Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der ... fileDie Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen

Die Weiterentwicklungder föderalen Strukturen

der Bundesrepublik Deutschland

Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernenAnsatz der Bundesstaatsreform

Von

Joachim Sanden

Duncker & Humblot • Berlin

Inhaltsverzeichnis

Einleitung 41

A. Bedeutung der Thematik 41

I. Erkenntnisobjekt Bundesstaat und erkenntnistheoretische Grundbetrachtung... 41

1. Ansicht des „Kritischen Rationalismus" 422. Auffassung der „Kritischen Theorie" 433. Systemtheoretischer Ansatz 454. Konfliktbezogen-pragmatischer Ansatz 475. Auswahl 49

II. Erkenntnisinteresse an einer realitätsorientierten Aufarbeitung desStrukturproblems Bundesstaat 50

1. Der Bundesstaat als Prinzip- Begriff und argumentative Funktionalität....542. Absicherung des Bundesstaatsprinzips als Organisationsprinzip und

Nutzen des föderalen Aufbaus 583. Diskrepanz zwischen Verfassungslage und Verfassungswirklichkeit 66

a) Erstes Beispiel: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern .... 67b) Zweites Beispiel: Kooperative Elemente der Bund-Länder-

Zusammenarbeit 684. Ausloten aller Potenziale 69

III. Erkenntnisinteresse an gerade einer staatsrechtlichen Problem/öroHg 71

1. Problemlösung als Aufgabe der Staatsrechtswissenschaft 712. Aufgabe der Skizze der künftigen Gestaltung 72

B. Ziele der Untersuchung 75

I. Vorbemerkung 75

II. Vorschlag für die Neugestaltung des Bund-Länder-Gefüges 75

1. Antwort auf die Frage der Neugestaltung der Bund-Länder-Strukturen 752. Überprüfung des Ansatzes im Hinblick auf seine Durchführbarkeit 80

C. Methodische Überlegungen 81

10 Inhaltsverzeichnis

I. Induktiv-integrativer Ansatz 81

II. Deskriptive, analytische und normative Herangehensweise 89

III. Maßgaben für die Überschreitung der Grenzen derrechtswissenschaftlichen Disziplin 93

1. Interdisziplinarität als Erkenntnisvoraussetzung 94

a) Versuch der Begriffsbestimmung 94b) Funktionale Überlegungen 95

2. Einsatzfelder eines interdisziplinären Ansatzes 100a) Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre 100b) Erkenntnisse der Politikwissenschaft 105

c) Erkenntnisse der Soziologie 1063. Grenzen des interdisziplinären Ansatzes 108

IV. Verfassungsauslegung 113

1. Aufgabe der Verfassungsinterpretation 1132. Methode der Verfassungsauslegung 114

3. Offenheit der Verfassungsauslegung 117

V. Rechtskundliche Anregungen aus dem ausländischen Recht 123

D. Gang der Darstellung 124

E r s t e r T e i l

Der Bundesstaat des Grundgesetzes als Problemfall 129

/. Kapitel

Der deutsche Föderalismus als Jahrhundertthema und -problem 129

A. Bundesstaatsprinzip als ein dynamisches staatsrechtlichesStrukturprinzip 129

I. Funktionale Aspekte des Föderalismus 129

1. Technisch-funktionale Sichtweise 1302. Integrativ-funktionale Sichtweise 132

3. Dynamisch-funktionale Sichtweise 134

II. Rolle des Grundgesetzes: Ordnungs- und „Weiterentwicklungsrahmen"

für das Bund-Länder-Zusammenspiel 137

1. Konstruktive Grundannahme 1392. Festlegung auf ein Modell? 143

Inhaltsverzeichnis 11

3. Ausrichtung des grundgesetzlichen Bundesstaatsprinzips imSpannungsfeld zwischen Dualismus und Unitarismus 148a) Dualistische Erklärungsansätze 148

aa) Der Erklärungsansatz eines verfassungsrechtlich geprägtendualistischen Modells 148

bb) Der Erklärungsansatz des völkerrechtlichenZweistaatenmodells 150

b) Monistisch-unitarische Erklärungsansätze 153c) Stellungnahme: Mischmodell 157

aa) Kooperativer/paktierender Föderalismus 159bb) Beteiligungsföderalismus 166cc) Kompetitiver Föderalismus 169

4. Gedanke des Bundesstaates als „konkret geschichtliche Individualität" ... 172a) Mehrschichtige Bundesstaatstheorie 172b) Das Versagen der Bundesstaatstheorie 174c) Hauptvorteil der Flexibilität 179d) Konkret-geschichtliche Individualität des Bonner bzw. Berliner

Bundesstaates 180

B. Krisenzeichen 181

C. „Rettungsversuche" 183

I. Bemühungen der Enquete-Kommission „Verfassungsreform" in den70er-Jahren 183

II. Gemeinsame Verfassungskommission von 1992-1994 186

III. Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschenLandesparlamente vom 23.5.2000 und Folgeaktivitäten 190

