachs von rund 4 Mrd. Euro im Vergleich zum Haushaltsjahr 1999 erfahren146. Die Höhe der von der Gemeinschaft getätigten Ausgaben hat sich im Haus-haltsjahr 2000 - spiegelbildlich zu den Einnahmen - ebenfalls um rund 4 Mrd. Euro erhöht. Die Hauptanteile der Ausgaben liegen mit ca. 41,5 Mrd. Euro (ca. 46 %) beim EAGFL, Abteilung Garantie und mit beinahe 32 Mrd. Euro (ca. 37,8 %) bei Strukturmaßnahmen, Struktur- und Kohäsionsausga-ben, Finanzmechanismus sowie sonstige landwirtschaftliche und regionale Maßnahmen, Verkehr und Fischerei147. Für das Haushaltsjahr 2001 ist eine Steigerung der Ausgaben im Bereich der Agrarpolitik auf ca. 43.3 Mrd. Eu-ro vorgesehen148. Der Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft macht bereits anhand des Vo-lumens der Einnahmen und Ausgaben deutlich, welche Bereiche für Miss-brauch und andere Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit den finan-ziellen Mitteln der Gemeinschaft besonders reizvoll und gefährdet sind.

II. Die Schädigung der finanziellen Interessen der Ge-meinschaft

Ebenso mannigfaltig wie die Möglichkeiten der Schädigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch Betrug und andere Unregelmäßigkeiten sind deren Verursacher. Unternehmen und Privatpersonen, Bedienstete der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten oder sogar die Mitgliedstaaten selbst können für Hinterziehungen im Bereich der Zölle und Agrarzölle, sowie der Mehrwertsteuern verantwortlich sein. Neben der Einnahmenseite sind eben-so die Ausgaben der Gemeinschaft betroffen. Hierzu zählen insbesondere Manipulationen im Bereich der Beihilfen der Agrar- und Strukturfonds, die

146 Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaft

für das Haushaltsjahr 2000 (2000/81/EG, EGKS, Euratom), ABl. Nr. L 40 vom 14.02.2000, S. 7; siehe auch die endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaft für das Haushaltsjahr 1999 (1999/105/EG, EGKS, Euratom), ABl. Nr. L 39 vom 12.02.1999, S. 7.

147 Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaft für das Haushaltsjahr 2000 (2000/81/EG, EGKS, Euratom), ABl. Nr. L 40 vom 14.02.2000, S. 125.

148 Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2001, SEC(2001) 150 - DE, S. 5.


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die finanziellen Interessen der Gemeinschaft schädigen149. Im Folgenden sollen zunächst die Begriffe „Betrug“ und „andere Unregelmäßigkeiten“ bestimmt und dann die Arten der Schädigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch Wirtschaftsbeteiligte sowie der Schadensumfang näher dargestellt werden.

1. Begriffsbestimmung

Im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaft tauchen zwangsläufig die Begriffe „Betrug“ und „andere Unregel-mäßigkeiten“ auf. Vor allem in der Sanktionsverordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und in der Kontrollverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 werden diese Begriffe verwendet. Zur Definition dieser Begriffe kann nicht auf die Rechtsordnungen der ver-schiedenen Mitgliedstaaten zurückgegriffen werden, da diese bereits durch ihre unterschiedlichen Rechtssysteme gekennzeichnet sind. Aufgrund der Eigenständigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung bedürfen diese Begriffe einer eigenständigen einheitlichen Definition150. Die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Gleichheits-grundsatz verlangen, dass die Begriffe einer Vorschrift des Gemeinschafts-rechts, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht aus-drücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft autonom und einheitlich auszulegen sind, wobei diese Auslegung unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des mit der Regelung verfolgten Zweckes zu ermitteln ist151.

a) Andere Unregelmäßigkeiten Der Begriff der Unregelmäßigkeit findet sich im europäischen Sekundär-recht unter anderem in der Sanktions- und in der Kontrollverordnung wie-

149 Magiera, Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, in: FS Friauf,

S. 13; vgl. auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 22 m.w.N. 150 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a, Rn. 6. 151 EuGH Urteil vom 18. Januar 1984, Ekro BV Vee- en Vleeshandel ./. Produktschap

voor Vee en Vlees, Rs. 327/82, Slg. 1984, S. 107, 119, Rn. 11; Urteil vom 19. Sep-tember 2000, Großherzogtum Luxemburg ./. Berthe Linster u.a., Rs. C-287/98, Slg. 2000, S. I-6917, 6949, 6965f., Rn. 43.


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der152. Während die Kontrollverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 keine Definition des Begriffs der Unregelmäßigkeit bietet, findet sich in Art. 1 Abs. 2 Sanktionsverordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95153 die Umschrei-bung der Verhaltensweise, die eine Unregelmäßigkeit darstellen soll. Dem-zufolge ist der Tatbestand der Unregelmäßigkeit erfüllt, wenn eine Hand-lung oder eine Unterlassung gegen eine Bestimmung des Gemeinschafts-rechts verstößt, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Ge-meinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt oder bewirkt haben würde. Der Schaden kann sich als Ver-minderung oder Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, oder als ungerechtfertigte Ausgabe darstellen. Die Erfüllung des Tatbestandes der Unregelmäßigkeit setzt seinem Wortlaut nach kein vorsätzliches Handeln oder Unterlassen des Wirtschaftsteilneh-mers voraus. Aus diesem Umstand kann geschlossen werden, dass der Be-griff „Unregelmäßigkeit“ alle Verhaltensweisen erfasst, die sich nachteilig auf den Gemeinschaftshaushalt auswirken. Bereits aus der Wendung „Unre-gelmäßigkeit“ folgt auch, dass die jeweilige Verhaltensweise mit dem gel-tenden Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang stehen darf.

b) Betrug Der Begriff des Betruges wird weder in der Kontroll- noch in der Sankti-onsverordnung definiert. Auch Art. 280 EGV, der den Begriff „Betrüge-reien“ verwendet, bietet keine Bestimmung dieses Begriffs. Jedoch findet sich in dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften154 eine Definition des Betrugsbegriffes.

152 Der Begriff der Unregelmäßigkeit findet sich auch in Art. 8 Abs. 1 lit. b) und c), Abs.

2 Unterabs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 107f.; Art. 12 Abs. 1 lit. e) und h) Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1ff., geänd. durch Art. 1 Nr. 10 Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 12. Juni 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 60f.

153 Art.1 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 2.

154 Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49ff.


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Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a) und b) des Übereinkommens umfasst der Tatbe-stand des Betruges zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäi-schen Gemeinschaften jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung unter Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklä-rungen oder Unterlagen mit der Folge, dass Mittel aus dem Gesamthaus-haltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet wer-den, unrechtmäßig erlangt oder zurückbehalten werden bzw. rechtswidrig vermindert werden155. Eine vergleichbare Definition des Betrugsbegriffs findet sich in Art. 1 Cor-pus Juris, wobei der Tatbestand des Betruges im Sinne des Corpus Juris auch leichtfertige und grob fahrlässige Verhaltensweisen erfasst156. Die Ähn-lichkeit beider Formulierungen beruht darauf, dass sich Art. 1 Corpus Juris an der in dem Übereinkommen aufgenommenen Definition orientiert157. Aus dem Zusammenhang zwischen dem Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen, das in seinen Erwägungsgründen die Notwendigkeit der Schaffung von Straftatbeständen in den einzelnen Mitgliedstaaten er-wähnt158 und aus der im Tatbestand ausdrücklich erwähnten vorsätzlichen Begehungsweise des Betruges kann man schließen, dass der Betrugsbegriff eher im strafrechtlichen Sinne zu verstehen ist, während der Begriff der „Unregelmäßigkeit“ als Oberbegriff angesehen werden kann, der alle Ver-haltensweisen erfassen will, die nachteilige Auswirkungen auf den Gemein-schaftshaushalt haben, sofern diese mit dem geltenden Gemeinschaftsrecht nicht in Einklang stehen.

155 Art. 1 Abs. 1 lit. a) und b des Übereinkommens aufgrund von Art. K.3 des Vertrages

über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäi-schen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49f.

156 Vgl. Art. 1 des Entwurfs des Corpus Juris 2000, abgedruckt in: Del-mas-Marty/Vervaele (Hrsg.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States, Vol. I, S. 189.

157 Sicurella, in: Delmas-Marty/Vervaele (Hrsg.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States, Vol. I, S. 220; siehe auch Delmas-Marty, in: Delmas-Marty/Vervaele (Hrsg.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States, Vol. I, S. 63f.

158 Siehe 2. und 3. „Erwägungsgrund“ des Übereinkommens aufgrund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49.


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2. Erscheinungsformen der Schädigung der finanziellen Inte-ressen

Die Art und Weise der Schädigung der finanziellen Interessen der Gemein-schaften unterscheidet sich je nach Einnahmen- und Ausgabenbereich, in dem Wirtschaftsbeteiligte, einzelstaatliche Verwaltungen und deren Bedien-stete oder auch Bedienstete der Gemeinschaft selbst mit Finanzmitteln der Gemeinschaft in Berührung kommen159.

a) Unregelmäßigkeiten bei den Eigenmitteln Im Rahmen der Gemeinschaftseinnahmen können Wirtschaftsbeteiligte vor allem im Bereich der traditionellen Eigenmittel nachteilige Handlungen vornehmen, die zu einer Schädigung der finanziellen Interessen führen. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang vor allem der Bereich der Zöl-le. Das Gemeinschaftsrecht erhebt für die Einfuhr von Waren Abgaben, deren Höhe sich nach bestimmten Kriterien richtet, deren Grundlagen sich unter anderem im Zollkodex befinden160. Da die Erhebung von Zöllen oder ande-rer Maßnahmen gleicher Wirkung seit der Errichtung der Zollunion161 ver-boten ist, betreffen die betrügerischen Handlungen die Waren, die aus Nicht-Mitgliedstaaten in das Gemeinschaftsgebiet eingeführt werden162. Dabei werden Waren aus Drittstaaten fälschlicherweise als Gemeinschaftswaren deklariert, so dass Zölle nicht eingezogen werden. Der am weitesten verbreitete Verstoß liegt darin, dass falsche Angaben be-züglich des Präferenzursprungs von zur Einfuhr in die Gemeinschaft ange-meldeten Waren gemacht werden. Die Wirtschaftsbeteiligten legen dabei den Zollbehörden entweder nicht formgerechte Ursprungszeugnisse vor oder

159 Soweit im Folgenden der Begriff der Unregelmäßigkeit verwendet wird, ist damit zu-

gleich auch der des Betruges gemeint. 160 Zollkodex, Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur

Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 302 vom 19.10.11992, S. 1ff.; Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 253 vom 11.10.1993, S. 1ff.

161 Zur Zollunion siehe Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 23 EGV, Rn. 1ff. m.w.N.; Meesenburg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 23 EGV, Rn. 1ff.; Sack, in: Dauses, Hdb. EU-Wirtschaftsrecht, Bd. 1, C. II, Rn. 6ff.

162 Chavaki, Betrugsbekämpfung in der Europäischen Union, ZEuS 1999, S. 437; aus-führlich zur Umgehung von Importabgaben: Sieber, Subventions- und Steuerbetrug zum Nachteil der EG, SchwZStR 1996, S. 357, 362.


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es werden den Behörden zwar echte Ursprungszeugnisse vorgelegt, die sich jedoch auf eine Ware beziehen, die z. B. nicht unter die Übereinkunft oder Regelung fallen oder nicht im von den umgangenen Präferenzregelungen begünstigten Land gewonnen oder hergestellt wurden.163 So wurde beispielsweise in einem Fall Rindfleisch hoher Qualität in großen Mengen aus Rumänien nach Deutschland eingeführt, für welches eine Zoll-gebühr in Höhe von 17,6 % eingetrieben werden sollte. Die Ware war je-doch fälschlicherweise als von geschlachteten Ochsen stammendes Tierfut-ter deklariert worden, dessen Einfuhrgebühr lediglich 2,7 % beträgt. Auf diesem Weg sind 84,5 Mio. DM weniger Zollgebühren vereinnahmt worden als dies der Fall bei ordnungsgemäßer Deklaration der Ware gewesen wä-re.164 Das klassische Beispiel für falsche Herkunftsangaben einer Ware ist der Fall „griechischer Mais“. Ein griechisches Unternehmen führte im Mai 1986 zwei Schiffsladungen Mais nach Belgien aus. Entgegen der Erklärung, es handele sich um griechischen Mais, war die Ware in Wirklichkeit aus Jugo-slawien eingeführt worden. Aufgrund der falschen Deklaration, an der sei-nerzeit auch griechische Beamte beteiligt waren, war keine Agrarabschöp-fung zur Finanzierung der eigenen Mittel der Gemeinschaft erhoben wor-den.165 Weitere Betrugsfälle bei den Eigenmitteln sind z.B. Schmuggel mit aus Drittländern eingeführten Zigaretten zusammen mit einer beträchtlichen Er-höhung der mit falschen Warenanmeldungen verzollten Containermengen oder der sog. Kreisverkehr von Waren zur Umgehung der MWSt.-Zah-lung.166

163 KOM (1999) 590 endg. vom 17.12.1999, Schutz der finanziellen Interessen der Ge-

meinschaft und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1998, S. 26; Kuhl, UCLAF im Kampf gegen EU-Betrugskriminalität, Kriminalistik 1997, S. 105, 106.

164 Spinellis, Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen, KritV 1999, S. 141, 142; weitere Beispiele bei Rump, The legal protection of financial interests, S. 133, 135ff. und bei Wack, Legal Problems, S. 159ff.

165 EuGH, Urteil vom 21. September 1989, Kommission ./. Griechische Republik, Rs. 68/88, Slg. 1989, S. 2965, 2979, 2980, Rn. 2.

166 Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), Erster Bericht über die operati-ven Tätigleiten 1. Juni 1999 - 31. Mai 2000 vom 23.05.2000, S. 33 mit einer Darstel-lung weiterer Betrugsfälle.


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b) Unregelmäßigkeiten bei der Gemeinsamen Agrarpolitik Im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik treten die meisten Fälle von Be-trug auf167. Dies hängt einerseits damit zusammen, dass der Anteil des EAGFL, Abteilung Garantie beinahe die Hälfte der Ausgaben der Gemein-schaft ausmacht168 und andererseits die mitunter fragwürdige Subventi-onspraxis, die per se eine kriminogene Wirkung entfaltet, an kaum zu kon-trollierende Voraussetzungen anknüpft169. Darüber hinaus nehmen die Interventionen der Gemeinschaft im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik die Gestalt eines komplizierten Leistungs- und Subventionssystems an, welches ein breites Feld betrügerischer Tätig-keiten eröffnet170. Gerade auch für kriminelle Organisationen bieten die Subventionen der Gemeinschaft nicht nur ein „rentables“, sondern im Ver-gleich zu anderen Deliktstypen, wie z.B. Drogenhandel, auch ein risikoar-mes Betätigungsfeld171. Von den betrügerischen Praktiken sind in erster Linie die Marktstützungs-maßnahmen, vor allem die Ausgaben im Rahmen der gemeinsamen Markt-organisation, die Quoten und die Interventionsmaßnahmen172. Hinsichtlich des Agrarmittelbetruges können die Betrugsfälle somit in zwei Kategorien eingeteilt werden. Einerseits handelt es sich um Agrarhandelsfälle mit Dritt-staatenbezug. Die Agrarhandelsfälle betreffen insbesondere den Bereich der Ausfuhrer-stattungen und den Verkauf von verbilligten Interventionserzeugnissen in Drittländer. Die Ausfuhrerstattungen stellen die von Betrug am meisten be-troffene Ausgabenart dar. 1999 beliefen sich diese Fälle auf 38% der ge-

167 Ausführlich zur Betrugsproblematik im Agrarbereich siehe: Mögele, Betrugsbekämp-

fung im Bereich des gemeinschaftlichen Agrarrechts, EWS 1998, S. 1ff. 168 Vgl. die endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Ge-

meinschaft für das Haushaltsjahr 2000 (2000/81/EG, EGKS, Euratom), ABl. Nr. L 40 vom 14.02.2000, S. 125.

169 Sieber, Bekämpfung des EG-Betrugs, ZRP 2000, S. 186, 187. 170 Spinellis, Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen, KritV 1999, S. 141,

143. 171 van Camp, Lutte contre la criminalité organisée, AGON no 30, 2001, S. 5. 172 KOM (1999) 590 endg. vom 17.12.1999, Schutz der finanziellen Interessen der Ge-

meinschaft und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1998, S. 26.


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samten betroffenen Haushaltsmittel, während die Ausfuhrerstattungen nur 14% der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantiefonds darstellen.173 Andererseits handelt es sich bei den Betrugsfällen um sog. Marktordnungs-fälle. Die Marktordnungsfälle finden sich vor allem in den Bereichen der Lagerhaltung oder auch im Bereich der Abschlacht- und Stilllegungsprä-mien.174 Die schädigende Handlung besteht darin, dass der Wirtschaftsbetei-ligte Tatsachen im Rahmen einer Ausfuhr verfälscht, um Leistungen, die bei Kenntnis des wahren Sachverhalts nicht gezahlt würden, zu erhalten. Ziel der betrügerischen Praktiken sind dabei in aller Regel gemeinschaftsrechtli-che Zuschüsse oder Rückerstattungen des EAGFL175. Zu den Mitteln, die zur Ausführung der schädigenden Handlungen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft angewandt werden, gehören neben falschen Erklärungen und Urkundenfälschungen auch die Ausnutzung von Gesetzeslücken, Bestechung und andere rechtswidrige Geschäfte176.

c) Unregelmäßigkeiten bei den Strukturpolitiken Im Haushalt der Gemeinschaft sind Mittel für die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds vorgesehen. Entsprechend den betrügerischen und nach-teiligen Handlungen im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik, finden e-benfalls Manipulationen zur Erlangung von Strukturfondsmitteln statt. So werden beispielsweise im Bereich des ESF im Rahmen der Schlussrechnung nicht abgehaltene Unterrichtsstunden abgerechnet oder höhere Gehälter gel-tend gemacht als tatsächlich gezahlt wurden177. Die für die finanziellen Interessen nachteiligen Handlungen liegen vor allem darin, dass im Bereich der Strukturfondsmittel nicht existente oder über-

173 Mitteilung der Kommission an den RAT, das Europäische Parlament und den Wirt-

schafts- und Sozialausschuss über eine Strategie für die Zollunion, KOM(2001) 51 endg., S. 10; siehe auch Sonderbericht Nr. 7/2001 über Ausfuhrerstattungen - Be-stimmungsland und Vermarktung, zusammen mit den Antworten der Kommission (2001/C 314/01), ABl. Nr. C 314 vom 08.11.2001, S. 1ff.

174 Kuhl, UCLAF im Kampf gegen EU-Betrugskriminalität, Kriminalistik 1997, S. 105, 106.

175 Chavaki, Betrugsbekämpfung in der Europäischen Union, ZEuS 1999, S. 438. 176 Spinellis, Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen, KritV 1999, S. 141,

143. 177 Dias/Andrade, Sobre os crimes da fraude, RPCC 1994, S. 337, 339.


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höhte Leistungen geltend gemacht oder Nebenbestimmungen bzw. Auflagen der geförderten Programme verletzt werden178. Problematisch im Rahmen der Ausgaben im Bereich der Strukturmaßnah-men ist der Umstand, dass im Vergleich zu den übrigen Haushaltsbereichen die aus Gemeinschaftsmitteln kofinanzierten Projekte in aller Regel Teil eines Mehrjahresprogramms sind, so dass die finanzielle Situation vielfach erst im Rahmen der Abschlusszahlung geklärt werden kann179.

d) Unregelmäßigkeiten bei den direkten Ausgaben Die Eigentümlichkeit der Unregelmäßigkeiten und Betrügereien im Bereich der direkten Ausgaben besteht in der Tätigung von Ausgaben auf der Grund-lage von Verträgen, die unmittelbar von den Kommissionsdienststellen ver-waltet und überwacht werden. Den Mitgliedstaaten kommen in diesem Sek-tor keinerlei Prüfungs- und Überwachungsrechte bzw. -pflichten zu. Häu-figster Fall der Unregelmäßigkeit in diesem Bereich ist das Untätigbleiben der aus dem Vertrag Begünstigten. Arbeiten, zu denen z.B. Unternehmen verpflichtet worden sind und die hierfür gemeinschaftliche Beträge erhalten haben, werden entweder überhaupt nicht oder mangelhaft ausgeführt.180

III. Schadensvolumen Das Volumen der finanziellen Schäden, die durch betrügerische Handlungen verursacht werden, wird von OLAF auf ca. 1,4 % des Gesamthaushalts der Gemeinschaft geschätzt. Einige Quellen, vor allem „Europa-Skeptiker“, ge-hen hingegen von einem Schadensvolumen in Höhe von 20 % des Gesamt-haushalts aus.181 Im Bereich der traditionellen Eigenmittel meldeten die Mitgliedstaaten im Jahr 1999 insgesamt 2752 Fälle von Betrug und anderen Unregelmäßigkei-

178 Sieber, Subventions- und Steuerbetrug zum Nachteil der EG, SchwZStR 1996,

S. 357, 367f.; Chavaki, Betrugsbekämpfung in der EU, ZEuS 1999, S. 431, 439; Eu-ropäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), Erster Bericht über die operativen Tätigleiten 1. Juni 1999 - 31. Mai 2000 vom 23.5.2000, S. 32 mit einer Darstellung weiterer Formen von Betrug und Unregelmäßigkeiten.

179 KOM (1999) 590 endg. vom 17.12.1999, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1998, S. 21.

180 Chavaki, Betrugsbekämpfung in der EU, ZEuS 1999, S. 431, 439. 181 Sieber, Subventions- und Steuerbetrug zum Nachteil der EG, SchwZStR 1996,

S. 357, 362; Spinellis, Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen, KritV 1999, S. 141, 141f.; siehe auch „Kommission berichtet über Betrugsbekämpfung“, Europa-Report EuZW, 1998, S. 451.


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ten mit einem Volumen von ca. 266 Mio. Euro. Die Zahl der gemeldeten Fälle ist im Vergleich zum Vorjahr um ungefähr 500 Fälle angestiegen; das Schadensvolumen nahm im Vorjahresvergleich um etwa 16 Mio. Euro zu.182 Auch bei den gemeldeten Unregelmäßigkeiten in den Bereichen des EAGFL, Abteilung Garantie und der Strukturfonds nahm die Anzahl der Fälle zu. Auch wenn im Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie das Scha-densvolumen um ca. 52 Mio. Euro auf 232 Mio. Euro rückläufig war, so stieg der Schadensumfang bei den von den Strukturfonds geförderten Pro-jekten um 80 Mio. Euro auf 120 Mio. Euro an.183 Der Gesamtschaden den der Gemeinschaftshaushalt erlitten hat beläuft sich auf rund 850 Mio. Euro und liegt in etwa auf dem Niveau der vergangenen Jahre, weil dem steigenden Schadensvolumen im Bereich der Strukturmaß-nahmen geringere Verluste in der Agrarpolitiken gegenüberstehen184.

IV. Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen Um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft umfassender zu schützen, hat die Gemeinschaft, neben der Gründung von UCLAF und OLAF, weit-reichende Maßnahmen getroffen. Zu diesen Maßnahmen zählen insbeson-dere die Erweiterung vorhandener und Schaffung neuer Kontrollbefugnisse durch die Kommission und die Errichtung von Sanktionsmechanismen in den anfälligen Bereichen. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten Über-einkommen abgeschlossen, um einen strafrechtlichen Mindeststandard hin-sichtlich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft inner-halb der Europäischen Union zu gewährleisten185.

1. Kontrollen

Ein wirksamer Schutz der Gemeinschaftsfinanzen setzt durchgreifende, in-tensive und umfassende Kontrollen voraus. Da die Durchführung des Ge-meinschaftsrechts grundsätzlich in erster Linie den Mitgliedstaaten ob-

182 COM(2000) 718 final vom 08.11.2000, Protecting the Comunities’ financial inter-

ests, The fight against fraud Annual Report 1999, S. 43. 183 COM(2000) 718 final vom 08.11.2000, Protecting the Comunities’ financial inter-

ests, The fight against fraud Annual Report 1999, S. 44f. 184 „EU erleidet Milliardenverluste durch Subventions- und Zollbetrug“, FAZ vom

11.11.2000, S. 13. 185 Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union

über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49ff.


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liegt186, legt dies den Schluss nahe, dass die einzelstaatlichen Behörden e-benfalls prinzipiell primär für die Durchführung der Kontrollen zuständig sind. Im Bereich der Einnahmen sind in erster Linie die Mitgliedstaaten ver-pflichtet, die korrekte und vollständige Vereinnahmung der Gemeinschafts-mittel sicherzustellen. Ebenso sind im Bereich der Ausgaben die einzelstaatlichen Verwaltungen aufgerufen, über die ordnungsgemäße Verausgabung der Gemeinschafts-mittel zu wachen. Dies folgt zunächst aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und aus dem Umstand, dass die Institutionen der Europäischen Gemeinschaften über keinen Verwaltungsunterbau in den Mitgliedstaaten verfügen. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hat die Gemeinschaft nur Kompetenzen, soweit diese ihr durch eine in den Verträgen ausdrücklich vorgesehene Ermächtigungsgrundlage eingeräumt werden, andernfalls sind die Mitgliedstaaten zuständig187. Dieses Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die daraus resultie-rende Aufgabenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten gilt auch im Bereich der Betrugsbekämpfung188. Die Anwendung des Gemein-schaftsrechts fällt somit in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten, deren Verpflichtung es ist, für den Vollzug des Gemeinschaftsrechts zu sorgen.189 Aufgrund dieser Aufgabenverteilung zwischen der Europäischen Gemein-schaft und den Mitgliedstaaten hatte sich die Gemeinschaft zunächst darauf beschränkt, die Mitgliedstaaten zur Durchführung der zum Schutze der fi-nanziellen Interessen notwendigen Kontrollmaßnahmen zu verpflichten190. Zentrale Vorschrift dieser Kontrollverpflichtung der Mitgliedstaaten ist im

186 Lenaerts/Arts, Procedural Law, Rn. 3-001; Rengeling, Der Verwaltungsvollzug (An-

wendung) von Gemeinschaftsrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, § 29, S. 908ff. m.w.N.; Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 123ff.

187 de Quadros, Princípio da subsidiariedade, S. 36ff.; Prieß, in: Gro-eben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 88.

188 Prieß, in : Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 89 m.w.N. auf die Rspr. des EuGH.

189 Siedentopf, Umsetzung des Gemeinschaftsrechts, S. 7; zur Einwirkung des Gemein-schaftsrechts auf das nationale Verwaltungsrecht aufgrund der Ausführung von Ge-meinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten siehe Klein, Einfluß des Europäischen Gemeinschaftsrechts, Der Staat, 33 (1994), S. 39, 40f.

190 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 89; siehe auch Streinz, Einfluß des Euro-päischen Verwaltungsrechts, S. 241, 259, der zutreffend darstellt, dass die Mitglied-staaten gem. „Art. 5 EWGV (...) nur verpflichtet [sind] für einen geordneten Verwal-tungsvollzug zu sorgen“.


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Marktordnungsrecht hierbei Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999191. Demnach sind die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu er-greifen, um sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um ferner Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und auch die infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wiedereinzuzie-hen192. Insoweit stellt diese Kontrollverpflichtung eine Konkretisierung der allgemeinen Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten aus Art 10 EGV dar193. Die Arten der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen hängen von dem jeweils zu prüfenden Sachverhalt ab. Allen Kontrollen ist grund-sätzlich gemein, dass es um die Überprüfung der Übereinstimmung zwi-schen dem tatsächlich gegebenen Sachverhalt und den Voraussetzungen, die an die Gewährung einer Leistung, z.B. an die Zahlung von Ausfuhrerstat-tungen, oder an die Nichtauferlegung einer Belastung, z.B. Erhebung von Einfuhrzöllen, geknüpft werden. Im Bereich des Zoll- und Marktordnungsrechts kommen beispielsweise so-wohl die Dokumentenkontrolle als auch die körperliche Kontrolle der Ware in Betracht. Die Dokumentenkontrolle erfasst nicht nur die Überprüfung der zollrechtlichen Begleitpapiere, sondern sowohl die Kontrolle von EDV-Da-ten als auch die Kontrolle der gesamten Buchführung194. Diese Art der Do-kumentenkontrolle ermöglicht die Feststellung, ob Zweifel hinsichtlich der Richtigkeit der vorgelegten Unterlagen und der Zuverlässigkeit der ge-

191 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung

der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103ff.; siehe auch die aufgehobene Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13ff.

192 Art. 8 Abs. 1 lit. a - c Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103, 107.

193 So schon EuGH Urteil vom 12. Juni 1990, Bundesrepublik Deutschland ./. Kommis-sion, Rs. C-8/88, Slg. 1990, I-2321, 2355, 2360f., Rn. 20 im Hinblick auf die ent-sprechende Kontrollverpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 8 Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13ff.; siehe auch Barents, The Agri-cultural Law of the EC, S. 190f.; zum Loyalitätsprinzip siehe auch: de Quadros, Princípio da subsidiariedade, S. 50f.

194 Zur Möglichkeit der Durchführung einer Buchprüfung siehe: EuGH Urteil vom 6. Mai 1982, BayWA AG u.a. ./. Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktord-nung, verb. RS 146, 192 und 193/81, Slg. 1982, 1503, 1532, Rn. 20.


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machten Angaben bestehen195. Soweit im Rahmen der Überprüfung der Do-kumente Abweichungen festgestellt werden, können diese entscheidend für die Frage der Durchführung einer körperlichen Kontrolle sein196. Die Durchführung körperlicher Kontrollen, zumeist von Waren, dient der Feststellung der Übereinstimmung zwischen den in den Dokumenten ge-machten Angaben und den beispielsweise tatsächlich aus- bzw. eingeführten Waren. Die Arten der durchführbaren körperlichen Kontrollen sind vielfäl-tig. So kommt neben der Kontrolle der Verpackung und der Qualität der Wa-ren, auch eine Entnahme von Stichproben zur technischen Untersuchung, z.B. einer DNA-Analyse, in Betracht.197 Soweit das Gemeinschaftsrecht Vorgaben über die Art und Weise der Durch-führung bestimmter Kontrollen enthält, sind die Mitgliedstaaten streng an diese gebunden. Insoweit greift auch hier der Vorrang des Gemeinschafts-rechts. Selbst wenn die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Kontrollen effektiver als die gemeinschaftsrechtlichen wären, werden die nationalen Kontrollvorschriften durch das vorhandene Gemeinschaftsrecht verdrängt, um so einheitliche Kontrollen innerhalb der Gemeinschaft sicherzustellen und um Nachteile für den Gemeinschaftshaushalt zu vermeiden198.

a) Kontrollen der Finanzen durch die Mitgliedstaaten Aus dem Grundsatz des primären Verwaltungsvollzugs durch die Mitglied-staaten folgt die primäre Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die Einnahme und Ausgabe der im Gemeinschaftshaushalt vorgesehenen Mittel auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überwachen. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, wirksame und umfassende Kontrol-len vorzunehmen, ist primärrechtlich in Art. 280 EGV199 verankert. Zentrale Handlungspflicht der Mitgliedstaaten ist die Gleichbehandlung gemein-schaftsschädlicher Handlungen mit solchen entsprechenden Handlungen, die

195 Vgl. Henke, in: Witte/Wolffgang (Hrsg.), Lehrbuch des Zollrechts, S. 114f. 196 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 90. 197 Vgl. z.B. zur Notwendigkeit der Durchführung von DNA-Analysen: Sieber, Subven-

tions- und Steuerbetrug zum Nachteil der EG, SchwZStR 1996, S. 357, 365. 198 EuGH Urteil vom 14. Januar 1981, Bundesrepublik Deutschland ./. Kommission,

Rs. 819/79, Slg. 1981, 21, 35, Rn. 10; Urteil vom 7. Februar 1970, Bundesrepublik Deutschland ./. Kommission, Rs. 18/76, Slg. 1979, 343, 387f., Rn. 20ff.; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 91.

199 Art. 209a EGV a.F.


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nationalen Fiskalinteressen Nachteile zufügen200. Diese den Mitgliedstaaten obliegende Pflicht, die finanziellen Interessen der Gemeinschaften den na-tionalen gleichzustellen, wird als Assimilierungspflicht bezeichnet. Vor der Einfügung des Art. 280 EGV in das Vertragswerk ergab sich diese Pflicht bereits aus der Auslegung des Art. 5 EWGV201 durch die Entscheidung des EuGH in der Rs. 68/88202. Neben der o.g. primärrechtlichen Verpflichtung werden den Mitgliedstaaten in einer Vielzahl von Verordnungen unterschiedliche Kontrollpflichten auf-erlegt. Insoweit werden die primärrechtlich verankerten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten durch sekundäres Gemeinschaftsrecht einheitlich ausgestal-tet. Im Wesentlichen werden den Mitgliedstaaten hauptsächlich im Agrarbe-reich durch Verordnungen neben den Kontroll- auch Mitteilungspflichten auferlegt. Aber auch in den anderen finanzrelevanten Bereichen sind mit-gliedstaatliche Kontrollverpflichtungen vorgesehen. Diese Kontrollver-pflichtungen sollen im Folgenden dargestellt werden.

aa) Kontrollen im Agrarbereich Die Kontrolle der Finanzmittel im Bereich der Marktordnungen obliegen zunächst den einzelstaatlichen Agrarverwaltungen. Art. 5 EWGV203 ist auch in diesem Bereich die primärrechtliche Grundlage für diese Verpflichtung, die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Seit dem Vertrag von Maastricht ergibt sich diese Verpflichtung der Mitglied-staaten aus Art. 209a EGV a.F.204 Wie bereits erwähnt, werden den Mitglied-staaten durch zahlreiche Verordnungen Kontroll- und Mitteilungspflichten auferlegt. Diese Verordnungen selbst können ihrerseits in Rechtsakte mit horizontaler und sektoraler Geltung differenziert werden. Der Begriff der sektoralen Verordnungen umfasst diejenigen Verordnungen, die nur für einen bestimmten Bereich (Sektor) des Gemeinschaftsrechts An-

200 Serra de Andrarde, Sistema de Prevenção e Repressão da Fraude, Alfândega N . 34,

S. 3, 5; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 6; Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 17.

201 Art. 10 EGV n.F. 202 EuGH, Urteil vom 21. September 1989, Kommission ./. Griechische Republik, Rs.

68/88, Slg. 1989, S. 2965, 2979ff.; Schoo, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 280 Rn. 3; Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 18; Bianca-relli, L’ordre juridique communautaire, S. 257, 260.

203 Art. 10 EGV n.F. 204 Art. 280 EGV n.F.; Wolffgang, Betrugsbekämpfung im Marktordnungsrecht, in: Eh-

lers/Wolffgang (Hrsg.), Rechtsfragen der Europäischen Marktordnungen, S. 209, 224.


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wendung finden, wie beispielsweise die Verordnungen über die Gemein-same Marktorganisation für Rindfleisch. Demgegenüber wirkt die horizon-tale Verordnung in allen Gebieten des Gemeinschaftsrechts. So stellt z.B. die Kontrollverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 eine solche horizontale Verordnung dar, da sie sich nicht nur auf einen Sektor der Gemeinsamen Marktorganisation bezieht, sondern für alle Bereiche gilt, in denen die fi-nanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft tangiert werden. Hori-zontale Regelungen müssen sich jedoch nicht notwendigerweise auf die ge-samten Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft beziehen. Sie können sich auch auf einen bestimmten Bereich der Gemeinschaftspolitik beziehen, wie z.B. auf den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik. Eine solche bereichsbezo-gene horizontale Verordnung ist beispielsweise die sog. Buchprüfungsver-ordnung, Verordnung (EWG) Nr. 4045/89205, die für den gesamten Bereich der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen Anwendung findet.

(1) Sektorale Regelungen In den einzelnen Sektoren der Gemeinsamen Marktordnungen bestehen de-taillierte Vorschriften über Kontrollen, die zum Teil unterschiedlichen Zwe-cken, namentlich dem Schutz der finanziellen Interessen oder dem Ver-braucherschutz, dienen. Kontrollvorschriften bestehen z.B. in den Sektoren der Gemeinsamen Marktorganisation für Getreide, Obst und Gemüse, Wein und Milcherzeugnisse, Reis, Fette und Tabak.

(a) Getreide Grundlegender Gemeinschaftsrechtsakt für den Getreidesektor ist die Ver-ordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates über die gemeinsame Marktorgani-

205 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den

Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finan-zierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Land-wirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 18ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 3235/94 des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Änderung mehrer Bestimmungen betreffend die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an Maßnahmen, die in der Landwirtschaft von Finnland, Österreich und Schweden zu treffen sind, infolge des Beitritts dieser neuen Mitgliedstaaten, ABl. Nr. L 338 vom 28.12.1994, S. 16f.


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sation für Getreide206. In diesem Sektor der Gemeinsamen Marktorganisati-on sind Kontrollen z.B. im Rahmen der Einfuhr von Mais nach Portugal vorgesehen. Durch die im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Vereinbarungen hat sich die Gemein-schaft u.a. verpflichtet, ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 Kontingente für die zollermäßigte Einfuhr von 500.000 Tonnen Mais nach Portugal zu eröffnen. Zur Durchführung dieser Kontingente hat die Gemeinschaft die Verordnung (EG) Nr. 1839/95 erlassen207. Gemäß Art. 13 Abs. 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 1839/95 hat die mit er-mäßigter Abgabe zum freien Verkehr abgefertigte Ware bis zur Feststellung ihrer Verwendung oder Verarbeitung der Zollüberwachung oder einer gleichwertigen Garantien bietenden Verwaltungskontrolle unterstellt zu bleiben. Hierzu hat der betreffende Mitgliedstaat alle erforderlichen Maß-nahmen zur Gewährleistung der Überwachung zu treffen. Die Einführer sind verpflichtet, sich allen Kontrollen zu unterziehen und eine Buchhaltung zu führen, die den zuständigen Stellen die Kontrollen ermöglicht. Ein weiteres Beispiel für eine mitgliedstaatliche Kontrollverpflichtung fin-det sich in der Verordnung (EWG) Nr. 1184/91208 zur Regelung der Beihilfe-regelung für portugiesische Getreideerzeuger. Gemäß Art. 7 Verordnung (EWG) Nr. 1184/91 ist Portugal verpflichtet, eine Regelung einzuführen, um Verwaltungskontrollen und Kontrollen vor Ort durchzuführen und hierdurch die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe sicherzu-stellen.

206 Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame

Marktorganisation für Getreide, ABl. Nr. L 181 vom 01.07.1992, S. 21, zul. geänd. durch Verordnung (EWG) Nr. 2193/93 der Kommission vom 28. Juli 1993, ABl. Nr. L 196 vom 05.08.1993, S. 22; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 1501/95 der Kom-mission vom 29. Juni 1995 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich der Gewährung vom Ausfuhrerstattungen und zur Festlegung der bei Störungen im Getreidesektor zu treffenden Maßnahmen, ABl. Nr. L 147 vom 30.06.1995, S. 7ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 95/96 der Kommission vom 23. Januar 1996, ABl. Nr. L 18 vom 24.01.1996, S. 10.

207 Verordnung (EG) Nr. 1839/95 der Kommission vom 26. Juli 1995 mit Durchfüh-rungsvorschriften hinsichtlich der Zollkontingente für die Einfuhr von Mais und Sorghum nach Spanien und Mais nach Portugal, ABl. Nr. L 177 vom 28.07.1995, S. 4ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1963/95 der Kommission vom 9. August 1995, ABl. Nr. L 189 vom 10.08.1995, S. 22.

208 Verordnung (EWG) Nr. 1184/91 der Kommission vom 6. Mai 1991 mit Durchfüh-rungsbestimmungen zur Regelung der Beihilferegelung für die portugiesischen Ge-treideerzeuger, ABl. Nr. L 115 vom 08.05.1991, S. 15f.


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(b) Obst und Gemüse Die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse ist durch die Ver-ordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates neugeregelt worden209. Auch in diesem Sektor werden den Mitgliedstaaten Kontrollpflichten auferlegt. Art. 38 Ver-ordnung (EG) Nr. 2200/96 verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle erforder-lichen Maßnahmen zu treffen, um zu gewährleisten, dass die Gemein-schaftsvorschriften auf dem Obst- und Gemüsemarkt eingehalten werden. Art. 38 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2200/96 verweist hierbei ausdrücklich auf das in dem Anhang IV zur Verordnung (EG) Nr. 2200/96 geführte nicht-erschöpfende Verzeichnis der Bereiche der nationalen und gemein-schaftlichen Kontrollen, wo u.a. Kontrollen hinsichtlich der Durchführung des Plans für die Anerkennung und Verwendung der Beihilfen nach Art. 14 Verordnung (EG) Nr. 2200/96 vorgesehen sind. Eine weitere sektorale Verordnung mit Kontrollpflichten ist die Verordnung (EG) Nr. 411/97 mit Durchführungsbestimmungen u.a. hinsichtlich der fi-nanziellen Beihilfen der Gemeinschaft210. Gemäß Art. 12 Abs. 1 und 2 Ver-ordnung (EG) Nr. 411/97 führen die Mitgliedstaaten Kontrollen der Erzeu-gerorganisationen durch, um zuverlässig feststellen zu können, ob die Vor-aussetzungen für die Beihilfegewährung eingehalten werden, wobei die Kontrollen sich auf mindestens 10% der Erzeugerorganisationen und 30% der Beihilfe der Gemeinschaft erstrecken müssen.

209 Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame

Marktorganisation für Obst und Gemüse, ABl. Nr. L 297 vom 21.11.1996, S. 1ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 2520/97 der Kommission vom 15. Dezember 1997, ABl Nr. L 346 vom 17.12.1997, S. 41; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 411/97 der Kommission vom 3. März 1997 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verord-nung (EG) Nr. 2200/96 des Rates hinsichtlich der operationellen Programme, der Be-triebsfonds und der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft, ABl. Nr. L 62 vom 04.03.1997, S. 9ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 214/98 der Kommission vom 28. Januar 1998, ABl. Nr. L 22 vom 29.01.1998, S. 10; siehe auch den Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, KOM(2001) 36 endg.

210 Verordnung (EG) Nr. 411/97 der Kommission vom 3. März 1997 mit Durchfüh-rungsbestimmungen zu der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates hinsichtlich der operationellen Programme, der Betriebsfonds und der finanziellen Beihilfe der Ge-meinschaft, ABl. Nr. L 62 vom 04.03.1997, S. 9ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 214/98 der Kommission vom 28. Januar 1998, ABl. Nr. L 22 vom 29.01.1998, S. 10.


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(c) Wein Die Gemeinsame Marktorganisation für Wein wurde ursprünglich durch die Verordnung Nr. 24211 geschaffen. Aufgrund zahlreicher Änderungen sind die Bestimmungen in einer neuen Verordnung zusammengefasst worden. Die GMO Wein hat nunmehr ihre Grundlage in der Verordnung (EG) Nr. 1493/1999212. Diese enthält u.a. Bestimmungen über Produktionspotential, Marktmechanismen und Erzeuger- und Branchenorganisationen. Durch sie soll ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage erreicht werden und zugleich den Erzeugern einen garantierten Mindestpreis sichern. Die Gemeinschaft versucht dieses Ziel unter anderem mit Prämienzahlungen für die endgültige Aufgabe des Weinbaus zu erreichen213. Mitgliedstaatliche Kontrollvorschriften im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation für Wein sind beispielsweise im Zusammenhang mit den Ausfuhrerstattungen für Wein vorgesehen214. Gemäß Art. 2 Verordnung

211 Verordnung Nr. 24 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorgani-

sation für Wein, ABl. Nr. 30 vom 20.04.1962, S. 989ff. 212 Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame

Marktorganisation für Wein, ABl. Nr. L 179 vom 14.07.1999, S. 1ff.; siehe auch Ver-ordnung (EG) Nr. 1282/2001 der Kommission vom 28. Juni 2001 mit Durchfüh-rungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 hinsichtlich der Sammlung von Informationen zur Identifizierung der Weinbauerzeugnisse und zur Überwa-chung des Weinmarktes und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000, ABl. Nr. L 176 vom 29.06.2001, S. 14ff.; siehe auch Verordnung Nr. 2022/2001 der Kommission vom 15. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Weinbezüglich der Marktmechanismen ABl. Nr. L 273 vom 16.10.2001, S. 17f.; Verordnung (EG) Nr. 2047/2001 der Kommission vom 18. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein bezüglich der Marktordnungsmechanismen, ABl. Nr. L 276 vom 19.10.2001, S. 15ff.

213 Vgl. Art. 8 Verordnung (EG) Nr. 1493/1999. 214 Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 3389/81 der Kommission vom 27. November 1981 über

Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei Wein, ABL. Nr. L 341 vom 28.11.1981, S. 24f., zul. geänd. durch die Verordnung (EG) Nr. 2730/95 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3389/81 über Durchfüh-rungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei Wein, ABl. Nr. L 284 vom 28.11.1995, S. 6.; weitere Kontrollverpflichtungen finden sich in der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 der Kommission vom 25. Juli 2000 mit Durchführungsbestim-mungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 über die gemeinsame Marktorganisati-on für Wein bezüglich der Marktmechanismen, ABl. Nr. L 194 vom 31.07.2000, S. 45ff.


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(EWG) Nr. 3389/81 ist für die Gewährung von Ausfuhrerstattung der Nach-weis erforderlich, dass die Erzeugnisse mit einer Ausfuhrlizenz ausgeführt worden sind. Die Mitgliedstaaten werden gemäß Art. 4 Verordnung (EWG) Nr. 3389/81 verpflichtet, alle erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, um die Kontrolle der Herkunft und der ordnungsgemäßen Dokumentation sicherzu-stellen.

(d) Milcherzeugnisse Mitgliedstaatliche Kontrollverpflichtungen bestehen ebenfalls in der Ge-meinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse. So sieht z.B. die Verordnung (EWG) Nr. 2233/92215 im Zusammenhang mit der Ge-währung von Sonderprämien für die Erhaltung von Milchkuhbeständen Kontrollen durch portugiesische Behörden vor, um u.a. sicherzustellen, dass die Prämie ausschließlich an Milchkuhhalter gewährt wird216. Eine weitere sektorale Verordnung mit mitgliedstaatlichen Kontrollpflichten ist die Verordnung (EWG) Nr. 536/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor217. Um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und die sog. Milchäquivalentmengen erhoben wird, haben die Mitgliedstaaten gem. Art. 7 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 536/93 alle er-forderlichen Kontrollmaßnahmen zu treffen. Zu diesem Zweck hat der Mit-gliedstaat gem. Art. 7 Abs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 536/93 Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben und Kontrollen der Abrechnung bei den Abnehmern durchzuführen.

215 Verordnung (EWG) Nr. 2233/92 der Kommission vom 31. Juli 1992 mit Durchfüh-

rungsbestimmungen zur Gewährung von Sonderprämien für die Erhaltung des Milchkuhbestands auf den Azoren, ABl. Nr. L 218 vom 01.08.1992, S. 100.

216 Siehe Art. 2 und 3 Verordnung (EWG) Nr. 2233/92. 217 Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchfüh-

rungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor, ABl. Nr. L 57 vom 10.03.1993, S. 12ff., geänd. durch Verordnung (EWG) Nr. 1756/93 der Kommission vom 30. Juni 1993, ABl. Nr. L 161 vom 02.07.1993, S. 48.


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(e) Fette Die Gemeinsame Marktorganisation für Fette, geregelt durch die Verord-nung Nr. 136/66/EWG218, ist im Zuge der Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik als erste der endgültigen gemeinsamen Marktorganisationen vom Rat festgelegt worden219. Innerhalb der GMO Fette ist der Bereich der Olivenölerzeugung für Portu-gal von besonderer Relevanz. In diesem Bereich spielen vor allem die Er-zeugungsbeihilfen für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen eine große Rolle. Bei der Erzeugungsbeihilfe handelt es sich um eine Bei-hilfe für Olivenölerzeuger, die aufgrund der tatsächlich erzeugten Ölmenge gewährt wird220. Im Rahmen der Zahlung dieser Erzeugerbeihilfen werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, Kontrollregelungen anzuwenden, um zu-gewährleisten, dass jeweils ein Anspruch auf Zahlung von Beihilfe be-steht221. Im Rahmen dieser den Mitgliedstaaten obliegenden Kontrollrege-

218 Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung

einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette, ABl. Nr. 172 vom 30.09.1966, S. 3025/66ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung 136/66/EWG über die Errichtung einer gemein-samen Marktorganisation für Fette, ABl. Nr. L 210 vom 28.07.1998, S. 32ff.; siehe auch: Verordnung (EG) Nr. 1513/2001 des Rates vom 23. Juli 2001 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66/EWG und der Verordnung (EG) Nr. 1638/98 hinsichtlich der Geltungsdauer der Beihilferegelung und der Qualitätssicherung für Olivenöl, ABl. Nr. L 201 vom 26.07.2001, S. 4ff.

219 Gottsmann, Der Gemeinsame Agrarmarkt, III A 9, S. 2. 220 Siehe z.B. Verordnung (EG) Nr. 647/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur

Festsetzung der den Erzeugerorganisationen und ihren anerkannten Vereinigungen gemäß der Verordnung 136/66/EWG im Wirtschaftsjahr 2000/01 zu zahlenden Be-träge, ABL. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 44; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 673/2001 der Kommission vom 2. April 2001 zur Festsetzung der Obergrenzen für die Finanzierung der Maßnahmen zur Verbesserung der Olivenölerzeugung für den Produktionszyklus 2001/2002 und zur Abweichung von Artikel 3 Absatz 3 der Ver-ordnung (EG) Nr. 528/1999, ABl. Nr. L 93 vom 03.04.2001, S. 29, siehe auch Ver-ordnung (EG) Nr. 1980/2001 der Kommission vom 10. Oktober 2001 zur Festset-zung der geschätzten Olivenölerzeugung und der als Vorschuss zahlbaren einheitli-chen Erzeugungsbeihilfe für das Wirtschaftsjahr 2000/01, ABl. Nr. L 270 vom 11.10.2001, S. 15f.

221 Art. 14 Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984 mit Grundre-geln für die Gewährung der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeu-gerorganisationen, ABl. Nr. L 208 vom 03.08.1984, S. 3ff., zul. geänd. durch Verord-nung (EG) Nr. 636/95 des Rates vom 20. Februar 1995, ABl. Nr. L 67 vom 25.03.1995, S. 1f.


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lungen ist nicht nur die Durchführung einer Buchprüfung vorgesehen222. Die Erzeugermitgliedstaaten, die ein von der Gemeinschaft finanziertes Pro-gramm zur Verbesserung der Olivenölerzeugung durchführen, sollen eine Verwaltungs- und Buchkontrolle zur Überprüfung der beim Erzeuger ange-fallenen Ausgaben durchführen und durch Kontrollen vor Ort sicherstellen, dass die durchgeführten Maßnahmen mit den Vertrags- bzw. Verwaltungsbe-stimmungen konform sind.223 Neben diesen Kontrollen sollen die Mitgliedstaaten eine sog. Ölkartei an-legen, in der alle im jeweiligen Hoheitsgebiet ansässigen Olivenölanbaube-triebe aufgeführt werden224. Aufgrund der ständigen Verzögerungen bei der Fertigstellung der Kartei hat sich die Gemeinschaft entschlossen, die Arbei-ten an dieser Ölkartei neu auszurichten und ein Geographisches Informati-onssystem (GIS) zu schaffen. Das GIS besteht aus zwei Datenbanken. In der ersten Datenbank sind Angaben über Erzeuger und deren Produktionspoten-tial enthalten, während die zweite Datenbank Aufschluss über sämtliche O-livenhaine, Grenzverläufe der Parzellen und die Standorte der einzelnen O-

222 Art. 8 und 9 Verordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998

mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Oli-venöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001, ABl. Nr. L 293 vom 31.10.1998, S. 50ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1273/1999 der Kommission vom 17. Juni 1999, ABl. Nr. L 151 vom 18.06.1999, S. 12ff.; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 648/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Änderung der Verord-nung (EG) Nr. 2366/98 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/01, ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 45ff.

223 Siehe hierzu Art. 8 Verordnung (EG) Nr. 528/1999 der Kommission vom 10. März 1999 zur Festlegung von Maßnahmen zur Verbesserung der Olivenölerzeugung, ABl. Nr. L 62 vom 11.03.1999, S. 8ff.; siehe auch Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 des Ra-tes vom 17. Juli 1984 über Sondermaßnahmen für Olivenöl, ABl. Nr. L 208 vom 03.08.1984, S. 11ff. und Verordnung (EWG) Nr. 27/85 der Kommission vom 4. Ja-nuar 1985 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 ü-ber Sondermaßnahmen für Olivenöl, ABl. Nr. L 4 vom 05.01.1985, S. 5ff.

224 Vgl. Art. 1 Verordnung (EWG) Nr. 154/75 des Rates vom 21. Januar 1975 über die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten, ABl. Nr. L 19 vom 24.01.1975, S. 1ff., zul. geänd. durch Verordnung (EWG) Nr. 3788/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Anpassung bestimmter Verordnungen im Sektor Fette aufgrund des Beitritts Spaniens und Portugals, ABl. Nr. L 367 vom 31.12.1985, S. 1ff.


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livenbäume geben soll. Das GIS soll nach seiner Fertigstellung eine wirk-samere Kontrolle der Beihilfeanträge ermöglichen225.

(f) Tabak Ähnlich wie die GMO Fette sehen auch einige Bestimmungen im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak226 Kontrollen durch mit-gliedstaatliche Verwaltungsstellen vor. Auch hier werden die Mitgliedstaa-ten verpflichtet, im Rahmen der Gewährung von Prämien u.a. Verwaltungs-kontrollen und Kontrollen vor Ort vorzunehmen227.

(2) Horizontale Regelungen im Agrarbereich (a) Kontrollen nach der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 Die grundlegende bereichsbezogene horizontale sekundärrechtliche Rege-lung für Kontrollen der Mitgliedstaaten im Bereich der Gemeinsamen

225 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 11/2000 zur Beihilferegelung für

Olivenöl, zusammen mit den Antworten der Kommission (2000/C 215/01), ABl. Nr. C 215 vom 27.07.2000, S. 20.

226 Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak, ABl. Nr. L 215 vom 30.07.1992, S. 70ff., zul. ge-änd. durch Verordnung (EG) Nr. 1336/2000 des Rates vom 19. Juni 2000 zur Ände-rung der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak, ABl. Nr. L 154 vom 27.06.2000, S. 2.

227 Siehe hierzu Art 43ff. Verordnung (EG) Nr. 2848/98 der Kommission vom 22. Dezember 1998 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 hinsichtlich der Prämienregelung, der Produktionsquoten und der Sonder-beihilfe für Erzeugergemeinschaften im Rohtabaksektor, ABl. Nr. L 358 vom 31.12.1998, S. 31f., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 2162/1999 der Kommis-sion vom 12. Oktober 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2848/98 im Roh-tabaksektor und zur Festlegung der Übergangsbestimmungen für die Verwendung der Sonderbeihilfe sowie des Verhältnisses zwischen dem veränderlichen Teilbetrag der Prämie und der Prämie für die Sortengruppe VII (Katerini) in Italien für die Ernten 1999, 2000 und 2001, ABl. Nr. L 265 vom 13.10.1999, S. 13ff.; zu den Verbrauchs-steuern auf Zigaretten und andere Tabakwaren siehe: Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Struktur und die Sätze der Verbrauchs-steuern auf Zigaretten und andere Tabakwaren, KOM(2001) 133 endg., Teil I.


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Agrarpolitik ist die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999228, die die bis dahin entscheidende Verordnung (EWG) Nr. 729/70229 ersetzt hat. Gem. Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 treffen die Mitglied-staaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finan-zierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind. Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten Unregelmäßigkeiten nicht nur verhindern und verfolgen, sondern die infolge von Unregelmäßigkeiten ab-geflossenen Beträge gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften wie-dereinziehen.230 Der Rat kann gem. Art. 8 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 Grundregeln über die Wiedereinziehung erlassen. Diese mit-gliedstaatliche Verpflichtung zur Wiedereinziehung zu Unrecht bezahlter Beträge wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 595/91 konkretisiert231.


der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103ff. 229 Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung

der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13ff.; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 2025/2001 der Kommission vom 16. Oktober 2001 zur Ände-rung der (EG) Nr. 1663/95 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, ABL. Nr. L 274 vom 17.10.2001, S. 3ff.

230 Siehe Art. 8 Abs. 1 lit. c) Verordnung (EG) Nr. 1258/1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 107 und auch den 11. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 104.

231 Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 betreffend Unregelmä-ßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägi-gen Informationssystems und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 283/72, ABl. Nr. L 67 vom 14.03.1991, S. 11ff.


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(b) Kontrollen nach der Buchprüfungsverordnung Eine weitere bereichsbezogene horizontale Verordnung stellt die sog. Buch-prüfungsverordnung, Verordnung (EWG) Nr. 4045/89232, dar. Die Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflich-tigen Unternehmen stellt ein wirksames Mittel zur Kontrolle der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen dar233. Aus diesem Grunde sieht die Buchprüfungsverordnung vor, dass alle Unter-nehmen, die Maßnahmen des EAGFL, Abteilung Garantie, durchführen, anhand ihrer Geschäftsunterlagen zu überprüfen sind. Die Unternehmen sind verpflichtet, ihre Geschäftsunterlagen den durch die Mitgliedstaaten mit den Prüfungen beauftragten Bediensteten zur Verfügung zu stellen und ergän-zende Auskünfte zu erteilen, wobei elektronisch gespeicherte Daten auf ei-nem geeigneten Datenträger zur Verfügung zu halten sind234. Als Geschäftsunterlagen im Sinne der Buchprüfungsverordnung gelten sämtliche Bücher, Register, Aufzeichnungen und Belege, einschließlich der elektronisch gespeicherten Daten, soweit diese Unterlagen bzw. Daten in direkter oder indirekter Beziehung zu den vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen stehen235.

232 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den

Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finan-zierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Land-wirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 18ff., geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Ga-rantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, ABl. Nr. L 328 vom 20.12.1994, S. 1ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 3235/94 des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Änderung mehrer Bestimmungen betreffend die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an Maßnahmen, die in der Landwirtschaft von Finn-land, Österreich und Schweden zu treffen sind, infolge des Beitritts dieser neuen Mitgliedstaaten, ABl. Nr. L 338 vom 28.12.1994, S. 16f.

233 2. Erwägungsgrund Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 18.

234 Siehe Art. 5 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 20; geänd. durch Art. 1 Nr. 11 Verordnung (EG) Nr. 3094/94, ABl. Nr. L 328 vom 20.12.1994, S. 2.

235 Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 19, geänd. durch Art. 1 Nr. 1 Verordnung (EG) Nr. 3094/94, ABl. Nr. L 328 vom 20.12.1994, S. 1f.


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Die Mitgliedstaaten haben bei der Durchführung der Prüfungen auf eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung auf Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten zu achten, wobei bei der Auswahl der zu prüfenden Unternehmen dessen finanzielle Bedeutung im Bereich des Finanzierungs-systems des EAGFL, Abteilung Garantie, zu berücksichtigen ist236. Seit dem Prüfungszeitraum 1995/96 haben die Mitgliedstaaten die zu prü-fenden Unternehmen auf der Grundlage einer Risikoanalyse auszuwählen237. Die Risikoanalyse erfolgt auf der Grundlage zweier Bestimmungsgrößen: zum einen dem ausgeführten Erzeugnis und zum anderen dem Bestim-mungsland der Ausfuhrerstattungsware. Auf der Basis verschiedener Kom-binationen von Bestimmungsland und Erzeugnis hat die Kommission ver-schiedene Risiken herausgearbeitet, die den Ausgangspunkt für Kontrollen auf Grundlage der Risikoanalyse darstellen.238

(c) Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem Bis zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik wurden die Beihilferegelun-gen aufgrund ihrer komplexen Strukturen von den Mitgliedstaaten gemäß der für das jeweilige System geltenden Regeln verwaltet und kontrolliert. Durch die Reform der Agrarpolitik sehen die gemeinschaftsrechtlichen Re-gelungen für die Sektoren der pflanzlichen und der tierischen Produktion flächenbezogene Erzeugerbeihilfen vor.239

236 Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989,

S. 19. 237 Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989,

S. 19, geänd. durch Art. 1 Nr. 5 Verordnung (EG) Nr. 3094/94, ABl. Nr. L 328 vom 20.12.1994, S. 2.

238 Schrömbges, Betrugsbekämpfung im europäischen Agrarbereich, ZfZ 1995, S. 130, 142ff.; zur Prüfung nach der Buchprüfungsverordnung Schrömbges, Die Marktord-nungsprüfung im Erstattungsbereich, ZfZ 1997, S. 290, 294f.; zur Risikoanalyse sie-he auch Sancho, Restituições à Exportação. Análise de Risco, Alfândega N . 34, S. 39ff.; zum deutschen Modell der Risikostrategie siehe: Schrömb-ges/Bahr/Neumann, Das Verfahren ARGUS - Risikostrategie bei der Warenkontrolle von Erstattungswaren, ZfZ 1996, S. 362ff.

239 Siehe hierzu 2. Erwägungsgrund Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-tems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 355 vom 05.12.1992, S. 1.


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Zeitgleich mit der GAP-Reform im Jahre 1992240 wurde das integrierte Ver-waltungs- und Kontrollsystem eingeführt, um im Rahmen der flächenbezo-genen Erzeugerbeihilfen über wirksame Instrumente zur Verringerung des erhöhten Risikos von Unregelmäßigkeiten und Betrügereien zu verfügen, die mit der gestiegenen Zahl der Direktzahlungen verbunden sind241. Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem wurde durch die Verord-nung (EWG) Nr. 3508/92242 geschaffen und durch die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92243, die mehrfach verändert wurde244, durchgeführt. Die wichtigsten Ziele dieser Verordnungen bestanden u.a. darin, bestimmte Verpflichtungen im Bereich der Kontrollen bezüglich der Tiere und der Flä-chen näher auszuführen, die Modalitäten für die Reform der Gemeinsamen

240 Vgl. hierzu: Scherer, Subsidiaritätsprinzip und EG-Agrarreform, DVBl 1993,

S. 281ff.; Mögele, Verwaltungs- und Kontrollsystem für Beihilfen, EWS 1993, S. 305, 305f.

241 29. Finanzbericht über den EAGFL, Abteilung Garantie -Haushaltsjahr 1999-, KOM(2000) 882 endg., S. 17; 30. Finanzbericht über den Europäischen Ausrich-tungs- und Garantiefonds in der Landwirtschaft EAGFL, Abteilung Garantie -Haushaltsjahr 2000-, vom 03.10.2001, KOM(2001) 552 endg., S. 31.

242 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftli-che Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 355 vom 05.12.1992, S. 1ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 495/2001 der Kommission vom 13. März 2001 zur Änderung des Anhangs der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates zur Einführung eines in-tegrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Bei-hilferegelungen, ABl. Nr. L 72 vom 14.03.2001, S. 6f.

243 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 36ff.

244 Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelun-gen, ABl. Nr. L 212 vom 30.07.1998, S. 23ff.; Verordnung (EG) Nr. 2801/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kon-trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 29ff.; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 1157/2001 der Kommission vom 13. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2316/1999 des Rates zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen und zur Abweichung von der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 157 vom 14.06.2001, S. 8ff.


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Agrarpolitik festzulegen die Möglichkeit des Erlasses nationaler Regelungen vorzusehen, die eine elektronische Übermittlung der Beihilfeanträge im Rahmen des integrierten Systems erlauben245. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1593/2000246 ist die Grundverordnung über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem, die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92, geändert worden, um die im Rahmen der Agenda 2000 erlasse-nen Rechtsvorschriften mit einzubeziehen und darüber hinaus bestimmte Aspekte des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems zu ver-bessern247. Die Mitgliedstaaten sind im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems gem. Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 ver-pflichtet, sämtliche Beihilfeanträge einer Verwaltungskontrolle zu unterzie-hen, die sich nicht nur auf die Zulässigkeit des Antrags, z.B. Wahrung der Frist oder Vollständigkeit, und auch nicht auf dessen rechnerische Richtig-keit beschränken darf. Die Kontrollen sollen sich auch auf die gemeldeten Parzellen und Tiere erstrecken248. Neben diesen Verwaltungskontrollen sollen die Mitgliedstaaten gem. Art. 8 Abs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 ergänzend auch unangemeldete249 Stichprobenkontrollen vor Ort vornehmen, um festzustellen ob die im Rah-men des Beihilfeantrags gemachten Angaben auch tatsächlich vorliegen.250 Soweit im Rahmen der Stichprobenkontrollen, die einen gewissen Anteil der

245 29. Finanzbericht über den EAGFL, Abteilung Garantie - Haushaltsjahr 1999 -,

KOM(2000) 882 endg., S. 18. 246 Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 zur Änderung der Ver-

ordnung (EWG) Nr. 3508/92 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 182 vom 21.07.2000, S. 4ff.

247 29. Finanzbericht über den EAGFL, Abteilung Garantie - Haushaltsjahr 1999 -, KOM(2000) 882 endg., S. 18.

248 Art. 6 Abs. 2 lit. a) Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 39, geänd. durch Art. 1 Nr. 6 lit. a) Verordnung (EG) Nr. 2801/1999, ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 31.

249 Art. 6 Abs. 5 Unterabs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 40, geänd. durch Art. 1 Nr. 6 lit. d) Verordnung (EG) Nr. 2801/1999, ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 31.

250 Mögele, Verwaltungs- und Kontrollsystem für Beihilfen, EWS 1993, S. 305, 310; vgl. auch Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 22/2000 über die Bewertung des geän-derten Rechnungsabschlussverfahrens (2001/C 69/01), ABl. Nr. C 69 vom 02.03.2001, S. 16.


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Beihilfeanträge erfassen müssen251, durch die Mitgliedstaaten Fehler aufge-deckt werden, sind diese Stichproben auszudehnen252.

bb) Kontrollen im Rahmen des Strukturfonds Grundlegende Verordnung für Kontrollen im Rahmen der Strukturpolitik ist die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999253. Sie stellt eine für alle Strukturfonds allgemeingültige Verordnung dar, die durch weitere Verordnungen für den jeweiligen Fonds jeweils ergänzt wird. So wird für den Bereich des EFRE die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 klargestellt, welchen Beitrag der EFRE im Rahmen der Förde-rung der Regionalentwicklung beispielsweise zur nachhaltigen Entwicklung des Wirtschaftslebens oder zur Verbesserung der Umweltqualität leisten

251 Art. 6 Abs. 3 erster und zweiter Gedankenstrich Verordnung (EWG) Nr. 3887/92,

ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 39, geänd. durch Art. 1 Nr. 6 lit. b) Verordnung (EG) Nr. 2801/1999, ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 31.

252 Art. 6 Abs. 5 Unterabs. 2 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 40, geänd. durch Art. 1 Nr. 6 lit. d) Verordnung (EG) Nr. 2801/1999, ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 31.

253 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Be-stimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.6.1999, S. 1ff.; Verord-nung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvor-schriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates in Bezug auf die Verwal-tungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen, ABl. Nr. L 63 vom 03.03.2001, S. 21ff.; siehe auch Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Interventionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzierungsinstrumente andererseits, ABl. Nr. L 374 vom 31.12.1988, S. 1ff., geänd. durch Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventio-nen der Europäischen Interventionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzie-rungsinstrumente andererseits, ABl. Nr. L 193 vom 31.07.1993, S. 20ff., wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden und zu Unrecht verlorene Geldbeträge zurückzufordern; siehe auch Sonderbericht Nr. 10/2001 über die Finanzkontrolle der Strukturfonds, Verordnung (EG) Nr. 2064/97 und Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission, zusammen mit den Antworten der Kommission (2001/C 314/02), ABl. Nr. C 314 vom 08.11.2001, S. 26ff.


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soll254. Teilweise sehen diese ergänzenden Verordnungen auch Kontrollver-pflichtungen der Mitgliedstaaten vor, wie z.B. die Art. 1 Nr. 10 Verordnung (EG) Nr. 1264/99255. Ebenso wie im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik liegt gem. Art. 38 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999256 die Verantwortung für die Fi-nanzkontrolle der aus den Strukturfonds finanzierten Interventionen, unbe-schadet der Zuständigkeit der Kommission für die Ausführung des Gesamt-haushaltplans der Europäischen Gemeinschaft, in erster Linie bei den Mit-gliedstaaten. Diese sind auch in diesem Bereich verpflichtet, die erforderlichen Maßnah-men zu treffen, um die ordnungsgemäße Ausführung gemeinschaftlicher Aktionen zu prüfen, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden, so-wie in Folge von Unregelmäßigkeiten oder Fahrlässigkeit verlorengegan-gene Beträge zurückzufordern. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten ver-pflichtet, der Kommission über die von ihnen erlassenen Kontrollmaßnah-men zu berichten.257

b) Kontrollen der Finanzen durch die Gemeinschaft Neben den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Einrichtung von Kon-trollinstitutionen und -instrumenten258 kommt der Kommission eine eigene Kompetenz zur Durchführung von Kontrollen zu. Doch nicht nur die Kom-mission ist berechtigt und verpflichtet, über die ordnungsgemäße Verwen-dung der Finanzmittel zu wachen, vielmehr sind alle Organe der Gemein-schaft aufgerufen, sämtliche finanzielle Interessen zu schützen, wobei im Laufe der Zeit vielfältige Kontrollinstrumente und -regelungen mit zum Teil unterschiedlichen Zielsetzungen geschaffen worden sind259. Hierbei ist zu-nächst in einem ersten Schritt zu unterscheiden, in welchen Bereichen und

254 Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. Nr. L 213 vom 13.08.1999, S. 1ff.; siehe auch den 4. Erwägungsgrund Verordnung (EG) Nr. 1783/1999.

255 Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung der Ver-ordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 57ff.

256 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, ABl. Nr. L 161 vom 26.6.1999, S. 31. 257 Priebe, Zum Rechtsrahmen der gemeinschaftlichen Strukturfonds, in: Randelzho-

fer/Scholz/Wilke (Hrsg.), GS Grabitz, S. 551, 579. 258 Vgl. z.B. Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999. 259 Vgl. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 31 m.w.N.


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danach in einem zweiten Schritt festzustellen, durch welches Organ Finanz-kontrollen jeweils durchgeführt werden.

aa) Interne Finanzkontrolle durch die Kommission Das aus den romanischen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft entlehnte Sy-stem der Finanzkontrolle durch die Kommission unterscheidet strikt zwi-schen Anweisungsbefugten, Finanzkontrolleur und Rechnungsführer, die jeweils verschieden Aufgaben zur Kontrolle der Mittel wahrnehmen260. Der Anweisungsbefugte, regelmäßig ist dies die für einen Aufgabenbereich zuständige Stelle, legt die Transaktion der Finanzkontrolle vor, die diese genehmigen muss. Im zweiten Schritt erfolgt die Weiterleitung der Trans-aktion zum Rechnungsführer, der seinerseits die Zahlung veranlasst. Im drit-ten Schritt im Rahmen der Finanzkontrolle obliegt dem Finanzkontrolleur die Prüfung der Rechtmäßigkeit, der verwaltungsmäßigen Ordnungs-mäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit der Finanzen261. Er überprüft die Mit-telbindung und die Anordnung aller Ausgaben und kontrolliert die Feststel-lung und Einziehung aller Einnahmen anhand der Ausgaben- und Einnah-mebelege, erforderlichenfalls auch vor Ort262. Insoweit entsprechen die an-gewandten Prüfungsmaßstäbe denen des Europäischen Rechnungshofs.263 Die Finanzkontrolle innerhalb der Kommission wird durch die Generaldi-rektion Finanzkontrolle, im Folgenden als GD Audit bezeichnet, wahrge-nommen, die ihre Tätigkeit auf der Grundlage der Haushaltsordnung wahr-nimmt264. Aufgabe der GD Audit ist es, die Durchführung der Gemein-schaftspolitiken in finanzieller Hinsicht zu prüfen, Prüfungen zu koordinie-ren, die Dienststellen der Kommission in dieser Hinsicht zu beraten und für

260 Siehe Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 33 m.w.N.; vgl. auch Art. 21 Haus-

haltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäi-schen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 356 vom 21.12.1977, S. 1ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 des Rates vom 13. Dezember 1999, ABl. Nr. L 326 vom 18.12.1999, S. 1f., im folgenden: EG-Haushaltsordnung; siehe auch die Stellungnahme Nr. 1/2000 des Europäischen Rechnungshofes zu ei-nem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 betreffend die Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante Finanzkontrolle, im Internet unter: http://www.eca.eu.int/DE/reports_opinions.htm veröffentlicht.

261 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 33f. m.w.N. 262 Art. 24 EG-Haushaltsordnung. 263 Ries, Finanzkontrolle und Evaluation, DÖV 1992, S. 293. 264 Prieß, in : Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 105.


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sie Leitlinien aufzustellen sowie der Kommission über die Ergebnisse ihrer Arbeit zu berichten. Die GD Audit untersteht dem Finanzkontrolleur, der auch die Funktion ei-nes Innenrevisors der Kommission ausübt. Im Rahmen ihrer Kontrolltätig-keit soll die GD Audit der Kommission die Sicherheit bieten, das der Ge-meinschaftshaushalt entsprechend dem Vertrag, den Haushaltsverordnungen und anderen für die Verwirklichung der Gemeinschaftspolitik bedeutsamen Regeln und Regelungen sowie den Grundsätzen der ordnungsmäßigen Haushaltsführung und -kontrolle, einschließlich des Grundsatzes der wirt-schaftlichen Haushaltsführung, vollzogen wird. Gemäß Art. 24 Abs. 5 Haushaltsordnung kann die Generaldirektion Finanzkontrolle ebenfalls eine Kontrolle der getätigten Ausgabe vor Ort in den Mitgliedstaaten vorneh-men265.

bb) Haushaltskontrolle durch den Rechnungshof Dem durch den Vertrag zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften vom 22. Juli 1975266 zur externen Haushaltskontrolle geschaffenen Europäischen Rechnungshof wurde durch die Vertragsänderung zum Unionsvertrag Or-ganqualität zuerkannt267. Er stellt gem. Art. 7 Abs. 1 EGV ein Hauptorgan der Gemeinschaft dar268. Gem. Art. 248 EGV269 ist es Aufgabe des Rech-nungshofes, die Rechnungen über alle Einnahmen und Ausgaben der Ge-meinschaft zu überprüfen270. Zu seinen Aufgaben gehören sowohl die haus-

265 Prieß/Spitzer, Betrugsbekämpfung in der EG, EuZW 1994, S. 297, 302. 266 Vertrag zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der

Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 359 vom 31.12.1977, S. 1ff.

267 Corbett/Francis/Shackleton, European Parliament, S. 240. 268 Craig/de Búrca, EU Law, S. 95. 269 Art. 188c EGV a.F. 270 Ehlermann, Der Europäische Rechnungshof, S. 27ff.; Heine, Kontroll- und Sankti-

onssysteme, WiVerw 1996, S. 149, 170; Ternes, Finanzkontrolle in der EG, S. 51; siehe auch Bieber, Verwaltungsorganisation der EG, S. 85, 93, der m.E. den Kreis der zu prüfenden zu weit fasst. Seiner Ansicht nach erstreckt sich die Kontrolle durch den Rechnungshof „auf die Verwendung von Haushaltsmitteln sowohl bei den Insti-tutionen der Gemeinschaft als auch bei all jenen Einrichtungen, die durch Zuschüsse der EG begünstigt wurden.“ Diese Formulierung ist zumindest missverständlich, da auch Unternehmen, die aus Fondsmitteln Begünstigungen erhalten haben, als „Ein-richtungen“ verstanden werden könnten.


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haltstechnische und buchhalterische Prüfung als auch die wirtschaftliche Bewertung der getätigten Ausgaben271. Der vom Rechnungshof angewandte Prüfungsmaßstab272 im Rahmen der Kontrollen entspricht denen der anderen Organe. Geprüft werden sowohl die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der getätigten Ausgaben als auch deren Wirtschaftlichkeit273. Anhand der Prüfung soll ermittelt werden, ob die For-derungen und Verbindlichkeiten der Union ordnungsgemäß festgestellt, er-fasst und verbucht bzw. eingezogen oder gezahlt worden sind. Ebenso wird geprüft, ob sämtliche Rechnungsvorgänge durch Belege dokumentiert sind und ob die verfügbare Information es dem mit der Mittelbewirtschaftung und der Kontrolle befassten Dienststellen ermöglichen, ihren Auftrag in vol-lem Umfang zu erfüllen. Die Prüfung des Rechnungshofes erfolgt gem. Art. 248 Abs. 3 EGV anhand der vorhandenen Unterlagen oder - falls erforderlich - ebenfalls an Ort und Stelle bei den anderen europäischen Institutionen und in den Mitgliedstaa-ten274. Die Zusammenarbeit zwischen dem Rechnungshof und einzelstaatli-chen Rechnungsprüfungsorganen ist nicht nur aus rechtlichen Gründen, sondern vielmehr wegen der Verpflichtung der Verwaltungszuständigkeiten zwischen den Verwaltungsstellen der Gemeinschaft und denen der Mitglied-staaten erforderlich275.

cc) Kontrolle durch das Europäische Parlament Das Kontrollverfahren des Europäischen Parlaments stellt die politische Kontrolle des Vollzugs des Haushalts durch die Kommission dar. Diese Kontrolle durch das Parlament wird hauptsächlich durch das Entlastungsver-fahren ausgeübt276. Insoweit wird die vom Rechnungshof vorgenommene Finanzkontrolle durch das Europäische Parlament ergänzt, da der Rech-

271 Fugmann, in: Dauses, Hdb. EU-Wirtschaftsrecht, Bd. 1, A II, Rn. 305 und 309. 272 Ehlermann, Der Europäische Rechnungshof, S. 30; Ternes, Finanzkontrolle in der

EG, S. 71f. 273 Friedrich/Inghelram, Klagemöglichkeit des Europäischen Rechnungshofs, DÖV

1999, S. 669, 671; Ternes, Finanzkontrolle in der EG, S. 72f. 274 Vgl. Craig/de Búrca, EU Law, S. 96. 275 Craig/de Búrca, EU Law, S. 96; vgl. auch Geiger, EUV/EGV, Art. 248, Rn. 6f. 276 Schoo, Die Kontrollfunktionen des Europäischen Parlaments, in: Rengeling/ von

Borries (Hrsg.), Aktuelle Entwicklungen in der EG, S. 1, 4; zur Rolle des Europäi-schen Parlaments im Rahmen der Haushaltskontrolle in der Zeit vor 1975 siehe: Bie-ber, Das Parlament, S. 74ff.


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nungshof mit seinen Jahres- und Sonderberichten einen starken Einfluss auf das Parlament im Rahmen des Entlastungsverfahrens ausübt277. Die haushaltsrechtliche Entlastung, die das Europäische Parlament der Kommission in Form einer Entschließung erteilt, hat neben der Funktion der politischen Kontrolle auch die Aufgabe, den Haushaltskreislauf formell ab-zuschließen278. Im Rahmen des Entlastungsverfahrens kann das Parlament die Kommission auffordern, Auskunft über die Vornahme der Ausgaben oder die Arbeitsweise der Finanzkontrollsystems zu erteilen279. Die Kom-mission ist gem. Art. 276 Abs. 2 und 3 EGV280 verpflichtet, dem Parlament alle erforderlichen Informationen vorzulegen und muss darüber hinaus alle zweckdienlichen Maßnahmen treffen, um den im Entlastungsbeschluss ent-haltenen Bemerkungen des Parlaments nachzukommen281.

dd) Externe Kontrolle durch die Kommission Neben der Befugnis der Kommission, innerhalb der Gemeinschaftsorgane interne Kontrollen der ordnungsmäßigen Finanzmittelverwendung vorzu-nehmen, ist sie ebenfalls befugt, Kontrollen vor Ort bei den nationalen Be-hörden und bei Wirtschaftsbeteiligten durchzuführen, die Gelder von der Gemeinschaft verwalten bzw. erhalten. Diese Kompetenz zur Durchführung externer Kontrollen folgt seit einigen Jahren aus der Kontrollverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96282. Mit der Wahrnehmung der Kontrollbefug-nisse wird die Kommission ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ gerecht283.

277 Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 782.; Fiedrich/Inghelram, Klagemöglichkeit

des Europäischen Rechnungshofs, DÖV 1999, S. 669, 671. 278 Corbett/Francis/Shackleton, European Parliament, S. 240; Waldhoff, in: Calli-

ess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 276 EGV, Rn. 1; 279 Vgl. auch die Rede von M. Schreyer, für Haushalt, Finanzkontrolle und Betrugsbe-

kämpfung zuständiges Kommissionsmitglied, vor dem Europäischen Parlament am 04.07.2000 in Straßburg über die Entlastung der Kommission für das Haushaltsjahr 1998, RAPID/SPEECH/00/256; siehe auch: Bericht über die Folgemaßnahmen zum Haushaltsjahr 1998, KOM(2000) 558 endg., Teil II.

280 Art. 206 EGV a.F. 281 Kannengießer, Die Entlastung im Haushaltsrecht, DÖV 1995, S. 55, 56. 282 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betref-

fend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 2ff.

283 Zur Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge siehe Mota de Campos, Direito Comunitário, I. Vol., S. 180ff.


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Neben der in der Kontrollverordnung vorgesehenen Möglichkeit der Durch-führung externer Kontrollen durch die Kommission, sahen bereits vor dem Erlass der Kontrollverordnung einige sekundärrechtliche Regelungen die Möglichkeit der Durchführung von Kontrollen vor Ort bei den nationalen Behörden und bei Wirtschaftsbeteiligten durch Dienste der Kommission vor. Diese Möglichkeit der Vor-Ort-Kontrollen aufgrund horizontaler und sekto-raler Verordnungen sowohl bei den Mitgliedstaaten als auch bei den Wirt-schaftsbeteiligten sollen im Folgenden dargestellt werden.

(1) Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sind in verschiedenen Verord-nungen Kontrollbefugnisse der Kommission vorgesehen, die zum Teil unter-schiedliche Zielrichtungen verfolgen.

(a) Das Rechnungsabschlussverfahren Die Grundlage des Rechnungsabschlussverfahrens findet sich in der Ver-ordnung (EG) Nr. 1258/99284. Das Rechnungsabschlussverfahren stellt ein


der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103ff; Verord-nung (EG) Nr. 1863/2001 der Kommission vom 10. September 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2390/1999 mit Durchführungsbestimmungen zu der Ver-ordnung (EG) Nr. 1663/95 hinsichtlich Form und Inhalt der von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, für die Kommission bereitzuhaltenden Buchführungsdaten, ABl. Nr. L 259 vom 27.09.2001, S. 1ff.; Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23. Juli 1999 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Aus-richtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), ABl. Nr. L 214 vom 13.08.1999, S. 31ff.; Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission vom 16. Februar 1996 über die von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Angaben, zur monatlichen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Land-wirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2776/88, ABl. Nr. L 39 vom 17.02.1996, S. 5ff.; Verord-nung (EG) Nr. 1934/2001 der Kommission vom 1. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 296/96 über die von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Angaben und zur monatlichen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben, ABl. Nr. L 262 vom 2.10.2001, S. 8f.; siehe auch Rechnungshof, Sonder-bericht Nr. 22/2000 über die Bewertung des geänderten Rechnungsabschlussverfah-rens (2001/C 69/01), ABl. Nr. C 69 vom 02.03.2001, S. 4ff.


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Kontrollinstrument der Kommission dar, mit dessen Hilfe sichergestellt werden soll, dass die Gemeinschaft auch tatsächlich nur solche Ausgaben finanziert, die von den Mitgliedstaaten entsprechend den einschlägigen Vor-schriften des Gemeinschaftsrechts im Rahmen der Gemeinsamen Organisa-tion der Agrarpolitik getätigt worden sind285. Die diesem Kontrollinstrument unterliegenden Zahlungen286 umfassen u.a. die Erstattungen bei der Ausfuhr nach Drittländer287, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte288 und bestimmte Maßnahmen zur Entwick-lung des ländlichen Raums289. Das Finanzierungssystem im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sieht vor, dass die Kommission den Mitgliedstaaten grundsätzlich die zur Bu-chung der Ausgaben notwendigen Finanzmittel in Form von Vorschüssen zur Verfügung stellt, deren Höhe auf der Grundlage der während eines Refe-renzzeitraums getätigten Ausgaben ermittelt wird290. Diese Zuschüsse wer-den dann an nationale Zahlstellen weitergeleitet, die für die endgültige Aus-zahlung der Gelder zuständig sind. Zahlstellen sind diejenigen Dienststellen und Einrichtungen, die zur Zahlung der vorgenannten Ausgaben von den Mitgliedstaaten ermächtigt und von den Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission benannt worden sind291.

285 Siehe: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämp-

fung - Jahresbericht 2000 -, KOM(2001) 255 endg./2, S. 16f.; Strohmeier, Rechnung-sabschluß in der Landwirtschaft, in: Weber (Hrsg.), Währung und Wirtschaft, FS Hahn, S. 497, 500; siehe auch 30. Finanzbericht über den Europäischen Ausrich-tungs- und Garantiefonds in der Landwirtschaft EAGFL, Abteilung Garantie -Haushaltsjahr 2000-, vom 03.10.2001, KOM(2001) 552 endg., S. 35ff.

286 Strohmeier, Rechnungsabschluß in der Landwirtschaft, in: Weber (Hrsg.), Währung und Wirtschaft, FS Hahn, S. 497, 500.

287 Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 lit. a) Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 105.

288 Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 lit. b) Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 105.

289 Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 lit. c) Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 105.

290 Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 106; Strohmeier, Rechnungsabschluß in der Landwirt-schaft, in: Weber (Hrsg.), Währung und Wirtschaft, FS Hahn, S. 497, 501.

291 Art. 4 Abs. 1, 2 und 6 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 105f.


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Im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission in regelmäßigen Zeitabständen bestimmte die Zahlstellen betreffenden Auskünfte zu übermitteln, die sich auf die vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen beziehen. Zu diesen Auskünften gehören die Ausgabenerklärungen und Voranschläge für den Finanzbedarf sowie die Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluss not-wendigen Auskünften292. Die weitreichenden Kontrollbefugnisse der Kommission im Rahmen dieses Rechnungsabschlussverfahrens umfassen die Möglichkeit der Prüfung der Bücher und aller sonstigen Unterlagen, die sich auf die vom Fonds finan-zierten Ausgaben beziehen, durch von der Kommission beauftragte Bevoll-mächtigte vor Ort, wobei diese Überprüfungen und auch Nachforschungen im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten erfolgen sollen293. Jedoch dienen die Kontrollen und Überprüfungen der Kommission vor Ort nicht der Feststellung, ob die Wirtschaftsteilnehmer, die Empfänger der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen sind, tatsächlich die Voraussetzungen zur Gewährung der Leistungen erfüllen294. Das Rech-nungsabschlussverfahren dient vielmehr der Überprüfung, ob die von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben im Einklang mit dem geltenden Ge-meinschaftsrecht stehen295. Gegenüber dem einzelnen Wirtschaftsbeteiligten nimmt die Kommission im Rahmen dieses Verfahrens keinerlei Maßnahmen vor, die unmittelbare Rechtswirkung entfalten296. Soweit die von der Kommission beauftragten und bevollmächtigten Prüfer Mängel bei der Rechnungsprüfung, mangelhafte Kontrollen oder auch unzu-reichende Kontrollsysteme feststellen, erkennt die Kommission die von dem

292 Art. 6 Abs. 1 lit. a) und b) Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai

1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 106. 293 Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom

17. Mai 1999, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 108. 294 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 85. 295 Heine, Kontroll- und Sanktionssysteme des Gemeinschaftsrechts, WiVerw 1991,

S. 149, 168; Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 50. 296 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 86.


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Mitgliedstaat getätigten Ausgaben nicht an, so dass diese Ausgaben letzt-endlich vom Mitgliedstaat selbst zu tragen sind297.

(b) Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem Das im Rahmen der gemeinschaftlichen Agrarreform durch die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92298 geschaffene integrierte Verwaltungs- und Kotroll-system299 sieht nicht nur - wie oben bereits erörtert - Kontrollen der einge-reichten Beihilfeanträge durch die mitgliedstaatlichen Agrarverwaltungen vor, sondern es räumt der Kommission ebenfalls Kotrollbefugnisse ein. Diese Kontrollbefugnisse der Kommission erstrecken sich aber nicht auf Vor-Ort-Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten, die Beihilfen beantragt ha-ben. Vielmehr können die Bediensteten der Kommission „lediglich“ Prüfun-gen und Kontrollen in Bezug auf alle Maßnahmen vornehmen, die von den Mitgliedstaaten zur Errichtung des Verwaltungs- und Kontrollsystems ge-troffen werden. Darüber hinaus kann auch die Zuschussfähigkeit der von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben für die Beschaffung und Auswer-

297 Siehe z.B. Entscheidung der Kommission vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss be-

stimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Ga-rantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausga-ben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (2001/557/EG), ABl. Nr. L 200 vom 25.07.2001, S. 28ff.; Entscheidung der Kommission vom 5. Februar 2001 zum Aus-schluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (2001/137/EG), ABl. Nr. L 50 vom 21.02.2001, S. 9ff.; Entscheidung der Kommission vom 5. Juli 2000 über den Ausschluß bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrich-tungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getä-tigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (2000/449/EG), ABl. Nr. L 180 vom 19.07.2000, S. 49ff.; EuGH Urteil vom 11. Januar 2001, Hellenische Republik ./. Kommission, Rs. C-247/98, - deutscher Vorabdruck -.

298 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftli-che Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 355 vom 05.12.1992, S. 1ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 495/2001 der Kommission vom 13. März 2001 zur Änderung des Anhangs der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates zur Einführung eines in-tegrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Bei-hilferegelungen, ABl. Nr. L 72 vom 14.03.2001, S. 6f.

299 Siehe hierzu 2. und 3. Erwägungsgrund Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kon-trollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 355 vom 05.12.1992, S. 1.


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tung von Luft- und Satellitenaufnahmen geprüft werden300. Soweit die Mit-gliedstaaten private Unternehmen mit der Durchführung eines Teils der ih-nen nach der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 obliegenden Arbeiten übertra-gen haben301, so steht der Kommission auch hier eine Kontrollkompetenz zu302. Nur in diesem Fall hat die Kommission die Befugnis, den privaten Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle zu unterziehen.

(2) Vor-Ort-Kontrollen im Bereich der Europäischen Fonds Im Rahmen der Interventionen durch die Europäischen Strukturfonds kom-men der Kommission eigene Kontrollkompetenzen zu. Im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans, vergewissert sich die Kommission, dass in den Mitgliedstaaten Verwaltungs- und Kon-trollsysteme vorhanden sind und auch funktionieren. Zu diesem Zweck kön-nen Beamte oder Bedienstete der Kommission vor Ort die Operationen, die aus den Fonds finanziert werden, kontrollieren303. Diese Kontrollkompetenz der Kommission ist in Art. 38 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 für alle Strukturfonds geregelt304. Gleichlautende oder ähnliche Vorschriften finden sich in den speziellen Ver-ordnungen zu jedem einzelnen der Europäischen Fonds. So enthält z.B. Art. 12 Verordnung (EG) 1164/94305 eine dem Art. 38 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 gleichlautende Bestimmung. Für den Bereich des EAGFL ver-

300 Art. 11 Abs. 2 erster Gedankenstrich Verordnung (EWG) Nr. 3508/92, ABl. Nr. L

355, S. 5, geänd. durch Art. 1 Nr. 7 lit. b) Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftli-che Beihilferegelungen, ABl. Nr. L 182 vom 21.07.2000, S. 6.

301 Art. 8 Abs. 5 Verordnung (EWG) Nr. 3508/92, ABl. Nr. L 355, S. 4. 302 Art. 11 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich Verordnung (EWG) Nr. 3508/92, ABl. Nr. L

355, S. 5. 303 Art. 38 Abs. 2 Unterabs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni

1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 32.

304 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Be-stimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 32.

305 Art. 12 Verordnung (EG) 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 8, geänd. durch Art. 1 Nr. 10 Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung der Ver-ordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 60.


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weist Art. 47 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999306 auf die Vorschrift des Art. 38 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. Wie eingangs bereits erwähnt, wird die Kommission durch diese Vorschrif-ten berechtigt, Kontrollen vor Ort in den einzelnen Mitgliedstaaten durchzu-führen. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschrift wird deutlich, dass sich diese Kontrollkompetenz der Kommission jedoch nicht auf Vor-Ort-Kon-trollen bei Wirtschaftsbeteiligten bezieht. Art. 38 Abs. 2 Unterabs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 ermächtigt die Kommission lediglich, sich im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Ausfüh-rung des Gesamthaushaltsplans zu vergewissern, dass in den Mitgliedstaaten Verwaltungs- und Kontrollsysteme vorhanden sind und einwandfrei funktio-nieren, um so eine ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel sicherzustellen. Die Berechtigung zur Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen folgt aus Art. 38 Abs. 2 Unterabs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. Jedoch berechtigt diese Vorschrift die Kommission nicht umfassend zur Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen, sondern sie beschränkt diese Befugnis, indem sie auf die Kon-trolle der mitgliedstaatlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme Bezug nimmt307. Zwar ist die Kommission berechtigt, vor Ort die Operationen, die aus dem Fonds finanziert werden, zu kontrollieren. Aus der systematischen Stellung dieser Befugnisnorm und der Bezugnahme auf die Kontrolle der einzelstaat-lichen Verwaltungsstellen wird aber deutlich, dass diese Kontrollen keine direkten Wirkungen gegenüber Wirtschaftsbeteiligten entfalten soll. Seit März 2001 verfolgen die für die mit Mitteln der Strukturfonds finan-zierten Programme zuständigen Kommissionsdienststellen in allen Mitglied-staaten ein neues Konzept in Form von Vorabkontrollen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme, um sicherzustellen, dass den in der Verordnung vorge-schriebenen Anforderungen an die Haushaltsführung, unter anderem bezüg-

306 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der

Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Ga-rantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung be-stimmter Verordnungen, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 97.

307 Art. 38 Abs. 2 Unterabs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 32 nimmt Bezug auf die in Unterabs. 2 genannten Kontrollen durch die Wendung „Zu diesem Zweck ...“.


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lich der Regelungen für die Vornahme von Finanzkorrekturen genügt wird308.

(3) Vor-Ort-Kontrollen im Bereich der Eigenmittel Im Bereich der Eigenmittel der Gemeinschaft kann die Kommission eben-falls Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchführen. Die Art und der Um-fang der Kontrollen hängen von der jeweiligen Eigenmittelart ab und weisen wesentliche Unterschiede auf. Die jeweils einschlägigen Kontrollvorschrif-ten sind in den jeweiligen Durchführungsverordnungen des Rates bezüglich des Eigenmittelbeschlusses enthalten309. Um eine gleichmäßige und best-mögliche Bereitstellung der Eigenmittel durch die Mitgliedstaaten zu ge-währleisten, sehen die Durchführungsverordnungen gemeinsame Berech-nungs- und Bereitstellungsmodalitäten vor310. Für die Kontrolle der Eigenmittel hat der Rat eigens eine Verordnung erlas-sen, durch die die Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle beauftragten Bediensteten festgelegt werden311. Diese Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 findet Anwendung sowohl auf die Kontrolle der traditionellen Eigenmittel als auch auf Kontrollen der MWSt.-Einnah-men312.

308 Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts-

und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Die Ergebnisse der Pro-grammplanung im Rahmen der Strukturfonds für den Zeitraum 2000/2006 (Ziel 1), (SEC(2001) 1140), KOM(2001) 378 endg. vom 05. Juli 2001, S. 15.

309 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durch-führung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 1ff., durch die die bis dahin maßgebliche Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 zur Durchführung des Beschlusses 88/376/EWG, Euratom über das System der Ei-genmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 155 vom 07.06.1989, S. 1ff. aufgehoben wurde.

310 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 87. 311 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festle-

gung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Ei-genmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten, ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1ff.

312 Siehe Erwägungsgründe 2 - 4 und Art. 1 lit. a - d Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftrag-ten Bediensteten, ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1f.


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(aa) Traditionelle Eigenmittel Gem. Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000313 führen zwar die Mitgliedstaaten die Prüfungen und Erhebungen in Bezug auf die Feststellung und Bereitstellung der Zoll- und Agrarabgaben, also der tradi-tionellen Eigenmittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a) und b) Eigenmittel-beschluss314, durch. Jedoch kann die Kommission, unbeschadet der Kon-trollen durch die einzelstaatlichen Verwaltungen, selbst Prüfungen vor Ort unter Hinzuziehung von Bediensteten des betroffenen Mitgliedstaats vor-nehmen, wobei den durch die Kommission beauftragten Bediensteten Zu-gang zu Unterlagen über die Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel zu verschaffen ist315. Die von der Kommission mit den Prüfungen beauf-tragten Bediensteten sollen gem. Art. 1 Verordnung (EG, Euratom) 1026/1999 die für die Prüfungen erforderliche fachliche Kompetenz besit-zen, unabhängig sein und das Berufsgeheimnis wahren316. Die Ermächtigung der Kommission, Vor-Ort-Kontrollen in den Mitglied-staaten vorzunehmen, betreffen jedoch nicht private Wirtschaftsbeteiligte. Die Kommission ist gem. Art. 18 Abs. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000317 zwar zur Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen berechtigt318, doch kann man bereits anhand des Wortlauts erkennen, dass damit nur Kontrollen der mitgliedstaatlichen Verwaltung gemeint sind. Denn gem. Art. 18 Abs. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 haben die von der Kommission mit den Prüfungen beauftragten Bediensteten Zugang zu den in Art. 3 Ver-

313 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durch-

führung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 8.

314 Beschluss des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (94/728/EG, Euratom), ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994, S. 10.

315 Art. 18 Abs. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 9.

316 Art. 1 Abs. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten, ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1.

317 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durch-führung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 9.

318 Siehe auch Bericht der Kommission, Dritter Bericht der Kommission über das Funk-tionieren des Systems zur Kontrolle der traditionellen Eigenmittel, KOM(2001) 32 endg., S. 11.


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ordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 genannten Unterlagen und zu allen anderen sachdienlichen Schriftstücken, die mit diesen Unterlagen zusam-menhängen. Art. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 bezieht sich auf Unterlagen, die sich auf die Feststellung und Bereitstellung der Eigen-mittel beziehen319. Aus diesem Grund können Vor-Ort-Kontrollen der Kom-mission bei Wirtschaftsbeteiligten nicht auf Art. 18 Verordnung (EG, Eura-tom) Nr. 1150/2000 gestützt werden.

(bb) MWSt.-Eigenmittel Ebenso wie bei den traditionellen Eigenmitteln, steht der Kommission auch im Zusammenhang mit der Vereinnahmung der MWSt.-Eigenmittel ein Kontrollrecht zu. Diese Befugnis folgt aus der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89320. Gemäß Art. 11 Abs. 1 Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89321 werden die Kontrollen der Kommission bezüglich der MWSt.-Eigenmittel bei den zuständigen Verwaltungen in den Mitgliedstaaten durchgeführt. Wie auch bei den Kontrollen zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Verbuchung und Bereitstellung der traditionellen Eigenmittel, fehlt der Kommission auch hier die Befugnis, Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten vor Ort durchzu-führen, so dass die Kommission bei Betrügereien privater Wirtschaftsbetei-ligter in diesem Bereich auf Grundlage der vorgenannten Verordnung nicht tätig werden kann.322

(4) Vor-Ort-Kontrollen auf Grundlage der Kontrollverordnung Neben den oben dargestellten Möglichkeiten der Kommission, Kontrollen aufgrund sektoraler Vorschriften durchzuführen, ist diese aufgrund der Kon-trollverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 ermächtigt, Kontrollen in allen

319 Art. 3 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur

Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 3.

320 Verordnung (EWG, Euratom) 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 über die endgül-tige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuereigenmittel, ABl. Nr. L 155 vom 07.06.1989, S. 9ff., geänd. durch Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftrag-ten Bediensteten, ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1ff.

321 Verordnung (EWG, Euratom) 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 über die endgül-tige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuereigenmittel, ABl. Nr. L 155 vom 07.06.1989, S. 12.

322 Magiera, Fonds- und Finanzverwaltung, S. 115, 119f.


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finanzrelevanten Bereichen durchzuführen323. Die Verordnung dient der Be-kämpfung von Unregelmäßigkeiten zum Schutz der finanziellen Ge-meinschaftsinteressen324.

(a) Der Anwendungsbereich der Kontrollverordnung Der o.g. horizontale Ansatz der Kontrollverordnung, d.h. die Berechtigung in allen Bereichen Kontrollen durchzuführen, folgt aus Artikel 1 Kontroll-verordnung, der als Anwendungsbereich für die Kontrollen und Überprü-fungen vor Ort alle Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaften nennt und aus-drücklich Bezug auf den in der Sanktionsverordnung definierten Begriff der Unregelmäßigkeit325 nimmt326. Somit erstreckt sich der sachliche Anwen-dungsbereich der Kontrollverordnung auf alle Handlungen oder Unterlas-sungen, die durch einen Verstoß gegen gemeinschaftsrechtliche Bestimmun-gen zu einem Schaden für den Gesamthaushaltsplan oder für die von der Gemeinschaft verwalteten Haushalte in Form einer Verminderung der Ein-nahmen oder einer Erhöhung der Ausgaben führen327. Von diesem sachlichen Anwendungsbereich werden im Bereich der Ein-nahmen die traditionellen Eigenmittel, d.h. Zölle, Agrarzölle und Zuckerab-gaben, unproblematisch erfasst. Hingegen findet die Kontrollverordnung auf die Bruttosozialprodukteigenmittel wegen deren Charakter als Finanzbeitrag der Mitgliedstaaten keine Anwendung.328 Die Einnahmen der Gemeinschaft aus den Mehrwertsteuereigenmittel fallen ebenfalls nicht in den Anwendungsbereich der Kontrollverordnung. Dies folgt aus dem Umstand, dass Art. 1 Abs. 2 Sanktionsverordnung nur solche Einnahmen erfasst, „die direkt für Rechnung der Gemeinschaft erhoben werden“329. Die Einnahmen aus der Mehrwertsteuer werden zunächst von

323 Zur Gemeinschaftskompetenz zum Erlass der Kontrollverordnung Nr. 2185/96 siehe

umfassend Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 140ff. 324 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 131. 325 Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember

1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 2.

326 Art. 1 Unterabs. 1 und 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3; Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission, EuZW 1998, S. 37, 38.

327 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 131 m.w.N. 328 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 131 m.w.N. 329 Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember

1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 2.


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jedem Mitgliedstaat als Einnahme der nationalen Haushalte verbucht. Von dieser von jedem Mitgliedstaat selbständig erhobenen Steuer wird dann ein gewisser Anteil an den Gemeinschaftshaushalt abgeführt. Aus diesem Grun-de stellen die Einnahmen aus den MWSt.-Eigenmitteln keine direkt für die Rechnung der Gemeinschaft erhobenen Einnahmen dar330. Im Bereich der Ausgaben gilt die Kontrollverordnung für alle Ausgaben der Gemeinschaft. Erfasst werden somit einerseits die sog. mittelbaren Ausga-ben. Unter die mittelbaren Ausgaben fallen diejenigen finanziellen Mittel des Gemeinschaftshaushalts, die von den mitgliedstaatlichen Behörden ver-waltet und verausgabt werden, so z.B. Ausfuhrerstattungen im Agrarbe-reich331. Neben den mittelbaren Ausgaben werden andererseits auch alle direkten Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts erfasst. Hierunter fallen alle Haus-haltsmittel, die direkt von der Kommission verwaltet werden, beispielsweise Mittel für Forschungsförderung332. Gerade für den Bereich der direkten Ausgaben kommt der Kontrollverordnung aufgrund in diesem besonderen Bereich fehlender mitgliedstaatlicher Kontrollverpflichtungen eine lücken-schließende Funktion zu333.

(b) Verhältnis zu anderen Kontrollen Die sich aus der Kontrollverordnung ergebenden bereichsübergreifenden Befugnisse sollen bestehende sektorale Regelungen weder aufheben noch ersetzen334. Die insoweit bestehenden sektoralen Kontrollregelungen blei-

330 So auch Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommis-

sion, EuZW 1998, S. 37, 38f.; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 132ff. 331 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 39. 332 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 135; Kuhl/Spitzer, Verordnung

Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission, EuZW 1998, S. 37, 39. 333 So bereits Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der

Kommission, EuZW 1998, S. 37, 39. 334 Vgl. Art. 1 Unterabs. 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3; siehe auch 6. Erwägungsgrund Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 2, der auf Art. 9 Abs. 2 Ver-ordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 4 verweist, wonach die Kommission weiterhin befugt ist, Kon-trollen und Überprüfungen vor Ort nach Maßgabe sektorbezogener Regelungen durchzuführen; Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission, EuZW 1998, S. 37, 38.


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ben, auch wegen ihrer teilweisen unterschiedlichen Zielsetzung, weiterhin bestehen. Bei den aufgrund der Kontrollverordnung durchgeführten Über-prüfungen und Vor-Ort-Kontrollen handelt es sich primär um Maßnahmen, die der Betrugsbekämpfung durch Kontrolle privater Wirtschaftsteilnehmer dient. Die sektoralen Kontrollvorschriften zielen zwar auch auf Betrugsprä-vention und -bekämpfung ab, jedoch ist das Ziel im Rahmen der dort gere-gelten Kontrollen primär die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Erfüllung der nationalen Kontrollverpflichtungen335.

(c) Konkreter Anwendungsbereich der Kontrollverordnung Der konkrete Anwendungsbereich der Kontrollverordnung ergibt sich aus Art. 2 Kontrollverordnung336. Demnach kann die Kommission in drei näher umschriebenen Fallkonstellationen Kontrollen und Überprüfungen vor Ort auf Grundlage der Kontrollverordnung vornehmen337. Gemäß Art. 2 erster Spiegelstrich kann die Kommission Kontrollen und Ü-berprüfungen vor Ort durchführen, um schwerwiegende oder grenzüber-schreitende Unregelmäßigkeiten oder Unregelmäßigkeiten, an denen in mehreren Mitgliedstaaten handelnde Wirtschaftsteilnehmer beteiligt sein können, aufzudecken338. Ferner sieht Art. 2 zweiter Spiegelstrich die Befugnis zur Durchführung von Kommissionskontrollen in den Fällen vor, in denen es sich nach der Lage in einem Mitgliedstaat im Einzelfall als erforderlich erweist, die Kontrolltätig-keit zu verstärken, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen zu erreichen und diese innerhalb der Gemeinschaft in gleichem Umfang zu schützen339.

335 Im Ergebnis auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 136; vgl. auch

Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission, EuZW 1998, S. 37, 38.

336 Art. 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.

337 Siehe hierzu auch Mögele, Betrugsbekämpfung im Bereich des gemeinschaftlichen Agrarrechts, EWS 1998, S. 1, 7; Schrömbges, Die Marktordnungsprüfung im Erstat-tungsrecht, ZfZ 1997, S. 290, 294; Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kon-trollbefugnisse der Kommission, EuZW 1998, S. 37, 38; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 136ff.

338 Art. 2 erster Spiegelstrich Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.

339 Art. 2 zweiter Spiegelstrich Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.


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Mit dieser Formulierung wird die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die fi-nanziellen Interessen innerhalb der Gemeinschaft „in gleichem Umfang zu schützen“, hervorgehoben. Der Begriff „in gleichem Umfang“ ist jedoch nicht mit dem Begriff des „identischen Schutzes“ innerhalb der Gemein-schaft gleichzusetzen. Diese Formulierung ist vielmehr im Sinne von „gleichwertig“ zu verstehen340. Von dieser Variante der Kontrollbefugnis sollen die dem „Mais-Fall“341 vergleichbaren Fälle erfasst werden342. Die dritte Fallkonstellation sieht die Möglichkeit der Durchführung von Kommissionskontrollen in den Fällen vor, in denen ein hierauf gerichteter Antrag eines Mitgliedstaates vorliegt343. Die Option, Kontrollen der Kom-mission zu beantragen, soll den Mitgliedstaaten aber nicht ermöglichen, sich ihrer Kontrollverpflichtung durch Abwälzung der Kontroll-verantwortlichkeit auf die Kommission zu entziehen. Der beantragende Mit-gliedstaat soll bestimmte Gründe angeben, die ein Einschreiten der Kom-mission rechtfertigen344.

(d) Adressaten der Kontrollen Primär können die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kom-mission gem. Art. 5 Abs. 1 Kontrollverordnung345 bei den in Art. 7 Sankti-onsverordnung346 genannten Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt werden. Unter dem Begriff „Wirtschaftsteilnehmer“ i.S.v. Art. 7 Sanktionsverord-nung sind natürliche und juristische Personen sowie die nach dem jeweili-gen nationalen Recht anerkannten Rechtssubjekte zu verstehen, gegen die gemeinschaftsrechtlich vorgesehene verwaltungsrechtliche Maßnahmen o-

340 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 40. 341 EuGH, Urteil vom 21. Septemer.1989, Kommission ./. Griechische Republik,

Rs. 68/88, Slg. 1989, S. 2965ff. 342 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 40. 343 Art. 2 dritter Spiegelstrich Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3. 344 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 40. 345 Art. 5 Abs. 1 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November

1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3. 346 Art. 7 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995,

ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 3.


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der Sanktionen verhängt werden können, also diejenigen Wirtschaftsteil-nehmer, die eine Unregelmäßigkeit begangen haben347. Artikel 7 Sanktionsverordnung erfasst aber auch diejenigen Wirtschaftsteil-nehmer, die an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt, die für eine Unregelmäßigkeit zu haften oder die dafür zu sorgen haben, dass eine Unregelmäßigkeit nicht begangen wird.348 Auch öffentlich-rechtliche Ein-richtungen können „Wirtschaftsteilnehmer“ i.S.d. Kontroll- und Sanktions-verordnung sein. Hierzu ist es jedoch erforderlich, dass diese nicht hoheit-lich handeln349. Damit ist der Kreis der Adressaten, die in den persönlichen Anwendungsbereich der Kontrollverordnung fallen, weit gezogen, aber den-noch klar abgrenzbar350. Neben bei den in Art. 5 Abs. 1 Kontrollverordnung genannten Wirtschafts-teilnehmern können gem. Art. 5 Abs. 3 Kontrollverordnung351 Kommissi-onskontrollen zur Feststellung einer Unregelmäßigkeit auch bei anderen be-troffenen Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt werden, soweit diese „un-bedingt erforderlich“ sind, um Zugang zu einschlägigen Informationen zu erhalten, über die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer verfügt und die Sachverhalte betreffen, auf die sich die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort beziehen. Aus der Einschränkung „unbedingt erforderlich“ wird deutlich, dass diese Art von Kontrollen subsidiärer Natur sein sollen, also primär diejenigen Wirtschaftsteilnehmer in Anspruch genommen werden sollen, bei denen Anhaltspunkte für die Begehung von Unregelmäßigkeiten vorliegen. Dies lässt sich ebenfalls auch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit her-leiten.352 Aus der Subsidiarität der Inanspruchnahme dieser Wirtschaftsteilnehmer lässt sich jedoch nicht ableiten, dass diese erst nach Kontrollen bei den Ver-

347 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 138. 348 Siehe Art. 7 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember

1995, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 3. 349 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 138. 350 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 41. 351 Art. 5 Abs. 1 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November

1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 352 Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommission,

EuZW 1998, S. 37, 41; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 140.


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ursachern der Unregelmäßigkeiten in Anspruch genommen werden kön-nen353.

(e) Anwendbares Verfahrensrecht Im Rahmen der Überprüfungen und Kontrollen vor Ort haben sich die Kon-trolleure der Kommission gem. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverord-nung „vorbehaltlich des geltenden Gemeinschaftsrechts“ an nationale Ver-fahrensvorschriften zu halten354. Somit stellt sich die Frage, ob vorrangig nationales Verfahrensrecht, abhängig vom Ort der Untersuchungen und Kontrollen, oder ob primär Gemeinschaftsrecht Anwendung finden soll. Dieser Verweis könnte so verstanden werden, dass die Kontrolleure der Kommission im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen grundsätzlich zunächst Gemeinschaftsrecht anwenden und im Falle des Fehlens gemeinschafts-rechtlicher Verfahrensvorschriften auf nationale Regelungen zurückgreifen.

(aa) Vorrangige Geltung des nationalen Verfahrensrechts Der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltene Verweis kann so verstanden werden, dass die kontrollierenden Kommissionsbedien-steten prinzipiell nationales Verfahrensrecht anzuwenden haben und nur im Falle dessen Unvereinbarkeit mit dem geltenden Gemeinschaftsrecht auf gemeinschaftsrechtliche Verfahrensvorschriften zurückgreifen sollen. Für diese Auslegung sprechen vor allem zwei Gründe: Zum einen ist es denkbar, dass die Kommissionskontrollen sich aus Gründen der Rechtssi-cherheit nach nationalen Verfahrensvorschriften richten sollen, da den Wirt-schaftsbeteiligten das jeweilige Verfahrensrecht aus ihrem jeweiligen Mit-gliedstaat bekannt sein dürfte. Ein anderes Argument kann sich aus einem Vergleich des Wortlauts des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 mit dem des Art. 8 Abs. 3 S. 1 Kontrollverordnung er-geben. Nach Art. 8 Abs. 3 S. 1 Kontrollverordnung haben die Kontrolleure der Kommission bei der Erstellung ihrer Kontroll- und Überprüfungsbe-

353 So auch Kuhl/Spitzer, Verordnung Nr. 2185/96 über Kontrollbefugnisse der Kommis-

sion, EuZW 1998, S. 37, 41; a.A. Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 140, der davon ausgeht, dass zunächst diejenigen Wirtschaftsteilnehmer überprüft werden müssen, bei denen Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten bestehen.

354 Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4.


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richte die im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen verfahrenstechnischen Erfordernisse zu berücksichtigen355. Aus dem Vergleich zu der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung verwendeten Formulierung „...haben sie sich... zu halten.“ kann der Schluss gezogen werden, dass in Art. 6 Kontrollverordnung eine strengere Bindung der Kontrolleure an nationale Verfahrensvorschriften vorgesehen ist356, als dies im Hinblick auf die Prüfberichte in Art. 8 Abs. 3 S. 1 Kontrollverord-nung der Fall ist.

(bb) Vorrangige Geltung des Gemeinschaftsrechts Gegen die Auslegung der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltenen Formulierung „vorbehaltlich des geltenden Gemeinschafts-rechts“357 im Sinne einer vorrangigen Geltung des nationalen Verfahrens-rechts spricht jedoch der Umstand, dass es sich in den Fällen, in denen die Kommission autonom Vor-Ort-Kontrollen durchführt, um Handlungen einer Gemeinschaftsbehörde handelt, die Gemeinschaftsrecht direkt vollzieht. Wäre die Kommission in diesen Fällen verpflichtet, primär nationales Recht anzuwenden, so bestünde die Gefahr, dass die jeweiligen einzelstaatlichen Gesetzgebungsorgane durch Änderung der nationalen Verfahrensvorschrif-ten Einfluss auf das von einer Gemeinschaftsbehörde zu achtende Verfah-rensrecht nehmen könnten. Der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltene Verweis auf das jeweilige nationale Recht wäre lediglich als Verweis für die Fallkon-stellationen zu verstehen, in denen das Gemeinschaftsrecht keine verfah-rensrechtlichen Regelungen enthält358. Der Vergleich der in Art. 6 Kontrollverordnung gewählten Formulierung zu der des Art. 8 Abs. 3 S. 1 Kontrollverordnung erscheint nicht überzeugend,

355 Art. 8 Abs. 3 S. 1 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4, spricht insoweit von „Die Kontrolleure der Kommission tragen dafür Sorge ...“.

356 So Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 165. 357 Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11.

November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 358 Nicht eindeutig Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 164, der feststellt, dass

sich die Kontrolleure an die im jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht geltenden Ver-fahrensvorschriften generell zu halten haben.


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wenn man verschiedene Sprachfassungen heranzieht359. Der in Art. 8 Kon-trollverordnung enthaltene Verweis hat eine andere Zielrichtung als der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3. Durch Art. 8 Kontrollverordnung soll sicherge-stellt werden, dass die von den Kontrolleuren erstellten Berichte in späteren Verfahren zur Wiedereinziehung bzw. in späteren Strafverfahren als Be-weismittel zur Verfügung stehen360. Dieser Verweis auf die primäre Geltung gemeinschaftsrechtlicher Verfah-rensvorschriften stünde jedenfalls im Einklang mit der Funktion des Ver-waltungsverfahrens. Verwaltungsverfahren im weitesten Sinne ist jede plan-volle auf den Erlass einer Entscheidung oder einer sonstigen außenwirksa-men Maßnahme gerichtete Tätigkeit einer Verwaltungsbehörde361. Das Ver-waltungsverfahren dient primär der Durchsetzung und Verwirklichung des materiellen Rechts362. Im Falle der Vor-Ort-Kontrollen durch die Kommis-sion soll gerade die Einhaltung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts überwacht werden. Aus diesem Grunde erschiene es auch nur konsequent, primär gemeinschaftsrechtliche Verfahrensgrundsätze anzuwenden und - soweit sie Lücken aufweisen - durch nationale Verfahrensvorschriften zu ergänzen. Die Auslegung des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung im Sinne einer vorrangigen Geltung des gemeinschaftlichen Verfahrensrechts würde sich mit der Rechtsprechung des EuGH zur Geltung mitgliedstaatlichen Ver-fahrensrechts im Zusammenhang mit der administrativen Durchführung des Gemeinschaftsrechts durch die mitgliedstaatliche Verwaltung decken.

359 Während die englische und die französische Fassung von „to take account“ bzw.

„tenir compte“ - also von „Rechnung tragen“ - sprechen, ist in der portugiesischen Fassung von „de acordo com as exigências“ - also von „in Einklang mit den Voraus-setzungen“ die Rede, was eher ein Indiz für eine Bindung der Kontrolleure darstellt, die nicht hinter der in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung verwendeten Wendung zurücksteht.

360 Siehe Art. 8 Abs. 3 S. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 5.

361 Schweda, Administrative Normsetzung und Verwaltungsverfahren, S. 111; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 445, Rn. 1.

362 Schweda, Administrative Normsetzung und Verwaltungsverfahren, S. 111; Steinbeiß-Winkelmann, Vorgaben und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, S. 809, 811; Badura, Das Verwaltungsverfahren, in: Erichsen (Hrsg.), Allg. VerwR., § 33 Rn. 2; Kokott, Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts, DV 1998, S. 335, 335; Bachof, Verfahrensrecht, Verfahrenspraxis, DÖV 1982, S. 757, 757 („Das beste materielle Recht taugt wenig, wenn seine Verwirklichung nicht durch ein adäquates Verfahrensrecht gewährleistet wird“).


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Nach der sog. „Soweit“-Formel363 des EuGH gilt: „Soweit das Gemein-schaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die na-tionalen Behörden bei dieser Durchführung der Gemeinschaftsregelungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen des nationalen Rechts vor“364. Die Anwendbarkeit nationalen Verfahrensrechts findet ihre Schranke jedoch in den Schranken des Diskriminierungs- und Vereitelungsverbots, d.h. in dem „Verbot der Diskriminierung zwischen gemeinschaftsrechtlichem und nationalem Sachverhalt“ und in dem „Verbot der praktischen Undurchführ-barkeit des Gemeinschaftsrechts“365. Soweit also nationale Bestimmungen nicht mit gemeinschaftsrechtlichen Normen in Einklang stehen, geht das Gemeinschaftsrecht dem nationalen Recht vor, so dass in der konkreten Situation nationales Recht nicht an-wendbar ist366.

363 von Danwitz, Eigenverantwortung bei der Durchführung von EU-Recht,

DVBl. 1998, S. 421, 422. 364 EuGH Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor GmbH u.a. ./. Bundes-

republik Deutschland, verb. Rs. 205 bis 215/82, Slg. 1983, S. 2633, 2665, Rn. 17; siehe auch von Danwitz, Eigenverantwortung bei der Durchführung von EU-Recht, DVBl. 1998, S. 421, 422; Rengeling, Der Verwaltungsvollzug (Anwendung) von Gemeinschaftsrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 29, S. 908, 911, Rn. 4 m.w.N.; ders., Anm. zu EuGH Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkon-tor GmbH u.a. ./. Bundesrepublik Deutschland, verb. Rs. 205 bis 215/82, DVBl. 1984, S. 33, 34f.

365 EuGH Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor GmbH u.a. ./. Bundes-republik Deutschland, verb. Rs. 205 bis 215/82, Slg. 1983, S. 2633, 2665, Rn. 17; Urteil vom 9. November 1983, Amministrazione delle finanze dello Stato ./. S.p.A. San Giorgio, Rs. 199/82, Slg. 1983, S. 3595, 3612, Rn. 14; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1060; Classen, Das nationale Verwaltungsverfahren, DV 1998, S. 307, 332 spricht in diesem Zusammenhang von Nichtdiskriminierungs- und Effizienzgebot; Rengeling, Der Verwaltungsvollzug (Anwendung) von Gemein-schaftsrecht, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Bd. I, § 29, S. 908, 911, Rn. 5 m.w.N.; ders., Anm. zu EuGH Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor GmbH u.a. ./. Bundesrepublik Deutschland, verb. Rs. 205 bis 215/82, DVBl. 1984, S. 33, 34f.

366 Oppermann, Europarecht, Rn. 633; noch weitergehender: Grabitz, Gemeinschafts-recht bricht nationales Recht, S. 98ff., der die Auffassung vertritt, dass das Gemein-schaftsrecht, entsprechend dem in Art. 31 GG vorgesehenen Verhältnis von Bundes- und Landesrecht, die Nichtigkeit entgegenstehenden nationalen Rechts bewirken kann.


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Die Wirkung dieses sog. Anwendungsvorrangs liegt mithin darin, dass kolli-dierendes nationales Recht im konkreten Anwendungsfall nicht angewendet werden darf367. Dieser Anwendungsvorrang kann - losgelöst von der Frage nach dem an-wendbaren Verfahrensrecht bei Kontrollen durch Kommissionsbedienstete - unter Umständen dazu führen, dass nationale Normen, die gegen Gemein-schaftsrecht verstoßen, vom nationalen Gesetzgeber beseitigt werden müs-sen368, da deren Beibehaltung ansonsten bei den Normadressaten zu Unklar-heiten tatsächlicher Art führen können, weil die betroffenen Normadressaten bezüglich der ihnen eröffneten Möglichkeiten, sich auf das Gemeinschafts-recht zu berufen, in einem Zustand der Ungewissheit gelassen werden369. Der Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts gilt zwar für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden, also für den Bereich des sog. indirekten Vollzugs von Gemeinschaftsrecht. Wenn aber nationale Verwaltungen bei der Durchführung von Gemein-schaftsrecht primär an europäisches Recht gebunden sein sollen und nur im Falle dessen Unvollkommenheit unter gewissen Voraussetzungen370 auf ihre jeweiligen mitgliedstaatlichen Verfahrensvorschriften zurückgreifen können, muss dies erst Recht für die Fälle gelten, in denen die Kommission oder eine der Kommission angehörende Behörde handelt und Gemeinschaftsrecht di-rekt anwendet und direkt durchführt371.

367 Schmidt-Aßmann, Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht, DVBl. 1993,

S. 924, 930f.; Neßler, Europäisches Gemeinschaftsrecht vor deutschen Gerichten, DVBl. 1993, S. 1240, 1240f.; Niedobitek, Kollisionen zwischen EG-Recht und nati-onalem Recht, VerwArch 2001, S. 58, 62; offensichtlich kritisch Schoch, Europäisie-rung des Verwaltungsrechts, JZ 1995, S. 109, 113f.

368 Niedobitek, Kollisionen zwischen EG-Recht und nationalem Recht, VerwArch 2001, S. 58, 65.

369 EuGH Urteil vom 26. April 1988, Kommission ./. Deutschland, Rs. 74/86, Slg. 1988, S. 2139, 2145, 2148, Rn. 10.

370 Die Anwendbarkeit des nationalen Verfahrensrechts im Bereich des indirekten Voll-zugs unterliegt einer doppelten Beschränkung: Das mitgliedstaatliche Recht darf nicht gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen und es das Gebot der effektiven Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts Rechnung tragen, vgl. hierzu Henneke, Ver-waltungsverfahrensrecht, ZG 2001, S. 71, 72.

371 Zum direkten Vollzug von Gemeinschaftsrecht siehe Hatje, Die gemeinschaftsrecht-liche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung, S. 43; Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 425f.; Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 124f.; Oppermann, Europarecht, Rn. 636.


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Eine von der Frage der primären Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts zu unterscheidende Fragestellung ist das Problem der Reichweite der ge-meinschaftsrechtlichen Verfahrensvorschriften. Dieses Problem stellt sich insbesondere in den Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht - geschriebene oder ungeschriebene - Verfahrensvorschriften enthält, die gegenüber den entsprechenden nationalen Verfahrensvorschriften zurückstehen. Als Bei-spiel sei hier das Auskunftsverweigerungsrecht erwähnt: Das Gemein-schaftsrecht kennt den aus den EMRK folgenden Grundsatz, die Antwort auf solche Fragen zu verweigern zu dürfen, mit denen sich der Wirt-schaftsteilnehmer selbst belasten würde. Dieses Recht, sich vor Selbstbezichtigung zu schützen, ist beispielsweise im gemeinschaftlichen Wettbewerbsrecht anerkannt, aber auch eingeschränkt. So darf der Wirtschaftsteilnehmer die Auskunft auf solche Fragen verwei-gern, für die die Kommission den Nachweis zu erbringen hätte372. Wie der Konflikt zu lösen ist, wenn die nationale Rechtsordnung dem be-troffenen Wirtschaftsteilnehmer ein umfassendes Auskunftsverweigerungs-recht zuerkennt, sei es dadurch, dass dann das Gemeinschaftsrecht insoweit als lückenhaft anzusehen und durch die jeweilige nationale Vorschrift zu ergänzen oder die weitergehende nationale Regelung außer Betracht zu las-sen ist, soll anhand der einzelnen Verfahrensvorschriften aufgezeigt wer-den373. Zur Auslegung der Bedeutung des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollver-ordnung kann die Vorschrift des Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung herange-zogen werden. Dort heißt es: „Die Bediensteten des Amtes verhalten sich während der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß den für die Be-amten des betreffenden Mitgliedstaats geltenden Vorschriften und Gepflo-genheiten...“ Die Verpflichtung, sich an die für die Beamten des Mitglied-staats geltenden Vorschriften zu halten, spricht gegen eine vorrangige Gel-tung des Gemeinschaftsrechts.

(cc) Ergebnis Die Bediensteten des OLAF sind im Rahmen der Ausübung der ihnen über-tragenen Kontrollbefugnisse nicht primär an geltendes Gemeinschaftsrecht gebunden, sondern sind zunächst verpflichtet, bestehende nationale Verfah-rensvorschriften zu beachten.

372 EuG Urteil vom 20. Februar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission,

Rs. T-112/98, Rn. 67 - deutscher Vorabdruck -. 373 Siehe unten: 3. Teil: Die Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten im Einzelnen.


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Das nationale Verfahrensrecht ist solange auf die Tätigkeit der OLAF-Bediensteten anwendbar, soweit das Gemeinschaftsrecht keine ein-schränkenden Regelungen enthält. Bei der Anwendung des nationalen Rechts ist aber auch immer der Grundsatz des „effet utile“ zu beachten, so dass im Einzelfall eine nationale Verfahrensvorschrift im Lichte des Ge-meinschaftsrechts auszulegen ist. Die vorrangige Bindung der OLAF-Bediensteten an die im nationalen Recht bestehenden Verfahrensvorschriften folgt aus dem Wortlaut des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung, der im Vergleich zum Art. 8 Kontrollver-ordnung auf eine strengere Bindung hinweist. Auch die in der Regelung des Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung verwendete Formulierung „...verhalten sich während der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß den für die Beamten des betreffenden Mitgliedstaats geltenden Vorschriften und Gepflo-genheiten...“ macht die Bindung an nationales Recht deutlich.

2. Sanktionen

Neben den durch die Mitgliedstaaten und durch die Kommission vorgesehe-nen Kontrollen stellen Sanktionen die zweite wichtige Maßnahme zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft dar. Die aus Art. 280 EGV folgende Assimilierungsverpflichtung der Mitgliedstaaten ist nicht auf die Gleichstellung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit den ent-sprechenden nationalen Interessen beschränkt374. Unter Berücksichtigung der Entscheidung des EuGH im sog. „Mais-Fall“ erstreckt sich die Assimi-lierungspflicht der Mitgliedstaaten auch darauf, dass die finanziellen Inter-essen der Gemeinschaft durch die Verhängung von abschreckenden und wirksamen Sanktionen sichergestellt werden375. Das Gemeinschaftsrecht sieht in mehreren Vorschriften die Möglichkeit vor, verschiedenartige Sanktionen gegen private Wirtschaftsbeteiligte zu verhän-gen. Daneben können aber auch die Mitgliedstaaten selbst Adressat von Sanktionsmaßnahmen sein. Im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens können Mitgliedstaaten, die bei der Durchführung von ausgabenwirksamen Maßnahmen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gegen gemeinschafts-rechtliche Bestimmungen verstoßen haben, sanktioniert werden376. Im Fol-

374 Zur Assimilierungspflicht siehe Reis Fonseca, Efeitos positivos do Direito Comuni-

tário, RPCC 2000, S. 229, 249. 375 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 26; siehe auch:

Hix, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 34 Rn. 98. 376 Prieß/Spitzer, Betrugsbekämpfung in der EG, EuZW 1994, S. 297, 301.


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genden soll diese Art der Sanktion nicht näher dargestellt werden, da sie sich nicht gegen private Wirtschaftsbeteiligte richtet. Im Zusammenhang mit der Frage der Verhängung von Sanktionen ist zum einen die Frage nach deren rechtlichen Charakter und zum anderen nach der Kompetenz der Gemeinschaft, diese zu verhängen, erörterungsbedürftig377.

a) Der rechtliche Charakter von Sanktionen Grundsätzlich können Sanktionen in zwei Gruppen unterteilt werden: zum einen als verwaltungsrechtliche oder zum anderen als strafrechtliche Sank-tion.

aa) Die verwaltungsrechtliche Sanktion Bei einer sog. verwaltungsrechtlichen Sanktion handelt es sich um eine Re-aktion auf einen Rechtsverstoß, bei dem sich das begangene Unrecht vom strafbaren Unrecht graduell unterscheidet. Die Ahndung erfolgt aufgrund einer Ermessensentscheidung des Gesetzgebers durch eine Ahndung, die prinzipiell weder ein gesellschaftliches Unwerturteil noch eine moralische Verurteilung der Handlung mit sich bringt378. Im Vordergrund stehen Aspek-te der Prävention und der Ersatz des durch die Handlung verursachten finan-ziellen Schadens. Verwaltungsrechtliche Sanktionen sind demnach Maß-nahmen, die durch die Auferlegung nachteiliger finanzieller oder wirt-schaftlicher Folgen von der Begehung von Rechtsverstößen abschrecken sollen und zugleich dem Ausgleich der verursachten Schäden dienen379. Zum Teil wird von einer möglichen Optimierbarkeit der Verwaltungssank-tion ausgegangen. Im Wege einer Kosten-Nutzen-Analyse könnten durch die Verhängung proportionaler Geldbußen oder Einziehungen die hohen Kosten der Anwendung der Sanktionsnorm und die Kosten der Effizienz der für die Kontrolle zuständigen Behörden ausgeglichen werden.380 Derartige verwaltungsrechtliche Sanktionen sind in diversen Bereichen des Gemeinschaftsrechts vorgesehen, so z.B. im Kartellrecht in Art. 83 Abs. 2

377 Vgl. hierzu Pache, Sanktionskompetenz, EuR 1993, S. 173, 179ff. 378 Paliero, Die Verwaltungssanktion als Mittel gegen Wirtschaftskriminalität, in: Schü-

nemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 245, 249f., der von einer stigmatisierenden Natur spricht.

379 Sieber, Sanktionensystem zum Schutz der Gemeinschaftsinteressen, in: Schlüchter (Hrsg.), FS Geerds, S. 113, 117.

380 Paliero, Die Verwaltungssanktion als Mittel gegen Wirtschaftskriminalität, in: Schü-nemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 245, 250.


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lit. a EGV381. Hauptsächlich finden sich Sanktionsvorschriften jedoch im Agrarrecht wieder, was aufgrund der immensen finanziellen Mittel, die in diesem Bereich bewegt werden, keinen Anlass zur Verwunderung bietet. Einige Formen verwaltungsrechtlicher Sanktionen im Bereich des gemein-schaftsrechtlichen Agrarrechts sind z.B. der Verfall von Kautionen, die zur Sicherung vorläufig gewährter Leistungen oder zur Erfüllung eingegangener Verpflichtungen geleistet worden sind, der Ausschluss von Vergünstigungen oder Beihilfen382, die Wiedereinziehung zu Unrecht empfangener Leistun-gen, die Eintragung in eine „Schwarze Liste“383 oder der Entzug von Lizen-zen oder Zulassungen384. Insbesondere mit der sog. Sanktionsverordnung, der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95385, ist ein zentrales horizontales Instrument für Sanktions- und Kontrollmaßnahmen geschaffen worden. Die Sanktionsver-ordnung stellt quasi einen Allgemeinen Teil des Verwaltungssanktionsrechts der Europäischen Gemeinschaft dar386 und regelt neben den Grundsätzen der Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und Abschreckung387 die einzelnen Maß-nahmen und Sanktionen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaft. So sind in der Sanktionsverordnung z.B. der Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils durch Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erlangten Betrages ebenso vorgesehen388 wie die Zahlung einer

381 Siehe auch: Dannecker, Sanktionen im Wettbewerbsrecht der EG, in: Schüne-

mann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsstrafrechts, S. 331ff.; Appel, Kompetenzen der EG zur Überwachung des Lebensmittelrechts, in: Dannecker (Hrsg.) Lebensmittelstrafrecht und Verwaltungssanktionen, S. 170f.

382 Vgl. z.B. Art. 9 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 104/2000 des Rates vom 17. Dezember 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur, ABl. Nr. L 17, S. 31.

383 Zur „Schwarzen Liste“ siehe Hitzler, Schwarze Liste, in: Ehlers/Wolffgang (Hrsg.), Rechtsfragen der Europäischen Marktordnungen, S. 245ff.

384 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 27 m.w.N. 385 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den

Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 1ff.

386 Schoo, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 280 Rn. 8; Wolffgang/Ulrich, Der Schutz der finanziellen Interessen der EG, EuR 1998, S. 616, 633.

387 Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312 vom 23.12.1995, S. 2; zum „ne bis in idem“-Grundsatz siehe Mar-ques, Cooperação judiciária em matéria penal, RPCC 1991, S. 295, 299ff.

388 Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95.


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Geldbuße389, der Entzug einer Genehmigung390 oder die Zahlung eines Be-trages, der den rechtswidrig erhaltenen Betrag übersteigt391.

bb) Strafrechtliche Sanktionen Im Gegensatz zu den verwaltungsrechtlichen Sanktionen ist für die straf-rechtliche Sanktion das durch die Sanktion selbst geäußerte gesellschaftliche Unwerturteil und die moralische Verurteilung kennzeichnend392. Die straf-rechtliche Sanktion wird formell durch ihre Bezeichnung als Straftat oder durch ihre Rechtsfolge der Strafe bestimmt393.

cc) Abgrenzung zwischen den Sanktionsarten Das Kriterium der moralischen Verurteilung allein vermag keine überzeu-gende Abgrenzung zwischen beiden Sanktionsarten zu bieten. Denn in der Rückforderung einer zu Unrecht bezahlten Beihilfe nebst einem Zuschlag liegt auch immer ein Unwerturteil dergestalt, dass sich der betroffene Wirt-schaftsbeteiligte durch sein Verhalten in rechtswidriger Weise einen Vorteil verschafft hat. Die Eintragung eines Wirtschaftsbeteiligten in eine „Schwar-ze Liste“ impliziert zwar gar keine gerichtliche Verurteilung des Betroffe-nen, jedoch beinhaltet diese Eintragung ein moralisches Urteil über den Unwert der Handlung, die zu der Sanktion geführt hat.

dd) Ergebnis Zur Abgrenzung beider Sanktionsarten sollten als weiteres Kriterium die Rechtsfolgen herangezogen werden, die für das unrechtmäßige Verhalten des betroffenen Wirtschaftsbeteiligten verhängt werden können. Die strafrechtliche Sanktion unterscheidet sich dadurch von der verwal-tungsrechtlichen, dass neben der Verhängung wirtschaftlicher und finan-zieller Nachteile auch Geld- und Freiheitsstrafen in Betracht kommen. Dar-über hinaus können bei strafrechtlichen Sanktionen auch die Einziehung der

389 Art. 5 Abs. 1 lit. a Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. 390 Art. 5 Abs. 1 lit. e Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. 391 Art. 5 Abs. 1 lit. b Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95. 392 Paliero, Die Verwaltungssanktion als Mittel gegen Wirtschaftskriminalität, in: Schü-

nemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 245, 249f.; Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 31 m.w.N.

393 Sieber, Sanktionensystem zum Schutz der Gemeinschaftsinteressen, in: Schlüchter (Hrsg.), FS Geerds, S. 113, 115; Cuerda, Besitzt die Europäische Gemeinschaft ein ius puniendi?, in: Schünemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 367, 369.


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zur Begehung benutzten und die aus der Begehung hervorgegangenen Ge-genstände394 in Betracht kommen. So ist in Portugal beispielsweise die Auflösung der Gesellschaft auf Anord-nung des Gerichts für den Fall vorgesehen, dass die Gesellschaft eigens für die rechtswidrige Erlangung der finanziellen Mittel errichtet worden ist395.

b) Die Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass von Sanktionen Während der Gemeinschaft eine Kompetenz zum Erlass strafrechtlicher Sanktionen fehlt396, steht ihr diese Kompetenz hinsichtlich verwaltungs-rechtlicher Sanktionsnormen aus dem Primärrecht zu. Die fehlende Kompetenz zur Schaffung supranationalen Strafrechts und so-mit zur Schaffung von strafrechtlichen Sanktionsnormen folgt aus dem Wil-len der vertragsschließenden Mitgliedstaaten und aus der Auslegung des EG-Vertrages. Die Verträge zur Errichtung der Gemeinschaften haben eine solche strafrechtliche Kompetenzzuweisung nicht vorgesehen397. Aus die-sem Grunde wurden auf diesem Gebiet den Gemeinschaftsorganen keine Gesetzgebungskompetenzen übertragen398. Anders als bei den strafrechtli-chen Sanktionen, steht der Gemeinschaft in mehreren Bereichen die Kom-petenz zum Erlass verwaltungsrechtlicher Sanktionen aus dem Primärrecht zu. Für den Bereich des Wettbewerbs sieht Art. 83 Abs. 2 lit. a) EGV399 aus-

394 Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-/EGV, Art. 209a Rn. 31. 395 Art. 36 Abs. 3 und Art. 37 Abs. 4 des Gesetzes-Dekrets Nr. 28/84 vom 20. Januar

1984. 396 Vogel, Schein- und Umgehungshandlungen im Strafrecht, insbesondere im europäi-

schen Recht, in: Schünemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 151, 173; Dannecker, Sanktionen und Grundsätze des Allgemeinen Teils, in: Schünemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 331.

397 Schulz, Europäisches Strafrecht, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisierung des Rechts, S. 183, 189; Reis Fonseca, Efeitos positivos do Direito Comunitário, RPCC 2000, S. 229, 239.

398 Cuerda, Besitzt die Europäische Gemeinschaft ein ius puniendi?, in: Schüne-mann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 367, 368; Sieber, Entwicklungsstand und Perspektiven des europäischen Wirt-schaftsstrafrechts, in: Schünemann/Suárez González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsrechts, S. 349, 356; Tiedemann, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Strafrecht, NJW 1993, S. 23, 24.

399 Art. 87 Abs. 2 lit. a) EGV a.F.


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drücklich die Möglichkeit vor, zur Beachtung der Wettbewerbsregeln Geld-bußen und Zwangsgelder einzuführen400. Für den Agrarbereich lässt sich eine derartige Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft aus Art. 34 Abs. 2 EGV401 herleiten402. Die im Agrarbereich in den letzten Jahren eingeführten und weiter zunehmenden verwaltungs-rechtlichen Sanktionen aufgrund sekundärrechtlcher Verordnungen lassen sich auf Art. 34 Abs. 2 EGV stützen, der von „allen zur Durchführung erfor-derlichen Maßnahmen“ spricht403.

3. Weitere Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen

Kontrollen der mitgliedstaatlichen Verwaltungen und der beteiligten Wirt-schaftsteilnehmer sowie die Verhängung von Sanktionen allein reichen für sich gesehen nicht aus, um einen umfassenden Schutz der Finanzmittel zu gewährleisten, da gerade auch die Verschiedenartigkeit der einzelnen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten dazu beiträgt, dass die Verfolgung, insbesondere die Strafverfolgung oftmals an den Grenzen der einzelnen Mitgliedstaaten endet.

a) Das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen Die Maßnahmen, die die Gemeinschaft ergriffen hat, um einen umfassenden Schutz der finanziellen Interessen zu gewährleisten, beschränken sich nicht nur auf eine Verstärkung der Kontrollen in den relevanten Bereichen oder der Schaffung von Sanktionen. Bereits am 26.07.1995 wurde basierend auf Art. K3 EUV a.F.404 mit dem Übereinkommen über den Schutz der finan-ziellen Interessen ein Grundstein gelegt, um die Bestrebungen der EU auf diesem Gebiet zu harmonisieren.

400 Tiedemann, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Strafrecht, NJW 1993, S. 23, 27;

Schulz, Europäisches Strafrecht, in: Rengeling (Hrsg.), Europäisierung des Rechts, S. 183, 189; Biancarelli, L’ordre juridique communautaire, in: Delmas-Marty (Hrsg.), Quelle Politique P´´enale pour l’Europe?, S. 257, 265.

401 Art. 40 Abs. 3 EGV a.F. 402 Tiedemann, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Strafrecht, NJW 1993, S. 23, 27,

der auch auf Art. 172 EWGV (Art. 229 EGV n.F.) abstellt. 403 Vgl. hierzu auch Tiedemann, Europäisches Gemeinschaftsrecht und Strafrecht, NJW

1993, S. 23, 24, der Art. 43 Abs. 2 EWGV (Art.37 Abs. 2 EGV n.F.) heranzieht, obwohl diese Vorschrift das Kriterium der Erforderlichkeit nicht nennt.

404 Art. 31 EUV n.F.


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Dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen ging eine Entschließung des Rates voraus405, durch die auf das Erfordernis hingewie-sen wurde, die finanziellen Interessen der Gemeinschaften durch strafrecht-liche Sanktionen zu schützen. Aufgrund zum Teil erheblicher Unterschiede in den tatbestandlichen Vor-aussetzungen und/oder Rechtsfolgen der strafrechtlichen Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten sollte ein strafrechtlicher Mindeststandard ge-schaffen406 und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Gemeinschaft bei der Bekämpfung von Betrügereien verbessert werden. Auf Vorschlag des Rates407 wurde diese Entschließung im Großen und Gan-zen durch das Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften408 umgesetzt.409 Das Übereinkommen sieht unter anderem die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Schaffung eines europäischen Betrugstatbestandes vor, der über den klassischen Betrugstat-bestand hinausgeht und vorsätzliche Handlungen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit den Gemeinschaftseinnahmen und -ausgaben der EG umfasst410.

b) Das Erste und Zweite Zusatzprotokoll zum Übereinkommen Mit dem Übereinkommen war ein Kerninstrument geschaffen worden, wel-ches der Erweiterung und Konkretisierung bedurfte. Zu diesem Zweck hat der Rat der Europäischen Union den Mitgliedstaaten zwei Zusatzprotokolle zur Annahme empfohlen.

405 Entschließung des Rates vom 6. Dezember 1994 über den rechtlichen Schutz der

finanziellen Interessen der Gemeinschaft (94/C 355/02), ABl. Nr. C 355 vom 14.12.1994, S. 2f.

406 Siehe auch: Zieschang, Das Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der EG und seine Auswirkungen auf das deutsche Strafrecht, EuZW 1997, S. 78ff.

407 Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 über die Ausarbeitung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (95/C 316/03), ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 48.

408 Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49ff.

409 Siehe auch Dannecker, Vermögensschutz der EG gegen Täuschung, ZStW 1996, S. 577, 596.

410 Vgl. die ausführliche Darstellung des Übereinkommens bei: Dannecker, Vermögens-schutz der EG gegen Täuschung, ZStW 1996, S. 577, 596ff.


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Das Erste Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften411 zielt insbesondere auf die Bekämpfung von Bestechungshandlungen ab, an denen nationale oder Gemeinschafts-beamte beteiligt sind und wodurch die finanziellen Interessen der Gemein-schaft geschädigt werden oder potentiell geschädigt werden können.412 Das Protokoll definiert sowohl die Begriffe des Gemeinschafts- und des na-tionalen Beamten als auch die Tatbestände der Bestechlichkeit (Art. 2) und der Bestechung (Art. 3). Ferner werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Ahndung der vorgenannten Delikte und deren Beihilfe sicherzustellen413. Das Zweite Protokoll414 zur Ergänzung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft betrifft insbesondere die Verantwortlichkeit juristischer Personen, die Einziehung, die Geld-wäsche sowie die weitere Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen und zum Schutz der diesbezüglichen persönlichen Daten415.

c) Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Inte-ressen

Aufgrund der fehlenden Verwirklichung des mit der Unterzeichnung des Übereinkommens zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaf-ten verfolgten Harmonisierungsziels und unter Berücksichtigung der Tatsa-che, dass sich das dem Schutz der finanziellen Interessen dienende Straf-

411 Protokoll aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union zum

Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Ge-meinschaften, ABl. Nr. C 313 vom 23.10.1996, S. 2ff.

412 3. Erwägungsgrund des Rechtsakts des Rates vom 27. September 1996 über die Aus-arbeitung eines Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen In-teressen der Europäischen Gemeinschaften (96/C 313/01), ABl. Nr. C 313 vom 23.10.1996, S. 1.

413 Siehe auch: Erläuternder Bericht zu dem Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (98/C 11/02), ABl. Nr. C 11 vom 15.01.1998, S. 5ff.

414 Zweites Protokoll aufgrund von Artikel K.3 Vertrages über die Europäische Union zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. C 221 vom 19.07.1997, S. 12ff.

415 4. Erwägungsgrund des Rechtsaktes des Rates vom 19. Juni 1997 über die Ausarbei-tung des zweiten Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (97/C 221/02), ABl. Nr. C 221 vom 19.07.1997, S. 11; siehe auch: Erläuternder Bericht zu dem Zweiten Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Ge-meinschaften (1999/C 91/02), ABl. Nr. C 91 vom 31.03.1999, S. 8ff.


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recht auf nationaler Ebene noch immer nicht auf gemeinschaftsweit geltende Mindeststandards zurückreifen kann416, hat die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interes-sen der Gemeinschaft vorgelegt417. Die Bestimmungen des auf Art. 280 Abs. 4 EGV gestützten418 Richtlinien-vorschlags lehnen sich an die Instrumente des dritten Pfeilers zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften an, mit ande-ren Worten lehnen sich die vorgeschlagenen Bestimmungen sowohl an das Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen als auch an das Er-ste und Zweite Zusatzprotokoll an. Im Wesentlichen enthält der Richtlinienvorschlag fünf Kapitel. Während das erste Kapitel allgemeine Definitionen enthält, werden im zweiten Kapitel die Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft festgeschrieben. Vorgesehen sind die Tatbestände des Betrugs, der Beste-chung und Bestechlichkeit sowie der Geldwäsche. Neben den einzelnen Tatbeständen sind im zweiten Kapitel Bestimmungen über die Assimilation sowie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Handlungen strafrechtlich zu bewehren, vorgesehen. Kapitel III und IV ent-halten Regelungen zur Verantwortlichkeit und zu den Sanktionen, ein-schließlich in Bezug auf juristische Personen. Die Bestimmungen über die Zusammenarbeit der innerstaatlichen Behörden mit der Kommission und die Schlussbestimmungen sind im fünften Kapitel geregelt419. Insgesamt scheint der Erlass einer Richtlinie ein guter Weg, um einen straf-rechtlichen Schutz der finanziellen Interessen auf einem gemeinschaftsweit einheitlichen Niveau zu erreichen. Für diesen Weg spricht auch die Konzep-tion der Richtlinie: den Mitgliedstaaten wird auf diese Weise mehr Spiel-

416 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den

strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, KOM(2001) 272 endg. (2001/0115COD)), S. 6.

417 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, KOM(2001) 272 endg. (2001/0115COD)), S. 12ff.

418 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, KOM(2001) 272 endg. (2001/0115COD), S. 6.

419 Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, KOM(2001) 272 endg. (2001/0115COD)), S. 9ff.


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raum zur Berücksichtigung der eigenen strafrechtlichen Traditionen über-lassen.

d) Corpus Juris Das Corpus Juris420 geht über eine Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Strafrechtsnormen hinaus. Es stellt den Anfang eines gesamteuropäischen Strafrechts dar.421 Der Entwurf des Corpus Juris stellt ein rudimentäres ge-samteuropäisches wirtschaftsstrafrechtliches Regelungswerk dar, das sich ausschließlich an den finanziellen Interessen der Gemeinschaften orien-tiert422. Durch dieses einheitliche europäische Strafrecht sollen die Rechts-grundsätze, die tatbestandlichen Formulierungen der Delikte, die sich gegen die gemeinschaftlichen Finanzinteressen richten, die Prämissen des Allge-meinen Teils und die strafprozessualen Regeln auf der gesamteuropäischen Ebene vereinheitlicht werden.423 Das Corpus Juris formuliert im einzelnen acht Straftatbestände: Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts, Ausschreibungsbetrug, Bestechung und Bestechlichkeit, Missbrauch von Amtsbefugnissen, Amtspflichtverlet-zung, Verletzung des Dienstgeheimnisses, Geldwäsche und Hehlerei sowie Bildung einer kriminellen Vereinigung424. In einem neunten Artikel wird die in Betracht kommende Strafe definiert. Dieser Besondere Teil wird durch einen auf der Grundlage des Schuldprin-zips entwickelten Allgemeinen Teil ergänzt, der Vorschriften über Vor-

420 Umfassend zum Corpus Juris: Delmas-Marty/Vervaele (Hrsg.), The implementation

of the Corpus Juris in the Member States. 421 White, Prospects for the Corpus Juris, JFC 1998, S. 223ff.; Braum, Das „Corpus Ju-

ris“ - Legitimität, Erforderlichkeit und Machbarkeit, JZ 2000, 493, 494; Hu-ber/Ruegenberg, ZStW 1998, 279, 281: Corpus Juris als „Keimzelle eines zukünfti-gen Europäischen Strafgesetzbuches“.

422 Vgl. Hassemer, „Corpus Juris“: Auf dem Weg zu einem europäischen Strafrecht?, KritV 1999, S. 133ff, der sich kritisch zur Anknüpfung des Corpus Juris an die fi-nanziellen Interessen der Gemeinschaft äußert und die Auflösung der Konzentration auf das Vermögensstrafrecht fordert.

423 Braum, Das „Corpus Juris“ - Legitimität, Erforderlichkeit und Machbarkeit, JZ 2000, 493, 494.

424 Siehe die Darstellung der einzelnen Tatbestände bei: Otto, Das Corpus Juris der straf-rechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen U-nion, Jura 2000, S. 98ff; vgl. Spinellis, Das Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, KritV 1999, S. 141, 149; Braum, Das „Corpus Juris“ - Legitimität, Erforderlichkeit und Machbarkeit, JZ 2000, S. 493, 495; White, Prospects for the Corpus Juris, JFC 1998, S. 223, 225; Vannini, Corpus Juris, AGON no 22, 1999, 2f.


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schriften über Vorsatz, Irrtum, individuelle strafrechtliche Verantwortung des Leiters eines Unternehmens sowie die strafrechtliche Verantwortlichkeit juristischer Personen enthält425. Darüber hinaus betont der Allgemeine Teil des Corpus Juris das Prinzip der Verhältnismäßigkeit der Strafe und trifft Regelungen über Strafzumessung, strafschärfende Umstände und Konkur-renz verschiedener Tatbestände.426

e) Eurojust Zu den weiteren Maßnahmen der Gemeinschaft, die dem Schutz der finan-ziellen Interessen der Gemeinschaft dienen, gehört die Einrichtung einer Stelle zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren organisierten Krimi-nalität (Eurojust)427. Seit dem Vertrag von Nizza findet Eurojust in den Art. 29 und 31 EUV eine vertragliche Absicherung428. Eurojust soll sich aus jeweils einem Staatsanwalt, Richter oder Polizeibe-amten aus jedem Mitgliedstaat zusammensetzen, die jeweils mit gleichwer-tigen Befugnissen ausgestattet sind429. Aufgabe von Eurojust ist die Verbesserung der Zusammenarbeit der Mit-gliedstaaten bei der Bekämpfung der schweren internationalen Kriminali-tät430. Der sachliche Zuständigkeitsbereich von Eurojust soll sich dabei auch auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften im Sinne des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen und seiner Protokolle erstrecken431.

425 Satzger, Corpus Juris, AGON no 22, 1999, S. 4, 5. 426 Spinellis, Das Corpus Juris zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen

Union, KritV 1999, 141, 148ff.; Otto, Das Corpus Juris der strafrechtlichen Regelun-gen, Jura 2000, S. 98, 99.

427 Initiative der Portugiesischen Republik, der Französischen Republik, des Königreichs Schweden und des Königreichs Belgien im Hinblick auf die Annahme eines Be-schlusses des Rates über die Einrichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämp-fung der schweren organisierten Kriminalität (2000/C 243/05), ABl. Nr. C 243 vom 24.08.2000, S. 15ff, im Folgenden Eurojust-Beschlussvorschlag; siehe auch: Mittei-lung der Kommission zur Einrichtung von Eurojust, KOM(2000) 746 endg.; siehe auch: Schomburg, EUROJUST neben EUROPOL, Kriminalistik 2000, S. 13ff.; zur Angleichung der Systeme der nationalen Strafverfolgungsbehörden zur Bekämpfung organisierter Verbrechen siehe: den Boer/Doelle, Organised crime in the Member States, Eipascope 2000, S. 36ff.

428 Wiedmann, Anmerkungen zum Vertrag von Nizza, JuS 2001, S. 846, 847. 429 Art. 2 Eurojust-Beschlussvorschlag, ABl. Nr. C 243 vom 24.08.2000, S. 15. 430 Art. 4 Eurojust-Beschlussvorschlag, ABl. Nr. C 243 vom 24.08.2000, S. 15. 431 Art. 5 Eurojust-Beschlussvorschlag, ABl. Nr. C 243 vom 24.08.2000, S. 16.


91

f) Rechtsvereinfachung Neben den oben dargestellten Maßnahmen existiert noch eine weitere Mög-lichkeit die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. Durch die Vereinfachung des gerade im Agrarbereich undurchsichtigen Regelungs-werks können betrugsanfällige Bereiche vor Unregelmäßigkeiten, gerade in Form von Umgehungshandlungen, geschützt werden432. Ein klassischer Fall für eine Umgehungshandlung aufgrund komplizierter und missverständlicher Rechtsvorschriften ist der Fall der gefrorenen But-termilch. 1992 transportierte eine Exportgesellschaft große Mengen gefrore-ner Buttermilch nach Polen. Diesem Geschäft lag die Überlegung zugrunde, dass die Gemeinschaft für den Export von Buttermilch eine Exportsubven-tion i.H.v. 0,13 DM pro Kilogramm gewährte, während für den Export der vermeintlich wertvolleren, weil konzentrierten Buttermilch in Pulverform, granuliert oder in anderer fester Form, eine Ausfuhrerstattung von 1,30 DM gezahlt wurde. Aufgrund dieser Formulierung konnte durch einfaches Ein-frieren die Buttermilch in eine andere feste Form gebracht und der zehnfa-che Erstattungssatz kassiert werden. Der Exporteur, der dem polnischen Käufer die Ware mit 0,10 DM pro Liter in Rechnung stellte, konnte auf die-se Weise für den Export von 80 Lastwagen mit 98% gefrorenem Wasser ca. 800.000,- DM Ausfuhrerstattung erlangen.433 Dieser Fall verdeutlicht in anschaulicher Weise, dass einfache und eindeu-tige Rechtsvorschriften für die wirtschaftliche und finanzielle Verwaltung finanzieller Ressourcen wichtig sind. Je missverständlicher und komplizier-ter Vorschriften sind, desto schwieriger ist es, diese umzusetzen und zu kon-trollieren und um so betrugsanfälliger sind sie.434

432 Vgl. Mitteilung der Kommission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-

schaften, Betrugsbekämpfung, Aktionsplan 2001-2003, KOM(2001) 254 endg. vom 15.05.2001, S. 5ff.

433 Dieser Fall ist bei Sieber, Subventions- und Steuerbetrug zum Nachteil der EG, SchwZStR 1996, S. 357, 370f. dargestellt.

434 Vgl. Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Vereinfachung der Agrargesetzgebung, KOM(2001) 48 endg., S. 3.


92

Im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik hat die Gemein-schaft im Jahre 1999 mit der Vereinfachung der Rechtvorschriften begon-nen. So wurde im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums mit der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999435 eine einzige Rahmenverordnung verab-schiedet, die an die Stelle von neun Einzelverordnungen getreten ist436.

435 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der

Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Ga-rantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung be-stimmter Verordnungen, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 80ff.; siehe auch Ver-ordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23. Juli 1999 mit Durchfüh-rungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Ga-rantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), ABl. Nr. L 214 vom 13.08.1999, S. 31ff.; Verordnung (EG) Nr. 649/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Abweichung von der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 hinsichtlich der Agrarum-weltmaßnahmen, ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 49f.; Verordnung (EG) Nr. 672/2001 der Kommission vom 2. April 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäi-schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), ABl. Nr.L93 vom 03.04.2001, S. 28; Verordnung (EG) Nr. 2055/2001 der Kommis-sion vom 19. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2603/1999 mit Bestimmungen für den Übergang auf die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates, ABl. Nr. L 277 vom 20.10.2001, S. 12.

436 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Verein-fachung der Agrargesetzgebung, KOM(2001) 48 endg., S. 4.

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2. Teil: Das auf die OLAF-Kontrollen anwendbare Verfahrensrecht

A. Einleitung

Dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung ist durch die OLAF-Verordnung und durch die Kontrollverordnung die Möglichkeit ein-geräumt worden, autonome Kontrollen, d.h. Kontrollen ohne Beteiligung der zuständigen einzelstaatlichen Verwaltungsbehörden, bei Wirtschaftsbe-teiligten vor Ort durchzuführen437. Mit dieser Befugnis sind gerade im Hin-blick auf das anwendbare Verfahrensrecht, das die OLAF-Bediensteten im Rahmen ihrer Kontrollen zu achten haben, Probleme aufgeworfen worden, die im Folgenden dargestellt werden sollen. Neben der vorgenannten Übertragung der sich aus der Kontrollverordnung ergebenden Befugnisse der Kommission sind dem OLAF gem. Art. 3 Abs. 2 OLAF-Verordnung ebenfalls die sich aus Art. 9 Abs. 1 und 2 Sanktionsver-ordnung ergebenden Befugnisse übertragen worden. Demnach ist OLAF ermächtigt, unbeschadet der von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der in-nerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften durchgeführten Kon-trollen und der von den Gemeinschaftsorganen gemäß den Bestimmungen des EGV durchgeführten Kontrollen, zu veranlassen, dass unter seiner Ver-antwortung die Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Verwaltungsgepflogen-heiten in Bezug auf die Kontrollen überprüft wird. Ferner soll unter seiner Verantwortung überprüft werden, inwieweit die er-forderlichen Belege vorhanden sind und diese mit den Einnahmen und Aus-gaben der Gemeinschaften übereinstimmen. Darüber hinaus kann ebenfalls unter der Federführung des OLAF kontrolliert werden, wie die Finanztrans-aktionen gewährleistet und überprüft werden. Außerdem kann OLAF gem. Art. 9 Abs. 2 Sanktionsverordnung nach Maßgabe der sektorbezogenen Re-gelungen Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durchführen. Aus diesem Grund sollen zunächst die von OLAF durchzuführenden Kon-trollen rechtlich eingeordnet werden, wobei hier der Frage nach ihrem

437 Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des

Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Be-trugsbekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3 und Art. 3 Abs. 1 Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersu-chungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 10.


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Rechtscharakter, also der Frage, ob es sich um Verwaltungskontrollen oder um strafrechtliche Ermittlungen handelt, besonderes Gewicht gegeben wer-den soll. In einem nächsten Schritt ist sodann das Verhältnis der OLAF-Kontrollen zum Strafrecht und insbesondere das Verhältnis der OLAF-Kontrollvorschriften zum nationalen Verfahrensrecht zu durchleuchten.

B. Die rechtliche Einordnung der OLAF-Kontrollen

Die Frage nach der rechtlichen Einordnung der OLAF-Kontrollen und somit nach ihrer Rechtsnatur ist nicht ganz unumstritten. Zum Teil werden die Kontrollen, die unter der Leitung des OLAF vorbereitet und durchgeführt werden, als strafrechtliche Ermittlungen angesehen438. Dies hängt damit zu-sammen, dass OLAF durch die Kontrollen zwar den Schutz der finanziellen Interessen sicherstellen möchte, jedoch im Rahmen der Untersuchungen zwangsläufig auf strafrechtlich relevante Sachverhalte treffen wird. Dies führt, sofern Unregelmäßigkeiten tatsächlich aufgedeckt werden sollten, zu einem späteren nationalen Strafverfahren. Dieser Einschätzung kann entgegengehalten werden, dass das primäre Ziel der OLAF-Kontrollen nicht in der Strafverfolgung derjenigen Wirtschafts-beteiligten liegt, die Unregelmäßigkeiten begangen haben. Vielmehr ist das primäre Ziel, dass mit den Kontrollen und Überprüfungen vor Ort und letzt-lich auch mit der Gründung des OLAF verfolgt worden ist und wird, die Funktionsfähigkeit des Haushalts der Gemeinschaften439 u.a. auch durch die Wiedereinziehung zu Unrecht erhaltener Gemeinschaftsmittel sicherzustel-len440. Zwar erfolgt die Wiedereinziehung nicht durch OLAF selbst, doch stellen die im Rahmen der Überprüfungen gesammelten Informationen die Grundlage für das weitere Vorgehen gegen die in betrügerische Praktiken verwickelten Wirtschaftsteilnehmer dar.

438 Nelles, Europäisierung des Strafverfahrens, ZStW 1997, S. 727, 742ff. 439 Siehe z.B. Erwägungsgrund Nr. 1 Kontrollverordnung, wonach die verstärkte Be-

kämpfung des Betrugs und sonstiger Unregelmäßigkeiten zu Lasten des Gemein-schaftshaushalts zur Wahrung der Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft von wesentli-cher Bedeutung ist.

440 Vgl. auch Spitzer, Kontrollen und Überprüfungen der Kommission vor Ort, S. 31, 34, der die Kontrollen aufgrund der Kontrollverordnung im Zusammenhang mit der Stel-lung der Kommission als Hüterin der Verträge einerseits und mit ihrer Verantwortung zur Durchführung des Gemeinschaftshaushalts andererseits sieht.

B. Die rechtliche Einordnung der OLAF-Kontrollen

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Bereits der Wortlaut der OLAF-Verordnung spricht gegen die Annahme ei-ner strafrechtlichen Natur der Vor-Ort-Kontrollen. Gemäß Art. 2 OLAF-Verordnung handelt es sich bei den Kontrollen, Überprüfungen und sonsti-gen Maßnahmen, die die Bediensteten des OLAF im Rahmen der externen Untersuchungen nach Art. 3 OLAF-Verordnung durchführen, um admini-strative Untersuchungen, also um verwaltungsrechtliche Untersuchungen. Auch wenn das Wortlaut-Argument nicht geeignet ist, alle Bedenken gegen die rechtliche Einordnung der OLAF-Kontrollen auszuräumen, so ist es zu-mindest ein Anhaltspunkt für deren Rechtsnatur. Allein die Tatsache, dass die aus den Untersuchungen gewonnen Informationen für spätere Strafver-fahren genutzt werden können, kann an der rechtlichen Qualität der OLAF-Kontrollen als administrative Kontrollen nichts ändern. Dies gilt um so mehr für die Kontrollen, die OLAF aufgrund des Art. 9 Sanktionsverordnung durchführt. Denn im Gegensatz zu den Kontrollen nach der Kontrollverordnung, die sich eindeutig auf die Überprüfung der ordnungsgemäßen Finanzverhaltens der Wirtschaftsbeteiligten beziehen, sollen durch die auf der Sanktionsverordnung basierenden Kontrollen sicher gestellt werden, dass die Mitgliedstaaten - und hier insbesondere die einzel-staatlichen Kontrollstellen - ausreichende Vorkehrungen zum Schutz der finanziellen Interessen getroffen haben. Diese Art der Kontrollen dienen ihrem Zweck nach nicht der Verfolgung von strafrechtlich relevantem Verhalten. Vielmehr sollen durch diese Art der Überprüfungen die vorhandenen einzelstaatlichen Kontrollmechanismen auf ihre Effizienz und Effektivität hin untersucht werden. Hierbei handelt es sich demnach um eine „Kontrolle der Kontrolleure“, die nicht repressiv ist, sondern präventiven Charakter aufweist. Ein weiteres Argument, das für eine Einordnung der administrativen Unter-suchungen auf Grundlage der Kontrollverordnung als „klassische“ straf-rechtliche Ermittlungen ins Feld geführt wird, folgt aus den der Kommission übertragenen Befugnissen. Die von den Kontrolleuren aufgesuchten Wirt-schaftsteilnehmer sind gem. Art. 5 Kontrollverordnung verpflichtet, den Zu-gang zu den Räumlichkeiten, Grundstücken, Verkehrsmitteln und sonstigen gewerblich genutzten Örtlichkeiten zu ermöglichen. Darüber hinaus haben die Kontrolleure nach Art. 7 Kontrollverordnung das Recht, alle zweckdien-lichen Unterlagen zu kopieren. Diese Befugnisse der Kommissionsbedien-steten, die Kontrollen aufgrund der Kontrollverordnung durchführen, lösen für die Betroffenen klassische strafprozessuale Duldungspflichten aus441.

441 Nelles, Europäisierung des Strafverfahrens, ZStW 1997, S. 727, 744.


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Solche Befugnisse sind klassische strafprozessuale Maßnahmen mit entspre-chenden Duldungspflichten der Betroffenen. Jedoch stellen sie ebenfalls „klassische“ verwaltungsrechtliche Kontrollbefugnisse staatlicher Behörden im Verhältnis Staat-Bürger dar. So hat in Portugal beispielsweise die Gene-ral-Inspektion für Finanzen (IGF) die Befugnis, nach Art. 15 Abs. 2 lit. a) Gesetzes-Dekret no 249/98 die Räumlichkeiten der zu kontrollierenden Stel-len zu betreten und darin für die Dauer der Erfüllung des Kontrollauftrags verweilen. Ferner sind die Bediensteten der IGF gem. Art. 15 Abs. 2 lit. b) Gesetzes-Dekret no 249/98 berechtigt, die für die Kontrolltätigkeit notwen-digen Einrichtungen zu verwenden. Sie sind gem. Art. 15 Abs. 2 lit. c) Ge-setzes-Dekret no 249/98 befugt, Unterlagen anzufordern und zu kopieren, sofern sie diese zur Untersuchung oder zur Beifügung an Untersu-chungsberichte, Protokolle oder Verfahrensakten benötigen. Sämtliche Ge-genstände, die sich im Besitz der zu kontrollierenden Stelle befinden, kön-nen aus Kontrollgründen untersucht werden. Wie dieses Beispiel verdeutlicht, mögen die der Kommission und somit dem OLAF eingeräumten Befugnisse der Kontrollverordnung nach deutschem Verständnis als „klassische“ strafprozessuale Maßnahmen verstanden wer-den. Ein Blick in andere Rechtsordnungen macht jedoch deutlich, dass sol-che Befugnisse in anderen Mitgliedstaaten ebenso „klassische“ Kontrollin-strumente bestimmter Verwaltungsbehörden darstellen können. Auch auf Gemeinschaftsebene sind Betretungsrechte der Kommission au-ßerhalb des Strafrechts bekannt. So kann die Kommission auf Grundlage der Verordnung Nr. 17 Überprüfungen bei Unternehmen vornehmen, ohne dass hier der Verdacht laut wird, es handele sich um strafrechtliche Ermittlungen. Insgesamt sind die Untersuchungen auf Grundlage der Kontrollverordnung als administrative Kontrollen und nicht als strafrechtliche Ermittlungen an-zusehen. Neben den vorgenannten Gründen spricht auch der Umstand, dass es weiterhin den Mitgliedstaaten obliegt, zu Unrecht bezahlte Beträge zu-rück zu fordern und evtl. ein Strafverfahren gegen die betreffenden Wirt-schaftsteilnehmer einzuleiten, für die Qualifizierung der Vor-Ort-Kontrollen als administrative Untersuchungen. Dieses Ergebnis wird zudem dadurch bestätigt, dass den Bediensteten des OLAF bei der Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen jegliche Befugnis für die Anwendung unmittelbaren Zwangs fehlt. Gerade die Anwendung von Zwangsmaßnahmen stellt jedoch das „klassische“ Element strafprozessualer Ermittlungsmaßnahmen dar.

C. Das Verhältnis der Untersuchungen zu strafrechtlichen Ermittlungsverfahren

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Die von OLAF durchgeführten Untersuchungen sind, wie oben bereits er-örtert, als administrative Kontrollen einzustufen. Aus diesem Grunde stellt sich die Frage nach ihrem Verhältnis zu nationalen Strafverfahren, die unter Umständen von den zuständigen nationalen Strafverfolgungsbehörden par-allel zu den OLAF-Kontrollen eingeleitet und durchgeführt werden. Für die Untersuchungen des OLAF gilt es daher zu erörtern, ob ein von OLAF durchgeführtes administratives Untersuchungsverfahren gegen einen Wirtschaftsbeteiligten eingestellt werden und eine Abgabe an nationale Strafverfolgungsbehörden erfolgen muss, sobald ein Anfangsverdacht für ein strafrechtlich relevantes Verhalten festgestellt wird.

I. Die Zulässigkeit paralleler Untersuchungen 1. Einstellung der OLAF-Untersuchungen bei nationalen Er-

mittlungsverfahren aus kompetenzrechtlichen Gründen

Für eine Einstellung der OLAF-Untersuchungen könnte die Tatsache spre-chen, dass dem OLAF keinerlei strafrechtlichen Ermittlungsbefugnisse ein-geräumt worden sind und auch aufgrund der fehlenden Gemeinschaftskom-petenz auf dem Gebiet des Strafrechts gar nicht eingeräumt werden könnten. Hiergegen lässt sich jedoch anführen, dass eine parallele Fortführung des administrativen Untersuchungsverfahrens sich nicht im kompetenzrechtli-chen Sinne auf die strafrechtlichen Ermittlungen der nationalen Behörden auswirken kann, da dem OLAF keinerlei strafprozessualen Ermittlungsbe-fugnisse zukommen, die sich mit evtl. Ermittlungsmaßnahmen der nationa-len Behörden überschneiden könnten. Eine zwingende Einstellung der administrativen Untersuchungen kommt insoweit nicht in Betracht.

2. Einstellung der OLAF-Untersuchungen zum Schutz der Ver-teidigungsrechte

Eine Einstellung des administrativen Verfahrens und eine Abgabe an die nationalen Strafverfolgungsbehörden könnte aus Gründen der Wahrung der Verteidigungsrechte des Wirtschaftsbeteiligten zu befürworten sein.


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Eine Einstellung der OLAF-Untersuchungen könnte - unter Berücksichti-gung der in Deutschland bekannten Grundsätze vom Übergang des Steuer-erhebungs- zum Steuerstrafverfahren - unter dem Aspekt der Wahrung der Verteidigungsrechte des Wirtschaftsteilnehmers als sinnvoll angesehen wer-den. Den Steuerschuldner treffen im Rahmen des Erhebungsverfahren gem. § 90 AO vielschichtige Mitwirkungspflichten. So muss der Steuerpflichtige die für die Besteuerung erheblichen Tatsachen wahrheitsgemäß und vollständig offen legen und die ihm bekannten Beweismittel angeben442. Verletzt der Steuerpflichtige seine ihm obliegenden Pflichten zur Mitwirkung im Be-steuerungsverfahren, können gegen ihn Zwangsmittel eingesetzt oder die Besteuerungsgrundlage geschätzt werden. Würde parallel zum Erhebungsverfahren ohne jegliche Einschränkungen auch ein Steuerstrafverfahren durchgeführt werden, könnte beispielsweise das Auskunftsverweigerungsrecht, das einem Beschuldigten während eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zukommt, umgangen werden, indem die Finanzbehörden von ihm im parallel verlaufenden Erhebungsverfahren Auskünfte verlangen würden, die er im Steuerstrafverfahren nicht zu geben bräuchte. Durch eine Beiziehung der Akten aus dem Erhebungsverfahren könnten dann die Strafverfolgungsorgane den nemo-tenetur-Grundsatz um-gehen. Aus diesem Grunde ist der Steuerpflichtige, sobald sich im Rahmen des Be-steuerungsverfahrens Anhaltspunkte für ein steuerstrafrechtlich relevantes Verhalten ergeben443, nicht mehr verpflichtet, aktiv am Verfahren mitzuwir-ken. Die Kooperationspflicht des Steuerschuldners wandelt sich in eine Duldungspflicht hinsichtlich evtl. angeordneter staatlicher Zwangsmaßnah-men, wie z.B. Durchsuchung, Beschlagnahme o.ä.444. Hierdurch soll den rechtsstaatlich gebotenen Grundsatz, sich nicht selbst belasten zu müssen, Rechnung getragen werden. Im Hinblick auf etwaige parallele OLAF-Kontrollen und nationale Strafer-mittlungsverfahren lässt sich aus dem nemo-tenetur-Prinzip jedoch keinerlei Grundsatz ableiten, dass die OLAF-Untersuchungen einzustellen wären. Die Wahrung der Verteidigungsrechte und insb. des nemo-tenetur-Grund-satzes kann bereits durch das Verbot erreicht werden, Erkenntnisse aus dem

442 Zu den Mitwirkungspflichten siehe Tipke/Kruse, AO, § 90 Rn. 2ff.; Söhn, in:

Hübschmann/Hepp/Spitaler (Hrsg.), AO, § 90 Rn. 9ff. 443 Zur Belehrungspflicht siehe Wisser, in: Klein, AO, § 939 Rn. 6. 444 Schleifer, Besteuerungs- und Strafverfahren, wistra 1986, S. 250.