IV. Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung derbundesstaatlichen Ordnung 192

V. Exkurs: Die schweizerische und die österreichische Bundesstaatsreform 193

D. Erfordernis einer Schwachsteilenanalyse 199

2. Kapitel

Optimierung des deutschen Bundesstaates 202

A. Reformziel 202

B. Voraussetzungen für eine Strukturoptimierung des Bundesstaats 204


3. Kapitel

Kompatibilität der optimierten Struktur mitden grundgesetzlichen Vorstellungen 210

A. Vereinbarkeitsüberlegungen 210

I. Fragmentarische „gemischte" Regelung des Bundesstaats im Grundgesetz.... 210

II. Weg der Weiterentwicklung des Grundgesetzes 214

B. Weiterentwicklung des Grundgesetzes statt „Totalrevision" 215

Z w e i t e r T e i l

Schwachstellen des Bundesstaats 219

4. Kapitel

Methodische Vorbemerkung zur Schwachstellenanalyse 219

5. Kapitel

Problem der suboptimalen Gliederung des Bundesgebiets 221

A. Relevanz der Gliederung des Bundesgebietes für die bundesstaatlicheOrdnung und die Leistungsfähigkeit des Systems „Bundesstaat" 221

B. Gefahren durch die Inhomogenität der Länderlandschaft 223

I. Anforderungen an die Länder 223

1. Allgemeine Finanzsituation 2232. Herausforderung europäische Einigung 2243. Folgen der Wiedervereinigung 226

II. Voraussetzungen der Bundesländer 228

1. Größe 228

2. Hohe Bandbreite bei der wirtschaftlichen und finanziellenLeistungsfähigkeit 232a) Wirtschaftliche und finanzielle Leistungskraft 234b) Zergliederung von Wirtschaftsräumen durch die heutige

Ländergrenzziehung 240c) Zwischenergebnis 241

3. „Totalausfall" einzelner Bundesländer 242


a) Gesamtsituation 242

b) Kriterien einer extremen Haushalts(not)lage 244c) Beurteilung Bremens, des Saarlands sowie Berlins 247d) Zwischenergebnis 253

III. Folgen der Inhomogenität und der Spanne zwischen Anforderungenund Leistungskraft 254

1. Gefahr für die politische Machtverteilung im Sinne der föderalenGewaltenteilung 254

2. Gefahr für die effiziente Aufgabenerfüllung 2553. Zusammenfassung zu den Folgen 256

C. Föderale Steuerungsprobleme durch die Vielzahl der Beteiligten 257

D. Verwaltungseffizienz/Kostenaufwand 257

E. Rechtszersplitterung 259

6. Kapitel

Problem der suboptimalen Verteilung der Kompetenzen 260

A. Bedeutung der Gesetzgebungskompetenzverteilung und Parameter 260

B. Gefahr der ausufernden Gesetzgebung 263

I. Befund 264

II. Bewertung 267

C. Gefahr der übermäßigen Zentralisierung der Gesetzgebung 267

I. Entwicklung bei den grundgesetzlich genannten Regelungsmaterien 270

1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 2702. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 2713. Rahmengesetzgebung 276

a) Grundsätzliches 276b) Beispiel des Wasserrechts 277

4. Grundsatzgesetzgebungskompetenz 2865. Gemeinschaftliche Kompetenzen 2876. „Erosion" der Länderkompetenzen 287

II. Entwicklung bei den im Grundgesetz nicht explizit genanntenGesetzgebungsmaterien 288

1. Klassischerweise den Ländern zugerechnete Regelungsbereiche 2912. Neue Regelungsbereiche 295

a) Erstes Beispiel: Umweltschutz 297


aa) Umweltinformation 299bb) Bodenschutz 303

(1) Diskussion 303(2) Einordnung der Materie Bodenschutz in den Katalog

der Gesetzgebungskompetenzen 305(3) Abrundende Regelungen des Bundes - Erlass spezieller

ordnungsrechtlicher Vorschriften auf der Grundlageeiner ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz 312

b) Zweites Beispiel: Neue Medien 317

III. Einfluss der europäischen Rechtsetzung 321

1. Erstes Beispiel: Kulturmaßnahmen 3232. Zweites Beispiel: Innere Sicherheit 3263. Art. 23 GG als wirksames Absicherungsinstrument für die Länder? 3274. Ergebnis 332

IV. „Rückhol-Versuche" 332

1. Änderungen der Kompetenzkataloge 3322. Änderung der „Bedürfnisklausel" in eine „Erforderlichkeitsklausel"

in Art. 72 Abs. 2 GG 3343. Erhöhte Anforderungen bei der Rahmengesetzgebung

(Art. 75 Abs. 2 GG) 3404. Rückübertragungsbefugnis in Art. 72 Abs. 3 GG 342

5. Die spezielle Übergangsvorschrift des Art. 125a GG 344a) Relevanz des Art. 125a Abs. 1 GG 345b) Relevanz des Art. 125a Abs. 2 GG 345