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administrativen OLAF-Verfahren im nationalen Ermittlungsverfahren zu verwerten, zumindest wenn die Erkenntnisse nach nationalem Recht nicht hätten gewonnen oder verwertet werden können. Ein vergleichbares Verwertungsverbot für nationale Behörden lässt sich aus der Rechtsprechung des EuGH/EuG in Wettbewerbssachen ableiten. So kann man aus dem Urteil des EuG in der Rechtssache Mannesmannröhren-Werke445 entnehmen, dass nationale Behörden sich nicht auf die Informatio-nen der Kommission berufen können, die diese durch das Auskunftsverlan-gen nach Art. 11 der Verordnung Nr. 17 gewonnen hat, sofern das nationale Recht ein umfassendes Auskunftsverweigerungsrecht auch für Verwaltungs-verfahren kennt446. Die Anwendung des nemo-tenetur-Grundsatzes ist auf europäischer Ebene nicht unbekannt. Gerade im Bereich des Kartellrechts gilt, dass die Kom-mission vom Unternehmen nicht Auskünfte auf solche Fragen verlangen kann, durch die das Unternehmen einen wettbewerbsrechtlichen Verstoß eingestehen müsste, für dessen Vorligen die Kommission beweispflichtig ist447. Die Rspr. des EuGH/EuG trägt den Verteidigungsrechten der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer hinreichend Rechnung, so dass auch im Falle der pa-rallelen Verfahrensdurchführung durch OLAF-Bedienstete und nationale Ermittlungsbehörden von einem angemessenen Schutz der Verteidigungs-rechte des Betroffenen ausgegangen werden kann. Hinzu kommt, dass OLAF ohnehin keine Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung der Befugnisse aus der Kontrollverordnung einsetzen kann. Dieser Bereich bleibt den natio-nalen Behörden vorbehalten. Soweit also den nationalen Behörden die Ach-tung des nemo-tenetur-Grundsatzes obliegt, könnten sie den Wirt-schaftsteilnehmer nicht zur Selbstbezichtigung zwingen.


Rs. T-112/98, -deutscher Vorabdruck-. 446 EuG Urteil vom 20. Februar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission,

Rs. T-112/98, S. II-20 Rn. 84ff., -deutscher Vorabdruck-; siehe auch zur Frage, ob nationale Behörden Angaben des Unternehmens, die gegenüber den Kommission gemacht worden sind, verwerten dürfen: EuGH Urteil vom 16. Juli 1992, Dirección General de Defensa de la Competencia ./. Asociación Española de banca Privada (AEB) u.a., Rs. C-67/91, Slg. 1992, S. I-4785, 4820, 4835f., Rn. 42f. und S. 4836, Rn. 54.

447 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989, S. 3283, 3343, 3351, Rn. 35.


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Eine Einstellung paralleler Verfahren ist somit nicht aus Gründen der Wah-rung der Verteidigungsrechte des Wirtschaftsteilnehmers geboten.

3. Die Zulässigkeit paralleler Untersuchungen unter Berück-sichtigung der OLAF-Verordnung und der Kontrollverord-nung

Das Verhältnis der administrativen Untersuchungen des OLAF zu etwaigen strafrechtlichen Ermittlungsverfahren wird weder in der OLAF-Verordnung noch in der Kontrollverordnung explizit aufgeführt. In beiden Verordnungen findet sich jedoch der Hinweis, dass die administrativen Untersuchungen nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Strafverfolgung berüh-ren448. Hieraus lässt sich allenfalls herleiten, dass die Bediensteten des OLAF kei-nerlei Befugnisse i.S.v. strafrechtlichen Ermittlungsbefugnissen zukommen soll. Für die Frage nach der Zulässigkeit eines parallelen Verwaltungs- und Strafermittlungsverfahrens lassen sich aus diesen Verweisen keinerlei posi-tive oder negative Schlüsse ziehen. Eine Einstellung der administrativen Untersuchungen kommt aber aus fol-gendem Grund in Betracht: Bei der Anwendung der Bestimmungen der Kontrollverordnung hat die Kommission gem. 13. Erwägungsgrund Kon-trollverordnung dafür Sorge zu tragen, dass bei dem betroffenen Wirt-schaftsteilnehmer nicht gleichzeitig aus denselben Gründen von der Kom-mission oder den Mitgliedstaaten ähnliche Kontrollen und Überprüfungen im Rahmen sektorbezogener Gemeinschaftsregelungen oder einzelstaatli-cher Rechtsvorschriften durchgeführt werden. Sofern also der Mitgliedstaat ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren ein-leitet, liegt im Falle einer gleichzeitigen Kontrolle durch OLAF eine von der Kommission oder den Mitgliedsaaten ähnliche Kontrolle i.S. der 13. Be-gründungserwägung Kontrollverordnung vor. Dabei kann es keine Rolle spielen, ob die Kommission im Rahmen sektor-bezogener Gemeinschaftsregelungen tätig wird und der Mitgliedstaat auf-grund strafrechtlicher Vorschriften. Denn zum einen führt das einzelstaatliche Strafverfahren in aller Regel - aufgrund der Gefahr der Nichtanerkennung der Ausgaben im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses - zu einem verwaltungsrechtlichen Rück-

448 Siehe Art. 2 OLAF-Verordnung sowie Art. 1 Abs. 2 und Erwägungsgrund Nr. 16

Kontrollverordnung.


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forderungsverfahren, so dass hier von einer Ähnlichkeit der Kontrollen aus-gegangen werden kann. Zum anderen gilt es, den Sinn, der hinter der Vermeidung doppelter Kon-trollen steht, zu beachten. Dieser Sinn erschließt sich, wenn man Erwä-gungsgrund Nr. 8 Kontrollverordnung berücksichtigt. Demnach dürfen die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort nicht über das Maß hinausgehen, das notwendig ist, um eine ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschafts-rechts sicherzustellen. Sobald ein Mitgliedstaat Kontrollen und Überprüfungen auch in Form von strafrechtlichen Ermittlungen gegen einen Wirtschaftsbeteiligten einleitet, ist damit die Anwendung des Gemeinschaftsrechts (zunächst449) sicherge-stellt, so dass eine parallele administrative Kontrolle durch OLAF aufgrund des Erwägungsgrundes Nr. 8 Kontrollverordnung, der eine Ausprägung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, einzustellen ist450.

II. Ergebnis Die administrativen Untersuchungen des OLAF sind aufgrund des in den Erwägungsgründen Nr. 13 und Nr. 8 Kontrollverordnung niedergelegten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einzustellen, sobald nationale Behör-den gegen denselben Wirtschaftsteilnehmer ein Strafverfahren aus gleichen Gründen einleiten, da aufgrund der nationalen Ermittlungen die Anwendung des Gemeinschaftsrechts hinreichend sichergestellt wird. Eine Wiederaufnahme der administrativen Untersuchungen könnte sich aber dann als notwendig und geboten erweisen, wenn Anhaltspunkte dafür beste-hen, dass die nationalen Behörden aufgrund ungenügender Kontrollen An-lass zur Besorgnis geben, die strafrechtlichen Ermittlungen nur aufgenom-men zu haben, um OLAF zur Verfahrenseinstellung zu bewegen.

449 Im Falle einer Einstellung des nationalen Ermittlungsverfahrens ist m.E. die Wieder-

aufnahme des administrativen Untersuchungsverfahrens durch OLAF möglich, da die nationalen Strafermittlungsverfahren repressiven Charakter haben und primär der Aufdeckung und Verfolgung von Straftaten dienen. Die Untersuchungen des OLAF wirken hingegen präventiv.

450 In der Praxis, so die Auskunft von Franz-Hermann Brüner, Generaldirektor des OLAF und Harald Spitzer, Assistent des OLAF-Generaldirektors, im Rahmen eines Gesprächs auf dem 13. Europäischen Zollrechtstag des Europäischen Forums für Außenwirtschaftsrecht in Köln am 29. Juni 2001, stellt OLAF die administrativen Untersuchungen ein, sobald nationale Behörden Strafverfahren gegen die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer einleiten.


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D. Das Verhältnis der Kontrollvorschriften zum nationalen Recht

Die für die Vor-Ort-Kontrollen maßgeblichen Vorschriften der OLAF-Verordnung und der Kontrollverordnung enthalten über das anwend-bare Verfahrensrecht lediglich die Bestimmung, dass sich die Kontrolleure - vorbehaltlich des geltenden Gemeinschaftsrechts - an nationale Verfah-rensvorschriften zu halten haben451. Die genaue Bedeutung dieses nicht sehr genau formulierten Verweises er-schließt sich nicht auf den ersten Blick. Dem Wortlaut nach könnte man ge-neigt sein anzunehmen, dass die Bediensteten des OLAF im Rahmen der Kontrolltätigkeit sich grundsätzlich an die nationalen Verfahrensvorschriften zu halten haben. Sollten diese nicht im Einklang mit dem Gemeinschafts-recht stehen, würden die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften die Grund-lage für die Kontrolltätigkeit der OLAF-Bediensteten darstellen. Der Verweis auf das nationale Recht könnte jedoch auch so zu verstehen sein, dass die Bediensteten des OLAF an gemeinschaftsrechtliche Verfah-rensvorschriften gebunden sind und nur im Falle deren Unvollkommenheit weitergehendes nationales Recht Anwendung finden soll. Dieses Ver-ständnis des in Art. 6 Abs.1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltenen Verweises könnte u.a. aus der Tatsache folgen, dass OLAF als Gemein-schaftsbehörde primär nur an Gemeinschaftsrecht gebunden sein kann. Mit anderen Worten wäre der Verweis nach der letztgenannten Auslegung so zu verstehen, dass sofern keine gemeinschaftsrechtlichen Regelungen für Verwaltungsverfahren vorgesehen sind, das jeweilige nationale Verfahrens-recht Anwendung finden würde. Demzufolge wäre, abhängig von der Art der Kontrolle, zu untersuchen, ob gemeinschaftsrechtliche (Verfahrens-)Regelungen existierten und, soweit das Gemeinschaftsrecht keine Regelung vorsähe, die Frage zu beleuchten, welche Vorschriften das nationale Verfahrensrecht im Einzelnen enthielte. Diese letztgenannte Auslegung des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollver-ordnung lässt jedoch den genauen Wortlaut der Norm außer Betracht. Unter Berücksichtigung der Formulierung „vorbehaltlich des geltenden Gemein-schaftsrechts“ kann der Verweis auf das nationale Recht nur so verstanden

451 Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4.

D. Das Verhältnis der Kontrollvorschriften zum nationalen Recht

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werden, dass die Bediensteten des OLAF sich vorrangig an nationale Ver-fahrensvorschriften zu halten haben452. Dieses Ergebnis wird vor allem durch die Vorschrift des Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung bestätigt, wonach die Bediensteten des OLAF sich wäh-rend der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß den für die Beamten des betreffenden Mitgliedstaats geltenden Vorschriften und Gepflogenheiten zu verhalten haben. Die Bindung an nationale Verfahrensvorschriften gilt jedoch nicht uneinge-schränkt. Vielmehr findet diese Bindung an die für die einzelstaatlichen Kontrolleure geltenden Verfahrensvorschriften aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung formulierten Vorbehalts seine Grenze im geltenden Gemeinschaftsrecht. Im konkreten lässt sich daraus der Schluss ableiten, dass sich die Bediensteten des OLAF aller im nationalen Recht vorgesehenen Befugnisse bedienen können, es sei denn, dass eine solche Wahrnehmung gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde. Der Verweis auf das nationale Recht bedeutet jedoch nicht, dass OLAF bei der Vornahme von Kontrollen - gestützt auf nationale Befugnisnormen - na-tionales Recht vollzieht. Durch den Verweis auf das nationale Recht wird der Charakter des Vollzugs nicht geändert. Die Bediensteten des OLAF vollziehen bei der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen Gemeinschafts-recht, das jedoch aufgrund des Willens des Gemeinschaftsgesetzgebers durch nationales Recht ausgestaltet wird. Unter Berücksichtigung der Ent-stehungsgeschichte der eigenständigen Kontrollbefugnisse der Kommission und des OLAF, die von dem Bemühen geprägt ist, die Forderungen der Ge-meinschaft nach effektiven Kontrollen im Bereich der finanziellen Interes-sen der Gemeinschaften mit den (nationalen) mitgliedstaatlichen Souverä-nitätsinteressen in Einklang zu bringen, ist auch kein anderes Ergebnis halt-bar. In der Konsequenz kann als Ergebnis festgehalten werden, dass OLAF bei der Durchführung von Kontrollen grundsätzlich Gemeinschaftsrecht vollzieht, dass aber unter Umständen durch die Vorgaben des jeweiligen na-tionalen Rechts ausgestaltet wird. Die Grenze dieser Ausgestaltungswirkung nationaler Befugnisnormen wird durch die Mindestbefugnisse der Kontroll- bzw. OLAF-Verordnung vorge-

452 So auch die Ansicht der Kommission, siehe Sonderbericht Nr. 8/98 über die mit der

Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Ein-heit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte anti-fraude), zusammen mit den Antworten der Kommission, (98/C 230/01), ABl. Nr. C 230 vom 22.07.1998, S. 1, 38; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 164.


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geben. Die in Art. 5 und 7 OLAF-Verordnung enthaltenen Befugnisse si-chern dem Amt ein Mindestmaß an Kontrollmöglichkeiten zu. Dadurch wird ein einheitlicher Mindestmaßstab an Befugnissen sichergestellt, was letzt-lich aus Effektivitätsgründen geboten ist. Aufgrund der Ausgestaltung der Gemeinschaftsbefugnisse durch nationale Vorschriften bestünde ohne ein Mindestmaß an Kompetenzen die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten durch Änderung ihrer nationalen Vorschriften Einfluss auf die Kontrollmöglich-keiten des Europäischen Amtes nehmen könnten. Bei der Untersuchung des anwendbaren Verfahrensrechts ist die besondere Situation zu beachten, dass OLAF aufgrund der Kontrollverordnung befugt ist, in allen Bereichen, in denen es gilt, die finanziellen Interessen der Ge-meinschaft zu schützen, Kontrollen durchführen kann. Aus diesem Grunde sind die Verfahrensvorschriften vor dem Hintergrund des jeweiligen Be-reichs, in dem OLAF Vor-Ort-Kontrollen durchführen möchte bzw. durch-führt zu beleuchten. Aufgrund der Unterschiedlichkeit der Bereiche, in denen Finanzmittel der Gemeinschaft eingenommen und ausgegeben werden, sind je nach Fallge-staltung unterschiedliche Behörden in unterschiedlichen Verfahren zustän-dig, mit der Konsequenz, dass zum Teil unterschiedliche Verfahrensvor-schriften anwendbar sein können. Diesem Umstand ist bei der Untersuchung derjenigen portugiesischen Ver-fahrensvorschriften, an die sich OLAF im Rahmen seiner Tätigkeit halten muss, besonders Rechnung zu tragen. Deshalb sollen im Folgenden die zunächst die gemeinschaftsrechtlichen Verfahrensvorschriften für die Untersuchungen des OLAF dargestellt wer-den. In einem weiteren Schritt sollen sodann die Befugnisse der OLAF-Kontrolleure sowie die Kontrollbefugnisse der nationalen portugiesischen Behörden dargestellt werden, die für Kontrollen bei privaten Wirtschaftsbe-teiligten von Bedeutung sind.

E. Das europäische Verfahrensrecht als Grundlage für die Kontrolltätigkeit des OLAF

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I. Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht aus dem Primärrecht

Die Gemeinschaftsrechtsordnung kennt kein einheitliches kodifiziertes Ver-waltungsverfahrensrecht. Lediglich in einzelnen Bereichen des direkten Verwaltungsvollzugs hat die Gemeinschaft spezielle verfahrensrechtliche Kodifikationen geschaffen453, so z.B. durch die Verordnung (EWG, EAG) Nr. 1 zur Regelung der Sprachenfrage454, die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 zur Festlegung der Regeln für die Fristen, Daten und Termine455 oder durch die Kartellverordnung456. Diese vereinzelten Kodifikationen eu-ropäischen Verwaltungsrechts sind jedoch sekundärrechtlicher Natur. Gleichwohl lassen sich aus dem Primärrecht einige Vorschriften über ein europäisches Verwaltungsverfahrensrecht herleiten.

1. Die Entscheidung gem. Art. 249 EGV als Handlungsform

Die Entscheidung457 des OLAF, Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten durch-zuführen könnte eine Entscheidung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV458 darstellen. Soweit es sich hierbei um eine Entscheidung i.S.d. EGV handelt, hat dies Konsequenzen für das weitere Verfahren, da die Entscheidung u.a. verbind-

453 Grabitz, Europäisches Verwaltungsrecht, NJW 1989, S. 1776, 1777; zu den Konse-

quenzen, die sich aus dem Grundsatz des indirekten Vollzuges ergeben siehe Schwar-ze/Becker/Pollak, Die Implementation von Gemeinschaftsrecht, S. 35, wo zutreffend festgestellt wird, dass die Gemeinschaft aufgrund des vorgenannten Prinzips keine Möglichkeiten hat, die Wahl der Vollzugsträger selbst zu treffen und ferner eine di-rekte Steuerung des Vollzugs durch Weisungen ausscheidet.

454 Verordnung Nr. 1 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Atomgemein-schaft, ABl. Nr. 17 vom 06.10.1958, S. 401f.; Verordnung Nr. 1 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, ABl. Nr. 17 vom 06.10.1958, S. 385f.

455 Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1182/71 zur Festlegung der Regeln für die Fristen, Daten und Termine, ABl. Nr. L 124 vom 06.06.1971, S. 1f.

456 Verordnung Nr. 17, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages, ABl. 1962 vom 21.02.1962, S. 204ff.

457 Umfassend zur Entscheidung siehe: Bockey, Die Entscheidung der EG, S. 19ff. 458 Art. 189 EGV Abs. 4 EGV a.F.


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lich ist und dem Adressaten eine Befolgungspflicht auferlegt werden kann459. Die Entscheidung gem. Art. 249 Abs. 4 EGV ist in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet. Damit besitzt die Entscheidung individuelle Geltung460. Sie ist ein typisches Verwaltungsinstrument mehre-rer Organe der Gemeinschaft, die an Individuen, also natürliche und juristi-sche Personen, oder an die Mitgliedstaaten gerichtet sein kann und diese, vergleichbar einem Verwaltungsakt461 die Adressaten individuell bindet462. Die Einzelfallbezogenheit der Entscheidung ist in Art. 249 Abs. 4 EGV nicht ausdrücklich genannt, aber durch die Wendung „...für diejenigen..., die sie bezeichnet.“ angedeutet463 und dient unter anderem der Abgrenzung von der Verordnung, da sie sich an eine begrenzte Zahl namentlicher benannter Personen wendet464. Hauptsächlich wird die Entscheidung von der Kommis-sion eingesetzt465. Jedoch sind nur verbindliche Akte der Gemeinschaftsor-gane Entscheidungen. Sie müssen somit Rechtswirkungen hervorrufen und dürfen nicht nur der Vorbereitung weiterer Maßnahmen dienen466. Somit stellt sich die Frage, ob die Entscheidung des OLAF, Kontrollen und Über-prüfungen vor Ort bei einem Wirtschaftsbeteiligten durchzuführen, eine Entscheidung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV darstellt. Hierzu müsste es sich um eine verbindliche Maßnahme handeln, die den Adressaten bezeichnet und unmittelbare Wirkung entfaltet467.

a) Verbindliche Maßnahme Bei der Entscheidung des OLAF, externe Kontrollen bei Wirtschaftsbetei-ligten durchzuführen, könnte es sich um eine verbindliche Maßnahme han-deln. Die Entscheidung ist gem. Art. 249 Abs. 4 EGV in allen ihren Teilen verbindlich. In diesem Merkmal gleicht die Entscheidung der Verordnung

459 Grabitz, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 189, Rn. 72. 460 Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 265. 461 Vgl. z.B. in Deutschland § 35 VwVfG und in Portugal Art. 120 CPA. 462 Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 265; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV,

Art. 249 EGV, Rn. 117. 463 Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 116. 464 Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 189 EGV, Rn. 42. 465 Biervert, in: Schwarze (Hrsg.) EU-Kommentar, Art. 249 EGV, Rn. 32. 466 Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 116. 467 Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 189 EGV,

Rn. 42ff.


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und unterscheidet sich zugleich von der Richtlinie, die nur hinsichtlich des zu erreichenden Ergebnisses verbindlich ist468. Die verbindliche Entscheidung ist jedoch von unverbindlichen Rechtshand-lungen abzugrenzen. Maßgeblich hierfür ist sowohl das interne Verfahren als auch die äußere Form und der objektive Inhalt der Maßnahme469. Die Folgen der Verbindlichkeit einer Entscheidung bestehen in der Befol-gungspflicht des Adressaten bei einer belastenden Maßnahme oder einer Befugnis zu ihrer Wahrnehmung bei einer begünstigenden Entscheidung, mit anderen Worten, dem Adressaten werden Rechte eingeräumt oder Pflichten auferlegt470. Darüber hinaus gewährt die Entscheidung den Ge-meinschaftsorganen das Recht, die Pflichterfüllung durchzusetzen.471 Sie müssen geeignet sein, Rechtswirkungen hervorzurufen472, d.h. sie müssen rechtliche Wirkungen normativer oder individueller Art auslösen und ver-bindliche Rechtswirkungen erzeugen, welche die Interessen des Adressaten durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen473. Jedoch kön-nen nur solche Maßnahmen den verbindlichen Charakter einer Entscheidung haben, welche den Standpunkt der Kommission in einem Verfahren endgül-tig festlegen474, andernfalls handelt es sich insoweit um sog. Zwischenmaß-nahmen, die nur dann verbindlichen Charakter haben, wenn sie nicht im Rahmen eines vorbereitenden Verfahrens erlassen werden, sondern selbst ein besonderes Verfahren abschließen, welches der Kommission eine Ent-scheidung in der Sache ermöglicht475, wie z.B. bei einer Mitteilung nach Art.

468 Mota de Campos, Direito Comunitário, II. Vol., S. 94ff; Grabitz, in: Grabitz/Hilf,

EUV-/EGV-Kommentar, Art. 189 EGV, Rn. 72. 469 Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 116; Grabitz, in: Gra-

bitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 189 EGV, Rn. 72. 470 EuGH Urteil vom 5. Dezember 1963, Usines Émile Henricot, u.a. ./. Hohe Behörde

der EGKS, verb. Rs. 23, 24 und 52/63, Slg. 1963, S. 467, 484. 471 Grabitz, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 189 EGV, Rn. 72. 472 EuGH Urteil vom 16. Juni 1966, Compagnie es Forges de Châtillon, Commentry et

Neuves-Maisons ./. Hohe Behörde der EGKS, Rs. 54/65, Slg. 1966, S. 529, 544; Ur-teil vom 27. März 1980, Sucrimex S.A. und Westzucker GmbH ./. Kommission, Rs. 133/79, Slg. 1980, S. 1299, 1301, 1309f., Rn. 15ff.

473 Vgl. Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 189 EGV, Rn. 43; EuG Urteil vom 22. Oktober 1996, Comité des salines de France und Com-pagnie des salins du Midi et des salines de l’Est SA ./. Kommission, Rs. T-154/94, Slg. 1996, S. II-1377, 1379, 1392, Rn. 37ff.

474 EuG Urteil vom 10. Juli 1997, Asociación de fabricantes de cemento de España (Ofi-cemen) ./. Kommission, Rs. T-212/95, Slg. 1997, S. II-1161, 1163, 1178, Rn. 53.

475 EuGH Urteil vom 11. November 1981, International Business Machines Corpora-tion ./. Kommission, Rs. 60/81, Slg. 1981, S. 2639, 2641, 2652, Rn. 10f.


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15 Abs. 6 Verordnung Nr. 17476, da mit dieser Mitteilung dem betroffenen Unternehmen ein zuvor gewährter Schutz vor Bußgeldern entzogen wird477. Insoweit könnte die Entscheidung über die Durchführung von Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten eine Entscheidung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV darstellen, da der betroffene Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet wäre, die Kontrollen durch OLAF zu dulden, mithin also ein Eingriff in seine Rechts-stellung vorläge. Bei dem Entschluss, Kontrollen durchzuführen, könnte es sich aber auch um eine sog. Zwischenmaßnahme handeln, die keine Entscheidung i.S.v. Art. 249 EGV darstellt. Soweit OLAF den Entschluss fasst, Kontrollen und Ü-berprüfungen vor Ort vorzunehmen, so handelt es sich um keine Entschei-dung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV, da diese Entscheidung kein Verfahren ab-schließen soll und der Kommission auch keine abschließende Entscheidung in der Sache selbst ermöglicht. Vielmehr soll durch die Kontrollen und Ü-berprüfungen zunächst untersucht werden, ob Unregelmäßigkeiten vorliegen und - falls diese festgestellt werden - welche weiteren Schritte unternommen werden sollen, wie z.B. die Wiedereinziehung der evtl. vom Wirt-schaftsteilnehmer zu Unrecht erlangten Beträge oder ein Antrag beim zu-ständigen Mitgliedstaat auf Einleitung eines Strafverfahrens.

b) Ergebnis Der Entschluss, Kontrollen vorzunehmen, ist nicht als Entscheidung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV anzusehen, sondern als interner Entschluss zu qualifi-zieren, eine Entscheidung auszuarbeiten478. Insoweit stellt dieser Entschluss lediglich eine Zwischenmaßnahme dar, die gegenüber dem Betroffenen kei-ne unmittelbaren Rechtswirkungen entfaltet. Die weitere Konsequenz der Einordnung als nicht verbindliche Entscheidung im Sinne des Art. 249 EGV besteht darin, dass der von der „Entscheidung“ Betroffene keine Möglich-keit hat, Rechtsschutz gegen diese Maßnahme mit Hilfe der Nichtigkeits-klage vor dem Europäischen Gerichtshof gem. Art. 230 Abs. 4 EGV, d.h. vor dem EuG Erster Instanz gem. Art. 225 EGV, zu suchen.

476 Verordnung Nr. 17, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des

Vertrages, ABl. 1962 vom 21.02.1962, S. 210. 477 Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 189 EGV, Rn. 43. 478 Vgl. z.B. EuGH Urteil vom 25. Mai 2000, Ca’ Pasta Srl ./. Kommission,

Rs. C-359/98 P, Slg. 2000, S. I-3977, 3984, 3993f., Rn. 16.


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2. Die Begründungspflicht gem. Art. 253 EGV

Gemäß Art. 253 EGV479 müssen die Gemeinschaftsorgane alle verbindli-chen Rechtsakte mit Gründen versehen480 und auf die Vorschläge und Stel-lungnahmen Bezug nehmen, die nach dem EG-Vertrag, also nach dem pri-mären Gemeinschaftsrecht, erforderlich sind481. Sinn und Zweck der Be-gründungspflicht ist zum einen die Selbstkontrolle der handelnden Orga-ne482. Denn durch diese Verpflichtung ist die handelnde Behörde gezwun-gen, die ermittelten Daten und die Rechtsgrundlagen, auf die sich die Ent-scheidung stützen soll, zu ordnen und in schriftlicher Form niederzulegen483. Ferner soll durch die Begründung dem Adressaten die Möglichkeit eröffnet werden, die Beweggründe zu erfahren, die zum Erlass der Maßnahme ge-führt haben und die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels beurteilen zu können484. Darüber hinaus soll durch die Begründung die gerichtliche Überprüfbarkeit der Begründetheit der Entscheidung gewährleistet werden485. Aus der in Art. 253 EGV verwendeten Formulierung „sind mit Gründen zu versehen“ lässt sich schließen, dass die Begründung in schriftlicher Form zu erfolgen hat486. Dieses Schriftlichkeitserfordernis dient ebenfalls der Klarstellung der die

479 Art. 190 EGV a.F. 480 Vgl. auch Geiger, EUV/EGV, Art. 253 EGV, Rn. 1. 481 Einen Überblick über die Maßnahmen, die der Begründungspflicht unterliegen, fin-

det sich bei Müller-Ibold, Die Begründungspflicht im Gemeinschaftsrecht, S. 55ff. 482 Schmidt, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 190 EGV, Rn. 4. 483 Müller-Ibold, Die Begründungspflicht im Gemeinschaftsrecht, S. 18f.; Bleckmann,

Bildung europäischen Verwaltungsrechts, DÖV 1993, S. 837, 846; zur Konvergenz der Begründungspflicht in den Mitgliedstaaten siehe auch Schwarze, Verwaltungs-recht der EU-Mitgliedstaaten, DVBl. 1996, S. 881, 884.

484 EuG Urteil vom 8. November 2000, Glencore Grain Ltd. ./. Kommission, Rs. T-509/93, Rn. 35, -deutscher Vorabdruck-; Urteil vom 8. November 2000, Socié-té anonyme Louis Dreyfus & Cie u.a. ./. Kommission, Rs. T-485/93, T-491/93, T-494/93 und T-61/98, Rn. 115, -deutscher Vorabdruck-; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1349; Scheffler, Pflicht zur Begründung nach den Ge-meinschaftsverträgen, S. 53f.

485 EuG Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen AG ./. Kommission, Rs. T-62/98, Slg. 2000, S. II-2707, 2713, 2823, Rn. 297; EuGH Urteil vom 15. Mai 1997, Sie-mens SA ./. Kommission, Rs. C-278/95 P; Slg. 1997, S. I-2507, 2527, 2535f, Rn. 17; Müller-Ibold, Die Begründungspflicht im Gemeinschaftsrecht, S. 19ff.

486 Vgl. Müller-Ibold, Die Begründungspflicht im Gemeinschaftsrecht, S. 74ff.


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Entscheidung tragenden Gründe und der Beweissicherung487. Bei Entschei-dungen müssen die maßgeblichen Erwägungsgründe auf den konkreten Ein-zelfall bezogen sowie klar und unzweideutig dargelegt werden488. Der Umfang der Begründungspflicht variiert von Einzelfall zu Einzelfall489. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kommt es für den Umfang der Begründungspflicht zunächst darauf an, ob es sich um eine Einzelfallent-scheidung oder um allgemeine Entscheidungen mit normativem Charakter, d.h. mit Verordnungscharakter, handelt. Im Rahmen von Einzelfallentschei-dungen ist die Begründungspflicht des handelnden Organs größer als bei Normativakten. Dieser Unterscheidung liegt der Gedanke zugrunde, dass die Begründungs-pflicht dem Betroffenen die Wahrnehmung seiner Interessen ermöglichen soll. Dieses Bedürfnis ist folglich dann eingeschränkt, wenn der Betroffene seine Interessen durch Beteiligung am Verfahren zur Geltung bringen konn-te.490 Bei den von OLAF getroffenen Entscheidungen, Kontrollen und Überprü-fungen vor Ort bei Wirtschaftsbeteiligten vorzunehmen handelt es sich, je-doch um keine Entscheidung i.S.v. Art. 249 Abs. 4 EGV, sondern um eine vorbereitende Maßnahme. Somit stellt sich die Frage, ob solche Zwischen-maßnahmen, die der Vorbereitung einer Entscheidung dienen sollen, einer besonderen Begründung entsprechend Art. 253 EGV bedürfen. Für den Be-reich des Wettbewerbs- und Kartellrecht hat der EuGH für die Fälle, in de-nen von der Kommission vorbereitende Maßnahmen eingeleitet werden, von einer Begründungspflicht abgesehen491. Diese Rechtsprechung im Wettbewerbsrecht kann auf die Kontrollbefug-nisse der Kommission übertragen werden. Die Entscheidung, einen Wirt-schaftsbeteiligten einer Kontrolle zu unterziehen, dient nur der Vorbereitung weiterer Maßnahmen. Mit der Durchführung der Kontrolle selbst werden

487 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1353f., mit Verweis auf die

Rspr. des EuGH zum Beamtenrecht, dessen Grundsätze über das Beamtenrecht hin-aus anwendbar sind.

488 Geiger, EUV/EGV, Art. 253 EGV, Rn. 4. 489 Siehe auch Müller-Ibold, Die Begründungspflicht im Gemeinschaftsrecht, S. 80f.

und 89ff. 490 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1356; siehe auch EuGH Urteil

vom 6. März 2001, Niederlande ./. Kommission, Rs. C-278/98, Rn. 119f., -deutscher Vorabdruck-.

491 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1357 m.w.N. auf die EuGH-Rspr.


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dem Beteiligten noch keine abschließenden Pflichten auferlegt, die er zu befolgen hat. Eine Begründung in einem so frühen Verfahrensstadium würde seinen eigentlichen Zweck verfehlen. Denn der Zweck der Begründung dient u.a. der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Die Begründung ist Erkenntnisquelle für materielle Fehler und leistet somit einen Beitrag zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der jeweils beteiligten Verwaltungsstellen.492 Würde man an jedes Kontrollvorhaben eine Begründungspflicht anknüpfen, würde durch überspannte Begründungsanforderungen die Funktionsfähig-keit der Verwaltung eingeschränkt werden. Dem von Kontrollen Betroffenen wird durch die fehlende Begründung in einem frühen Stadium auch nicht die Wahrnehmung seiner Rechte unmöglich gemacht, da bei Erlass der ab-schließenden Entscheidung eine umfassende Begründung zwingend zu er-folgen hat, anhand derer er die erlassene Entscheidung auf materielle Fehler hin untersuchen kann.

3. Auskunftspflicht und Nachprüfungsrecht gem. Art. 284 EGV

Um ihrer aus Art. 211 EGV folgenden Pflicht, über die Einhaltung des Ge-meinschaftsrechts zu wachen, nachkommen zu können, ist die Kommission auf Auskünfte und Nachprüfungen angewiesen493. Dieses Auskunfts- und Nachprüfungsrecht findet in Art. 284 EGV494 seine Grundlage. Durch diese Vorschrift wird der Rat ermächtigt, den Rahmen und die Einzelheiten der inquisitorischen Auskunfts- und Nachprüfungsrechte der Kommission fest-zulegen495; für die übrigen Organe findet Art. 284 EGV keine Anwendung, da für diese keine entsprechenden Befugnisse im Vertrag vorgesehen sind496. Art. 284 EGV findet hauptsächlich auf Auskunftsbegehren gegenüber Pri-vaten Anwendung, da für Auskunftsbegehren gegenüber den Mitglied-staaten weitere, besondere Regelungen bestehen497. In diesem Zusammen-hang ist zwischen Auskunft und Nachprüfung zu unterscheiden. Während der Begriff der Auskunft die Anforderung von Informationen über Tatsa-chen und tatsächliche Verhältnisse durch die Kommission an die Privaten

492 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1359. 493 Geiger, EUV/EGV, Art. 284 EGV, Rn. 1. 494 Art. 213 EGV a.F. 495 Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 284 EGV, Rn. 1; Hummer, in: Gra-

bitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 213 EGV, Rn. 1. 496 Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 213 EGV, Rn. 5. 497 Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 213 EGV, Rn. 2.


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meint498, bedeutet Nachprüfung die Vornahme von Maßnahmen durch die Kommission vor Ort beim Privaten, um sich die begehrten Informationen selbst zu beschaffen oder um die Richtigkeit der Auskünfte zu überprüfen499. Die Kommission ist jedoch berechtigt noch vor der Einholung von Aus-künften, Nachprüfungen vorzunehmen. Insoweit besteht kein Stufen-Ver-hältnis500.

a) Voraussetzungen Für die Befugnis der Kommission, Auskünfte von Privaten einzuholen und bei diesen Nachforschungen anzustellen, sieht Art. 284 EGV vor, dass die Informationsbeschaffung der Kommission zur Erfüllung der ihr übertrage-nen Aufgaben dient, die Auskünfte erforderlich sind und der Rahmen für das Nachprüfungsrecht durch den Rat nach der Maßgabe der Bestimmungen des EG-Vertrages festgelegt sind.

aa) Erforderlichkeit der Informationsbeschaffung Die Kommission kann gem. Art. 284 EGV alle zur Erfüllung ihrer übertra-genen Aufgaben notwendigen Auskünfte einholen und Nachprüfungen vor-nehmen. „Erforderlich“ i.S.v. Art. 284 EGV bedeutet, dass die Kommission von Privaten nur diejenigen Informationen und Auskünfte einfordern kann, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigt, nicht jedoch solche, die der Kommission die Arbeit lediglich erleichtern sollen. Diese Einschränkung des Auskunftsrechts der Kommission ergibt sich daraus, dass Private, anders als die Mitgliedstaaten, nicht verpflichtet sind, der Gemeinschaft die Erfül-lung ihrer Aufgaben zu erleichtern.501 Erforderlichkeit bedeutet aber auch, dass die Kommission keine Auskünfte einholen kann, die sie sich auf anderem Wege beschaffen könnte, wie z.B. aus Statistiken.502 Eine weitere Einschränkung der Erforderlichkeit folgt aus

498 Böse, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 284 EGV, Rn. 3. 499 Böse, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 284 EGV, Rn. 5. 500 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/97, Slg. 1989,

S. 3283, 3343, 3347, Rn. 14, nach Ansicht des EuGH kann die Kommission nach ei-ner erfolgten Nachprüfung auch noch Unterlagen einfordern; siehe auch Urteil vom 4. April 1960, Acciaieria e Tubifcio di Brescia ./. Hohe Behörde EGKS, Rs. 31/59, Slg. 1960, S. 159, 179f., wonach der gleichzeitige Gebrauch von Auskunfts- und Nachprüfungsrecht nicht unzulässig ist; Urteil vom 26. Juni 1980, National Pana-sonic (UK) Limited ./. Kommission, Rs. 136/79, Slg. 1980, S. 2033, 2053ff.

501 Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 213 EGV, Rn. 12. 502 Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 213 EGV, Rn. 13.


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dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Informationsbeschaffung503. Demnach dürfen die angeforderten Auskünfte und Informationen nicht wei-ter gehen, als es der Zweck und der Gegenstand der Untersuchung erfordern.

bb) Ermächtigung durch den Rat Die Kommission ist gem. Art. 284 EGV nur im Rahmen und nach Maßgabe einer Ermächtigung durch den Rat befugt, Auskünfte einzuholen und Nach-prüfungen vorzunehmen. Somit wird durch diese Vorschrift in das Ermessen des Rates gestellt, ob und gegebenenfalls wie weit ein generelles Auskunfts- und Informationsrecht der Kommission geregelt sein soll oder ob sich dieses Recht auf bestimmte Bereiche begrenzen soll. Bislang hat der Rat keine Re-gelung erlassen, die ein solches generelles Auskunftsrecht der Kommission vorsieht. Vielmehr ist dieses Recht bisher auf bestimmte Tätigkeitsbereiche „beschränkt“ geblieben. In zahlreichen Verordnungen und Richtlinien sind der Kommission klar umgrenzte Informationsrechte übertragen worden. Ein klassisches Beispiel für ein solches umgrenztes Informationsrecht (i.S.v. Auskunfts- und Nachprüfungsrecht) ist die Kartellverordnung504. Durch Art. 14 Abs. 1 Kartellverordnung werden die Bediensteten der Kommission bei-spielsweise ermächtigt, Bücher und sonstige Unterlagen bei Unternehmen zu überprüfen und Abschriften anzufertigen505. Auch die Kontrollverordnung stellt eine solche Verordnung dar, die der Kommission klar umgrenzte Auskunfts- und Informationsrecht einräumt. Durch diese Verordnung wird die Kommission ermächtigt, bei privaten Wirtschaftsbeteiligten Kontrollen vorzunehmen und somit Auskünfte i.S.d. Art. 284 EGV einzuholen. Dieses Auskunfts- und Nachprüfungsrecht wird durch die Kontrollverord-nung und durch die OLAF-Verordnung näher konkretisiert. Nach Art. 5 und Art. 7 Kontrollverordnung haben die OLAF-Kontrolleure Zugang zu allen

503 Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 284 EGV, Rn. 2. 504 Verordnung Nr. 17, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des

Vertrages, ABl. 1962 vom 21.02.1962, S. 210. 505 Umfassend zur Kartellverordnung Kreis, Ermittlungsverfahren der EG-Kommission

in Kartellsachen, RIW 1981, S. 281ff.; siehe auch Bechtold, EWG-Kartellverfahren, EuR 1992, S. 41ff.


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Informationen und Unterlagen, die für die Untersuchungen im Zusammen-hang mit Unregelmäßigkeiten und deren Aufklärung sachdienlich sind506.

b) Durchsetzung der Prüfungsrechte Die Durchsetzung der Prüfungsrechte der Kommission ist in Art. 284 EGV selbst nicht geregelt. Die Kontrollverordnung stellt jedoch insoweit die se-kundärrechtliche Konkretisierung dieser Befugnis dar. Um ihre Prüfungsrechte nach der Kontrollverordnung wahrnehmen zu kön-nen, müssen die OLAF-Bediensteten zunächst über eine schriftliche Er-mächtigung verfügen, die sie dem von dem Auskunftsbegehren oder vom Nachprüfungsverlangen Betroffenen vorlegen müssen507. Die betroffenen Wirtschaftsbeteiligten können den OLAF-Bediensteten freiwillig Zugang zu den Unterlagen gewähren, auf die sich die schriftliche Ermächtigung bezieht. In diesem Stadium des Verfahrens sind die Betroffe-nen weder zur Erfüllung des Auskunftsbegehrens noch zur Duldung der Nachprüfungen vor Ort verpflichtet, da weder das erste Auskunftsbegehren noch das Nachprüfungsverlangen eine verbindliche Entscheidung i.S.d. Art. 249 Abs. 4 EGV darstellen. Zur rechtlichen Duldung ist der betroffene Wirtschaftsteilnehmer nur dann verpflichtet, wenn die Kommission eine verbindliche Entscheidung gem. Art. 249 EGV erlässt, die den Gegenstand und den Umfang der Untersu-chung bezeichnet. Im Falle der Verweigerung der Kooperation mit den Be-diensteten von OLAF, können weder die Auskünfte noch die Nachprüfungen zwangsweise durch die OLAF-Bediensteten durchgesetzt werden, da ihnen die Befugnis, Zwangsmittel einzusetzen, fehlt. OLAF ist insoweit auf die

506 Art. 5 und 7 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November

1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S.3f.

507 Siehe Art. 6 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4; Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4; siehe auch Böse, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 284 EGV, Rn. 5.


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Unterstützung durch die Behörden des Mitgliedstaats angewiesen, in dem die Überprüfungen vorgenommen werden508.

4. Die Geheimhaltungspflicht gem. Art. 287 EGV

Aus Art. 287 EGV509 folgt die Verpflichtung sämtlicher Organe und Ein-richtungen der Gemeinschaft, einschließlich ihrer Bediensteten, alle Aus-künfte, die unter das Berufsgeheimnis fallen, Geheim zu halten. Insoweit stellt diese Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit das Gegenstück zu dem aus Art. 284 EGV folgenden Auskunfts- und Nachprüfungsrecht.

a) Zur Geheimhaltung Verpflichtete Zur Geheimhaltung sind neben den Mitgliedern der Organe und der Aus-schüsse auch alle Beamte und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft ver-pflichtet510. Beamte und Bedienstete der Gemeinschaft sind diejenigen Per-sonen, die unter das Statut der Beamten und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten511 fallen512.

b) Umfang der Geheimhaltungsverpflichtung Die Geheimhaltungsverpflichtung erstreckt sich dem Wortlaut des Art. 287 EGV nach auf alle Auskünfte, die ihrem Wesen nach unter das Berufsge-heimnis fallen, dies gilt insbesondere für Auskünfte über Unternehmen so-wie deren Geschäftsbeziehungen oder Kostenelemente. Der Begriff der

508 Art. 9 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996

betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 5; siehe auch Böse, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 284 EGV, Rn. 8.

509 Art. 214 EGV a.F. 510 Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 214 EGV, Rn. 7ff. 511 Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur

Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Be-schäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften so-wie zur Einführung von Sondermaßnahmen, die vorübergehend auf die Beamten der Kommission anwendbar sind (Statut der Beamten), ABl. Nr. L 56 vom 04.03.1968, S. 1ff.; zul. geänd. durch Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2804/2000 des Rates vom 18. Dezember 2000 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften sowie der Berichtigungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwendbar sind - mit Wirkung vom 1. Juli 2000, ABl. Nr. L 326 vom 22.12.2000, S. 3.

512 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 2f.; Hummer, in: Grabitz/Hilf, EUV-/EGV-Kommentar, Art. 214 EGV, Rn. 9.


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Auskünfte ist hierbei weitergehender als der Auskunftsbegriff in Art. 284 EGV513. Erfasst werden nämlich alle Informationen, die in amtlicher und beruflicher Eigenschaft gewonnen worden sind, also die dem Betreffenden in Ausübung seines Dienstes bekannt geworden sind514. Der weitergehende Anwendungsbereich der Geheimhaltungsverpflichtung wird durch die in Art. 287 2. Halbsatz EGV verwendete Wendung „insbe-sondere“ verdeutlicht, der einen allgemeinen Grundsatz darstellt, der auch für andere vertrauliche515, auch für von natürlichen Personen erteilte Aus-künfte gilt516. Unter die Geheimhaltungsverpflichtung fallen jedoch nicht sämtliche von der Gemeinschaft erlangten Daten, sondern nur diejenigen Informationen und Auskünfte, die als Geschäfts- oder Amtsgeheimnisse einzustufen sind517. Geschäftsgeheimnisse in diesem Sinne sind Informationen, durch deren Preisgabe die Interessen des Auskunftsgebers nicht nur durch deren Preisgabe an die Öffentlichkeit, sondern bereits bei bloßer Weitergabe an Dritte schwer beeinträchtigt werden können518. Neben den Geschäftsgeheimnissen sind alle Informationen und Auskünfte als Geheimnis zu behandeln, die nur einem begrenzten Personenkreis be-kannt sind und die entsprechend dem Willen derjenigen Personen, die ein Interesse an der Geheimhaltung haben, nicht allgemein oder außerhalb eines bestimmten Personenkreises zugänglich gemacht werden sollen519.

c) Preisgabeverbot Die Folge des Vorliegens der Geheimhaltungsverpflichtung ist gem. Art. 287 EGV das Bestehen des Verbots, geheime Informationen preis-zugeben. Unter Preisgabe ist hierbei die Offenlegung der erhaltenen gehei-men Informationen und Auskünfte an alle natürlichen und juristischen Per-

513 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 4 (der versehentlich

statt auf Art. 284 EGV auf Art. 282 EGV verweist). 514 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 4; Wegener, in:

Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 287 EGV, Rn. 2. 515 EuG Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen AG ./. Kommission, Rs. T-62/98, Slg.

2000, S. II-2707, 2713, 2817f., Rn. 279. 516 EuGH Urteil vom 7. November 1985, Stanley George Adams ./. Kommission,

Rs. 145/93, Slg. 1985, S. 3539, 3556, 3587, Rn. 34. 517 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 5. 518 EuG Urteil vom 18. September 1996, Postbank NV ./. Kommission, Rs. T-353/94,

Slg. 1996, S. II-921, 926, 954, Rn. 87. 519 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 5.


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sonen zu verstehen, die in keinem Sonderrechtsverhältnis zur Gemeinschaft, z.B. in Form einer dienstlichen Bindung, stehen520.

d) Bedeutung der Geheimhaltungspflicht für OLAF Die Bedeutung der Geheimhaltungsverpflichtung für die Tätigkeit von OLAF wird vor allem in den Fällen deutlich, in denen nach Abschluss der Ermittlungen ein Verfahren vor den nationalen Gerichten eingeleitet werden soll. Denn Art. 287 EGV soll die Preisgabe von Informationen verhindern, die den Bediensteten von OLAF im Zuge ihrer Ermittlungen bekannt ge-worden sind. Diese Geheimhaltungsverpflichtung könnte durch die Übermittlung von ver-traulichen Informationen an die nationalen Gerichte gefährdet sein. Diese Gefährdung besteht insbesondere in den Fällen, in denen OLAF neben den Kontrollen beim betroffenen Wirtschaftsteilnehmer auch Kontrollen bei Dritten gem. Art. 5 Abs. 3 Kontrollverordnung521 durchgeführt hat und die dort gesammelten Unterlagen Angaben enthalten, die Geschäftsgeheimnisse darstellen. Aus diesem Grunde muss OLAF vor Übermittlung der sensiblen Informationen sicherstellen, dass die Vertraulichkeit der betreffenden Infor-mationen oder Geschäftsgeheimnisse geschützt wird522. Dies gilt auch für die Fälle, in denen OLAF vertrauliche Informationen durch einen als Informanten agierenden Angestellten des betroffenen Wirt-schaftsteilnehmers erhalten hat. In diesem Fall ist OLAF verpflichtet, in Ab-sprache mit den Informanten alle Sicherheitsvorkehrungen zu treffen, um eine mögliche Strafverfolgung des Informanten zu verhindern523. In besonders schwerwiegenden Fällen, in denen der Schutz Dritter nicht voll gewährleistet werden kann, kann die Übermittlung von Schriftstücken an die nationalen Gerichte abgelehnt werden. Diese Ablehnung ist jedoch nur ge-rechtfertigt, wenn die Gewährleistung des Schutzes der Rechte Dritter, der grundsätzlich Sache der nationalen Gerichte ist, die einzige geeignete Maß-nahme darstellt524.

520 Hatje, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 287 EGV, Rn. 7. 521 Art. 5 Abs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November

1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 522 Siehe hierzu EuG Urteil vom 18. September 1996, Postbank NV ./. Kommission,

Rs. T-353/94, Slg. 1996, S. II-921, 926, 956, Rn. 92. 523 EuGH Urteil vom 7. November 1985, Stanley George Adams ./. Kommission,

Rs. 145/93, Slg. 1985, S. 3539, 3556, 3588ff., Rn. 40ff. 524 EuG Urteil vom 18. September 1996, Postbank NV ./. Kommission, Rs. T-353/94,

Slg. 1996, S. II-921, 926, 956f., Rn. 93.


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II. Europäisches Verfahrensrecht aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen

Wie die Darstellung des Europäischen Verwaltungsrecht aus primärrechtli-chen Vorschriften beweist, ist dieses nur rudimentär ausgestaltet. Jedoch können Vorschriften und Grundsätze eines Europäischen Verwal-tungs(verfahrens)rechts nicht nur aus den Gemeinschaftsverträgen selbst, sondern ebenfalls aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen hergeleitet wer-den. Die Existenz ungeschriebener allgemeiner Rechtsgrundsätze folgt aus Art. 288 Abs. 2 EGV525, der für den Bereich der außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft ausdrücklich auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze verweist, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind526. Ferner ergibt sich die Existenz und Anerkennung der allgemeinen Rechts-grundsätze aus der Auslegung des Art. 220 EGV527. Der dort verwendete Begriff „Recht“ umfasst neben dem geschriebenen primären und sekundären Gemeinschaftsrechts ebenfalls das ungeschriebene Recht in Gestalt der all-gemeinen Rechtsgrundsätze528. Die Entwicklung der allgemeinen Rechtsgrundsätze im Gemeinschaftsrecht begann in der Rechtsprechung des EuGH im Zusammenhang mit dem Wi-derruf von begünstigenden Verwaltungsakten529. Unter Bezugnahme auf ei-ne rechtsvergleichende Untersuchung stellte der EuGH seinerzeit fest, dass ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der dem Betroffenen subjektive Rechte verliehen habe, grundsätzlich nicht widerrufen werden könne, weil das Ver-

525 Art. 215 Abs. 2 EGV a.F. 526 Szczekalla, Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I,

§ 11, S. 274, 275, Rn. 2; Oppermann, Europarecht, Rn. 482; zur Herleitung der Grundrechte siehe auch: Rengeling, Quellen des Verwaltungsrechts, S. 29, 40ff.; Notthoff, Grundrechte in der EG, RIW 1995, S. 541, 542f.

527 Art. 164 EGV a.F.; siehe auch Bienert, Kontrolle anhand der Gemeinschaftsgrund-rechte, S. 48.

528 Vgl. Szczekalla, Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 11, S. 274, 275, Rn. 2; vgl. auch Schilling, Allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts, EuGRZ 2000, S. 3, 7.

529 Siehe z.B. EuGH Urteil vom 12. Juli 1957, Algera u.a. ./. Gemeinsame Versamm-lung, verb. Rs. 7/56 und 3/57 bis 7/57, Slg. 1957, S. 83, 118f.; vgl. auch Szczekalla, Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 11, S. 274, 276, Rn. 4; Everling, Europäisches Verwaltungsrecht, NVwZ 1987, S. 1, 8.


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trauen des Betroffenen auf den Fortbestand der durch den Verwaltungsakt geschaffenen Rechtsstellung gegenüber dem Interesse der Verwaltungsbe-hörde an einer Rückgängigmachung ihrer Entscheidung überwiege. Im Falle eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes sei die Situation jedoch eine andere. Nach dem Recht aller damaligen (sechs) Mitgliedstaaten, sei ein Widerruf von rechtswidrigen Verwaltungsakten zulässig, weil das Fehlen einer objek-tiven gesetzlichen Grundlage auch dem subjektiven Recht des Betroffenen anhafte, was die Aufhebung rechtfertige.530

1. Die Anwendbarkeit allgemeiner Rechtsgrundsätze

Die Frage nach der Anwendbarkeit der allgemeinen Rechtsgrundsätze im Gemeinschaftsrecht ist hauptsächlich in Lehre und Wissenschaft kontrovers diskutiert worden. Insbesondere die Frage nach ihrem Geltungsgrund ist hierbei besondere Beachtung geschenkt worden531. Zum Teil wird davon ausgegangen, dass die allgemeinen Rechtsgrundsätze eine unmittelbare Geltung als selbständige Quelle es Gemeinschaftsrechts besitzen. Nach anderer Ansicht können die Rechtsgrundsätze lediglich eine abgeleitete Geltung beanspruchen, sofern sie im geschriebenen Recht, ge-wohnheitsrechtlich oder richterrechtlich anerkannt sind.532 Gleich ob man von einer originären oder von einer derivativen Anwendbar-keit der allgemeinen Rechtsgrundsätze ausgeht, im Ergebnis besteht jeden-falls Einigkeit: Die Rechtsgrundsätze sind von den Gemeinschaftsorganen anzuwenden und eine Verletzung dieser Grundsätze kann vom Gerichtshof ebenso sanktioniert werden, wie ein Verstoß gegen geschriebene Rechts-normen533. Insoweit besteht Einigkeit, dass die allgemeinen Rechtsgrund-

530 Szczekalla, Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I,

§ 11, S. 274, 277, Rn. 4. 531 Vgl. Hatje, Die gemeinschaftsrechtliche Steuerung der Wirtschaftsverwaltung,

S. 93f.; siehe auch Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug, S. 205ff. 532 Siehe auch Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug, S. 98ff.; ders.,

Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, S. 179ff.; Schmidt-Aßmann, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, S. 9, 25; von Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, S. 161ff.

533 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 65; Szczekalla, Allgemeine Rechtsgrundsätze, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 11, S. 274, 288, Rn. 22; vgl. Jacoby, Allgemeine Rechtsgrundsätze, S. 271f.; Papadopoulou, Principes Généraux, S. 25ff.


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sätze, gleich ob man ihnen einen ursprünglichen oder abgeleiteten Gel-tungsgrund zuerkennt, jedenfalls berücksichtigt werden müssen.

2. Rechtsstaatliche Verfahrensgrundsätze aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen

Bereits in seiner frühen Rechtsprechung hat der Gerichtshof wegen der feh-lenden Kodifikation eines gemeinschaftsrechtlichen Verfahrensrechts be-gonnen, aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen Grundsätze für den direk-ten Vollzug von Gemeinschaftsrecht durch die Gemeinschaftsorgane herzu-leiten534. Im Folgenden sollen diese in der Rechtsprechung des Gerichtshof entwickelten Grundsätze dargestellt und ihre Relevanz in Bezug auf die von OLAF durchzuführenden externen Kontrollen dargestellt werden.

a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist in allen Mitglied-staaten der Europäischen Gemeinschaft bekannt535. Der Gerichtshof hat die-sen rechtsstaatlichen Grundsatz bereits in seinen frühen Entscheidungen an-erkannt536. Aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgt der Grundsatz des Vorrangs der höherrangigen Norm und der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes537. Entsprechend dem im nationalen bekannten Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes, der auch als Vorrang der höherrangigen Norm verstanden wird, gilt auch im Gemeinschaftsrecht ein entsprechendes Prinzip538. Aus dem Vorrang des höherrangigen Rechts folgt die Bindung der Gemeinschaftsor-gane an das höherrangige Recht. Aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergibt sich die Notwendigkeit einer im Primär- oder Sekundärrecht bestehenden Ermächtigungsgrundlage für jegli-ches Handeln, also für sowohl belastende Eingriffe als auch begünstigende

534 Zur Entwicklung und zum Geltungsgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze durch den

EuGH siehe beispielsweise: Craig/de Burca, EU Law, S. 299ff.; Papadopoulou, Principes Généraux; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 62ff.; Ren-geling, Rechtsgrundsätze beim Verwaltungsvollzug, S. 180ff.

535 Siehe die rechtsvergleichende Umschau bei Schwarze, Europäisches Verwaltungs-recht, Bd. I, S. 198ff.

536 Pernice, in: Grabitz/Hilf, EUV/EGV-Kommentar, Art. 164 EGV, Rn. 88; Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 220 EGV, Rn. 30.

537 Grabitz, Europäisches Verwaltungsrecht, NJW 1989, S. 1776, 1779. 538 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 220.


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Verwaltungsmaßnahmen, durch die Gemeinschaftsorgane539. Nach der Rechtsprechung des EuGH bedürfen Eingriffe der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung jeder natürlichen oder juristischen Person einer Rechtsgrundlage. Ferner muss der Eingriff aus den gesetzlich vorge-sehenen Gründen gerechtfertigt sein540. Für die von OLAF durchzuführenden Kontrollen bedeutet dies, dass für e-ben diese Kontrollen eine Ermächtigungsgrundlage bestehen muss. Diese Ermächtigungsgrundlage findet sich in Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung541 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Kontrollverordnung542. Aufgrund dieser sekundärrecht-lichen Befugnisnorm kann OLAF externe Kontrollen bei Wirtschaftsbetei-ligten durchführen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch die Aufdeckung von Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten umfassend zu schützen

b) Der Grundsatz des Vertrauensschutzes Der Grundsatz des Vertrauensschutzes wird nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit abgeleitet543. Dieser

539 Lecheler, EuGH und allgemeine Rechtsgrundsätze, S. 56ff.; Rüber, Konkretisierung

allgemeiner Rechtsgrundsätze, S. 108ff.; Rengeling, Rechtsgrundsätze beim Verwal-tungsvollzug, S. 260; Fuss, Rechtsstaatsgedanke, S. 51f.; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 220ff.; aus der frühen Rspr. des EuGH siehe z.B.: Urteil vom 12. Juli 1957, Dineke Algera u.a. ./. Gemeinsame Versammlung EGKS, verb. Rs. 7/56 und 3/57-7/57, Slg. 1957, S. 83, 118; Urteil vom 13. Juli 1965, Lem-merz-Werke GmbH ./. Hohe Behörde EGKS, Slg. 1965, S. 893, 911.

540 EuGH Urteil vom 22. März 1961, Société Nouvelle des Usines de Pontlieue Aciéries du Temples (SNUPAT) ./. Hohe Behörde EGKS, verb. Rs. 42/59 und 49/59, Slg. 1961, S. 109, 172; Urteil vom 12. Juli 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken N.V. ./. Hohe Behörde EGKS, Rs. 14/61, Slg. 1962, S. 511, 553 im Zusammenhang mit der Begründung der Rücknahme eines Verwaltungsakts; Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2924, Rn. 19; zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit in der neueren Rechtsprechung siehe EuG Urteil vom 14. Mai 1998, Metsä-Serla Oy u.a. ./. Kommission, verb. Rs. T-339/94, T-340/94, T-341/94 und T-342/94, Slg. 1998, S. II-1727, 1729, 1738, Rn. 23; Urteil vom 10. Juli 1997, AssiDomän Kraft Products AB u.a. ./. Kommission, Rs. T-227/95, Slg. 1997, S. II-1185, 1189, 1212ff., Rn. 70, 72 und 92; siehe auch Schlussanträge GA Alber vom 10. Februar 2000, The Queen ./. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Trevor Robert Fisher and Penny Fisher, Rs. C-369/98, Slg. 2000, S. I-6751,6753, 6770, Rn. 55.

541 Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3. 542 Art. 5 Abs. 1 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom

15.11.1996, S. 3. 543 Grabitz, Europäisches Verwaltungsrecht, NJW 1989, S. 1776, 1779.


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Grundsatz544 ist vor allem im Zusammenhang mit dem Widerruf und der Rücknahme von Verwaltungsakten Gegenstand unzähliger Abhandlungen in der rechtswissenschaftlichen Forschung und Lehre545 sowie in der Jurisdik-tion des Europäischen Gerichtshofs546 und des Europäischen Gerichts erster Instanz547 gewesen. In der Rechtssache Algera548 hat der EuGH sich erstmals erkennbar mit der Frage beschäftigt, unter welchen Voraussetzungen rechtswidrige bzw. rechtmäßige Verwaltungsakte aufgehoben werden könnten. Im Rahmen sei-ner Urteilsbegründung arbeitete der Gerichtshof seinerzeit heraus, dass ein Verwaltungsakt, der dem Betroffenen subjektive Rechte verliehen hat, grundsätzlich nicht widerrufen werden kann, sofern er rechtmäßig war549. Diese Grundsätze hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung stetig wei-terentwickelt. Während der Grundsatz des Vertrauensschutzes im Gemein-schaftsrecht zunächst nur im Zusammenhang mit der Überprüfung von Ein-zelfallentscheidungen relevant war, spielte er später eine wichtige Rolle als Maßstab für Legislativakte der Gemeinschaft550, dessen Geltung in der Ge-meinschaftsrechtsordnung als Grundsatz des allgemeinen Verwaltungsrechts anerkannt wurde551.

544 Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes in verschiedenen Mitgliedstaaten siehe

Schwarze, Verwaltungsrecht der EU-Mitgliedstaaten, DVBl. 1996, S. 881, 883f. 545 Als Beispiele aus der Fülle der Literatur siehe: Michels, Vertrauensschutz beim Voll-

zug von Gemeinschaftsrecht, S. 5ff.; Sinnaeve, Rückforderung nationaler Beihilfen; Beckmann, Rückforderung staatlicher Beihilfen, S. 109ff.; Borchardt, Grundsatz des Vertrauensschutzes, S. 69; Kokott, Nationales Subventionsrecht, DVBl. 1993, S. 1235ff.; siehe auch Sommermann, Europäisches Verwaltungsrecht, DVBl. 1996, S. 889, 893.

546 Siehe z.B.: EuGH Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor GmbH u.a. ./. Deutschland, verb. Rs. 205/82 bis 215/82, Slg. 1983, S. 2633, 2636, 2669, Rn. 30; Urteil vom 12. Mai 1998, Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet ./. Steff-Houlber Export I/S u.a., Slg. 1998, S. I-2661, 2674, 2682ff., Rn. 16ff.

547 Siehe z.B.: EuG Urteil vom 31. März 1998, Preussag Stahl AG ./. Kommission, Rs. T-129/96, Slg. 1998, S. II-609, 612, 634, Rn. 77ff.; Urteil vom 8. November 2000, Société anonyme Louis Dreyfus & Cie u.a. ./. Kommission, Rs. T-485/93, T-491/93, T-494/93 und T-61/98, Rn. 85, -deutscher Vorabdruck-.

548 EuGH Urteil vom 12. Juli 1957, Algera u.a. ./. Gemeinsame Versammlung, verb. Rs. 7/56 und 3/57 bis 7/57, Slg. 1957, S. 83ff.

549 EuGH Urteil vom 12. Juli 1957, Algera u.a. ./. Gemeinsame Versammlung, verb. Rs. 7/56 und 3/57 bis 7/57, Slg. 1957, S. 83, 118; Michels, Vertrauensschutz beim Vollzug von Gemeinschaftsrecht, S. 6.

550 Michels, Vertrauensschutz beim Vollzug von Gemeinschaftsrecht, S. 6f. 551 Borchardt, Vertrauensschutz im Gemeinschaftsrecht, EuGRZ 1988, S. 309, 310.


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Dem Grundsatz des Vertrauensschutzes im Zusammenhang mit den Vor-Ort-Kontrollen bei privaten Wirtschaftsbeteiligten kommt eine eher ge-ringe Bedeutung zu, da die Fälle, in denen sich ein Wirtschaftsbeteiligter auf diesen Grundsatz berufen könnte wohl rein theoretischer Natur sein dürften. Eine Bedeutung dürfte der Vertrauensgrundsatz allenfalls dort eine Rolle spielen, wo beispielsweise OLAF gegenüber einem Dritten, der ebenfalls als Wirtschaftsteilnehmer auftritt, erklärt, Kontrollen wegen möglicher Unre-gelmäßigkeiten eines anderen Betroffenen durchführen zu wollen und zu diesem Zweck beim Dritten selbst gem. Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung552 Überprüfungen vornimmt, durch die wiederum Unregelmäßigkeiten beim Dritten ans Licht gebracht werden. Doch selbst in einer solch konstruierten Konstellation ist die Berufung auf den Grundsatz des berechtigten Vertrau-ens ausgeschlossen.

c) Der Grundsatz der Rechtssicherheit Ein weiterer rechtsstaatlicher Verfahrensgrundsatz ist der Grundsatz der Rechtssicherheit. Dieser umfasst nach der Rechtsprechung des EuGH für das Verwaltungsverfahren das Gebot der Klarheit und hinreichenden Be-stimmtheit von Einzelfallentscheidungen553. Daneben hat der Grundsatz der Rechtssicherheit vor allem im Zusammen-hang mit der Prüfung der Zulässigkeit des Widerrufs begünstigender Ver-waltungsakte, der Frage nach der Bestandskraft belastender Verwaltungsakte und der Entwicklung sonstiger Fristen des Verwaltungsverfahrens eine wichtige Rolle gespielt. Der Grundsatz der Rechtssicherheit wirkt aber auch als Begrenzung der Zulässigkeit der „echten“ Rückwirkung von Normen und Verwaltungsakten.554 Dem Erfordernis der Rechtssicherheit i.S.d. der Klarheit und Bestimmtheit wird bei den OLAF-Kontrollen durch Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollver-ordnung Rechnung getragen555. Vor Beginn der Untersuchungen sind die

552 Art. 5 Abs. 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom

15.11.1996, S. 4. 553 Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 220 EGV, Rn. 30; Schwarze, in;

Schwarze, EU-Kommentar, Art. 220 EGV, Rn. 16; Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 15; Pernice, in: Grabitz/Hilf, EUV/EGV-Kommentar, Art. 164 EGV, Rn. 89f.

554 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 847; Craig/de Burca, EU Law, S. 357f.

555 Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4.


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Kontrolleure verpflichtet, dem Betroffenen eine schriftliche Ermächtigung auszuhändigen, aus dem sich Ziel und Zweck der Kontrolle bzw. Überprü-fung vor Ort ergeben. Den weiteren Ausprägungen des Grundsatzes der Rechtssicherheit kommt im Zusammenhang mit den OLAF-Kontrollen keine weitere eigenständige Bedeutung zu, so dass dieser Grundsatz insoweit außer Betracht gelassen werden kann.

d) Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens, auch als Grundsatz der guten und ordnungsgemäßen Verwaltung bezeichnet556, ist eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips557. Gemäß diesem Grundsatz soll die Kommission u.a. die Betroffenen im Zusammenhang mit einem vorangegangenen Ver-waltungsverfahren Gelegenheit geben, die beanstandeten Praktiken mit den Vertragsbestimmungen in Einklang zu bringen558. Der Grundsatz des fairen Verwaltungsverfahrens bzw. der ordnungsgemäßen Verwaltung wird in der neueren Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz nicht alleine genannt, sondern taucht immer in Verbindung mit weiteren Grundsätzen auf. In dem Volkswagen-Urteil559 wird der Grundsatz der ord-nungsgemäßen Verwaltung immer im Zusammenhang mit weiteren Verfah-rensgrundsätzen angeführt, wie z.B. mit dem Grundsatz der Geheimhal-tungsverpflichtung oder in Verbindung mit der Pflicht zur ordnungsgemäßen Begründung der Entscheidungen durch die Kommission. Betrachtet man den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung als eigen-ständigen Rechtsgrundsatz, also ohne Hinzuziehung anderer im Primärrecht geregelten Verfahrensgrundsätze, wie z.B. die Begründungspflicht, so be-inhaltet dieser Rechtsgrundsatz eine Vielzahl diverser Prinzipien, die durch

556 Siehe Rengeling, Grundrechtsschutz in der EG, S. 150; einen kurzen Überblick über

den Grundsatz des fairen Verfahrens i.S.v. Art. 6 Abs. 1 EMRK bietet Lafarge, Les garanties du procès équitable, in: Delmas-Marty (Hrsg.), Quelle Politique Pénale pour l’Europe?, S. 281ff.

557 Rengeling, Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze, EuR 1984, S. 331, 341. 558 EuGH Urteil vom 8. November 1983, NV IAZ International Belgium u.a. ./. Kom-

mission, verb. Rs. 96/82 - 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 und 110/82, Slg. 1983, S. 3369, 3408f., Rn. 12ff., insb. Rn. 15.

559 EuG Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen AG ./. Kommission, Rs. T-62/98, Slg. 2000, S. II-2707, 2713ff.


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das geschriebene Recht und andere anerkannte allgemeine Rechtsgrundsätze statuiert werden. Insoweit kann auf die Ausführungen zu den anderen Ver-fahrensgrundsätzen und Rechtsgrundsätzen verwiesen werden. Die Relevanz in Bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen ist insoweit eher als ge-ring einzustufen, da der Sinn und Zweck der Kontrollen nicht direkt auf den Erlass einer belastenden Maßnahme gerichtet ist, sondern diese vielmehr der Vorbereitung einer solchen Entscheidung dienen sollen. Jedoch wäre die isolierte Betrachtungsweise des Grundsatzes der ordnungs-gemäßen Verwaltung fehlerhaft, da aus diesem Grundsatz auch das Fair-nessgebot abgeleitet wird, der die Kommission dazu verpflichtet, alle rele-vanten Gesichtspunkte des Einzelfalls sorgfältig und unparteiisch zu unter-suchen560. Ferner folgt aus diesem Grundsatz die Verpflichtung des zustän-digen Organs, die Verfahrensgrundsätze sowohl aus dem geschriebenen Recht als auch aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu achten561. Für die hier in Rede stehenden Kontrollen und Überprüfungen vor Ort be-deutet dies, dass OLAF bemüht sein muss, im Rahmen der bei den betroffe-nen Wirtschaftsteilnehmern durchzuführenden Maßnahmen auch entlasten-des Beweismaterial zu sammeln. Des weiteren hat OLAF aufgrund des Fairnessgebots die Verfahrensrechte des Betroffenen zu achten, d.h. diesen ist vor Abschluss der Ermittlungen Gelegenheit zu geben, sich zu den gesammelten Informationen zu äußern und dem Wirtschaftsteilnehmer gegenüber ist die Maßnahme zu begründen, um so u.a. die Möglichkeiten und Erfolgsaussichten der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes umfassend zu prüfen und beurteilen zu kön-nen.

560 EuGH Urteil vom 21. November 1991, Hauptzollamt München-Mitte ./. Technische

Universität München, Rs. C-269/90, Slg. 1991, S. I-5469, 5495, 5499 u. 5502, Rn. 14 u. 28; EuG Urteil vom 24. Januar 1992, La Cinq SA ./. Kommission, Rs. T-44/90, Slg. 1992, S. II-1, 3, 28, Rn. 86; Urteil vom 11. Juli 1996, Métropole té-lévision u.a. ./. Kommission, verb. Rs. T-528/93, T-542/93, T-543/93 und T-546/93, Slg. 1996, S. II-649, 652,683, Rn. 93; Urteil vom 11. März 1999, Thyssen Stahl AG ./. Kommission, Rs. T-141/94, Slg. 1999, S. II-347, 357, 399, Rn. 97; Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen AG ./. Kommission, Rs. T-62/98, Slg. 2000, S. II-2707, 2713, 2814, Rn. 269.

561 EuGH Urteil vom 21. November 1991, Hauptzollamt München-Mitte ./. Technische Universität München, Rs. C-269/90, Slg. 1991, S. I-5469, 5495, 5502, Rn. 28.


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e) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Zunächst ist hervorzuheben, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowohl im Verfassungsrecht als auch im Verwaltungsrecht eine bedeutende Rolle spielt. Soweit es als Maßstab für die Rechtssetzung herangezogen wird, handelt es sich um einen verfassungsrechtlichen Grundsatz. Gleich-wohl gilt der Grundsatz auch für den direkten Vollzug des Gemeinschafts-rechts, also im Bereich des Verwaltungsrechts562. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit563 wurde vom Gerichtshof erstmals in der Rechtssache Fédération Charbonnière de Belgique564 angewendet565. Seinerzeit führte der Gerichtshof aus, dass das „Vorgehen der Hohen Be-hörde gegen ein unerlaubtes Verhalten der Unternehmen zu dem Ausmaß des letzteren in einem gewissen Verhältnis stehen“ müsste566. Diesen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat der EuGH in seiner späteren Rechtsprechung nach dem Fromançais567-Urteil weiter konkretisiert568. In

562 Vgl. Rengeling, Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze, EUR 1984, S. 331,

343f. 563 Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach der EMRK siehe Iliopoulos-Strangas,

Allgemeine Rechtsgrundsätze, RabelsZ 1999, S. 414ff.; zum Grundsatz der Verhält-nismäßigkeit in verschiedenen Mitgliedstaaten siehe Schwarze, Verwaltungsrecht der EU-Mitgliedstaaten, DVBl. 1996, S. 881, 883.

564 EuGH Urteil vom 29. November 1956, Fédération Charbonnière de Belgique, Rs. 8/55, Slg. 1955-1956, Bd. II, S. 297ff.

565 Emiliou, Principle of Proportionality, S. 134. 566 EuGH Urteil vom 29. November 1956, Fédération Charbonnière de Belgique,

Rs. 8/55, Slg. 1955-1956, Bd. II, S. 297, 311. 567 EuGH Urteil vom 23. Februar 1983, Fromançais S.A. ./. Fonds d’orientation et de

régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rs. 66/82, Slg. 1983, S. 395ff. 568 EuGH Urteil vom 27. Juni 1990, Firma Otto Lingenfelser ./. Deutschland,

Rs. C-118/89, Slg. 1990, S. I-2637, 2653, 2656f, Rn. 12; Urteil vom 12. Juli 1990, Belgischer Staat ./. Philipp Brothers SA, Rs. C-155/89, Slg. 1990, S. I-3265, 3300, 3309, Rn. 34; Urteil vom 13. November 1990, The Queen ./. The Minister of Agri-culture, Fisheries and Food, ex parte: FEDESA u.a., Rs. C-331/88, Slg. 1990, S. I-4023, 4057, 4063, Rn. 13; Urteil vom 5. Oktober 1994, Antonio Crispoltoni u.a. ./. Fattoria Autonoma Tabacchi und Donatab Srl, verb. Rs. C-133/93, C-300/93 und 362/93, Slg. 1994, S. I-4863, 4891, 4905, Rn. 41; aus der neueren Rspr. siehe Urteil vom 13. April 2000, Kjell Karlsson u.a., Rs. C-292/97, Slg. 2000, S. I-2737, 2760, 2781, Rn. 58; Urteil vom 6. Juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltin-gen eG, Rs. C-356/97, Slg. 2000, S. I-5461, 5483, 5496f., Rn. 35.


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der Rechtssache Fromançais hat der Gerichtshof ausgeführt, dass zur Fest-stellung, „ob eine Bestimmung569 des Gemeinschaftsrechts mit dem Grund-satz der Verhältnismäßigkeit übereinstimmt“ in erster Linie überprüft wer-den muss, „ob die zur Erreichung des angestrebten Zwecks eingesetzten Mittel mit der Bedeutung dieses Zwecks zu vereinbaren sind, und in zweiter Linie, ob sie zu dessen Erreichung erforderlich sind570. Zwar spielt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine überragende Be-deutung im Bereich der Grundrechte, doch ist er daneben auch als selbstän-diger Gerechtigkeits- und Billigkeitsmaßstab anzuwenden, um die Recht-mäßigkeit des Verwaltungshandelns zu beurteilen571. Im Lichte dieser Über-legung offenbart sich die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für die von OLAF durchzuführenden Kontrollen. Dieser Grundsatz steht vor allem in einem engen Zusammenhang mit der Frage nach dem Umfang und der Dauer der Kontrollen. So müssen die Kon-trollen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks erforderlich sein und sie dürfen keinen untragbaren Eingriff darstellen. Folglich dürften die Kontrollen nur durchgeführt werden, wenn sie zum Schutz der finanziellen Interessen und für die damit zusammenhängende spätere Wiedereinziehung der abgeflossenen und zu Unrecht erlangten Geldbeträge erforderlich sind.

569 Zu beachten ist, dass der Verhältnismäßigkeitsmaßstab in der Rspr. des Gerichtshofes

unterschiedlich ausgestaltet sein kann, siehe Craig/de Burca EU Law, S. 352ff. So stellt sich die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer legislativen Maßnahme der Ge-meinschaft anders dar als die entsprechende Prüfung eines nationalen Gesetzge-bungsakts. Im Bereich der Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes wird dies be-sonders deutlich. Eine Maßnahme der Gemeinschaft, die Beschränkungen z.B. der Warenverkehrsfreiheit vorsieht, wird in der Prüfung des Gerichtshofes nicht einem gleich strengen Maßstab unterworfen, wie eine entsprechende nationale Maßnahme, was seinen Grund letztlich in dem Kreis der aus den Grundfreiheiten verpflichteten Subjekten hat. Gleichwohl sind die in der Rspr. entwickelten Kriterien für den vor-liegenden Fall heranzuziehen.

570 EuGH Urteil vom 23. Februar 1983, Fromançais S.A. ./. Fonds d’orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rs. 66/82, Slg. 1983, S. 395, 404, Rn. 8; siehe auch Emiliou, Principle of Proportionality, S. 134, der der Ansicht ist, dass diese Verhältnismäßigkeitsprüfung des EuGH enger ist, als die Prüfung nach deutschem Recht, wo es auch auf die Geeignetheit einer Maßnahme ankommt; siehe auch EuGH Urteil vom 13. Mai 1971, NV International Fruit Company u.a. ./. Kommission, verb. Rs. 41/70 - 44/70, Slg. 1971, S. 411, 427, Rn. 68/72.

571 Grabitz, Europäisches Verwaltungsrecht, NJW 1989, S. 1776, 1779; siehe auch Ren-geling, Entwicklung verwaltungsrechtlicher Grundsätze, EuR 1984, S. 331, 336, der die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für den Bereich des Wirtschafts-rechts im Gemeinsamen Markt hervorhebt.


128

Diese Erforderlichkeit ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass die Kon-trollen nur durchgeführt werden sollen, sofern eine begründete Annahme auf das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit schließen lässt572. Ferner dürfen die Kontrollen, um keinen untragbaren Eingriff darzustellen, nur so lange an-dauern, als dies unbedingt für die Ermittlung der relevanten Tatsachen und Angaben notwendig ist. Insbesondere dürften die Kontrollen aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht dazu führen, dass beispielsweise der Betrieb des betroffenen Wirtschaftsteilnehmers derart gestört wird, dass untragbare finanzielle Schäden die Folge sind. Die Kontrollverordnung selbst sieht an diversen Stellen sekundärrechtliche Ausgestaltungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vor. Bereits der 8. Erwägungsgrund verweist auf die Verhältnismäßigkeit, indem Kontrollen und Überprüfungen vor Ort nicht über das Maß hinausgehen dürfen, das notwendig ist, um eine ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschafts-rechts sicherzustellen573.

f) Der Grundsatz der Gleichbehandlung Der Grundsatz der Gleichbehandlung ist ein in allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten anerkanntes Prinzip und ist auch ein im Recht der Gemein-schaft anerkannter Rechtsgrundsatz574. Er gilt nicht nur für Legislativakte, sondern verpflichtet auch die Verwaltung, Gleiches nicht Ungleich und Un-gleiches nicht Gleich zu behandeln und stellt somit auch einen spezifisch verwaltungsrechtlichen Grundsatz dar575. Dieser Grundsatz kann für die Kommissionskontrollen nur unter dem Ge-sichtspunkt des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung Bedeutung erlangen. Denn es ist nicht ersichtlich, wie die betroffenen Wirtschaftsteil-nehmer ungleich behandelt werden könnten. Eine solche Ungleichbehand-lung wäre z.B. denkbar, wenn OLAF den Betroffenen regelmäßig Gelegen-heit geben würde, zu jedem Zeitpunkt Einsicht in die Akten zu nehmen, bei einzelnen Wirtschaftsteilnehmern aber von dieser Praxis abweichen würde. Eine andere – fiktive - Möglichkeit wäre beispielsweise die Praxis, jeden Betroffenen kurz vor jeder Kontrolle zu unterrichten, um diesen die Gele-genheit zu geben, sich zu der bevorstehenden Kontrolle zu äußern. Eine

572 Vgl. Art. 5 Abs. 1 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3. 573 8. Erwägungsgrund Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom

11. November 1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 2. 574 Umfassend hierzu Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 529ff. 575 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 629.


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Abweichung von dieser Praxis würde dann gegenüber dem jeweiligen Wirt-schaftsteilnehmer eine Ungleichbehandlung bedeuten. Diese Überlegungen sind aber mangels einer bestehenden Kontroll-Praxis durch OLAF jedoch rein theoretischer Natur. Insoweit kann noch nicht abgeschätzt werden, in welchen konkreten Fällen eine Ungleichbehandlung vorliegen könnte und, was zu erwähnen ist, es kann nicht abgeschätzt werden, wann eine solche Ungleichbehandlung gerechtfertigt wäre.

g) Die ordnungsgemäße Ausübung des Ermessens Zu den Verfahrensgrundsätzen aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ge-hört auch der Grundsatz der ordnungsgemäßen Ausübung eines etwaig ein-geräumten Ermessens. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Entschei-dung der Kommission nur dann als ermessensfehlerhaft anzusehen, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzuneh-men ist, dass sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein zur Bewältigung der konkreten Situation im Vertrag vorgesehenes Verfahren zu umgehen576. Dieser Grundsatz könnte im Rahmen der OLAF-Kontrollen allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Missbrauchs der Vor-Ort-Kontrollen bzw. Überprü-fungen Bedeutung erlangen, beispielsweise wenn OLAF die Kontrollen al-lein oder vorwiegend zu dem Zweck durchführen würde, um wettbewerbs- oder kartellrechtlich relevante Verstöße aufzudecken. In einem solchen Fall wäre die Entscheidung, Untersuchungsmaßnahmen einzuleiten ermessens-missbräuchlich, da die von OLAF durchzuführenden Kontrollen und Über-prüfungen allein dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und nicht der Erhaltung des freien Wettbewerbs dienen sollen.

h) Die Verteidigungsrechte aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen Aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen lassen sich nicht nur die vorge-nannten Verfahrensgrundsätze herleiten, sondern es lassen sich auch diverse dem Schutz des Betroffenen dienende Rechte herleiten, welche beinahe von größerer Relevanz für die von den Vor-Ort-Kontrollen betroffenen Wirt-schaftsteilnehmer sind.

576 EuGH Urteil vom 13. November 1990, The Queen ./. Minister of Agriculture, Fisher-

ies and Food und The Secretary of State for Health, ex parte: FEDESA u.a., Rs. C-331/88, Slg. 1990, S. I-4023, 4057, 4065, Rn. 24; EuG Urteil vom 11. März 1999, Thyssen Stahl AG ./. Kommission, Rs. T-141/94, Slg. 1999, S. II-347, 357, 545, Rn. 569.


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Diese Rechte können unter dem Begriff der Verteidigungsrechte zusammen-gefasst werden577. Diese Verteidigungsrechte, deren Beachtung der EuGH als fundamentalen Grundsatz der Gemeinschaftsrechtsordnung angesehen hat578, sollen im Folgenden dargestellt werden.

aa) Das rechtliche Gehör Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach der Rechtsprechung des EuGH ein elementarer Bestandteil der Verteidigungsrechte579. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist wesentliche Voraussetzung eines rechtsstaatlichen Verfahrens580. Bereits in der Rechtssache Alvis581 erkannte der Gerichtshof für den Bereich der Disziplinarmaßnahmen im Beamtenrecht die Notwendigkeit an, den Be-troffenen vor dem Erlass von Disziplinarmaßnahmen Gelegenheit zu geben, zu den erhobenen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Dies folge aus einem im geltenden Recht der Mitgliedstaaten allgemein anerkannten Rechtssatz.582 Das Erfordernis der Gewährung rechtlichen Gehörs hat der Gerichtshof in späteren Entscheidungen, insbesondere im gemeinschaftsrechtlichen Kar-tell- und Wettbewerbsverfahren583, wiederholt bestätigt584.

577 Siehe z.B. Lauwaars, Anm. zum Hoechst-Urteil, CMLR 1990, S. 355, 366f. 578 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/97, Slg. 1989,

S. 3283, 3343, 3351, Rn. 32; EuGH Urteil vom 21. September 2000, Mediocurso - Estabelecimento de Ensino Particular Ld.a ./. Kommission, Rs. C-462/98 P, Slg. 2000, S. I-7183, 7196, 7206, Rn. 36.

579 EuGH Urteil vom 21. September 2000, Mediocurso - Estabelecimento de Ensino Particular Ld.a ./. Kommission, Rs. C-462/98 P, Slg. 2000, S. I-7183, 7196, 7206, Rn. 36; Pernice, in: Grabitz/Hilf, EUV/EGV-Kommentar, Art. 164 EGV, Rn. 83.

580 Weiß, Verteidigungsrechte im Kartellverfahren, S. 189f.; siehe auch Weber, Verwaltungsverfahren, S. 55, 78.

581 EuGH Urteil vom 4. Juli 1963, Maurice Alvis ./. Rat, Rs. 32/62, Slg. 1963, S. 107ff. 582 EuGH Urteil vom 4. Juli 1963, Maurice Alvis ./. Rat, Rs. 32/62, Slg. 1963, S. 107,

123f.; zum Anspruch auf rechtliches Gehör im englischen Recht siehe Schwochert, Rechtliches Gehör, RIW 1991, S. 843, 844f.

583 Bast, Rechtliches Gehör, RIW 1992, S. 742, 743; unfassend zur Anhörung im Kar-tellverfahren siehe Ortiz Blanco, EC Competition Procedure, S. 194ff.; Weiß, Vertei-digungsrechte im Kartellverfahren, S. 189ff.

584 Vgl. EuGH Urteil vom 23. Oktober 1974, Transocean Marine Paint Association ./. Kommission, Rs. 17/74, Slg. 1974, S. 1063, 1080f., Rn. 15; siehe auch den Schluss-antrag in dieser Rechtssache des GA Warner, Slg. 1974, S. 1063, 1090f.; EuGH Ur-teil vom 27. Oktober 1977, Alessandro Moli ./. Kommission, Rs. 121/76, Slg. 1977, S. 1971, 1979, Rn. 19/21; Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommis-sion, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2923, Rn. 14.