6. Korrektur bei der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) 349

V. Bewertung 351

VI. Zusammenfassung 352

D. Gefahr der übermäßigen Verflechtung der Gesetzgebung 353

I. Kompetenzbezogene Anwendungsfälle der Verflechtung 357

1. Erstes Beispiel: Hochschulbereich 3572. Zweites Beispiel: Küstenwache 358

II. Verfahrensbezogene Verflechtung 360

E. Gefahr der mangelnden Flexibilität der Gesetzgebung 363

I. Erstes Beispiel: Europäische Integration 364

II. Zweites Beispiel: Inflexibilität bei Wahrnehmung durch Bund oderLänder im Bereich der Staatshaftung 365

III. Zusammenfassung 366


F. Zwischenergebnis zu den Gesetzgebungskompetenzen 367

G. Problem der suboptimalen Verteilung der Verwaltungskompetenzen 367

I. Bedeutung der Verwaltungskompetenzverteilung und Parameter 368

II. Problemfelder 369

1. Unitarisierung und Verflechtung 3702. Zentralisierung der Verwaltung 373

III. Zusammenfassung 376

H. Zusammenfassung zu den Kompetenzen 376

7. Kapitel

Problem der suboptimalen Verteilung der Finanzressourcen 377

A. Eingangsbemerkung 377

B. Finanzverfassung des Bundes (Art. 104a-108 GG) 378

I. Bedeutung der Finanzverfassung für das Bund-Länder-Verhältnis 378

II. Entwicklung der Finanzverfassung 380

C. Grundsätzliche Aufgaben- und Lastenverteilung gem. Art. 104 a GG 394

I. Probleme der geschriebenen Finanzierungszuständigkeit des Bundes 397

1. Konnexitätsprinzip 3972. Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips 399

a) Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 Abs. 3 GG) 400b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 Abs. 4 GG) 402c) Gemeinschaftsaufgabenfinanzierung (Art. 91a, 91b GG) 407d) Sonstige Durchbrechung im parafiskalischen Bereich 409e) Gemeinsame Strukturdefizite der „kooperativen Finanzverfassung" .411

II. Probleme der ungeschriebenen Finanzierungszuständigkeiten des Bundes 416

1. Zulässigkeit zusätzlicher Finanzierungskompetenzen des Bundes 416

2. Defizite 420

D. Verteilung der öffentlichen Einnahmen 422

I. Steuergesetzgebung 423

1. Grundprinzip 4232. Defizite 424

a) Geringer steuergesetzgeberischer Spielraum für die Länder 424


b) Verwischung der Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis

durch das BVerfG 425

II. Vertikale Steuereinnahmenverteilung 426

1. Systematik des Grundgesetzes 4262. Tatsächliche Einnahmenverteilung 429

a) Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern 429b) Einzelverteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern,

insbesondere bei der Umsatzsteuer 433

3. Strukturelle Defizite der vertikalen Steuereinnahmenverteilung 439a) Auseinanderfallen von Ausgaben- bzw. Aufgabenverantwortlichkeit

und der Einnahmeverantwortlichkeit 439

b) Ungereimtheiten beim Umsatzsteuervorwegausgleich 444c) Defizit einer fehlenden Gesamt-Finanzplanung 444

III. Sonstige Einnahmen 446

E. Finanzausgleich (Art. 107 GG) 447

I. Systematik des Finanzausgleichssystems im Bund-Länder-Verhältnis 447

II. Abriss der Entwicklung des Finanzausgleichs 450

III. Bestandsaufnahme des gegenwärtigen horizontalen Finanzausgleiches imweiteren Sinne 455

1. Horizontale Steuerertragsverteilung 4552. Horizontaler Länderfinanzausgleich im engeren Sinne 457

a) Normalfall 457b) Haushaltsnotlage einzelner Länder 460

3. Bundesergänzungszuweisungen und Hilfeleistungspflicht des Bundes .... 461

IV. Defizite 463

1. Anreizmangel 4662. Verteilungsschwächen 475

3. Systematisches Problem: Unechte Bestandteile desLänderfinanzausgleiches 478

4. Intransparenz und mangelnde Verfahrensflexibilität 4805. Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit - BVerfG-Urteile als

Konsensersatz? 482

6. Einseitige Belastung des Bundes 483a) Das bis 2004 geltende Finanzausgleichssystem 483b) Der ab 2005 geltende, neugestaltete Finanzausgleich 489

7. Fazit zu den Defiziten 490

F. Verschuldungsproblematik (Grenzen der Kreditaufnahme) 491

I. Verschuldungssituation bei Bund und Ländern 491


1. Finanzierungssaldo 4912. Nettoneuverschuldung 4943. Gesamtverschuldung 495

a) Ist-Situation 496aa) Situation beim Bund 496bb) Situation bei den Ländern 498

b) Ursachen und Folgen der zunehmenden Verschuldung 500c) Grenze der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder 502

II. Strukturelle Defizite 507

1. Mangelnde Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung unterdem Verschuldungsaspekt 507

2. Fehlende Transparenz bei der öffentlichen Verschuldung 5093. Fehlende institutionelle Schuldengrenze 510

G. Zusammenfassung 512

8. Kapitel

Problemlösungsfähigkeit und Fazit zur Analyseder Schwachstellen des Bundesstaates 513

A. Problemlösungsfähigkeit der Bundesrepublik als Bundesstaat 513

I. Problemlösungsfähigkeit bei Mehrebenensystemen 513

1. Typische Problemlösungsarenen und zahlreiche Verhandlungszwänge.... 5152. Problemlösungsmechanismen: Trend zum „Kleinarbeiten".

Hochzonung und Finanztransfers 521

II. Folgeproblem der Innovationsmüdigkeit 525

III. Zwischenergebnis zur Problemlösungsfähigkeit 527

B. Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates 527

D r i t t e r T e i l

Poststrukturelle Überlegungen 529

9. Kapitel

Vorbemerkung zum postmodernen Paradigma 529

A. Der Bundesstaat als Objekt des Wandlungsdrucks 529


B. Begriffe der Reform und der Modernisierung des Bundesstaates 531

I. Reform durch Modernisierungsprozess 531

II. Reformgrund 532

1. Politikwissenschaftliche These vom Systemerhalt 533

2. Zusammenhang zwischen föderaler Optimierung und Legitimation desBundesstaates 534

a) Statische Legitimation (1. Dimension) 534b) Dynamische Legitimation (2. Dimension) 540

III. Reformweg 541

C. Responsivität 544

I. Der responsive Bundesstaat 544

II. Die Rolle der föderativen Strukturen 546

D. Zwischenergebnis 547

10. Kapitel

Bisherige abstrakte Versuche der Zielbestimmung 548

A. Grundproblem 548

B. Gegenwärtige „Angebote" für die Zukunft 550

I. K. Hesses Ansatz des „unitarischen Bundesstaates" 551

II. Kooperativ-verflochtene Föderalismusbeschreibungen 552

III. Zehs Theorie vom „Spätföderalismus" 554

IV. Strikt kompetitive Föderalismusbeschreibungen 555

V. Positive (ökonomische) Theorie des Föderalismus 560

VI. Häberles Gedanke des „Kulturföderalismus" 563

C. Zwischenergebnis 564

// . Kapitel

Eigener positiver Ansatz des postmodernen Föderalismus 565

A. Modernisierungsstrategie gerichtet auf Steigerung der Handlungs-kapazität mit den Postulaten der Balance und der Stabilität 566


I. Dynamik als Wesensmerkmal des Wandlungsprozesses 566

II. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 568

1. Ausdifferenzierung 569

2. Grundsatz der Effektivität/Effizienz 569a) Erste Annäherung an die Begriffe 569b) Einführung in die Sichtweise der Wirtschafts- und

Sozialwissenschaften 570c) Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Geltung eines

Effizienzgebots 575aa) Vorklärungen 575

(1) Zu Grunde liegende gesellschaftliche Fokussierung 575(2) Grundlage der Effizienzüberlegungen 577(3) Raum für Effizienzüberlegungen im rechtlichen Bereich 578(4) Juristischer, weiter Effizienzbegriff 579(5) Die Diskussion in den gesamten Rechtswissenschaften 581

bb) Erste rechtliche Ausprägungen einer Effizienzkontrolle 583cc) Bundesstaatliche Effizienzsteigerung 589

(1) Einfache Kosteneinsparungen 589(2) Konsequente Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes

sowie des Äquivalenzprinzips 590(a) Subsidiarität und Effizienz 590(b) Fiskalische Äquivalenz und Effizienz 596

3. Operationalisierbarkeit der Steigerung der föderalenHandlungskapazität 599

4. Prozessplanung und -Steuerung 600a) Föderales Zero-Base-Budgeting 600b) Sunsetting im föderalen Staat 604c) Balanced Scorecard (BSC) 607

5. Zwischenergebnis zur föderalen Handlungskapazität 610

III. Normative Ziele der Modernisierung 611

1. Grunderfordernis der Balance, aber auch der Asymmetrie unter demAspekt der vertikalen Gewaltenteilung 611

2. Stabilität 61 1a) Integration 612b) Subsidiarität im Lichte der Effizienzsteigerung 614c) Territoriale Komponente 615

B. Wichtige postmoderne Gestaltungselemente 615

I. Gefahren einer rein modernen Sichtweise 616

II. Korrektur des modernen Ansatzes in Richtung eines postmodernenParadigmas 618


1. Begriff der Postmoderne 619

a) Betrachtungen aus der Binnenperspektive der Disziplinen 619b) Kritik am Begriff der Postmoderne 628