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Dabei hat der Gerichtshof verdeutlicht, dass dieser Grundsatz nicht nur im gerichtlichen Verfahren, sondern ebenfalls in einem Verwaltungsverfahren beachtet werden muss585. Insbesondere wenn das Verwaltungsverfahren zur Verhängung von Sanktionen führen kann, ist den Betroffenen bereits wäh-rend des Verfahrens Gelegenheit zu geben, zum Vorliegen und zur Bedeu-tung der von der Kommission geltend gemachten Tatsachen und Umstände Stellung nehmen zu können586. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs ist insoweit in allen Verfahren selbst dann sicherzustellen, wenn eine Regelung für das entsprechende Verfahren fehlt587. Im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen sind im Zusammenhang mit der Frage der Gewährung des rechtlichen Gehörs vor allem die Einschränkungen zu beachten, die vom Gerichtshof entwickelt worden sind. So kann der An-spruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs durch die Eilbedürftigkeit oder - wahrscheinlich relevanter für die OLAF-Kontrollen - durch die Gefahr der Vereitelung des Zwecks der Verwaltungsmaßnahme eingeschränkt sein588. Vor diesem Hintergrund ist daher davon auszugehen, dass die Gewährung rechtlichen Gehörs vor der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen aufgrund der Gefahr der Vereitelung des Untersuchungserfolgs eingeschränkt ist. Be-rücksichtigt man hierbei, dass die Kontrollen und Überprüfungen „nur“ Vor-bereitungsmaßnahmen im Hinblick auf eine evtl. spätere Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Mittel sind, stellt der Verzicht auf eine vorherige An-hörung keine Verletzung der Verteidigungsrechte dar. Dem Betroffenen ist dann aber in jedem Fall im späteren Verfahren Gelegenheit zu geben, zu den von OLAF gesammelten Beweismitteln Stellung zu nehmen. Fraglich ist jedoch, ob ein Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs be-steht, wenn die Kontrollen oder Überprüfungen vor Ort bei einem Dritten

585 EuGH Urteil vom 13. Februar 1979, Hoffmann-La Roche & Co. AG ./. Kommission,

Rs. 85/76, Slg. 1979, S. 461, 511, Rn. 9; Urteil vom 9. November 1983, N.V. Neder-landsche Banden-Industrie Michelin ./. Kommission, Rs. 322/81, Slg. 1983, S. 3461, 3467, 3498, Rn. 7.

586 EuG Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen AG ./. Kommission, Rs. T-62/98, Slg. 2000, S. II-2707, 2713, 2828, Rn. 311; siehe auch Bast, Rechtliches Gehör, RIW 1992, S. 742, 743.

587 EuGH Urteil vom 21. September 2000, Mediocurso - Estabelecimento de Ensino Particular ./. Kommission, Rs. C-462/98 P, Slg. 2000, S. I-7183, 7196, 7206, Rn. 35; Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland ./. Kommission, Rs. C-288/96, Slg. 2000, S. I-8237, 8285, 8311, Rn. 99.

588 Siehe Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1279ff.; Schwochert, Rechtliches Gehör, RIW 1991, S. 843, 845.


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durchgeführt werden. Richten sich die Untersuchungsmaßnahmen gegen den vom Verfahren betroffenen Wirtschaftsteilnehmer selbst, so kann ihm, wie soeben erläutert, noch im späteren Verlauf des Verfahrens Gehör ge-währt werden. Dies ist jedoch nicht möglich, wenn OLAF bei einem Dritten Untersu-chungsmaßnahmen durchführt. In einem solchen Fall könnte es geboten sein, diesem Dritten noch vor Durchführung der belastenden Maßnahmen rechtliches Gehör zu gewähren. Auch wenn es fraglich ist, ob ein überra-schendes Vorgehen die Ausbeute der Beweiserhebung erhöht589, so steht meiner Ansicht nach das Interesse der Gemeinschaft an einem umfassenden Schutz der finanziellen Interessen in diesem Verfahrensstadium doch im Vordergrund. Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob dem Dritten Rechtsschutz zu ge-währen ist. Diese Frage ist zu bejahen. Dem Dritten kann insoweit nicht zu-gemutet werden, auf den Abschluss des gesamten Verfahrens zu warten, um dann die einzelne Verfahrenshandlung gerichtlich überprüfen zu können590.

bb) Das Recht auf Akteneinsicht Ebenso wie der Anspruch auf rechtliches Gehör zählt das Recht auf Akten-einsicht zu den Verteidigungsrechten591. Ohne dieses Recht wäre die Ge-währung rechtlichen Gehörs wenig sinnvoll, da der Betroffene keine Mög-lichkeit hätte festzustellen, zu welchen Punkten er sich äußern möchte und sollte592. Die Wahrung der Verteidigungsrechte verlangt insofern, dass jeder, der durch eine Entscheidung beschwert werden kann, zumindest zu den Ge-sichtspunkten muss Stellung nehmen können, auf die die Kommission ihre

589 Zweifelnd Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1283. 590 Vgl. hierzu Schlussanträge GA Warner, EuGH Urteil vom 30. April 1980, National

Panasonic (UK) Limited ./. Kommission, Rs. 136/79, Slg. 1980, S. 2033, 2061, 2068f.

591 Siehe auch Weber, Verwaltungsverfahren, S. 55, 80, der zutreffend feststellt, dass das Akteneinsichtsrecht Ausfluss des Prinzips des rechtlichen Gehörs ist.

592 Vgl. Sedemund, Prinzipien des Verwaltungsverfahrensrechts, in: Schwarze (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht im Werden, S. 45, 48: das Recht auf Akteneinsicht als Korrelat des Anspruchs auf rechtliches Gehör.


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beschwerende Entscheidung stützt593. Insoweit wird dieses Verteidigungs-recht also vom rechtlichen Gehör umfasst594. Die Entwicklung dieses Verteidigungsrechts hat vor allem im gemein-schaftsrechtlichen Wettbewerbsrecht stattgefunden, wo den Betroffenen nach Mitteilung der Beschwerdegründe durch die Kommission die Mög-lichkeit eingeräumt wird, dazu Stellung zu nehmen595. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in Wettbewerbssachen ist die Kommission verpflichtet, den von einem Verfahren nach Art. 85 Abs. 1 EG-Vertrag betroffenen Unternehmen die Gesamtheit der belastenden und ent-lastenden Schriftstücke zugänglich zu machen, die sie im Laufe der Unter-suchung erlangt hat, wobei hiervon nur Geschäftsgeheimnisse anderer Un-ternehmen, interne Schriftstücke der Kommission sowie andere vertrauliche Informationen ausgenommen sind596. Wie bereits zum Anspruch auf rechtliches Gehör im Rahmen der OLAF-Kontrollen festgestellt worden ist, kann das Recht auf Akteneinsicht für den betroffenen Wirtschaftsteilnehmer nur dann volle Bedeutung erlangen, wenn mit dem Verfahren eine Sanktion verhängt werden soll. Das bedeutet, dass dem Betroffenen nur dann Akteneinsicht gewährt werden muss, wenn mit Abschluss der OLAF-Ermittlungen tatsächlich eine Sank-tion oder eine andere belastende Maßnahme, wie z.B. die Wiedereinziehung unrechtmäßig erhaltener Mittel, erlassen werden soll. Hierbei ist zu berück-sichtigen, dass in der Regel die vom OLAF durchgeführten Kontrollen nicht selbst mit der Verhängung einer Sanktion oder einer ähnlich belastenden Maßnahme enden. Vielmehr wird im Anschluss an die durchgeführten Kon-trollen von Fall zu Fall entschieden, ob jeweils eine Unregelmäßigkeit fest-gestellt worden ist und im Anschluss daran erst ein weiteres Verfahren ein-geleitet, dass dann evtl. zu einer belastenden Maßnahme führen kann. In

593 EuG Urteil vom 17. September 1998, Primex Produkte Import-Export GmbH & Co.

KG u.a. ./. Kommission, Rs. T-50/96, Slg. 1998, S. II-3773, 3776, 3792, Rn. 61. 594 Pernice, in: Grabitz/Hilf, EUV/EGV-Kommentar, Art. 164 EGV, Rn. 85. 595 Siehe z.B. EuG Urteil vom 20. April 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij NV

u.a. ./. Kommission, Rs. T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T-315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 und T-335/94, Slg. 1999, S. II-931, 945, 1203, Rn. 1011; detailliert zum Recht auf Akteneinsicht im Kartellverfahren Weiß, Verteidigungsrechte im Kartellverfahren, S. 192ff.; siehe auch Ortiz Blanco, EC Competition Procedure, S. 179ff.

596 EuG Urteil vom 19. Mai 1999, BASF Coatings AG ./. Kommission, Rs. T-175/95, Slg. 1999, S. II-1581, 1584, 1598, Rn. 45.


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diesem zweiten Verfahren ist dem Betroffenen in jedem Fall rechtliches Ge-hör und demzufolge ebenfalls Akteneinsicht zu gewähren. Insoweit kann also festgestellt werden, dass das Recht auf Akteneinsicht im Rahmen der OLAF-Kontrollen nur eingeschränkt bestehen kann. Eine Nichtgewährung dieses Rechts kann also keine wesentliche Beeinträchti-gung der Verteidigungsrechte des jeweils betroffenen Wirtschaftsteilneh-mers darstellen. Im Zusammenhang mit der Frage, ob einem Dritten, bei dem Kontrollen durchgeführt werden, um bei diesem belastendes Material gegen den ei-gentlich betroffenen Wirtschaftsteilnehmer aufzufinden, Akteneinsicht zu gewähren ist, kann im Wesentlichen auf die Ausführungen zur Frage der Gewährung rechtlichen Gehörs verwiesen werden. Auch hier besteht die eigentlich belastende Maßnahme allein in der Durchführung der Kontrolle bzw. Überprüfung vor Ort. Dem Dritten muss keine Akteneinsicht gewährt werden, da ihm auch kein Anspruch auf rechtliches Gehör zusteht. Damit ist der Dritte jedoch noch nicht schutzlos gestellt. Die Maßnahme der Durch-suchung kann er gerichtlich prüfen lassen.

cc) Der Grundsatz der Vertraulichkeit und das „legal privilege“ Der Grundsatz der Vertraulichkeit ist ein in der Rechsprechung des Ge-richtshofes anerkannter allgemeiner Rechtsgrundsatz, der die Ermittlungs-befugnisse der Kommission einschränken kann597. Die grundlegende Entscheidung für die Anerkennung des Grundsatzes der Vertraulichkeit ist das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache AM & S598. Die Klägerin, eine Gesellschaft britischen Rechts, weigerte sich im Rahmen einer Nachprüfung gem. Art. 14 Kartellverordnung, Dokumente vorzulegen. Zur Begründung berief sie sich auf das im Common Law anerkannte Prinzip der Vertraulichkeit des Schriftverkehrs zwischen dem Mandanten und des-sen Rechtsanwalt599. Dieses „legal privilege“ schützt sowohl die Korrespon-denz zwischen dem Mandanten und dem selbständigen Rechtsanwalt als

597 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1196. 598 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575ff. 599 Zum Prinzip der Vertraulichkeit der Anwaltskorrespondenz in verschiedenen Mit-

gliedstaaten siehe Schlussanträge GA Slynn, AM & S Europe Limited ./. Kommissi-on, Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1642, 1651ff.


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auch die Korrespondenz mit einem angestellten Anwalt.600 In dem Urteil erkannte der Gerichtshof die garantierte Vertraulichkeit des Schriftverkehrs zwischen Mandanten und Rechtsanwalt im Gemeinschaftsrecht prinzipiell an601. Jedoch schränkt der Gerichtshof dieses Prinzip dahingehend ein, dass die Korrespondenz nur insoweit geschützt ist, als der jeweilige Rechtsanwalt selbständig und nicht vom Mandanten angestellt ist. Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass der Schutz der Korrespondenz ihre Grenze darin findet, dass der fragliche Schriftverkehr zwischen einem unabhängigen, dass heißt nicht durch ein Beschäftigungs-verhältnis an seinen Mandanten gebundenen Rechtsanwalt und seinen Man-danten stattfindet.602 Die Entscheidung, ob und wann ein Schriftstück unter das „legal privilege“ fällt, kann nach der Ansicht des EuGH in der Rechtssache AM & S nicht einem Schiedsgericht oder einer nationalen Stelle überlassen werden. Die Entscheidung hierüber muss auf der Ebene der Gemeinschaft gesucht wer-den603. Für den Bereich des europäischen Wettbewerbsrechts folgert der EuGH dar-aus, dass es Sache der Kommission ist, die Vorlage der Schriftstücke gem. Art. 14 Abs. 3 Kartellverordnung anzuordnen und diese Anordnung im Falle der Weigerung des Unternehmens zwangsweise durch Verhängung einer Geldbuße oder eines Zwangsgeldes durchzusetzen604. Die definitive Ent-scheidung über die Vertraulichkeit des Schriftverkehrs obliege jedoch nicht der Kommission, sondern dem Gerichtshof605. Im Hinblick auf die Untersuchungen und Kontrollen durch OLAF kann der im europäischen Wettbewerbsrecht anerkannte Grundsatz der Vertraulichkeit bzw. der Grundsatz des „legal privilege“ insoweit übernommen werden, als das die Korrespondenz zwischen Mandanten und selbständigen Rechtsan-

600 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575, 1579, 1611f., Rn. 21ff.; Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1197.

601 Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. II, S. 1198. 602 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575, 1579, 1612 Rn., 27. 603 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575, 1579, 1613, Rn. 30. 604 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575, 1579, 1613, Rn. 31. 605 EuGH Urteil vom 18. Mai 1982, AM & S Europe Limited ./. Kommission,

Rs. 155/79, Slg. 1982, S. 1575, 1579, 1614, Rn. 32.


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walt unter Schutz gestellt ist. Somit dürften die mit den Kontrollen und Ü-berprüfungen beauftragten Bediensteten solche Unterlagen und Schrift-stücke weder einsehen, kopieren noch deren Herausgabe verlangen. Die vom EuGH in der vorgenannten Rechtssache gemachte Feststellung, die Kommission solle und könne die Herausgabe angeblich vertraulicher Schriftstücke mittels Verhängung eines Zwangsgeldes oder einer Geldbuße durchsetzen und diese Maßnahme auf Art. 14 Abs. 3 Kartellverordnung stüt-zen, kann für den hier in Rede stehenden Bereich der OLAF-Kontrollen nicht übertragen und angewendet werden. Diese fehlende Befugnis zur zwangsweisen Durchsetzung des Vorlagever-langens folgt aus der fehlenden Kompetenz, Zwangsmittel einzusetzen. Ge-mäß Art. 9 Kontrollverordnung haben die Mitgliedstaaten der Kommission, für den Fall, dass sich der betroffene Wirtschaftsteilnehmer einer Kontrolle oder Überprüfung vor Ort widersetzt, die erforderliche Unterstützung zu gewähren und etwaige notwendige Maßnahmen zu treffen606. Eine dem im Wettbewerbsrecht einschlägigen Art. 14 Kartellverordnung vergleichbare Regelung ist für den Bereich, in dem OLAF tätig wird, nicht vorgesehen, so dass also davon ausgegangen werden kann, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, die Schriftstücke und Dokumente, die angeblich unter dem Schutz des „legal privilege“ stehen, herauszuverlangen.

dd) Der Schutz vor Selbstbezichtigung Eine wichtige Frage, die es im Zusammenhang mit der Ermittlungstätigkeit des OLAF zu beleuchten gilt, ist die Frage nach dem Bestehen und dem Umfang eines Rechts des von Untersuchungsmaßnahmen betroffenen Wirt-schaftsteilnehmers, Angaben auf solche Tatsachen zu verweigern, um sich nicht selbst belasten zu müssen. Ebenso wie in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gilt auch im euro-päischen Verwaltungsverfahrensrecht der Grundsatz, dass natürliche und juristische Personen im Rahmen eines Verfahrens nicht verpflichtet werden

606 Art. 9 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996,

ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 5, siehe in diesem Zusammenhang auch den 15. Erwägungsgrund, der deutlich macht, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, im Ein-klang mit ihren jeweiligen Rechtsvorschriften die notwendigen Durchführungsmaß-nahmen zu treffen, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.


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können607, sich durch Auskünfte unmittelbar selbst zu belasten, wenn sie Gefahr laufen, aufgrund ihrer Angaben sanktioniert zu werden608. In der Rechtssache Orkem609 hat sich der EuGH erstmals mit der Frage be-schäftigen müssen, ob das Gemeinschaftsrecht im Bereich des Kartellver-fahrens ein umfassendes Recht zur Verweigerung solcher Angaben gegen-über der Kommission kennt, durch die das Unternehmen das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste und sich somit der Gefahr der Ver-hängung einer entsprechenden Sanktion aussetzen würde. Im Rahmen seiner Entscheidung stellte der Gerichtshof seinerzeit fest, dass ein gemeinschaftsrechtlich anerkannter Grundsatz, juristische Personen könnten selbstbelastende Auskünfte verweigern, insbesondere für den Be-reich des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts nicht bestehe610. Der EuGH erkannte in seinen Entscheidungsgründen jedoch an, dass sich aus dem Er-fordernis der Wahrung der Verteidigungsrechte, die der Gerichtshof als fun-damentalen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts angesehen hat611, Beschrän-kungen der Untersuchungsbefugnisse der Kommission ergeben können612.

607 Vgl. BVerfGE 95, 220, 242, wo ein Aussageverweigerungsrecht für juristische Per-

sonen abgelehnt wurde. Diese Entscheidung stößt gerade im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 i.V.m. Art. 34 EMRK auf tiefgreifende Bedenken, da das sich aus Art. 6 Abs. 1 EMRK ergebende Aussageverweigerungsrecht auch auf juristische Person anwend-bar ist und nicht nur im Strafverfahren gilt, sondern in Verfahren, die zu einer Sank-tion führen können; vgl. hierzu Peukert, in: Frowein/Peukert (Hrsg.), EMRK-Kommentar, Art. 6, Rn. 4; Weiß, Schutz des Aussageverweigerungsrechts, NJW 1999, S. 2236, 2237; siehe auch Vogler, in: Karl (Hrsg.), IntKommEMRK, Art. 6, Rn. 466; zur Frage, wann ein Strafverfahren i.S.d. Art. 6 EMRK vorliegt, siehe Ja-cobs/White, ECHR, S. 134ff.

608 Siehe Weiß, Aussageverweigerungsrecht, JZ 1998, S. 289, 292, zwar bestehe das Aussageverweigerungsrecht nicht explizit, jedoch können Unternehmen nicht ver-pflichtet werden, Antworten zu erteilen, durch die das Vorliegen eines Verstoßes ge-gen das EG-Kartellrecht eingestanden würden.

609 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989, S. 3283, 3343ff.

610 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989, S. 3283, 3343, 3350, Rn. 29; Weiß, Verteidigungsrechte im Kartellverfahren, S. 356.

611 Siehe z.B. EuGH Urteil vom 9. November 1983, N.V. Nederlandsche Ban-den-Industrie Michelin ./. Kommission, Rs. 322/81, Slg. 1983, S. 3461, 3467, 3498, Rn. 7.

612 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989, S. 3283, 3343, 3351f., Rn. 32ff.


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Bezugnehmend auf die Ausführungen im Hoechst-Urteil613, wonach der An-spruch auf rechtliches Gehör, der zwar erst im förmlichen Verfahren besteht, aber auch nicht bereits im Voruntersuchungsverfahren in nicht wiedergut-zumachender Weise beeinträchtigt werden dürfe, wies der EuGH auf die Bedeutung dieser Voruntersuchungen für die Erbringung von Beweisen für rechtswidrige Verhaltensweisen der Unternehmer hin614. Aus diesem Grunde dürfe die Kommission durch eine Entscheidung, mit der die Auskünfte an-gefordert werden, nicht die Verteidigungsrechte des Unternehmens beein-trächtigen615. Im Ergebnis stellte der Gerichtshof fest, dass die Kommission dem Unternehmen nicht die Verpflichtung auferlegen dürfe, Antworten zu erteilen, durch die es das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für deren Vorliegen die Kommission Beweis zu erbringen hat616. Dieser Grundsatz ist in der Rechtsprechung des EuG unlängst erneut bestä-tigt worden617. Ein umfassendes Auskunftsverweigerungsrecht, also ein Recht, grundsätz-lich alle Auskünfte zum Schutz vor einer etwaigen Selbstbezichtigung zu verweigern, wird im Gemeinschaftsrecht jedoch nicht anerkannt. Ein solches Recht könnte sich aus Art. 6 Abs. 1 EMRK ergeben. Unabhän-gig davon, dass in der Gemeinschaft keine Maßnahmen als rechtmäßig an-erkannt werden können, die mit der Beachtung der von der EMRK aner-kannten und gewährleisteten Menschenrechte unvereinbar sind618, kann Art. 6 Abs. 1 EMRK auf das Auskunftsbegehren der Kommission keine Anwen-dung finden, da sie kein Gericht i.S.d. Art. 6 EMRK ist619. Insoweit sei bereits an dieser Stelle vorweggenommen, dass der EuGH bzw. das EuG die Rechtmäßigkeit einer von der Kommission durchgeführten Un-

613 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87

und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919ff. 614 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989,

S. 3283, 3343, 3351, Rn. 33. 615 Weiß, Verteidigungsrechte im Kartellverfahren, S. 356. 616 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989,

S. 3283, 3343, 3351, Rn. 35. 617 EuG Urteil vom 20. Februar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission,

Rs. T-112/98, Rn. 67, -deutscher Vorabdruck-. 618 EuGH Urteil vom 29. Mai 1997, Friedrich Kremzow ./. Österreich, Rs. C-299/95,

Slg. 1997, S. I-2629, 2637, 2645, Rn. 14. 619 EuG Urteil vom 14. Mai 1998, Enso Española SA ./. Kommission, Rs. T-348/94,

Slg. 1998, S. II-1875, 1884, 1900, Rn. 56.


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tersuchung nicht anhand von Bestimmungen der EMRK beurteilen kann, da diese als solche nicht Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind620. Jedoch gehören die in der EMRK verbürgten Grundrechte zu den allgemei-nen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gemeinschafsrichter zu sichern hat. Dabei lassen sich der EuGH und das EuG von den gemeinsamen Ver-fassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beige-treten sind621. Ferner achtet die Union gem. Art. 6 Abs. 2 EUV622 die Menschenrechte und Grundfreiheiten, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben. Hieraus ergibt sich für den Bereich des gemeinschaftlichen Kartellverfah-renrechts die Konsequenz, dass die Kommission, um der Erhaltung der praktischen Wirksamkeit des in der Kartellverordnung vorgesehenen Aus-kunftsbegehrens willen, berechtigt ist, das Unternehmen zu verpflichten, ihr alle erforderlichen Auskünfte über eventuell bekannte Tatsachen und soweit notwendig auch alle Schriftstücke zu übermitteln, selbst wenn sie dazu ver-wendet werden können, den Beweis für ein wettbewerbswidriges Verhalten des betreffenden Unternehmens zu erbringen623. Die Kommission darf jedoch wie bereits dargestellt durch eine Entschei-dung, mit der Auskünfte angefordert werden, nicht die Verteidigungsrechte des Unternehmens beeinträchtigen, was im Ergebnis dazu führt, dass die Kommission dem Betroffenen nicht die Verpflichtung auferlegen darf, Ant-worten zu erteilen, zu durch die er das Vorliegen einer Zuwiderhandlung eingestehen müsste, für die die Kommission den Beweis zu erbringen hat.

620 EuG Urteil vom 14. Mai 1998, Mayr-Melnhof Kartongesellschaft mbH ./. Kommis-

sion, Rs. T-347/94, Slg. 1998, S. II-1751, 1759, 1846, Rn. 311; Urteil vom 20. Feb-ruar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission, Rs. T-112/98, Rn. 59, -deutscher Vorabdruck-.

621 EuGH Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, Gutachten nach Artikel 228 Absatz 6 EG-Vertrag [a.F., Artikel 300 EGV n.F.], Slg. 1996, S. I-1759, 1763, 1789, Rn. 33; Urteil vom 20. Februar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission, Rs. T-112/98, Rn. 60, -deutscher Vorabdruck-.

622 Artikel F Abs. 2 EUV a.F. 623 EuGH Urteil vom 18. Oktober 1989, Orkem ./. Kommission, Rs. 374/87, Slg. 1989,

S. 3283, 3343, 3351, Rn. 34.


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Für die Tätigkeit des OLAF hat der Grundsatz des Schutzes vor einer Selbstbezichtigung zur Folge, dass die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer die Auskünfte auf solche Fragen verweigern können, mit denen diese das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit eingestehen müssten, für deren Vorliegen die Kommission den Beweis zu erbringen hätte. Auf alle anderen Fragen, hat der Betroffene Angaben zu machen. Dies gilt selbst dann, wenn das jeweilige nationale Recht ein umfassendes Auskunftsverweigerungsrecht für natürliche und juristische Personen vor-sieht und die Gefahr besteht, dass die von der Kommission erhaltenen An-gaben den nationalen Behörden übermittelt werden und diese dann quasi unter Umgehung des in der nationalen Rechtsordnung vorgesehenen Schut-zes vor Selbstbezichtigung gleichwohl die Informationen erhalten. Denn in diesen Fällen können sich die nationalen Stellen weder in einem Voruntersu-chungsverfahren noch zur Begründung einer Entscheidung auf die so erhal-tenen Informationen berufen. Diese Informationen müssen in der internen Sphäre der Behörde verbleiben und dürfen nur zur Beurteilung der Frage verwertet werden, ob es angebracht ist, ein nationales Verfahren zu eröff-nen624.

III. Europäisches Verfahrensrecht aus dem Sekundär-recht

Ein umfassendes geschriebenes Verwaltungsverfahrensrecht existiert wie bereits erörtert nicht. Vielmehr folgen die meisten verfahrensrechtlich zu beachtenden Regelungen aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Im Hinblick auf die Untersuchungen durch OLAF sind jedoch spezielle Verordnungen erlassen worden, die Vorschriften über das Verfahren und das zu beachtende Recht enthalten. Diese speziellen Vorschriften finden sich zum einen in der OLAF-Verordnung625 und zum anderen in der Kontrollver-


Rs. T-112/98, Rn. 85, -deutscher Vorabdruck-; siehe auch EuGH Urteil vom 16. Juli 1992, Dirección general de Defensa de la Competencia ./. Asociación Española de Banca Privada (AEB) u.a., Rs. C-67/91, Slg. 1992, S. I-4785, 4820, 4833, Rn. 38ff., insb. Rn. 42.

625 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämp-fung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 1ff. (OLAF-Verordnung) und die gleichlautende Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 vom 25. Mai 1999 über die Un-tersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 8ff.


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ordnung626. Im Folgenden sollen die in diesen beiden Verordnungen kodifi-zierten Vorschriften erläutert werden. Hierbei soll nicht auf die Vorschriften über die internen Untersuchungen des OLAF eingegangen werden. Vielmehr soll das Augenmerk auf die für die externen Kontrollen bei Wirtschaftsbe-teiligten relevanten Vorschriften gerichtet werden.

1. Zuständigkeit des OLAF zur Durchführung externer Kon-trollen

Die Zuständigkeit des OLAF zur Durchführung externer Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten ergibt sich aus der OLAF-Verordnung und der Kon-trollverordnung. Gemäß Art. 3 OLAF-Verordnung627 übt OLAF die der Kommission durch die Kontrollverordnung übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitglied-staaten aus.

2. Einleitung, Vorbereitung und Durchführung der Untersu-chungen

Hinsichtlich des Begriffs der Untersuchungen unterscheiden weder die OLAF-Verordnung noch die Kontrollverordnung zwischen den verwendeten Begriffen der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort. Soweit im Folgenden von Überprüfungen die Rede ist, ist damit sowohl die Vor-Ort-Kontrolle als auch die Überprüfung vor Ort gemeint.

a) Einleitung der Untersuchungen Die Einleitung der externen Untersuchungen bei den Wirtschaftsbeteiligten werden gem. Art. 5 Abs. 1 OLAF-Verordnung628 entweder durch den Di-rektor des OLAF selbst oder auf Antrag eines betroffenen Mitgliedstaats beschlossen. Somit kann OLAF autonom Untersuchungsverfahren bei Wirt-schaftsbeteiligten einleiten.

626 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betref-

fend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 2ff.

627 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 3. 628 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4.


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b) Vorbereitung und Durchführung der Untersuchungen, insb. Un-terrichtung der nationalen Behörden

Die Vorbereitung und Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort werden gem. Art. 4 Kontrollverordnung629 von der Kommission, d.h. von dem hierfür zuständigen OLAF, organisiert. Bereits in der Vorbereitungsphase und später auch während der Durchfüh-rung der Untersuchungen soll OLAF eng mit den zuständigen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Dabei hat OLAF die zu-ständigen Behörden rechtzeitig über den Untersuchungsgegenstand sowie über das Ziel und die Rechtsgrundlage der Kontrollen und Überprüfungen zu unterrichten. Diese Unterrichtung soll den zuständigen einzelstaatlichen Behörden die Möglichkeit geben, dem OLAF die erforderliche Unterstützung zu gewäh-ren. Aus diesem Grunde sind die mitgliedstaatlichen Behörde berechtigt, an den Kontrollen teilzunehmen und die OLAF-Kontrolleure zu begleiten. Neben der in Art. 5 Abs. 1 Kontrollverordnung vorgesehenen Möglichkeit, an den Kontrollen des OLAF teilzunehmen, können die nationalen Behör-den gem. Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung630 beantragen, die Kontrollen gemeinsam mit OLAF durchzuführen. Die Leitung der Untersuchungen obliegt gem. Art. 6 Abs. 1 Kontrollverord-nung631 i.V.m. Art. 6 Abs. 1 OLAF-Verordnung632 dem Direktor des OLAF, der die Verantwortung für die Durchführung trägt633. Die Unterrichtung der mitgliedstaatlichen Behörden von der Entscheidung, Kontrollen durchzuführen, ist Ausdruck des in Art. 10 EGV niedergelegten Grundsatzes der Gemeinschaftstreue634, der nicht nur den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegt, von sich aus alle Maßnahmen zu ergreifen, die durch den Vertrag und durch Rechtsakte der Gemeinschaft von ihnen gefordert werden635 und diese darüber hinaus verpflichtet, die Gemeinschaft generell bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen636. Aus Art. 10 EGV wer-

629 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom 15.111996, S. 3. 630 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3. 631 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 632 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4. 633 Zur Entscheidung und Vorbereitung der Untersuchungen durch UCLAF siehe Ulrich,

Kontrollen der EG-Kommission, S. 184f. 634 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 185. 635 Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV, Rn. 14. 636 Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV, Rn. 43f.


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den ebenfalls die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, sich gegenüber den Mitgliedstaaten loyal zu verhalten637. Für OLAF bedeutet dies, dass grundsätzlich die Behörden des von externen Untersuchungen betroffenen Mitgliedstaats von der beabsichtigten Durch-führung der Kontrollen zu unterrichten sind. Insoweit ist fraglich, welche Frist zur Unterrichtung angemessen ist. Be-rücksichtigt man die Vorschrift des Art. 14 Abs. 3 Kartellverordnung und die dazu gängige Praxis der Kommission im Bereich des gemeinschaftlichen Kartell- und Wettbewerbsrechts, so könnte eine Frist von zwei Wochen als angemessen angesehen werden638.

3. Formelle Anforderungen

Die mit den Untersuchungen beauftragten Bediensteten des OLAF müssen vor Beginn der Kontrollen und Überprüfungen gem. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung639 i.V.m. Art. 6 OLAF-Verordnung640 eine schriftliche Ermächtigung vorlegen. Diese schriftliche Ermächtigung muss Auskunft über die Person des Bedien-steten und dessen Dienststellung geben. Neben dieser Ermächtigung müssen die Kontrolleure einen schriftlichen, vom Direktor des OLAF ausgestellten, Auftrag vorweisen, der Aufschluss über den Gegenstand der Untersuchung gibt.

4. Vorliegen eines Verdachtsmoments

Die externen Kontrollen dürfen gem. Art. 5 Abs.1 Kontrollverordnung641 nur durchgeführt werden, sofern eine begründete Annahme über das Vorlie-gen einer Unregelmäßigkeit zu Lasten der finanziellen Interessen der Ge-meinschaft besteht, die mit einer verwaltungsrechtlichen Maßnahme oder Sanktion der Gemeinschaft geahndet werden könnte.

637 Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV, Rn. 51; Kahl, in: Cal-

liess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rn. 50; Geiger, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rn. 5.

638 Ortiz Blanco, EC Competition Procedure, S. 137f. 639 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 640 Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 4. 641 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 3.


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Hierbei verweist Art. 5 Abs. 1 Kontrollverordnung auf Art. 7 Sanktions-verordnung642. Demnach können verwaltungsrechtliche Maßnahmen oder Sanktionen gegen Wirtschaftsteilnehmer verhängt werden, bei denen ein Verstoß gegen Gemeinschaftsbedingungen vorliegt, die zu einer Schädigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geführt hat. Insoweit könnte dieser Verdachtsmoment mit dem strafrechtlichen Anfangs-verdacht i.S.d. § 152 StPO oder mit dem in Art. 1 Abs. 1 lit. e) CPP legalde-finierten Verdachtsbegriff643 gleichgesetzt werden. Dies setzt voraus, dass bestimmte Tatsachen vorliegen, die auf eine Straftat schließen lassen, wobei Indizien die Annahme eines Anfangsverdachts rechtfertigen können644. Jedoch ist zu beachten, dass es sich bei den Untersuchungen des OLAF nicht um strafrechtliche repressive Maßnahmen handelt. Die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei den Wirtschaftsbeteiligten sind verwaltungs-rechtliche Kontrollen. Dies wird ausdrücklich durch Art. 2 OLAF-Verord-nung klargestellt, wonach OLAF administrative Kontrollen durchführt, die nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Strafverfolgung berühren sollen. Eine ähnliche Bestimmungen ist in Art. 1 Abs. 1 Kontroll-verordnung enthalten. Ferner lässt sich aus dem in der Sanktionsverordnung, beispielsweise in Art. 2 Abs. 1 Sanktionsverordnung, hergestellten Zusammenhang zwischen Kon-trollen und verwaltungsrechtlichen Maßnahmen und Sanktionen schließen, dass die Kontrollen verwaltungsrechtlicher Natur sind. Dies deckt sich auch mit dem gemeinschafsrechtlichen Kompetenzgefüge, wonach der Ge-meinschaft keinerlei Kompetenzen im Bereich der Strafrechts übertragen worden sind. Unter Berücksichtigung dieser Überlegungen könnte der für die Einleitung einer Untersuchung entscheidende Verdachtsmoment anders als im strafprozessualen Sinne auszulegen sein. Der Einschränkung des strafrechtlichen Anfangsverdachts auf das Vorliegen bestimmter Tatsachen liegt der Gedanke zugrunde, den Betroffenen vor willkürlicher staatlicher Strafverfolgung zu schützen. Dies könnte im Hin-blick auf die verwaltungsrechtliche Natur der OLAF-Untersuchungen anders zu beurteilen sein. Da der Betroffene in diesem Verfahren nicht der unmit-telbaren Gefahr einer Strafverhängung ausgesetzt ist, könnte für die Einlei-tung eines Untersuchungsverfahrens bereits jede Annahme bzw. jedes Indiz

642 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, ABl. Nr. L 312 vom 31.12.1995, S. 3. 643 Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. e) CPP ist derjenige verdächtig, gegen den Indizien beste-

hen, eine Straftat begangen zu haben bzw. eine Straftat begehen wird oder an einer solchen Straftat teilgenommen hat bzw. teilnehmen wird.

644 Vgl. Kleinknecht/Meyer-Goßner, StPO-Kommentar, § 152 StPO, Rn. 4.


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ausreichend sein. So könnte es bereits als ausreichend angesehen werden, dass ein Wirtschaftsteilnehmer in einem sensiblen Bereich, wie z.B. in dem betrugsanfälligen Bereich der Ausfuhrerstattungen, tätig ist. Eine solche Ausdehnung des Verdachtsmoments verkennt jedoch, dass die Untersuchungen des OLAF zu einer Strafverfolgung durch die jeweils zu-ständigen mitgliedstaatlichen Stellen führen kann. Dieser Umstand wird durch Art. 9 Abs. 2 und 3 OLAF-Verordnung besonders verdeutlicht. Dem-nach sollen die von OLAF erstellten Berichte an die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaates übermittelt werden, wo sie in den Verwal-tungs- oder Gerichtsverfahren Verwendung finden sollen. Die Einbeziehung anderer Gerichtsverfahren als verwaltungsgerichtliche lässt den Schluss zu, dass somit auch strafrechtliche Gerichtsverfahren in die Regelung des Art. 9 OLAF-Verordnung einbezogen sind. Aus diesem Grunde muss sich der für die Einleitung einer Untersuchung erforderliche Verdachtsmoment am strafrechtlichen Begriff des Anfangsver-dachts orientieren. Für die OLAF-Kontrollen bedeutet dies, dass nicht jedweder Hinweis auf das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit ausreichend für die Vorbereitung ei-nes Untersuchungsverfahrens sein kann. Vielmehr müssen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine solche Unregelmäßigkeit begangen wor-den ist. Dieses Ergebnis deckt sich mit dem gemeinschaftsrechtlich anerkannten Rechtsstaatsprinzip, aus dem sich auch der Schutz des Einzelnen vor staat-lichen Willkürmaßnahmen ergibt.

5. Erstellung eines Prüfberichts

a) Die Regelungen der OLAF- und der Kontrollverordnung Um die Ergebnisse des Untersuchungsverfahrens auch vor nationalen Ge-richts- und Verwaltungsverfahren verwenden zu können, sieht Art. 9 OLAF-Verordnung vor, dass die Bediensteten über die durchgeführ-ten Untersuchungen Kontroll- und Prüfberichte anfertigen sollen. Diese Be-richte haben die einzelstaatlichen Verfahrenserfordernisse des betreffenden Mitgliedstaats zu berücksichtigen. Sie sollen in der gleichen Weise wie die Berichte einzelstaatlicher Kontrolleure als Beweismittel in den Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren des Mitgliedstaates verwertet werden, in dem sich ihre Verwendung als erforderlich erweist. Eine dem Art. 9 Abs. 2 OLAF-Verordnung identische Regelung enthält Art. 8 Kontrollverordnung. Nach dieser Vorschrift sollen ebenfalls die einzel-


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staatlichen Erfordernisse im Hinblick auf die Berichte berücksichtigt wer-den, damit diese in nationalen Verfahren als Beweismittel verwertet werden können. Eine Beschränkung der Verwendung der Prüfberichte ausschließlich für Verwaltungsverfahren ist nicht vorgenommen worden, so dass die Berichte der OLAF-Bediensteten nicht nur in nationalen Verwaltungsverfahren bzw. Verwaltungsgerichtsverfahren, sondern auch in nationalen Strafverfahren als Beweismittel verwendet werden sollen.

b) Die portugiesischen Vorschriften über Prüfberichte Unter Berücksichtigung der Vorgaben der OLAF-Verordnung und der Kon-trollverordnung muss zwischen den Prüfberichten, die in nationalen Ver-waltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren eingesetzt und dort jeweils als Beweismittel dienen sollen und denjenigen Prüfberichten unterschieden werden, die in sich evtl. anschließende Strafverfahren verwendet werden sollen.

aa) Berichte im Verwaltungs(gerichts)verfahren Im Hinblick auf die Erstellung von Prüf- bzw. Untersuchungsberichten und deren Verwendung ist der Ausgangspunkt der Untersuchung das portugie-sische Verwaltungsverfahrensgesetz, das CPA. Ausdrücklich wird die Anfertigung eines schriftlichen Berichts nur in zwei Vorschriften angeordnet. Zum einen soll im Rahmen der Anhörung eines Betroffenen, sofern die Anhörung gem. Art. 102 CPA mündlich erfolgt, nach Art. 102 Abs. 4 CPA ein Protokoll erstellt werden. Dieses Protokoll soll das Vorbringen des Betroffenen wiedergeben. Dem Protokoll können Dokumente beigefügt werden, die der Betroffene im Rahmen seiner mündli-chen Anhörung vorgelegt hat und die sein Verteidigungsvorbringen stützen sollen645. Neben der vorgeschriebenen Protokollierung der mündlichen Anhörung wird die Anfertigung eines umfassenden Berichts in Art. 105 CPA zwingend angeordnet. Diese Vorschrift bestimmt, dass ein umfassender Bericht anzu-fertigen ist, sofern das Verwaltungsverfahren von einem Organ durchgeführt wird, das nicht mit dem zur endgültigen Entscheidung im Verwaltungsver-fahren zuständigen Organ identisch ist. Die das Verfahren durchführende Stelle soll im Abschlussbericht Angaben zu den Anträgen des Betroffenen,

645 Vgl. Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Ad-

ministrativo, Art. 102, Rn. 1.


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sowie eine Zusammenfassung des gesamten Verfahrens und einen Vorschlag für die das Verfahren abschließende Entscheidung enthalten. Der Entschei-dungsvorschlag soll dabei die tatsächlichen und rechtlichen Gründe be-zeichnen, die die Entscheidung rechtfertigen. Mit Übermittlung des Berichts an das zuständige Entscheidungsorgan endet das verwaltungsverfahrens-rechtliche Untersuchungsverfahren. Die Regelungen über das Verwaltungsgerichtsverfahren enthalten keine Be-stimmungen über die Anfertigung von Prüfberichten. Auch über die Ver-wendung etwaiger angefertigter Berichte finden sich keine ausdrücklichen Regelungen. Bezugnehmend auf die zugelassenen Beweismittel bestimmt das portugiesische Verwaltungsgerichtsgesetz (LPTA)646, dass als Beweis-mittel vor den Obersten Verwaltungsgerichten, dem Supremo Tribunal Ad-ministrativo und dem Tribunal Central Administrativo647 nur Urkunden zu-gelassen sind, es sei denn, andere Beweismittel sind gesetzlich vorgesehen oder das Gericht hält eine Beweiserhebung durch einen Sachverständigen für notwendig. Andere verwaltungsrechtliche Bestimmungen, die sich zur Anfertigung von Berichten oder Protokollen verhalten, bestehen nicht648. Hinsichtlich der Bindungswirkung angefertigter Prüfberichte ist die oberge-richtliche Rechtsprechung zu berücksichtigen. Demnach kann amtlichen Protokollen eine gewisse Beweiswirkung zu kommen. Sofern ein Bericht von einem zuständigen Beamten erstellt wird, sind die darin enthaltenen Tatsachen als gegeben anzusehen649. Diese Wertung ist mit dem Regelungs-gehalt des § 418 Abs. 1 ZPO vergleichbar, wonach öffentliche Urkunden vollen Beweis für die darin bezeugten Tatsachen begründen. Aber auch hier ist der Beweis der Unrichtigkeit der bezeugten Tatsachen ebenso wie in § 418 Abs. 2 ZPO zulässig650.

646 Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, im Folgenden LPTA ge-

nannt, Dec-Lei n.o 267/85 vom 16. Juli 1985, DR n.o 161, Serie A vom 16. Juli 1985, S. 2046ff., genehmigt das Gesetz über das Verfahren vor den Verwaltungs- und Fi-nanzgerichten.[...].

647 Einen kurzen Überblick über die portugiesische Verwaltungsgerichtsbarkeit bietet Thalmair, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Portugal, NVwZ 2001, S. 1367ff.

648 Ein weiteres Gesetz, dass Bestimmungen über Verfahren vor Verwaltungsgerichten enthält, ist das Gesetz über die Statuten der Verwaltungs- und Finanzgerichte, wel-ches durch das Gesetzes-Dekret n.o 129/84 vom 27. April 1984, DR n.o 98 vom 27. April 1984, S. 1407ff. genehmigt worden ist.

649 STA Urteil vom 17. Juni 1964, Rs. 015003; Urteil vom 1. Februar 2000, Rs. 045250. 650 STA Urteil vom 16. Dezember 1970, Rs. 004713; Urteil vom 1. Februar 2000,

Rs. 045250.


148

bb) Berichte im Strafverfahren Bei den im Strafverfahren verwendeten Berichten ist zu unterscheiden zwi-schen den anzufertigenden Berichten, die die jeweiligen strafprozessualen Ermittlungen dokumentieren sollen und anderen Berichten zu unterscheiden. Während die erstgenannten Berichte den Verlauf des Strafverfahrens bele-gen und Beweis für die darin bezeugten Tatsachen belegen sollen, die im Zusammenhang mit strafrechtlichen Ermittlungen stehen, wie z.B. die rich-terliche Durchsuchungsanordnung, sollen die anderen Berichte als Beweis-mittel im Strafverfahren selbst dienen. Der notwendige Inhalt der Prüf- und Kontrollberichte für den Bereich des Strafverfahrens wird durch das Gesetz über das Verfahren und die Verurtei-lung von Ordnungswidrigkeiten und Übertretungen651 (Gesetzes-Dekret no 17/91) bestimmt. Gemäß Art. 3 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 17/91 soll je-der Beamte, der bei der Ausübung seines Dienstes eine Ordnungswidrigkeit oder Gesetzesübertretung feststellt ein Bericht erstellen, der Angaben über die Art der Ordnungswidrigkeit bzw. Gesetzesübertretung, sowie Tag, Uhr-zeit und Ort der Zuwiderhandlung enthält. Ferner soll der anzufertigende Bericht über den Namen des Betroffenen und die Art sowie die Umstände der Verfehlung Aufschluss geben. Darüber hinaus sind zwei Zeugen zu be-nennen, die über die festgestellten Tatsachen Auskunft geben können. Die-ser Bericht ist gem. Art. 3 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 17/91 von dem Beam-ten, der den Bericht erstellt hat, sowie von den beiden vorgenannten Zeugen und - falls möglich - auch vom Betroffenen zu unterzeichnen. Sofern dieser die Gegenzeichnung des Berichts verweigert, ist dies entsprechend zu ver-merken. Der von dem Beamten angefertigte Bericht begründet gem. Art. 6 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 17/91 vollen Beweis für die darin bezeug-ten Tatsachen, wobei der Beweis des Gegenteil zulässig ist. Dieser Bericht soll dem Art. 6 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 17/91 zufolge, die Behörden nicht davon entbinden, weitere als notwendig erachtete Untersuchungen anzu-stellen, die der Wahrheitsfindung dienen.

cc) Bedeutung für die Prüfberichte der OLAF-Bediensteten Die Prüfberichte des OLAF sollten sich, soweit diese auch im Strafverfahren Berücksichtigung finden sollen, an den detaillierten Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 17/91 orientieren. Hierbei sollte der Vorausset-

651 Processamento e Julgamento de contravenções e transgressões, Dec-Lei n.o 17/91

vom 10. Januar 1991, DR n.o 8, Serie A vom 10. Januar 1991, S. 126ff.


149

zung besonders Rechnung getragen werden, dass diese Berichte mindestens zwei Zeugen benennen sollen, welche den Bericht ebenfalls zu unterzeich-nen haben. Um spätere „Kompetenzdivergenzen“ zu vermeiden, sollte jeder Prüfbericht von mindestens einem nationalen Beamten gegengezeichnet werden, so wie es bereits in Art. 8 Abs. 3 Satz 5 Kontrollverordnung vorge-sehen ist. Dies setzt freilich voraus, dass der zuständige nationale Beamte an der Kontrolle teilnimmt, mithin also gemeinsame Kontrollen nach Art. 4 Abs. 2 Kontrollverordnung durchgeführt werden.

151

3. Teil: Die Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten im Einzelnen

Die Befugnisse der OLAF-Bediensteten im Rahmen von Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten sind in der Kontrollverordnung geregelt. Diese Be-fugnisse sollen im Folgenden dargestellt werden. Aufgrund des Verhältnisses der Befugnisse der OLAF-Bediensteten aus der Kontrollverordnung zu nationalen Befugnissen sollen zunächst die gemein-schaftsrechtlichen Regelungen der Kontrollverordnung dargestellt werden. In einem nächsten Schritt sollen die Befugnisse der nationalen Behörden aufgeführt und diese sodann mit den aus der Kontrollverordnung und der OLAF-Verordnung sich ergebenden Kompetenzen verglichen werden. Ziel der Untersuchung ist es, festzustellen, ob und inwieweit nationale portugie-sische materielle Kontrollvorschriften auf die Tätigkeit der OLAF-Bedien-steten im Rahmen von Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten in Portugal Anwendung finden.

A. Kontrollbefugnisse gem. Art. 7 Abs. 1 Kontroll-VO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-VO

Die mit den Kontrollen und Überprüfungen vor Ort beauftragten Bedienste-ten des OLAF sollen gem. Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung unter den gleichen Bedingungen wie die Kon-trolleure des betreffenden Mitgliedstaats und unter Einhaltung der entspre-chenden einzelstaatlichen Vorschriften Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über die betreffenden Vorgänge, die sich für die Durchführung der Kontrollen als erforderlich erweisen. Die Bediensteten des OLAF können gem. Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung dieselben materiellen Kontrollmittel wie die Kontrolleure der einzelstaat-lichen Verwaltungen einsetzen. Aus diesem Grunde sind zunächst die Kon-trollbefugnisse aus der Kontrollverordnung und anschließend die Kontroll-befugnisse der portugiesischen Verwaltungsstellen zu untersuchen, um sie einer vergleichenden Bewertung zu unterziehen.


152

I. Kontrollbefugnisse der OLAF-Bediensteten aus der Kontrollverordnung

Dem OLAF sind zur Wahrnehmung seiner Aufgaben durch die OLAF-Verordnung Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse übertragen wor-den, die bereits seinem Vorgänger UCLAF eingeräumt worden sind.

1. Anwendbarkeit der Kontrollverordnung auf die Tätigkeit des OLAF

Die Anwendbarkeit der Kontrollverordnung auf die Tätigkeit des OLAF ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung, wonach OLAF die der Kommission durch die Kontrollverordnung übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitglied-staaten durchführt. Durch diesen Verweis werden dem OLAF sämtliche Kot-rollbefugnisse übertragen, die seinem Vorgänger UCLAF eingeräumt wor-den waren.

2. Die Kontrollbefugnisse aus der Kontrollverordnung

Gemäß Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung müssen die Wirtschaftsteilnehmer der Kommission den Zugang zu den Räumlichkeiten, Grundstücken, Ver-kehrsmitteln und sonstigen gewerblich genutzten Räumlichkeiten ermög-lichen, um die Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort zu erleichtern. Aus dem Umkehrschluss zu dieser Verpflichtung der Wirt-schaftsteilnehmer lässt sich die Befugnis der Kommissionsbediensteten her-leiten, die vorgenannten gewerblich genutzten Räumlichkeiten zu betreten. Ferner haben die Kontrolleure der Kommission gem. Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 Kontrollverordnung unter denselben Bedingungen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen und unter Einhaltung der einzelstaatli-chen Vorschriften Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über die betreffenden Vorgänge, die sich für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort als erforderlich erweisen. Der Kommission - und damit über den Verweis des Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung dem OLAF - wird zu diesem Zweck durch Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 a.E. Kontrollverordnung zunächst die Befugnis eingeräumt, dieselben materiellen Kontrollmittel benutzen zu dürfen, wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen und insbesondere zweckdienliche Unterlagen kopieren.

A. Kontrollbefugnisse gem. Art. 7 Abs. 1 KontrollVO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-VO

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Neben der Befugnis, dieselben materiellen Kontrollmittel wie die Kontrol-leure der einzelstaatlichen Verwaltungen benutzen zu dürfen, stellt Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung fest, dass sich die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort insbesondere erstrecken können auf: Bücher und Belege wie Rechnungen, Lastenverzeichnisse, Lohnzettel, Begleitzettel so-wie Bankkontoauszüge der Wirtschaftsteilnehmer. Darüber hinaus können sich die Kontrollen gem. Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 2. und 3. Spiegelstrich Kontrollverordnung auch auf EDV-Daten und auf Systeme und Methoden für Produktion, Verpackung und Versand erstrecken. Ebenso ist die physische Kontrolle der Art und des Umfangs der Waren bzw. der Leistungen sowie die Entnahme und Untersuchung von Stichproben vorgesehen652. Ferner sehen Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 6. bis 8. Spiegelstrich Kontrollver-ordnung vor, dass sich die Kontrollen und Überprüfungen insbesondere auch auf den Stand der finanzierten Arbeiten und Investitionen, die Nutzung und den Einsatz der abgeschlossenen Investitionen, auf Haushalts- und Bu-chungsbelege sowie auf die finanzielle und technische Durchführung sub-ventionierter Vorhaben erstrecken können. Fraglich ist, ob die Bezeichnung des Kontrollumfangs in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung als Befugnis verstanden wer-den kann, mit der Folge, dass die Bediensteten des OLAF zumindest die vorgenannten Befugnisse im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit wahrnehmen könnten und der Rückgriff auf die materiellen Kontrollmittel nationaler Kontrolleure nur dann notwendig wäre, wenn die Kontrollen über die in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung genannten Bereiche hinausgehen sollen. Die Frage, ob Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung eigenständige Kontrollbefugnisse beinhaltet, hängt jedoch davon ab, ob die Gemeinschaft - und hier insbesondere der Rat - überhaupt die Kompetenz besitzt, einem Teil der Kommission, nämlich dem OLAF als unabhängiges Amt, direkte Voll-zugsbefugnisse einzuräumen.

3. Die Kompetenz der Gemeinschaft zur Schaffung eigener Kontrollbefugnisse der Kommission

Unter Berücksichtigung des institutionellen Gefüges der Gemeinschaft und ihres Verhältnisses zu den Mitgliedstaaten, liegt die Vollzugskompetenz

652 Siehe Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 4. und 5. Spiegelstrich Kontrollverordnung.


154

grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten. Somit hängt die Frage nach den sich aus Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2 Kontrollverordnung möglicherweise ergeben-den Kontrollbefugnissen zunächst von der Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass einer solchen Regelung ab.

a) Der Grundsatz der begrenzten Ermächtigung Die Europäische Gemeinschaft kann gem. Art. 5 EGV nur innerhalb der ihr im EG-Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig wer-den653. Hiermit wird klargestellt, dass die Gemeinschaft nur über eine grund-sätzlich beschränkte Kompetenz verfügt654. Entscheidend für ein Tätigwer-den der Gemeinschaft ist damit die Zuweisung einer Befugnis655. Damit kann die Gemeinschaft, anders als ein Staat, der über eine „Allzuständig-keit“ oder über eine „Kompetenz-Kompetenz“ verfügt, d.h. die rechtliche Fähigkeit, die Aufgaben und Befugnisse seiner Organe selbst zu regeln, nicht alle Materien eigenständig regeln. Sie verfügt nur über diejenigen Aufgaben und Befugnisse, die ihr von den Mitgliedstaaten durch die Grün-dungsverträge übertragen worden sind656. Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Grundsatz der begrenzten Er-mächtigung scheinen sich zu ergeben, wenn man die Vorschrift des Art. 308 EGV berücksichtigt. Dieser Norm zufolge kann der Rat einstimmig auf Vor-schlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften erlassen, sofern ein Tätigwerden der Gemein-schaft erforderlich erscheint, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, auch wenn der EG-Vertrag die dazu er-forderlichen Befugnisse nicht vorsieht. Jedoch kann Art. 308 EGV nicht als Kompetenz-Kompetenz angesehen werden. Sinn und Zweck der Norm ist es vielmehr, evtl. sich ergebende Lü-cken im vorhandenen Kompetenzgefüge der Gemeinschaft zu schließen und

653 Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, S. 32. 654 Geiger, EUV/EGV, Art. 5 EGV, Rn. 2; siehe auch Lienbacher, in: Schwarze, EU-

Kommentar, Art. 5 EGV, Rn. 7, wo auch der Begriff der begrenzten Ermächtigung verwendet wird; vgl. auch Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 335ff.; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 5 EGV, Rn. 8ff. verwendet den Begriff der begrenz-ten Einzelermächtigung; von Borries, Subsidiaritätsprinzip, EuR 1994, S. 263, 267 bezeichnet das Prinzip der Einzelermächtigung als „Prinzip der begrenzten Kompetenzzuweisung“.

655 Vgl. von Borries, Subsidiaritätsprinzip, EuR 1994, S. 263, 267. 656 Siehe Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 5 EGV, Rn. 12; Lienbacher, in:

Schwarze, EU-Kommentar, Art. 5 EGV, Rn. 7; Streinz, Europarecht, Rn. 436.


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bestehende Befugnisse abzurunden657, so dass sich keine Widersprüche zu Art. 5 EGV ergeben658. Im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Kontrollbefugnisse aus der Kon-trollverordnung ist somit zu untersuchen, ob die Gemeinschaft eine ent-sprechende Kompetenz zum Erlass entsprechender Vorschriften hat. Dem Grundsatz der begrenzten Ermächtigung folgend kann dies nur der Fall sein, wenn ihr durch die Gemeinschaftsverträge ausdrücklich oder konkludent eine entsprechende Kompetenz zugewiesen wurde. Eine ausdrückliche Kompetenz der Gemeinschaft zur Errichtung eines ge-meinschaftlichen Kontrollsystems in dem die Kommission bzw. OLAF be-rechtigt sein soll, zum Schutz der finanziellen Interessen vor Unregelmäßig-keiten oder Betrügereien bei Wirtschaftsteilnehmer Untersuchungen und Vor-Ort-Kontrollen vorzunehmen, besteht nach dem derzeitig geltenden Primärrecht nicht in ausdrücklicher Form659. Den Erlass der Kontrollver-ordnung hat der Rat der Europäischen Union auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Art. 235 EG-Vertrag a.F.660 und auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemein-schaft, hier insbesondere auf Art. 203 EAV gestützt. In diesem Zusammenhang ist aber fraglich, ob die Gemeinschaft die Kon-trollverordnung auf die richtige Kompetenzgrundlage gestützt hat und der Rechtsakt aufgrund einer anderen Befugnisnorm hätte erlassen werden kön-nen bzw. sollen.

b) Kompetenz zum Erlass der Kontrollverordnung aus Art. 209a EGV a.F.

Der durch den Vertrag von Maastricht eingefügte und später durch den Am-sterdamer Vertrag ergänzte Art. 280 EG-Vertrag661 könnte in der Fassung des Art. 209a EGV a.F. die richtige Kompetenznorm zum Erlass der Kon-trollvorschriften darstellen. In der zum Zeitpunkt des Erlasses der Kontrollverordnung gültigen Fassung des Art. 209a EGV a.F. beinhaltete dessen Abs. 1662 „lediglich“ eine Kon-kretisierung der sich aus Art. 5 EGV a.F.663 ergebenden mitgliedstaatlichen

657 Siehe auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 141. 658 Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 5 EGV, Rn. 16. 659 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 141f. 660 Art. 308 EG-Vertrag. 661 Art. 209a EGV a.F. 662 Art. 209a Abs. 1 EGV a.F. entspricht Art. 280 Abs. 2 EGV. 663 Art. 10 EG-Vertrag.


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Loyalitätspflicht, wie sie bereits vom EuGH im sog. „Mais-Fall“ in der Rs. 68/88664 festgestellt worden war. Daneben bestimmte Art. 209a Abs. 2 EGV a.F., dass die Mitgliedstaaten ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziel-len Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien koordinieren sollen. Hier-bei soll der Kommission die Rolle einer Koordinierungs- und Unterstüt-zungsstelle zukommen665. Inwieweit der Kommission eine Rechtssetzungsbefugnis aus Art. 209a Abs. 2 EGV i.d.F. des Maastrichter Vertrages entnommen werden kann, ist nicht abschließend geklärt. Grundsätzlich wird im Primärrecht in verschiedenen Vorschriften der Begriff der „Koordinierung“ verwendet. So enthält bei-spielsweise Art. 47 Abs. 2 EGV666 eine Befugnis des Rates zum Erlass von Richtlinien zur Harmonisierung der staatlichen Rechts- und Verwaltungs-vorschriften im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit. Weitere Vor-schriften, die den Begriff der Koordinierung verwenden sind Art. 34 Abs. 1 lit. b), Art. 35 lit. a), Art. 44 Abs. 2 lit. g), Art. 46 Abs. 2, Art. 99 Abs. 1 und 3, Art. 152 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 157 Abs. 2 EGV. Die genaue Be-deutung des Begriffs der Koordinierung ist auch im Hinblick auf die Be-griffe Angleichung, Harmonisierung oder Vereinheitlichung nicht eindeutig geklärt. Zwar hat der EuGH in seiner Rechtsprechung zu Art. 51 EGV a.F.667 klargestellt, dass Koordinierung nicht gleichbedeutend mit Harmonisierung im Sinne einer Beseitigung verfahrensrechtlicher und materieller einzel-staatlicher Vorschriften zu verstehen sei668. Eine scharfe Abgrenzung zu den anderen vorgenannten Begriffen ist nicht möglich, so dass auf die Zielset-zung der jeweiligen Norm zurückgegriffen werden muss. Anhand des Zwecks der konkreten Vorschrift ist die Bedeutung dann anhand einer mög-lichst effektiven Zielumsetzung zu ermitteln669. Somit ist für die Frage nach den sich Art. 209a Abs. 2 EGV a.F. folgenden Befugnissen der Sinn und Zweck des Art. 209a EGV a.F. insgesamt aus-schlaggebend.

664 EuGH, Urteil vom 21. September 1989, Kommission ./. Griechische Republik,

Rs. 68/88, Slg. 1989, S. 2965ff. 665 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 143. 666 Art. 57 EGV a.F. 667 Art. 42 EGV n.F. 668 Siehe EuGH Urteil vom 27. September 1988, O. Lenoir ./. Caisse d’allocations fami-

liales des Alpes-Maritimes, S. 5391, 5418, 5423, Rn. 13; vgl. auch Prieß, in: Groe-ben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a, Rn. 68.

669 Hailbronner, in: Hailbronner/Klein/Magiera/Müller-Graff, Handkommentar zum EUV/EGV, Art. 57 EGV, Rn. 6.


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Art. 209a Abs. 1 EGV a.F. verpflichtet die Mitgliedstaaten, zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen der Gemeinschaft richten, die gleichen Maßnahmen zu ergreifen, die diese auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten. Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten gem. Art. 209a Abs. 2 EGV a.F. ihre Tätigkeiten zum Schutz der finanziellen Interessen vor Be-trügereien koordinieren, wobei sie hierfür mit Unterstützung der Kommis-sion für eine enge und regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zustän-digen Behörden sorgen sollen. Eine unmittelbare Befugnis der Kommission, den Erlass von Rechtsvor-schriften gestützt auf Art. 209a EGV a.F. zu erlassen, kann allein aus der Koordinierungsaufgabe nicht geschlossen werden. Allenfalls könnte die Kommission aufgrund Art. 209a Abs. 2 Satz 2 EGV a.F. Vorschriften erlas-sen, die den Austausch von Informationen im Bereich der Betrugsbekämp-fung zwischen den mitgliedstaatlichen Behörden regeln670. In Betracht kä-men insoweit die Bereiche der Rechts- und Amtshilfe671. Der Umfang dieser Koordinierungsfunktion der Kommission aus Art. 209a Abs. 2 Satz 2 EGV a.F. kann nicht als so weitgehend angesehen werden, dass der Kommission die Befugnis zur Rechtssetzung im Bereich des di-rekten Verwaltungsvollzuges durch Kommissionsbedienstete zukommen soll. Dies wird vor allem deutlich, wenn man die Fassung des Art. 280 EGV berücksichtigt. Nach der neuen Fassung der Betrugsbekämpfungsvorschrift bekämpfen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten Betrügereien und son-stige gegen die finanziellen Interessen gerichtete rechtswidrige Handlungen. Der Wortlaut ist viel weiter formuliert und begründet in seiner neuen Fas-sung die Befugnis der Kommission, Kontrollvorschriften auch mit direktem Verwaltungsvollzug durch Gemeinschaftsbedienstete zu erlassen. Somit konnte die Gemeinschaft den Erlass der Kontrollverordnung nicht auf Art. 209a EGV a.F. stützen.

670 Vgl. auch Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV,

Rn. 71, der die Koordinierungsaufgabe der Kommission weiter auslegt und die Mög-lichkeit für die Kommission sieht, Vorschläge für Rechtsakte vorzulegen, die vom Rat oder unter den Voraussetzungen des Art. 155 EGV a.F. (Art. 211 EGV) von der Kommission verabschiedet werden können und die alle Fragen und Sachbereiche der Betrugsbekämpfung zum Gegenstand haben können.

671 Siehe hierzu Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 74.


158

c) Kompetenz der Gemeinschaft zum Erlass der Kontrollverord-nung aus anderen Vorschriften

Andere Kompetenznormen, auf die der Erlass der Kontrollverordnung hätte gestützt werden können, wären zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Kontrollverordnung möglicherweise die Art. 100672, 100a EGV a.F. so-wie Art. 40 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 2 EGV a.F.673 gewesen. Zur Errichtung des Gemeinsamen Marktes sehen Art. 100, 100a EGV a.F. die Möglichkeit der Rechtsangleichung vor, um ein System des unver-fälschten Wettbewerbs zu schaffen. Jedoch scheitert eine Berufung auf diese beiden Kompetenztitel, die im Verhältnis der Spezialität zueinander ste-hen674, bereits daran, dass die Kontrollverordnung und hier vor allem die darin enthaltenen Kontrollbefugnisse nicht auf eine Harmonisierung der na-tionalen Rechtsvorschriften im Bereich des Gemeinsamen Marktes bzw. Binnenmarktes abzielen675. Problematisch bei der Heranziehung der Art. 40 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 2 EGV a.F. ist, dass es sich hierbei um Maßnahmen im Agrar-bereich handeln muss. Die Kontrollverordnung räumt der Kommission aber gerade in allen Bereichen, in denen die finanziellen Interessen der Gemein-schaft berührt sein können Kontrollbefugnisse ein. Diese horizontale Wir-kung der Kontrollverordnung wird aber nicht von Art. 40 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 2 EGV a.F. gedeckt, so dass eine Berufung auf diese beiden Kompe-tenztitel nur für den Agrarsektor hätte herangezogen werden können676.

d) Kompetenz zum Erlass der Kontrollverordnung aus Art. 235 EGV a.F.

Der Erlass der Kontrollverordnung ist vom Rat auf Art. 235 EGV a.F. ge-stützt worden. In der Fassung des Maastrichter Vertrages ermächtigt Art. 235 EGV a.F.677 den Rat, die geeigneten Vorschriften zu erlassen, sofern ein Tätigwerden der Gemeinschaft notwendig erscheint, um die im Vertrag vor-

672 Ausführlich zur Rechtsangleichung nach Art. 100 EGV a.F. siehe Eiden, Die Rechts-

angleichung gemäß Art. 100 des EWG-Vertrages. 673 Art. 94, 95, 34 Abs. 2 und 37 Abs. 2 EGV n.F. 674 Siehe Geiger, EUV/EGV, Art. 95 EGV, Rn. 1. 675 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 145; a.A.: Prieß, in: Gro-

eben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 81, der in den Maßnahmen der Betrugsbekämpfung auch eine Binnenmarktausrichtung sieht.

676 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 146; Prieß, in: Gro-eben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 80.

677 Zur Entwicklung des Art. 235 EGV a.F. siehe Bungenberg, Art. 235 EGV nach Maastricht, S. 44ff.


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gesehenen Ziele zu erreichen, die erforderliche Befugnis jedoch im Vertrag nicht explizit vorgesehen ist.

aa) Funktion des Art. 235 EGV a.F. Die Kompetenzzuweisung aus Art. 235 EGV a.F. soll bestehende Kompe-tenzen des EGV auffüllen, soweit diese unzureichend ausgestaltet sind678. Damit soll durch Art. 235 EGV a.F. ein Ausgleich für die Fälle geschaffen werden, in denen den Gemeinschaftsorganen durch spezifische Bestimmun-gen des Vertrages ausdrücklich oder implizit679 verliehene Befugnisse fehlen und gleichwohl verliehene Befugnisse erforderlich erscheinen, damit die Gemeinschaft ihre Aufgaben im Hinblick auf die Erreichung eines der vom Vertrag festgesetzten Ziele erreichen kann680. Art. 235 EGV a.F. soll jedoch keine Kompetenz-Kompetenz darstellen, sondern die Funktion einer Lü-ckenschließungskompetenz wahrnehmen681.

bb) Voraussetzungen der Inanspruchnahme des Art. 235 EGV a.F. Um zu verhindern, dass die Gemeinschaft die sich aus Art. 235 EGV a.F. ergebende Kompetenz zur „Erweiterung“ bestehender Befugnisse und damit zu einer Kompetenz-Kompetenz macht, steht die Anwendung des Art. 235 EGV a.F. unter vier Bedingungen.

678 Tomuschat, Rechtssetzungsbefugnisse, EuR Sonderheft 1976, S. 45, 58; Schwartz, in:

Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 2. 679 Zum Verhältnis der Kompetenz aus Art. 308 EGV zu den „implied powers“ siehe

Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, S. 6f.: „Implied powers“ und Art. 308 EGV bestehen nebeneinander, da „implied powers“ nur durch Auslegung ausdrücklicher Kompetenznormen abgeleitet werden können, während Art. 308 EGV nur in An-knüpfung an vertragliche Zielbestimmungen der Gemeinschaft lückenfüllend neue Befugnisse schafft.

680 EuGH, Gutachten 1/94 vom 15. November 1994 [GATS und TRIPs], Slg. 1994, S. I-5267, 5414, Rn 89; Gutachten 2/92 vom 24. März 1995 [OECD], Slg. 1995, S. I-521, 560, Rn. 30; Gutachten 2/94 vom 28. März 1996 [Beitritt zur MRK], Slg. 1996, S. I-1759, 1788, Rn. 29; Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 4.

681 Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 4/30; Schwartz, Rechtsetzungsbefugnisse, EuR Sonderheft 1976, S. 27, 32; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 146; siehe auch Steindorff, Grenzen der EG-Kompetenzen, S. 112ff.; interessant ist auch die Einschätzung von Schwarze, Kompetenzverteilung in der EU, DVBl. 1995, S. 1265, 1269, der in Art. 235 EGV a.F. ein Instrument sieht, das der Gemeinschaft die Möglichkeit gibt, auf neue unvorhergesehene Situationen auch ohne das schwer-fällige und zeitraubende Vertragsänderungsverfahren zu reagieren.


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(1) Fehlen anderweitiger Befugnisse aus anderen Bestimmungen des Vertrages

Eine Ausweitung gemeinschaftlicher Kompetenzen wird dadurch entgegen-getreten, dass Art. 235 EGV a.F. unanwendbar ist, sofern sich aus anderen Bestimmungen des Vertrages Befugnisse der Gemeinschaft ergeben. Hier-durch wird der subsidiäre Charakter der Vorschrift gegenüber den anderen Befugnissen des Vertrages betont. Ein Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. kann somit nur erfolgen, wenn die anderen Bestimmungen des Vertrages keine ausreichende Kompetenzgrundlage für den geplanten Rechtsakt bieten.682 Nach der hier vertretenen Auffassung, sind für den Erlass der Kontrollver-ordnung keine anderen Befugnisse in den Bestimmungen des Vertrages vor-gesehen. Zwar beinhaltet Art. 209a EGV a.F. eine Befugnis der Kommission zum Erlass von Vorschriften, die sich auf die Zusammenarbeit der Mitglied-staaten im Bereich der Betrugsbekämpfung beziehen. Für den Erlass eigen-ständiger Kontrollbefugnisse für Bedienstete der Kommission kann ein ent-sprechender Rechtsakt jedoch nicht auf Art. 209a EGV a.F. gestützt wer-den683, so dass die Voraussetzung des Fehlens anderweitiger Befugnisse er-füllt ist.

(2) Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft Ein Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. ist ferner nur dann möglich, wenn das angestrebte Ziel, das mit Hilfe des Rechtsaktes verwirklicht werden soll auch ein Ziel der Gemeinschaft ist und der Vertrag den Organen der Ge-meinschaft hierzu keine oder keine ausreichende Befugnis zugewiesen hat. Somit besteht zwischen dem angestrebten Ziel und den Gemeinschaftszielen das Erfordernis einer Kongruenz.684

682 EuGH Urteil vom 26. März 1987, Rs. 45/86, Kommission ./. Rat, Slg. 1987, S. 1493,

1517, 1520, Rn. 13; Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 18. 683 A.A. Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV,

Rn. 83, der eine Kompetenz der Gemeinschaft bereits aus Art. 209a EGV und Art. 100a EGV a.F. für gegeben und demzufolge ein Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. nicht für möglich hält; siehe auch Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11. März 1994 zur eigenständigen Ermittlungs- und Untersuchungsbefugnis, A3-0074/494, ABl. Nr. C 91 vom 28.03.1994, S. 334, in der das Europäische Parla-ment die Kommission ersucht, einen Verordnungsvorschlag über die Einsetzung ei-ner Einheit zur Betrugsbekämpfung mit Befugnissen für den Zugang zu Informatio-nen und die Ermittlung vor Ort zu unterbreiten, wobei als Rechtsgrundlage Art. 43, 100a und 209a EGV a.F. herangezogen werden sollen.

684 Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 112; vgl. auch Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 9.


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Der Begriff der Gemeinschaftsziele wird nicht ausdrücklich im Vertrag ge-regelt. Ausgangspunkt für die Auslegung des Begriffs der Gemeinschafts-ziele die Vorschrift des Art. 5 EGV685. Nach dieser Vorschrift, die durch den Maastrichter Vertrag in den EGV eingefügt wurde, wird die Gemeinschaft innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. Ziel der Gemeinschaft kann also nur das sein, was der EG-Vertrag als Ziel bezeichnet. Dabei können auch Bestimmungen, die eine Koordinierungsbefugnis der Gemeinschaft beinhalten, zugleich Auf-schluss über den Begriff des Gemeinschaftsziels geben686. Durch die Aufnahme des Art. 209a EGV i.d.F. des Maastrichter Vertrages in den EG-Vertrag, ist der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien zum Vertragsziel erhoben worden. Durch die Einfügung dieser Vorschrift ist die Wichtigkeit der Betrugsbekämpfung für die Euro-päischen Gemeinschaften insgesamt betont worden687. Somit enthält Art. 209a EGV a.F. die implizite Festschreibung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft als Gemeinschaftsziel i.S.d. Art. 235 EGV a.F.688.

(3) Im Rahmen des Gemeinsamen Marktes Die Vorschrift des Art. 235 EGV a.F. verlangt, das ein Tätigwerden der Ge-meinschaft sich im „Rahmen des Gemeinsamen Marktes“ bewegt. Die Fra-ge, ob diesem Tatbestandsmerkmal überhaupt eine einschränkende Be-deutung zukommt, wird unterschiedlich beurteilt689. Sowohl Schrifttum als

685 Art. 3b EGV a.F. 686 Siehe auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 147, der im Gegensatz zu der

hier vertretenen Auffassung von Koordinierungspflicht ausgeht, was m.E. zu eng ist. Denn in allen Bereichen, in denen die Gemeinschaft koordinierend tätig werden kann, liegt zugleich ein Werturteil dergestalt vor, dass es sich dabei um eine Materie handeln muss, die für die Verwirklichung der Europäischen Gemeinschaft von Be-deutung ist.

687 Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 158; Prieß, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 209a EGV, Rn. 3; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 147f.; siehe auch Schoo, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 280 EGV, Rn. 4ff.

688 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 148; Schwartz, in: Gro-eben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 158 und Rn. 275.

689 Siehe Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 15; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 148.


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auch Praxis der Gemeinschaftsorgane verneinen eine eigenständige Bedeu-tung dieser Klausel690. Selbst wenn man eine eigenständige Bedeutung dieser Klausel befürwortet, so erfüllt der Erlass der Kontrollverordnung gleichwohl das Tatbestands-merkmal „im Rahmen des Gemeinsamen Marktes“. Im Rahmen des Ge-meinsamen Marktes ist ein Ziel erwirklicht, wenn die auf Art. 235 EGV a.F. gestützte Maßnahme in Einklang mit den Regeln des Gemeinsamen Marktes steht und diesen nicht beeinträchtigt. Den Befürwortern einer einschränken-den Bedeutung des Art. 235 EGV a.F. zufolge, darf eine Maßnahme nicht die Grundelemente des Gemeinsamen Marktes, hier sind insbesondere die Grundfreiheiten zu nennen, beseitigen oder auch nur beeinträchtigen, sich also in irgendeiner Art und Weise negativ auf das System des Gemeinsamen Marktes auswirken691. Durch die umfassende Kontrolle der ordnungsgemäßen Vereinnahmung und Verausgabung der finanziellen Mittel der Gemeinschaft wird gerade auch ein freier und vor allem fairer Wettbewerb im Binnenmarkt gefördert692.

(4) Erforderlichkeit des Tätigwerdens Für ein Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. ist nicht nur ein Fehlen anderweiti-ger Befugnisse aus anderen Bestimmungen des Vertrages sowie die Ver-wirklichung der Ziele der Gemeinschaft im Rahmen des Gemeinsamen Marktes erforderlich. Der Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. schreibt als vier-te und letzte Voraussetzung auch die Erforderlichkeit des Tätigwerdens der Gemeinschaft vor693. Ein Tätigwerden der Gemeinschaft ist immer dann erforderlich, wenn eine Diskrepanz zwischen Ziel und Wirklichkeit besteht694. Dies ist immer dann der Fall, wenn ein Gemeinschaftsziel nicht oder nicht hinreichend verwirk-

690 Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV,

Rn. 173f. m.w.N.; a.A. Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 15, der unter Zugrundelegung der französischen Fassung von einem Funktions-zusammenhang [dans le fonctionnement du marché commun] ausgeht, anstatt von ei-ner räumlichen Begrenzung, wie sie von der deutschen Sprachfassung nahegelegt werde.

691 Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 15; Schwartz, in: Gro-eben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 193f.

692 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 148f. 693 Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV,

Rn. 195. 694 Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV,

Rn. 202 m.w.N.; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 149.


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licht ist und darüber hinaus die Möglichkeit besteht, dass dieser Mangel durch die Ausübung öffentlicher Gewalt seitens der Gemeinschaftsorgane behoben werden kann695. Aus der in Art. 235 EGV a.F. enthaltenen Formu-lierung „Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich,...“ wer-den an den Nachweis der Notwendigkeit einer Zielverwirklichung und eines Tätigwerdens der Gemeinschaft geringere Anforderungen gestellt, so dass der Kommission und dem Rat insoweit ein Beurteilungsspielraum hinsicht-lich der Erforderlichkeit i.S.d. Art. 235 EGV a.F. eingeräumt wird696. Im Hinblick auf den Erlass der Kontrollverordnung muss zunächst festge-stellt werden, dass trotz jahrzentnerlanger Bemühungen, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch Kontrollen der Mitgliedstaaten zu schüt-zen, keine befriedigenden Ergebnisse erzielt werden konnten. Dies wird ein-drucksvoll durch die jährlichen Sonderberichte des OLAF bzw. dessen Vor-gänger UCLAF unter Beweis gestellt697. Angesichts der noch bestehenden Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle der Gemeinschaftsmittel, kann eine Erforderlichkeit eines gemeinschaftlichen Tätigwerdens nur bejaht wer-den698.

(5) Zwischenergebnis Eine Befugnis der Gemeinschaft zum Erlass der Kontrollverordnung ge-stützt auf Art. 235 EGV a.F. kann, da insoweit alle Voraussetzungen erfüllt sind, zunächst angenommen werden.

cc) Begrenzung der Kompetenzerweiterung Die Rechtssetzungskompetenz der Gemeinschaft aus Art. 235 EGV a.F. wird nicht uneingeschränkt eingeräumt. Vielmehr können sich vor allem unter dem Gesichtspunkt des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes des

695 Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 16. 696 Everling, Ermächtigung nach Art. 235 EWGV, EuR Sonderheft 1976, S. 2, 12;

Schwartz, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. 235 EGV, Rn. 200; Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 16; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 149f.

697 Siehe z.B. Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbe-kämpfung – Jahresbericht 2000 – vom 23.05.2001, KOM(2001) 255 endg./2; die Be-trugsbekämpfungsberichte der Vorjahre können über die Homepage des OLAF unter folgender Adresse abgerufen werden: http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/reports/index_de.htm.

698 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 150.


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institutionellen Gleichgewichts Beschränkungen ergeben, die gegen den Er-lass der Kontrollverordnung auf Grundlage des Art. 235 EGV a.F. sprechen.

(1) Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzbeschränkung Das durch den Maastrichter Vertrag in Form des Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. eingefügte Subsidiaritätsprinzip699 stellt einer der wichtigsten Begrenzungen dar, das die Ausübung der der Gemeinschaft übertragenen Kompetenzen beschränkt700. Denn das Subsidiaritätsprinzip darf nicht als Kompetenzver-teilungsregel verstanden werden, sondern es stellt eine Begrenzung der den Gemeinschaftsorganen durch den EG-Vertrag übertragenen Befugnisse dar701. Die Gemeinschaftsorgane müssen somit stets prüfen, ob nicht das in Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. verankerte Subsidiaritätsprinzip der Ausübung der Befugnisse aus Art. 235 EGV a.F. entgegensteht702. Da die Maßnahmen, die aufgrund von Art. 235 EGV a.F. ausgeübt werden sollen, dem in Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. niedergelegten Subsidiaritätsprinzip genügen müssen, darf demzufolge die Gemeinschaft auf Art. 235 EGV a.F. ihre Maßnahmen nur dann stützen, wenn die verfolgten Gemeinschaftsziele auf mitgliedstaatlicher Ebene nicht erreicht werden können und somit wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene er-reicht werden können703. Somit stellt das Subsidiaritätsprinzip zwei Anfor-derungen an die Kompetenzausübung durch die Gemeinschaft, die kumula-

699 Zur Herleitung des Subsidiaritätsprinzips aus der katholischen Soziallehre nach der

Enzyklika „Quadragesimo anno“ von Papst Pius XI. vom 15. Mai 1934 siehe Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, S. 2ff. und Pieper, Subsidiarität, S. 33ff.; siehe auch Höffe, Subsidiarität als staatsphilosophisches Prinzip, S. 48, 51ff.

700 Kritisch zur Kompetenzausübung durch die Kommission unter Missachtung des Sub-sidiaritätsprinzips siehe: Brunner, Das Subsidiaritätsprinzip als europäisches Prinzip, in: Merten (Hrsg.), Die Subsidiarität Europas, S. 9, 19f.

701 Hierin liegt auch der entscheidende Unterschied zwischen dem Verständnis des Sub-sidiaritätsprinzips in der katholischen Soziallehre und im Gemeinschaftsrecht. Wäh-rend es in der katholischen Soziallehre darum geht, die für die Aufgabenerfüllung geeignetste Stelle zu finden und mit den entsprechenden Aufgaben zu versehen, soll mit Hilfe des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht sichergestellt werden, dass die Gemeinschaftsorgane die ihnen übertragenen Befugnisse nur dann ausüben, wenn es auch notwendig ist.

702 Schreiber, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 308 EGV, Rn. 31; Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, S. 14.

703 Blanke, Normativer Gehalt und Justitiabilität des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 3b EGV, in: Hrbek, Rudolf (Hrsg.), S. 95, 101.


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tiv erfüllt sein müssen704. Mithin ist eine zweistufige Prüfung vorzuneh-men705.

(a) Unzureichende Zielerreichung auf einzelstaatlicher Ebene Die erste der beiden vorgenannten Anforderungen, die an die Kompe-tenzausübung nach Art. 235 EGV a.F. zu setzen ist, ist die unzureichende Erreichung eines Gemeinschaftsziels auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Die primäre Verantwortung bei der Kontrolle der ordnungsgemäßen Ver-wendung und Vereinnahmung der Finanzmittel der Gemeinschaft oblag bei-nahe ausnahmslos bei den Mitgliedstaaten706. Ebenso waren in erster Linie die Mitgliedstaaten für die Durchführung konkreter Betrugsbekämpfungs-maßnahmen zuständig707. Diese primäre Aufgabenzuweisung schien und scheint noch immer der Grund für die unzureichende Kontrolle beim Umgang mit den finanziellen Gemeinschaftsmittel zu sein708, legt das Verhalten der Mitgliedstaaten bei der Kontrolle eine gewisse Unfähigkeit oder Unwilligkeit nahe, effiziente Maßnahmen gegen betrügerische Praktiken der Wirtschaftsteilnehmer zu ergreifen709 und die Finanzmittel der Gemeinschaft wie die eigenen Haus-haltsmittel zu schützen710. Die Beiträge der Gemeinschaft, zum Schutz ihrer finanziellen Interessen immer engere gemeinschaftsrechtliche Durchführungs- und Kontrollvorga-

704 Schweitzer/Fixson, Subsidiarität in der EG, Jura 1992, 579, 581; Calliess, Subsidiari-

tätsprinzip in der EU, S. 92; Rossi, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 308 EGV Rn. 66; siehe auch Schmidhuber/Hitzler, Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips, NVwZ 1992, S. 720, 722; nicht eindeutig: Stewing, Subsidiaritätsprinzip als Kompe-tenzverteilungsregel, DVBl. 1992, S. 1516, 1518, der davon ausgeht, dass der in Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. verwendete Begriff „ausreichend“ die Konkretisierung von „bes-ser“ darstellt.

705 Calliess, Subsidiaritätsprinzip in der EU, S. 93; Konow, Subsidiaritätsprinzip, DÖV 1993, 405, 408; von Borries, Subsidiaritätsprinzip in der EU, EuR 1994, S. 263, 277.

706 Siehe Gilsdorf, Gemeinschaftssubventionen im Bereich der Landwirtschaft, in: Bör-ner/Bullinger (Hrsg.), Subventionen im Gemeinsamen Markt, S. 215, 298; Vervaele, Lutte contre la fraude communautaire, RDPC 1991, S. 569, 570.

707 Vgl. z.B. 2. Erwägungsgrund des Beschlusses der Kommission vom 23. Februar 1994 zur Einsetzung eines Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Be-trugsbekämpfung (94/140/EG), ABl. Nr. L 61 vom 4.3.1994, S. 27.

708 Antunes, Portugal: A brief overview, S. 146, 148; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 280 EGV, Rn. 2.

709 Strohmeier, Rechnungsabschluß in der Landwirtschaft, in: Weber (Hrsg.), Währung und Wirtschaft, FS Hahn, S. 497, 497f.

710 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 2.


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ben zu schaffen, reichten nicht aus711. Somit strebte die Gemeinschaft die Stärkung der Kontrollen durch die Errichtung und Verstärkung zentraler Kontrollinstanzen an712. Doch neben dem Vollzugsdefizit durch die Mit-gliedstaaten, fiel es auch der Kommission wegen fehlender eigener Ressour-cen und dem ständig wachsendem Gemeinschaftsrecht zunehmend schwe-rer, den Vollzug des Gemeinschaftsrechts umfassend und wirkungsvoll zu kontrollieren713. Unter Berücksichtigung der Erfahrungen aus den letzten Jahrzehnten und dem Umgang der Mitgliedstaaten mit den Finanzmitteln der Gemeinschaft, kann ohne weiteres von einer unzureichenden Zielerreichung auf der Ebene der Mitgliedstaaten gesprochen werden, so dass diese erste Voraussetzung des Subsidiaritätsprinzips erfüllt ist.

(b) Bessere Lösungsmöglichkeiten auf Gemeinschaftsebene Die zweite Voraussetzung, die das Subsidiaritätsprinzip an die Kompe-tenzausübung knüpft, ist, dass die in Betracht gezogenen Maßnahmen zur Erreichung der Gemeinschaftsziele wegen ihres Umfangs oder ihrer Wir-kungen besser auf Gemeinschaftsebene verfolgt werden können714. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich nicht um eine Frage nach der Effizienz handelt, wie es die Begriffe „nicht ausreichend“ und „besser“ in Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. vordergründig nahe legen715. Hier ist erforderlich, dass ein Ziel unter Berücksichtigung seines Umfangs oder seiner Auswir-kungen nur auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kann716. Zur Beantwortung der Frage, ob der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und damit zusammenhängend die Betrugsbekämpfung besser

711 Lettieri, Wirksamere Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU,

EuZW 1995, S. 193. 712 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 3 m.w.N. und S. 152f.; Magiera, Durch-

setzung des Gemeinschaftsrechts, DÖV 1998, S. 173, 182; siehe auch die Schluss-folgerungen des Rates vom 11. Juli 1994 über Betrugsbekämpfung (94/C/292/01), ABl. Nr. C 292 vom 20.10.1994, S. 1f.; Theato, Im Dienst der europäischen Steuer-zahler, in: Rinsche/Friedrich (Hrsg.), Weichenstellung für das 21. Jahrhundert, S. 239ff.