2. Rezeption des Postmoderne-Begriffs in der Rechtswissenschaft 632

a) Die postmoderne Rechtstheorie Ladeurs und Habeis 633b) Kramers Ansatz der Vergegenständlichung 642c) Der Ansatz von Litowitz 646d) Bewertung 651

3. Übertragbarkeit des postmodernen Ansatzes auf dasStaatsorganisationsrecht 653a) Entwicklungsoffenheit des bundesdeutschen Föderalstaates 655b) Rückkehr zur Wirklichkeit 658c) Ethische Verantwortung für den Bundesstaat 660d) Radikale Pluralität und Heterogenität als föderale Grundelemente -

Konflikt als Integrationsfunktion 664e) Bedeutungsverlust der Institutionen 670

f) Kultivierung des föderalen Miteinanders 672

III. Folgerungen für den Bundesstaat 673

1. Inhaltliche Konsequenzen 674

a) Entbehrlichkeit einer ideologisierenden Bundesstaatstheorie 674b) Normative Bezugspunkte einer postmodernen (Bundesstaats-)

Reform 677aa) Höhere Selbstverantwortung 677

(1) Postmoderne Pluralität 677(2) Subsidiarität und Äquivalenz im Lichte der Postmoderne -

Verflechtungsabbau 677

(3) Entzauberung der Solidarität 680bb) Föderale Gerechtigkeit 682

(1) Der philosophisch-politische Diskurs 683(a) Egalitaristische Ideen 684(b) Systemtheoretischer Ansatz 685(c) Gerechtigkeitstheorie John Rawls 685(d) Die Habermassche Gerechtigkeitskonzeption 689(e) Die Gerechtigkeitskonzeption Etzionis 690(f) Die Sphärentheorie Walzers 690(g) Die Positionen Kerstings und Nussers 693(h) Die Gerechtigkeitskonzeption Lyotards 693(i) Die Gerechtigkeitskonzeption Levinas und

Derridas 694(2) Sozialwissenschaftliche Ansätze 696(3) Der wirtschaftswissenschaftliche Diskurs 697(4) Der juristische Gerechtigkeitsdiskurs 700


(5) Zwischenergebnis 702(6) Konsequenzen für den Bundesstaat 703

(a) Bundesstaatliche Chancengleichheit 703(b) Hilfe zur Selbsthilfe als Ausdruck postmoderner

Solidarität 704cc) Akzeptanz für ein System unterschiedlicher Fortschritts-

geschwindigkeiten und Wohlfahrtsgrade 705dd) Modifizierter Stabilitätsbegriff. 707

ee) Effizienz im postmodernen Sinne 710(1) Grundaussage für eine Präferenzentscheidung

zu Gunsten der Effizienz 710(2) Institutionelle Sichtweise zwecks Ressourcenschonung 713(3) Leitgedanke des Wettbewerbs 715

(a) Vorteile des institutionellen Wettbewerbs im föderalenStaatsaufbau 717

(b) Public-choice bedingte Schwierigkeiten beimWettbewerb 719

(c) Distributives Korrektiv 722(d) Postmoderner Wettbewerb funktionaler

Kollektive? 725(e) Die Verfassung als institutionelle

Wettbewerbssicherung 727(4) Zwischenergebnis zum postmodernen Effizienzbegriff 729

ff) Bürgergesellschaft als Antwort auf die Präferenzrückbesinnung. 729gg) Selbstreferenz und Selbstbeobachtung 732

2. Formelle Konsequenzen 7353. Methodische Konsequenzen 738

a) Die Dekonstruktion als Herangehensweise 738aa) Dekonstruktion als Strategie 739bb) Dekonstruktion in der Literaturkritik 739cc) Kritik an der Dekonstruktion 743

b) Vorfragen für eine Übertragbarkeit auf das Recht 745c) Die juristische Dekonstruktion 746

aa) Derridas Sichtweise 746bb) Die amerikanische Schule der Critical Legal Studies (CLS).

insbesondere der Ansatz von Jack M. Balkin 749cc) Die Rezeption im deutschsprachigen Raum 755

d) Dekonstruktion des Staatsorganisationsrechts 762e) Verhältnis der Dekonstruktion zu den herkömmlichen juristischen

Auslegungsmethoden 768f) Sonstige methodische Schlussfolgerungen 774

g) Zusammenfassung 776

C. Zwischenergebnis zum poststrukturellen Lösungsansatz 777


12. Kapitel

Bisherige konkrete Lösungsangebote 777

A. Bewertung der bisherigen Lösungsvorschläge 777

I. Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets 778

II. Vorschläge für die Neuabgrenzung der Kompetenzen 784

1. Vorschläge der Enquete-Kommission „Verfassungsreform" von 1976 .... 784

a) Vorschläge 785b) Bewertung 788

2. Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994 790

a) Einzelvorschläge 791b) Bedeutung der Vorschläge 794

3. Der Vorstoß von v. Lambsdorff/ v. Weizsäcker 7964. Der bayerische Vorschlag 7965. Diskussionspapier der Präsidenten der deutschen Landesparlamente

2000 und Anschlusspapiere 7976. Der Vorschlag von Herzog 8007. Der Vorschlag der Bertelsmann-Kommission 2000 8018. Der hessische Vorschlag 8049. Der Vorschlag der rheinland-pfälzischen CDU 805

10. Der saarländische Vorschlag 80511. Der Vorschlag des FDP-Bundesvorstands 806

12. Der nordrhein-westfälische Vorschlag 80813. Zwischenergebnis 809

III. Vorschläge für die Finanzbeziehungen 810

B. Fazit zu den existierenden Lösungsvorschlägen 813

C. Notwendigkeit einer bereichsübergreifenden Strukturreform desBundesstaats 813

13. Kapitel

Vorschlag für die Gebietsneugliederung 816

A. Erste Ansätze einer Neugliederung des Bundesgebiets 816

B. Notwendigkeit und Haupteffekte einer Neugliederung 819


C. Kooperation, Planung und Finanzausgleichneuordnung keineAlternativen 825

I. Alternative der Kooperation 825

II. Alternative der intensivierten politischen Planung 829

III. Alternative der Revision des Finanzausgleichs 831

D. Zielraster für die Neugliederung 833

I. Vorgehensweise bei der Neugliederung 834

II. Vorschlag: Sieben Bundesländer 841

1. Übersicht 8412. „Nordstaat" 8423. „Oststaat" 8484. „Weststaat" 8505. „Sachsen" 8516. „West-Süd-West-Staat" 8527. Bayern 8558. „Rhein-Main-Thüringen" 8559. Zusammenschau 856

E. Ergebnis zum Aspekt der Neugliederung 857

14. Kapitel

Vorschlag für die Kompetenzzuordnung 858

A. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung 858

I. Vorschlag 858

1. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgabensowie der „autonomiebezogenen Entflechtung" im Lichte des

föderalen Wettbewerbs 859a) Festhalten am Grundmodell eines Kompetenzkatalogs 859b) Operationalisierbarkeit (ökonomische und andere Kriterien) 860

2. Maßnahmen 863a) Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 863b) Ausschließliche Übertragung bestimmter gesamtstaatlicher

Aufgaben auf den Bund 868c) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes 869

aa) Vorüberlegungen 869bb) Konkrete Vorschläge 870


(1) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG, Wegfalldes Art. 74a GG 871

(2) Partielle Erweiterung der Zustimmungspflicht in Art. 74Abs. 2 GG 884

(3) Weitere Kollisionskorrektive 885

(a) Betrachtung der „Erforderlichkeitsklausel" in Art. 72Abs. 2 GG 885

(b) Subsidiäre Gesetzgebung des Bundes 887

(c) Rückübertragungsklausel mit Vetorecht des Bundes,echte konkurrierende Gesetzgebung 888

(d) Flexibilisierungslösung mit Wettbewerbsziel 891(4) Klarstellende Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG 897(5) Einschränkung des Art. 72 Abs. 3 GG auf bestimmte

Materien 897

(6) Beibehaltung des Art. 125 a GG 898cc) Zwischenergebnis zur konkurrierenden Gesetzgebungs-

kompetenz 898

d) Revision der Rahmengesetzgebungskompetenz 898e) Revision der Grundsatzgesetzgebung 9020 Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 906

g) Revision der Steuergesetzgebungsbefugnis 907h) Flexibilisierungsverfahren für „neue", nicht ausdrücklich geregelte

Kompetenzbereiche 914i) Sonstige flankierende Maßnahmen im Bereich der Gesetzgebung 916

aa) Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den sog.parafiskalischen Aufgaben des Bundes 916

bb) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 917

II. Ergebnis zur Reform der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 921

B. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Verwaltung 922

I. Konsequenzen für die Verwaltungskompetenzen 922

1. Grundüberlegungen 9222. Überlegungen zu einer differenzierten Bundesverwaltung 923

3. Verwaltungsmodernisierung 924a) Grundsätzliche Reformüberlegungen 925b) Beispiel: Die Niedersächsische Verwaltungsmodernisierung 927