713 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 153. 714 Zischka, Rechtssetzungskompetenzen der EG, S. 84. 715 Pieper, Subsidiarität, S. 254 Schima, Das Subsidiaritätsprinzip im EG-Recht, S. 12;

siehe auch Schmidhuber/Hitzler, Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips, NVwZ 1992, S. 720, 723, die betonen, dass rein pragmatische Effizienzerwägungen eine Gemeinschaftskompetenz nicht (mehr) allein zu begründen vermögen.

716 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 154.


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auf der Ebene der Gemeinschaft gelöst werden kann, ist nicht nur die bisher unbefriedigende Handhabung dieser Problematik durch die einzelstaatlichen Verwaltungen und Behörden heranzuziehen. Vielmehr ist wie oben bereits erwähnt insbesondere der Umfang der Aufgabe in der Gesamtheit zu be-rücksichtigen. In der Regel handelt es sich bei den Betrugsfällen, die Ge-meinschaftsmittel zum Gegenstand haben, nicht um ein auf nationaler Ebene beschränktes und beschränkbares Phänomen. Ihnen wohnt vielmehr ein transnationales Element inne717, das üblicherweise unweigerlich dazu führt, dass nationale Behörden an ihre territorialen Grenzen stoßen. Die Schaffung einer Stelle auf europäischer Ebene, die koordinierend tätig ist und auch selbst aktiv werden kann718, erscheint somit nicht nur sinnvoll, sondern an-gesichts der bestehenden Defizite im Kontrollsystem auch notwendig. Der Erlass der Kontrollverordnung ist damit auch unter dem Gesichtspunkt der besseren Lösungsmöglichkeit auf Gemeinschaftsebene nicht nur mög-lich sondern auch geboten.

(c) Zwischenergebnis Der Erlass der Kontrollverordnung unter Rückgriff auf Art. 235 EGV a.F. verletzt nicht das aus Art. 3b Abs. 2 EGV a.F. folgende Subsidiaritätsprin-zip, da ein Schutz der finanziellen Interessen auf mitgliedstaatlicher Ebene unzureichend war und in dieser Frage sich bessere Lösungsmöglichkeiten auf der Ebene der Gemeinschaft bieten. Dies stellt, berücksichtigt man, dass durch die Kontrollverordnung die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Be-kämpfung von Betrug gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht eingeschränkt werden sollen, sondern lediglich eigene Befugnisse der Kommission in diesem Bereich zur Erreichung eines möglichst umfassen-den Schutzniveaus geschaffen werden, eine insoweit rechtmäßige Maßnah-me dar719.

(2) Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts als Kompe-tenzbeschränkung

Durch den Erlass der Verordnung auf Grundlage des Art. 235 EGV a.F. könnte der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verletzt worden

717 Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 154. 718 Spannowsky, Defizite des gemeinschaftsrechtlichen Sanktionssystems, JZ 1994,

S. 326, 335; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 155. 719 Siehe auch Jarass, EG-Kompetenzen und Subsidiarität, EuGRZ 1994, S. 209, 214,

wonach die Maßnahmen der Gemeinschaft so zu wählen sind, dass der Handlungs-spielraum der Mitgliedstaaten nur insoweit eingeschränkt wird, als dies erforderlich ist, um das Regelungsziel zu verwirklichen.


168

sein, da die Kommission durch die Kontrollverordnung ermächtigt wird, eigenständige Kontrollen in den Mitgliedstaaten vorzunehmen. Bei dem Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts handelt es sich um die Gewährleistung feststehender Kompetenzaufteilung und -trennung zwi-schen den Organen der Gemeinschaft720, also die Sicherstellung der hori-zontalen Kompetenzverteilung721. Das institutionelle Gleichgewicht dient der Beurteilung einer Änderung der Kompetenzverteilung zwischen den Or-ganen der Gemeinschaft als zulässig oder unzulässig. Der EuGH hat in sei-ner Rechtsprechung den vorgenannten Grundsatz zunächst auf die Ver-schiebung von Kompetenzen zwischen den einzelnen Gemeinschaftsorga-nen angewandt, ihn später aber auch für die Überprüfung der Zulässigkeit vertikaler Kompetenzverschiebungen zwischen Gemeinschaft und Mitglied-staaten herangezogen722. Im Hinblick auf die Schaffung eigener Vollzugsbefugnisse der Gemeinschaft auf Grundlage des Art. 235 EGV a.F. stellt sich aber die Frage, ob durch die Schaffung von Kontrollbefugnissen durch die Kontrollverordnung eine Ver-schiebung des vertikalen Gleichgewichts im institutionellen Gefüge zwi-schen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten erfolgt ist. Zu berücksichtigen ist bei dieser Beurteilung, dass zwar eigene Kontroll-kompetenzen der Kommission geschaffen worden sind, diese aber keines-wegs die bestehenden Verpflichtungen und Befugnisse der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen ersetzen sollen. Zwar kann durch die Schaffung eigener Kontrollbefugnisse ein faktischer Druck auf den mit-gliedstaatlichen Vollzug im Bereich der Betrugsbekämpfung nicht gänzlich von der Hand gewiesen werden, da sich die einzelstaatlichen Verwaltungen, wollen sie ergänzende Kontrollen durch die Kommission in ihrem Hoheits-gebiet vermeiden, verstärkt selbst die ordnungsgemäße Vereinnahmung und Verausgabung der Gemeinschaftsmittel überprüfen. Ein solcher faktischer Druck führt aber noch nicht zu einer Fachaufsicht nationaler Behörden durch die Kommission, so dass selbst unter diesem Gesichtspunkt keine

720 Dorn, Art. 235 EWGV, S. 97. 721 Zum Begriff der horizontalen Kompetenzverteilung siehe Schweitzer/Hummer,

Europarecht, Rn. 907. 722 EuGH Urteil vom 17. Dezember 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und

Futtermittel ./. Köster, Berodt & Co., Rs. 25/70, Slg. 1970, S. 1161, 1170, 1173, Rn. 9 a.E.; Urteil vom 29. Oktober 1980, Maizena GmbH ./. Rat, Rs. 139/79, Slg. 1980, S. 3393, 3415, 3424, Rn. 34; Urteil vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor u.a. ./. Bundesrepublik Deutschland, Rs. 205 bis 215/82, Slg. 1983, S. 2633, 2658, 2665, Rn. 17; Schweitzer/Hummer, Europarecht, Rn. 446; Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 158.


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Verschiebung des institutionellen Gleichgewichts zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten angenommen werden kann.723

e) Zwischenergebnis Der Erlass der Kontrollverordnung, gestützt auf Art. 235 EGV a.F. verstößt nicht gegen das Subsidiaritätsprinzip und verletzt ebenfalls nicht den Grund-satz des institutionellen Gleichgewichts zwischen der Europäischen Ge-meinschaft und den Mitgliedstaaten, da die Voraussetzungen des Art. 235 EGV a.F. beachtet und auch erfüllt worden sind. Wie die langen und größ-tenteils erfolglosen Bemühungen der Gemeinschaft, einen möglichst umfas-senden und wirksamen Schutz ihrer finanziellen Interessen auf mitglied-staatlicher Ebene zu erreichen, es belegen, scheint ein Vorgehen zur Ver-wirklichung des Ziels des Schutzes der Finanzinteressen auf der Gemein-schaftsebene unumgänglich. Unter diesen Voraussetzungen konnte der Rat die Kontrollverordnung auf Art. 235 EGV a.F. stützen und der Kommission damit Kontrollbefugnisse zuweisen. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass der Erlass der Kontrollver-ordnung nach Änderung des Art. 209a EGV a.F. durch den Vertrag von Am-sterdam auf Art. 280 EGV zu stützen wäre.

4. Konsequenz für die Kontrolltätigkeit des OLAF

Als Konsequenz dessen, dass der Rat der Kommission zurecht Kontrollbe-fugnisse auf Grundlage des Art. 235 EGV a.F. durch die Kontrollverordnung zuweisen konnte, ergibt sich, dass OLAF diese Ermächtigungsgrundlagen für seine Tätigkeit im Hinblick auf die Bekämpfung von betrügerischen Handlungen gegen den Gemeinschaftshaushalt in Anspruch nehmen kann. Demzufolge haben die Bediensteten des OLAF gem. Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 Kontrollverordnung un-ter denselben Bedingungen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Ver-waltungen und unter Einhaltung der einzelstaatlichen Vorschriften Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über die betreffenden Vorgänge, die

723 So auch Ulrich, Kontrollen der EG-Kommission, S. 161ff.


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sich für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollen und Überprü-fungen vor Ort als erforderlich erweisen.

5. Die Kontrollbefugnisse aus der Kontrollverordnung im Ein-zelnen

Den Bediensteten des OLAF stehen bei der Ausübung der ihnen übertrage-nen Aufgaben die der Kommission aus der Kontrollverordnung eingeräum-ten Befugnisse zur Vornahme von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort zu. Diese Befugnisse, die sich aus Art. 5 und 7 Kontrollverordnung ergeben, lassen sich in verschiedene Kategorien einteilen. Bei diesen Befugnissen handelt es sich um Betretungsrechte, sowie die Rechte auf Einsichtnahme i.w.S. und das Recht, Kopien von den Unterlagen anzugfertigen.

a) Betretungsrechte aus Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung und de-ren Umfang

Um der Kommission die Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort zu erleichtern, müssen die Wirtschaftsteilnehmer gem. Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung den Zugang zu den Räumlichkeiten, Grundstücken, Verkehrsmitteln und sonstigen gewerblich genutzten Örtlichkeiten ermögli-chen. Durch diese Regelung wird der Kommission und damit dem OLAF ein ei-genständiges Betretungsrecht eingeräumt. Der Umfang dieses Betretungsrecht ergibt sich unmissverständlich aus dem Wortlaut der Norm selbst. Durch die Formulierung am Ende des Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung „...und sonstigen gewerblich genutzten Örtlichkei-ten...“ lässt sich der Schluss ziehen, dass sich das Betretungsrecht nur auf die gewerblich genutzten Räumlichkeiten, Grundstücke und Verkehrsmittel beziehen kann. Damit scheiden private Räume, Grundstücke und Verkehrs-mittel aus dem Regelungsbereich der Norm aus. Vergleicht man verschiedene Sprachfassungen der Kontrollverordnung, so stellt man fest, dass die deutsche Fassung den Bezug des „gewerblich ge-nutzten“ nicht so eindeutig darstellt, wie es beispielsweise die englische Sprachfassung durch die Formulierung „...economic operators shall be re-quired to grant access to premises, land, means of transport or other areas,


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used for business purposes“ macht724. In dieser Formulierung wird deutlich, dass die Wendung „gewerblich genutzt“ nicht auf die sonstigen Örtlichkei-ten beschränkt ist, sondern sich auf alle in Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung genannten Orte bezieht. Der Begriff der Räumlichkeiten ist durch die Wen-dung „sonstigen“ vielmehr als Oberbegriff zu verstehen. Die Wahrnehmung der Betretungsrechte hängt jedoch immer von der Zu-stimmung des von der Kontrolle bzw. von der Überprüfung betroffenen Wirtschaftsteilnehmers ab, da den Bediensteten bei der Ausübung der ihnen übertragenen Betretungsrechte keinerlei Befugnis zusteht, Zwangsmaßnah-men zur Durchsetzung der Betretungsrechte einzusetzen.

b) Das Recht auf Einsichtnahme und dessen Umfang Das Recht auf Einsichtnahme folgt aus Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung und wird durch den Katalog des Art. 7 Abs. 2 Kontrollverordnung präzisiert. Nach Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung haben die Bediensteten der Kom-mission unter denselben Bedingungen wie die Kontrolleure der einzelstaat-lichen Verwaltungen Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über diejenigen Vorgänge, die die finanziellen Interessen der Gemeinschaft be-treffen. Bereits aus dieser Formulierung wird deutlich, dass den Kontrolleuren der Kommission ein zwar in der Wahrnehmung eigenständiges, aber im Hin-blick auf den Umfang zu den Befugnissen der einzelstaatlichen Kontrollbe-hörden akzessorisches Einsichtsrecht eingeräumt wird. Diese Akzessorietät kann der Wendung „unter denselben Bedingungen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen“ des Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung ent-nommen werden. Erweitert wird dieses akzessorische Einsichtsrecht durch den Katalog des Art. 7 Abs. 2 Kontrollverordnung. Nach dieser Vorschrift können sich die von den Bediensteten der Kommission durchgeführten Kontrollen und Ü-

724 In der französischen, portugiesischen und niederländischen Fassung lautet die Vor-

schrift des Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung: „Pour faciliter l'exercice par la Com-mission de ces contrôles et vérifications, les opérateurs économiques sont tenus de permettre l'accès aux locaux, terrains, moyens de transport et autres lieux, à usage professionnel.“ und „Para facilitar a realização destas inspecções e verificações pela Comissão, os operadores económicos devem facultar o acesso às instalações, terre-nos, meios de transporte e outros locais, utilizados para fins profissionais.“ bzw. „Opdat de Commissie deze controles en verificaties gemakkelijker kan uitvoeren, dienen de marktdeelnemers de toegang tot de lokalen, terreinen, vervoermiddelen en andere plaatsen voor professioneel gebruik toe te staan.“


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berprüfungen vor Ort erstrecken auf Bücher und Belege, wie z.B. Rech-nungen, Lastenverzeichnisse, Lohnzettel, Begleitzettel und Bankkontoaus-züge der Wirtschaftsteilnehmer725. In dem Katalog des Art. 7 Abs. 2 Kon-trollverordnungen werden ferner EDV-Daten sowie Haushalts- und Bu-chungsbelege aufgeführt726. Das Recht auf Einsicht beschränkt sich jedoch nicht nur auf körperliche Do-kumente und elektronisch gespeicherte Daten, sondern ermächtigt die Be-diensteten auch zur Vornahme von physischen Kontrollen der Art und des Umfangs der Ware bzw. der Leistungen und auch zur Entnahme und Unter-suchung von Stichproben727. Eine weitere Ausdehnung des Einsichtsrechts folgt aus Art. 7 Abs. 1 Unter-abs. 2, 3., 6. und 8. Spiegelstrich Kontrollverordnung. Demnach können sich die Kontrollen auch auf die Systeme und die Methode für Produktion, Ver-packung und Versand, auf den Stand der finanzierten Arbeiten und Investi-tionen sowie die Nutzung und den Einsatz der abgeschlossenen Investitio-nen und darüber hinaus auch auf die finanzielle und technische Durchfüh-rung subventionierter Vorhaben erstrecken. Damit wird das „klassische“ Einsichtsrecht auf alle Gegenstände erweitert, die in irgendeinem Zusammenhang mit den finanziellen Interessen der Ge-meinschaft stehen können. Besonders deutlich wird diese Ausdehnung, wenn man sich den Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 2. Spiegelstrich Kontrollverordnung vor Augen führt, wonach sich die Kon-trollen auch auf die Systeme und Methoden für Produktion, Verpackung und Versand erstrecken können. Im Ergebnis scheint die Kontrollbefugnis auch auf die Überprüfung der Effektivität des Einsatzes der finanziellen Mittel der Gemeinschaft hinauszulaufen.

c) Die Befugnis, Kopien anzufertigen Den Kontrolleuren der Kommission wird neben den vorgenannten Betre-tungs- und Einsichtsrechten auch die Befugnis eingeräumt, Kopien anzufer-tigen. Gemäß Art. 7 Abs. 1 a.E. Kontrollverordnung können die Kontrol-leure dieselben materiellen Kontrollmittel benutzen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen und insbesondere zweckdienliche Unterla-gen kopieren.

725 Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 1. Spiegelstrich Kontrollverordnung. 726 Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 2. und 7. Spiegelstrich Kontrollverordnung. 727 Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 2, 4. und 5. Spiegelstrich Kontrollverordnung.


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Eine ausdrückliche Einschränkung dieser Befugnis zur Anfertigung von Ko-pien oder eine genaue Bezeichnung der Art der Unterlagen, die kopiert wer-den dürfen, kann dem Wortlaut des Art. 7 Abs. 1 a.E. Kontrollverordnung selbst nicht entnommen werden. Somit stellt sich die Frage, auf welche Art von Unterlagen sich diese Kopierbefugnis bezieht. Eine Einschränkung kann aus der in Art. 7 Abs. 1 a.E. Kontrollverordnung enthaltenen Wendung „zweckdienlichen“ entnommen werden. Aus dieser Formulierung kann geschlossen werden, dass nur solche Unterlagen kopiert werden dürfen, die in einem engen Zusammenhang mit dem Kontrollauftrag stehen. Die zu kopierenden Dokumente müssen sich auf die Vereinnahmung oder Verausgabung der Gemeinschaftsmittel beziehen und zur Aufklärung von Unregelmäßigkeiten sachdienlich sein. Neben der Einschränkung dieser Befugnis durch das Kriterium der Zweck-dienlichkeit kann eine weitere Einschränkung aus dem Katalog des Art. 7 Abs. 2 Kontrollverordnung entnommen werden. Die dort aufgeführten Ge-genstände, auf die sich die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort beziehen können, stellen zugleich auch die Gegenstände bzw. Unterlagen dar, von denen Kopien angefertigt werden können. Hierbei ist anzumerken, dass sich diese Befugnis m.E. auch auf die Anfertigung von Kopien von EDV-Daten des Wirtschaftsteilnehmers bezieht, sofern diese für die Durchführung der Kontrolle zweckdienlich sind.

d) Bewertung der Kontrollbefugnisse aus der Kontrollverordnung und deren Verhältnis zu nationalen Befugnissen

Die Betretungs- und Einsichtsrechte, die sich aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 7 Kontrollverordnung ergeben und gem. Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung auf die Bediensteten des OLAF Anwendung finden, stellen umfassende Betre-tungs- und Einsichtsrechte dar. Ferner sind die Bediensteten des OLAF be-fugt, von den in Art. 7 Abs. 2 Kontrollverordnung genannten Unterlagen Kopien anzufertigen. Fraglich ist, in welchem Verhältnis die Kontrollbefugnisse aus der Kontroll-verordnung zu den Befugnissen der nationalen Kontrolleure einzelstaatlicher Verwaltungen stehen. Aus dem in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltenen Ver-weis folgt, dass sich die Kontrolleure vorbehaltlich des geltenden Gemein-schaftsrecht an nationale Verfahrensvorschriften zu halten haben. Aufgrund dieses Verweises und der in Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung normierten Pflicht zur grundsätzlichen Beachtung nationalen Verfahrensrechts durch die Bediensteten des OLAF findet primär nationales Verfahrensrecht Anwen-


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dung. Die Grenzen der Anwendung nationalen Verfahrensrechts ergeben sich, aufgrund des ebenfalls in Art. 6 Abs.1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung formulierten Vorbehalts, aus dem Gemeinschaftsrecht. In Bezug auf die materiellen Kontrollmittel sind jedoch die nationalen Er-mächtigungsgrundlagen zunächst maßgeblich. Dies folgt aus der in Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung enthaltenen Formulierung „können dieselben materiellen Kontrollmittel benutzen wie die Kontrolleure der einzelstaatli-chen Verwaltungen“. Soweit jedoch die in den entsprechenden nationalen Verfahrensvorschriften enthaltenen Kontrollbefugnisse nicht denen der Kon-trollverordnung entsprechen, gelten die vorgenannten Kontrollrechte der Kommission. Dies folgt zum einen aus der Formulierung „insbesondere“ und aus dem in Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung enthaltenen Vorbehalt des geltenden Gemeinschaftsrechts. Durch die Wendung „insbe-sondere“ wird verdeutlicht, dass die aufgeführten Befugnisse und das Recht, Kopien anzufertigen, in jedem Fall den Kommissionsbediensteten einge-räumt werden sollen.

6. Ergebnis

Das in Art. 5 Abs. 2 Kontrollverordnung enthaltene Zugangsrecht und die in Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 Kontrollverordnung enthaltenen Befugnisse sind Mindestbefugnisse, die den OLAF-Bediensteten bei der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen und Überprüfungen zustehen. Sie stellen Mindestbefugnisse dar, die von den Kontrolleuren wahrgenom-men werden können, selbst wenn das nationale Verfahrensrecht den natio-nalen Beamten keine entsprechenden materiellen Kontrollmittel zur Verfü-gung stellt. Der Anwendung der Mindestbefugnisse steht die sich aus Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung und aus Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung ergebende vorrangige Geltung des nationalen Verfahrensrechts nicht entge-gen, da diese vorrangige Geltung durch den Vorbehalt des geltenden Ge-meinschaftsrechts eingeschränkt wird.

II. Kontrollbefugnisse der portugiesischen Kontrolleure Die Kontrollbefugnisse der portugiesischen Behörden hängen von dem je-weiligen Bereich ab, in dem die finanziellen Interessen der Gemeinschaften betroffen sein können.


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1. Kontrollbefugnisse im Bereich der Zölle

a) Die Generaldirektion für Zölle und Verbrauchssteuern (DGAIEC) als zuständige Behörde

Im Bereich der Zölle ist die Direcçaõ-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, die Generaldirektion für Zölle und Verbrauchs-steuern728, die für die „Durchführung von Kontrollen zuständige Behörde. Die Zuständigkeit der DGAIEC für die Durchführung von Kontrollen im Bereich der Zölle folgt aus dem Gesetzes-Dekret n.o 360/99729. Gemäß Art. 1 Gesetzes-Dekret n.o 360/99 ist es Aufgabe der DGAIEC, über die Außen-grenzen der Gemeinschaftsgebiets u.a. aus steuerlichen Gründen zu wachen und insbesondere gem. Art. 2 lit. b) Gesetzes-Dekret n.o 360/99 Kontrollen durchzuführen, um Betrug vorzubeugen und zu bekämpfen.

b) Exkurs: Der Aufbau der Generalverwaltung für Steuern und die Stellung der DGAIEC

Die DGAIEC ist Bestandteil der Administraçaõ-Geral Tributária, der Gene-ralverwaltung für Steuern730, die aus drei Generaldirektionen besteht: Zum einen die DGAIEC, die für die Kontrolle der Grenzen des Gebiets der Ge-meinschaft und des nationalen Zollgebiets aus Gründen der ordnungsgemä-ßen Erhebung der Zölle und Verbrauchssteuern zuständig ist. Daneben ist die Direcçaõ-Geral dos Impostos, die Generaldirektion für Steuern731, Teil der AGT. Die DGCI ist für die Anwendung der Finanzpolitik und für die Verwaltung der direkten und indirekten Steuern mit Ausnahme der Zölle und Verbrauchssteuern zuständig. Die dritte Behörde, die Bestandteil der AGT ist, ist die Direcçaõ-Geral da Informática e Apoio aos Serviços Tributários, die Generaldirektion für In-formatik und Unterstützung der Steuerdienste, deren Aufgabe neben der Un-terstützung der DGAIEC und DGCI in der Konzeptionierung, Entwicklung,

728 Im Folgenden als DGAIEC bezeichnet; die Direcçaõ-Geral im portugiesischen Be-

hördensystem könnte auch als Ministerial-Abteilung bezeichnet werden. Die DGAIEC ist eine Abteilung des Ministeriums der Finanzen.

729 Dec-Lei n.o 360/99 vom 16. September 1999, DR n.o 217, Serie A vom 16. September 1999, S. 6372ff., genehmigt den Aufbau der Generaldirektion für Zöl-le und Verbrauchssteuern (DGAIEC).

730 Im Folgenden als AGT bezeichnet. 731 Im Folgenden als DGCI bezeichnet.


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Implementation und Entwicklung von Informations- und Kommuni-kationstechnologien besteht.732 Die DGAIEC ist nach portugiesischem Recht die einzige Behörde, die für die Kontrollen im Bereich der Zölle zuständig ist.

c) Das anwendbare Verfahrensrecht Auf die von der DGAIEC durchzuführenden Kontrollen bei Wirtschaftsbe-teiligten im Bereich des Zolls findet das Regime Jurídico das Infracções Fis-cais e Aduaneiras733 Anwendung. Das RJIFA wurde durch Gesetzes-Dekret des Finanzministeriums734 im Jahre 1989 eingeführt, um die vorhergehenden Regelungen im Zollbereich, die aufgrund deren Verfassungswidrigkeit auf-gehoben wurden, zu ersetzen735.

aa) Der Anwendungsbereich des RJIFA Das RJIFA findet gem. Art. 1 Abs. 1 RJIFA auf alle Zuwiderhandlungen ge-gen zollrechtliche Vorschriften Anwendung, die u.a. auch steuerliche Vor-teile gewähren. Zu den steuerlichen Vorteilen gehören hierbei ebenfalls die Ausfuhrerstattungen736. Doch ist der Anwendungsbereich des RJIFA nicht nur auf die Verletzung solcher Vorschriften begrenzt, die steuerliche Vorteile gewähren. Gemäß Art. 1 Abs. 2 RJIFA findet das RJIFA auch auf alle Zuwi-derhandlungen gegen solche zollrechtlichen Vorschriften Anwendung, die, unabhängig von steuerlichen Leistungen, Pflichten begründen, Verfahren-serleichterungen einräumen, die Benutzung oder die Bestimmung von natio-nalen oder importierten Waren oder zum Export bestimmter Waren betref-fen. Der Begriff der zollrechtlichen Vorschriften ist ebenso wie der Begriff der Verletzung dieser Vorschriften in Art. 2 RJIFA legaldefiniert. Demnach um-fasst der Begriffe der zollrechtlichen Vorschriften alle Gesetze und Regelun-gen, die vom portugiesischen Staat oder von der Gemeinschaft erlassen

732 Siehe zu den Zuständigen der drei Generaldirektionen die Präambel des Dec-Lei

n.o 376/99 vom 21. September 1999, DR n.o 221, Serie A vom 21. September 1999, S. 6554ff., gründet die Generalverwaltung für Steuern.

733 Regelung über die Verletzung von Steuer- und Zollvorschriften, im Folgenden als RJIFA bezeichnet.

734 Dec-Lei n.o 376-A/89 vom 25. Oktober 1989 DR Serie A vom 25. Oktober 1989, no 246, S. 4732ff., genehmigt die juristische Regelung über die Verletzung von Steu-er- und Zollvorschriften [...].

735 Siehe hierzu die Präambel zum Dec-Lei n.o 376-A/89 vom 25. Oktober 1989, DR Serie A vom 25. Oktober 1989, no 246, S. 4732f.

736 Victorino, RJIFA, S. 16.


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worden sind und die sich auf den Im- oder Export von Waren oder mit der Zollverwaltung im Zusammenhang stehen. Die Verletzung der zollrechtli-chen Vorschriften muss sich gem. Art. 2 Abs. 1 lit. b) RJIFA gegen die vor-genannten Gesetze oder Regelungen beziehen. Ferner muss diese Verletzung rechtswidrig und schuldhaft begangen werden. Der Anwendungsbereich des RJIFA erstreckt sich somit auf alle zollrecht-lich relevante Sachverhalte.

bb) Rechtliche Einordnung der Zuwiderhandlungen Die Zuwiderhandlungen werden entsprechend den Vorschriften des RJIFA in Straftaten und Ordnungswidrigkeiten unterteilt737. Sofern eine Zuwider-handlung sowohl als Straftat als auch als Ordnungswidrigkeit anzusehen ist, ist gem. Art. 3 Abs. 2 RJIFA der Täter wegen der Straftat zu verurteilen, ohne dass sich diese Verurteilung auf etwaige im Ordnungswidrigkeiten-recht vorgesehene weitere Sanktionen auswirkt.

cc) Subsidiär anwendbares Recht Das RJIFA ordnet in Art. 4 die subsidiäre Anwendbarkeit des Strafgesetz-buches und der Strafprozessordnung sowie die dazu ergangenen weiteren Rechtsakte an, sofern die Verletzung der Zollvorschriften eine Straftat dar-stellt. Soweit es sich bei der Zuwiderhandlung um eine Ordnungswidrigkeit handelt, findet das Gesetzes-Dekret n.o 433/82738, eine dem deutschen Ge-setz über Ordnungswidrigkeiten vergleichbare Regelung, Anwendung.

c) Das Kontrollverfahren und die Befugnisse der DGAIEC im Ein-zelnen

Die Grundlegende Vorschrift für die Durchführung von Kontrollen bei Wirt-schaftsbeteiligten ist Art. 49 RJIFA. Nach dieser Vorschrift sind die Organe der sog. Zollpolizei739 für die Durchführung von Kontrollen zuständig, wo-bei als Organe der Zollpolizei gem. Art. 2 Abs. 1 lit. g) RJIFA sowohl die DGAIEC als auch die Guarda Fiscal740 anzusehen sind.

737 Gemäß Art. 3 Abs. 1 RJIFA sind Zuwiderhandlungen gegen zollrechtliche Vorschrif-

ten Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten. 738 Dec-Lei n.o 433/82 vom 27. Oktober 1982, DR Serie A vom 27. Oktober 1982,

no 249, S. 3552ff., errichtet die Ordnungswidrigkeit und bestimmt diesbezüglich das Verfahren.

739 In Deutschland: Zollkriminalamt. 740 Die Guarda Fiscal kann als Steuerpolizei bezeichnet werden.


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aa) Zugang zu Räumlichkeiten Den Organen der Zollpolizei wird durch Art. 49 Abs. 1 RJIFA die Befugnis eingeräumt, bestimmte Räumlichkeiten zum Zwecke der Vornahme von Kontrollen zu betreten. Zu diesen Räumlichkeiten zählen sämtliche Ge-schäftsräume des Wirtschaftsbeteiligten. Zu diesen Geschäfträumen gehören das Ladenlokal, Lager und geschlossene Grundstücke. Das Recht, die Geschäftsräume des Wirtschaftsbeteiligten zu betreten, um-fasst auch das Recht Durchsuchungen vorzunehmen. Dieses Durchsu-chungsrecht folgt aus dem Wortlaut des Art. 49 Abs. 1 RJIFA, der seinem Wortlaut nach den Organen der Zollpolizei die Befugnis einräumt, die Räumlichkeiten zu betreten, um Untersuchungen vorzunehmen. Ein solches Betretungsrecht würde ohne die Möglichkeit Durchsuchungen vorzunehmen seinem eigentlichen Sinn beraubt werden. Denn um Waren oder Geschäfts-bücher einsehen zu können, muss den zuständigen Behörden das Recht ein-geräumt werden, bei einer evtl. Nichtvorlage durch den Wirtschaftsteilneh-mer durch Durchsuchungen diese Unterlagen aufzufinden. Das Betretungs- und Durchsuchungsrecht hinsichtlich der Geschäftsräume umfasst auch das Recht, sämtliche Transportmittel des Wirtschaftsbeteilig-ten zu betreten und zu untersuchen. Die Privatwohnungen der von den Kontrollen Betroffenen sind gem. Art. 49 Abs. 1 a.E. RJIFA von dieser Befugnis ausgenommen. Insoweit besteht für diese privaten Wohnungen kein Betretungsrecht. Ein Betretungsrecht auf Grund einer richterlichen Anordnung ist nicht möglich, da gem. Art. 34 Abs. 2 Constituição da Republica Portuguesa741 Voraussetzung für das Betreten der gem. Art. 34 Abs. 1 CRP grundrechtlich geschützten Wohnung eine in einem Gesetz enthaltene Regelung ist, die den zuständigen „juristischen Au-toritäten“ ein solches Betretungsrecht ausdrücklich einräumt742. Da das RJIFA keine solche Regelung enthält, ist die Privatwohnung vor entspre-chenden Betretungen und Durchsuchungen geschützt. Eine subsidiäre Anwendbarkeit der Strafprozessordnung, des Código de Processo Penal743, scheidet ebenfalls aus. Zwar ist gem. Art. 4 lit. a RJIFA im Falle von Straftaten das CPP und im Falle von Ordnungswidrigkeiten das

741 Verfassung der portugiesischen Republik in der Fassung von 1997, im Folgenden:

CRP. 742 Siehe Rebelo de Sousa/de Melo Alexandrino, CRP, Art. 34, S. 124f. 743 Strafprozessordnung; im Folgenden CPP.


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Gesetzesdekret n.o 433/82, das gem. Art. 32 wiederum auf das CPP ver-weist, subsidiär anwendbar, so dass man an eine richterlich angeordnete Durchsuchung der Privaträume gem. Art. 177 CPP denken könnte. Dies würde jedoch der Systematik der gesetzlichen Regelung wiedersprechen. Eine subsidiäre Anwendbarkeit käme nur dann in Betracht, wenn das RJIFA keinerlei Regelung über Betretungen und Durchsuchungen enthalten würde. Soweit aber eine gesetzliche Regelung vorhanden ist, schließt diese die An-wendbarkeit des CPP aus. Dies deckt sich mit dem Willen des portugiesischen Verfassungsgebers, der einen umfassenden Schutz der Privaträume sicherstellen und nur in be-stimmten Ausnahmefällen eine Verletzung derselben zulassen wollte. Aus diesem Grund müssen die Fälle, in denen eine Durchsuchung stattfinden soll auch explizit in der jeweiligen Norm aufgeführt werden.

bb) Zugang zu Informationen Ebenso wie das Betretungs- und Durchsuchungsrecht, ist die Befugnis der Beamten des DGAIEC zur Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen zum Zwecke der Prüfung in Art. 49 Abs. 1 RJIFA geregelt.

(1) Befugnis zur Einsichtnahme in Unterlagen Aufgrund des Art. 49 Abs. 1 RJIFA wird den Beamten des DGAIEC die Be-fugnis eingeräumt, in sämtliche Geschäftsunterlagen und Dokumente einzu-sehen, die für die Durchführung der Prüfung bzw. Untersuchung notwendig sind. Darüber hinaus können die Beamten in die vorgenannten Unterlagen einsehen, sofern dies für die Durchführung präventiver Maßnahmen erfor-derlich ist.

(2) Befugnis zur Anfertigung von Kopien Hinsichtlich einer Befugnis zur Anfertigung von Kopien findet sich in der RJIFA keinerlei Rechtsgrundlage. Jedoch ist zu beachten, dass gem. Art. 49 Abs. 4 RJIFA die Kontrolle, sofern sie vor Anbruch der Dunkelheit begon-nen hat, solange während der Nachtzeit durchgeführt werden kann, wie es für die Durchführung der Kontrolle notwendig ist. Aus dieser Möglichkeit, die Kontrolle und Überprüfungen ohne Unterbre-chungen durchzuführen, ließe sich schließen, dass den Beamten nicht die Möglichkeit eingeräumt werden soll, Kopien der Geschäftsunterlagen und anderer Dokumente anzufertigen. Dies würde jedoch dem Sinn der Regelung des Art. 49 Abs. 4 RJIFA wider-sprechen, denn durch die Möglichkeit, die Kontrollen ohne Unterbrechun-


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gen durchzuführen soll vermieden werden, dass Unterlagen oder auch zu kontrollierende Waren während der Nachtzeit beiseite geschafft werden.

2. Kontrollbefugnisse im Bereich des EAGFL, Abteilung Ga-rantie

Im Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie verteilt sich die Zuständigkeit für die Verwaltung und Auszahlung der Gelder und die Durchführung der Kontrollen auf mehrere Behörden. Aufgrund dieser verschiedenen Zustän-digkeiten sind auch verschiedene Rechtsvorschriften auf die jeweiligen Kontrollen bzw. Überprüfungen anwendbar. Die Zuständigkeit der jeweili-gen Behörden hängt davon ab, welche Maßnahmen vom EAGFL, Abteilung Garantie, gefördert werden.

a) Ausfuhrerstattungen Im Bereich der Ausfuhrerstattungen sind in Portugal zwei verschiedene Be-hörden tätig. Zum einen werden die Ausfuhrerstattungen von einer Behörde, ähnlich einer deutschen Bundesanstalt, verwaltet und ausgezahlt, die sich kurz INGA nennt. Neben der INGA ist auch noch die DGAIEC, die General-Direktion für Ver-brauchssteuern und Zölle in diesem Sektor tätig. Die jeweiligen Zuständig-keiten und Tätigkeitsbereiche sollen im Folgenden dargestellt werden.

aa) Die Auszahlungsbehörde - INGA Die Gelder des EAGFL, Abteilung Garantie, werden in Portugal von dem Nationalen Institut für Intervention und landwirtschaftliche Garantie744, dem INGA, verwaltet und ausgezahlt. Das INGA wurde im Jahre 1986 gegründet und ist heute ein selbständiges Organ, dass gem. Art. 3 Abs. 1 Gesetzes-De-kret n.o 78/98745 unter der Aufsicht des Ministeriums für Finanzen und des Ministeriums für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei steht. Dem INGA kommt beispielsweise im Rahmen der Ausfuhrerstattungen hauptsächlich die Aufgabe zu, die Anträge auf Zahlung von Ausfuhrerstat-

744 Instituto Nacional de Intervençaõ e Garantia Agricola, im Folgenden als INGA be-

zeichnet. 745 Dec-Lei no 78/98 vom 27. März 1998, DR Serie A vom 27. März 1998, no 73,

S. 1383ff., genehmigt das organische Statut des Nationalen Instituts für Intervention und landwirtschaftliche Garantie, juristische Person des öffentlichen Rechts, ausges-tattet mit administrativer und finanzieller Autonomie [...].


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tung entgegenzunehmen und zu bearbeiten746. Im Rahmen dieser Bearbei-tung überprüft es die Richtigkeit der vorgelegten Dokumente. Weitere Überprüfungen, z.B. die körperliche Kontrolle der zur Ausfuhr an-gemeldeten Waren, nimmt das INGA in der Praxis selbst nicht vor. Neben der Funktion als Auszahlungsbehörde ist das INGA auch die Koordi-nierungsstelle für die weiteren Kontrollen im Rahmen der Ausfuhrerstattun-gen. Für die Durchführung weiterer Kontrollen, beispielsweise körperlicher Warenkontrollen, bedient sich das INGA der DGAIEC. Die Zuhilfenahme anderer Behörden durch das INGA folgt aus Art. 6 lit. f) Gesetzes-Dekret n.o

78/98, wonach es Aufgabe des INGA ist, die Arbeiten der nationalen Stellen im Hinblick auf Kontrollen zu koordinieren747.

bb) Die Kontrollbehörde - DGAIEC Da das INGA nicht selbständig Kontrollen vornimmt, sondern seine Tätig-keit vielmehr darauf beschränkt ist, die Richtigkeit der vorgelegten Doku-mente zu überprüfen, müssen die Kontrollen der Wirtschaftsteilnehmer durch andere Behörden durchgeführt werden. Zu diesem Zweck bedient sich das INGA in der Praxis der DGAIEC, da die DGAIEC über das notwendige Personal und Erfahrung für die Durchführung der Überprüfungen und Kon-trollen vor Ort besitzt.

b) Flankierende Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft Mit der Reform der GAP von 1992748 sind die flankierenden Maßnahmen Umweltschutz in der Landwirtschaft, Vorruhestand und Aufforstung einge-führt worden. Die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den flankie-renden Maßnahmen und auch den sonstigen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums außerhalb von Ziel-1-Regionen gem. Verordnung

746 Vgl. Art. 5 Dec-Lei n.o 78/98 vom 27. März 1998: „Das INGA ist das verantwortli-

che Organ für die Anwendung und Finanzierung der landwirtschaftlichen Ausrich-tungs-, Regulierungs- und Interventionsmaßnahmen auf nationaler und Gemein-schaftsebene und übt die Funktion als Auszahlungsorgan aus...“; „...es ist Koordi-nierungsorgan für die Ausgaben, die von der Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds finanziert werden (EAGFL - Garantie), im Hin-blick auf die Verordnung Nr. 729/70... und Verordnung Nr. 1663/95...“.

747 Vgl. Art. 6 lit. f) Dec-Lei n.o 78/98: „Unter Berücksichtigung der Verwirklichung seiner Aufgabe, obliegt es dem INGA: ...Die Tätigkeiten der nationalen Organe in Bezug auf Zahlungen, Überprüfungen und Anwendung der Fonds des EGAFL, Abt. Garantie und der Verfahren hinsichtlich Betrug und Unregelmäßigkeiten zu koordi-nieren.“

748 Zur Reform der GAP siehe Cunha, A agricultura europeia na encruzilhada, S. 29ff.


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(EG) Nr. 1257/1999 erfolgt aus dem EAGFL, Abteilung Garantie. Die fi-nanzielle Beteiligung an den flankierenden Maßnahmen in Ziel-1-Regionen erfolgt ebenfalls aus dem EGAFL, Abteilung Garantie749. Mit Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1999750 sind die Regionen Norte, Centro, Alentejo, Algrave, Açores und Madeira, also ganz Portugal, als unter Ziel 1 der Strukturfonds fallende Regionen NUTS II für den Zeit-raum vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2006 eingestuft worden. Somit werden die flankierenden Maßnahmen für Portugal aus dem EAGFL, Ab-teilung Garantie finanziert.

aa) Die zuständigen Behörden - INGA und IFADAP Die in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vorgesehenen Maßnahmen wer-den in Portugal durch den Plan zur ländlichen Entwicklung, kurz RURIS genannt, umgesetzt und verwirklicht. Die Durchführung von RURIS wird durch das Gesetzes-Dekret no 8/2001751 geregelt. ist Durch dieses Gesetzes-Dekret sollen auch die flankierenden Maßnahmen durchgeführt werden. Zu diesem Zweck räumt Art. 3 Gesetzes-Dekret no 8/2001 dem Minister für Landwirtschaft und regionale Entwick-lung die Befugnis ein, durch den Erlass von Verwaltungsverordnungen die Durchführung dieser Maßnahmen, beispielsweise zur Verbesserung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft, die sog. Agrarumweltmaßnahmen, zu regeln. Die Durchführung der Agrarumweltmaßnahmen werden durch die Verwal-tungsverordnung no 475/2001 des Landwirtschaftsministers752 geregelt. Durch diese Verwaltungsverordnung können Landwirten Beihilfen gewährt

749 Siehe Erwägungsgründe 45 und 46 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vom 17. Mai

1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäi-schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 80, 83.

750 Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1999 mit dem Verzeichnis der unter Ziel 1 der Strukturfonds fallenden Regionen für den Zeitraum 2000 bis 2006 (1999/502/EG), ABl. Nr. L 194 vom 27.07.1999, S. 53ff.

751 Gesetzes-Dekret no 8/2001 vom 22. Januar 2001, DR Serie A vom 22. Januar 2001, no 18, S. 314ff.; bestimmt die allgemeinen Reglungen, die auf den Plan zur Entwick-lung des ländlichen Raums, im Folgenden als RURIS bezeichnet, anwendbar sind.

752 Verwaltungsverordnung no 475/2001 vom 10. Mai 2001, DR Serie B vom 10. Mai 2001, no 108, S. 2751ff.; genehmigt und veröffentlicht im Anhang die Verordnung ü-ber die Anwendung der Agrarumweltmaßnahmen des Plans für die Entwicklung des ländlichen Raums (RURIS).


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werden, soweit sie sich beispielsweise verpflichten, bestimmte biologische Anbaumethoden anzuwenden753. Gemäß Art. 85 Abs. 3 Verwaltungsverord-nung no 475/2001 ist es Aufgabe der Finanzierungsanstalt für Beihilfen zur Entwicklung der Landwirtschaft und Fischerei754 die Beihilfen auszuzahlen. Die Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der finanzierten Maß-nahmen obliegt gem. Art. 13 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 8/2001 sowohl der IFADAP als auch dem INGA. Die von diesen beiden Behörden unter gegen-seitiger Abstimmung durchzuführenden Kontrollen beinhalten Verwaltungs-kontrollen und Vor-Ort-Kontrollen. Neben der Überprüfung der Anträge sollen die Projekte auch hinsichtlich der finanziellen Verwendung der Mittel und der Buchhaltung kontrolliert werden, wobei, dem Wortlaut des Art. 13 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 8/2001 zufolge, die Kontrollen vor allem im Hin-blick auf die Überprüfung des Bestehens und der Einhaltung der Projektzu-gangsbestimmungen, die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen und die Realisierung der Investitionen erfolgen sollen.

bb) Das anwendbare Verfahrensrecht Das für die Kontrollen der IFADAP und des INGA anwendbare Verfahrens-recht ist das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht, da im Gegensatz zur Generaldirektion für Zölle und Verbrauchssteuern, DGAIEC, für diese bei-den Behörden keine spezialgesetzlichen Regelungen, wie beispielsweise das RJIFA, bestehen und auch aus den Statuten der IFADAP, anerkannt durch das Gesetzes-Dekret n.o 414/93755, oder des INGA, welches durch das Ge-setzes-Dekret no 78/98 gegründet wurde, keine spezialgesetzlichen Verfah-rensvorschriften für die Durchführung von Kontrollen geschaffen worden sind. Somit haben sich die Kontrollen dieser beiden Behörden nach den allgemei-nen Verfahrensvorschriften zu richten. Die IFADAP und das INGA sind keine Behörden, deren Tätigkeit auf die Ermittlung und Aufklärung von Straftaten gerichtet ist. Vielmehr ist ihre Tätigkeit u.a. darauf gerichtet, die mit Hilfe gemeinschaftlicher Beihilfen

753 Vgl. Art. 24 Verwaltungsverordnung no 475/2001. 754 Instituto de Financiamento de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas,

im Folgenden als IFADAP bezeichnet. 755 Gesetzes-Dekret no 414/93 vom 23. Dezember 1993, DR Serie A vom 23. Dezember

1993, no 298, S. 7132ff., genehmigt das Statut der Finanzierungsanstalt für Beihilfen zur Entwicklung der Landwirtschaft und Fischerei (IFADAP) im Anhang zum vorlie-genden Rechtsakt. Die Anstalt verfügt über folgende Organe: den Verwaltungsrat, den allgemeinen Rat und die Kontrollkommission.


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finanzierten Aktionen und Projekte des EAGFL, Abt. Garantie durchzufüh-ren und zu kontrollieren. Die Tätigkeit der IFADAP und des INGA be-schränkt sich somit ausschließlich auf den administrativen Bereich. Da Spe-zialregelungen nicht bestehen ist somit das Allgemeine Verwaltungsverfah-rensgesetz, das Código do Procedimento Administrativo, anwendbar756.

(1) Der Anwendungsbereich des CPA Das CPA, welches durch das Gesetzes-Dekret n.o 442/91757 anerkannt und durch das Gesetzes-Dekret n.o 6/96758 geändert wurde, findet gem. Art. 2 Abs. 1 CPA auf alle Organe der öffentlichen Verwaltung Anwendung, die Akte im Bereich der öffentlichen Verwaltung erlassen. Organe i.S.d. Abs. 1 sind gem. Art. 2 Abs. 2 CPA i.V.m. Art. 13 CPA alle Organe des Staates o-der der autonomen Gebiete759, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Fer-ner zählen zu den Organen der öffentlichen Verwaltung die Organe der öf-fentlichen Institute und Vereinigungen und die Organe der kommunalen Körperschaften einschließlich ihrer Vereinigungen und Verbände. Das CPA entspricht seinem Anwendungsbereich der Konzeption des deutschen Ver-waltungsverfahrensgesetzes, der gem. § 1 VwVfG auf die öffent-lich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Anwendung findet, wobei Behörde i.S.d. VwVfG gem. § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle ist, die Aufga-ben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt760. Die IFADAP ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt und damit Organ der öf-fentlichen Verwaltung i.S.d. Art. 2 Abs. 2 lit. b) CPA. Die Aufgabe der IFADAP, die darin besteht, die mit gemeinschaftlichen und nationalen Bei-hilfen finanzierten Projekte und Aktionen in den Bereichen Landwirtschaft und Fischerei durchzuführen, stellt eine Aufgabe der öffentlichen Verwal-tung dar, so dass das CPA auf die Tätigkeit der IFADAP anwendbar ist.

756 Código do Procedimento Administrativo, im Folgenden als CPA bezeichnet. 757 Dec-Lei n.o 442/91 vom 15. November 1991, DR Serie A vom 15. November 1991,

no 263, S. 5852ff., genehmigt das Verwaltungsverfahrensgesetz, das im Anhang zum vorliegenden Gesetzes-Dekret bekannt gemacht wird, welches zum Ziel hat, das Vor-gehen der Verwaltung gegenüber den Privaten rechtlich zu regeln. [...].

758 Dec-Lei n.o 6/96 vom 31. Januar 1996, DR Serie A vom 31. Januar 1996, no 26, S. 168ff., überarbeitet das Verwaltungsverfahrensgesetz (CPA), genehmigt durch das Gesetzes-Dekret n.o 442/91 vom 15. November 1991 [...].

759 Zu den autonomen Gebieten Portugals gehören die Azoren und die Kapverdischen Inseln.

760 Vgl. z.B. Kopp/Schenke, VwVfG, § 1 Rn. 1ff.


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(2) Die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts Das Verwaltungsverfahrensrecht sieht in seinem Allgemeinen Teil einige für die gesamte Verwaltung geltende allgemeine Grundsätze vor761. Zu diesen Grundsätzen gehören das Prinzip der Gesetzmäßigkeit762, das Prinzip der Verfolgung des öffentlichen Interesses und des Schutzes der Rechte und der Interessen des Bürgers763, das Prinzip der Gleichheit und der Verhältnismä-ßigkeit764, die Prinzipien der Gerechtigkeit und Unparteilichkeit765, das Prin-zip der Zusammenarbeit der Verwaltung mit den Privaten766, das Prinzip der Beteiligung767, das Prinzip der Entscheidung768, das Prinzip Entbürokratisie-

761 Sousa, Direito Administrativo, S. 166ff. 762 Art. 3 Abs. 1 CPA; diese Vorschrift ist vergleichbar mit Art. 20 Abs. 3 GG. 763 Art. 4 CPA: „Es ist Aufgabe der Verwaltungsorgane, das öffentliche Interesse unter

Berücksichtigung der Rechte und der rechtlich geschützten Interessen der Bürger zu verfolgen“.

764 Art. 5 Abs. 1 CPA ordnet das dem Art. 3 Abs. 3 GG ähnlichlautende Gleichbehand-lungsgebot an; Art. 5 Abs. 2 CPA bestimmt, das Entscheidungen der Verwaltung, die mit subjektiven Rechten oder rechtlich geschützten Interessen Privater kollidieren, adäquat und verhältnismäßig im Hinblick auf das verfolgte Ziel sein müssen.

765 Nach Art. 6 CPA hat sich die Verwaltung in Ausübung ihrer Tätigkeit gegenüber allen, mit denen sie in Verbindung tritt, gerecht und unparteilich zu verhalten.

766 Das in Art. 7 CPA verankerte Prinzip der Zusammenarbeit verpflichtet die Behörden u.a., den Privaten die Informationen und Erläuterungen zu geben, die diese betreffen.

767 Gemäß dem in Art. 8 CPA niedergelegten Prinzip der Beteiligung haben die Behör-den die Beteiligung der Privaten und der Verbände, die deren Interessen wahrneh-men, an der Entscheidungsfindung - vor allem durch die gesetzlich vorgesehene An-hörung - sicher zu stellen.

768 Die Verwaltungsbehörden sind gem. Art. 9 Abs. 1 CPA verpflichtet, sich zu allen in ihren Kompetenzbereich fallenden Angelegenheiten, insb. über jegliche Petitionen, Beschwerden oder Gegendarstellungen, die sich auf die Verteidigung der Verfassung oder der Gesetze beziehen oder von allgemeinem Interesse sind. Eine Entscheidung ist gem. Abs.2 nur dann nicht notwendig, wenn die Behörde innerhalb der vergange-nen zwei Jahre bereits einen Verwaltungsakt über den gleichen Antrag des selben Antragsstellers und den gleichen Grundlagen erlassen hat.


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rung und Effizienz769, das Prinzip der Unentgeltlichkeit770 und das Prinzip des Zugangs zur Verwaltungsgerichtsbarkeit771.

(a) Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Das in Art. 3 Abs. 1 CPA verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Ver-waltung folgt aus der gleichlautenden Verpflichtung aus dem Art. 266 Abs. 2 CRP772. Entsprechend dem deutschen Verständnis des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung773 gilt ebenfalls im portugiesischen Verwaltungsrecht der Grundsatz, dass die öffentliche Verwaltung als Bestandteil des Staates die ihr übertragene Staatsgewalt nur insoweit ausüben darf, wie es ihr die recht-lichen Vorgaben gestatten774. Mit anderen Worten, das Gesetz bestimmt den Umfang der Befugnisse und auch deren Begrenzung.775 Aus diesem Um-stand erfolgt die Notwendigkeit des Bestehens einer gesetzlich normierten Ermächtigungsgrundlage, die den zuständigen Verwaltungsbehörden aus-drücklich die Befugnis einräumt, bei Wirtschaftsbeteiligten Kontrollen vor-zunehmen. Ferner sind bei der Vornahme und Durchführung dieser Kontrollen die ein-schlägigen gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere evtl. bestehendes hö-herrangiges Recht, zu beachten776.

769 Art. 10 CPA stellt die Forderung auf, die Verwaltungsorganisation dem Bürger nahe

zu bringen, um dadurch auch die Verfahrensbeschleunigung, die Ökonomie und die Effizienz ihrer Entscheidungen zu steigern.

770 Das in Art. 11 CPA verankerte Prinzip der Unentgeltlichkeit besagt, dass das Verwal-tungsverfahren kostenlos ist, es sei denn in speziellen Vorschriften ist die Erhebung einer Gebühr oder die Erstattung der Kosten der Verwaltung vorgesehen.

771 Den Privaten wird in Art. 12 CPA der Zugang zu der Verwaltungsgerichtsbarkeit sichergestellt, um diesen die Möglichkeit zu geben, die Maßnahmen der Verwaltung gerichtlich überprüfen zu lassen.

772 Rebelo de Sousa/de Melo Alexandrino, CRP, Art. 266, S. 396; sie auch Soares, Prin-cipio da Legalidade e Administração Constitutiva, BFDUC 1981, Separata, S. 160ff.

773 Vgl. z.B. BVerfGE 6, 32, 43; E 38, 348, 368; Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundge-setz, Art. 20, Rn. 1038; Stern, Staatsrecht, Bd. I, S. 801ff.

774 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 20; siehe auch Santos Botel-ho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 3, Rn. 5.

775 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 20. 776 Vgl. Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Ad-

ministrativo, Art. 3, Rn. 5ff.


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(b) Das Prinzip der Verfolgung des öffentlichen Interesses Die Definition des Begriffes „öffentliches Interesse“ i.S. dieses Prinzips, welches ebenfalls in Art. 266 Abs. 1 CRP normiert wird, erfolgt in aller Re-gel durch die politischen Organe des Staates777. Das öffentliche Interesse stellt sich hierbei als das Interesse einer Gemein-schaft verbunden mit dessen kollektiven Bedürfnissen dar. Aufgrund des Prinzips der Gewaltenteilung versteht es sich, dass es Aufgabe der Gesetz-gebung ist, das öffentliche Interesse zu definieren, welches dann von den Organen der Verwaltung zu verfolgen und zu realisieren ist778. In der Praxis bedeutet dieses Prinzip, dass ein durch die Verwaltungsorgane erlassener Verwaltungsakt aufgehoben werden kann, sofern die Motive zum Erlass dieses Verwaltungsakt nicht im Einklang mit den im ermächtigenden Gesetz vorgesehenen Erwägungen für die Verleihung der Befugnis zum Er-lass von Verwaltungsakten in Einklang stehen779.

(c) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip Dieses Prinzip findet sich, wie die beiden zuvor genannten Prinzipien, eben-falls in der Verfassung wieder. Gemäß Art. 266 Abs. 2 CRP haben sich die Beamten der öffentlichen Verwaltung bei der Ausübung ihrer Befugnisse an das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu halten780. Dieses Prinzip gliedert sich, ähnlich dem deutschen Verständnis des Verhält-nismäßigkeitsgrundsatzes, in Erforderlichkeit, Adäquanz und Verhältnismä-ßigkeit im engeren Sinne781. Unter Erforderlichkeit i.S.d. Prinzips wird die Notwendigkeit des Vorgehens der Verwaltungsbehörde zur Verfolgung des öffentlichen Interesses verstan-den. Unter dem Gesichtspunkt der Adäquanz wird das Verhältnis des Vorge-hens der Behörde im Hinblick auf das öffentliche Interesse untersucht.

777 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 21f. 778 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 62. 779 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 21f. 780 Francisco de Sousa, Princípio da Proporcionalidade, Policia Portuguesa 1998,

no 113, S. 15; siehe auch: Canotilho/Moeira, CRP, S. 152 und 924ff. 781 Das portugiesische Verständnis des Verhältnismäßigkeitsprinzips basiert vor allem

auf den hierzu entwickelten deutschen rechtswissenschaftlichen Lehren, siehe z.B. Francisco de Sousa, Princípio da Proporcionalidade, Policia Portuguesa 1998, no 113, S. 15, 18 m.w.N. auf beispielsweise Badura, Staatsrecht, S. 105ff.


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Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne wird z.T. auch als Prüfung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses verstanden782; mit anderen Worten als das Be-stehen einer Verhältnismäßigkeit zwischen den Vorteilen, die sich aus der Verfolgung des öffentlichen Interesses und aus den Nachteilen, die den Be-lastungen des privaten Interessen innewohnen783. Im Ergebnis besteht in der portugiesischen Literatur und Rechtsprechung Einigkeit, dass sich die Verhältnismäßigkeit anhand des Verhältnisses zwi-schen Gesetzeszweck und Zweck des Verwaltungshandelns, zwischen Ge-setzeszweck und dem zur dessen Erreichung ausgewählten Mittels sowie den tatsächlichen Umständen die dem Verwaltungshandeln und den von der Verwaltung getroffenen Maßnahmen zugrunde liegen, messen lassen muss784.

(d) Die Prinzipien der Gerechtigkeit und Unparteilichkeit Der Grundsatz der Unparteilichkeit, an die die Verwaltungsbehörden gem. Art. 6 CPA gebunden sind, bedeutet, dass die Organe der öffentlichen Ver-waltung bei der Ausübung ihrer Aufgaben und Befugnisse das öffentliche Interesse und die gesetzlich vorgesehenen Kriterien zu berücksichtigen ha-ben, unabhängig von der jeweils persönlichen Einstellung und Ansicht des jeweiligen Amtsinhabers. Die Organe der öffentlichen Verwaltung sollen im Verhältnis zum Bürger Dritte sein, die ihre Aufgaben und Pflichten frei und unparteilich wahrnehmen785. Um die Unparteilichkeit der Beamten sicherzustellen, sieht das CPA in Art. 44 - ebenso wie das VwVfG786 - vor, dass in bestimmten Fällen der zustän-dige Beamte bzw. Sachbearbeiter sich wegen Befangenheit nicht am Ver-waltungsverfahren für die Behörde beteiligen darf. Das Vorliegen einer der Voraussetzungen des Art. 44 CPA, beispielsweise wenn der Beamte oder Sachbearbeiter ein eigenes persönliches Interesse oder ein Interesse als Ver-walter einer anderen Person an dem Fall hat oder mit dem Betroffenen ver-heiratet ist, schreibt zwingend die Nichtbeteiligung des Betroffenen vor. In-soweit handelt es sich um eine gebundene und von Gesetz zwingend vorge-sehene Folge. Anders stellt sich die Situation bei „abgeschwächten“ Ver-

782 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 80. 783 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 80; Francisco de Sousa, Princípio

da Proporcionalidade, Policia Portuguesa 1998, no 113, S. 15, 17. 784 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 5, Rn. 9ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen zur Literatur und Rspr. 785 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 24. 786 Siehe § 20 VwVfG, wonach sich bestimmte Personen nicht am Verwaltungs-

verfahren beteiligen dürfen.


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wandtschaftsverhältnissen dar. In diesen Fällen ist der Beamte berechtigt, sich gem. Art. 48 CPA für befangen erklären zu lassen, wobei es sich hier um keine zwingende Folge handelt. Die Bedeutung dieses Grundsatzes für die OLAF-Kontrollen kann aber als geradezu unbedeutend angesehen werden.

(e) Der Grundsatz des guten Glaubens Der durch das Gesetzes-Dekret n.o 6/96 in Art. 6-A CPA eingefügte Grund-satz des guten Glaubens ist ein in der gesamten portugiesischen Rechtsord-nung geltender allgemeiner Rechtsgrundsatz787. Durch die Einfügung dieser Bestimmung wollte der portugiesische Gesetzgeber die Geltung dieses Rechtsgrundsatzes auch im Verwaltungsrecht verdeutlichen788. Letztlich be-inhaltet der Grundsatz des guten Glaubens die allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit789.

(f) Das Prinzip der Zusammenarbeit Aus dem in Art. 7 CPA niedergelegten Grundsatz der Verwaltung folgt ins-besondere die Verpflichtung der Behörden, gem. Art. 7 Abs. 1 lit. a) CPA dem Bürger diejenigen Informationen und Erläuterungen zur Verfügung zu stellen, die ihn betreffen. Diese Verpflichtung, die als Bestandteil der in Art. 65 CPA normierten Vorstellung von einer offenen Verwaltung angesehen wird, wird bereits durch Art. 268 Abs. 1 CRP sichergestellt und stellt eine Verfahrensgarantie des Bürgers im Verwaltungsverfahren dar790.

(3) Der Ablauf des Verwaltungsverfahrens nach dem CPA Das Verwaltungsverfahren nach portugiesischem Recht beginnt gem. Art. 54 CPA entweder von Amts wegen oder auf Antrag eines Beteiligten791. Sofern das Verfahren von Amts wegen eröffnet wird, sind diejenigen Personen von dem Beginn des Verfahrens gem. Art. 55 Abs. 1 CPA in Kenntnis zu setzen, deren Rechte oder rechtlich geschützten Interessen durch Verfahrenshand-lungen verletzt werden könnten und die zu diesem Zeitpunkt bereits na-mentlich festgestellt werden können.

787 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 27. 788 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 6-A, Rn. 1. 789 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 6-A, Rn. 3. 790 Fontes, O Código do Procedimento Administrativo, S. 28; Santos Botelho/Pires E-

steves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 7, Rn. 2. 791 Art. 54 CPA spricht hierbei vom Beteiligten als „Interessierten“.


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Die Mitteilung über die Verfahrenseinleitung muss dabei gem. Art. 55 Abs. 3 CPA die Behörde, die den Beginn des Verfahrens angeordnet hat, das Da-tum der Einleitung und die Dienststelle, die das Verfahren bearbeitet, be-zeichnen. Eine Unterrichtung der Betroffenen kann gem. Art. 55 Abs. 2 CPA unterbleiben, sofern eine gesetzliche Regelung von einer entsprechenden Unterrichtung absieht oder wenn eine Unterrichtung die Vertraulichkeit der zu untersuchenden Materie verletzen könnte792. Die Pflicht zur Unterrichtung der Betroffenen von dem Beginn des Verwal-tungsverfahrens stellt eine Ausprägung der Verteidigungsrechte dar. Bereits zu diesem Zeitpunkt sollen sich die möglicherweise Betroffenen auf das Verfahren und somit auf eine evtl. notwendige Verteidigung vorbereiten können793. Nach der Einleitung des Verfahrens können die Organe der Verwaltung, gleich ob das Verfahren von Amts wegen oder auf Antrag hin eröffnet wor-den ist, gem. Art. 56 CPA die erforderlichen und - aus der Sicht der Behörde - sachdienlichen Maßnahmen treffen, um mit der Untersuchung des Falles zu beginnen. Insofern findet sich in dieser Norm der auch im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht geltende Untersuchungsgrundsatz wieder, wo-nach den Verwaltungsbehörden im Rahmen der Untersuchung des Einzel-falles eine aktive Rolle im Hinblick auf die Findung und Beschaffung von Beweismitteln zu kommt794. Diese Maßnahmen können sich auch auf Um-stände beziehen, die in den Anträgen auf Verfahrenseröffnung nicht genannt worden sind795. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Behörden gem. Art. 57 CPA zur Verfahrensbeschleunigung verpflichtet sind. Diese Pflicht zur Be-schleunigung des Verwaltungsverfahrens beizutragen, beinhaltet zum einen die Pflicht bzw. das Recht, alles zu vermeiden und zu versagen, was sich als unsachlich und verzögernd darstellt. Andererseits sollen alle notwendigen Maßnahmen angeordnet und gefördert werden, die dem Verfahrensfortgang dienlich sind und zur richtigen Entscheidung führen. Damit soll sicherge-stellt werden, dass die Behörden nicht an einen starren Formalismus gebun-

792 Vgl. Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Ad-

ministrativo, Art. 55, Rn. 3f. 793 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento

Administrativo, Art. 55, Rn. 1. 794 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento

Administrativo, Art. 56, Rn. 2f. 795 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento

Administrativo, Art. 56, Rn. 2.


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den sind796, was eine Behinderung der Entscheidungsfindung und eine Ver-zögerung eines schnellen (und gerechten) Abschluss des Verfahrens bedeu-ten könnte. Abgesichert wird dieser Beschleunigungsgrundsatz durch die allgemeine Frist des Art. 58 Abs. 1 CPA, nach der das Verfahren nach 90 Tagen abge-schlossen werden muss, es sei denn, es gelten andere speziellere gesetzliche Vorschriften oder eine andere Frist sei aus besonderen Umständen ange-bracht.

(4) Die für die Kontrollen relevanten Verfahrensvorschriften (a) Handlungsformen der Verwaltung Das portugiesische Verwaltungsverfahrensrecht unterscheidet zwischen drei verschiedenen Handlungsformen der Verwaltung: Zum einen kann die Ver-waltungsbehörde gem. Art. 114 ff. CPA Verordnungen erlassen. Neben den Verordnungen kann die Verwaltung gem. Art. 178 ff. CPA auch Verwal-tungsverträge abschließen. Wichtigste Handlungsform der Verwaltungsbe-hörden ist jedoch der Verwaltungsakt, der in Art. 120 ff. CPA geregelt ist. Der Begriff des Verwaltungsaktes im portugiesischen Verwaltungsrecht deckt sich mit dem des deutschen Verwaltungsaktes gem. § 35 VwVfG. Ein Verwaltungsakt i.S.d. Art. 120 CPA ist die Entscheidung einer Behörde, die, auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt797, darauf abzielt, rechtliche Wirkungen in einer individuellen und konkreten Situation zu erzeugen798.

(b) Kontrollen als Verwaltungsakt Die Entscheidungen, Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten durchzuführen, könnten Verwaltungsakte i.S.d. CPA darstellen. Voraussetzung hierfür wäre, dass die Kontrollen die Merkmale des Verwaltungsaktes i.S.d. Art. 120 CPA erfüllen.

(aa) Entscheidung Unter einer Entscheidung i.S.d. Art. 120 CPA ist die Lösung einer bestimm-ten Angelegenheit oder die Definition des geltenden Rechts für einen kon-

796 Anders als im angloamerikanischen Rechtssystem, wo den prozessualen Vorschriften

große Beachtung geschenkt wird, soll im portugiesischen Verwaltungsverfahren der Schwerpunkt in der materiellen Entscheidung liegen.

797 Der portugiesische Wortlaut spricht hier von, Entscheidungen, die unter dem Schutz von Normen des öffentlichen Rechts erlassen werden.

798 Caetano, Principios fundamentais, S. 105ff.; siehe auch Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 428.


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kreten Fall zu verstehen799. Der Begriff der „Entscheidung“ dient zur Ab-grenzung des Verwaltungsaktes von der bloßen Wissenserklärung bzw. Aus-kunft800. Die Wissenserklärung bzw. Auskunft ist dadurch gekennzeichnet, dass die Behörde durch diese nur ihre Meinung bzw. ihr Verständnis zu einer bestimmten Rechtsfrage oder zu bestimmten Tatsachen äußert801. Insoweit ähnelt dieses Merkmal den Begriffsmerkmalen der „Maßnahme“ und der „Regelung“ des § 35 VwVfG. Während im deutschen Verwaltungsrecht zwischen der „Maßnahme“ - im Sinne einer Willensbildung und Willensäu-ßerung802 - und der „Regelung“ - als verwaltungsrechtliche Willenserklä-rung, die einseitig, rechtsverbindlich und Rechtsfolgen festlegend einen Le-benssachverhalt ordnet803 - unterschieden wird, kann der Begriff der „Ent-scheidung“ i.S.d. Art. 120 CPA als eine Art Synthese dieser beiden Begriffe angesehen werden. Entscheidend für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ist, dass die Entscheidung rechtliche Wirkungen erzeugt804. Darüber hinaus folgt aus dem Merkmal „Entscheidung“ das Erfordernis des Vorliegens einer Einseitigkeit805, da der Verwaltungsakt unabhängig von den Wünschen des Adressaten erlassen wird806. Anhand dieses Kriteriums er-folgt somit die Abgrenzung des Verwaltungsakts zum Vertrag. Die Entscheidung der IFADAP und des INGA, Kontrollen bei Wirtschafts-beteiligten durchzuführen dient der Definition des geltenden Rechts in einer bestimmten Situation, nämlich zur Feststellung, dass einerseits die Behörde berechtigt ist, entsprechende Kontrollen zur Überprüfung der ordnungsge-mäßen Verwendung der Fondsmittel bzw. zur Überprüfung des Vorliegens der Anspruchsberechtigung für den Erhalt von Mitteln aus dem Fonds durchzuführen, und andererseits der Empfänger der Gelder verpflichtet ist, die Kontrollen zu dulden bzw. an ihnen mitzuwirken. Aus diesem Grunde stellt der Entschluss, Kontrollen durchzuführen, eine Entscheidung i.S.d. Art. 120 CPA dar.

799 STA Urteil vom 02.11.1999, Rs. 040521 (Leitsatz). 800 Der Begriff der Wissenserklärung bzw. Auskunft wird in der portugiesischen

Rechtssprache z.T. auch als „Meinungsakt“ (acto opiniativo) bezeichnet. 801 STA Urteil vom 02.11.1999, Rs. 040521 (Leitsatz). 802 Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 112. 803 Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 120f.; Maurer, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, § 9, Rn. 6ff; Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 195. 804 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento


Administrativo, Art. 120, Rn. 12. 806 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, S. 69.


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(bb) Einer Behörde Die Entscheidung, Kontrollen durchzuführen, muss von einer Behörde ge-troffen werden807. Der in Art. 13 CPA i.V.m. Art. 2 CPA normierte Behör-denbegriff deckt sich insoweit mit den Begriffsmerkmalen „hoheitlich“ und „Behörde“ i.S.d. § 35 VwVfG. Ähnlich wie im VwVfG, wo gem. § 1 Abs. 4 VwVfG als Behörde jede Stelle anzusehen ist, die Aufgaben der öffentli-chen Verwaltung wahrnimmt, bestimmt Art. 2 Abs. 2 CPA, dass die Organe des Staates und der Autonomen Regionen808, die Aufgaben der Verwaltung wahrnehmen ebenso als Behörde809 anzusehen sind, wie die Organe der öf-fentlich-rechtlichen Anstalten und Körperschaften810 und der Organe der Gemeindeverwaltungen und derer Verbände und Körperschaften811. Die in der portugiesischen Rechtswissenschaft kontrovers diskutierte Frage, inwieweit Stellen, die mit der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben betraut, aber keine Behörde im formalen Sinn sind, Verwaltungsakte erlassen kön-nen812, ist für die vorliegende Problematik der Vor-Ort-Kontrollen und Ü-berprüfungen nicht von Belang, da in diesem Bereich die Aufgaben von staatlichen Stellen wahrgenommen. Sowohl IFADAP als auch INGA sind als öffentlich-rechtliche Anstalten Be-hörden i.S.d. Art. 2 Abs. 2 lit. b) CPA anzusehen. Sie nehmen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung dar, indem sie öffentlich-rechtliche Mittel verwal-ten und kontrollieren.

(cc) Auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt Das Merkmal „auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt“ bedeutet nichts anderes, als dass die Behörde die Durchführung der Kontrolle auf eine Rechtsgrundlage stützen muss.

807 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 168. 808 Art. 2 Abs. 2 lit. a) CPA. 809 In den Vorschriften des CPA wird für „Behörde“ der Begriff der „Organe der öffent-

lichen Verwaltung“ verwendet. 810 Art. 2 Abs. 2 lit. b) CPA. 811 Art. 2 Abs. 2 lit. c) CPA. 812 Wohl dafür: Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimen-

to Administrativo, Art. 120, Rn. 13; dagegen: Freitas do Amaral, Direito Administra-tivo, Vol. III, S. 71ff.; siehe auch Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 430ff.


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Ferner wird anhand dieses Kriteriums das privatrechtliche Handeln der Be-hörde vom Verwaltungsakt abgegrenzt813. So stellen Geschäfte zur Bedarfs-deckung der Behörde keinen Verwaltungsakt i.S.d. Art. 120 CPA dar814. Als Rechtsgrundlage für die Durchführung von Kontrollen seitens der IFADAP und des INGA im Bereich der vom EAGFL, Abteilung Garantie finanzierten flankierenden Maßnahmen, wie z.B. den Agrarumweltmaßnah-men, kommt Art. 13 Gesetzes-Dekret no 8/2001 in Betracht, wonach die IFADAP und das INGA die für die Kontrolle der ordnungsgemäßen Durch-führung der bewilligten und geförderten Projekte zuständig sind.

(dd) Rechtliche Wirkungen Ein notwendiges Element des Verwaltungsaktes ist, wie bereits erwähnt, die Erzeugung rechtlicher Wirkungen815. Diese rechtlichen Wirkungen müssen bei einer außerhalb der Verwaltung stehenden Person eintreten816, andern-falls handelt es sich um einen internen Akt. Die rechtlichen Wirkungen der Entscheidungen der IFADAP und des INGA, die geförderten Maßnahmen auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen besteht darin, dass der von der Kontrollanordnung Betroffene verpflichtet wird, die Kontrollen zu dulden. Da der Wirtschaftsteilnehmer eine außerhalb der Ver-waltungsorganisation stehende Person ist, entfaltet die Kontrollanordnung bzw. -entscheidung rechtliche Außenwirkungen.

(ee) Einzelfallbezogenheit Der Verwaltungsakt muss einzelfallbezogen sein, d.h. er muss rechtliche Wirkungen in einer individuellen und konkreten Situation erzeugen817, wo-bei die Einzelfallbezogenheit anhand des Adressaten bestimmt wird818.

813 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, S. 81f., der die Wendung „Aus-

übung von Verwaltungsmacht“ anstatt die (neuere) Formulierung „auf öffentlich-rechtliche Normen gestützt“ verwendet.

814 Vgl. Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Ad-ministrativo, Art. 120, Rn. 14.

815 Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 435f.; Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 120, Rn. 12.

816 STA Urteil vom 11.11.1999, Rs. Nr. 045096 (Leitsatz); Urteil vom 10.03.1998, Rs. Nr. 042271 (Leitsatz);

817 STA Urteil vom 04.05.2000, Rs. Nr. 045738 (Leitsatz). 818 STA Urteil vom 11.11.1999, Rs. Nr. 045096 (Leitsatz).


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Der Verwaltungsakt muss sich nicht an eine einzelne Person richten, sondern er kann sich auch an eine Personengruppe oder an mehrere Personen gleich-zeitig richten819. Insoweit entspricht dieses Merkmal dem des „Einzelfalls“ des § 35 VwVfG. Dieses Merkmal dient der Abgrenzung des Verwaltungs-akts von der allgemein geltenden Verordnung oder auch von Akten der Le-gislativen, also von Gesetzen oder Gesetzes-Dekreten820. Die von INGA und IFADAP durchzuführenden Kontrollen sind einzelfall-bezogen. Die Entscheidung, aufgrund derer Überprüfungen vorgenommen werden, bezieht sich nur auf bestimmte, konkret bezeichnete Wirtschafts-teilnehmer und nicht allgemein auf alle Privaten, die finanzielle Mittel aus dem Fonds erhalten.

(c) Begründungspflicht Der Verwaltungsakt ist gem. Art. 124 Abs. 1, 1. Alt. CPA in den gesetzlich vorgesehenen Fällen zu begründen821. Neben der auf Gesetzen ausdrücklich angeordneten Begründungspflicht hat die Verwaltungsbehörde ferner diejenigen Verwaltungsakte zu begründen, durch die Rechte oder rechtlich geschützte Interessen des Adressaten ne-giert, aufgehoben, beschränkt oder in irgendeiner Weise berührt werden oder durch die Pflichten, Lasten oder Sanktionen auferlegt oder verstärkt wer-den822. Die Begründungspflicht besteht daneben auch für die Fälle, in denen mit dem Verwaltungsakt über ein Rechtsmittel oder über ein Antrag oder eine Angabe des Betroffenen nicht in dessen Sinne entschieden wird. Ferner muss ein Verwaltungsakt begründet werden, wenn durch die Entscheidung von einer bestehenden Verwaltungspraxis abgewichen oder durch den Ver-waltungsakt ein vorhergehender Verwaltungsakt aufgehoben, modifiziert oder ausgesetzt wird. Damit konkretisiert Art. 124 CPA die bereits in Art. 268 Abs. 3 CRP nor-mierte und verfassungsrechtlich verankerte Begründungspflicht der Ver-

819 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, S. 89ff., der diese Art von

Verwaltungsakten als „kollektive Akte“ bzw. „plurale Akte“ bezeichnet. 820 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento

Administrativo, Art. 120, Rn. 15. 821 Umfassend zur Begründungspflicht: Andrade, Dever de fundamentação; zur Funkti-

on der Begründung siehe auch Antunes, Fundamentação do acto administrativo, RMP 1999 (Ano 20 no 77), S. 11, 14ff.

822 Araújo/Costa, CPA, Art. 124, Nr. I 2, S. 581.


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waltungsbehörden als Teil der Verfahrensgarantien der Bürger im Verwal-tungsverfahren823. Dies deckt sich auch mit dem Sinn und Zweck, der mit der Auferlegung der Begründungspflicht verfolgt wird. Durch das Erfordernis der Begründung wird die Behörde nicht nur gezwungen, die Entscheidung mit den gesetzli-chen Erwägungen in Einklang zu bringen, sondern dem Betroffenen wird durch die Begründung die Möglichkeit gegeben, die Gründe, die zum Erlass der Entscheidung geführt haben zu prüfen824 und die Erfolgsaussichten eines evtl. einzulegenden Rechtsbehelfs zu beurteilen825. Um der Begründungspflicht nachzukommen ist die Behörde verpflichtet, alle Gründe offen zu legen, die zu der Entscheidung der Behörde geführt haben. Hierbei sind sowohl alle rechtlichen als auch tatsächlichen Gründe anzuführen, die die Vorgehensweise und damit auch die Entscheidung der Behörde rechtfertigen können826. Ausreichend hierbei ist, dass die Begrün-dung hinreichend klar, unmissverständlich und zweckmäßig formuliert ist827 und sich diese Begründung aus dem Verwaltungsakt ergibt828. Nicht ausrei-chend ist hingegen die Verwendung von Formulierungen wie z.B. aufgrund „der geltenden Rechtslage“829, „höherer Ziele“ oder „demokratischer Vor-stellungen“830. Durch die Entscheidung, bei Wirtschaftsbeteiligten Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen, wird regelmäßig in Rechte der Beteiligten eingegriffen, so dass sich eine Begründungspflicht aus Art. 124 Abs. 1 lit. a) CPA ergibt. Um dieser Begründungspflicht zu genügen, muss die die Kontrolle anord-nende Behörde alle rechtlichen und tatsächlichen Gründe anführen, welche die Grundlage für die Entscheidung darstellen. Insoweit ist als zwingender Mindestinhalt einer solchen Kontrollentscheidung die Rechtsgrundlage für

823 Andrade, Dever de fundamentação, S. 91; Araújo/Costa, CPA, Art. 124, Nr. I 5,

S. 581; siehe auch Almeida/Monteiro/Silva, Justiça administrativa, CJA 1998, S. 3ff. 824 Antunes, Direito Administrativo, S. 20. 825 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 124, Rn. 5. 826 STA Urteil vom 01.07.1998, Rs. Nr. 043812 (Leitsatz); Santos Botelho/Pires Este-

ves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 124, Rn. 4. 827 Andrade, Dever de fundamentação, S. 91; STA Urteil vom 01.07.1998,

Rs. Nr. 043812 (Leitsatz). 828 STA Urteil vom 24.03.1998, Rs. Nr. 042380 (Leitsatz). 829 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento


Administrativo, Art. 125, Rn. 7.


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die Vornahme der Kontrollen und die Gründe, die tatsächlichen Gründe, die zu der Entscheidung geführt haben, wie z.B. die Nichterfüllung von Be-richtspflichten oder auch bestimmte Anhaltspunkte, aus denen auf das Vor-liegen einer Unregelmäßigkeit geschlossen werden kann, anzusehen. Nicht ausreichend wäre eine Begründung, die allgemein auf die Notwendig-keit des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und auf-grund der geltenden europarechtlichen und nationalen Rechtslage abstellen würde. Sofern OLAF also eigenständige Kontrollen durchführen sollte, müsste dem Betroffenen im Rahmen der Begründung dargelegt werden, aufgrund wel-cher Vorschriften nationale Behörden tätig werden könnten und auch auf-grund welcher in Portugal unmittelbar geltenden europarechtlichen Rechts-vorschriften eine Inanspruchnahme der nationalen Kontrollbefugnisse un-mittelbar durch Gemeinschaftsbedienstete möglich ist.

(d) Anhörung Nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens haben die Betroffenen gem. Art. 100 Abs. 1 CPA das Recht, vor Erlass der abschließenden Entscheidungen angehört zu werden831. Zu beachten ist hierbei, dass das vorgenannte Ver-waltungsverfahren nicht als das gesamte verwaltungsrechtliche Verfahren, sondern als verwaltungsrechtliches Ermittlungsverfahren zu verstehen ist. Sofern der Betroffene im Rahmen der Anhörung Argumente gegen die beab-sichtigte Entscheidung der Behörde vorgetragen hat, ist eine erneute Anhö-rung durch die Behörde vor dem Erlass der endgültigen Entscheidung nicht notwendig832. Das Organ, welches dieses Verfahren geleitet hat, ist zugleich auch das Or-gan, das die Anhörung durchführt, wobei es gem. Art. 100 Abs. 2 CPA zwi-schen der schriftlichen und der mündlichen Anhörung der Beteiligten wäh-len kann. Die Anhörung wird hier als zentraler und eigentlicher Bestandteil der Betei-ligung des Bürgers an der Entscheidungsfindung im Verwaltungsverfahren gesehen833. Diese Sichtweise beruht auf der in Art. 268 CRP vom portugiesi-schen Verfassungsgeber gemachten Vorgabe, den Bürger an den ihn betref-

831 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 153f.. 832 STA Urteil vom 24.03.1998, Rs. Nr. 042380 (Leitsatz). 833 Machete, A audiência, S. 284ff.


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fenden Entscheidungen zu beteiligen834. Insoweit handelt es sich bei der An-hörung um ein subjektiv öffentliches Recht835, welches notwendig ist, um die rechtsstaatlichen Grundsätze zu verwirklichen836.

(aa) Die schriftliche Anhörung Die in Art. 101 CPA geregelte schriftliche Anhörung erfolgt durch förmliche Zustellung eines Schreibens, durch das die Beteiligten aufgefordert werden, sich innerhalb einer Frist, die nicht unter 10 Tagen betragen darf, zum Ver-fahren zu äußern. Dieser zugestellte Bescheid muss gem. Art. 101 Abs. 2 CPA alle Angaben enthalten, die notwendig sind, damit die Betroffenen über die für die Entscheidung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichts-punkte Kenntnis erhalten. Ferner ist den Beteiligten Ort und Zeit mitzutei-len, wo bzw. wann in die Akten Einsicht genommen werden kann. Hier-durch wird eine weitreichende und umfassende Beteiligung der Bürger im Verwaltungsverfahren sichergestellt837. Nicht notwendig ist hingegen die Mitteilung aller Einzelheiten des Verfahrens; ausreichend ist - wie bereits angemerkt, dass dem Betroffenen diejenigen Daten und Fakten mitgeteilt werden, die notwendig sind, damit er einen Überblick über die für die Ent-scheidung relevanten rechtlichen und tatsächlichen Aspekte erhält838. Die Betroffenen können gem. Art. 101 Abs. 3 CPA in ihrem Anhörungsschrei-ben zu allen Punkten des Verfahrens Stellung nehmen, weitere Untersu-chungen beantragen sowie Unterlagen beifügen839.

(bb) Die mündliche Anhörung Sofern das mündliche Anhörungsverfahren durchgeführt wird, sind die Be-teiligten gem. Art. 102 Abs. 1 CPA mit einer Frist von mindestens acht Ta-gen vorher schriftlich zu laden. Im mündlichen Anhörungsverfahren selbst können alle rechtlichen und tatsächlichen Aspekte, die für die Entscheidung von Bedeutung sind, erörtert werden.

834 Correia, Direito à informação, CJA 1997 (no 5), S. 3ff.; Correia, Direito à informaç-

ão e participação, Legislação 1994 (no 9-10), S. 133ff.; Santos Botelho/Pires Este-ves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 100, Rn. 1.

835 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-strativo, Art. 100, Rn. 1.


837 Freitas do Amaral/Caupers/Claro/Raposo/Garcia/Vieira/Silva, CPA, Art. 101, S. 192.


839 Araújo/Costa, CPA, Art. 101, Nr. III 1f., S. 471.


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Von der mündlichen Anhörung muss ein schriftliches Protokoll erstellt wer-den, das Aufschluss über das Vorbringen der Beteiligten gibt840. Die Anferti-gung des Protokolls dient dazu, das „Verteidigungsvorbringen“ des Betrof-fenen für das weitere Verfahren festzuhalten841. Die Beteiligten können wäh-rend und nach der Anhörung gem. Art. 102 Abs. 4 CPA ihr Vorbringen auch schriftlich einreichen842.

(cc) Absehen von einer Anhörung Die Gründe für ein Ausschluss des Anhörungsverfahrens sind in Art. 103 CPA normiert843, wobei zwischen gebundenen und im Ermessen der Behörde stehenden Ausschlussgründen unterschieden werden muss. In den Fällen, in denen eine Entscheidung dringend ist844 oder es vernünftiger-weise vorhersehbar ist, dass die Anhörung die Durchführung oder die Nütz-lichkeit der Entscheidung gefährden würde845, ist gem. Art. 103 Abs. 1 CPA von einer Anhörung abzusehen. Durch die Wendung „vernünftigerweise vorhersehbar“ wird den Verwal-tungsbehörden im Hinblick auf das Absehen von einer Anhörung ein Beur-teilungsspielraum eingeräumt. Die Behörde hat im Wege einer Prognoseent-scheidung eine Abwägung vorzunehmen, wobei sie das Erfordernis der An-hörung und die Möglichkeit der „Erfolgsvereitelung“ in Einklang bringen muss. Als Maßstab für die Prognose wird die Kausalitätstheorie i.S.d. Ad-äquanztheorie des Art. 563 CC846 herangezogen847. Eine Anhörung hat somit in den Fällen zu unterbleiben, in denen die Anhörung nicht hinweggedacht

840 Araújo/Costa, CPA, Art. 102, Nr. IV 1, S. 474. 841 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 102, Rn. 1. 842 Araújo/Costa, CPA, Art. 102, Nr. IV 2, S. 474. 843 Freitas do Amaral/Caupers/Claro/Raposo/Garcia/Vieira/Silva, CPA, Art. 103,

S. 194ff.; Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 155f. 844 Art. 103 Abs. 1 lit. a) CPA; Araújo/Costa, CPA, Art. 103, Nr. I, S. 476. 845 Art. 103 Abs. 1 lit. b) CPA; Araújo/Costa, CPA, Art. 103, Nr. II, S. 476. 846 Art. 563 CC (Código Civil: Bürgerliches Gesetzbuch) steht im Achten Abschnitt des

portugiesischen BGB, wo sich die Regelungen zum Schadensrecht befinden. Nach dieser Vorschrift muss Schadensersatz nur für die Schäden geleistet werden, die der Geschädigte ohne das schädigende Ereignis voraussichtlich nicht erlitten hätte. Art. 563 CC entspricht der auch im deutschen Recht vertretenen Adäquanztheorie; siehe hierzu Heinrichs, in: Palandt, BGB, Vorbem. § 249, Rn. 58 m.w.N.

847 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 103, Rn. 4.


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werden kann, ohne dass die Vereitelung des Erfolgs entfiele. In Art. 103 Abs. 1 CPA wird hierbei die Wendung „eine Anhörung findet nicht statt“ verwendet. Insoweit handelt es sich aufgrund des eindeutigen Gesetzes-wortlauts um eine gebundene Entscheidung. Demgegenüber steht der Behörde in Art. 103 Abs. 2 CPA ein Ermessen zu, von einer Anhörung abzusehen, sofern die Beteiligten während des Verfah-rens bereits zu den entscheidungserheblichen Fragen geäußert haben oder die gleichbleibenden Verfahrensbestandteile zu einer für den Beteiligten günstigen Entscheidung führen. Im Hinblick auf die Effektivität der Kontrollen ist von einer Anhörung gem. Art 103 Abs. 1 lit. b) CPA abzusehen, da eine vorhergehende Anhörung die Gefahr in sich birgt, dass die Wirtschaftsbeteiligten die für die Feststellung von Unregelmäßigkeiten unter Umständen wichtigen Unterlagen beiseite schaffen könnten. Eine solche Anhörung wäre auch kausal i.S.d. Ad-äquanztheorie des Art. 563 CC für eine Vereitelung des Untersuchungser-folges.

(dd) Folgen einer unterbliebenen Anhörung Sofern eine Anhörung hätte erfolgen sollen, diese aber unterblieben ist, hat dieser Verfahrensfehler zumindest die Anfechtbarkeit der erlassenen be-hördlichen Entscheidung zur Folge848.

cc) Ergebnis Die Kontrollen der finanziellen Mittel im Bereich der flankierenden Maß-nahmen der Landwirtschaft sind reine verwaltungsrechtliche Kontrollen, die durch die Behörden IFADAP und INGA wahrgenommen werden. Die Anordnung gegenüber privaten Wirtschaftsteilnehmern, Kontrollen der Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme und Verwendung von Geldmitteln in

848 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 156f.; siehe auch Correia, Direito

à informação e participação, Legislação 1994 (no 9-10), S. 133, 155ff. und Silva, Em busca do acto adminitrativo perdido, S. 429ff., die für eine Nichtigkeit des VA plä-dieren. Hingegen gehen beispielsweise Freitas do Amaral, Fases do procedimento decisório, Direito e Justiça 1992, S. 25, 32 und Machete, A audiência, S. 526f. im Falle einer fehlenden Anhörung von der Anfechtbarkeit der Entscheidung aus.


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diesem Bereich kann nur durch Verwaltungsakt erfolgen. Grundlage der Kontrollen stellt hierbei Art. 13 Gesetzes-Dekret n.o 8/2001 dar.

c) Erzeugerbeihilfen für Olivenöl Neben den Ausfuhrerstattungen stellen sog. Erzeugerbeihilfen einen gerade für Portugal wichtigen Ausgabenposten dar. Die Bedeutung der Erzeuger-beihilfen und die Durchführung entsprechender Vor-Ort-Kontrollen soll im Folgenden am Beispiel der Erzeugerbeihilfen für Olivenöl dargestellt wer-den.

aa) Einleitung Durch die Verordnung Nr. 136/66/EWG849 ist eine Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl eingeführt worden, die den Erzeugern ein angemessenes Einkom-men sichern soll. Die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl hängt dabei von der tatsächlich erzeugten Menge Olivenöl ab. Die Höhe der Bei-hilfe beträgt 132,25 ECU je 100kg. Dieser Betrag ist ein Einheitsbetrag und wird je Wirtschaftsjahr für eine Höchstmenge von 1.777.261 Tonnen Oli-venöl gewährt. Diese Höchstmenge wird in Form garantierter einzelstaatli-cher Mengen (GEM) auf Spanien (760027 Tonnen), Frankreich (3297 Ton-nen), Griechenland (419529 Tonnen), Italien (543164 Tonnen) und Portugal (51244 Tonnen) verteilt. Die Mitgliedstaaten sind berechtigt, einen Teil der GEM und der damit zu gewährenden Beihilfe zur Olivenölerzeugung für die Stützung der Erzeugung von Tafeloliven verwenden850.

bb) Zuständige Kontrollbehörde Während INGA die für die Gewährung der Erzeugerbeihilfen zuständige Behörde ist, obliegt die Kontrolle des Vorliegens der Voraussetzungen für

849 Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung

einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette, ABl. Nr. 172 vom 30.09.1966, S. 3025/66ff., zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung 136/66/EWG über die Errichtung einer gemein-samen Marktorganisation für Fette, ABl. Nr. L 210 vom 28.07.1998, S. 32ff.; siehe auch Verordnung (EG) Nr. 2067/2001 der Kommission vom 22. Oktober 2001 zur Festsetzung der Oliven- und der Olivenölerträge für das Wirtschaftsjahr 2000/01, ABl. Nr. L 278 vom 13. Oktober 2001, S. 11ff.

850 Siehe z.B. Entscheidung der Kommission vom 10. August 2001 über die Gewährung einer Erzeugungsbeihilfe für portugiesische Tafeloliven (2001/670/EG), ABl. Nr. L 235 vom 04.09.2001, S. 16ff.


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die Gewährung der Beihilfe der ACACSA851, der Agentur für die Kontrolle der gemeinschaftlichen Beihilfen im Olivenölsektor852. Die ACACSA ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die unter der Aufsicht des Ministeriums für Landwirtschaft, Entwicklung des ländlichen Raums und Fischerei steht853.

cc) Kontrollbefugnisse Die Zuständigkeit der ACACSA, Kontrollen im Olivenölsektor durchzufüh-ren, folgt aus der Verwaltungsverordnung no 593/98854. Gem. Art. 8 Abs. 3 Verwaltungsverordnung no 593/98 obliegt es der ACACSA, die von den O-livenanbauern gemachten Angaben zu überprüfen und vor allem die Oli-venhaine auf deren Größe und Bestand vor Ort zu kontrollieren. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass gem. Art. 8 Abs. 3 Verwaltungsverord-nung no 593/98 die ACACSA nicht nur aufgrund der nationalen Vorschriften Kontrollen durchzuführen hat. Vielmehr ist sie nach der vorgenannten Vor-schrift zuständig, sämtliche in gemeinschaftlichen Regelungen vorgesehe-nen mitgliedstaatlichen Kontrollverpflichtungen wahrzunehmen. Daher sind in diesem Zusammenhang alle gemeinschaftsrechtlichen Vor-schriften heranzuziehen, die im Bereich der Erzeugerbeihilfen für Olivenöl und damit im Sektor der GMO Fette, einzelstaatliche Kontrollverpflichtun-gen begründen.

851 Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite. 852 Informationen über die Tätigkeit der ACACSA sind im Internet unter

http://www.acacsa.min-agricultura.pt abrufbar. 853 Vgl. Gesetzes-Dekret no 70/89 vom 02. März 1989, DR Serie A vom 02. März 1989,

no 51, S. 911ff., genehmigt die organische Struktur der Agentur für die Kontrolle der gemeinschaftlichen Beihilfen im Olivenölsektor (ACACSA), die eine juristische Per-son des öffentlichen Rechts ist, ausgestattet mit administrativer und finanzieller Au-tonomie [...] unter Aufsicht des Ministers für Landwirtschaft [...]. Bestimmt das Re-gime und die Aufgaben der ACACSA [...].

854 Verwaltungsverordnung no 593/98 vom 24. August 1998, DR Serie B vom 24. August 1998, no 194, S. 4224, errichtet die Normen, die von Olivenanbauern, die beabsichtigen, gemeinschaftliche Erzeugerbeihilfen für die Erzeugung von Olivenöl in Anspruch zu nehmen, zu beachten sind.


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Neben der in diesem Sektor grundlegenden Verordnung Nr. 136/66/EWG sind vor allem die Verordnungen (EG) Nr. 2366/98855, (EG) Nr. 2367/98856 und (EG) Nr. 2768/98857 für die von der ACACSA durchzuführenden Kon-trollen von besonderer Relevanz. Die Erzeuger von Olivenöl sind gem. Art. 10 Verordnung (EG) Nr. 2366/98 verpflichtet, den zuständigen nationalen Kontrollstellen, im Falle Portugals ist dies die ACACSA, die Unterlagen zur Einsicht offen zu halten. Darüber hinaus haben die einzelstaatlichen Kontrollstellen gem. Art. 30 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 2366/98 bei mindestens 30% der zuge-lassenen Mühlen eingehende Kontrollen nach Art. 14 Abs. 3 Verordnung

855 Verordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998 mit Durchfüh-

rungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001, ABl. Nr. L 293 vom 31.10.1998, S. 50ff.; geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1273/1999 der Kommission vom 17. Juni 1999, ABl. Nr. L 151 vom 18.06.1999, S. 12ff.; geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 648/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeu-gung von Olivenöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001, ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 45ff. und zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 2070/2001 der Kommission vom 23. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Oli-venöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001, ABl. Nr. L 280 vom 24.10.2001, S. 3f.

856 Verordnung (EG) Nr. 2367/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998 mit Über-gangsmaßnahmen im Hinblick auf die Neuregelung für Olivenöl in den Wirtschafts-jahren 1998/99 bis 2000/2001, ABl. Nr. L 293 vom 31.10.1998, S. 64ff.

857 Verordnung (EG) Nr. 2768/98 der Kommission vom 21. Dezember 1998 über die Beihilferegelung für die private Lagerhaltung von Olivenöl, ABl. Nr. L 346 vom 22.12.1998, S. 14ff.; abweichend geregelt in Verordnung (EG) Nr. 327/2001 der Kommission vom 16. Februar 2001 über die befristete Ausschreibung einer Beihilfe und den Abschluss von Verträgen zur privaten Lagerhaltung von Olivenöl, ABl. Nr. L 48 vom 17.02.2001, S. 9f.; geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1081/2001 der Kommission vom 1. Juni 2001 zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1476/95, (EWG) Nr. 1963/79 und (EG) Nr. 2768/98 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 205/73 über die Mitteilungen an die Kommission im Fettsektor, ABl. Nr. L 149 vom 02.06.2001, S. 17f.


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(EWG) Nr. 2261/84858 durchzuführen, wobei die eingehende Kontrolle gem. Art. 30 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 2366/98 neben einer Vor-Ort-Kontrolle der Anlagen, der Mengen und der Art der Lagerbestände, der Buchführung und anderer geeigneter Unterlagen859 auch einen Abgleich der von den Müh-len gemachten oder anderweitig verfügbaren Angaben, insbesondere hin-sichtlich der Versorgung, der Bestimmungen von Olivenöl und Oli-ventrester, des Strom- und Wasserverbrauchs sowie des Arbeitskräfteeinsat-zes umfasst860. Ferner beinhaltet die eingehende Kontrolle einen Abgleich der in der Be-standsbuchführung erfassten Mengen und der Gesamtheit der Mengen, die aus den Beihilfeanträgen der betreffenden Olivenbauern hervorgehen861.

(1) Gemeinschaftsrechtliche Kontrollvorschriften als nationale Be-fugnisnorm

Fraglich ist, ob die gemeinschaftsrechtlichen Kontrollvorschriften, die eine Kontrollpflicht der mitgliedstaatlichen Behörden begründen, eine ausrei-chende Ermächtigungsgrundlage für die einzelstaatlichen Verwaltungs- und Kontrollstellen darstellen, um entsprechende Untersuchungshandlungen vorzunehmen. Insofern ist zu untersuchen, ob die Verpflichtung, die Dokumentation der Olivenbauern und der Olivenölmühlen zu überprüfen oder vor Ort die Oli-venhaine auf ihren Bestand hin zu kontrollieren, eine entsprechende Befug-nis beinhaltet, von den Betroffenen die Unterlagen heraus zu verlangen und ggf. deren Betriebsräume zu betreten.

(a) Rechtsetzungskompetenzen im Bereich der GAP Ausgangspunkt zur Beantwortung der Frage, ob die gemeinschaftliche Auf-gabenzuweisung auch zugleich eine Befugnisnorm für grundrechtsrelevante Eingriffe durch nationale Behörden darstellt, ist die Tatsache, dass im Be-

858 Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984 mit Grundregeln für die

Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorgani-sationen, ABl. Nr. L 208 vom 03.08.1984, S. 3ff.; zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 1639/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen, ABl. Nr. L 210 vom 28.07.1998, S. 38f.

859 Art. 30 Abs. 2 lit. a) Verordnung (EG) Nr. 2366/98. 860 Art. 30 Abs. 2 lit. b) Verordnung (EG) Nr. 2366/98. 861 Art. 30 Abs. 2 lit. c) Verordnung (EG) Nr. 2366/98.


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reich der gemeinsamen Agrarpolitik dem Rat gem. Art. 37 Abs. 2 Unterabs. 3 EGV eine umfassende Handlungskompetenz zu kommt. Nach den allgemeinen Regeln über die „konkurrierende Kompetenz“862 sind die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Agrarpolitik zur Rechtsetzung zu-ständig, soweit die Gemeinschaft von ihrer eigenen Kompetenz nicht Ge-brauch gemacht hat863. Dies bedeutet, dass sich die Mitgliedstaaten aller Maßnahmen zu enthalten haben, die von den bestehenden gemeinschafts-rechtlichen Regelungen abweichen oder aber diese verletzen können864. Hin-sichtlich der Durchführungsvorschriften wird die Kommission vom Rat gem. Art. 202 Unterabs. 3, Art. 211 Unterabs. 4 EGV ermächtigt, diese zu erlassen.

(b) Der Vollzug der GAP und die Kompetenz der Mitgliedstaaten zum Erlass von Durchführungsvorschriften

Die Ausführung bzw. der Vollzug der Gemeinsamen Agrarpolitik obliegt primär den Mitgliedstaaten865. Dies folgt unter anderem aus der Erklärung Nr. 43 zum Subsidiaritätsprotokoll866, in der die Vertragskonferenz zum Am-sterdamer Vertrag in verbindlicher Weise bekräftigt hat, dass die administra-tive Durchführung des Gemeinschaftsrechts in erster Linie den Mitglied-staaten gebührt867. Für den Vollzug der GAP bedeutet dies, dass sich das formelle Durchfüh-rungsrecht nach den formellen und materiellen Bestimmungen des nationa-len Rechts richtet, soweit das Gemeinschaftsrecht keine gemeinsamen Vor-schriften erlässt868. Im Fall der Kontrollen im Bereich der Erzeugerbeihilfen für Olivenöl hat die Gemeinschaft detaillierte Kontrollregelungen erlassen. Insofern könnten die Mitgliedstaaten also in diesem Bereich nach den vorgenannten Grundsätzen keine eigenständigen Kontrollregelungen erlassen. Jedoch ist zu berück-

862 Zum Begriff der konkurrierenden Kompetenz im Gemeinschaftsrecht siehe: Jarass,

Kompetenzverteilung zwischen EG und Mitgliedstaaten, AöR 121 (1996), S. 173, 188ff.

863 Borchardt, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 37 Rn. 10; Thiele, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 37 EGV Rn. 10; zur Reichweite der Agrarkompetent siehe Mögele, Die gemeinschaftliche Agrarkompetenz, ZEuS 2000, S. 79, 85ff.

864 Hix, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 37 EGV, Rn. 25. 865 Hix, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 37 EGV, Rn. 26. 866 Zum Subsidiaritätsprotokoll siehe Kenntner, Das Subsidiaritätsprotokoll des Amster-

damer Vertrages, NJW 1998, S. 2871ff. 867 Vgl. Geiger, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rn. 43. 868 Hix, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 37 EGV, Rn. 27.


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sichtigen, dass im Bereich der Kontrollen grundrechtrelevante Eingriffe notwendig sind bzw. sein können, um die Überprüfungen vor Ort effektiv durchführen zu können. So könnte die Vorlage der gesamten Dokumentation an die einzelstaatlichen Kontrolleure und auch die Duldung der Überprüfung der Olivenhaine zu-mindest einen Eingriff in die auf Gemeinschaftsebene ebenfalls anerkannte allgemeine Handlungsfreiheit869 darstellen. Eingriffe der öffentlichen Gewalt in dieses Freiheitsrecht bedürfen grundsätzlich einer Rechtsgrundlage und müssen aus den gesetzlich niedergelegten Gründen gerechtfertigt sein870. Hierdurch wird der Betroffene auch vor willkürlichen oder unverhältnismä-ßigen Eingriffen geschützt871. Als Rechtsgrundlage dienen hier die in den Verordnungen enthaltenen Durchführungsvorschriften. Da Verordnungen gem. Art. 249 EGV allge-meine Geltung haben, in allen Teilen verbindlich sind und in allen Mitglied-staaten unmittelbar gelten, stellt sich hier die Frage, ob die hier in Rede ste-henden Kontrollvorschriften überhaupt durch nationales Recht ergänzt wer-den dürfen. Eine rechtssatzförmige Widerholung der Verordnung durch innerstaatliche Rechtsvorschriften, also eine sog. Parallelnormierung, scheidet dann aus, wenn die Verordnung in allen ihren Teilen unmittelbar anwendbar ist. Dieses Verbot der nationalen Parallelgesetzgebung folgt aus der Überlegung, dass durch eine Wiederholung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in na-tionalen Regelungen eine Verschleierung der Herkunft der Regelung zur Folge haben kann872. Soweit die Verordnung jedoch einen gewissen Normierungsspielraum zu-lässt, steht es dem Mitgliedstaat frei, die Art und Weise der Konkretisierung zu wählen. Im Einzelfall kann eine normative Ergänzung durch die Mit-gliedstaaten notwendig sein, wenn beispielsweise durch den nationalen Durchführungsakt der effektive Verwaltungsvollzug sichergestellt oder die generelle Verbindlichkeit gegenüber dem Normadressaten so konkretisiert wird, dass ihre unmittelbare Anwendbarkeit ermöglicht wird873.

869 Vgl. Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 22. 870 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87

und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2924, Rn. 19. 871 Vgl. Rengeling, Grundrechtsschutz in der EG, S. 136. 872 Siehe Weber, Rechtsfragen der Durchführung des Gemeinschaftsrechts, S. 11f. 873 Cirkel, Bindungen an die Gemeinschaftsgrundrechte, S. 83.


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Die Kontrollvorschriften im Bereich der Erzeugerbeihilfen für Olivenöl be-stimmen genau Art und Umfang der Kontrollen. So beschreibt beispiels-weise Art. 14 Abs. 3 Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 wie die von den natio-nalen Behörden durchzuführenden eingehenden Kontrollen auszusehen ha-ben. Dem nationalen Gesetzgeber fehlt insoweit die Kompetenz zum Erlass entsprechender Kontrollvorschriften auf dem Gebiet der Erzeugerbeihil-fen874. Während den Mitgliedstaaten somit in diesem Bereich die Kompetenz fehlt, materiellrechtliche Regelungen, zu denen auch die Ermächtigungsgrundla-gen zur Vornahme von Kontrollen gehören, zu erlassen, können sie in die-sem Bereich „lediglich“ formelle, das Verfahren regelnde Vorschriften nor-mieren.

(c) Notwendigkeit der Normierung von Ermächtigungsgrundlagen für grundrechtsrelevante Eingriffe

Die Frage, ob eine gemeinschaftliche Verordnungsnorm als Ermächtigungs-grundlage für nationale Behörden zur Vornahme von grundrechtlich rele-vanten Handlungen angesehen werden kann, hängt von der Notwendigkeit einer entsprechenden Regelung ab. Dies wiederum steht in untrennbaren Zusammenhang mit dem Erfordernis, den Grundsatz des Vorbehalt des Ge-setzes zu achten. Nach diesem allgemein anerkannten Grundsatz, bedürfen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt dann einer normativen Grundlage, wenn in grundrechtliche geschützte Bereiche eingegriffen wird875. Sofern es sich bei den hier in Rede stehenden Untersuchungen in Form von Dokumenteneinsicht und Besichtigung der Olivenhaine um nicht grund-rechtsrelevante Eingriffe bzw. um solche Eingriffe handelt, auf die der Vor-behalt des Gesetzes nicht anwendbar ist, wäre eine Ermächtigungsgrundlage nicht notwendig. Wäre dies der Fall, könnte die Gemeinschaft für bestimmte Bereiche Kontrollvorschriften mit unmittelbarer Geltung für die nationalen Kontrollstellen in Form von Aufgabenzuweisungen verabschieden, ohne dass es der Normierung in einer mitgliedstaatlichen Ermächtigungsgrund-

874 Im Ergebnis bedeutet dies, dass den Mitgliedstaaten im Bereich der GAP kaum Re-

gelungsbefugnisse hinsichtlich materieller Regelungen verbleiben. Eine von den ma-teriellen Vorschriften, zu denen auch die Ermächtigungsgrundlagen für die Vornahme von Kontrollen zählen, zu trennende Frage, ist die nach den Verfahrensvorschriften zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts. In diesem Bereich greifen die einzel-staatlichen Stellen auf die allgemeinen nationalen Verfahrensvorschriften zurück.

875 Zur Geltung des Gesetzesvorbehalts im Gemeinschaftsrecht siehe Kambu-roglou/Pirrwitz, Nachprüfungsentscheidung der EG-Kommission, RIW 1990, S. 263, 265.


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lage bedürfte. Als einzig notwendiger nationaler „Umsetzungsakt“ wäre dann lediglich die Bezeichnung der national zuständigen Stelle durch (nach nationalem Recht angemessene) Rechtsvorschrift notwendig, welche die entsprechenden Kontrollpflichten wahrzunehmen hat. Voraussetzung dafür, dass die Auferlegung einer Kontrollpflicht an die Mit-gliedstaaten eine Befugnis der zuständigen nationalen Stellen zur Vornahme der Kontrollhandlungen darstellen kann, ist, dass es sich um einen Bereich ausschließlicher Kompetenz der Gemeinschaft handelt, den Mitgliedstaaten kein Raum für ergänzende Regelungen verbleibt und die Untersuchungen im Bereich der Leistungsverwaltung vorgenommen werden. Diese Voraussetzungen ergeben sich aus folgenden Überlegungen: Die Ge-meinschaft kann nur dann normativ tätig werden, wenn ihr für den fragli-chen Bereich auch Kompetenzen übertragen worden sind. Ferner können gemeinschaftsrechtliche Aufgabenzuweisungen nur dann als nationale Be-fugnisnorm angesehen werden, wenn aufgrund einer erschöpfenden Rege-lung durch die Gemeinschaft für eine ergänzende einzelstaatliche Normie-rung kein Raum mehr verbleibt und dies Aufgaben in einem Bereich betrifft, in dem der Vorbehalt des Gesetzes nur eingeschränkt gilt. Dies ist im Falle der Leistungsverwaltung der Fall. Anders als bei der Eingriffsverwaltung bedarf es im Rahmen der Leistungs-verwaltung grundsätzlich keiner gesetzlichen Regelung, es sei denn es wird in einer dauerhaften und nicht unerheblichen Weise in grundrechtlich ge-schützte Positionen eingegriffen. Im Falle der Subventionierung von Betrie-ben ist dies z.B. dann der Fall, wenn einem Unternehmen durch Auflagen oder Nebenbestimmungen die Planungs- und Leitungsmacht in dauerhafter und erheblicher Weise durch die öffentliche Gewalt Beschränkungen aufer-legt werden876. Die Vorlage der Dokumentation an die nationalen Kontrollstellen und eben-so die Gestattung der Besichtigung der Olivenhaine ist keine Hauptpflicht des Beihilfeempfängers, sondern stellt nur eine Nebenpflicht dar. Diese Ne-benpflicht steht in untrennbaren Zusammenhang mit der Gewährung der Beihilfe, so dass hier nicht von einem eigenständigen Eingriff ausgegangen werden kann, der den Begünstigten in seinen Grundrechten beeinträchtigt.

876 Vgl. Papier, Freiheit des Berufs, DVBl. 1984, S. 801, 810, der für die Fälle öffentli-

cher Subventionierung u.a. nur dann von einem Gesetzesvorbehalt ausgeht, wenn dem begünstigten Unternehmen durch Subventionsbedingungen die Leitungsmacht dauerhaft beschränkt wird; siehe auch Manssen, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 12 Rn. 93.


209

(d) Ergebnis Das Recht der ACACSA-Bediensteten auf Einsichtnahme in die Unterlagen der Olivenbauern und der Olivenölmühlen sowie die Befugnis, Olivenhaine auf ihre tatsächliche Größe und den tatsächlichen Olivenbaumbestand hin zu überprüfen, folgt unmittelbar aus den Verordnungen Nr. 136/66/EWG, (EG) Nr. 2366/98, (EG) Nr. 2367/98 und (EG) Nr. 2768/98. Einer nationalen Ermächtigungsgrundlage bedarf es in diesem Falle auf-grund des fehlenden relevanten Grundrechtseingriffs nicht. Vielmehr ist die sich aus Art. 8 Abs. 3 Verwaltungsverordnung no 593/98 ergebende Aufga-benzuweisung an die ACACSA ausreichend. Auch die Bindung der Mitgliedstaaten an die Erfordernisse des Grund-rechtsschutzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Zwar hat der EuGH in seiner Rspr. stets betont, dass die Mitgliedstaaten bei der Durch-führung des Gemeinschaftsrechts die Grundrechte zu achten haben877. Eine Einschränkung komme jedenfalls dann in Betracht, wenn diese einem dem Gemeinwohl dienenden Ziel der Gemeinschaft entspreche und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellt878. Geht man von einer grundrechtsrelevanten Einschränkung durch die Be-sichtigung der Olivenhaine aus, so ist dieser Eingriff jedenfalls durch ein dem Gemeinwohl der Gemeinschaft dienenden Ziel gedeckt. Der Schutz der finanziellen Interessen, dem die Kontrollen zu dienen bestimmt sind, soll gerade die ordnungsgemäße Verausgabung des Gemeinschaftshaushalts und damit die Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft in toto sicherstellen.

(2) Relevanz der Befugnisse der ACACSA für die Kontrollen des OLAF

Berücksichtigt man die bestehenden Befugnisse der OLAF-Bediensteten, die sich aus der Kontrollverordnung und aus der OLAF-Verordnung erge-ben, muss man zu dem Ergebnis kommen, dass die Befugnisse der ACACSA hinter denen des OLAF zurück stehen. Aufgrund des Verweises des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung, wonach die Bediensteten

877 Siehe EuGH Urteil vom 13. Juli 1989, Hubert Wachauf ./. Bundesamt für Ernährung

und Forstwirtschaft, Rs. 5/88, Slg. 1989, S. 2609, 2633, 2639f., Rn. 19; Urteil vom 14. Juli 1994, Manfred Graff ./. Hauptzollamt Köln-Rheinau, Rs. C- 351/92, Slg. 1994, S. I-3361, 3373, 3379, Rn. 17.

878 EuGH Urteil vom 13. Juli 1989, Hubert Wachauf ./. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, Rs. 5/88, Slg. 1989, S. 2609, 2633, 2639f., Rn. 18.


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des OLAF im Rahmen ihrer Tätigkeit vorbehaltlich des geltenden Gemein-schaftsrechts an die geltenden nationalen Verfahrensvorschriften zu halten haben, sind hier vorrangig die sich aus der Kontrollverordnung weitreichen-deren Vorschriften anzuwenden.

3. Kontrollbefugnisse im Bereich der Strukturfonds

Die durch die Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 vorgesehenen Maßnahmen, die in Portugal mit Hilfe der europäischen Strukturfonds durchgeführt wer-den sollen879, werden einheitlich durch das sog. Gemeinschaftliches Förder-konzept III880 (GFK III881) geregelt882. Im Rahmen dieses Gesetzes-Dekretes wird die Struktur des GFK III im Hinblick auf dessen Verwaltung, Beglei-tung, Bewertung und Kontrolle der Ausführung des GFK III bestimmt. Das GFK III selbst wird über insgesamt 19 Operationelle Programme, sieben regionale und zwölf multiregionale Programme, durchgeführt883.

a) Einführung in das portugiesische Drei-Ebenen-Kontrollsystem Das portugiesische Kontrollsystem im Bereich der gemeinschaftlichen Strukturfonds (EAGFL, Abteilung Ausrichtung, EFRE, ESF, FIAF und Ko-häsionsfonds) wird durch das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000884 bestimmt.

879 Zu Sondermaßnahmen für die Azoren und Madeira als Gebiete in äußerster geogra-

phischer Randlage siehe auch: Verordnung (EG) Nr. 1453/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Einführung von Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1600/92 (Poseima), ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 26ff.

880 Der vollständige Text des GFK III ist in portugiesischer, englischer und französischer Sprache im Internet als pdf-Datei unter folgendem Link abrufbar: http://www.inforegio.cec.eu.int/wbpro/PRORD/pro2000_de.htm#portugal.

881 In den portugiesischen Gesetzesmaterialien wird die Abkürzung QCA III - III. Quadro Comunitário de Apoio (Drittes Gemeinschaftliches Förderkonzept) verwen-det; vgl. z.B. Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vom 7. April 2000, DR Serie A vom 7. April 2000, no 83-Supl., S. 1526 ff.; Gesetzes-Dekret no 168/2001 vom 25. Mai 2001, DR Serie A vom 25. Mai 2001, no 121, S. 3050ff.; umfassende Informationen finden sich im Internet auf der Homepage des GFK III unter http://www.qca.pt.

882 Zum GFK III siehe auch: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 2000 - vom 23.05.2001, KOM(2001) 255 endg./2, S. 41; Bericht der Kommission: 12. Jahresbericht über die Strukturfonds (2000) vom 03.10.2001, KOM(2001) 539 endg.

883 Siehe hierzu Bericht der Kommission: 12. Jahresbericht über die Strukturfonds (2000) vom 03.10.2001, KOM(2001) 539 endg., S. 57.

884 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vom 7. April 2000, DR Serie A vom 7. April 2000, no 83-Supl., S. 1526 ff.


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Dieses Gesetzes-Dekret definiert die organische Struktur des Gemeinschaft-lichen Förderkonzept im Hinblick auf die bereits oben erwähnte Verwaltung, Begleitung, Bewertung und Kontrolle der Ausführung dieser Unterstüt-zungsmaßnahmen. Das für die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Ausführungen der mit Hil-fe gemeinschaftlicher Beihilfen finanzierter Projekte und Aktionen er-richtete Kontrollsystem hat gem. Art. 41 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 nicht nur zum Ziel, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu bekämpfen, sondern auch aufgrund von Missbrauch oder Fahrlässigkeit zu Unrecht ge-zahlte Mittel wiedereinzuziehen885. Um die in Art. 41 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vorgesehenen Vorgaben und Ziele des Kontrollsystems effizient umzusetzen, sieht Art. 42 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Einrichtung eines nationalen Kontrollsys-tems vor, das dreistufig ausgestaltet ist. Hierbei sind Kontrollen auf hoher Ebene sowie auf zweiter und erster Ebene vorgesehen.

aa) Die Kontrollen auf erster Ebene (1) Kontrollzweck und -umfang auf der ersten Ebene Die Kontrollen auf erster Ebene umfassen gem. Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Überprüfung der Anträge der Kandidaten, die an den geförderten Projekten und Maßnahmen teilnehmen wollen, und der Pro-jekte selbst. Die Überprüfung der Anträge und der Projekte beinhaltet gem. Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Kontrolle im Hinblick auf Material, Finanzen, Buchhaltung, Rechnungsstellung und -legung und in technisch-pädagogischer Hinsicht. Zudem erfasst Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 auch die physische und die finanzielle Kontrolle vor Ort bei den Antragsstellern bzw. Begünstigten. Die Vor-Ort-Kontrollen beschränken sich jedoch nicht nur auf die Überprü-fung der Begünstigten, da Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 den mit den Kontrollen auf der ersten Ebene beauftragten Behörden die Befug-nis einräumt, Überprüfungen bei Unternehmen durchzuführen, die im Besitz von Originaldokumenten sind, die sich auf den technischen Ablauf oder ü-ber finanzielle Ausgaben des zu fördernden Projekts bzw. der zu fördernde Maßnahme beziehen.

885 Art. 41 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 spricht von der Wiedererlangung verlorener

Fondsmittel.


212

Die in Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vorgesehene Möglich-keit der Kontrolle von Dritten, ähnelt seiner Konzeption nach der in Art. 5 Abs. 3 Kontrollverordnung886 normierten Befugnis der Kommission, Kon-trollen bei anderen beteiligten Wirtschaftsbeteiligten durchzuführen, um Zugang zu einschlägigen Informationen zu erhalten. Der Unterschied dieser beiden Regelungen besteht in seinen aus dem Wort-laut zu entnehmenden Einschränkungen. Während Art. 5 Abs. 3 Kontroll-verordnung davon spricht, dass diese Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei anderen Wirtschaftsbeteiligten unbedingt zur Feststellung einer Unre-gelmäßigkeit erforderlich sein müssen, besteht die Einschränkung bei Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 darin, dass es sich bei den zu über-prüfenden Dokumente um Originaldokumente handeln muss. Mit anderen Worten, während die Kontrollverordnung der Kommission ein Überprü-fungsrecht aller Dokumente einräumt - sofern sie der Feststellung einer Un-regelmäßigkeit dienen - muss es sich nach der nationalen Vorschrift um Ori-ginaldokumente handeln, die sich auf den technischen Ablauf oder die fi-nanziellen Ausgaben beziehen. Solche Dokumente können Bauzeichnungen, Ausschreibungsunterlagen oder Rechnungen über erworbenes Baumaterial oder auch Lohnabrechnungen sein. Andere Unterlagen dürften nach dem Wortlaut des Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 von den Kon-trollbehörden nicht überprüft und ausgewertet werden.

(2) Die zuständigen Kontrollbehörden auf der ersten Ebene Die Zuständigkeit der jeweiligen Kontrollorgane ergibt sich aus Art. 41 Abs. 6 und 7 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000. Demnach sind die für die Verwal-tung der Mittel zuständigen Organe auch für die Kontrollen auf der ersten Ebene zuständig. Die Verwalter887 der o.g. Mittel werden durch Kabinettsbeschluss ernannt. Für das dritte Gemeinschaftliche Förderkonzept sind die Verwalter durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000888 ernannt worden. Bei diesen Ver-waltern handelt es sich um Beamtinnen bzw. Beamte verschiedener Ministe-rien, die ebenfalls für die Angelegenheiten der verschiedenen Europäischen Fonds zuständig sind.

886 Art. 5 Abs. 3 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November

1996, ABl. Nr. L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 887 In den entsprechenden Vorschriften werden die Begriffe órgão de gestão

(Verwaltungsorgan) oder gestor (Verwalter) verwendet. 888 RES no 27/2000 vom 20. April 2000, DR Serie B vom 16. Mai 2000, no 113, S. 2146.


213

bb) Die Kontrollen auf zweiter Ebene (1) Kontrollzweck und -umfang auf der zweiten Ebene Der Zweck der Kontrollen auf der zweiten Ebene wird in Art. 41 Abs. 3 Ge-setzes-Dekret no 54-A/2000 erläutert. Demnach sollen durch die Kontrollen auf der zweiten Ebene das bestehende untere Kontrollsystem auf seine Effi-zienz hin überprüft werden. Auf diese Weise soll sichergestellt und gewähr-leistet werden, dass die Verwalter auf der ersten Kontrollstufe die Anträge der Kandidaten ordnungsgemäß überprüft haben und diese auch tatsächlich die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme gemeinschaftlicher Beihilfen erfüllen. Um die Funktionsfähigkeit und die Effektivität der ersten Kontrollebene auch tatsächlich überprüfen zu können, umfasst die zweite Kontrollstufe nicht nur eine Kontrolle der Verwalter der Europäischen Fonds, sondern sie beinhaltet auch die Möglichkeit der Kontrolle der Begünstigten, also der Mittelempfänger selbst.

(2) Die zuständigen Kontrollbehörden auf der zweiten Ebene Die Zuständigkeit für die Durchführung der Kontrollen auf der zweiten E-bene werden durch Art. 41 Abs. 4 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 bestimmt. Das jeweils zuständige Kontrollorgan hängt hierbei von den jeweiligen Sek-toren ab, in denen die gemeinschaftlichen Hilfen gewährt werden. Im Bereich der vom EFRE finanzierten Maßnahmen ist gem. Art. 41 Abs. 4 lit. a) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die DGDR zuständig. Die aus dem ESF finanzierten Aktionen werden gem. Art. 41 Abs. 4 lit. b) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 den jeweils verantwortlichen nationalen Verwaltungseinheiten kontrolliert. Ferner ist gem. Art. 41 Abs. 4 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die General-Inspektion und Buchprüfung der Verwaltung des Mini-steriums für Landwirtschaft889 für die Kontrolle der aus dem EAGFL, Ab-teilung Ausrichtung gezahlten Mittel zuständig, wobei Sie in diesem Be-reich ihre Tätigkeit in Abstimmung mit der Ministerialabteilung für Planung und landwirtschaftliche Ernährungspolitik890 des Landwirtschafts-ministeriums. Die aus dem FIAF finanzierten Maßnahmen werden gem. Art. 41 Abs. 4 lit. d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ebenfalls von der General-Inspektion und Buchprüfung der Verwaltung des Landwirtschaftsministe-riums überprüft.

889 Inspecçaõ-Geral e Auditoria de Gestão do Ministério de Agricultura. 890 Gabinete de Planeamento e Politica Agro-Alimentar do Ministério da Agricultura, do

Desenvolvimento Rural e das Pescas.


214

(3) Unterschied zwischen Kontrollen auf erster und zweiter Stufe Die Kontrollen auf der zweiten Ebene unterscheiden sich von denen auf der ersten Ebene durch ihre unterschiedliche Zielsetzung. Ziel der Kontrollen auf erster Ebene ist gem. Art. 41 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Überprüfung der aus den Mitteln Begünstigten. Demgegenüber ist es das Ziel der Kontrollen auf der zweiten Ebene, das Kontrollsystem auf der er-sten Ebene zu analysieren und zu bewerten. Im Vordergrund steht hier also die Überprüfung der Effizienz der Kontrollen bei den Begünstigten. Soweit es zur Überprüfung der ersten Kontrollebene notwendig erscheint, können gem. Art. 41 Abs. 3 letzter Halbsatz Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 auch Kontrollen bei den Begünstigten durchgeführt werden. Aus dieser Konzeption wird deutlich, dass allein die Kontrollen auf der ersten Ebene der Feststellung der ordnungsgemäßen Verwendung der gemeinschaftlichen Finanzmittel durch Wirtschaftsbeteiligte dienen. Die Möglichkeit der Überprüfung der Begünstigten auf der zweiten Kon-trollebene soll dagegen nicht Unregelmäßigkeiten bei den Wirtschaftsteil-nehmern selbst aufdecken, sondern ein Mittel zur Überprüfung der Effizienz der ersten Kontrollstufe sein.

(4) Konsequenz für die Vor-Ort-Kontrollen des OLAF Dieser Unterschied verdeutlicht, dass für die Tätigkeit des OLAF im Hin-blick auf die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei Wirtschaftsbetei-ligten allein die Kontrollen auf der ersten Ebene relevant sein können. Die Zuständigkeiten der zweiten Kontrollstufe und damit auch die Befug-nisse der zuständigen Kontrollbehörden hingegen sind in Bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen gestützt auf die Kontrollverordnung und damit unter Berück-sichtigung der Regelung des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kontrollverordnung und der Zuständigkeitsregelung des Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung891 für die Tätigkeit des OLAF nicht von Belang, da OLAF gerade nicht die Effek-tivität des bestehenden portugiesischen Kontrollinstrumentariums überprü-fen soll.

cc) Die Kontrollen auf hoher Ebene Die Kontrollen auf der hohen Ebene sind in Art. 41 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 geregelt. Demnach ist die General-Inspektion für Finanzen892

891 Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996, ABl. Nr.

L 292 vom 15.11.1996, S. 4. 892 Inspecçaõ-Geral de Finanças, im Folgenden als IGF bezeichnet.


215

die einzige auf dieser Stufe zuständige Kontrollbehörde. Die Kontrollen auf dieser Ebene umfasst neben der Bewertung der vorhandenen Kontrollsy-steme auf den beiden anderen Stufen auch die Verpflichtung der IGF, die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Kontrollebenen zu fördern. Aus der Zielrichtung der Kontrollen auf dieser höchsten Stufe wird deutlich, dass die IGF selbst nicht für die Durchführung von Kontrollen bei Wirt-schaftsbeteiligten zuständig ist. Die Aufgabe der IGF besteht „lediglich“ in der Überprüfung der vorhandenen Kontrollsysteme, also in der Kontrolle der Kontrolleure. Insgesamt sind der IGF weitreichende Kontrollbefugnisse eingeräumt wor-den. Gem. Art. 15 Abs. 2 lit. a) Gesetzes-Dekret no 249/98893 sind die Be-diensteten der IGF im Rahmen der Ausübung der ihr übertragenen Aufga-ben befugt, die Räumlichkeiten der zu kontrollierenden Stellen zu betreten und darin für die notwendige Dauer der Aufgabenerfüllung zu verweilen. Darüber hinaus können sie gem. Art. 15 Abs. 2 lit. b) Gesetzes-Dekret no 249/98 die für die Ausübung der Kontrolle notwendigen Einrichtungen ver-wenden. Die Bediensteten der IGF sind gem. Art. 15 Abs. 2 lit. c) Gesetzes-Dekret no 249/98 befugt, Unterlagen anzufordern und zu kopieren, sofern sie diese zur Untersuchung oder zur Beifügung an Untersuchungsberichte, Protokolle oder Verfahrensakten benötigen. Zu diesem Zweck können sämtliche Ge-genstände, die sich im Besitz der zu kontrollierenden Stelle befinden, unter-sucht werden. Neben der Befugnis, Amtshilfe von Polizei- und Verwaltungsbehörden an-zufordern, dürfen die IGF-Bediensteten - unter Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen - Einrichtungen und Behältnisse versiegeln, sowie Unter-lagen und Beweisstücke sicherstellen. Im Falle der Sicherstellung ist dem Betroffenen ein entsprechendes Protokoll auszuhändigen, es sei denn, es werden lediglich Kopien von den Unterlagen angefertigt894.

dd) Bedeutung der Kontrollebenen für die Tätigkeit des OLAF Im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Tätigkeit des OLAF sind einzig die Befugnisse der Kontrollorgane auf der ersten Kontrollebene relevant.

893 Dec-Lei no 249/98 vom 11. August 1998, DR Serie A vom 11. August 1998, no 184,

S. 3882ff., Führt die Neustrukturierung der General-Inspektion für Finanzen (IGF) aus. [...].

894 Art. 15 Abs. 2 lit. g) Gesetzes-Dekret no 249/98.


216

Allein die Kontrollen auf der ersten Stufe sind auf die Überprüfung der Tä-tigkeit der aus den Gemeinschaftsfonds Begünstigten gerichtet. Die Befugnisse der Kontrollorgane auf der zweiten und auf der hohen Ebene sind für OLAF nicht von Bedeutung, da die Aufgabe dieser Kontrollorgane auf die Überprüfung der Effizienz der Kontrollen auf der ersten Kontrolle-bene gerichtet ist und den nationalen Kontrollorganen auf der zweiten und auf der hohen Ebene keine Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten eingeräumt werden, es sei denn es soll die Effektivität des bestehenden Systems überprüft werden.

b) Kontrollrechte im Bereich des GFK III Die Kontrollrechte der verschiedenen Behörden im dreistufigen Kontrollsy-stem des GFK III werden in Art. 43 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 festge-legt.

aa) Kontrollrechte auf der hohen und auf der zweiten Ebene Die Befugnisse der Kontrolleure auf der hohen und auf der zweiten Stufe des dreistufigen Kontrollsystems sind einheitlich in Art. 43 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 zusammengefasst895. Demnach haben die Bediensteten, die als Vertreter für die zur finanziellen Kontrolle auf der hohen und auf der zweiten Ebene zuständigen Behörden tätig werden, gem. Art. 43 Abs. 1 lit. a) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 Zugang zu den Diensten und Einrichtun-gen der Wirtschaftsbeteiligten, die Gegenstand der Kontrollen sind. Die Bediensteten sind gem. Art. 43 Abs. 1 lit. b) Gesetzes-Dekret no 54 A/2000 berechtigt, angemessene Einrichtungen zu benutzen, die not-wendig sind, um ihre Tätigkeit „in Würde“ und in effizienter Weise auszu-üben. Die Verwendung des Begriffes „in Würde“ soll sicherstellen, dass den Bediensteten soweit diese beispielsweise einen Arbeitsraum benötigen, um Unterlagen einzusehen, nicht ein dunkler unbeheizter Raum zur Verfügung gestellt wird. Die nationalen Kontrolleure dürfen gem. Art. 43 Abs. 1 lit. b) Geset-zes-Dekret no 54-A/2000 auch die Mitarbeit von Angestellten des kontrol-lierten Wirtschaftsbeteiligten in Anspruch nehmen, sofern diese Mitarbeit für die Durchführung der Überprüfung unerlässlich ist. Gemäß Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 sind die Bediensteten befugt, sich mit

895 Obwohl die Kontrollbefugnisse der zuständigen Behörden auf der hohen und auf der

zweiten Stufe für OLAF nicht von Bedeutung sind, werden diese der Vollständigkeit halber kurz dargestellt.


217

Behörden oder Unternehmen über Angelegenheiten, die zur Ausübung ihrer Tätigkeit von Interesse sind in Verbindung zu setzen und auszutauschen. Darüber hinaus sind sie gem. Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54 A/2000 befugt, von anderen Behörden und Unternehmen Informatio-nen zu erhalten, wenn diese unerlässlich sind. Die Bediensteten der auf der hohen und auf der zweiten Stufe zuständigen Behörden sind gem. Art. 43 Abs. 1 lit. d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ebenfalls befugt, jegliche Ge-genstände896, die sich im Besitz von Behörden, öffentlichen Unternehmen oder privaten Wirtschaftsbeteiligten befinden, zu untersuchen oder solche Gegenstände von ihnen zu erhalten, sofern diese für die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben unerlässlich ist.

bb) Kontrollrechte der Verwalter auf der ersten Kontrollebene Die Kontrollbefugnisse der mit der Vornahme der Kontrollen auf der ersten Ebene beauftragten Mittelverwalter werden durch Art. 43 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 bestimmt. Demnach haben sie neben den ihnen ge-setzlich eingeräumten Kontrollbefugnissen auch die in Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vorgesehenen Kontrollrechte, d.h. sie sind befugt, sich mit anderen Behörden und öffentlichen oder privaten Wirt-schaftsbeteiligten in Verbindung zu setzen, um sich über Angelegenheiten auszutauschen, die für Ausübung ihrer Tätigkeit von Belang sind oder um Gegenstände zu erhalten, die für die Kontrollen unerlässlich sind. Die im Rahmen der Befugnisverteilung ausdrückliche und beschränkte Be-zugnahme auf Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 macht deutlich, dass die Verwalter der operationellen Maßnahmen und damit die Kontrolleure auf der ersten Kontrollstufe zumindest aus Art. 43 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 keine Betretungsrechte gegenüber privaten Wirt-schaftsbeteiligten geltend machen können. Weitergehende Kontrollrechte als die in Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 vorgesehene Be-fugnis können sich somit allenfalls aus anderen gesetzlichen Regelungen ergeben.

896 Art. 43 Abs. 1 lit. c) und d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 spricht hinsichtlich der zu

kontrollierenden Gegenständen von Elementen. Die Verwendung eines solch weiten Begriffs soll dazu dienen, möglichst alle im Zusammenhang mit der Kontrolltätigkeit stehenden und für diese relevanten Informationen zu erfassen, d.h. dass sowohl Schriftstücke als auch elektronische Informationsträger erfasst werden sollen.


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c) Die Verwalter der operationellen Maßnahmen Um die Kontrollbefugnisse der Verwalter der operationellen Maßnahmen gegenüber privaten Wirtschaftsbeteiligten bestimmen zu können, muss zu-vor deren rechtliche Stellung anhand des portugiesischen Systems zur Ver-waltung und Auszahlung der Mittel aus den gemeinschaftlichen Struktur-fonds dargestellt werden.

aa) Exkurs: Die Bereitstellung der Gemeinschaftsmittel Die Finanzmittel aus den Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft werden durch Dienste der Kommission direkt auf spezielle Konten des Mit-gliedstaates überwiesen, die in Portugal beim Staatlichen Schatzamt897 ei-gens für diese Mittel eingerichtet wurden. Diese Konten werden von den jeweils für die einzelnen Strukturfonds zuständigen nationalen Zahlstellen verwaltet. Die in Portugal zuständigen Zahlstellen sind für den Bereich des EFRE die Generaldirektion für regionale Entwicklung898 und für den Bereich des ESF die Bundesanstalt für die Verwaltung des ESF899. Die Finanzmittel aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung und aus dem FIAF werden von der Bundesanstalt für die Finanzierung und Unterstützung der Entwicklung der Landwirtschaft und der Fischerei900 verwaltet und aus-gezahlt901. Die nationalen Zahlstellen ihrerseits stellen die Mittel den jeweiligen Ver-waltern der operationellen Maßnahmen zur Verfügung, die wiederum die Auszahlung an die Begünstigten veranlassen. Dem jeweiligen Verwalter kommt hierbei die Aufgabe zu, die Förderungsanträge auf ihre Förderfähig-keit hinzu überprüfen und, soweit die Mittel für das Projekt bewilligt wor-den sind, die Auszahlungsanordnung an die nationale Zahlstelle weiterzu-leiten.

897 Direcção Geral do Tesouro. 898 Direcção Geral do Desenvolvimento Regional. 899 Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu. 900 Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, im

Folgenden als IFADAP bezeichnet. 901 Siehe das Statut des IFADAP, Gesetzes-Dekret no 414/93 vom 23. Dezember 1993,

DR Serie A vom 23.12.1993, S. 7132ff.


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bb) Exkurs: Die Stellung der nationalen Zahlstellen Neben den Mittelverwaltern für die verschiedenen operationellen Maßnah-men spielen die nationalen Zahlstellen im Kontrollsystem der gemein-schaftlichen Strukturfonds ebenfalls eine entscheidende Rolle. Ihnen obliegt gem. Art. 42 Art. 3 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Kontrolle der ord-nungsgemäßen Verwaltung und Verausgabung der gemeinschaftlichen Strukturfondsmittel auf der zweiten Stufe des dreistufigen Kontrollsystems. Die gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die Errichtung von Zahlstellen findet sich in Art. 9 lit. o) Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. Demnach kön-nen von einem Mitgliedstaat eine oder mehrere lokale, regionale oder natio-nale Behörden oder Stellen benannt werden, die beauftragt sind, Auszah-lungsanträge zu erstellen und einzureichen und Zahlungen der Kommission zu empfangen. Insgesamt sind für die aus den Strukturfonds zu zahlenden finanziellen Mit-tel in Portugal drei Zahlstellen vorgesehen. Für die aus Mitteln des ESF fi-nanzierten Aktionen ist die IGFSE902 die zuständige Zahlstelle. Aus dem EFRE stammende Gelder werden von der DGDR903 und die Mittel aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung werden ebenso wie die Mittel aus dem FIAF von der Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão do Ministério da Agri-cultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas904 ausgezahlt. Die nationalen Zahlstellen sind dem jeweils sachlich zuständigen Ministe-rium angegliederte öffentlich-rechtliche Anstalten, die unter der Aufsicht derjenigen Ministers stehen, in deren Ressort die geförderten Politikbereiche fallen. So ist beispielsweise der Minister für Arbeit und Solidarität gem. Art. 2 der Ausführungsbestimmung no 12-A/2000 zuständig für die Verwaltung des ESF im jeweils geltenden Gemeinschaftlichen Förderkonzepts905.

902 Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu: Anstalt für Verwaltung des Europäi-

schen Sozialfonds, kurz: IGFSE. 903 Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional: Generaldirektion für regionale Ent-

wicklung, kurz: DGDR. 904 Generalinspektion Buch- und Verwaltungsprüfung des Ministeriums für Landwirt-

schaft, ländliche Entwicklung und Fischerei, im Folgenden als IGA bezeichnet. 905 DR no 12-A/2000 vom 15. September 2000, DR Serie B vom 15. September 2000,

no 214 - 2. Supl., S. 4946ff., bestimmt die Beihilfen, die den durch den Europäischen Sozialfonds finanzierten Aktionen gewährt werden im Bereich der Berufsbildung, der Einbringung in den Arbeitsmarkt und den Beihilfen für Beschäftigung ebenso wie die Förderung des Zugangs zur Qualifikation und die Begleitung nach Abschluss der Ausbildung und nach Abschluss der Einbringung in den Arbeitsmarkt (Ausführungs-bestimmung zu Art. 25 Abs. 4 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000).


220

(1) Die IGFSE Die Anstalt für die Verwaltung des ESF, kurz IGFSE genannt, wurde durch das Gesetzes-Dekret no 45-A/2000906 gegründet. Ihre rechtliche Stellung als Anstalt des öffentlichen Rechts folgt aus Art. 30-A Abs. 2, 1. HS Gesetzes-Dekret no 115/98907 und aus Art. 1 Gesetzes-Dekret no 248-A/2000908. Aufgabe der IGFSE ist es, die Verwaltung, die Koordinierung und die Fi-nanzkontrolle der vom ESF unterstützten Initiativen sicherzustellen909. Durch die Gründung der IGFSE sollte der Notwendigkeit einer größeren Einheitlichkeit und einer besseren Flexibilität bei der Verwaltung und Koor-dinierung der ESF-Mittel im Rahmen des GFK III Rechnung getragen wer-den910. Die IGFSE stellt im Rahmen der von ihr kofinanzierten Projekte die natio-nale Vermittlungsbehörde zwischen dem Mitgliedstaat und dem ESF im Verhältnis zur Europäischen Kommission dar911. Zu den Aufgaben der IGFSE zählt nicht nur die Unterstützung der nationalen Verwaltungs- und Beteiligungsorgane, die für die Ausführung des GFK III zuständig sind912, sondern ihr obliegt vor allem die jeweiligen Verwaltungsprogramme und Kontrollmaßnahmen der Mittelverwalter für die vom ESF kofinanzierten

906 Dec-Lei no 45-A/2000 vom 22. März 2000, DR Serie A vom 22. März 2000, no 69

- Supl., S. 1164 ff, Gesetzes-Dekret zur Änderung des Gesetzes-Dekrets no 115/98, Dec-Lei no 115/98 vom 4. Mai, dass das organische Gesetz des Ministeriums für Ar-beit und Solidarität genehmigt, gründet die Anstalt für Solidarität und Soziale Si-cherheit (ISSS) und die Anstalt zur Verwaltung des Europäischen Sozialfonds (IGFSE) und bestimmt deren Aufgaben, Kompetenzen und Organe, löst die General-Direktion der Regime Sozialer Sicherheit und die General-Direktion der Sozialen Ak-tion auf; siehe auch: Dec-Lei no 115/98 vom 4. Mai 1998, DR. Serie A vom 4. Mai 1998, no 102, S. 1973ff., genehmigt das organische Gesetz des Ministeriums für Ar-beit und Solidarität [...].

907 Art. 30-A Abs. 2, 1. HS Gesetzes-Dekret no 115/98 in der Fassung des Art. 2 Gesetzes-Dekrets no 45-A/2000.

908 Dec-Lei no 248-A/2000 vom 3. Oktober 2000, DR Serie A vom 3. Oktober 2000, no 229 - Supl., S. 5498ff.

909 Art. 30-A Abs. 2, 2. HS Gesetzes-Dekret no 115/98 in der Fassung des Art. 2 Gesetzes-Dekrets no 45-A/2000.

910 Siehe Erwägungsgrund Nr. 10 Gesetzes-Dekret no 45-A/2000. 911 Vgl. Art. 30-A Abs. 3 lit. a) Gesetzes-Dekret no 115/98 in der Fassung des Art. 2

Gesetzes-Dekrets no 45-A/2000. 912 Siehe Erwägungsgrund Nr. 7 Gesetzes-Dekret no 248-A/2000.


221

operationellen Programme zu bewerten und insbesondere diese durch Ge-genkontrollen auf ihre Wirksamkeit und Effizienz hin zu überprüfen913.

(2) Die DGDR Die General-Direktion für regionale Entwicklung ist eine dem Ministerium für Planung914 direkt unterstellte Behörde, die für die Ausarbeitung und Aus-führung der regionalen Entwicklungspolitik zuständig ist915. Darüber hinaus ist die DGDR für die nationale Verwaltung des EFRE und des Kohäsionsfonds zuständig und stellt im Rahmen dieser beiden Fonds sowohl die nationale Zahlstelle916 als auch die für die Ausübung der Kon-trollen auf der zweiten Ebene verantwortliche Behörde dar917. Die DGDR wurde durch das Gesetzes-Dekret no 265/92918 gegründet und trat damit die Nachfolge der Abteilung für Begleitung und Bewertung (DAA)919 an, deren Aufgabe bis zu diesem Zeitpunkt in der Aufsicht und der Auswertung der Auswirkungen der staatlichen Investitionen auf die wirt-schaftliche und soziale Entwicklung des Landes bestand. Die Aufgaben der DAA wurden durch die Ausführungsbestimmung no 31/92920 der DGDR übertragen und zugleich wurden der DGDR neue Aufgaben im Zusammen-hang mit den gemeinschaftlichen Strukturfonds übertragen. So ist die DGDR gem. Art. 1 Ausführungsbestimmung no 31/92 die für die Koordinierung, Vorbereitung und Begleitung der aus dem EFRE kofinan-zierten Projekte zuständig. Aufgrund der Einführung des Kohäsionsfonds im

913 Vgl. Art. 30-A Abs. 3 lit. d) Gesetzes-Dekret no 115/98 in der Fassung des Art. 2

Gesetzes-Dekret no 45-A/2000. 914 Vgl. Gesetzes-Dekret no 151/2000 vom 20. Juli 2000, DR Serie A vom 20. Juli 2000,

no 166, S. 3358ff., Genehmigt das Organische Gesetz des Ministeriums für Planung. 915 Siehe Art. 3 Abs. 2 lit. d), 9 Gesetzes-Dekret no 151/2000. 916 Art. 9 Abs. 2 lit. i) Gesetzes-Dekret no 151/2000. 917 Art. 9 Abs. 2 lit. j) Gesetzes-Dekret no 151/2000; siehe auch: Art. 42 Abs. 4 lit. a)

Gesetzes-Dekret no 54-A/2000. 918 Dec-Lei no 265/92 vom 24. November 1992, DR Serie A vom 24. November 1992,

no 272, S. 5392ff., löst die Abteilung für Begleitung und Bewertung des Ministeriums für Planung und Verwaltung des Staatsgebiets auf [...]. Bestimmt neue Aufgaben, Zu-ständigkeiten und Struktur der General-Direktion für regionale Entwicklung, als Folge aus der Auflösung der vorgenannten Abteilung [...].

919 Departamento de Acompanhamento e Avaliação, im Folgenden als DAA bezeichnet. 920 DR no 31/92 vom 24. November 1992, DR Serie B vom 24. November 1992, no 272,

S. 5406ff., errichtet die neue Struktur der General-Direktion für regionale Entwick-lung (DGDR), unter der Aufsicht des Ministeriums für Planung und Verwaltung des Staatsgebiets, indem es deren Rechtsnatur, Aufgaben, Organisation und Funktionsweise definiert. [...].


222

Jahre 1994921 wurden die Aufgaben und Zuständigkeiten der DGDR erwei-tert. Die DGDR ist nunmehr gem. Art. 2 lit. f) und h) Gesetzes-Dekret no 312/94922 zuständig für die Finanzverwaltung und Begleitung der aus dem EFRE und aus dem Kohäsionsfonds finanzierten Maßnahmen und sich an den Kontrollverfahren zur Überprüfung der korrekten Mittelverwendung beteiligen.

(3) Die IGA Die General-Inspektion für Verwaltungsbuchprüfung ist eine dem Minister für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei direkt unterstellte Behörde, deren Aufgabe darin besteht, die ordnungsgemäße Verwaltung der unter Aufsicht bzw. in den Aufgabenbereich des Landwirtschaftsministe-riums fallenden bzw. stehenden Mittel zu überwachen und zu kontrollieren. Zu dieser Kontrollverpflichtung zählt auch die Überprüfung der Verwaltung der aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung stammenden Mittel. Diese Aufgabenzuweisung folgt aus Art. 2 lit. i) Gesetzes-Dekret no 192/91923.

cc) Die Ernennung der Verwalter Die Verwalter der einzelnen operationellen Programme werden mit Kabi-nettsbeschluss von den Ministern ernannt. Bei diesen Verwaltern handelt es sich um Bedienstete der jeweiligen Ministerien, in deren Zuständigkeit auch die Ausführung der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken fällt. Die einzelnen Verwalter für das Gemeinschaftliche Förderkonzept III (2000 - 2006) wurden durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000924 ernannt. Im Anhang zu diesem Kabinettsbeschluss sind insgesamt 74 Bedienstete

921 Siehe Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des

Kohäsionsfonds, ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1ff. 922 Dec-Lei no 312/94 vom 23. Dezember 1994, DR Serie A vom 23. Dezember 1994,

no 295, S. 7331ff.; genehmigt die Struktur der General-Direktion für regionale Ent-wicklung (DGDR), [...] betraut mit der Untersuchung und Ausführung der regiona-len Entwicklungspolitik, der Koordination der Interventionen aus den Europäischen Strukturfonds und der Vorbereitung und Ausführung der aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und aus dem Kohäsionsfonds kofinanzier-ten Aktionen.

923 Dec-Lei. no 192/91 vom 21. Mai 1991, DR Serie A vom 21. Mai 191, no 116, S. 2708ff., genehmigt das organische Gesetz der General-Inspektion für Verwal-tungsbuchprüfung (IGA) des Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernäh-rung; geänd. durch Dec-Lei no 18/94 vom 25. Januar 1994, DR Serie A vom 25. Januar 1994, no 20, S. 356.

924 RES no 27/2000 vom 20. April 2000, DR Serie B vom 16. Mai 2000, no 113, S. 2146.


223

aufgeführt, die für die Verwaltung der operationellen Maßnahmen in ver-schiedenen Bereichen und unterschiedlichen Regionen verantwortlich sind. Durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000 werden nicht nur die Ver-walter ernannt, sondern es werden auch jeweils deren Aufgaben im Anhang zum Kabinettsbeschluss umrissen. Insgesamt enthält der Kabinettsbeschluss RES no 27/2000 sieben Anhänge, in denen die Verwalter nach den jeweili-gen operationellen Programmen und nach den Regionen aufgeführt werden, in denen die Programme durchgeführt werden sollen. Durch Anhang 1 zu RES no 27/2000 werden den Verwaltern für zwölf ver-schiedene Sektoren925, wie z.B. gem. Nr. 1 Anhang 1 zu RES no 27/2000 (operationelle Interventionen im Bereich Erziehung) ebenfalls technische Unterstützungseinheiten926 geschaffen, die den Verwaltern bei der Ausfüh-rung der Programme ihre Unterstützung zu Teil kommen lassen sollen.

dd) Rechtsgrundlage für die Ernennung der Verwalter Die durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000 ernannten Verwalter stel-len die in Art. 18 Abs. 2 lit. d) Verordnung (EG) Nr. 1260/1999927 vorge-sehenen und zu benennenden mitgliedstaatlichen Behörden dar, die im Rahmen des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts für die Durchführung der operationellen Programme zuständig sind. Rechtsgrundlage für die Ernennung der Verwalter der gemeinschaftlichen Beihilfen ist das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000, das zur Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 erlassen wurde928. Durch Art. 25ff. Geset-zes-Dekret no 54-A/2000 wird die Einrichtung von Stellen vorgesehen, die für die Verwaltung der Mittel aus den Strukturfonds in technischer, admi-nistrativer und finanzieller Hinsicht verantwortlich sind. Hierbei wird zwischen den Verwaltern für die operationellen Maßnahmen, für die regionalen operationellen Interventionen des portugiesischen Fest-

925 Die weiteren Sektoren, für die Verwalter ernannt worden sind: Anhang 1 Nr. 2: Be-

schäftigung, Bildung und soziale Entwicklung; Anhang 1 Nr. 3: Wissenschaft, Tech-nologie und Innovation; Anhang 1 Nr. 4: Informationsgesellschaft; Anhang 1 Nr. 5: Gesundheit; Anhang 1 Nr. 6: Kultur; Anhang 1 Nr. 7: Landwirtschaft und ländliche Entwicklung; Anhang 1 Nr. 8: Fischerei; Anhang 1 Nr. 9: Wirtschaft; Anhang 1 Nr. 10: Erreichbarkeit und Transport; Anhang 1 Nr. 11: Umwelt; Anhang 1 Nr. 12: Technische Unterstützung des GFK III; jeweils zu RES no 27/2000.

926 Siehe z.B. Nr. 1 Abs. 3 Anhang 1 zu RES no 27/2000. 927 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Be-

stimmungen über die Strukturfonds, ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 18f. 928 Siehe Art. 1 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000.


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landes sowie für die operationellen Interventionen der Autonomen Regionen und für die strukturellen Interventionen auf Initiative der Gemeinschaft un-terschieden.

ee) Zuständigkeit der Verwalter Die Zuständigkeiten der jeweiligen Verwalter ergeben sich sowohl aus Art. 29 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 und aus den jeweiligen Bestimmungen des Kabinettsbeschlusses RES no 27/2000. Die Zuständigkeiten der Mittel-verwalter orientieren sich dabei an den in Art. 34 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 aufgestellten Anforderungen. Hinsichtlich der hier relevanten Kontrollvorschriften wird den Mittelver-waltern durch Art. 29 Abs. 1 lit. b) und h) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Aufgabe zugewiesen, über die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften für jedes entsprechende Projekte bzw. jede entspre-chende Aktion zu wachen. Ferner sollen Sie die Errichtung eines adäquaten Kontrollsystems sicherstellen, damit die Beihilfeanträge und die Zahlung der Mittel auf ihre Übereinstimmung mit den geltenden Rechtsvorschriften hin überwacht werden können. Diese durch Art. 29 Abs. 1 lit. b) und h) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 zu-gewiesenen Aufgaben werden durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000 näher konkretisiert. So ist die durch Nr. 1 des Anhangs 1 ernann-te Verwalterin für die operationellen Interventionen im Bereich Erziehung gem. Anhang 1 Nr. 1 Abs. 8 lit. j) zu RES no 27/2000 zuständig für die Ver-wirklichung von Kontrollen bei den begünstigten Wirtschaftsbeteiligten, um zu überprüfen, ob die gewährten Beihilfen ordnungsgemäß verwendet wer-den. Ferner obliegt ihr gem. Anhang 1 Nr. 1 Abs. 8 lit. e) zu RES no 27/2000 die Überprüfung der Anträge auf Einhaltung der Zugangsvoraussetzungen. Den weiteren durch den Kabinettsbeschluss RES no 27/2000 ernannten Ver-walter werden im Wesentlichen identische Pflichten auferlegt.

d) Kontrollbefugnisse der Verwalter Die einzelnen Kontrollbefugnisse der Verwalter der Operationellen Pro-gramme und damit die Befugnisse der Kontrolleure auf der ersten Stufe des portugiesischen Kontrollsystems folgen sowohl aus dem Gesetzes-Dekret no 54-A/2000, als auch aus dem Gesetzes-Dekret 168/2001929 und darüber

929 Dec-Lei no 168/2001 vom 25. Mai 2001, DR Serie A vom 25. Mai 2001, no 121,

S. 3050ff., Regelt die Funktionsweise des Nationalen Kontrollsystems des III. Ge-meinschaftlichen Förderkonzepts (GFK III) und der strukturellen Interventionen auf Gemeinschaftsinitiative im Verhältnis zu Portugal.


225

hinaus aus einzelnen Vorschriften, die zu den jeweiligen Operationellen Pro-grammen erlassen worden sind. Hinsichtlich der Kontrollbefugnisse der Verwalter ist auch die Aufgabenzu-weisung an dieselben durch Art. 42 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 zu berücksichtigen, wonach die Kontrolle auf der ersten Stufe sowohl die Ü-berprüfung der Anträge und der Projekte u.a. in finanzieller Hinsicht um-fasst als auch die physische und finanzielle Kontrolle an dem Ort beinhaltet, an dem die Investitionen verwendet bzw. die Maßnahmen verwirklicht wer-den und in den Unternehmen, die Dokumente über die Ausgaben besitzen.

aa) Kontrollbefugnisse aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 Die Verwalter als Kontrolleure auf erster Ebene haben gem. Art. 43 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000, der seinerseits auf Art. 43 Abs. 1 lit. c) Ge-setzes-Dekret no 54-A/2000 verweist, die Befugnis, sich mit anderen öffent-lichen oder privaten Stellen in Verbindung zu setzen, um sich über Angele-genheiten auszutauschen, die für die Ausübung ihrer Funktionen von Inter-esse sind oder um Daten930 zu erhalten, die sich als notwendig erweisen. Im Gegensatz zu den Bediensteten, die für die Vornahme der Kontrollen auf der höchsten bzw. auf der zweiten Ebene zuständig sind, werden den Be-diensteten auf der ersten Kontrollstufe durch das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 keine weitergehenden Kontrollbefugnisse eingeräumt als das vorge-nannte „Informationsbeschaffungsrecht“. Den Bediensteten auf den beiden anderen Stufen wird neben dem Recht, Behörden und Stellen zu betreten, die Gegenstand von Untersuchungen sind931, auch das Recht eingeräumt, angemessene Einrichtungen zur Aus-übung ihrer Tätigkeit in Anspruch zu nehmen und die Mitarbeit von Bedien-steten der zu untersuchenden Stelle zu verlangen, soweit diese notwendig ist932. Darüber hinaus wird ihnen neben der Informationsbeschaffungsbefugnis933 auch die Befugnis verliehen, jegliche Daten bzw. Gegenstände zu untersu-chen, die sich im Besitz von Behörden oder öffentlichen und privaten Ein-

930 In der Originalfassung in portugiesischer Sprache wird der Ausdruck „elementos“

verwendet, was sowohl i.S.v. „Daten“ aber auch i.S.v. „Gegenständen“ verstanden werden muss.

931 Art. 43 Abs. 1 lit. a) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000. 932 Art. 43 Abs. 1 lit. b) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000. 933 Art. 43 Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000.


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richtungen befinden oder diese Daten bzw. Gegenstände von diesen zu er-halten, sofern eine Notwendigkeit für die Ausübung der Kontrolltätigkeit besteht934.

(1) Aufgabenzuweisung als Kontrollbefugnis Berücksichtigt man die den Kontrolleuren auf der ersten Ebene gem. Art. 42 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 zugewiesene Aufgabe, die Anträge und die Projekte u.a. durch die physische und finanzielle Kontrolle am Ort, an dem die Investitionen verwendet bzw. die Maßnahmen verwirklicht wer-den und darüber hinaus auch in den Unternehmen, die entsprechende Do-kumente über die finanziellen Ausgaben besitzen, zu überprüfen, so stellt sich die Frage, ob sich die Aufgabenzuweisungsnorm in eine entsprechende Kompetenznorm für Eingriffe in die Rechtssphäre der Wirtschaftsbeteiligten interpretieren lässt. Für eine solche Interpretation spricht die Tatsache, dass den zuständigen Behörden im Falle der Zuweisung einer Aufgabe auch die Möglichkeit er-öffnet werden muss, diese entsprechend mit dem ihr als staatliche Behörde zustehenden Handlungsmöglichkeiten effektiv zu erfüllen935. Den auf der ersten Kontrollebene zuständigen Verwaltern müsste also auf-grund der Aufgabenzuweisung aus Art. 42 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Befugnis zustehen, zur Verwirklichung der Vor-Ort-Kontrollen die Betriebsräume derjenigen Unternehmen zu betreten, die Mittel aus den Strukturfonds erhalten. Eine solche Ermächtigung aus dem Sachzusammenhang mit dem Aufgaben-bereich stößt jedoch auf tiefgreifende verfassungsrechtliche Bedenken, so-weit jedenfalls durch Verwaltungsakt in die Grundrechtssphäre der betroffe-

934 Art. 43 Abs. 1 lit. d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000. 935 Diese Frage stellt sich ebenfalls in der deutschen Rspr. und Lehre u.a. im Zusam-

menhang mit der Problematik, ob für Warnungen, Empfehlungen und Hinweise von staatlichen Stellen eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist; gegen das Erfor-dernis einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Gegen das strikte Erfordernis des Bestehens einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage: BVerwG NJW 1989, S. 2272; NJW 1991, S. 1766, 1770; NJW 1991, S. 1770, 1771; Bay-VerfGH NVwZ 1998, S. 391, 392; VGH Mannheim NJW 1997, S. 754, 756; OVG NW NJW 1996, S. 2114; OVG Hamburg NVwZ 1995, S. 498, 501.


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nen Wirtschaftsbeteiligten eingegriffen wird936. Allein aus dem Umstand, dass einer staatlichen Behörde die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe ob-liegt, kann nicht der Schluss gezogen werden, dass ihr hierzu auch alle Mit-tel zur Verfügung stehen sollen, die ihr für die Aufgabenerfüllung als erfor-derlich erscheinen. Auch die zum Teil vertretene Auffassung, dass die Zuweisung einer Auf-gabe, die typischerweise mit Grundrechtseingriffen verbunden ist, als Be-fugnisnorm ausreichend sein soll, weil die Zuweisung einer Aufgabe den Behörden die Pflicht zu deren Erfüllung auferlegt937, vermag ebenso wenig zu überzeugen, wie die Ansicht, dass eine Aufgabenzuweisungsnorm zu-mindest dann als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden kann, wenn die staatlichen Eingriffe ohne Zwang erfolgen938, da die Aufgabenzu-weisungsnorm in der Regel nicht die Art und Weise und auch nicht die Reichweite und die Intensität der Eingriffe definiert. Im Falle der hier in Rede stehenden Vorschrift ist beispielsweise vollkom-men unklar, wie die zuständigen Behörden ihre Aufgaben erfüllen sollen und vor allem dürfen. Die Zuweisung der Kontrollaufgabe sagt nichts über etwaige Befugnisse, beispielsweise Kopien bestimmter Unterlagen anzufer-tigen oder Dokumente gänzlich in Besitz zu nehmen aus. Insoweit kommt hier der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zum Tragen. Aus dem in Art. 266 Abs. 2 CRP und in Art. 3 Abs. 1 CPA niedergelegten Prin-zip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgt das Erfordernis des Bestehens

936 BVerwG DVBl. 1996, S. 807, 808; Gusy, Anmerkung zu BVerwG, JZ 1989, S. 1003,

1004; Gröschner, Öffentlichkeitsaufklärung als Behördenaufgabe, DVBl. 1990, S. 619, 628; Heintzen, Staatliche Warnungen als Grundrechtsproblem, VerwArch 1990, S. 532, 550; Wahl/Masing, Schutz durch Eingriff, JZ 1990, S. 553, Schoch, Staatliche Informationspolitik und Berufsfreiheit, DVBl. 1991, S. 667, 672; Leidin-ger, Hoheitliche Warnungen, Empfehlungen und Hinweise, DÖV 1993, S. 925, 930f.; Discher, Mittelbarer Eingriff, Gesetzesvorbehalt, Verwaltungskompetenz, JuS 1993, S. 463, 468; Muckel, Staatliche Warnungen, JA 1995, S. 343, 347; Determann, Kommunen gegen Einwegverpackungen, JA 1996, S. 670, 672f., der die Konstrukti-on einer Befugnisnorm aus einer Aufgabenzuweisungsnorm nur für krisenartige Not-fälle befürwortet; Lege, Nochmals: Staatliche Warnungen, DVBl. 1999, S. 569, 574.

937 Siehe Knemeyer, Funktionen der Aufgabenzuweisungsnormen, DÖV 1978, S. 11, 12f., der von der Prämisse ausgeht, dass eine Aufgabenzuweisung der Behörde einen Amtsauftrag auferlegt, zu derer Erfüllung sie verpflichtet ist.

938 Vgl. Kramer, Polizeiliche Ermittlungen, Kriminalistik 1993, S. 227, 230, der in § 163 StPO eine rechtsstaatlich unbedenkliche Legitimation zu Eingriffen in das All-gemeine Persönlichkeitsrecht, insb. in das Grundrecht auf informationelle Selbstbe-stimmung sieht, sofern der Eingriff ohne Zwang erfolgt.


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einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe in grundrechtsre-levante Bereiche privater Wirtschaftsteilnehmer. Sofern man in Betracht zieht, die Aufgabenzuweisungsnorm als Ermächti-gungsgrundlage zu sehen, muss in jedem Fall der Gesamtzusammenhang der entsprechenden gesetzlichen Regelung berücksichtigt werden. Im Falle des Gesetzes-Dekrets no 54-A/2000 ist zu beachten, dass durch die Art. 43 Abs. 1 lit. a) - d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 den Kontrollorganen der zweiten und höchsten Stufe weitergehende Kontrollbefugnisse eingeräumt worden sind. Aufgrund der in Art. 43 Abs. 1 lit. a) - d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 enthaltenen gesetzlichen Regelung der Kontrollbefugnis bleibt für eine Interpretation der Aufgabenzuweisungsnorm als Befugnisnorm bzw. Ermächtigungsgrundlage für grundrechtsrelevante Eingriffe kein Raum. Aus dem eindeutigen Verweis des Art. 43 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 auf das Informationsbeschaffungsrecht in Abs. 1 lit. c) wird deutlich, dass den Verwaltern als Kontrolleure der ersten Stufe des portugie-sischen Kontrollsystems zumindest aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 keine weitergehenden Befugnisse eingeräumt werden sollten und auch nicht ein-geräumt worden sind.

(2) Ergebnis Die praktische Konsequenz für die Bediensteten des OLAF besteht insoweit darin, dass diese zumindest aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 keine Betre-tungsrechte und auch keine weiteren Kontrollbefugnisse herleiten können, da diese wegen des Verweises des Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 Kontrollverord-nung i.V.m. Art. 3 OLAF-Verordnung nur unter denselben Bedingungen Zu-gang zu den Unterlagen haben, wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen.

bb) Kontrollbefugnisse aus Gesetzes-Dekret no 168/2001 Das Gesetzes-Dekret no 168/2001 bestimmt die Funktionsweise des natio-nalen Kontrollsystems939 des durch das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ge-schaffenen GFK III. Dieses nationale Drei-Ebenen-Kontrollsystem ist aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 und der Verordnung (EG) Nr. 438/2001 errichtet wor-den, um den durch beide vorgenannten Verordnungen aufgestellten Anforde-rungen an ein funktionierendes nationales Kontrollinstrumentarium im Be-reich der Strukturfondsinterventionen und somit auch der darin enthaltenen

939 Sistema Nacional de Controlo, kurz: SNC genannt.


229

primären Verantwortung der Mitgliedstaaten für die ordnungsgemäße Ver-ausgabung der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel zu genügen940. Die Kontrollen auf erster Ebene beinhalten gem. Art. 5 Abs. 1 Geset-zes-Dekret no 168/2001 begleitend oder a posteriori durchzuführende Über-prüfungsmaßnahmen hinsichtlich der Anträge, Projekte oder kofinanzierten Maßnahmen in materieller, finanzieller, technisch-pädagogischer und buch-halterischer Hinsicht. Ferner sollen die zum Zwecke der Kontrolle durchzu-führenden Aktionen auch die Rechnungslegung mit umfassen. Die Kontrolle auf erster Ebene umfasst auch die Überprüfung in physischer und finanzieller Hinsicht sowohl an den Orten, an denen die Investitionen und Maßnahmen verwirklicht werden als auch bei den Stellen, die über die Originaldokumente des technischen Ablaufs als auch über Dokumente ver-fügen, die sich auf die Ausgaben beziehen. Die Beschreibung der Kontrollen auf erster Ebene in Art. 5 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 168/2001 ist insoweit beinahe wortgetreu von der Regelung des Art. 42 Abs. 5 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 übernommen und durch die Merkmale der begleitenden und der a posteriori durchzuführenden Kontrol-len erweitert worden. Die begleitenden Kontrollen sollen gem. Art. 5 Abs. 3 Gesetzes-Dekret no 168/2001 bereits mit der Antragstellung beginnen und während der Ausfüh-rung des Projekts oder der Maßnahmen andauern. Ihr Ziel ist die Sicher-stellung der Vertrauenswürdigkeit in das angewandte Verfahren. Die a posteriori Kontrolle soll gem. Art. 5 Abs. 4 Gesetzes-Dekret no 168/2001 nach der Durchführung der Maßnahme oder Aktion stattfinden, wobei nach dem Wortlaut des Abs. 4 diese vorzugsweise vor der Auszahlung des entsprechenden Saldos erfolgen soll. Zweck der a posteriori Kontrollen ist insbesondere die Sicherstellung der Gültigkeit der auf die Auszahlung angewandten Analysekriterien. Ausdrückliche Befugnisnormen für die Vornahme von Kontrollen sind in den Vorschriften des Gesetzes-Dekret no 168/2001 nicht vorgesehen. Eine Interpretation der Aufgabenzuweisungsnormen in Ermächtigungsgrundlagen für grundrechtsrelevante Eingriffe verbietet sich aus den bereits erörterten rechtsstaatlichen Gesichtspunkten.

940 Siehe Erwägungsgründe 1 - 3 Gesetzes-Dekret no 168/2001.


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cc) Kontrollbefugnisse aus den Regelungen zu den Operationellen Programmen

Zu den einzelnen Operationellen Programmen941 die in Portugal im Rahmen des GFK III mit Hilfe gemeinschaftlicher finanzieller Mittel durchgeführt werden, sind verschiedene gesetzliche Regelungen erlassen worden, die ver-streut einzelne Ermächtigungsgrundlagen für die Vornahme von Kontroll-handlungen der einzelstaatlichen Mittelverwalter enthalten. Hierbei muss zwischen Regelungen unterschieden werden, die sich insgesamt auf alle aus einem bestimmten gemeinschaftlichen Fonds, wie z.B. dem ESF, finanzier-ten Programme beziehen und solchen gesetzlichen Regelungen, die spezi-fisch nur für bestimmte operationelle Programme oder nur für von diesen geförderten Maßnahmen zur Verwirklichung der mit den operationellen Programmen verfolgten Ziele gelten.

(1) ESF-spezifische Regelungen Für die aus dem ESF finanzierten Operationellen Programme und den damit verfolgten Zielen sind eigens die Ausführungsbestimmung no 12-A/2000942, die Durchführungsverordnung no 42-B/2000943 und die Verwaltungsverord-nung no 799-B/2000944 erlassen worden, die ausschließlich Verfahrensvor-schriften hinsichtlich der Gewährung von Beihilfen aus dem ESF enthalten.

941 Eine Liste der in Portugal mit Hilfe der Strukturfondsmittel durchgeführten Pro-

gramme ist im Internet unter folgendem Link abrufbar (Stand August 2001): http://www.inforegio.cec.eu.int/wbpro/Prosr/prog_de.cfm.

942 DR no 12-A/2000 vom 15. September 2000, DR Serie B vom 15. September 2000, no 214 - 2. Supl., S. 4946ff., bestimmt die Beihilfen, die den durch den Europäischen Sozialfonds finanzierten Aktionen gewährt werden im Bereich der Berufsbildung, der Einbringung in den Arbeitsmarkt und den Beihilfen für Beschäftigung ebenso wie die Förderung des Zugangs zur Qualifikation und die Begleitung nach Abschluss der Ausbildung und nach Abschluss der Einbringung in den Arbeitsmarkt (Ausführungs-bestimmung zu Art. 25 Abs. 4 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000); berichtigt durch Dec-laração de Rectificação no 14-E/2000 vom 31. Oktober 2000, DR Serie B vom 31. Oktober 2000, no 252, S. 6144.

943 DN no 42-B/2000 vom 20. September 2000, DR Serie B vom 20. September 2000, no 218 - 3. Supl., S. 5058ff., bestimmt die Art und die Obergrenzen für anrechenbare Kosten [...] mit Wirkung für die Kofinanzierung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF). [...].

944 Verwaltungsverordnung no 799-B/2000 vom 20. September 2000, DR Serie B vom 20. September 2000, no 218 - 3. Supl., S. 5058ff., errichtet die auf die mit Beihilfen des Europäischen Sozialfonds (ESF) finanzierten Aktionen anwendbaren Verfahrensvorschriften. [...].


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Diese drei Regelungen stellen eine Art „Allgemeiner Teil“ dar, der auf alle aus dem ESF finanzierten Aktionen anwendbar ist, wobei sich aus weiteren, für bestimmte Operationelle Programme und deren Ziele und Maßnahmen speziell erlassene Rechtsvorschriften, detailliertere Regelungen ergeben können. Die Ausführungsbestimmung no 12-A/2000 und die Verwaltungsverordnung no 799-B/2000 enthalten genau umschriebene, den Begünstigten im Rahmen der kofinanzierten Programme obliegende Pflichten. Zu diesen Pflichten zählt beispielsweise die periodische Mitteilungspflicht an den Verwalter ü-ber die physische und finanzielle Ausführung des Projekts gem. Art. 27 Abs. 5 Ausführungsbestimmung no 12-A/2000. Diese Pflichten begründen jedoch keine originären Kontrollbefugnisse des Verwalters. Die Nichtbeachtung der gesetzlich normierten Mitteilungspflichten kann vielmehr zum Erlöschen der Förderungsfähigkeit und damit zur Rückforderung der bereits erhaltenen Beihilfen führen. In der Verwaltungsverordnung no 799-B/2000 sind zwei Verpflichtungen enthalten, die für die Ausübung der Kontrolltätigkeit der Verwalter und so-mit letztlich auch für die Tätigkeit der OLAF-Bediensteten relevant sein können. Gem. Art. 17 Abs. 8 und Art. 18 Abs. 4 und 5 Verwaltungsverord-nung no 799-B/2000 müssen die Begünstigten dem Verwalter auf Verlangen des Verwalters Kopien der Unterlagen über die Buchführung und Kopien über den technisch/pädagogischen Ablauf herausgeben. Insoweit stellen die-se beiden Vorschriften eine Konkretisierung des in Art. 43 Abs. 2 i.V.m. Art. 43Abs. 1 lit. c) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 enthaltenen Informati-onsbeschaffungsrechts dar. Die Pflicht der Mittelempfänger, die vorgenann-ten Kopien auf Verlangen des Verwalters an diesen herauszugeben stellt auch zugleich eine entsprechende Befugnis der Verwalter zur Ausübung der Kontrolle auf der ersten Ebene dar. Unter Berücksichtigung der in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 Kontrollverordnung i.V.m. Art. 3 OLAF-Verordnung vorgesehenen Systematik der Befugnisse des OLAF bedeutet dies, dass die OLAF-Bediensteten auf Grundlage der Art. 17 Abs. 8 und Art. 18 Abs. 4 und 5 Verwaltungsverordnung no 799-B/2000 von den Mittelempfängern Kopien über Dokumente der Buchhal-tung und des technischen bzw. pädagogischen Ablaufs der vom ESF kofi-nanzierten Maßnahmen herausverlangen können. Allerdings muss einschränkend festgestellt werden, dass sich weder aus der Ausführungsbestimmung no 12-A/2000, noch aus der Durchführungsverord-


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nung no 42-B/2000 oder aus Verwaltungsverordnung no 799-B/2000 Betre-tungsrechte für die einzelstaatlichen Kontrolleure der ersten Kontrollstufe und sich somit auch keine entsprechenden Befugnisse für die OLAF-Be-diensteten ergeben.

(2) Operationelles Programm Beschäftigung, Bildung und Soziale Entwicklung

Durch das Operationelle Programm Beschäftigung, Bildung und Soziale Entwicklung (POEFDS)945 soll den Jugendlichen ein angemessener Über-gang in das aktive Berufsleben ermöglicht, die Langzeitarbeitslosigkeit be-kämpft und die berufliche Grundqualifikation der berufstätigen Bevölkerung verbessert werden946. Die Verwirklichung dieser Ziele soll durch insgesamt sechs Programmziele947 und ferner insgesamt 13 weiteren eigens erlassenen Maßnahmen948 erreicht werden.

945 Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social, POEFDS;

eine Beschreibung des POEFDS ist im Internet unter folgendem Link abrufbar (Stand August 2001): http://www.poefds.pt.

946 Siehe hierzu auch Gomes Centeno/Sarmento, The financing of vocational education and training in Portugal, S. 17ff.

947 Ziel 1: Förderung der qualifizierenden Bildung und der Überleitung in den Arbeits-markt; Ziel 2: Lebenslange Bildung und Anpassungsfähigkeit; Ziel 3: Qualifizierung zur Modernisierung der Verwaltung; Ziel 4: Förderung der Effizienz und der Gleich-heit der Beschäftigungs- und Bildungspolitiken; Ziel 5: Förderung der sozialen Ent-wicklung, Ziel 6: Technische Unterstützung.

948 Maßnahme 1.1. anfängliche Berufsausbildung mit beruflicher und schulischer Zerti-fizierung; Maßnahme 1.2.: anfängliche Ausbildung für berufliche Qualifikation; Maßnahme 2.1.: fortgesetzte Berufsausbildung; Maßnahme 2.2.: organisatorische Ausbildung und Weiterentwicklung; Maßnahme 3.1.: Bildung und Valorisierung der Humanressourcen in der zentralen Öffentlichen Verwaltung; Maßnahme 4.2.: Ent-wicklung und Modernisierung der Strukturen und der Behörden, die Beihilfen für Beschäftigung und Bildung gewähren; Maßnahme 4.3.: Bildung der Spezialisten für Beschäftigung- und Bildungspolitik; Maßnahme 4.4: Förderung der Chancengleich-heit zwischen Männern und Frauen; Maßnahme 5.1.: Beihilfen zur sozialen und ge-meinschaftlichen Entwicklung; Maßnahme 5.2.: Förderung der sozialen und berufli-chen Eingliederung behinderter Menschen; Maßnahme 5.3.: Förderung der sozialen und beruflichen Eingliederung benachteiligter Menschen; Maßnahme 5.4.: Förderung der Eingliederung im Rahmen der Instrumente des sozialen Arbeitsmarktes; Maß-nahme 5.5.: Förderung der kooperativen Entwicklung.


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Die für die Durchführung relevanten Regelungen sind in den gemeinsamen Ministerialerlassen no 102-A/2001949 und no 342/2001950 sowie im Ministeri-alerlass no 11724-A/2001951 enthalten. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die Vielzahl der Maßnahmen keine kurz-fristigen Aktionen betreffen, sondern oftmals mehrjährige Laufzeiten haben, so dass die Beihilfen nicht durch Leistungsbescheid auf Antrag hin bewilligt werden, sondern vielmehr nach positiver Prüfung des Antrages ein verwal-tungsrechtlichen Vertrag mit dem Antragssteller abgeschlossen wird. Im Rahmen dieses verwaltungsrechtlichen Vertrages sehen Klauseln vor, dass der begünstigte Mittelempfänger sich verpflichtet, auf Wunsch des Verwalters des POEFDS diesem oder allen für die Durchführung in diesem Bereich zuständigen nationalen oder gemeinschaftlichen Stellen alle Infor-mationen, insbesondere solche der Buchhaltung, zu übermitteln. Ferner wird durch eine Vertragsklausel klargestellt, dass die Überprüfung im Hinblick auf die Einhaltung der Verpflichtungen aus dem Verwaltungsvertrag durch die Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen erfolgt. Insoweit stellt sich hier die Frage, inwieweit das Recht, Kontrollen am Ort der Projektdurchführung und das Recht, sämtliche Unterlagen einzusehen, auch die Befugnis des Verwalters beinhaltet, von den entsprechenden Un-terlagen Kopien anzufertigen, oder diese zum Zwecke der weiteren Über-prüfung in Besitz zu nehmen, um diese beispielsweise in den Diensträumen des Verwalters auszuwerten. Hinsichtlich der Befugnis, die Unterlagen in Besitz zu nehmen muss inso-weit berücksichtigt werden, dass der Mittelempfänger sich aufgrund des

949 DC no 102-A/2001 vom 31. Januar 2001, DR Serie B vom 1. Februar 2001, no 27

Supl., S. 2224ff., genehmigt die Regelungen des Operationellen Programms Beschäf-tigung, Bildung und Soziale Entwicklung in Bezug auf die spezifischen Maßnahmen der Maßnahme 1.1. [...], Maßnahme 1.2. [...], Maßnahme 2.1., [...], Maßnahme 4.1. [...], Maßnahme 5.1. [...].

950 DC no 342/2001 vom 9. März 2001, DR Serie B vom 10. April 2001, no 85, S. 6451ff.; genehmigt die Regelungen, die auf Ziel 3 „Qualifizierung zur Modernisie-rung der Verwaltung“ des Operationellen Programms Beschäftigung, Bildung und Soziale Entwicklung [...].

951 Despacho no 11724-A/2001 vom 31. Mai 2001, DR Serie B vom 1. Juni 2001, no 127 - Supl., S. 9360ff., genehmigt die spezifischen Regelungen der Maßnahmen 4.1. [...] und 5.6. [...] des Operationellen Programms Beschäftigung, Bildung und Soziale Entwicklung.


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verwaltungsrechtlichen Vertrages verpflichtet, sämtliche Unterlagen, die für die Kontrolle, Begleitung und Bewertung von Bedeutung sein können, dem Verwalter oder jeder anderer Stelle, die für die Vornahme der vorgenannten Aufgaben zuständig ist, auszuhändigen. Hieraus ließe sich die Befugnis des Verwalters ableiten, diese Unterlagen selbständig in Besitz zu nehmen. Die Berechtigung des Verwalters zur Inbe-sitznahme der Unterlagen könnte somit als notwendiges Korrelat zur ver-tragsmäßigen Herausgabeverpflichtung des Begünstigten anzusehen sein. Eine solche Auslegung der Verpflichtung des Begünstigten würde aber - gemessen am deutschen Verständnis des (subordinationsrechtlichen) Ver-waltungsvertrages952 - verkennen, dass dessen Pflicht, die Unterlagen her-auszugeben, auf einer vertraglichen Vereinbarung beruht. Sofern er also die-ser Verpflichtung nicht nachkommen sollte, müsste der Verwalter des POEFDS die Erfüllung der Herausgabepflicht grundsätzlich gerichtlich ein-klagen. Die Behörde ist grds. nicht befugt, ihre Ansprüche aus dem Verwal-tungsvertrag durch Verwaltungsakt festzusetzen und auf diese Weise zwangsweise durchzusetzen, sondern muss die Erfüllung der vertraglichen Ansprüche vor dem Verwaltungsgericht einklagen953. Etwas anderes könnte gelten, wenn sich der Vertragspartner der Verwaltung im Rahmen eines subordinationsrechtlichen Verwaltungsvertrages gem. § 61 VwVfG der sofortigen Vollstreckung aus dem Vertrag unterwerfen würde954.

952 Zum subordinationsrechtlichen Verwaltungsvertrag siehe Bleckmann, Subordinati-

onsrechtlicher Verwaltungsvertrag, VerwArch 1972, S. 404ff.; Maurer, Der Verwal-tungsvertrag, DVBl. 1989, S. 798ff.; Hill, Das hoheitliche Moment, DVBl. 1989, S. 321, 322.; kritisch zum subordinationsrechtlichen Vertrag: Püttner, Wider den öf-fentlich-rechtlichen Vertrag, DVBl. 1982, 122, 123ff.; Höfling/Krings, Der verwal-tungsrechtliche Vertrag, JuS 2000, S. 625, 628ff.; zu den Grundlagen des Verwal-tungsvertrages im französischen und griechischen Verwaltungsrechts siehe: Efstrati-ou, Bestandskraft des öffentlichrechtlichen Vertrags, S. 87ff.

953 Maurer, § 14, Rn. 55; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 302. 954 Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 303; Maurer, Der Verwaltungsvertrag,

DVBl. 1989, S. 798, 802; Scherzberg, Grundfragen des verwaltungsrechtlichen Ver-trages, JuS 1992, S. 205, 208.


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Durch diese Unterwerfungserklärung würde der verwaltungsrechtliche Ver-trag selbst den Titel darstellen955. Die Behörde könnte dann nach den Vor-schriften über die Vollstreckung von Verwaltungsakten selbst aus dem Ver-trag ihre Forderungen durchsetzen956. Würde man die Herausgabepflicht im Falle der fehlenden Unterwerfungser-klärung so verstehen, dass der Verwalter befugt sein soll, diese Pflicht im Wege der Ersatzvornahme stellvertretend für den Begünstigten zu erfüllen, läge hier ein Fall der Vollstreckung vor, der eine selbständige rechtliche und tatsächliche Beschwer enthält. Dem Verwalter würde damit die Möglichkeit gegeben, die ordnungsgemäße Erfüllung der vertragsmäßigen Verpflichtun-gen ohne vorherige Anrufung eines Gerichts selbst in die Hand zu nehmen. Die Erzwingung zur Vornahme einer Handlung im Wege der Verwaltungs-vollstreckung ist zwar prinzipiell möglich. Voraussetzung hierfür ist jedoch das Bestehen einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines entspre-chenden Verwaltungsakts. Da im Rahmen des POEFDS die Kontrollbefugnisse bzw. die entsprechen-den Verpflichtungen des Begünstigten in einzelnen vertraglichen Klauseln vorgesehen sind, könnte der Verwalter die zu Kontrollzwecken angeforder-ten Unterlagen - zumindest nach dem deutschen Verständnis des verwal-tungsrechtlichen Vertrages - nicht im Falle der Herausgabeverweigerung durch den Verpflichteten im Wege der Verwaltungsvollstreckung herausver-langen und in Besitz nehmen.

(a) Exkurs: Der verwaltungsrechtliche Vertrag nach dem CPA Die unterschiedliche Konzeption des verwaltungsrechtlichen Vertrages in dem deutschen VwVfG und dem portugiesischen CPA ist jedoch besonders zu berücksichtigen. Aufgrund der bestehenden Unterschiede in den ein-

955 Die fehlende Titelfunktion des Verwaltungsvertrages folgt aus dem Umkehrschluss

zu § 61 VwVfG: Soweit es zur unmittelbaren Vollstreckung aus dem Vertrag der Un-terwerfungserklärung bedarf, kann bei dessen Fehlen die Durchsetzung der Vertrags-ansprüche nur aufgrund eines gerichtlichen Titels erfolgen, vgl. Schlette, Verwaltung als Vertragspartner, S. 627f. m.w.N.

956 Maurer, § 14, Rn. 56.


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schlägigen Vorschriften des CPA zu denen des VwVfG957 empfiehlt sich eine kurze Darstellung der portugiesischen Normen958. Die Regelungen zum verwaltungsrechtlichen Vertrag finden sich in den Art. 178 - Art. 189 CPA im dritten Kapitel des vierten Teils des CPA. Nach der Legaldefinition des Art. 178 Abs. 1 CPA ist ein verwaltungsrecht-licher Vertrag die Vereinbarung, durch die ein verwaltungsrechtliches Ver-hältnis begründet, geändert oder aufgehoben wird959. Insbesondere sind verwaltungsrechtliche Verträge gem. Art. 178 Abs. 2 CPA solche Verträge, die öffentliche Bauaufträge, öffentliche Dienstleistungen, Nutzung öffentli-cher Gebäude, Glückspiel, Lieferung von Gegenständen an die Verwaltung auf Dauer und Erbringung von unmittelbar dem öffentlichen Interesse die-nenden Dienstleistungen zum Gegenstand haben960. Das Kriterium des un-mittelbaren öffentlichen Interesses dient auch der Abgrenzung des öffent-lich-rechtlichen Vertrages vom privatrechtlichen Vertrag. Ein von der Ver-waltung mit einem Privaten geschlossener Vertrag ist demnach immer dann öffentlich-rechtlicher Natur, wenn durch den Vertrag das öffentliche Inter-

957 Der partielle Einfluss der deutschen rechtswissenschaftlichen Lehre auch auf die

Entwicklung der Figur des verwaltungsrechtlichen Vertrages nach portugiesischem Recht wird beispielsweise bei der Frage nach der Abgrenzung des öffentlich-rechtlichen zum privatrechtlichen Vertrag deutlich, siehe z.B. Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 101ff., die z.B. auf Lage, Öffentlichrechtlicher Ver-trag, JuS 1982, S. 500ff. und Gern, Abgrenzung des öffentlichen-rechtlichen Ver-trags, VerwArch 1979, S. 219ff. verweist.

958 Ausführlich zum Verwaltungsvertrag nach portugiesischem Recht Estorninho, Re-quiem pelo contrato administrativo; siehe auch: Caetano, Principios fundamentais, S. 215ff.; Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 569ff.; Ataíde, Teo-ria do contrato administrativo; eine Darstellung der historischen Entwicklung des Verwaltungsvertrages findet sich bei Guedes, Os contratos administrativos, RFDUL (Vol. 32) 1991, S. 9, 11ff.

959 Vor Erlass des heute gültigen CPA und damit vor der Regelung des Art. 178 Abs. 1 CPA war die maßgebliche Definition von Caetano, Manual de Direito Administrati-vo, Vol. I, S. 587f. entwickelt worden. Nach dieser Definition liegt ein verwaltungs-rechtlicher Vertrag vor, wenn dieser zwischen der Verwaltung und einer anderen Per-son geschlossen wird, der die Leistung von Sachen oder Diensten zum Gegenstand hat, für die die Person die vereinbarte Gegenleistung erhält, wobei es den Verwal-tungsgerichten vorbehalten bleibt, über Gültigkeit, Auslegung und Ausführung der vereinbarten Klauseln zu entscheiden.

960 Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 583ff.; Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 218ff.; zu den jeweiligen Vertragsarten siehe Pinho, Direi-to Administrativo, S. 200ff.


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esse verfolgt wird bzw. die Vertragserfüllung der Erfüllung des öffentlichen Interesses dient961. Die zur Erreichung der Ziele des POEFDS durchzuführenden Projekte stel-len Dienstleistungen dar, die unmittelbar dem öffentlichen Interesse dienen, da durch diese Maßnahmen sowohl die Beschäftigung als auch die Ausbil-dung gefördert werden sollen. Somit wären die zwischen dem Verwalter und privaten Institutionen geschlossenen Verträge, die der Verwirklichung der Ziele des POEFDS dienlich sind, als öffentlich-rechtliche Verträge zu quali-fizieren. Anders als in den Regelungen des VwVfG sieht das CPA in Art. 180 diverse Befugnisse der Verwaltung im Verhältnis zum Vertragspartner vor962. Sofern sich aus rechtlichen Bestimmungen oder aus der Natur des Vertrages nichts anderes ergibt, ist die Verwaltungsbehörde gem. Art. 180 lit. a) CPA berech-tigt, den Inhalt der Leistungen einseitig abzuändern, sofern der Vertrags-zweck und dessen finanzielles Gleichgewicht beachtet werden963. Darüber hinaus ist sie berechtigt gem. Art. 180 lit. b) CPA die Art und Weise der Leistungserfüllung zu bestimmen und nach Art. 180 lit. c) CPA den Ver-trag aus Gründen des öffentlichen Interesses einseitig zu kündigen. Von besonderer Bedeutung sind die in Art. 180 lit. d) und e) CPA enthalte-nen Befugnisse der Verwaltung. Diese ist berechtigt, die Art und Weise der Vertragserfüllung zu kontrollieren964 und vertraglich vorgesehene Sanktio-nen965 für den Fall der Nichterfüllung des Vertrages zu verhängen. Die in Art. 180 lit. d) CPA normierte Kontrollberechtigung der Verwaltung wird z.T. durch spezielle Gesetze für bestimmte Teilbereiche minutiös gere-

961 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 83; zur Abgrenzung des öffent-

lich-rechtlichen vom privatrechtlichen Vertrag siehe auch Machado, Teoria jurídica do contrato administrativo, S. 114ff.

962 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 224f. 963 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 130; so auch schon vor Erlass

des CPA Ataíde, Teoria do contrato administrativo. 964 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 124ff. 965 Kritisch zur Verhängung von Vertragsstrafe durch die Anwendung des § 339 BGB

über § 62 VwVfG Maurer, Der Verwaltungsvertrag, DVBl. 1989, S. 798, 803f.; zu der Frage, ob ein Verwaltungsvertrag Sanktionsmittel enthalten soll siehe Arnold, Die Arbeit mit öffentlich-rechtlichen Verträgen, VerwArch 1989, S. 125, 138; siehe auch zur Frage der Sanktionen Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 127ff.


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gelt, z.T. bestimmen die Klauseln der verwaltungsrechtlichen Verträge selbst Art und Umfang der Kontrollbefugnisse der Verwaltung966. Sofern keine spezialgesetzlichen Kontrollregelungen bestehen, müssen die Verträge entsprechende Befugnisse der Behörden vorsehen. Dabei können diese Befugnisse, sofern vertraglich vereinbart, über die Befugnis zur Kon-trolle der im Vertrag geschuldeten Leistung, wie z.B. die Überprüfung der Bauausführungen, hinausgehen und der vertragsschließenden Behörde sogar die Befugnis einräumen, die gesamte finanzielle Situation des privaten Ver-tragspartners zu untersuchen. Solche weitreichenden „außervertraglichen“ Kontrollbefugnisse müssen jedoch ausdrücklich durch Verwaltungsvertrag vereinbart werden967. Sofern die Vertragsparteien keine eigenständige Vereinbarung über die Durchführung von Kontrollen treffen, greift in jedem Fall die sich aus Art. 180 lit. d) CPA gesetzlich ergebende Kontrollbefugnis der Behörden, die Ausführung des Vertrages zu kontrollieren. Diese im portugiesischen Recht unstreitig bestehende Kontrollbefugnis der Verwaltung968 umfasst hierbei das Recht der vertragsschließenden Behörden, alle im unmittelbaren Zu-sammenhang mit der Vertragsausführung stehenden Umstände zu kontrollie-ren. So umfasst die sich aus Art. 180 lit. d) CPA ergebende Kontrollbefugnis beispielsweise die Berechtigung der Behörden, bei Ausführung eines öffent-lichen Bauvorhabens die Besichtigung der Baustelle, die Überprüfung der Bauausführung sowie die Einsichtnahme in die mit der Bausausführung zu-sammenhängende Dokumentation, wie z.B. Stundenzettel oder Rechnungen, vorzunehmen. Der Gedanke, der der Kontrollbefugnis der Behörden im Zusammenhang mit den Verwaltungsverträgen zu Grunde liegt, besteht in dem Bestreben, die Behörden in die Lage zu versetzen, das öffentliche Interesse, welches mit der Vertragsdurchführung zu erfüllen versucht wird, umfassend zu

966 Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 617. 967 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 125. 968 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 126.


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schützen969. Die Kontrollbefugnis der Behörden ist insoweit in der portugie-sischen Rechtsprechung und Literatur nie in Frage gestellt worden970. Aufgrund von Art. 180 lit. e) CPA könnte man geneigt sein anzunehmen, dass die Verwaltung somit befugt sein soll, die aufgrund des verwaltungs-rechtlichen Vertrages geschuldeten Leistungen und Verpflichtungen im We-ge der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen971. Dieses Verständnis der „Sanktionsbefugnis“ aus Art. 180 lit. e) CPA steht aber im Widerspruch zu dem in Art. 187 CPA enthaltenen Grundsatz, dass die zwangsweise Durchsetzung der vertraglich geschuldeten Leistungen nur aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Urteils erfolgen kann. Das bedeu-tet, dass der vertragsschließenden Behörde nur die Befugnis zur Eintreibung vertraglich festgesetzter Vertragsstrafen eingeräumt werden soll, nicht aber die Möglichkeit zur zwangsweisen Vollstreckung der Hauptforderung selbst972. Unter Sanktion i.S.d. Art. 180 lit. e) CPA wird nicht nur die Verhängung der Vertragsstrafe, sondern auch die Ersatzvornahme verstanden973. Sofern der private Vertragspartner die Erfüllung der vertraglich geschuldeten Leistung verweigert, kann die Behörde selbst im Wege der Ersatzvornahme die dem Vertragspartner obliegenden Verpflichtungen erfüllen und die sich hieraus ergebenden Kosten im Wege der Zwangsvollstreckung zu liquidieren974. Ein weiterer Unterschied wird im Rahmen der Durchsetzung der vertrags-mäßig geschuldeten Leistungen deutlich. Während in § 61 VwVfG die Mög-lichkeit vorgesehen wird, bei Abschluss des verwaltungsrechtlichen Vertra-

969 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 125; Caetano, Manual de Di-

reito Administrativo, Vol. I, S. 617, vertritt darüber hinaus auch die Ansicht, dass selbst bei fehlender Einräumung einer Kontrollbefugnis durch Gesetze, Verordnun-gen oder Verträge der Verwaltung niemals eine Kontrollberechtigung aberkannt wer-den könnte, da sie immer berechtigt ist, das öffentliche Interesse - auch mit Hilfe der Durchführung von Kontrollen - durchzusetzen.

970 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 126. 971 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 180, Rn. 13. 972 Dies stimmt im Ergebnis mit der von Caetano, Manual de Direito Administrativo,

Vol. I, S. 569ff., vertretenen Definition des Verwaltungsvertrages überein, der als ei-nes der Merkmale des verwaltungsrechtlichen Vertrages die Entscheidung über die Vollstreckung als Sache der Verwaltungsgerichte angesehen hatte.

973 Estorninho, Requiem pelo contrato administrativo, S. 128. 974 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, S. 464; Santos Botelho/Pires

Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, Art. 180, Rn. 10.


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ges die Unterwerfung in die sofortige Zwangsvollstreckung zu erklären, sieht Art. 187 CPA vor, dass die zwangsweise Erfüllung der vertraglich ge-schuldeten Leistung nur vor den Verwaltungsgerichten durchgesetzt werden kann. Eine Unterwerfungserklärung ist nach den Vorschriften des CPA nicht vorgesehen und somit auch nicht möglich.

(b) Konsequenzen für die Kontrolltätigkeit Aufgrund der in Art. 180 lit. d) CPA vorgesehenen und durch die in den Eingangs erwähnten Klauseln des verwaltungsrechtlichen Vertrages näher konkretisierten Verpflichtungen der Begünstigten, Unterlagen zu Kontroll-zwecken herauszugeben, ist der Verwalter des POEFDS zwar berechtigt, die für die Kontrollen erforderlichen Unterlagen heraus zu verlangen. Jedoch erscheint fraglich, ob dieser auch berechtigt sein soll, die angefor-derten Unterlagen im Falle der Nichtherausgabe auch ohne Einwilligung des Vertragspartners in Besitz zu nehmen. Allein der Umstand, die vertragliche Leistungspflicht des Schuldners im Wege der Selbstvornahme unter Auferlegung der daraus resultierenden Ko-sten zu erfüllen, lässt nicht auf eine solche Befugnis schließen. Denn im Ge-gensatz zu der im Vertrag genau definierten Leistungspflicht des Schuldners, ist die Kontrollberechtigung und die sich daraus ergebende Verpflichtung des Schuldners, dem Verwalter die sachdienlichen Unterlagen herauszuge-ben, nicht genau definiert. Vielmehr ist die aus Art. 180 lit. d) CPA folgende Kontrollberechtigung des Verwalters und die sich aus den Vertragsklauseln ergebende Verpflichtung des Begünstigten im Lichte des Art. 156 CPA zu sehen. Nach Art. 156 CPA kann die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Sache, die die Verwaltung erhalten sollte und die der Verpflichtete ihr nicht aushändigt, in Verwaltungsbesitz zu nehmen. Art. 156 CPA regelt den Fall der Vollstreckung eines Verwaltungsakts mit einem entsprechenden vollstreckungsfähigen Inhalt. Unter Berücksichtigung der in Art. 7 Abs. 1 Unterabs. 1 Kontrollverordnung i.V.m. Art. 3 OLAF-Verordnung vorgesehenen Systematik der Befugnisse des OLAF bedeutet dies, dass die OLAF-Bediensteten auf Grundlage der entsprechenden Klauseln des mit dem Wirtschaftsteilnehmer abgeschlosse-nen Verwaltungsvertrages i.V.m. Art. 180 lit. d) CPA Zugang zu den für die Durchführung der Kontrolle relevanten Unterlagen haben bzw. diese von dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer herausverlangen können. Eine zwangsweise Durchsetzung aus der Vertragsklausel selbst kommt in-soweit nicht in Betracht, da es hierzu an einem vollstreckbaren Verwal-tungsakt fehlt.


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(3) Operationelles Programm Gesundheit - Saúde XXI Im Rahmen des GFK III ist in Portugal ebenfalls das operationelle Pro-gramm Gesundheit975, kurz Saúde XXI genannt, geschaffen und von der Kommission durch die Entscheidung K(2000) 1780 genehmigt worden, um die medizinische Versorgung und dessen Zugang im Rahmen des nationalen Gesundheitssystems in Portugal zu verbessern. Zur Durchführung des Programms Saúde XXI, das mit Mitteln aus dem EFRE und aus dem ESF finanziert wird, sind mehrere Regelungen zur Um-setzung der einzelnen Ziele und Maßnahmen erlassen worden. Die drei Ziele des Saúde XXI sind „Förderung der Gesundheit und Krankheitsvorsorge“976, „Verbesserung des Zugangs zur Gesundheitspflege“977 und „Förderung neu-er Partner und neuer Akteure in der Gesundheit“978. Zur Realisierung dieser drei Ziele und zur Umsetzung der einzelnen Maßnahmen, sind zu deren Durchführung durch Ministerialerlass no 25535/2000979 Verfahrensvor-schriften hinsichtlich Gegenstand der Maßnahmen, Förderungsfähigkeit von Projekten und auch diesbezügliche Kontrollregelungen erlassen worden. Für die Maßnahmen 1.1., 1.2., 2.1., 2.2. sowie die Maßnahme 2.3. sieht je-weils Art. 11 Abs. 2 bzw. im Falle der Maßnahme 2.3. Art. 12 Abs. 2 der durch Ministerialerlass no 25535/2000 genehmigten Verfahrensvorschriften für die Durchführung der vorgenannten Maßnahmen die Pflicht der Begün-

975 Programa Operacional Saúde, kurz PO Saúde oder auch Saúde XXI genannt. Detail-

lierte Beschreibungen über das Operationelle Programm Saúde XXI sind im Internet unter http://www.ios.min-saude.pt abrufbar.

976 Ziel 1 des Operationellen Programms Saúde XXI soll durch folgende Maßnahmen erreicht werden: Maßnahme 1.1.: Aufklärung, Förderung und Schutz der öffentlichen Gesundheit; Maßnahme 1.2.: Strategische Betätigungsfelder; Maßnahme 1.3.: Tech-nische Unterstützung.

977 Zur Erreichung von Ziel 2 sind vorgesehen: Maßnahme 2.1.: Krankenhausnetz; 2.2.: Informations- und Kommunikationssysteme; 2.3.: Qualitätsbescheinigung und -garantie; 2.4.: Bildung von Beihilfen für Projekte zur Erneuerung der Gesundheit.

978 Einzige Maßnahme zu Erreichung von Ziel 3 ist Maßnahme 3.1.: Bildung und An-passung von Einheiten zur Gesundheitsversorgung.

979 Despacho no 25535/2000 vom 12. November 2000, DR Serie B vom 14. Dezember 2000, no 287, S. 20008, genehmigt die Anwendungsverordnungen be-züglich der Maßnahmen, die durch den Europäischen Fonds für regionale Entwick-lung (FEDER) im Rahmen des Operationellen Programms Saúde finanziert werden, namentlich die Maßnahmen 1.1., 1.2., 2.1., 2.2., 2.3., die im Anhang zu diesem Erlass aufgeführt und Bestandteil dieses Erlasses sind; geänd. durch Despacho no 14126/2001 vom 8. Juni 2001, DR Serie B vom 6. Juli 2001, no 155, S. 11222, än-dert und hebt Maßnahmen in den durch Despacho no 25535/2000 genehmigten Rege-lungen [...] des Operationellen Programms Saúde auf.


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stigten vor, den Kontrollbehörden oder den mit der Kontrolle beauftragten Personen den Zugang zu sämtlichen Informationen zu ermöglichen, die für die Durchführung der Untersuchungen erforderlich sind. Ferner müssen die Begünstigten den Kontrollbehörden bzw. den mit den Kontrollen beauftrag-ten Personen ebenfalls den Zugang zu den Einrichtungen gewähren, wo die jeweiligen Maßnahmen durchgeführt werden. Hinsichtlich der Kontrollen im Rahmen der Maßnahme 3.1. des Operatio-nellen Programms Saúde XXI enthält das Gesetzes-Dekret no 15/2001980 die maßgebliche Befugnisnorm zur Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen. Die gewährten Beihilfen unterliegen gem. Art. 20 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 15/2001 der Kontrolle im Hinblick auf ihre Verwendung. Zu diesem Zweck werden die Empfänger der Beihilfen und deren Vertreter gem. Art. 20 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 15/2001 verpflichtet, den Zugang zu den Örtlichkeiten zu ermöglichen, an denen die geförderten Projekte realisiert werden und an denen sich weitere Gegenstände und sich auf Ausgaben beziehende Unterla-gen aufbewahrt werden, die für die begleitende Bewertung und für die Kon-trolle des Operationellen Programms notwendig sind.

(4) Operationelles Programm Wirtschaft Die Rahmenregelung für das im GFK III vorgesehene operationelle Pro-gramm Wirtschaft981 findet sich in Gesetzes-Dekret no 70-B/2000982 wieder. Durch das operationelle Programm Wirtschaft werden drei Ziele verfolgt: Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, Entwicklung der Unternehmen und Verbesserung des unternehmerischen Umfeldes. Um diese Ziele zu verwirklichen ist beispielsweise die Maßnahme SIME983 geschaffen worden. Die Maßnahme SIME dient der Förderung zur Modernisierung der Unter-nehmen. Detaillierte Verfahrensvorschriften sind in der hierzu ergangenen Verwaltungsanordnung no 687/2000984 erlassen worden.

980 Dec-Lei no 15/2001 vom 27. Januar 2001, DR Serie A vom 27. Januar 2001, no 23,

S. 447ff. 981 Programa Operacional Economia, kurz POE genannt. 982 Dec-Lei no 70-B/2000 vom 5. Mai 2000, DR Serie A vom 5. Mai 2000, no 104

- Supl., S. 1854ff., genehmigt den Rahmen zur Bildung eines politischen Maßnah-menbündels für mittelfristige wirtschaftliche Aktionen für den Zeitraum vom 2000 bis 2006.

983 SIME: Sistema de Incentivos à Modenização Empreserial, Beihilfensystem zur Mo-dernisierung der Unternehmen.

984 Verwaltungsverordnung no 687/2000 vom 31. August 2000, DR Serie B vom 31. August 2000, nº 201, S. 4459ff.


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Ebenso wie bei dem vorgenannten Operationellen Programm Saúde XXI werden auch im Rahmen des POE den Begünstigten Pflichten auferlegt, durch die die Durchführung der Kontrollen sichergestellt werden soll. Art. 16 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 70-B/2000 verpflichtet die aus dem POE be-günstigten Wirtschaftsteilnehmer oder deren Vertreter, den Zugang zu Ört-lichkeiten zu ermöglichen, an denen geförderte Maßnahmen durchgeführt oder Unterlagen über diese Maßnahmen aufgehoben werden. Dieses Betre-tungsrecht und Einsichtsrecht in Unterlagen beinhaltet jedoch nicht - zumin-dest nicht ausdrücklich - die Befugnis Kopien anzufertigen oder Unterlagen in Besitz zu nehmen, um diese beispielsweise zur Auswertung in die Räum-lichkeiten der Kontrollbehörde zur weiteren Bearbeitung bzw. Untersuchung auszuwerten.

(5) Operationelles Programm Informationsgesellschaft Das Operationelle Programm Informationsgesellschaft985 vereinigt drei Zie-le, namentlich „Kompetenzen entwickeln“, „Portugal Digital“ und „Offener Staat: Die Öffentliche Verwaltung modernisieren“, zu deren Erreichung e-benso wie bei den anderen Operationellen Programmen verschiedene Maß-nahmen vorgesehen sind, wobei zu Ziel 1 drei986 und zu Ziel 2 vier987 Maß-nahmen vorgesehen sind, während Ziel 3 durch eine einzelne Maßnahme988 erreicht werden soll. Diese Maßnahmen werden sowohl durch Beiträge des ESF als auch durch finanzielle Unterstützungen des EFRE kofinanziert989. Zur Durchführung der einzelnen Maßnahmen des POSI sind jeweils Rege-lungen hinsichtlich Zugangsvoraussetzungen und Bewilligungsbedingungen durch gemeinsame Ministerialerlasse des Minister für Wissenschaft und Technologie und des Ministers für Arbeit und Solidarität bzw. des Ministers

985 Programa Operacional Sociedade da Informação, POSI genannt. Informationen zu

POSI sind im Internet unter http://www.posi.mct.pt (Stand August 2001) abrufbar. Eine ausführliche Beschreibung des POSI ist vom Ministerium für Wissenschaft und Technologie (Dokument Nr. CCI 1999 PT 161 PO 004) unter: http://www.posi.mct.pt/programa/po/index.jsp# als pdf-Datei abrufbar.

986 Maßnahme 1.1. Grundkompetenzen; Maßnahme 1.2. Fortgeschrittene Bildung; Maß-nahme 1.3. Forschung und Entwicklung; siehe Beschreibung des POSI (Dokument Nr. CCI 1999 PT 161 PO 004), S. 25ff.

987 Maßnahme 1.2. Zugänge; Maßnahme 2.2. Inhalte; Maßnahme 2.3. Integrierte Projek-te: von den digitalen Städten zum digitalen Portugal; Maßnahme 2.4. Integrierte Bil-dungsaktionen; siehe Beschreibung des POSI (Dokument Nr. CCI 1999 PT 161 PO 004), S. 33ff.

988 Maßnahme 3.1. Offener Staat: Die Öffentliche Verwaltung modernisieren; siehe Be-schreibung des POSI (Dokument Nr. CCI 1999 PT 161 PO 004), S. 45ff.

989 Vgl. Beschreibung des POSI (Dokument Nr. CCI 1999 PT 161 PO 004), S. 24.


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für die Reform des Staates und der Öffentlichen Verwaltung erlassen wor-den990. Allen POSI-spezifischen Durchführungsregelungen ist gemeinsam, dass in Art. 14 der jeweiligen Durchführungsvorschrift vorgesehen ist, die finan-zierten Projekte zum Zwecke der Begleitung, der finanziellen Kontrolle und der Bewertung Besichtigungen durch die für die Verwaltung zuständige Ab-teilung des POSI oder durch jede andere öffentliche oder private und vom Verwalter des POSI beauftragte Stelle unterliegt. Ferner ist jede andere nati-onale oder gemeinschaftliche Stelle zur Vornahme der vorgenannten Be-sichtigungen befugt, soweit sie im Rahmen des GFK III für die Begleitung, Kontrolle und Bewertung hierzu befugt ist. Fraglich ist, wie weit dieses Besichtigungsrecht reicht. Dem Wortlaut nach lässt sich aus der Wendung „Besichtigung“ nicht notwendigerweise erleiten, dass darin die „Betretung“ enthalten sein soll. Jedoch ist nicht nur der Wort-laut entscheidend, sondern auch der Sinn und Zweck, der mit der Regelung verfolgt wird. Die Besichtigungen sollen der Kontrolle der ord-nungsgemäßen Verwendung der finanziellen Mittel dienen, welche zum Zwecke der Durchführung bestimmter Maßnahmen bewilligt worden sind. Damit diese Kontrollen - und ebenso die Begleitung und die Bewertung des geförderten Projekts - effektiv wahrgenommen werden können, müssen die-se notwendigerweise und zwingend ein entsprechendes Betretungsrecht der Kontrollinstanzen beinhalten, da ansonsten der Kontrollauftrag ins Leere liefe und sich auf ein schlichtes „Besuchsrecht“ minimieren würde. Neben dem vorgenannten Besichtigungsrecht ist der Verwalter des POSI gem. Art. 13 Abs. 3 der jeweiligen POSI-spezifischen Durchführungsvor-schriften befugt, von den Stellen, die POSI-Maßnahmen durchführen alle Informationen anzufordern, die dieser für seine Tätigkeit als notwendig er-achtet. Aufgrund der verwendeten Formulierung „alle Informationen“991 ist davon auszugehen, dass der Verwalter der Operationellen Maßnahme be-rechtigt ist, diese in jeglicher Form, also in Form von Originaldokumenten,

990 DC no 703/2001 vom 29. Juni 2001, DR Serie B vom 31. Juli 2001, no 176,

S. 12898ff; genehmigt die Regelung zur Gewährung von Finanzierungen im Rahmen der Maßnahme 2.4. „Integrierte Bildungsaktionen“ [...]; DC no 435/2001 vom 20. April 2001, DR Serie B vom 16. Mai 2001, no 113, S. 8301ff.; genehmigt die spe-zifische Regelung zur Gewährung von Finanzierungen im Rahmen der Maßnahmen 1.1. [...] und der Maßnahme 1.2. [...]; DC no 326/2001 vom 12. Februar 2001, DR Serie A vom 06. April 2001, no 82, S. 6323ff.; genehmigt und veröffentlicht im An-hang die spezifische Regelung für die Maßnahme 3.1. [...].

991 Im Originaldokument wird die Formulierung „todas as informações“ verwendet.


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Kopien, elektronisch gespeicherten Informationen oder auch in Form von mündlichen Auskünften anzufordern. Zu berücksichtigen ist, dass diese Vorschrift „lediglich“ die Befugnis des Verwalters beinhaltet, die o.g. Informationen anzufordern. Von einer ent-sprechenden Pflicht des Mittelempfängers, Informationen herauszugeben, ist indes nicht die Rede. Insoweit muss man aber erkennen, dass dem begün-stigten Mittelempfänger - quasi als Kehrseite der Befugnis des Verwalters - eine entsprechende Pflicht zur Herausgabe der angeforderten Informationen zu Teil kommt.

(6) Operationelles Programm Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums - AGRO

Durch das Operationelle Programm Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums992 werden zwei Hauptziele verfolgt. Zum einen soll die Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft sowie die Nachhaltig-keit des ländlichen Raums verbessert und zum anderen sollen durch AGRO das Humanpotential und die Dienstleistungen für die Landwirtschaft sowie für den ländlichen Raum verstärkt werden. Die allgemeinen Regelungen des Operationellen Programms AGRO sind durch das Gesetzes-Dekret no 164-A/2000993 erlassen worden. Im Hinblick auf die durchzuführenden Kontrollen bestimmt Art. 10 Gesetzes-Dekret no 164-A/2000, dass, ohne die in Art. 42 Abs. 6 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 normierte Zuständigkeit der Verwalter der Operationellen Programme einzuschränken, die Kontrollen auf der ersten Ebene durch die IFADAP sichergestellt werden sollen. Über diese Zuständigkeitsnorm hin-aus enthält das Gesetzes-Dekret no 164-A/2000 keine eigenständigen Kon-trollregelungen. Ebenso werden in den zur Durchführung des Operationellen

992 Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, kurz AGRO ge-

nannt. Informationen über AGRO sind auf den Internetseiten des Ministeriums für Landwirtschaft unter http://www.min-agricultura.gov.pt abrufbar.

993 Dec-Lei no 164-A/2000 vom 27. Juli 2000, DR Serie A vom 27. Juli 2000, no172 - Supl. S. 3658ff.; errichtet die allgemeinen Anwendungsregeln des Operationellen Programms Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums [...], ebenso wie der regionalen Komponente der Regionalen Operationellen Programme des GFK III und definiert im Rahmen des Programms AGRO und der Maßnahme AGRIS die Be-reiche, in denen finanzielle Unterstützungen gewährt werden können.


246

Programms AGRO erlassenen Verwaltungsanordnungen994 keinerlei Kontrollbefugnisse aufgeführt. Die Kontrollbefugnisse der Verwalter und des IFADAP können sich jedoch aus den allgemeinen Vorschriften des CPA zum Verwaltungsvertrag ergeben. Die durch AGRO gewährte finanzielle Unterstützung erfolgt gem. Art. 7 Gesetzes-Dekret no 164-A/2000 in Form von Zuschüssen, verlorenen Zu-schüssen, Zinsgutschriften oder in Form von Risikokapital sowie Bürg-schaften oder andere Arten von Garantien. Diese Beihilfen sollen gem. Art. 8 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 164-A/2000 ausschließlich durch Verträge zwi-schen der IFADAP und dem Beihilfeempfänger vergeben werden. Da es sich hier somit um Verwaltungsverträge handelt, können sowohl der Verwal-ter des AGRO als auch die IFADAP ihre Kontrollen auf die allgemeinen, auf Verwaltungsverträge anwendbaren Kontrollregelungen stützen. Somit ergibt sich die Kontrollbefugnis aus Art. 180 CPA.

(7) Operationelles Programm Fischerei - MARE Durch das Operationelle Programm Fischerei995 soll die nachhaltige Ent-wicklung im Fischereisektor gefördert werden. Die grundlegenden gesetzli-chen Regelungen sind in dem Gesetzes-Dekret no 224/2000996 zusammenge-fasst. Ebenso wie beim Operationellen Programm AGRO bestehen die fi-nanziellen Unterstützungen des Operationellen Programms MARE gem. Art. 4 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 224/2000 in der Gutschrift von Zinsen, in verlorenen oder rückforderbaren Subventionen sowie in der Gewährung von Risikokapital oder Garantiemechanismen, wie z.B. Bürgschaften. Die Ge-währung der finanziellen Unterstützungen erfolgt hierbei gem. Art. 7 Geset-zes-Dekret no 224/2000 ebenfalls durch Verwaltungsvertrag. Die Durchfüh-rung der Kontrollen erfolgen gem. Art. 14 Abs. 1 lit. a) Gesetzes-Dekret no 224/2000 für die aus dem FIAF finanzierten Bereiche durch die IFADAP und für die weiteren Bereiche gem. lit. b) durch die zuständigen Verwalter. Über diese Zuständigkeitsverteilung hinaus finden sich im Gesetzes-Dekret no 224/2000 jedoch keine weiteren Bestimmungen zu den Kontrollen. Auch

994 Siehe z.B. Verwaltungsverordnung no 533-B/2000, 533-C/2000, 533-D/2000,

533-E/2000, 533-F/2000, 533-G/2000, 533-H/2000, jeweils vom 1. August 2000, DR Serie B vom 1. August 2000, no 176 - Supl., S. 3696ff.

995 Programa Operacional Pesca, MARE genannt. 996 Dec-Lei no 224/2000 vom 9. September 2000, DR Serie A vom 9. September 2000,

no 209, S. 4789ff.; errichtet die Regelungen des Operationellen Programms Fischerei (MARE) und ebenso der Fischereikomponente der regional anwendbaren Operatio-nellen Programme (MARIS), anwendbar auf das kontinentale Territorium für die Dauer der Anwendbarkeit des [...] GFK III.


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in den diversen zum MARE erlassenen Verwaltungsanordnungen997 des Mi-nisteriums für Landwirtschaft, Entwicklung des ländlichen Raums und Fi-scherei sind keine eigenständigen Kontrollbefugnisse enthalten. Diese Ver-waltungsanordnungen enthalten lediglich konkretisierte Pflichten der Beihil-feempfänger. Im Rahmen dieser Pflichten ist allein die Verpflichtung der Begünstigten, auf Anforderung der DGPA, der IFADAP oder jeder von die-sen mit der Durchführung von Kontrollen beauftragten Stelle, sämtliche Un-terlagen zum Zwecke der Kontrolle, der Begleitung oder Bewertung des Projektergebnisses herauszugeben998, für die hier in Rede stehende Proble-matik relevant. Aufgrund der fehlenden spezialgesetzlichen Ausgestaltung von Kontrollbe-fugnissen im Rahmen des Operationellen Programms MARE, sind hier die allgemeinen Kontrollvorschriften der für Verwaltungsverträge geltenden Normen des CPA anzuwenden. Somit folgt die Kontrollbefugnis in diesem Bereich aus Art. 180 lit. d) CPA.

(8) Weitere Operationelle Programme im Überblick Aufgrund der Vielzahl der in Portugal durchgeführten Operationellen Pro-gramme und der hierzu realisierten bzw. geplanten Maßnahmen sollen diese im Folgenden tabellarisch unter Bezeichnung der jeweiligen Ziele und Maß-nahmen dargestellt werden.

997 Siehe z.B. Verwaltungsverordnung no 1071/2000 vom 7. November 2000, DR Serie

B vom 7. November 2000, no 257, S. 6206ff.; Verwaltungsverordnung no 1072/2000 vom 7. November 2000, DR Serie B vom 7. November 2000, no 257, S. 6210ff; Ver-waltungsverordnung no 1078/2000 vom 8. November 2000, DR Serie B vom 8. No-vember 2000, no 258, S. 6240ff.; Verwaltungsverordnung no 1079/2000 vom 8. November 2000, DR Serie B vom 8. November 2000, no 258, S. 6245ff.; Verwal-tungsverordnung no 1080/2000 vom 8. November 2000, DR Serie B vom 8. Novem-ber 2000, no 258, S. 6251ff.; Verwaltungsverordnung no 1081/2000 vom 8. Novem-ber 2000, DR Serie B vom 8. November 2000, no 258, S. 6254ff.; Verwaltungsver-ordnung no 1083/2000 vom 9. November 2000, DR Serie B vom 9. November 2000, no 259, S. 6294ff.

998 Vgl. z.B. Art. 13 lit. h) Verwaltungsverordnung no 1083/2000.


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Operationelles Programm Kultur (PO Cultura - POC)

Ziel 1: Valorisierung des historischen und kulturellen Erbes

Maßnahmen: 1. Wiederaufbau und Belebung historischer und kultureller Stätten 2. Modernisierung und Dynamisierung nationaler Museen

Ziel 2: Vereinfachung des Zugangs zu kulturellen Gütern

Maßnahmen: 1. Schaffung eines fundamentalen Netzes kultureller Räume 2. Nutzung neuer Informationstechnologien für den Zugang zur Kultur Operationelles Programm Wissenschaft, Technologie, Innovation (PO Ciência, Tecnologia, Inovação)

Ziel 1: Bilden und Qualifizieren

Maßnahmen: 1. Fortgeschrittene Bildung 2. Unterstützung zur Einbringung von Doktoren und Hochschulabsolven-

ten in IT-Unternehmen und –Institutionen

Ziel 2: Entwicklung der Systeme Wissenschaft, Technologie und Innovation

Maßnahmen: 1. Schaffung eines modernen Netzes von IT-Institutionen 2. Organisation eines kohärenten Musters wissenschaftlicher Ausrüstun-

gen; Förderung der wissenschaftlichen Produktion, der technologischen Entwicklung und der Innovation


249

Ziel 3: Förderung der wissenschaftlichen und technologischen Kultur

Maßnahme: 1. Förderung der wissenschaftlichen und technologischen Kultur

Technische Unterstützung999

Operationelles Programm Umwelt (PO Ambiente - POA)

Ziel 1: Nachhaltige Verwaltung der natürlichen Ressourcen

Maßnahmen: 1. Erhaltung und Valorisierung des Naturgutes 2. Valorisierung und Schutz der natürlichen Ressourcen 3. Information, Sensibilisierung und Naturverwaltung

Ziel 2: Integration der Umwelt in die wirtschaftlichen und sozialen Aktivitäten

Maßnahmen: 1. Verbesserung der urbanen Umwelt 2. Unterstützung umweltbezogener Nachhaltigkeit wirtschaftlicher Aktivi-

täten

Ziel 3: Technische Unterstützung

999 Bei der durch den EFRE und den ESF kofinanzierten technischen Unterstützung zur

Durchführung des Operationellen Programms POCTI handelt es sich laut Beschrei-bung des Ministeriums für Wissenschaft und Technologie nicht um ein eigenständi-ges Ziel.


250

Operationelles Programm Erreichbarkeit und Beförderung (PO Acessi-bilidades e Transportes)

Ziel 1: Integration struktureller Korridore des Staatsgebiets in das transeuropäi-sche Transportnetz

Maßnahmen: 1. Multimodale Verbindung Portugal-Spanien/übriges Europa 2. Beschleunigung des Baus der transversalen Achsen und der strukturellen

Diagonalen

Ziel 2: Verstärkung der intermodalen Koordination

Maßnahmen: 1. Verbesserung der Erreichbarkeit und der Interventionen in den Häfen 2. Entwicklung des ergänzenden Straßennetzes 3. Entwicklung eines nationalen Logistiknetzes

Ziel 3: Verstärkung der nationalen Kohäsion

Maßnahmen: 1. Entwicklung der Zugverbindungen zwischen urbanen Zentren 2. Verbesserung der Straßenverbindungen zwischen urbanen Zentren, der

Verkehrsknotenpunkten und der Wechselmöglichkeiten

Ziel 4: Förderung und Verbesserung der Qualität, der Effizienz und der Sicherheit des Beförderungssystems

Maßnahmen: 1. Verbesserung der Qualität und der Effizienz des Beförderungssystems 2. Verstärkung der Sicherheitsbedingungen des Beförderungssystems


251

Ziel 5: Technische Unterstützung

Operationelles Programm Region Lissabon und Tejo-Tal (POR Região de Lisboa e Vale do Tejo)

Ziel 1: Unterstützung von Investitionen von kommunalem und interkommunalem Interesse

Maßnahmen: 1. Erreichbarkeit und Ausrüstung 2. Valorisierung der Umwelt und des Erbes 3. Institutionelle Kapazitäten 4. Bildung für die räumlichen Entwicklung 5. Spezifische Aktionen zur territorialen Valorisierung 6. Zinsvergütung für Kredite selbstverwaltungskörperschaftlicher Investiti-

onen

Ziel 2: Integrierte Aktionen auf territorialer Basis

Maßnahmen: 1. Qualifizierung der Städte und Re-Qualifizierung der Innenstädte - terri-

toriale Komponente 2. Qualifizierung der Städte und Re-Qualifizierung der Innenstädte - be-

schäftigungspolitische Komponente 3. Valtejo 4. Bildung und Erwerbsfähigkeit


252

Ziel 3. Regional dekonzentrierte Interventionen der Zentralverwaltung

Maßnahmen: 01. Förderung der qualifizierenden Bildung und der Eingliederung in das

Erwerbsleben 2. Lebendlange Bildung und Anpassungsfähigkeit 3. Qualifizierung und Eingliederung der Arbeitlosen in das Erwerbsleben 4. Schaffung von Arbeitsplätzen 5. Effizienz und Gleichheit der Politiken 6. Förderung der sozialen Entwicklung 7. Unterstützung von Investitionen in die lokale und soziale Entwicklung 8. Infrastrukturen der Vorschulerziehung und der Ausbildung der Primar-

und Sekundarstufe 9. Berufsausbildung 10. Wirtschaft 11. Wissenschaft, Technologie und Innovation 12. Informationsgesellschaft (EFRE) 13. Informationsgesellschaft (ESF) 14. Fischerei - Infrastruktur der Häfen (EFRE) 15. Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums 16. Entwicklung von Sportausrüstung 17. Erreichbarkeit und Transport 18. Umwelt 19. Gesundheit 20. Technische Unterstützung (EFRE) 21. Technische Unterstützung (ESF) 22. Technische Unterstützung (EAGFL)


253

Operationelles Programm Region Norte (POR Norte)


Maßnahmen: 1. Lokale Umweltsysteme 2. Netze und Systeme des lokalen Transportes 3. Territoriale Qualifikation 4. Regionale und Lokale Valorisierung und Förderung 5. Bildung für lokale Selbstverwaltungskörperschaften 6. Spezifische Aktionen zur territorialen Valorisierung 7. Zinsvergütung für Kredite selbstverwaltungskörperschaftlicher Investiti-

onen


Maßnahmen: 1. Region Douro 2. Region Minho Lima 3. Region Entre Douro und Vouga 4. Region Sousa-Tal 5. Integrierte Aktionen auf territorialer Basis - Beschäftigungsfähigkeit 6. Qualifizierung der Städte und Re-Qualifizierung der Innenstädte - terri-

toriale Komponente 7. Qualifizierung der Städte und Re-Qualifizierung der Innenstädte - be-

schäftigungspolitische Komponente


254

Ziel 3: Regional dekonzentrierte Interventionen der Zentralverwaltung

Maßnahmen: 1. Infrastrukturen der Vorschulerziehung und der Ausbildung der Primar-

und Sekundarstufe 2. Berufsausbildung 3. Förderung der Erwerbsfähigkeit und der Beschäftigung auf lokaler Ebe-

ne 4. Investitionsförderung für lokale Entwicklung 5. Wissenschaft, Technologie und Innovation 6. Informationsgesellschaft 7. Bildung für die Informationsgesellschaft 8. Gesundheit 9. Kultur 10. Sport 11. Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums 12. Fischerei - Infrastruktur der Häfen 13. Fischerei - Ausrüstung und Umwandlung 14. Wirtschaft 15. Erreichbarkeit und Transport 16. Umwelt 17. Technische Unterstützung - EAGFL 18. Technische Unterstützung - ESF 19. Technische Unterstützung – EFRE


255

Operationelles Programm Region Centro (POR Centro)


Maßnahmen 1. Ausstattung und lokale Infrastrukturen 2. Umwelt und Naturressourcen 3. Erreichbarkeit 4. Qualifikation der urbanen Agglomerationen und der Bevölkerungs-

strukturen 5. Unterstützung der wirtschaftlichen Aktivitäten, Aktionen zur territoria-

len Entwicklung und Unterstützung der öffentlichen Politiken 6. Entwicklung der Humanressourcen 7. Spezifische Aktionen zur territorialen Qualifizierung 8. Zinsvergütung für Kredite selbstverwaltungskörperschaftlicher Investiti-

onen


Maßnahmen: 1. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - territorialer Bestandteil EFRE 2. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - Bestandteil Beschäftigungsfähigkeit (ESF) 3. Innovative Aktionen zur Dynamisierung der Dörfer 4. Integrierte Aktion „Tourismus und Erbe im Côa-Tal“ 5. Integrierte Aktion auf territorialer Grundlage des Gebiets Serra da Estre-

la 6. Integr. Aktion auf territorialer Grundlage des Gebietes Pinhal Interior –

EFRE 7. Integr. Aktion auf territorialer Grundlage des Gebietes Pinhal Interior -


256

EAGFL, Abt. Ausrichtung 8. Entwicklung der Humanressourcen u. Förderung der sozialen Kohäsion



und Sekundarstufe (EFRE) 2. Berufsausbildung (ESF) 3. Förderung der Erwerbsfähigkeit u. der Beschäftigung auf lokaler Ebene 4. Investitionsförderung für lokale Entwicklung 5. Wissenschaft, Technologie und Innovation 6. Informationsgesellschaft – Portugal Digital 7. Informationsgesellschaft – Portugal Digital: Schaffung von Kompeten-

zen für die Entwicklung von Portugal Digital 8. Gesundheit: Implementierung der lokalen Gesundheitssysteme 9. Kultur 10. Sport: Entwicklung der Sportausstattung 11. Wirtschaft 12. Erreichbarkeit und Transport 13. Umwelt 14. Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums 15. Fischerei - Infrastruktur der Häfen 16. Fischerei - Ausrüstung und Umwandlung 17. Technische Unterstützung (EFRE) 18. Technische Unterstützung (ESF) 19. Technische Unterstützung (EAGFL)


257

Operationelles Programm Region Alentejo (POR Alentejo)


Maßnahmen: 1. Verbesserung der intra- u. interregionalen Kommunikation u. Mobilität 2. Aufwertung der territorialen Umweltbedingungen 3. Verbesserung der Anreize zur Allokation von Produktionsaktivitäten 4. Verbesserung der funktionalen Artikulation des urbanen und ländlichen

Systems 5. Kohärenz und Entwicklung der regionalen Möglichkeiten 6. Schaffung von Unterstützungen für die lokale Entwicklung 7. Spezifische Aktionen zur territorialen Aufwertung 8. Zinsvergütung für Kredite selbstverwaltungskörperschaftlicher Investiti-

onen


Maßnahmen: 1. Integrierte Aktion des Nordens der Region Alentejo (EFRE) 2. Integrierte Aktion des Gebietes Mármores (EFRE) 3. Integrierte Aktionen des Nordens der Region Alentejo und des Gebietes

Mármores (ESF) 4. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - territorialer Bestandteil EFRE 5. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - Bestandteil Beschäftigungsfähigkeit (ESF)


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und Sekundarstufe (EFRE) 2. Berufsausbildung (ESF) 3. Förderung der Erwerbsfähigkeit u. der Beschäftigung auf lokaler Ebene 4. Investitionsförderung für lokale Entwicklung 5. Förderung der Kultur, Wissenschaft und Technologie 6. Errichtung der Informationsgesellschaft (EFRE) 7. Errichtung Informationsgesellschaft (ESF) 8. Verbesserung der Lebensbedingungen 9. Wiederherstellung des historischen und kulturellen Erbes 10. Entwicklung der Sportausstattung 11. Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (EAGFL) 12. Fischerei - Infrastruktur der Häfen (EFRE) 13. Fischerei - Ausrüstung und Umwandlung (FIAF) 14. Entwicklung und Stärkung des wirtschaftlichen Potentials der Region 15. Verbesserung der Erreichbarkeit und des Transports 16. Umwelt 17. Technische Unterstützung (EFRE) 18. Technische Unterstützung (ESF) 19. Technische Unterstützung (EAGFL)

Ziel 4: Integrierte Entwicklung des Gebietes Alqueva (PEDIZA II)

Maßnahmen: 1. Primäre Infrastrukturen und ergänzende Aktionen 2. Erhaltung und Verbesserung der Umwelt und des Erbes


259

3. Dynamisierung und Diversifizierung der wirtschaftlichen Basis 4. Ergänzende Infrastrukturen des Systems Alqueva (Kohäsionsfonds) 5. Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums 6. Verbesserung der Humanressourcen Operationelles Programm Region Algarve (PROALGARVE)


Maßnahmen: 1. Infrastrukturen territorialer Re-Qualifikation 2. Kollektive Ausrüstung 3. Humanressourcen 4. Spezifische Aktionen zur territorialen Aufwertung 5. Zinsvergütung für Kredite selbstverwaltungskörperschaftlicher Investiti-

onen


Maßnahmen: 1. Integrierte Aktion zur Wiederbelebung von Gebieten mit geringer Be-

völkerungsdichte 2. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - territorialer Teil 3. Integrierte Aktion zur Qualifizierung und Wettbewerbsfähigkeit der

Städte - beschäftigungspolitischer Teil 4. Integrierte Aktion zur Wiederbelebung von Gebieten mit geringer Be-

völkerungsdichte - beschäftigungspolitischer Teil


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und Sekundarstufe 2. Berufsausbildung 3. Förderung der Erwerbsfähigkeit u. der Beschäftigung auf lokaler Ebene 4. Investitionsförderung für lokale Entwicklung 5. Wissenschaft, Technologie und Information 6. Informationsgesellschaft (EFRE) 7. Informationsgesellschaft (ESF) 8. Gesundheit 9. Kultur 10. Sport 11. Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (EAGFL) 12. Fischerei (EFRE) 13. Fischerei (FIAF) 14. Wirtschaft 15. Zugang und Transport 16. Umwelt 17. Technische Unterstützung (EFRE) 18. Technische Unterstützung (ESF) 19. Technische Unterstützung (EAGFL)

dd) Umfang der Kontrollbefugnisse Aus den zuvor beschriebenen Kontrollbefugnissen der Verwalter der Opera-tionellen Programme wird deutlich, dass nach dem Wortlaut der einzelnen Befugnisnormen zu den jeweiligen Programmen, den Empfängern der fi-nanziellen Mittel die Pflicht auferlegt wird, Unterlagen an die Verwalter he-rauszugeben. In diesem Kontext stellt sich die Frage nach dem Umfang der Kontrollbefugnisse der Verwalter, insbesondere stellt sich die Frage, welche


261

Maßnahmen zur Durchführung der Kontrollen vorgenommen werden kön-nen.

(1) Akteneinsichtsrecht Das Recht der Verwalter, in die für die Kontrollen relevanten Unterlagen einzusehen ergibt sich unproblematisch aus den im Wege des Verwaltungs-vertrages auferlegten Verpflichtungen der Mittelempfänger, auf Anforde-rung sämtliche Unterlagen herauszugeben.

(2) Betretungsrecht Auch wenn den Verwaltern durch das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Aufgabe zugewiesen wird, die Durchführung der Projekte in materieller und finanzieller Hinsicht zu überprüfen, werden ihnen keinerlei Betretungsrechte aus den Vorschriften zu den Operationellen Programmen eingeräumt. Ein Betretungsrecht der Kontrolleure auf der ersten Kontrollebene kann sich jedoch aus Art. 180 lit. d) CPA ergeben, wonach die Verwaltungsbehörden aufgrund des verwaltungsrechtlichen Vertrages berechtigt sind, die Ausfüh-rung bzw. die Erfüllung der sich aus dem Verwaltungsvertrag ergebenden Pflichten zu kontrollieren. Fraglich ist jedoch insoweit, wie weit dieses Betretungsrecht reicht. Unpro-blematisch kann ein Betretungsrecht aus Art. 180 lit. d) CPA für die Fälle angenommen werden, in denen der begünstigte Wirtschaftsbeteiligte eine Baumaßnahme mit finanzieller Unterstützung der Strukturfonds durchführt und eben diese Baumaßnahme besichtigt werden soll. Zweifelhaft ist hinge-gen, ob dieses Betretungsrecht auch für die Geschäfträume des Wirtschafts-beteiligten gelten kann. Berücksichtigt man die Regelungssystematik anderer Kontrollvorschriften, insb. die auf die Tätigkeit der IGF anwendbaren Regelungen, so muss man feststellen, dass die Vorschrift des Art. 180 lit. d) CPA für einen solch rele-vanten Grundrechtseingriff als nicht hinreichend bestimmt genug angesehen werden muss. Denn während Art. 15 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 249/98 ex-plizit die Kompetenzen der IGF benennt, findet sich im Falle des Art. 180 lit. d) CPA lediglich ein „pauschaler“ Hinweis auf die Befugnis der Verwal-tungsbehörden, die Vertragsausführung zu kontrollieren. Wegen der fehlenden Bestimmtheit des Umfangs der Befugnisse aus Art. 180 lit. d) CPA kann somit ein eigenständiges Betretungsrecht nicht angenommen werden. Ein solches könnte sich allenfalls im Rahmen der noch zu untersuchenden Zwangsmaßnahmen ergeben.


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(3) Durchsuchungsrecht Ebenso wie beim Betretungsrecht muss auch hier konstatiert werden, dass den nationalen Behörden aus Art. 180 lit. d) CPA ein Durchsuchungsrecht nicht eingeräumt wird, da es hierfür aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten an der genauen Bezeichnung der Möglichkeit fehlt, Durchsuchungen vorzu-nehmen.

(4) Anfertigung von Kopien Ob den Verwaltern die Befugnis eingeräumt wird, Kopien von Unterlagen anzufertigen, hängt maßgeblich von der Auslegung der entsprechenden ver-waltungsvertraglichen Verpflichtung der Begünstigten, auf Verlangen der zuständigen Stellen, sämtliche Unterlagen herauszugeben, ab. Gegen eine solche Kompetenz spricht, dass diese Möglichkeit nicht aus-drücklich in den verwaltungsvertraglichen Klauseln aufgeführt wird. Jedoch ist hierbei zu berücksichtigen, dass den Begünstigten ohnehin die Ver-pflichtung auferlegt wird, sämtliche Unterlagen, die für die Finanzkontrolle und für die begleitende Bewertung und den damit zusammenhängenden Ab-schlussbericht notwendig sind, an die entsprechenden Verwalter herauszu-geben. Der Sinn und Zweck, der sich hinter der Anfertigung von Kopien der zu prüfenden Unterlagen verbirgt ist, der Behörde die Möglichkeit zu geben, die Dokumentation nicht vor Ort überprüfen zu müssen. Die Bediensteten können die Unterlagen später in der Dienststelle genau auswerten und auf eventuelle Unregelmäßigkeiten hin überprüfen. Eine weitere Folge der Anfertigung von Kopien, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten Bedenken hervorrufen könnte, besteht in der sich hieraus ergebenden Möglichkeit, die Unterlagen in späteren Verfahren als Beweis-mittel einzusetzen. Diese Perpetuierungsfunktion von Kopien stellt grundsätzlich eine zusätzli-che Belastung für den Betroffenen dar, da anders als bei reinen Vor-Ort-Kontrollen, wo die Prüfer die gewünschten Informationen aus den zur Ver-fügung gestellten Unterlagen heraus „filtern“ müssen, die angefertigten Ko-pien jederzeit erneut überprüft werden können, wodurch sich evtl. eine Ein-schränkung der Verteidigungsrechte ergeben könnte. Doch auch hier gilt zu beachten, dass der Betroffene die Unterlagen zur Ver-fügung stellen und auf Verlangen der Verwalter diese herausgeben muss. Da den Verwaltern somit die Möglichkeit eröffnet wird, die gesamte Projektdo-kumentation in der Dienststelle auszuwerten, stellt die Möglichkeit, Kopien


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anzufertigen keine zusätzliche Belastung für den Betroffenen dar. Ob diese Kopien in späteren Strafverfahren verwertet werden können, betrifft nicht das hier in Rede stehende Verwaltungsverfahren, sondern ist eine strafpro-zessuale Frage, die auf die Zulässigkeit der Beweisgewinnung und -ver-wertung hinaus läuft.

ee) Ergebnis Den verschiedenen Verwaltern der jeweiligen Operationellen Programme werden auf unterschiedliche Art und Weise Kontrollbefugnisse eingeräumt, die den Verwaltern zum einen die Möglichkeit eröffnen, die Projektdurch-führung durch Vor-Ort-Kontrollen zu überprüfen und zum anderen ihnen das Recht einräumt, sämtliche für die Kontrolle, Begleitung und Bewertung notwendigen Unterlagen herauszuverlangen und von diesen Kopien anzu-fertigen. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die sich aus Gesetzes-De-kret no 54-A/2000 folgende Kontrollkonzeption sowohl durch den Erlass von Rechtsnormen als auch durch entsprechende Klauseln in von den zu-ständigen Ministerien vorformulierten Verwaltungsverträgen umgesetzt wird. Den Verwaltern wird auf die eine oder andere Weise die Befugnis ein-geräumt (und auch die Verpflichtung auferlegt) Kontrollen durch die Vor-nahme von Vor-Ort-Besichtigungen und durch die Überprüfung der entspre-chenden projektbezogenen Dokumentation durchzuführen. Kritisch zu bewerten ist jedoch die Art und Weise der Normierung der Kon-trollbefugnisse. In Anbetracht der Komplexität und der Vielzahl der in Be-zug auf die Kontrollbefugnisse erlassenen Rechtsakte muss man sich die Frage nach der Effizienz der herrschenden Kontrollpraxis in Portugal stel-len. Diese Frage stellt sich um so drängender, wenn man berücksichtigt, dass den Mitgliedstaaten eine besondere Rolle hinsichtlich des Schutzes der fi-nanziellen Interessen zu Teil kommt. Gerade auch im Hinblick auf die sich aus Art. 38 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 ergebenden Kontrollverpflichtungen der Mitgliedstaa-ten und insbesondere unter Beachtung des sich Art. 10 EGV ergebenden Grundsatzes, das Gemeinschaftsrecht effektiv durchzusetzen, muss die feh-lende Transparenz des Kontrollsystems bemängelt werden. Abhilfe könnte hier eine einheitliche Regelung schaffen, durch die den Ver-waltern der Operationellen Programme, unabhängig von zu Kontrollen er-mächtigenden Klauseln in Verwaltungsverträgen, klar definierte Kontrollbe-fugnisse eingeräumt werden.


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Eine solche einheitliche Lösung wäre nicht nur für die verschiedenen Kon-trollinstanzen vorteilhaft, sondern würde den mit der Durchführung von Kontrollen beauftragten OLAF-Bediensteten die Arbeit erheblich erleich-tern. Aber auch aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten scheint eine einheitliche Zusammenfassung aller Kontrollregelung angebracht: Private Wirtschafts-beteiligte könnten so besser die Rechtmäßigkeit der Kontrollmaßnahmen anhand klar definierter Ermächtigungsgrundlagen überprüfen, was sicherlich auch eine Verbesserung des Rechtsschutzes zur Folge hätte.

III. Die zwangsweise Durchsetzung der nationalen Kon-trollbefugnisse

Im Zusammenhang mit der Frage nach der zwangsweisen Durchsetzung der Kontrollbefugnisse muss zunächst zwischen den verschiedenen Kontrollor-ganen unterschieden werden, da auf die Kontrolltätigkeit der DGAIEC und auf die der Verwalter der Operationellen Programme unterschiedliche Vor-schriften Anwendung finden. Während sich die Tätigkeit der DGAIEC nach dem RJIFA richtet, unterliegen die von den Verwaltern vorzunehmenden Untersuchungs- und Kontrollhandlungen verwaltungsrechtlichen Regelun-gen. In Anbetracht der Tatsache, dass den OLAF-Bediensteten im Rahmen der von ihnen durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen und Überprüfungen kei-nerlei Zwangsbefugnisse eingeräumt worden sind, sondern sie die zwangs-weise Durchsetzung der Kontrollrechte nur durch die betreffenden mitglied-staatlichen Behörden und deren Bediensteten erreichen können, soll die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse im Folgenden kurz unter Darstellung der wesentlichen Grundzüge erläutert werden.

1. Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der DGAIEC

Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der DGAIEC erfolgt im Wesentlichen dadurch, dass dem Wirtschaftsbeteiligten, für den Fall, dass er nicht kooperieren sollte, Ordnungsgelder auferlegt werden können. Soweit der Wirtschaftsbeteiligte sich weigert, den für die Untersuchungen nach dem RJIFA zuständigen Stellen, schriftliche Unterlagen, Erklärungen, Dokumente oder die Buchhaltung auszuhändigen, offen zu legen oder vor-


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zuzeigen, kann gegen ihn gem. Art. 37 Abs. 1 RJIFA ein Ordnungsgeld i.H.v. 21.000 bis 1.047.600 PTE1000 verhängt werden. Ein Ordnungsgeld in gleicher Höhe kann gem. Art. 37 Abs. 2 RJIFA ver-hängt werden, wenn der Wirtschaftsbeteiligte auf irgendeine Weise die Ü-berprüfung, die erneute Überprüfung oder die Untersuchung, die von einem zuständigen Beamten angeordnet wurde, erschwert oder verhindert. Sofern der Wirtschaftsbeteiligte fahrlässig seinen Pflichten nicht nachkommt, be-trägt das Ordnungsgeld gem. Art. 37 Abs. 3 RJIFA die Hälfte des vorge-nannten Betrages.

2. Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der übrigen Behörden

Die Kontrollbefugnisse der Verwalter als Kontrolleure auf der ersten Kon-trollebene ergeben sich auf Grund öffentlich-rechtlicher Vorschriften, na-mentlich aus Verwaltungsvorschriften und aus den geschlossenen Verwal-tungsverträgen. Die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse muss daher durch Verwaltungsvollstreckung erfolgen. Grundlage für die zwangsweise Durchsetzung der Kontrollbefugnisse der Verwalter der Operationellen Programme und der übrigen Behörden, wie z.B. INGA oder IFADAP, würden die Art. 149ff. CPA bilden, die Regelun-gen über die Verwaltungsvollstreckung enthalten. Fraglich ist jedoch, ob den Behörden überhaupt die Möglichkeit offen steht, sofern sie Verwaltungsverträge mit privaten Wirtschaftsbeteiligten abge-schlossen haben, Kontrollmaßnahmen gegenüber ihren Vertragspartnern mittels Erlass eines Verwaltungsakts im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen.

a) VA-Befugnis bei bestehenden verwaltungsrechtlichen Verträgen Fraglich ist, ob die Verwaltungsbehörden bei Abschluss verwaltungsrechtli-cher Verträge befugt sind, sich aus dem Vertrag ergebende Verpflichtungen durch VA zu regeln und diese vertraglichen Verpflichtungen ggf. im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen. Anders formuliert würde die Frage lauten: Steht der Verwaltung bei Abschluss verwaltungsrechtlicher Verträge die sich aus gesetzlichen Vorschriften ergebenden VA-Befugnis noch zu, auch wenn im Vertrag ein Sachverhalt durch Klauseln geregelt

1000 Dieser Betrag entspricht ca. 100 Euro bis 5225 Euro.


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wird, der dem von der Ermächtigungsgrundlage geregelten Sachverhalt ent-spricht? Diese Frage betrifft folgenden Problembereich: Im Rahmen der Operatio-nellen Programme werden hauptsächlich Verwaltungsverträge abgeschlos-sen, deren Vertragsklauseln durch einfachgesetzliche Regelungen vorgege-ben werden. Diese in den Verwaltungsverordnungen vorgesehenen Klauseln sehen in der Regel die Verpflichtung des Wirtschaftsbeteiligten vor, zum Zwecke der Kontrolle sämtliche projektbezogene Unterlagen an den Ver-walter der Operationellen Programme herauszugeben. Diese vertraglichen „Kontroll-Klauseln“ entsprichen der in Art. 180 lit. d) CPA gesetzlich vorgesehenen Befugnis der Behörde, die Ausführung des Verwaltungsvertrages zu kontrollieren. So sind die Behörden aufgrund der Regelung des Art. 180 lit. d) CPA grundsätzlich befugt, sämtliche Kontroll-maßnahmen durchzuführen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Ausführung der vertraglichen Leistungen und Pflichten stehen, wie bei-spielsweise die Besichtigung der Bausausführung oder die Überprüfung der Stundenzettel oder der Rechnungen. Wenn der Wirtschaftsteilnehmer seine Mitwirkung bei den von der Behörde beabsichtigten Kontrollen verweigert und hierbei beispielsweise den Behör-den die sich auf durchzuführende Arbeiten beziehende Dokumentation nicht aushändigt, so stellt dies eine Verletzung der vertraglich vorgesehenen Pflichten dar. Fraglich ist, ob die Behörde diese Pflicht mit Erlass eines VA im Wege der Verwaltungsvollstreckung erzwingen kann, oder ob sie sich aufgrund der vertraglich vereinbarten Klausel ihrer VA-Befugnis begeben hat und nun-mehr die Kontrollbefugnisse gerichtlich durchsetzen muss. In diesem Fall muss zwischen zwei Fallkonstellationen unterschieden wer-den: Einerseits die Durchsetzung von Kontrollmitwirkungspflichten, die im Hinblick auf ihren Umfang eine Konkretisierung der aufgrund von Art. 180 lit. d) CPA bestehenden Kontrollverpflichtung darstellt, andererseits die Durchsetzung jener Kontrollbefugnisse, die den Verwaltungsbehörden durch den verwaltungsrechtlichen Vertrag eingeräumt wurden und die über die in Art. 180 lit. d) CPA allgemein anerkannten Kontrollbefugnisse hinausgehen.

aa) VA-Befugnis bei Kontrollklauseln, die dem Umfang des Art. 180 lit. d) CPA entsprechen

Soweit die Behörde diejenigen Kontrollbefugnisse ausüben möchte, die den-jenigen aus Art. 180 lit. d) CPA entsprechen, also die Durchführung von unmittelbar mit der Vertragsausführung in Zusammenhang stehenden Kon-


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trollmaßnahmen, kann der Behörde die sich aus Art. 180 lit. d) CPA Befug-nis zum Erlass entsprechender Verwaltungsakte nicht aberkannt werden. Die vertraglich vereinbarten Befugnisse stellen insoweit lediglich eine Kon-kretisierung der ohnehin bestehenden Möglichkeiten der Behörde dar. Der Vertragsklausel kommt insoweit nur deklaratorische Bedeutung zu. Hätten die Vertragsparteien sich nicht über Art und Umfang der Kontrollen vertraglich geeinigt, so stünde der Behörde in jedem Fall die Kompetenz zu, Kontrollmaßnahmen auf Art. 180 lit. d) CPA zu stützen. Allein der Ab-schluss des Vertrages kann der Behörde insoweit nicht die VA-Befugnis nehmen. Dies gilt vor allem dann, wenn man den Sinn und Zweck der Durchführung der auf Art. 180 lit. d) CPA gestützten Überprüfungen vor Augen führt: Die Verwaltungsbehörden dürfen und sollen die ordnungsgemäße Ausführung der Verwaltungsverträge überprüfen, um das öffentliche Interesse zu wah-ren. Der Abschluss der Verträge zwischen Verwaltung und Privaten soll auch der Verfolgung öffentlicher Interessen dienen. Würde sich die Behörde durch die Einbeziehung von Kontrollklauseln der Möglichkeit begeben, Kontroll-maßnahmen zur Sicherstellung der Verfolgung der öffentlichen Interessen durchzuführen, würde dies eine Gefährdung eben dieser schützenswerten Interessen darstellen. Aus diesem Grunde steht der Behörde im Rahmen verwaltungsrechtlicher Verträge grundsätzlich die Befugnis zu, Kontrollen bei den Vertragspartnern, gestützt auf Art. 180 lit. d) CPA, durchzuführen und diese durch Verwal-tungsakt anzuordnen und „notfalls“ im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen.

bb) VA-Befugnis bei weitergehenden Kontrollklauseln Im Hinblick auf die oben erwähnte zweite Fallkonstellation, bei der sich der Bürger durch vertragliche vereinbarte Klauseln zur Duldung bzw. Mitwir-kung weitergehender Kontrollen und Überprüfungen bereit erklärt, stellt sich die Situation anders dar. In diesen Fällen muss nach den Bereichen differenziert werden, in denen die Kontrollen durchgeführt werden sollen. Sofern sich die Kontrollen auf un-mittelbar mit der Vertragsausführung zusammenhängende Bereiche bezieht, gilt der soeben erörterte Grundsatz, dass sich die Behörde durch die Einbe-ziehung von Kontrollklauseln nicht der VA-Befugnis begeben hat, und sie somit befugt ist, Kontrollmaßnahmen anzuordnen, soweit sie in unmittelba-


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rem Zusammenhang zum Vertragsgegenstand und zur Vertragsausführung stehen. Soweit sich aber der private Wirtschaftsbeteiligte im Verwaltungsvertrag weitergehender Kontrollen unterwirft und sich zur Duldung oder zur Mit-wirkung verpflichtet, kann der zuständigen Behörde keine VA-Befugnis zu-stehen. Die VA-Befugnis der Behörde kann sich aufgrund des Grundsatzes des Vor-behalts des Gesetzes nur aus gesetzlichen Vorschriften ergeben. Sofern sich der Wirtschaftsbeteiligte mit einer umfassenden Überprüfung seiner wirt-schaftlichen und finanziellen Situation bereit erklärt, würden diese weit über den Kontrollumfang des Art. 180 lit. d) CPA hinausgehenden Überprüfun-gen nicht mehr von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt wer-den. Eine vertragliche Klausel kann keine Ermächtigung an die Behörde darstel-len, Rechtsverhältnisse zwischen ihr und dem privaten Wirtschaftsbeteilig-ten als Vertragspartner durch VA zu regeln. Eine solche vertragliche Verein-barung würde dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes widersprechen.

cc) Ergebnis Im Rahmen der Verwaltungsverträge sind die Behörden aufgrund der Rege-lung des Art. 180 lit. d) CPA befugt, Kontrollen bei den Vertragspartnern durchzuführen und diese, sofern die Überprüfungsmaßnahmen im Zusam-menhang mit der Vertragsdurchführung stehen, ggf. auch durch VA anzu-ordnen.

b) Voraussetzungen Voraussetzung für die Verwaltungsvollstreckung ist neben dem Vorliegen eines vollstreckungsfähigen und damit vollstreckbaren Verwaltungsakts1001, das Bestehen einer Verpflichtung des Betroffenen, die gerade durch die Voll-streckung durchgesetzt werden soll. Ferner gilt es gerade in den Fällen, in denen die Verwaltungsbehörden Zwangsmittel einsetzen, den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Verhältnismäßigkeitsprinzip strikt zu beachten.

1001 Caupers, Introdução ao Direito Admninistrativo, S. 181f.


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aa) Vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt Verwaltungsakte sind gem. Art. 149 Abs. 1 CPA vollstreckbar, sobald und solange sie wirksam sind1002. Die Erfüllung der sich aus dem Verwaltungsakt ergebenden Verpflichtungen bzw. die Beachtung der dadurch auferlegten Beschränkungen können gem. Art. 149 Abs. 2 CPA durch die Anwendung von Zwangsmaßnahmen ohne die vorherige Anrufung der Verwaltungsge-richte durchgesetzt werden, sofern die Durchsetzung den Formen und Erfor-dernissen des CPA entspricht oder jeweils durch besonderes Gesetz ange-ordnet wird1003. Erste Voraussetzung für eine Vollstreckung durch die Behörde ist somit das Vorliegen eines vollstreckungsfähigen Verwaltungsaktes1004. Diese Voraus-setzung ergibt sich aus Art. 151 Abs. 1 CPA, wonach die Verwaltungsbehör-den - außer im Falle eines Notstandes1005 - keinerlei Akte erlassen oder ma-terielle Handlungen vornehmen dürfen, die subjektive Rechte der Betroffe-nen beschränken oder rechtlich geschützte Interessen beeinträchtigen, ohne zuvor einen Verwaltungsakt zu erlassen, der eine solche beschränkende oder beeinträchtigende Vorgehensweise der Verwaltungsbehörde legitimiert1006.

bb) Zustellung der Vollstreckungsentscheidung Weitere Voraussetzung der Verwaltungsvollstreckung ist die gem. Art. 152 CPA vorgeschriebene vorherige Zustellung der Entscheidung der Behörde, welche die Vollstreckung der entsprechenden Handlung, Duldung oder Un-terlassung anordnet1007. Die Behörde kann die Zustellung der Vollstre-

1002 Araújo/Costa, CPA, Art. 149, Nr. I 4ff., S. 692ff.; siehe auch Gomes, Execução coer-

civa, CJA 1999 (no 15), S. 3, 9ff. 1003 Freitas do Amaral/Caupers/Claro/Raposo/Garcia/Vieira/Silva, CPA, Art. 149,

S. 264f.; Gomes, Execução coerciva, CJA 1999 (no 15), S. 3, 10. 1004 Otero, A execução do acto administrativo , SI 1992, S. 207, 219. 1005 Im Falle eines Notstandes können die Verwaltungsbehörden vom Grundsatz des „nul-

le executio sine titulo“ abweichen und auch ohne vorherigen Erlass eines VA Voll-streckungsmaßnahmen durchführen, siehe Machete, A execução do acto administra-tivo, Direito e Justiça (Vol. 6), 1992, S. 65, 77f.

1006 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admi-nistrativo, Art. 151, Rn. 4.

1007 Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, S. 448; Freitas do Ama-ral/Caupers/Claro/Raposo/Garcia/Vieira/Silva, CPA, Art. 152, S. 269; Araújo/Costa, CPA, Art. 152, Nr. I 2, S. 714; Otero, A execução do acto administrativo , SI 1992, S. 207, 226.


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ckungsentscheidung gem. Art. 152 Abs. 2 CPA mit der Zustellung des voll-streckungsfähigen Verwaltungsakts verbinden1008. Sinn und Zweck der vorhergehenden Zustellung der Vollstreckungsentschei-dung ist es, dem Betroffenen die Möglichkeit zu eröffnen, der von der Ver-waltung begehrten Handlung, Duldung oder Unterlassung freiwillig nachzu-kommen1009 und diesem vor einer Überrumpelung durch die Vollstreckung zu schützen1010. Aus diesem Grund ist dem Betroffenen eine angemessene Frist zur Erfüllung der von ihm verlangten Maßnahme einzuräumen, die unter Berücksichtigung des Einzelfalls, im Ermessen der Behörde steht1011. Die vorherige Zustellung ist unerlässliche Voraussetzung für die Durchfüh-rung der Vollstreckung. Das Fehlen der Zustellung hat die verwaltungsge-richtliche Anfechtbarkeit der Vollstreckung zur Folge1012.

cc) Herausgabepflicht Sofern der betroffene Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet ist, eine Sache an den jeweiligen Verwalter des Operationellen Programms herauszugeben, kann diese Pflicht nach der Vorschrift des Art. 156 CPA durchgesetzt wer-den. Voraussetzung für die zwangsweise Durchsetzung dieser Herausgabepflicht ist, dass der Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet ist, eine bestimmte Sache an den Verwalter herauszugeben und dieser die Sache nicht herausgibt. Die Vorschrift des Art. 156 CPA ist nicht auf Geldleistungspflichten anwendbar, es sei denn es handelt sich um ausländisches Geld1013. Für die Fälle, in de-nen der Bürger einen Geldbetrag leisten muss, enthält die Vorschrift des Art. 155 CPA spezielle Regelungen1014.

1008 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-

strativo, Art. 152, Rn. 5. 1009 Otero, A execução do acto administrativo , SI 1992, S. 207, 226f.; Araújo/Costa,

CPA, Art. 152, Nr. I 4, S. 715; Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Có-digo do Procedimento Administrativo, Art. 152, Rn. 1.



1012 Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Admini-strativo, Art. 152, Rn. 3; siehe auch Gomes, Execução coerciva, CJA 1999 (no 15), S. 3, 11.


1014 Araújo/Costa, CPA, Art. 155, Nr. I 1ff., S. 721ff.


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(1) Umfang der Herausgabepflicht Weigert sich der zur Herausgabe Verpflichtete, die von der Behörde be-gehrte Sache an diese auszuhändigen, sind die Bediensteten befugt, die not-wendigen Maßnahmen zu treffen, um die geschuldete Sache in Besitz zu nehmen1015. Der Behörde wird durch diese Vorschrift ein weites Ermessen hinsichtlich der Auswahl der Mittel eingeräumt, mit denen sie die Verpflichtung des Be-troffenen durchsetzen möchte. Als Mittel zur Durchsetzung der Herausgabepflicht kommt das Betreten und Durchsuchen der Geschäftsräume des Wirtschaftsteilnehmers in Betracht, um den Gegenstand in aufzufinden und in Besitz zu nehmen, den der Private herauszugeben verpflichtet ist1016.

(2) Begrenzung der Herausgabepflicht Begrenzt wird das Ermessen der Behörden durch den Grundsatz der Ver-hältnismäßigkeit1017. Im Bereich der Verwaltungsvollstreckung wird dieser Grundsatz durch Art. 151 Abs. 2 CPA konkretisiert1018. Demnach haben die Bediensteten bei der Vollstreckung soweit wie möglich darauf zu achten, das mildeste Mittel auszuwählen, dass zur Erreichung des Zwecks am besten geeignet ist1019. Den Rechten und Interessen der Privaten ist dabei besonders Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass Geschäftsräume nicht unter dem beson-deren Schutz der portugiesischen Verfassung stehen. Anders als bei Art. 13 GG, wo Räume, die nicht dem Wohnen dienen, sondern dem beruflich-wirt-schaftlichen Bereich zuzuordnen sind, gleichwohl in den Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 GG fallen1020 und Durchsuchungen unter dem Richtervorbe-halt des Art. 13 Abs. 2 GG stehen1021, fallen Geschäfts- und Büroräume in Portugal nicht in den Schutzbereich des Grundrechts auf die Unverletzlich-keit der Wohnung.

1015 Otero, A execução do acto administrativo , SI 1992, S. 207, 229; Araújo/Costa, CPA,

Art. 156, Nr. IV, S. 726. 1016 Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, S. 201. 1017 Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, S. 183. 1018 Vgl. Santos Botelho/Pires Esteves/Cândido de Pinho, Código do Procedimento Ad-

ministrativo, Art. 151, Rn. 5; Araújo/Costa, CPA, Art. 151, Nr. II 1ff., S. 709f.; Frei-tas do Amaral/Caupers/Claro/Raposo/Garcia/Vieira/Silva, CPA, Art. 151, S. 269.

1019 Gomes, Execução coerciva, CJA 1999 (no 15), S. 3, 10f. 1020 Hermes, in: Dreier, GG, Art. 13 Rn. 21. 1021 Hermes, in: Dreier, GG, Art. 13 Rn. 33f.


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Art. 34 CRP stellt allein die private Wohnung unter den besonderen Schutz der Verfassung. Betretungen der Wohnung sind, sofern sie gegen den Willen des Betroffenen erfolgen, gem. Art. 34 Abs. 2 CRP nur aufgrund besonderer richterlicher Anordnung und nur in den hierbei gesetzlich vorgesehenen Fäl-len möglich. Die Geschäfts- und Betriebsräume sind hingegen ausge-nommen, so dass eine richterliche Anordnung für die Betretung und Durch-suchung der Geschäftsräume nicht erforderlich ist. Hinsichtlich des mildesten Mittels stellt sich somit die Frage, ob die Be-hörde verpflichtet ist, vor Betretung und Durchsuchung der Geschäftsräume des Wirtschaftsteilnehmers verpflichtet ist, zunächst ein Zwangsgeld anzu-drohen und festzusetzen. Im Hinblick auf die Schwere des Eingriffs kann man von einer grundsätzlichen vorherigen Zwangsgeldandrohung und -fest-setzung ausgehen.

c) Ergebnis Den Behörden steht aufgrund des Art. 180 lit. d) CPA ein Kontrollrecht zu. Diese Kontrollen kann die Behörde gestützt auf die vorgenannte Norm durch VA anordnen. Sofern der Adressat der Kontrollanordnung seine Mit-wirkung verweigert, z.B. dadurch dass er Unterlagen nicht zu Einsicht-nahme zur Verfügung stellt, kann die entsprechende Kontrollmaßnahme ge-stützt auf Art. 180 lit. d) CPA i.V.m. Art. 149ff. CPA im Wege der Verwal-tungsvollstreckung durchgesetzt werden.

B. Befugnisse gem. Art. 9 SanktionsVO i.V.m. Art. 3 OLAF-VO und deren Durchsetzung

Neben den aufgrund des Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung dem OLAF übertragenen Befugnisse, Vor-Ort-Kontrollen bei Wirtschaftsbeteiligten durchzuführen, kann sich eine solche Kontrollberechtigung auch auf Grundlage des Art. 9 Abs. 1 und 2 Sanktionsverordnung ergeben. Nach den vorgenannten Vorschriften, insb. nach Art. 9 Abs. 2 Sanktionsver-ordnung, kann die Kommission Kontrollen und Überprüfungen nach Maß-gabe der sektorbezogenen Regelungen durchführen.


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I. Sektorbezogene Kontrollregelungen am Beispiel der Strukturfonds

Inwieweit dem OLAF aufgrund Art. 9 Abs. 1 und 2 Sanktionsverordnung i.V.m. Art. 3 Abs. 2 OLAF-Verordnung sektorspezifische Befugnisse einge-räumt werden, um Vor-Ort-Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei Wirt-schaftsbeteiligten durchzuführen, soll anhand des Strukturfondsbereichs dargestellt und erläutert werden.

1. Kontrollbefugnisse aus der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999

Der Kommission wird durch Art. 38. Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 die Kompetenz eingeräumt, zum Zwecke der Überprüfung der nationalen Kontroll- und Verwaltungssysteme, dass diese in den Mitglied-staaten vorhanden sind und einwandfrei funktionieren. Diese Befugnis ist Ausfluss der Zuständigkeit der Kommission, den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften auszuführen. Zum Zweck der Sicherstellung des Vorhandenseins und des Funktionierens der mitgliedstaatlichen Kontroll- und Verwaltungssysteme können Beamte oder Bedienstete der Kommission gem. Art. 38 Abs. 2 Unterabs. 2 Verord-nung (EG) Nr. 1260/1999 vor Ort die Operationen, die aus den Fonds finan-ziert werden und die Verwaltungs- und Kontrollsysteme unter anderem im Stichprobenverfahren kontrollieren.

2. Zusammenhang zum Verweis aus Art. 7 Abs. 1 Kontrollver-ordnung

Fraglich ist, ob der Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung, wonach die Beamten und Bediensteten der Kommission unter denselben Bedingun-gen Zugang zu Informationen und Unterlagen haben, wie die einzelstaatli-chen Kontrolleure, ebenfalls auf die hier in Rede stehenden sektorbezogenen Überprüfungen anwendbar ist. Die Konsequenz einer entsprechenden Anwendbarkeit läge in der somit notwendigen Differenzierung zwischen den in Portugal vorhandenen unter-schiedlichen Kontrollstellen und eine damit einhergehende zwingend not-wendige Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Kontrollbefugnis-sen auf den verschiedenen Ebenen des dreistufigen nationalen Kontroll-systems. Gegen eine entsprechende Anwendbarkeit des Art. 7 Abs. 1 Kontrollverord-nung könnte der Umstand sprechen, dass die Kontrollverordnung insgesamt


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auf die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen und Überprüfungen bei Wirt-schaftsbeteiligten gerichtet ist. Jedoch spricht für eine Geltung der Kontrollverordnung auch auf die hier in Rede stehenden Kontrollen der nationalen Kontroll- und Verwaltungssy-steme, dass die Kontrollverordnungen ergänzende Vorschriften für die Durchführung der Sanktionsverordnung enthält. In Art. 1 Kontrollverord-nung wird dieser Zusammenhang zwischen der Kontroll- und der Sankti-onsverordnung klar gestellt. Demnach enthält die Kontrollverordnung zu-sätzliche allgemeine Bestimmungen i.S.d. Art. 10 Sanktionsverordnung für die von der Kommission vor Ort durchgeführten administrativen Kontrollen und Überprüfungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaften vor Unregelmäßigkeiten. Demzufolge sind für die Kontrollen des OLAF auf Grundlage des Art. 9 Abs. 1 und 2 Sanktionsverordnung i.V.m. Art. 3 Abs. 2 OLAF-Verordnung gem. Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung die Befugnisse der einzelstaatlichen Kontrolleure und deren materielle Kontrollmittel entscheidend.

II. Zuständige portugiesische Kontrollbehörde - IGF Das in Portugal durch Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 errichtete dreistufige Kontrollsystem sieht als oberstes Kontrollorgan die IGF vor. Demnach ist gem. Art. 42 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 Aufgabe der IGF, das Funktionieren des Verwaltungs- und Kontrollsystems im Bereich der Struk-turfonds zu überprüfen und sicherzustellen.

III. Kontrollbefugnisse der IGF Art und Umfang der Kontrollbefugnisse der IGF werden zum einen durch das Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 und zum anderen durch die auf die Tä-tigkeit der IGF erlassenen spezifischen Regelungen des Gesetzes-Dekrets no 249/98 bestimmt. Der IGF als oberste Kontrollbehörde im portugiesischen Drei-Ebenen-Kontrollsystem obliegt gem. Art. 42 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 die Bewertung der Verwaltungssysteme und die Überprüfung der vorhande-nen Kontrollmechanismen in Bezug auf die Operationellen Interventionen im Rahmen des GFK III. Zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben sind der IGF durch Art. 43 Abs. 1 Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 weitreichende Kontrollbefugnisse eingeräumt worden.


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1. Befugnisse aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000

a) Betretungs- und Durchsuchungsrecht aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000

Die Bediensteten der IGF sind gem. Art. 43 Abs. 1 lit. a) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 berechtigt, in Ausübung ihres Dienstes und zum Zweck der Erfüllung der ihnen obliegenden Kontrollpflichten, alle Einrichtungen der Stellen zu betreten, die Gegenstand der Kontrolltätigkeit sind. Während der Ausübung ihrer Kontrolltätigkeit können die IGF-Bediensteten gem. Art. 43 Abs. 1 lit. b) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 angemessene Ein-richtungen nutzen und die Unterstützung von Mitarbeitern der zu überprü-fenden Stelle, soweit sie zur Aufgabenerfüllung unerlässlich ist, in Anspruch nehmen. Im Zusammenhang mit dem Betretungsrecht ist auch die der IGF gem. Art. 43 Abs. 1 lit. d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 eingeräumte Berechtigung zu beachten, sämtliche Unterlagen zu untersuchen oder deren Herausgabe zu verlangen, die sich im Besitz von öffentlichen Stellen sowie öffentlichen oder privaten Unternehmen befinden. Diese ihrem Wortlaut nach sehr weitreichende Befugnis wird lediglich durch die am Ende des Art. 43 Abs. 1 lit. d) Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ver-wendete Wendung beschränkt, wonach die zu untersuchenden bzw. heraus-zugebenden Unterlagen für die Aufgabenerfüllung unerlässlich sind.

b) Anfertigung von Kopien Ausdrücklich sehen die Kompetenznormen des Gesetzes-Dekrets no 54 A/2000 keine eigenständige und ausdrücklich normierte Befugnis der IGF vor, von den herausgegebenen Unterlagen Kopien anzufertigen. Jedoch ist insoweit auch hier zu berücksichtigen, dass die Anfertigung von Kopien eine eigenständige Belastung des von der Kontrolle Betroffenen darstellen kann. Diese stellt aber unter Berücksichtigung der bestehenden Herausgabe-pflicht keine so schwerwiegende Belastung dar, so dass man davon ausge-hen kann, dass die Befugnis, Kopien anzufertigen, von der bestehenden Er-mächtigung, entsprechende Unterlagen herauszuverlangen, mit umfasst ist.

2. Befugnisse aus Gesetzes-Dekret no 249/98

Die aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 folgenden Befugnisse der IGF ent-sprechen denen, die ihr bereits durch das Gesetzes-Dekret no 249/98 einge-räumt worden sind. Insoweit kann man die sich aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 ergebenden Befugnisse als speziellere Befugnisse ansehen.


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a) Betretungsrechte aus Art. 15 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 249/98 Nach Art. 15 Abs. 2 lit. a) Gesetzes-Dekret no 249/98 können die IGF-Bediensteten, die Räumlichkeiten der zu kontrollierenden Stellen be-treten und darin für die Dauer der Erfüllung des Kontrollauftrags verweilen. Ferner sind sie gem. Art. 15 Abs. 2 lit. b) Gesetzes-Dekret no 249/98 be-rechtigt, die für die Kontrolltätigkeit notwendigen Einrichtungen verwen-den. Im Hinblick auf das vorgenannte Spezialitätsverhältnis zwischen den sich aus Gesetzes-Dekret no 249/98 und aus Gesetzes-Dekret no 54-A/2000 erge-benden Befugnissen ist hierbei anzumerken, dass den Bediensteten des IGF im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit in jedem Falle die sich aus Art 15 Abs. 2 lit. a) und b) Gesetzes-Dekret no 249/98 ergebenden Befugnisse zustehen sollen.

b) Weitere Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse aus Art. 15 Abs. 2 Gesetzes-Dekret no 249/98

Neben dem Betretungsrecht sind die Bediensteten des IGF gem. Art. 15 Abs. 2 lit. c) Gesetzes-Dekret no 249/98 befugt, Unterlagen anfor-dern und kopieren, sofern sie diese zur Untersuchung oder zur Beifügung an Untersuchungsberichte, Protokolle oder Verfahrensakten benötigen. Darüber hinaus können sämtliche Gegenstände, die sich im Besitz der zu kontrollie-renden Stelle befinden, aus Kontrollgründen untersucht werden. Ferner sind die IGF-Bediensteten unter Einhaltung der rechtlichen Voraus-setzungen auch befugt Einrichtungen und Behältnisse der zu kontrollieren-den Stelle versiegeln, sowie Unterlagen und Beweisstücke sicherstellen1022. Sofern Gegenstände sichergestellt werden, ist gem. Art. 15 Abs. 2 lit. g) Ge-setzes-Dekret no 249/98 dem Betroffenen ein entsprechendes Protokoll aus-zuhändigen; dieses Erfordernis besteht nicht, wenn Kopien von den Unter-lagen angefertigt werden.

1022 Da es sich bei diesen Maßnahmen um klassische Sicherungsmaßnahmen handelt, die

von OLAF gem. Art. 7 Abs. 2 Kontrollverordnung nicht wahrgenommen werden können, wird die Darstellung dieser Befugnisse hier in der gebotenen kurzen Form dargestellt.

C. Bewertung der Kontrollbefugnisse aus nationalem Recht

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C. Bewertung der Kontrollbefugnisse aus nationa-lem Recht

Unter Berücksichtigung des Verweises aus Art. 7 Abs. 1 Kontrollverordnung i.V.m. Art. 3 Abs. 1 OLAF-Verordnung gilt es, die Kontrollbefugnisse der nationalen Kontrollstellen anhand der dem OLAF obliegenden Aufgaben zu bewerten. Zunächst gilt es, die in Art. 6 Abs. 4 OLAF-Verordnung formulierte Ver-pflichtung zu berücksichtigen, nach der die Kontrolleure des OLAF sich bei den Vor-Ort-Kontrollen gemäß den für die Beamten des betreffenden Mit-gliedstaats geltenden Verfahrensvorschriften und Gepflogenheiten zu Halten haben. Ferner ist besonders dem Verweis des Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 Kon-trollverordnung Rechnung zu tragen, wonach sich die Bediensteten der Kommission im Rahmen der Ausübung der ihnen obliegenden Kontroll- und Überprüfungsaufgaben vor Ort vorbehaltlich des geltenden Gemeinschafts-rechts an die im Recht des betreffenden Mitgliedstaats geltenden Verfah-rensvorschriften zu halten haben. Berücksichtigt man die aus der vorangegangen Untersuchung gewonnen Erkenntnisse über die bestehenden Kontrollbefugnisse der portugiesischen Kontrolleure, so muss man feststellen, dass diese teilweise hinter denen aus der Kontrollverordnung zurückstehen. Zwar wird den nationalen Kontrolleuren ein Betretungs- und Einsichtsrecht eingeräumt, dieses beinhaltet jedoch nicht notwendigerweise eine Befugnis zur Entnahme von Stichproben und deren Untersuchung. Auch im Hinblick auf das Betreten von Geschäftsräumen des von Kontrol-len betroffenen Wirtschaftsbeteiligten ist auf der Grundlage des Art. 180 CPA nicht umfassend gewährleistet. Zwar können unproblematisch finan-zierte Projekte auf der Grundlage dieser Norm besichtigt werden. Eine Aus-dehnung auf die Geschäftsräume des Wirtschaftsbeteiligten, die im Einzel-fall geboten sein kann, vor allem wenn Ort der Projektdurchführung (z.B. der Bau einer Bildungseinrichtung oder der Ausbau einer Straße mit Mitteln aus den einzelnen Operationellen Programmen) und der Sitz der Geschäfts-räume auseinanderfallen, scheint m.E. nicht von der Reichweite des Art. 180 CPA gedeckt. In diesen Fällen, in denen die Kontrollbefugnisse der nationalen Kontrol-leure hinter denen aus der Kontrollverordnung zustehen, ist ein Rückgriff


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auf die Kontrollbefugnisse aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 7 Kontrollverordnung aufgrund des Vorbehalts des Gemeinschaftsrechts nicht nur zulässig, son-dern aus Effektivitätsgründen auch geboten.

D. Beschränkung der Befugnisse des OLAF

Die dem OLAF zustehenden Kontrollbefugnisse, sei es diejenigen aus na-tionalen Verfahrensvorschriften oder aus dem geltenden Gemeinschafts-recht, stehen dem OLAF nicht uneingeschränkt zur Verfügung. Im Folgen-den sollen die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Beschränkun-gen dargestellt werden.

I. Beschränkung im Hinblick auf die Durchsetzung Hinsichtlich der Durchsetzung der Kontrollbefugnisse des OLAF ergeben sich die Beschränkungen bereits aus den Vorschriften der Kontrollverord-nung selbst. Die den Kommissionsbediensteten eingeräumten Befugnisse können von OLAF nicht zwangsweise durchgesetzt werden. Im Hinblick auf den Erlass von Zwangsmaßnahmen bleibt diese Befugnis gem. Art. 7 Abs. 2 Kontroll-verordnung den Mitgliedstaaten vorbehalten.

II. Beschränkung der Befugnisse durch Grundrechte Die Kontrollverordnung gestattet der Kommission die Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort nur unter Wahrung der Grundrechte der betreffenden Personen1023. Auch wenn das Gemeinschaftsrecht im Ge-gensatz zu fast allen Mitgliedstaaten nicht über einen kodifizierten, unmit-telbar geltenden Grundrechtskatalog verfügt, so können dem EGV dennoch einige grundrechtsähnliche Tatbestände entnommen werden. Zudem sind

1023 Siehe Erwägungsgrund Nr. 12 Kontrollverordnung.


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Grundrechte in der Rechtsprechung des EuGH anerkannt1024 und ihre Gel-tung zunehmend weiterentwickelt1025 worden. Auch durch die Charta der Grundrechte1026 ist ein wichtiger Schritt in Richtung einer europäischen Ver-fassung und damit auch in Richtung eines europäischen Grundrechtskata-logs gemacht worden. Im Folgenden sollen zunächst die sich aus den bis-lang entwickelten geschriebenen und ungeschriebenen „Gemeinschafts-grundrechten“ ergebenden möglichen Beschränkungen der Tätigkeit des OLAF erarbeitet werden. Sodann soll auf die europäische Grundrechtscharta eingegangen und untersucht werden, inwieweit sich hieraus Einschränkun-gen der Kontrolltätigkeit des OLAF ergeben können.

1. Gemeinschaftsgrundrechte

Seit der Entscheidung Stauder1027 hat der EuGH - trotz anfänglichen Zö-gerns - die Wahrung der Grundrechte als einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt1028. Im Wege wertender Rechtsvergleichung aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen aller Mitgliedstaaten und aus gemeinsamen internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, insbe-

1024 Siehe EuGH Urteil vom 12. November 1969, Erich Stauder ./. Stadt Ulm, Sozialamt,

Rs. 29/69, Slg. 1969, S. 419, 425, Rn. 7, im Rahmen der Entscheidungsgründe hat der EuGH erstmalig die Grundrechte der Person als Bestandteil der allgemeinen Rechtsgrundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannt, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat.

1025 Vgl. EuGH Urteil vom 17. Dezember 1970, Internationale Handelsgesellschaft mbH ./. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Rs. 11/70, Slg. 1970, S. 1125, 1135, Rn. 3.

1026 Charta der Grundrechte der Europäischen Union (2000/C 364/01), ABl. Nr. C 364 vom 18.12.2000, S. 1ff.; allgemein zur Entwicklung der Charta siehe Scholz, Europä-ische Grundrechtscharta, S. 993ff.; Grabenwarter, Charta der Grundrechte, DVBl. 2001, S. 1ff.; Calliess, Grundrechtscharta der EU, EuZW 2001, S. 261ff.; Altmaier, Charta der Grundrechte der EU, ZG 2001,195ff.; Knöll, Charta der Grundrechte, NVwZ 2001, S. 392ff.; Bernsdorff, Charta der Grundrechte, NdsVBl. 2001, S. 177ff.; Magiera, Grundrechtecharta, DÖV 2000, S. 1017ff; Häfner/Strawe/Zuegg, Charta der Grundrechte, ZRP 2000, S. 365ff.; Stock, Eine Charta der Grundrechte der Euro-päischen Union, ZG 2000, 270ff; Däubler-Gmelin, Eine europäische Charta der Grundrechte, EuZW 2000, S. 1; Eickmeier, Grundrechtscharta, DVBl. 1999, S. 1026ff.

1027 EuGH Urteil vom Urteil vom 12. November 1969, Erich Stauder ./. Stadt Ulm, Sozialamt, Rs. 29/69, Slg. 1969, S. 419ff.

1028 Ritgen, Grundrechtsschutz in der EU, ZRP 2000, S. 371; Pache, Grundrechtscharta, EuR 2001, S. 475, 476.


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sondere der EMRK1029, hat er im Laufe der Jahre eine Vielzahl eigenständi-ger Gemeinschaftsgrundrechte hergeleitet und auch als solche anerkannt1030. Der vom EuGH entwickelte Katalog von Gemeinschaftsgrundrechten um-fasst neben wirtschaftlichen Grundrechten beispielsweise auch die Informa-tions- und Meinungsfreiheit oder etwa die Achtung des Familienlebens1031. Die verbindliche Geltung dieser Grundrechte wird durch Art. 6 Abs. 2 EUV1032 sichergestellt1033.

a) Gemeinschaftsgrundrechte als Abwehrrechte Die vom EuGH entwickelten Gemeinschaftsgrundrechte stellen in erster Linie Abwehrrechte des Bürgers gegen staatliches Handeln dar1034. Auch wenn der EuGH keine so eindeutige Aussage wie das BVerfG1035 macht, so zeigt doch dessen Rechtsprechung zu den Gemeinschaftsgrundrechten, dass die Wirkung dieser Grundrechte in erster Linie als Abwehrrechte einzustu-fen sind1036. Die sich aus den Gemeinschaftsgrundrechten ergebenden subjektiven Rech-te der Bürger können demzufolge geeignet sein, staatliche Befugnisse, zu denen auch die Untersuchungsbefugnisse des OLAF gehören, zu be-schränken.

1029 EuGH Urteil vom 14. Mai 1974, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung ./.

Kommission, Rs. 4/73, Slg. 1974, S. 491, 507, Rn. 13; Urteil vom 18. Juni 1991, El-linki Radiophonia Tileorassi AE [ERT] ./. Dimotiki Etairia Pliroforisis und Sotirios Kouvelas, Rs. C-260/89, Slg. 1991, S. I-2925, 2951, 2963, Rn. 41; Urteil vom 18. Dezember 1997, Daniele Annibald ./. Sindaco del Comune die Guidonia und Pre-sidente Regione Lazio, Rs. C–309/96, Slg. 1997, S. I–7493, 7505, 7509, Rn. 12 m.w.N.; EuG Urteil vom 22. Oktober 1997, Stichting Certificatie Kraanverhuur-bedrijf (SCK) und Federatie Nederlandse Kraanverhuurbedrijven (FNK) ./. Kommis-sion, verb. Rs. T-213/95 und T-18/96, Slg. 1997, S. II-1739, 1746, 1763, Rn. 53.

1030 Ausführlich hierzu Rengeling, Grundrechtsschutz in der EG, S. 1ff. 1031 Pache, Grundrechtscharta, EuR 2001, S. 475, 477. 1032 Art. F EUV a.F. 1033 Siehe Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 16. 1034 Zu den weiteren Funktionen der Gemeinschaftsgrundrechte als Schutzgewähr- und

Teilhaberechte siehe: Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 46ff. und Szczekalla, Grundrechte, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 12, S. 315, 325ff., Rn. 19ff.; ders., Grundfreiheitliche Schutzpflichten, DVBl. 1998, S. 219, 220f.

1035 Vgl. BVerfGE 7, 198. 1036 Szczekalla, Grundrechte, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 12, S. 315, 325,

Rn. 19; Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 45.


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b) Grundrechtsberechtigte und -verpflichtete Grundrechtsberechtigt sind in erster Linie alle natürlichen Personen, die die in Art. 17 EGV normierte Unionsbürgerschaft besitzen1037. Die Anwendbar-keit der Gemeinschaftsgrundrechte auf juristische Personen des Privatrechts hängt, ähnlich dem sich aus Art. 19 Abs. 3 GG ergebenden deutschen Ver-ständnis von der Grundrechtsberechtigung juristischer Personen, davon ab, ob das in Rede stehende Grundrecht seinem Wesen nach auf die juristische Person anwendbar ist1038. Die Grundrechtsverpflichtung der Europäischen Union folgt aus Art. 6 Abs. 2 EUV, wonach die Union die Grundrechte achtet. Die Grundrechts-bindung der Gemeinschaft beschränkt sich nicht auf Maßnahmen nach dem EG-Vertrag, sondern erstreckt sich auf alle im EUV genannten Teilbereiche, somit auch auf die Bereiche GASP und ZBIJ1039. Aus der Bindung der Gemeinschaft an die Gemeinschaftsgrundrechte folgt die Verpflichtung des OLAF, diese bei der Ausübung ihrer Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse auch gegenüber den privaten Wirtschaftsteilneh-mern zu achten.

c) Für die Kontrolltätigkeit relevante Gemeinschaftsgrundrechte Bei der Durchführung der Untersuchungen und Vor-Ort-Kontrollen und so-mit bei der Wahrnehmung der Untersuchungsbefugnisse hat OLAF die Grundrechte der Betroffenen zu achten. In Betracht kommen hier insbeson-dere das Grundrecht auf wirtschaftliche Betätigung, welches Eigentum und Berufsfreiheit umfasst, der Schutz der Intimsphäre und des privaten Umfel-des sowie die Allgemeine Handlungsfreiheit und die Verfahrensgrundrechte.

aa) Wirtschaftliche Betätigung Das Grundrecht der wirtschaftlichen Betätigung umfasst nach der Rspr. des EuGH sowohl das in Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK ausdrücklich

1037 Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 51. 1038 Siehe Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 16; Kingreen, in: Cal-

liess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 53. 1039 Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 55; siehe auch Szczekalla,

Grundrechte, in: Rengeling (Hrsg.), EUDUR, Band I, § 12, S. 315, 334, Rn. 30, wo-nach die Bindung der Gemeinschaft an die Grundrechte keiner weiteren Erörterung bedarf.


282

genannte Eigentum als auch die Berufsfreiheit1040. Geschützt wird im Falle des Gemeinschaftsgrundrechts auf Eigentum das Sacheigentum1041 und nicht reine Chancen und auch keine öffentlich-rechtlichen Rechtspositionen1042, wie z.B. Genehmigungen. Im Hinblick auf die von OLAF durchzuführenden Kontrollen und Überprü-fungen können sich Eingriffe in das Eigentum des Wirtschaftsbeteiligten ergeben, insbesondere wenn Unterlagen oder EDV-Dateien kopiert werden

1040 EuGH Urteil vom 13. Dezember 1979, Liselotte Hauer ./. Rheinland-Pfalz,

Rs. 44/79, Slg. 1979, S. 3727, 3745, Rn. 17; Urteil vom 18. März 1980, SpA Ferriera Valsabbia u.a. ./. Kommission, verb. Rs. 154, 205, 206, 226 bis 228, 263 und 264/78 sowie 39, 31, 83, und 85/79, Slg. 1980, S. 907, 1010, Rn. 89; Urteil vom 19. Juni 1980, Vittorio Testa u.a. ./. Bundesanstalt für Arbeit, verb. Rs. 41, 121, und 796/79, Slg. 1980, S. 1979, 1996, Rn. 18; Urteil vom 6. Dezember 1984, SA Biovilac NV ./. EWG, Rs. 59/83, Slg. 1984, S. 4057, 4079, Rn. 21f.; Urteil vom 19. September 1985, Hoogovens Groep BV ./. Kommission, verb. Rs. 172/83 und 226/83, Slg. 1985, S. 2831, 2843, 2850, Rn. 29; Urteil vom 18. September 1986, Kommission ./. Deutschland, Rs. 116/82, Slg. 1986, S. 2519, 2536, 2545, Rn. 27; Urteil 14. Januar 1987, Zuckerfabrik Bedburg u.a. ./. Rat und Kommission, Rs. 281/84, Slg. 1987, S. 49, 84, 91, Rn. 25; Urteil vom 27. Juni 1989, Karl Leukhardt ./. Hauptzollamt Reutlingen, Rs. 113/88, Slg. 1989, S. 1991, 2009, 2015, Rn. 20; Urteil vom 11. Juli 1989, Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG ./. Hauptzollamt Gronau, Rs. 265/87, Slg. 1989, S. 2237, 2263, 2268, Rn. 15; Urteil vom 21. Februar 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG ./. Hauptzollamt Itzehoe und Zuckerfabrik Soest GmbH ./. Hauptzollamt Paderborn, verb. Rs. C-143/88 und C-92/89, Slg. 1991, S. I-415, 534, 552f., Rn. 72ff.; Urteil vom 22. Oktober 1991, Gerorg von Deetzen ./. Hauptzollamt Oldenburg, Rs. C-44/89, Slg. 1991, S. I-5119, 5148, 5156, Rn. 26; Ur-teil vom 5. Oktober 1994, Deutschland ./. Rat, Rs. C-280/93, Slg. 1994, S. I-4973, 5039, 5065, Rn. 78; Urteil vom 13. Dezember 1994, SMW Winzersekt GmbH ./. Rheinland-Pfalz, Rs. C-306/93, Slg. 1994, S. I-5555, 5571, 5580ff., Rn. 20ff.; Urteil vom 17. Oktober 1995, National Federation of Fishermen’s Organisations u.a.; Fed-eration of Highlanfs and Islands Fishermen u.a., Rs. C-44/94, Slg. 1995, S. I-3115, 3133, 3152, Rn. 56; Urteil vom 9. November 1995, Country Landowners Associa-tion, Rs. C-38/94, Slg. 1995, S. I-3875, 3895, 3904, Rn. 14; Urteil vom 15. Februar 1996, Fintan Duff u.a. ./. Minister for Agriculture and Food, Irland, und Attorney General, Rs. C-63/93, Slg. 1996, S. I-569, 598, 610, Rn. 28; Urteil vom 29. Februar 1996, Frankreich und Irland ./. Kommission, verb. Rs. C-296/93 und C-307/93, Slg. 1996, S. I-795, 828, 850f., Rn. 64; Urteil vom 17. Juli 1997, SAM Schiffahrt GmbH und Heinz Stapf ./. Deutschland, verb. Rs. C-248/95 und C-249/95, Slg. 1997, S. I-4475, 4494, 4513f., Rn.72; Urteil vom 28. April 1998, Metronome Musik GmbH ./. Music Point Hokamp GmbH, Rs. C-200/96, Slg. 1998, S. I-1953, 1971, 1978f., Rn. 21; Urteil vom 29. April 1999, H. A. Standley u.a., Rs. C-293/97, Slg. 1999, S. I-2603, 2626, 2647, Rn. 54.

1041 Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 28. 1042 Beutler, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. F EUV, Rn. 56.


283

sollen. Ein Eingriff in den Bestand des Eigentums allein durch die Anferti-gung von Kopien ist jedoch zu verneinen. Das bloße Vervielfältigen der für die Kontrollen relevanten Dokumentation stellt keinen Eingriff in den Be-stand des Eigentums dar. Auch das Kopieren von EDV-Dateien kann nicht als Eingriff i.S.d. Grundrechtsdogmatik angesehen werden, da der Bestand des Sacheigentums als solcher nicht verletzt wird. Anders stellt sich die Situation dar, wenn OLAF Unterlagen des Wirt-schaftsteilnehmers, sofern dieser sich weigert, die für die Kontrolle rele-vanten Dokumente freiwillig herauszugeben, an sich nehmen würde, um Kopien zu Untersuchungszwecken anzufertigen. Ein solches Vorgehen wür-de eine Eigentumsentziehung darstellen, die aufgrund fehlender gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage auch nicht zu rechtfertigen wäre. Im Falle der Berufsfreiheit stellt sich die Frage, ob durch die Vornahme der Kontrolle selbst und die damit zusammenhängenden Verzögerungen im Be-triebsablauf eine Beeinträchtigung der Berufsfreiheit darstellt. Durch die Vornahme von Untersuchungen vor Ort beim Wirtschaftsbeteiligten kann jedoch eine solche Beeinträchtigung der Berufsfreiheit bei üblichen Kon-trollen bereits wegen fehlender Eingriffsqualität abgelehnt werden. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit könnte nur dann angenommen, wenn die Bediensteten des OLAF zur Durchführung von Kontrollen den Betrieb des betroffenen Wirtschaftsbeteiligten beispielsweise versiegeln würden, um das Fortschaffen von Beweismitteln zu verhindern. Ebenso würde die Beschlag-nahme von Computern und anderen EDV-Geräten ein Eingriff in die Be-rufsfreiheit darstellen. Ein solcher Eingriff könnte, ebenso wie im o.g. dar-gestellten Fall der Eigentumsfreiheit, wegen fehlender Ermächtigungs-grundlage zur Anordnung und Vornahme von Zwangsmaßnahmen seitens des OLAF nicht zu rechtfertigen sein. Nach der Rechtsprechung des EuGH können Grundrechte eingeschränkt werden, sofern die Einschränkung im Gemeinschaftsinteresse folgt, diese verhältnismäßig, insbesondere erforderlich ist und das Wesensgehalt des Grundrechts nicht verletzt wird1043.

1043 EuGH Urteil vom 8. April 1992, Kommission ./. Deutschland, Rs. C-62/90,

Slg. 1992, S. I-2575, 2601, 2609, Rn. 23; Urteil vom 5. Oktober 1994, X ./. Kommis-sion, Rs. C-404/92 P, Slg. 1994, S. I-4737, 4780, 4790, Rn. 18; Beutler, in: Gro-eben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), EU-/EGV, Art. F EUV, Rn. 78; Stumpf, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 28.


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bb) Schutz der Wohnung Der Schutz der Wohnung, ein Bestandteil des Rechts auf Achtung der Pri-vatsphäre1044, folgt aus Art. 8 Abs. 1 EMRK und aus der gemeinsamen Ver-fassungstradition der Mitgliedstaaten1045. Ob auch Geschäftsräume unter den Begriff der Wohnung fallen, kann seit der Entscheidung des EuGH in der Rs. Hoechst1046 bezweifelt werden. Gegen die Entscheidung des EuGH in der Rs. Hoechst wird der Einwand vorgebracht, der EuGH habe die Rspr. des EGMR nicht berücksichtigt. Der EGMR habe den Schutz des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Woh-nung ausdrücklich auf Geschäftsräume erstreckt1047. Die in diesem Zusam-menhang vielfach zitierte Entscheidung des EGMR in der Rs. Niemietz1048 gibt zu erkennen, dass der Schutz der Geschäftsräume ebenfalls unter Art. 8 EMRK fällt. Die Auslegung des in Art. 8 Abs. 1 EMRK verwendeten fran-zösischen Begriffs „domicile“ schließt nicht aus, dass auch Geschäftsräume unter den Schutz des Art. 8 Abs. 1 EMRK fallen sollen1049. Eine Erstreckung auf Geschäftslokale ist jedenfalls dann geboten, wenn geschäftliche und pri-vate Tätigkeiten sich nicht eindeutig trennen lassen1050. Eine Ausdehnung des Schutzes des Art. 8 Abs. 1 EMRK auch auf Ge-schäftslokale entspricht auch dem Sinn und Zweck des Art. 8 EMRK. Dieser soll den Einzelnen gegen willkürliche Maßnahmen und Eingriffe durch Be-hörden schützen.1051 Die Geschäftsräume der Wirtschaftsbeteiligten fallen somit unter den Schutz des Art. 8 EMRK. Dies bedeutet nicht, dass behörd-liche Durchsuchungen unzulässig sind. Sie bedürfen einer gesetzlichen Er-

1044 Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 143; Stumpf, in: Schwar-

ze, EU-Kommentar, Art. 6 EUV, Rn. 32. 1045 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87

und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2924, Rn. 19; Urteil vom 17. Oktober 1989, Dow Chemical Ibérica SA u.a. ./. Kommission, Slg. 1989, S. 3165, 3181, 3186, Rn. 16; EuG Urteil vom 14. April 1994, A ./. Kommission, Rs. T-10/93, Slg. 1994, S. II-179, 183, 200f., Rn. 47f.

1046 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859ff.

1047 Siehe z.B. Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 145. 1048 EGMR Urteil vom 16. Dezember 1992, Niemietz ./. Deutschland, EuGRZ 1993,

S. 65ff. 1049 EGMR Urteil vom 16. Dezember 1992, Niemietz ./. Deutschland, EuGRZ 1993,

S. 65, 66, Rn. 30. 1050 EGMR Urteil vom 16. Dezember 1992, Niemietz ./. Deutschland, EuGRZ 1993,

S. 65, 66, Rn. 29. 1051 EGMR Urteil vom 16. Dezember 1992, Niemietz ./. Deutschland, EuGRZ 1993,

S. 65, 66, Rn. 31.


285

mächtigung. Diese ist durch die Kontrollverordnung gegeben, so dass Durchsuchungen der Geschäftslokale nicht wegen einer fehlender Ermächti-gungsgrundlage unzulässig sind. Auch wenn der EuGH in seiner Rechsprechung zu Durchsuchung von Ge-schäftsräumen nicht zu dem Ergebnis gelangt, es bestehe kein Gemein-schaftsgrundrecht, wonach Geschäftsräume unter den Schutz der Wohnung fallen1052, so sind Geschäftsräume nicht schutzlos gestellt. Nach Ansicht des EuGH fällt der Schutz der Geschäftsräume in den Schutzbereich der allge-meinen Handlungsfreiheit1053.

cc) Allgemeine Handlungsfreiheit Die allgemeine Handlungsfreiheit ist vom EuGH nur in der Rs. Rau aus-drücklich erwähnt worden1054. Gleichwohl lässt sich aus anderen Urteilen herleiten, dass der EuGH ein Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit anerkannt hat. Sowohl in der Rs. Hoechst als auch in der Rs. Dow Chemical Ibérica hat er festgestellt, dass Eingriffe der öffentlichen Gewalt in die Sphäre der privaten Betätigung einer natürlichen oder juristischen einer ge-setzlichen Ermächtigungsgrundlage und eine sich aus den gesetzlichen Gründen sich ergebende Rechtfertigung bedürfen1055. Selbst wenn OLAF in die allgemeine Handlungsfreiheit eines Wirtschafts-beteiligten durch die Kontrolltätigkeit eingreifen würde, was bei jeder bela-stenden Maßnahme der Fall wäre, so wäre dieser Eingriff jedenfalls aus ge-

1052 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87

und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2924, Rn. 18, der EuGH stellt hier fest, dass Art. 8 EMRK die freie Entfaltung der Persönlichkeit betrifft und sich daher nicht auf den Schutz der Geschäftsräume erstrecken lässt. Hierbei verweist der EuGH auf feh-lende Rspr. des EGMR zu diesem Bereich. Dem EuGH kann hier zum Vorwurf ge-macht werden, das Urteil des EGMR in der Rs. Chappell [EGMR Urteil vom 30. März 1989, Chappel ./. Vereinigtes Königreich, Serie A, Nr. 152-A] nicht gese-hen zu haben. In diesem Urteil führt der EGMR aus, dass bei einer Hausdurchsu-chung, die ausschließlich geschäftliche Tätigkeiten betraf, kein Grund ersichtlich sei, die Anwendbarkeit des Art. 8 Abs. 1 EMRK im Hinblick auf das „Privatleben“ aus-zuschließen [Rn. 26 und 51].

1053 Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 6 EUV, Rn. 144. 1054 EuGH Urteil vom 21. Mai 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke u.a. ./. Bundesan-

stalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Rs. 133 bis 136/85, Slg. 1987, S. 2289, 2334, 2339, Rn. 19.

1055 EuGH Urteil vom 21. September 1989, Hoechst AG ./. Kommission, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, 2919, 2924, Rn. 19; Urteil vom 17. Oktober 1989, Dow Chemical Ibérica SA u.a. ./. Kommission, Slg. 1989, S. 3165, 3181, 3186, Rn. 16.


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setzlichen Gründen gerechtfertigt. Aufgrund der Kontrollverordnung besteht eine gesetzlich normierte Ermächtigungsgrundlage für die Vornahme von Kontrollen. Durch diese Kontrollen soll die ordnungsgemäße Verwendung finanzieller Mittel des Gemeinschaftshaushalts sichergestellt und damit auch ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Gemeinsamen Marktes gewährlei-stet werden. Die Duldung der Kontrolle und damit die Gewährung von Ein-sichtnahme in Unterlagen und Anfertigung von Kopien stellt im Verhältnis zum Zweck der Kontrolle keinen unverhältnismäßigen Eingriff dar, so dass dieser Eingriff gerechtfertigt wäre.

2. Grundrechtscharta

a) Anwendungsbereich der Grundrechtscharta Der Anwendungsbereich der von den drei Gemeinschaftsorganen auf dem EU-Gipfel in Nizza am 7. Dezember 2000 feierlich proklamierten Charta der Grundrechte wird durch die Präambel und durch Art. 51 Abs. 11056 der Charta festgelegt. Demnach sollen unter Achtung der Zuständigkeit und Aufgaben der Gemeinschaft und der Union und des Subsidiaritätsprinzips die Rechte, die sich vor allem aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen und den gemeinsamen internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, aus dem EUV und den Gemeinschaftsverträgen, aus der EMRK und aus der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR1057 ergeben1058. Der Anwen-dungsbereich wird durch Art. 51 Abs. 1 der Charta weiter konkretisiert. Demnach gilt die Charta für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten aus-schließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend sollen sie u.a. die Rechte achten.

b) Verbindlichkeit der Grundrechtscharta Eine Verbindlichkeit der Charta für die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane ist aufgrund der zur Zeit noch fehlenden Einbindung in die Gemeinschafts-verträge nicht gegeben1059. Allein die feierliche Proklamation des umstritte-

1056 ABl. Nr. C 364 vom 18.12.2000, S. 21. 1057 Zur Bindungswirkung der Entscheidungen des EGMR siehe Kilian, Bindungswir-

kung der EGMR-Entscheidungen. 1058 Siehe Präambel Abs. 5 der Charta der Grundrechte, ABl. Nr. C 364 vom 18.12.2000,

S. 8. 1059 Speer, EU als Wertegemeinschaft, DÖV 2001, S. 980, 985; Pache, Grundrechtschar-

ta, EuR 2001, S. 475, 485.


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nen1060 Grundrechtskatalogs vermag zur Zeit eine Bindung nicht begrün-den1061. Weder EuGH noch EuG haben sich bislang zu einer Bindungswir-kung der Charta und der darin verbrieften Grundrechte geäußert, auch wenn sie bereits von Parteien zur Stützung ihres Vorbringens herangezogen wur-de1062 und mehrfach im Rahmen von Schlussanträgen Beachtung gefunden hat1063. Wegen der fehlenden Einbindung in die Gemeinschaftsverträge werden we-der EuGH noch EuG die Bestimmungen der Charta unmittelbar heranzie-hen. Dennoch wird die Charta nicht ohne Auswirkungen bleiben. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Grundrechtscharta zumindest in Form einer politischen Selbstbindung und Selbstverpflichtung der Organe Beach-tung finden wird, die diese proklamiert haben1064. Ebenso kann nicht ausge-schlossen werden, dass EuGH und EuG die Charta als mittelbare Rechts-quelle und Interpretationshilfe bei der Ermittlung der gemeinsamen Verfas-sungstraditionen der Mitgliedstaaten heranziehen werden.1065 Aufgrund der Ähnlichkeit der in der Charta verbrieften Rechte zu den Grundrechten, die der EuGH bzw. der EuG aus der EMRK und aus den all-

1060 Siehe Tettinger, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, NJW 2001,

S. 1010 m.w.N.; Lindner, EU-Grundrechtscharta - weniger Rechte für den Bürger?, BayVBl. 2001, S. 523ff.

1061 Eine „lediglich“ feierliche Proklamation hatte schon der Europäische Rat von Köln im Jahre 1999 im Rahmen seines Beschlusses zur Erarbeitung einer Charta der Grundrechte befürwortet, siehe Schwarze, Europäische Verfassung, DVBl. 1999, S. 1677, 1679 m.w.N.; siehe auch Magiera, Grundrechtecharta, DÖV 2000, S. 1017, 1019f.; Calliess, Grundrechtscharta der EU, EuZW 2001, S. 261, 267.

1062 EuG Urteil vom 20. Februar 2001, Mannesmannröhren-Werke AG ./. Kommission, Rs. T-112/98, Rn. 15 - deutscher Vorabdruck -; siehe auch Schlussanträge GA Stix-Hackl vom 6. Dezember 2001, Kommission ./. Italienische Republik, Rs. C-224/00, Rn. 58 -deutscher Vorabdruck-, die beinahe beiläufig erwähnt, die Charta sei rechtlich nicht verbindlich.

1063 Schlussanträge GA Stix-Hackl vom 12. Juli 2001, Ingemar Nilsson :/. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Rs. C-131/00, Fn. 9 zu Rn. 18 -deutscher Vorabdruck-; Schlussan-träge GA Léger vom 10. Juli 2001, J. C. J. Wouters, J. W. Savelbergh, Price Water-house Belastingadviseurs BV ./. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Ad-vocaten, Beteiligter: Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, Rs. C-309/99, Fn. 176 zu Rn. 173 und Fn. 181 zu Rn. 175; Schlussanträge GA Ja-cobs vom 14. Juni 2001, Niederlande ./. Europäisches Parlament und Rat, Rs. C-377/98, Rn. 197 -deutscher Vorabdruck-.

1064 Lord Goldsmith, Charter of rights, CMLR 2001, S. 1201, 1214f. 1065 Pache, Grundrechtscharta, EuR 2001, S. 475, 486; siehe auch Alber/Widmaier, Die

EU-Charta der Grundrechte und ihre Auswirkungen auf die Rechtsprechung, EuGRZ 2000, S. 497ff.

288

gemeinen Rechtsgrundsätzen herleitet, werden sich für die Beurteilung zu überprüfender Sachverhalte auch keine Neuerungen ergeben. Letztlich ent-hält die Charta diejenigen Rechte, die vom EuGH und vom EuG in ständiger Rechtsprechung bereits anerkannt worden sind.

c) Bedeutung der Grundrechtscharta für OLAF Die Charta enthält mehrere Bestimmungen, die geeignet sind, die Befug-nisse des OLAF zur Vornahme von Vor-Ort-Kontrollen gegenüber privaten Wirtschaftsbeteiligten zu beschränken. In Betracht kommen namentlich die in Art. 1 der Charta geschützte Würde des Menschen sowie das in Art. 17 und Art. 15 der Charta beschriebene Recht auf Eigentum und die Berufsfrei-heit. Auch die Achtung des Privat- und Familienlebens gem. Art. 7 der Charta gehört zu den zu berücksichtigenden Rechten, da der Schutz der Wohnung dem Wortlaut der Norm nach unter dieses Chartagrundrecht fällt. Die vorgenannten Rechte werden jedoch nicht vorbehaltlos gewährt. Art. 52 der Grundrechtscharta enthält eine für alle Rechte formulierte einheitliche Schrankenklausel. Demnach darf in die Rechte nur eingegriffen werden, soweit eine gesetzlich normierte Ermächtigungsgrundlage besteht. Diese Eingriffe müssen verhältnismäßig sein.

3. Ergebnis

Bei der Ausübung der Kontrollbefugnisse müssen die Bediensteten des OLAF auch die Gemeinschaftsgrundrechte beachten. Eingriffe in die ge-schützten Positionen der von den Überprüfungen betroffenen Wirtschafts-beteiligten dürfen nur auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung erfolgen. Die Kontrollverordnung stellt eine solche Ermächtigungsgrundlage dar, auf die Maßnahmen gestützt werden können, die auch in die Grundrechte der privaten Wirtschaftsteilnehmer eingreifen können. Sofern die Bediensteten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten, dürften den Kontrollen keine Grundrechte entgegenstehen. Im Hinblick auf die Charta stellt sich zunächst die Frage nach ihrer Beacht-lichkeit. Auch wenn sie aufgrund der feierlichen Proklamation und der (zur Zeit noch) fehlenden Einarbeitung in die Gemeinschaftsverträge rechtlich unverbindlich ist, gibt sie doch Anhaltspunkte für Art und Umfang der zu berücksichtigenden Grundrechte.

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4. Teil: Zusammenfassung und Bewertung

A. Zusammenfassung

I. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaft

Die finanziellen Interessen der Gemeinschaft, seien es die Ausgaben oder die Einnahmen, und vor allem deren Schutz, haben zu Beginn des Bestehens der Gemeinschaft in der breiten öffentlichen Meinung ein eher stiefmütter-liches Dasein gefristet. Erst durch die Zunahme immer spektakulärer Betrugsfälle ist der Schutz der Gemeinschaftsfinanzen vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten zu-nehmend in den Mittelpunkt der Tätigkeit der Gemeinschaft gerückt, nicht zuletzt um die Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft selbst Willen. Die ersten Schritte der Betrugsbekämpfung auf der Ebene der Gemeinschaft finden sich vor allem verstreut in den verschiedenen Marktordnungen im Agrarbereich, was aufgrund der Betrugsanfälligkeit des Agrarsektors nicht weiter verwundert. Durch die (Kontroll-)Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 hat sich die Gemeinschaft für eine neue Ausrichtung des Schutzes der Finanzen ausge-sprochen. Neben den sektoriellen Kontrollen, soll mit der Kontrollverord-nung auf horizontaler Ebene, durch alle Bereiche hindurch, in denen finan-ziellen Interessen tangiert sein können, die ordnungsgemäße Vereinnahmung und Verausgabung der Haushaltsmittel sichergestellt werden. Die Vorgängerbehörde des OLAF, UCLAF, sollte zwar weitere Erfolge in der Betrugsbekämpfung bringen, aufgrund der fehlenden Unabhängigkeit in Bezug auf interne Kontrollen, entschloss sich die Gemeinschaft eine unab-hängige Kontrollbehörde, OLAF, zu gründen. Die Schaffung eines Europäi-schen Amtes für Betrugsbekämpfung wurde von viel Kritik und Misstrauen begleitet, sei es wegen angeblich fehlender Kompetenz der Gemeinschaft, ein unabhängiges Organ zu gründen, oder gar der Verdacht, die Gemein-schaft versuche strafrechtliche Ermittlungsbefugnisse auszuüben. Die Schaffung des OLAF ist jedoch als wichtiger Schritt in die richtige Richtung zu verstehen. Sie ist im Kontext zu sehen mit den Überlegungen zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Strafrechts und der Schaf-fung einer Europäischen Staatsanwaltschaft. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft kann nicht zuletzt wegen mangelnder Umset-


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zung mitgliedstaatlicher Kontrollverpflichtungen allein in den Kompetenz-bereich der einzelnen Mitgliedstaaten verbleiben.

II. Die Errichtung von OLAF Die von Kritik und mit Misstrauen verfolgte Errichtung des OLAF ist ge-meinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden.

B. Bewertung der vorhandenen Kontrollkompeten-zen

I. Bewertung der gemeinschaftsrechtlichen Kontroll-kompetenzen

Die dem OLAF zugewiesenen Kompetenzen im Hinblick auf die Durchfüh-rung externer administrativer Kontrollen stellen keine strafrechtlichen Er-mittlungsbefugnisse dar, so dass hier kein Konflikt mit der fehlenden Kom-petenz der Gemeinschaft zur Regelung strafrechtlicher Materie besteht. Die von OLAF durchzuführenden Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei den Wirtschaftsbeteiligten stellen rein administrative Kontrollen dar, auch wenn im Einzelfall strafrechtlich relevantes Verhalten aufgedeckt wer-den wird. Die Einordnung als administrative und nicht strafrechtliche Kontrollen folgt vor allem aus dem Umstand, dass dem OLAF jegliche Befugnis zum Erlass von Zwangsmaßnahmen, wie z.B. die zwangsweise Durchsetzung einer Durchsuchung, die Beschlagnahme oder sonstige Sicherung von Beweis-mitteln fehlt. Gerade diese fehlende Befugnis zur zwangsweisen Durchsetzung stellt auch die Schwachstelle des OLAF dar. Sofern Kontrollen ohne Beteiligung der entsprechend zuständigen nationalen Behörden durchgeführt werden sollen, ist OLAF auf die Kooperation des betroffenen Wirtschaftsteilnehmers an-gewiesen. Wegen des engen Zusammenhangs zwischen den administrativen Kontrollen und etwaige strafrechtliche Ermittlungen ist auch nicht zu er-warten, dass OLAF jemals entsprechende Zwangmaßnahmen wird anord-nen, geschweige denn selber wird durchsetzen können. Bei der Durchführung der Kontrollen und Untersuchungen vor Ort durch die Bediensteten des OLAF handelt es sich grundsätzlich um den Vollzug von


291

Gemeinschaftsrecht. Der Verweis auf die im jeweiligen nationalen Recht geltenden Befugnisse der mitgliedstaatlichen Kontrolleure ändert den Cha-rakter der Vollzugsform nicht. Durch den Verweis auf das nationale Recht soll das zu vollziehende Gemeinschaftsrecht ausgestaltet und an die Rechts-lage im jeweiligen Mitgliedstaat angepasst werden. Die in der OLAF-Verordnung normierten Befugnisse stellen Mindestbefugnisse dar und sichern somit ein einheitliches Mindestmaß an Kontrollkompetenzen für einen möglichst effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaft.

II. Die Durchführung der Kontrollen in Portugal Bei der Durchführung der Kontrollen in Portugal stehen dem OLAF, gerade im Bereich der Strukturfonds aufgrund der Besonderheiten des portugiesi-schen Drei-Ebenen-Kontrollsystems nur die Befugnisse der Verwalter des jeweiligen operationellen Programms zu. Diese Befugnisse gehen jedoch nicht weiter als die dem OLAF ohnehin eingeräumten Kontrollbefugnisse der Kontrollverordnung. Die Behörde mit den umfassendsten Kontrollbefugnissen ist im Hinblick auf den Strukturfondsbereich die General-Inspektion für Finanzen (IGF). Eine Inanspruchnahme der Befugnisse der IGF kommt jedoch nur in Be-tracht, soweit OLAF auf seine Befugnis zur Vornahme sektorieller Kontrol-len und Überprüfungen zurückgreift. Dann richtet sich die Kontrolle jedoch primär auf die Untersuchung des Bestehens und des Funktionierens der na-tionalen Kontrollsysteme. OLAF könnte dann zum Zwecke dieser Kontrolle im Einzelfall stichprobenartig Aktionen bei Wirtschaftsbeteiligten durchfüh-ren, um festzustellen, ob das portugiesische Drei-Ebenen-Kontrollsystem ordnungsgemäß funktioniert. Sofern OLAF auf diese Weise Kontrollen durchführt, um hauptsächlich Informationen über mögliche Unregelmäßig-keiten bei Wirtschaftsbeteiligten zu erhalten, würde dies ein rechtsmiss-bräuchliches Verhalten darstellen. Unter Berücksichtigung der dem OLAF durch die Kontrollverordnung über-tragenen Befugnisse, erscheint ein Rückgriff auf nationale Ermächti-gungsnormen nicht notwendig, da die gemeinschaftsrechtlichen Kompeten-zen nicht hinter den nationalen zurückstehen. Auch die weitergehenden Be-fugnisse der IGF wären für OLAF wenig hilfreich, da die größere Eingriffs-berechtigung hauptsächlich im Bereich der Zwangsmaßnahmen liegt, wie z.B. Beschlagnahme, Sicherstellung oder das Versiegeln von Gebäuden, um


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die Fortschaffung von Beweismitteln zu verhindern. Diese Zwangsmaß-nahmen könnten von OLAF ohnehin nicht wahrgenommen werden.

C. Ausblick

Die in Portugal durchzuführenden Kontrollen sollten aus Praktikabilitäts-gründen grundsätzlich in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden durchgeführt werden. Auf diese Weise kann vermieden werden, dass es bei der Durchführung zu Verzögerungen kommt, wenn der betrof-fene Wirtschaftsbeteiligte die Zusammenarbeit verweigert und den OLAF-Bediensteten den Zugang zu den Dokumenten verwehrt. Auf diese Weise wird es dem Wirtschaftsbeteiligten erschwert werden, etwaige Beweismittel fortzuschaffen. Die Einbeziehung der zuständigen Strafverfolgungsbehörden in die Unter-suchungen hat zudem den Vorteil, dass bei Vorliegen von Tatsachen, die ei-nen strafrechtlichen Anfangsverdacht begründen, ein Strafverfahren unver-züglich eingeleitet werden kann. Die auf diese Weise erlangten Beweismittel können dann unproblematisch für nationale Verfahren verwendet werden. Obwohl durch die Schaffung des OLAF, eine Stelle gegründet werden sollte, die in voller operationeller Unabhängigkeit in der Lage sein soll, autonom ohne mitgliedstaatliche Beteiligung Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen, zeigt sich gerade aufgrund der fehlenden Möglichkeit, Zwangsmaßnahmen einzusetzen, die bestehende Unvollkommenheit des Amtes. Zwar kann OLAF nicht als „zahnloser Papiertiger“ bezeichnet werden, doch würde ihm der eine oder andere „Zwangsmaßnahmen-Zahn“ bei der effektiven Kontrol-le der ordnungsgemäßen Verwendung gemeinschaftlicher Finanzmittel bei dessen Tätigkeit gut zu Gesicht stehen. Erste Erfolge bei der Zusammenarbeit mit nationalen Behörden sind jeden-falls laut Betrugsbekämpfungs-Jahresbericht 20001066 bereits sichtbar. Auch die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft1067 würde die Mög-lichkeiten der gemeinschaftsweiten Bekämpfung betrügerischer, gegen den Gemeinschaftshaushalt gerichteter Praktiken verbessern.

1066 Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und Betrugsbekämpfung

- Jahresbericht 2000 - KOM(2001) 255, endg./2, S. 24ff. 1067 Siehe umfassend hierzu das Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen

Interessen der Europäischen Gemeinschaft und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, KOM(2001) 715, S. 1ff.

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Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG ABl. Nr. L 388 vom 30.12.1989, S. 18ff. zul. geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 3235/94 des Rates vom 20. Dezem-ber 1994 ABl. Nr. L 338 vom 28.12.1994, S. 16 Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates vom 12. Februar 1990 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden ABl. Nr. L 42 vom 16.02.1990, S. 6 geänd. durch Verordnung (EG) Nr. 163/94 des Rates vom 24. Januar 1994 ABl. Nr. L 24 vom 29.01.1994, S. 2 Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 des Rates vom 20. Dezember 1992 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur ABl. Nr. L 389 vom 31.12.1992, S. 1ff. Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für be-stimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 355 vom 05.12.1992, S. 1ff. Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kon-trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 36ff.


320

Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Inter-ventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Interventionsbank und der sonsti-gen vorhandenen Finanzierungsinstrumente andererseits ABl. Nr. L 193 vom 31.07.1993, S. 20ff. Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds ABl. Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1831/94 der Kommission vom 26. Juli 1994 betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht ge-zahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung des Kohäsionsfonds sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems ABl. Nr. L 191 vom 27.07.1994, S. 9ff. Verordnung (EG) Nr. 1844/94 der Kommission vom 27. Juli 1994 mit finanziellen Durchführungsbestimmungen für Zuschüsse des Europäi-schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung im Rahmen gemeinsamer Maßnahmen nach den Verordnungen (EWG) Nr. 866/90 und (EWG) Nr. 867/90 des Rates ABl. Nr. L 192 vom 28.07.1994, S. 9ff. Verordnung (EG) Nr. 3094/94 des Rates vom 12. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 über die von den Mit-gliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind ABl. Nr. L 328 vom 20.12.1994, S. 1ff.


321

Verordnung (EG) Nr. 3235/94 des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Änderung mehrerer Bestimmungen betreffend die finanzielle Beteili-gung der Gemeinschaft an Maßnahmen, die in der Landwirtschaft von Finn-land, Österreich und Schweden zu treffen sind, infolge des Beitritts dieser neuen Mitgliedstaaten ABl. Nr. L 338 vom 28.12.1994, S. 16f. Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates vom 22. Juni 1995 über Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen ABl. Nr. L 145 vom 29.06.1995, S. 1 ff Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie ABl. Nr. L 158 vom 08.07.1995, S. 6ff. Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission vom 16. Februar 1996 über die von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Angaben, zur monatli-chen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanzierten Ausga-ben und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2776/88 ABl. Nr. L 39 vom 17.02.1996, S. 5ff. Verordnung (EG) Nr. 745/96 der Kommission vom 24. April 1996 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1469/95 des Rates über Vorkeh-rungen gegenüber bestimmten Begünstigten der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen ABl. Nr. L 102 vom 25.04.1996, S. 15ff.


322

Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mit-gliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und Agrarrege-lung ABl. Nr. L 82 vom 22.03.1997, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 2064/97 der Kommission vom 15. Oktober 1997 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung 4253/88 des Rates hinsicht-lich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei den von den Struktur-fonds kofinanzierten Maßnahmen ABl. Nr. L 290 vom 23.10.1997, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1181/98 des Rates vom 4. Juni 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3760/92 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und Aqua-kultur ABl. Nr. L 164 vom 09.06.1998, S. 1f. Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66/EWG über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette ABl. Nr. L 210 vom 28.07.1998, S. 32ff. Verordnung (EG) Nr. 1639/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeu-gerorganisationen ABl. Nr. L 210 vom 28.07.1998, S. 38f. Verordnung (EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwal-tungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilfebe-stimmungen ABl. Nr. L 212 vom 30.07.1998, S. 23ff.


323

Verordnung (EG) Nr. 2366/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl für die Wirtschaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001 ABl. Nr. L 293 vom 31.10.1998, S. 50ff. Verordnung (EG) Nr. 2367/98 der Kommission vom 30. Oktober 1998 mit Übergangsmaßnahmen im Hinblick auf die Neuregelung für Olivenöl in den Wirtschaftsjahren 1998/99 bis 2000/2001 ABl. Nr. L 293 vom 31.10.1998, S. 64ff. Verordnung (EG) Nr. 2406/98 der Kommission vom 6. November 1998 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 mit Durchführungsvor-schriften zur Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates hinsichtlich der Fi-nanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinan-zierten Maßnahmen ABl. Nr. L 298 vom 07.11.1998, S. 15 Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2459/98 des Rates vom 12. November 1998 zur Änderung der Verordnung (EWG, EGKS, Euratom) Nr. 260/68 zur Fest-legung der Bestimmungen und des Verfahrens für die Erhebung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften ABl. Nr. L 307 vom 17.11.1998, S. 3. Verordnung (EG) Nr. 2768/98 der Kommission vom 21. Dezember 1998 über die Beihilferegelung für die private Lagerhaltung von Olivenöl ABl. Nr. L 346 vom 22.12.1998, S. 14ff. Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission vom 15. April 1999 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen ABl. Nr. L 102 vom 17.04.1999, S. 11ff.


324

Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1026/1999 des Rates vom 10. Mai 1999 zur Festlegung der Rechte und Pflichten der von der Kommission mit der Kontrolle der Eigenmittel der Gemeinschaft beauftragten Bediensteten ABl. Nr. L 126 vom 20.05.1999, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Ra-tes vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 1ff. Verordnung (EURATOM) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ABl. Nr. L 136 vom 31.05.1999, S. 8ff. Verordnung (EG) Nr.1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Euro-päischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 80ff. Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103ff. Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Festlegung von Gemeinschaftsregeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 113ff. Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 1ff.


325

Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 54ff. Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errichtung des Kohäsi-onsfonds ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 57ff. Verordnung (EG) Nr. 1265/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Änderung von Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1164/94 zur Errich-tung des Kohäsionsfonds ABl. Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 62ff. Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Ra-tes vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ABl. Nr. L 213 vom 13.08.1999, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1784/1999 des Europäischen Parlaments und des Ra-tes vom 12. Juli 1999 betreffend den Europäischen Sozialfonds ABl. Nr. L 213 vom 13.08.1999, S. 5ff. Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23. Juli 1999 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Euro-päischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) ABl. Nr. L 214 vom 13.08.1999, S. 31ff.


326

Verordnung (EG) Nr. 2390/1999 der Kommission vom 25. Oktober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 hin-sichtlich Form und Inhalt der von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, für die Kommission bereitzuhaltenden Buchführungsdaten ABl. Nr. L 295 vom 16.11.1999 S. 1ff. Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 des Rates vom 13. Dezember 1999 zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Ge-samthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ABl. Nr. L 326 vom 18.12.1999, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftli-chen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor ABl. Nr. L 337 vom 30.12.1999, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 104/2000 des Rates vom 17. Dezember 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur ABl. Nr. L 17, S. 22 Verordnung (EG) Nr. 2801/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwal-tungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilfebe-stimmungen ABl. Nr. L 340 vom 31.12.1999, S. 29ff. Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften ABl. Nr. L 130 vom 31.05.2000, S. 1ff.


327

Verordnung (EG) Nr. 1291/2000 der Kommission vom 9. Juni 2000 mit gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrli-zenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ABl. Nr. L 152 vom 24.06.2000, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1557/2000 der Kommission vom 17. Juli 2000 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 über gemeinsame Durch-führungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Er-zeugnissen ABl. Nr. L 179 vom 18.07.2000, S. 6f. Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaft-liche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 182 vom 21.07.2000, S. 4ff. Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 der Kommission vom 25. Juli 2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein bezüglich der Marktmecha-nismen ABl. Nr. L 194 vom 31.07.2000, S. 45ff. Verordnung (EG) Nr. 2075/2000 der Kommission vom 29. September 2000 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 mit Durchführungsvor-schriften zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrich-tungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) ABl. Nr. L 246 vom 30.09.2000, S. 46ff.


328

Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2804/2000 des Rates vom 18. Dezember 2000 zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten und sons-tigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften sowie der Berichti-gungskoeffizienten, die auf diese Dienst- und Versorgungsbezüge anwend-bar sind - mit Wirkung vom 1. Juli 2000 ABl. Nr. L 326 vom 22.12.2000, S. 3 Verordnung (EG) Nr. 327/2001 der Kommission vom 16. Februar 2001 über die befristete Ausschreibung einer Beihilfe und den Abschluss von Ver-trägen zur privaten Lagerhaltung von Olivenöl ABl. Nr. L 48 vom 17.02.2001, S. 9f. Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Ra-tes in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsin-terventionen ABl. Nr. L 63 vom 03.03.2001, S. 21ff. Verordnung EG) Nr. 448/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Ra-tes hinsichtlich des Verfahrens für die Vornahme von Finanzkorrekturen bei Strukturfondsinterventionen ABl. Nr. L 64 vom 06.03.2001, S. 13ff. Verordnung (EG) Nr. 495/2001 der Kommission vom 13. März 2001 zur Änderung des Anhangs der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für be-stimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 72 vom 14.03.2001, S. 6f. Verordnung (EG) Nr. 647/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Festsetzung der den Erzeugerorganisationen und ihren anerkannten Ver-einigungen gemäß der Verordnung 136/66/EWG im Wirtschaftsjahr 2000/01 zu zahlenden Beträge ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 44


329

Verordnung (EG) Nr. 648/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 mit Durchführungsbestim-mungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl für die Wirt-schaftsjahre 1998/99 bis 2000/01 ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 45ff. Verordnung (EG) Nr. 649/2001 der Kommission vom 30. März 2001 zur Abweichung von der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 hinsichtlich der Agrarumweltmaßnahmen ABl. Nr. L 91 vom 31.03.2001, S. 49f. Verordnung (EG) Nr. 672/2001 der Kommission vom 2. April 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 mit Durchführungsvor-schriften zur Verordnung Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) ABl. Nr. L 93 vom 03.04.2001, S. 28 Verordnung (EG) Nr. 673/2001 der Kommission vom 2. April 2001 zur Festsetzung der Obergrenzen für die Finanzierung der Maßnahmen zur Verbesserung der Olivenölerzeugung für den Produkti-onszyklus 2001/2002 und zur Abweichung von Artikel 3 Absatz 3 der Ver-ordnung (EG) Nr. 528/1999 ABl. Nr. L 93 vom 03.04.2001, S. 29 Verordnung (EG) Nr. 1081/2001 der Kommission vom 1. Juni 2001 zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1476/95, (EWG) Nr. 1963/79 und (EG) Nr. 2768/98 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 205/73 über die Mitteilungen an die Kommission im Fettsektor ABl. Nr. L 149 vom 02.06.2001, S. 17f.


330

Verordnung (EG) Nr. 1157/2001 der Kommission vom 13. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2316/1999 des Rates zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kul-turpflanzen und zur Abweichung von der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kon-trollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 157 vom 14.06.2001, S. 8ff. Verordnung (EG) Nr. 1227/2001 des Rates vom 18. Juni 2001 zur Abweichung von einzelnen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen der gemein-schaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor ABl. Nr. L 168 vom 23.06.2001, S. 1f. Verordnung (EG) Nr. 1282/2001 der Kommission vom 28. Juni 2001 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 hin-sichtlich der Sammlung von Informationen zur Identifizierung der Weinbau-erzeugnisse und zur Überwachung des Weinmarktes und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 ABl. Nr. L 176 vom 29.06.2001, S. 14ff. Verordnung (EG) Nr. 1447/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 mit allgemeinen Be-stimmungen über die Strukturfonds ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 1f. Verordnung (EG) Nr. 1451/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 zur Festlegung der Mo-dalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 9f.


331

Verordnung (EG) Nr. 1453/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Einführung von Sondermaßnahmen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zugunsten der Azoren und Madeiras und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1600/92 (Poseima) ABl. Nr. L 198 vom 21.07.2001, S. 26ff. Verordnung (EG) Nr. 1513/2001 des Rates vom 23. Juli 2001 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66/EWG und der Verordnung (EG) Nr. 1638/98 hinsichtlich der Geltungsdauer der Beihilferegelung und der Qualitätssicherung für Olivenöl ABl. Nr. L 201 vom 26.07.2001, S. 4ff. Verordnung (EG) Nr. 1863/2001 der Kommission vom 10. September 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2390/1999 mit Durchführungsbe-stimmungen zu der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 hinsichtlich Form und Inhalt der von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Rechnungsabschlussver-fahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, für die Kommission bereitzuhal-tenden Buchführungsdaten ABl. Nr. L 259 vom 27.09.2001, S. 1ff. Verordnung (EG) Nr. 1934/2001 der Kommission vom 1. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 296/96 über die von den Mitglied-staaten zu übermittelnden Angaben und zur monatlichen Übernahme der vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben ABl. Nr. L 262 vom 02.10.2001, S. 8f. Verordnung (EG) Nr. 1942/2001 der Kommission vom 2. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1608/2000 mit Übergangsmaßnah-men bis Inkrafttreten der endgültigen Durchführungsbestimmungen zur Ver-ordnung (EG) Nr. 1493/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein ABl. Nr. L 263 vom 03.10.2001, S. 25


332

Verordnung (EG) Nr. 1980/2001 der Kommission vom 10. Oktober 2001 zur Festsetzung der geschätzten Olivenölerzeugung und der als Vorschuß zahlbaren einheitlichen Erzeugungsbeihilfe für das Wirtschaftsjahr 2000/01 ABl. Nr. L 270 vom 11.10.2001, S. 15f. Verordnung Nr. 2022/2001 der Kommission vom 15. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 mit Durchführungsbe-stimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates über die ge-meinsame Marktorganisation für Wein bezüglich der Marktmechanismen ABl. Nr. L 273 vom 16.10.2001, S. 17f. Verordnung (EG) Nr. 2025/2001 der Kommission vom 16. Oktober 2001 zur Änderung der (EG) Nr. 1663/95 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsab-schlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie ABl. Nr. L 274 vom 17.10.2001, S. 3ff. Verordnung (EG) Nr. 2047/2001 der Kommission vom 18. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1623/2000 mit Durchführungsbe-stimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 des Rates über die ge-meinsame Marktorganisation für Wein bezüglich der Marktordnungsmecha-nismen ABl. Nr. L 276 vom 19.10.2001, S. 15ff. Verordnung (EG) Nr. 2067/2001 der Kommission vom 22. Oktober 2001 zur Festsetzung der Oliven- und der Olivenölerträge für das Wirtschaftsjahr 2000/01 ABl. Nr. L 278 vom 13. Oktober 2001, S. 11ff. Verordnung (EG) Nr. 2070/2001 der Kommission vom 23. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2366/98 mit Durchführungsbestim-mungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl für die Wirt-schaftsjahre 1998/99 bis 2000/2001 ABl. Nr. L 280 vom 24.10.2001, S. 3f.


333

Verordnung (EG) Nr. 2136/2001 der Kommission vom 31. Oktober 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 723/97 über die Durchführung von Aktionsprogrammen der Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrollen der Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie ABl. Nr. L 288 vom 01.11.2001, S. 1f. Verordnung (EG) Nr. 2244/2001 der Kommission vom 19. November 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1780/97 mit Durchführungsvor-schriften zu der Verordnung (EG) Nr. 723/97 des Rates über die Durchfüh-rung von Aktionsprogrammen der Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrol-len der Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie ABl. Nr. L 303 vom 20.11.2001, S. 16 Verordnung (EG) Nr. 2292/2001 des Rates vom 20. November 2001 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 über Sondermaßnahmen für Olivenöl ABl. Nr. L 308 vom 27.11.2001, S. 1f. Verordnung (EG) Nr. 2299/2001 der Kommission vom 26. November 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 über gemeinsame Durch-führungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Er-zeugnissen und der Verordnung (EG) Nr. 1291/2000 mit gemeinsamen Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Voraus-festsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ABl. Nr. L 308 vom 27.11.2001, S. 19f. Verordnung (EG) Nr. 2352/2001 der Kommission vom 30. November 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1608/2000 mit Übergangsmaßnah-men bis zum Inkrafttreten der endgültigen Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1493/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein ABl. Nr. L 315 vom 01.12.2001, S. 47


334

Verordnung (EG) Nr. 2407/2001 der Kommission vom 10. Dezember 2001 zur Festsetzung der Obergrenzen für die Finanzierung der Maßnahmen zur Verbesserung der Olivenöl- und Tafelolivenerzeugung für den Produktions-zyklus 2002/03 und zur Abweichung von Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 528/1999 ABl. Nr. L 326 vom 11.12.2001, S. 10f. Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-tem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen ABl. Nr. L 327 vom 12.12.2001, S. 11ff. Beschlüsse: Beschluss des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (94/728/EG, Euratom) ABl. Nr. L 293 vom 12.11.1994, S. 9-13 Beschluss des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (2000/597/EG, Euratom) ABl. Nr. L 253 vom 07.10.2000, S. 42ff. Entscheidungen: Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1999 mit dem Verzeichnis der unter Ziel 1 der Strukturfonds fallenden Regionen für den Zeitraum 2000 bis 2006 (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 1770) (1999/502/EG) ABl. Nr. L 194 vom 27.07.1999, S. 53ff.


335

Entscheidung der Kommission vom 5. Juli 2000 über den Ausschluß bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Eu-ropäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftli-chen Finanzierung (Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2000) 1847) (2000/449/EG) ABl. Nr. L 180 vom 19.07.2000, S. 49ff. Entscheidung der Kommission vom 5. Februar 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäi-schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finan-zierung (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 198) (2001/137/EG) ABl. Nr. L 50 vom 21.02.2001, S. 9ff. Entscheidung der Kommission vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäi-schen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finan-zierung Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2001) 1795) (2001/557/EG) ABl. Nr. L 200 vom 25.07.2001, S. 28ff. Entscheidung der Kommission vom 10. August 2001 über die Gewährung einer Erzeugungsbeihilfe für portugiesische Tafeloliven Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2001) 2491 (2001/670/EG) ABl. Nr. L 235 vom 04.09.2001, S. 16ff.


336

Entscheidung der Kommission vom 6. Dezember 2001 zur Änderung der Entscheidung 2001/670/EG über die Gewährung einer Erzeugungsbeihilfe für portugiesische Tafeloliven Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3924 (2001/878/EG) ABl. Nr. L 326 vom 11.12.2001, S. 40 Entscheidung der Kommission vom 6. Dezember 2001 zur Änderung der Entscheidung 2001/648/EG über die Gewährung einer Erzeugungsbeihilfe für französische Tafeloliven Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3925 (2001/879/EG) ABl. Nr. L 326 vom 11.12.2001, S. 41 Entscheidung der Kommission vom 10. Dezember 2001 zur Änderung der Entscheidung 2001/649/EG über die Gewährung einer Erzeugungsbeihilfe für griechische Tafeloliven Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3962 (2001/880/EG) ABl. Nr. L 326 vom 11.12.2001, S. 42f. Andere Dokumente: Bericht der Kommission Jahresbericht des Kohäsionsfonds 2000 vom 22.10.2001 KOM(2001) 602 endgültig Bericht der Kommission 12. Jahresbericht über die Strukturfonds (2000) vom 03.10.2001 KOM(2001) 539 endgültig


337

Bericht der Kommission über die Überwachung der Umsetzung der Gemeinsamen Fischereipolitik Durchführung der Kontrollregelung für die Gemeinsame Fischereipolitik durch die Mitgliedstaaten vom 28.09.2001 KOM(2001) 526 endgültig Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Struktur und die Sätze der Verbrauchssteuern auf Zigaretten und andere Tabakwaren vom 14. März 2001 KOM(2001) 133 endgültig Teil I Bericht über die Folgemaßnahmen zum Haushaltsjahr 1998 (von der Kommission vorgelegt) vom 05. März 2001 KOM(2000) 558 endgültig Teil II Bericht der Kommission Dritter Bericht der Kommission über das Funktionieren des Systems zur Kontrolle der traditionellen Eigenmittel (1997-1999) (Artikel 18 Absatz 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/00 des Rates vom 22. Mai 2000) vom 05.02.2001 KOM(2001) 32 endgültig Bericht der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirt-schafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt vom 31.01.2001 KOM(2001) 24 endgültig Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Vereinfachung der Agrargesetzgebung vom 29.01.2001 KOM(2001) 48 endgültig


338

Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 über die gemeinsa-me Marktorganisation für Obst und Gemüse vom 24.01.2001 KOM(2001) 36 endgültig Bericht über die Folgemaßnahmen über die Folgemaßnahmen zum Haushaltsjahr 1998 (von der Kommission vorgelegt) vom 27.10.2000 KOM(2000) 558 endg. Bericht über den Jahresbericht 1998 der Europäischen Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und die Betrugsbekämpfung (KOM(1999) 590 - C5-0058/2000 - 2000/2032(COS)) Berichterstatter Herbert Bösch A5-0116/2000 endg. Bericht über den geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung (KOM(1999)0140-C4-0180/99-98/0329(CNS)) Berichterstatter Herbert Bösch A4-0240/99 Charta der Grundrechte der Europäischen Union (2000/C 364/01) ABl. Nr. C 364 vom 18.12.2000, S. 1ff. Communicação da Commissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu e ao Comi-té Económico e Social KOM(1998) 395 endg. Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1999 (1999/105/EG, EGKS, Euratom) ABl. Nr. L 39 vom 12.02.1999, S. 1ff.


339

Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2000 (2000/81/EG/EGKS/Euratom) ABl. Nr. L 40 vom 14.02.2000, S. 1ff. Endgültige Feststellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2001 (2001/110/EG/EGKS/Euratom) ABl. Nr. L 59 vom 26.02.2001, S. 1ff. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 11. März 1994 zur eigenständigen Ermittlungs- und Untersuchungsbefugnis, über die die Union im Rahmen des rechtlichen Schutzes ihrer finanziellen Interessen verfügt ABl. Nr. C 91 vom 28.03.1994, S. 334f. Entschließung des Rates vom 6. Dezember 1994 über den rechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften (94/C 355/02) ABl. Nr. C 355 vom 14.12.1994, S. 2f. Erläuternder Bericht zu dem Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (98/C 11/02) ABl. Nr. C 11 vom 15.01.1998, S. 5-12 Erläuternder Bericht zu dem Zweiten Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finan-ziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (1999/C 91/02) ABl. Nr. C 91 vom 31.03.1999, S. 8-19 29. Finanzbericht über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirt-schaft EAGFL Abteilung Garantie -Haushaltsjahr 1999- KOM(2000) 882 endgültig vom 27.12.2000


340

30. Finanzbericht über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds in der Landwirt-schaft EAGFL, Abteilung Garantie -Haushaltsjahr 2000- KOM(2001) 552 endgültig vom 03.10.2001 Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2001 Übersicht in Zahlen SEC (2001) 150 - DE, Januar 2001 Grünbuch Die Zukunft der Gemeinsamen Fischereipolitik Band II: Anwendung der gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur im Zeitraum 1993-2000 - Wirtschaftliche und soziale Lage der Küstenregionen - Lage der Bestände und voraussichtliche Entwicklung 2001 Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ABl. Nr. L 356 vom 21.12.1977, S. 1ff. Initiative der Portugiesischen Republik, der Französischen Republik, des Königreichs Schweden und des Königreichs Belgien im Hinblick auf die Annahmen eines Beschlusses des Rates über die Einrichtung von Eurojust zur Bekämpfung der schweren organisierten Kriminalität (2000/C 243/05) ABl. Nr. C 243 vom 24.08.2000, S. 15-20 Jahresbericht der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament über Stand der Durchführung der mehrjährigen Ausrichtungsprogramme für die Fischereiflotte Ende 2000 01.10.2001 KOM(2001) 541 endgültig Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in der Europäischen Union Halbjährliche Aktualisierung (2. Halbjahr 2001) KOM(2001) 628 endgültig


341

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialaus-schuss und den Ausschuss der Regionen Die Ergebnisse der Programmplanung im Rahmen der Strukturfonds für den Zeitraum 2000/2006 (Ziel 1) (SEC(2001) 1140) KOM(2001) 378 endgültig Mitteilung der Kommission Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften Betrugsbekämpfung Aktionsplan 2001-2003 KOM(2001) 254 endg. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialaus-schuss über eine Strategie für die Zollunion KOM(2001) 51 endgültig Mitteilung der Kommission Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften Betrugsbekämpfung Koncept für eine Gesamtstrategie KOM(2000) 258 endgültig Protecção dos interesses financeiros das comunidades Luta contra a fraude Programa de trabalho 1998/1999 KOM(1998) 278 endg. Protecção dos interesses financeiros das comunidades Luta contra a fraude Relatório anual 1997 Luxemburg 1998 KOM (1998) 276 endg. Protecting the Communities’ financial interests The fight against fraud anual report 1999 KOM(2000) 718 endg.


342

Protokoll aufgrund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union zum Über-einkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ABl. Nr. C 313 vom 23.10.1996, S. 2-10 Protokoll aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union betref-fend die Auslegung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften durch den Gerichtshof der Eu-ropäischen Gemeinschaften im Wege der Vorabentscheidung ABl. Nr. C 151 vom 20.05.1997, S. 2-14 Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 über die Ausarbeitung des Übereinkommens über den Schutz der finanziel-len Interessen der Europäischen Gemeinschaften (95/C 316/03) ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 48 Rechtsakt des Rates vom 27. September 1996 über die Ausarbeitung eines Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (96/C 313/01) ABl. Nr. C 313 vom 23.10.1996, S. 1 Rechtsakt des Rates vom 29. November 1996 über die Ausarbeitung des Protokolls aufgrund von Artikel K.3 des Vertra-ges über die Europäische Union betreffend die Auslegung des Überein-kommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Wege der Vorabentscheidung (97/C 151/01) ABl. Nr. C 151 vom 20.05.1997, S. 1


343

Rechtsakt des Rates vom 19. Juni 1997 über die Ausarbeitung des zweiten Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (97/C 221/02) ABl. Nr. L 221 vom 19.07.1997, S. 11. Relatório sobre a situação da cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e irregularidades (Amostra B98) KOM(1999) 160 endg. Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämp-fung - Jahresbericht 2000 - (vorgelegt von der Kommission) KOM(2001) 255 endg./2 Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und Betrugsbekämp-fung - Jahresbericht 1998 KOM(1999) 590 endg. Sonderbericht Nr. 10/2001 über die Finanzkontrolle der Strukturfonds, Verordnung (EG) Nr. 2064/97 und Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission, zusammen mit den Antworten der Kommission (2001/C 314/02) ABl. Nr. C 314 vom 08.11.2001, S. 26ff. Sonderbericht Nr. 7/2001 über Ausfuhrerstattungen - Bestimmungsland und Vermarktung, zusammen mit den Antworten der Kommission (2001/C 314/01) ABl. Nr. C 314 vom 08.11.2001, S. 1ff. Sonderbericht Nr. 22/2000 über die Bewertung des geänderten Rechnungsabschlussverfahrens, zusam-men mit den Antworten der Kommission (2001/C 69/01) ABl. Nr. C 69 vom 02.03.2001, S. 1ff.


344

Sonderbericht Nr. 17/2000 über die Überprüfung der Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der BSP-Angaben der Mitgliedstaaten durch die Kommission, zusammen mit den Antworten der Kommission (2000/C 336/01) ABl. Nr. C 336 vom 27.11.2000, S. 1ff. Sonderbericht Nr. 15/2000 über den Kohäsionsfonds, zusammen mit den Antworten der Kommission (2000/C 279/01) ABl. Nr. C 279 vom 02.10.2000, S. 1ff. Sonderbericht Nr. 8/99 über die im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen Sicherheiten zum Schutz der Erhebung traditioneller Eigenmittel, zusammen mit den Antwor-ten der Kommission (2000/C 70/01) ABl. Nr. C 70 vom 10.03.2000, S. 1ff. Sonderbericht Nr. 8/98 über die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommissi-on, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte anti-fraude), zusammen mit den Antworten der Kommission (98/C 230/01) ABl. Nr. C 230 vom 22.07.1998, S. 1ff. Stellungnahme Nr. 1/2001 zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Ra-tes zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie anderer Verordnungen betreffend die Gemeinsame Agrarpolitik ABl. Nr. C 55 vom 21.02.2001, S. 1ff. Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum „9. Und 10. Jahresbe-richt der Strukturfonds (1997 und 1998) EFRE-ESF-EAGFL-FIAF“ (2000/C 226/18) ABl. Nr. C 226 vom 08.08.2000, S. 68ff.


345

Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialsausschusses zum Thema „Zollkooperation im Binnenmarkt (BBS)“ (2000/C 268/13) ABl Nr. C 268 vom 19.09.2000, S. 57ff. Stellungnahme Nr. o1/2000 zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Ra-tes zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 betreffend die Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante Finanzkontrolle (Artikel 24 Absatz 5 der Haushaltsordnung) veröffentlicht im Internet unter: http://www.eca.eu.int/DE/reports_opinions.htm Stellungnahme Nr. 2/99 des Rechnungshofes der Europäischen Gemein-schaften zum geänderten Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung (1999/C 154/01) ABl. Nr. C 154 vom 01.06.1999, S. 1ff. Übereinkommen aufgrund von Art. K.3 des Vertrages über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ABl. Nr. C 316 vom 27.11.1995, S. 49ff. Übereinkommen über die Landwirtschaft ABl. Nr. L 336 vom 23.12.1994, S. 22ff. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemein-schaft (von der Kommission vorgelegt) KOM(2001) 272 endg. (2001/0115COD) Zweites Protokoll aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäi-schen Gemeinschaften ABl. Nr. C 212 vom 19.07.1997, S. 12ff.

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Die Befugnisse des Europäischen Amtes für ... · Martin Gellermann, Dr. Peter Szczekalla, Dr. Daniela Schwarz und Herrn Tobias Kramer danke ich für viele Stunden Diskussi-onsbereitschaft