II. Konsequenzen für die Verwaltungsorganisation 928

1. Punktuelle Überlegungen der Gemeinsamen Verfassungskommission 928

2. Technologieorientierte Ansätze 9293. Steuerungsbetonte Ansätze 930

C. Fazit zu den Kompetenzen 933


15. Kapitel

Vorschlag für die Finanzneuordnung 942

A. Basisgröße 942

B. Ziel 942

C. Konkrete Vorschläge 944

I. Strikte Konsolidierung 945

1. Materielle Anstrengungen 945

2. Institutionelle Reformen 946a) Konsultationsmechanismus 946b) Gemeinsame Haushaltskoordinierung des Bundes und der Länder 950c) Institutionelle Begrenzung der Neuverschuldung und

Verschuldungsüberwachung 954

II. Abschaffung der sog. Gemeinschaftssteuern und Stärkung desSteuererhebungsrechts der Länder 963

1. Wegfall der Gemeinschaftssteuern 963

2. Steuererhebungsrechte der Länder 966

III. Abbau der Mischfinanzierung 968

1. Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes.... 969

2. Finanzielle Verantwortung des Bundes bei Geldleistungsgesetzen 970

IV. Reform des Länderfinanzausgleichs 970

1. Grundsätze für eine Neuordnung 9702. Konkrete Neugestaltung 972

D. Zusammenfassung zum Finanzbereich 974

16. Kapitel

Konsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen 981

A. Änderungsbedarf für das bundesstaatliche Prozedere 982

I. Formalisierte Verfahren im Bereich der Gesetzgebung und der Finanzen 982

II. Entwicklung eines neuen Weges der Zusammenarbeit 984

1. Reduzierte Felder für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit 9842. Entwicklung einer verbesserten Konfliktbewältigungsstrategie 985


III. Entwicklung eines neuen Koordinationsmodells als Reaktion auf das

stärker eigenverantwortliche Länderhandeln 989

1. Weiterentwicklung der politischen Planung hin zu einer Steuerung 989a) Ausgangspunkt der politischen Planung 989b) Neue Steuerungsmodelle 994

2. Neue Koordinationsmodelle 996

B. Institutionelle Konsequenzen 999

I. Konsequenzen für den Bundesrat 1000

1. Neuverteilung der Stimmen im Bundesrat 10012. Rückführung der Zustimmungsbedürftigkeit 1003

3. Abgestimmte Länderpositionen 10054. Änderung bei europäischen Angelegenheiten 1007

II. Sonstige institutionelle Konsequenzen 1008

C. Zusammenfassung zu dem bundesstaatlichen Verfahren und denInstitutionen 1009

17. Kapitel

Konsequenzen für die Reforminitialisierung und -begleitung 1012

A. Anstoßgeber für die Bundesstaatsreform und Reformkurs 1013

B. Maßnahmen der institutionellen Absicherung 1021

I. Gesellschaftlicher Reformprozess 1021

1. Fremdsteuerung und Selbstbeobachtung, Öffentlichkeitsbeteiligung 1021

2. Change Management, Benchmarking- und Controllingansätze 1023a) Benchmarking im Rahmen der Bundesstaatsreform 1024

b) Veränderungsmanagement und Controlling bei der gesamtenBundesstaatsreform 1027

3. Evaluation des Reformprozesses 1031

II. Verfassungsrechtliche Flankierung 1032

III. Umsetzung durch die Regierungen 1033

1. Reformschritte auf der Bundesebene unterhalb der Verfassungsebene... 1033

2. Reformschritte im Verantwortungsbereich der Länder 1034

C. Ergebnis zur Reforminitialisierung und -begleitung 1035


18. Kapitel

Fazit zu den poststrukturellen Überlegungen 1037

V i e r t e r T e i l

Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlagsmit der grundgesetzlichen Ordnung 1039

19. Kapitel

Vorüberlegungen zur Vereinbarkeit des poststrukturellenVorschlags mit dem Grundgesetz 1039

A. Bezugspunkt der Vereinbarkeitsüberlegungen 1039

B. Nichtfestlegung auf eine Bundesstaatstheorie 1040

I. Frage der Ableitbarkeit einer Bundesstaatstheorie 1040

II. Dogmatische Tragweite des Bundesstaatsprinzips 1043

C. Kompatibilität des Paradigmas der Postmoderne 1044

I. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 1045

1. Kollision mit dem Rechtsstaatsprinzip? 10452. Weiterentwicklung zu einem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot 1048

II. Weitgehende Pluralität als wesentliches Kernelement des postmodernen(Bundes-)Staates 1054

1. Die Pluralitätsakzeptanz des Grundgesetzes 10542. Der Subsidiaritätsgedanke im Grundgesetz 1058

a) Prinzip der Subsidiarität 1058b) Grundsatz der Entflechtung 1063

3. Die Wettbewerbsoffenheit des Grundgesetzes 10664. Die Rolle des Grundgesetzes in der plural-postmodemen Gesellschaft... 1071

III. Vereinbarkeit der postmodernen föderalen Gerechtigkeitskonzeption

mit dem Grundgesetz 1073

1. Hinweise auf eine Gerechtigkeitskonzeption in der Rechtsprechungdes Bundesverfassungsgerichts 1074

2. Ableitung einer Gerechtigkeitskonzeption aus allgemeinenRechtsprinzipien 1076

3. Nutzbarkeit der Dekonstruktion als Herangehensweise zurInterpretation des Grundgesetzes 1081


4. Konsequenzen für die Bundesstaatsreform 1083

IV. Zwischenergebnis 1083

D. Ergebnis zu den Vorüberlegungen 1083

20. Kapitel

Überprüfung des Vorschlags zur Neugliederung des Bundesgebietes 1083

A. Möglichkeit der Neugliederung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 1. Hs. GG) 1084

B. Primat der wirksamen Aufgabenerfüllung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1

2. Hs. GG) 1089

I. Aufgabenbeschreibung 1091

II. Größe 1091

III. Leistungsfähigkeit 1093

IV. Gesamtschau der Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz I 2. Hs. GG 1097

C. Berücksichtigung der sonstigen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG 1098

I. Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle

Zusammenhänge 1099

II. Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit 1102

III. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung 1104

D. Verfahrensaspekte 1106

E. Sonstige verfassungsrechtliche Auswirkungen 1108

I. Stimmenverteilung im Bundesrat 1109

II. Bund-Länder-Machtverteilung und Chancengleichheit der politischenParteien (Bundesstaats- und Demokratieprinzip) 1109

F. Gebot der Neugliederung aus einer Gesamtschau derVerfassungsbestimmungen? 1111

G. Ergebnis 1115


21. Kapitel

Überprüfung des Vorschlags zur Kompetenzverteilung 1116

A. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowieder „autonomiebezogenen Entflechtung" mit dem Ziel des föderalenWettbewerbs 1117

I. Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 1117

II. Paradigma der autonomiebezogenen Entflechtung mit Wettbewerbsziel 1118

B. Vorschläge bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen 1119

I. Revision der Befugnisse der Art. 73-75 GG mit dem Ziel der Rückführungbestimmter Gesetzgebungsmaterien in die Ländergesetzgebung 1119

1. Die Vorschläge für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 11192. Die Vorschläge für die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 1120

a) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG und Streichungdes Art. 74a GG 1121

b) Flexibles Kollisionskorrektiv mit Wettbewerbsziel 1122aa) Kompatibilität mit Art. 72 Abs. 2 GG 1122bb) Kompatibilität mit anderen Grundgesetzbestimmungen 1123cc) Zwischenergebnis 1125

3. Die Vorschläge für die Rahmengesetzgebungskompetenz 1125

II. Die Vorschläge für die Grundsatzgesetzgebungskompetenz 1125

III. Die Vorschläge für die Steuergesetzgebung 1126

IV. Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 1127

V. Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den parafiskalischen

Aufgaben des Bundes 1128

VI. Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 1129

VII. Flexibilisierungsverfahren für neue Kompetenzbereiche 1129

VIII. Zusammenfassung zur Kompatibilität der auf die Gesetzgebungs-kompetenzen bezogenen Vorschläge 1130

C. Vorschläge bezüglich der Verwaltungskompetenzen 1131


22. Kapitel

Überprüfung des Vorschlags zur Finanzstruktur 1131

A. Strikte Konsolidierung 1131

I. Materielle Konsolidierung 1131

II. Formelle Sicherungen 1132

B. Gesamthaushaltskoordinierung 1134

C. 'Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes 1136

D. Rückführung des Länderfinanzausgleichs 1136

E. Beseitigung der Mischfinanzierung 1137

F. Ergebnis zum Finanzbereich 1139

23. Kapitel

Überprüfung des institutionellen Vorschlags 1139

24. Kapitel

Überprüfung des Vorschlags zur Reforminitialisierung und -begleitung 1141

25. Kapitel

Fazit zur Vereinbarkeitsprüfung und zusammenfassenderGesamtvorschlag 1142

F ü n f t e r T e i l

Schlussfolgerungen und Zusammenfassung 1145

26. Kapitel

Schlussfolgerungen im gesamteuropäischen Kontext 1145

A. Vorbemerkung 1145


B. Die geltende Zuständigkeitsverteilung auf europäischer Ebene 1 147

I. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigungen der EU 1147

II. Subsidiäre und ungeschriebene Kompetenzen 1149

111. Subsidiaritätsprinzip 1 150

C. Das Ineinandergreifen der Reformen auf europäischer und deutscher

Ebene 1151

I. Post-Nizza-Prozess 1151

II. Diskussion im Europäischen Konvent 1154

III. Versuch der Systematisierung 1156

IV. Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags 1156

27. Kapitel

Zusammenfassung 1158

Anlagen 1179

Literaturverzeichnis 1200

Sach-und Personenregister 1278

Documents

Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der ... fileDie Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen