Effizienz und Effektivität staatlicher Transferpolitik in der Wirtschaftskrise. Schriften desInternationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie (INIFES), Band 7/1 by Martin PfaffReview by: Frank KlanbergFinanzArchiv / Public Finance Analysis, New Series, Bd. 41, H. 2 (1983), pp. 349-351Published by: Mohr Siebeck GmbH & Co. KGStable URL: http://www.jstor.org/stable/40911876 .

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Besprechungen 349

Martin Pfaff (Hrsg.): Effizienz und Effektivität staatlicher Transferpolitik in der Wirt- schaftskrise. Schriften des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie (INIFES), Band 7/1. Duncker & Humblot. Berlin 1983. 426 Seiten.

Die Beiträge dieses Bandes umfassen den ersten Teil der 1980 in Augsburg auf dem Symposium „Alternative Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz und Effektivität staatlicher Transferpolitik" gehaltenen Vorträge. Der Herausgeber hat Referate und Korreferate zu acht thematischen Gruppen zusammengefaßt. Der erste Abschnitt be- schäftigt sich mit der Genesis von Beurteilungskriterien. Zwei Abschnitte sind verschie- denen Aspekten kommunaler Sozialpolitik gewidmet. Bei den übrigen handelt es sich um empirische Wirkungsanalysen oder thesenartige Erörterungen von Maßnahmen in spezifischen Politikbereichen: Gesundheits-, Arbeitsmarkt- und Wohnungspolitik, Inva- lidität sowie Alters- und Familiensicherung. Der Band schließt mit der Wiedergabe einer von H. Meinhold moderierten Podiumsdiskussion unter bzw. mit damaligen politi- schen Mandats- und Funktionsträgern der SPD, der CSU und der FDP.

Das Hauptproblem mit diesem Buch besteht darin, daß Bedeutung und Implikationen der beiden Begriffe Effizienz und Effektivität, die ja so etwas wie theoretische Schlüssel- begriffe der vorliegenden Texte sind oder sein sollen, ungeklärt bleiben. Die Mehrdimen- sionalität des Effizienzbegriffes, die man in der Literatur zweifellos findet, ist nicht gleichbedeutend mit theoretischer Beliebigkeit seiner Anwendung. Die analytischen Ebe- nen von Effektivität und Effizienz sind zumindest im Ausgangspunkt grundverschieden. Effektivität bezieht sich auf einen analytischen Akt innerhalb der positiven Ökonomie, auf Wirkungsanalysen unter Einsatz verschiedenartiger Instrumente. Das Ergebnis kann anhand exogener Zielvorgaben bewertet werden. Effizienz ist ein finanzwissenschaft- liches Optimierungskriterium für die Erfolgskontrolle wirtschafts- oder transferpoli- tischer Maßnahmen, das sich auf eine bestimmte „Effektivität", d.h. ein bestimmtes Ausmaß an Zielerreichung, bezieht. Der Begriff Effizienz enthält freilich per se norma- tive Aspekte (PARETO-Optimalität kann als Norm des Wettbewerbsgleichgewichts aufge- faßt werden; dieser Zustand ist effizient), da andernfalls aus der Menge der Instrumente das jeweils „beste" nicht ausgewählt werden kann. Unter diesen Umständen kann man schwerlich von Beurteilungskriterien „der" Effizienz und Effektivität sowie von Effi- zienz„suche" sprechen, und Feststellungen wie „Der Wille zur Effektivität läßt sich aus der (Selbst)verpflichtung zur Effizienz ableiten, nicht aber umgekehrt" (S. 14), ver- wechseln analytische Präzision mit verbaler Prätention.

Die Beiträge im ersten Abschnitt des Bandes machen insgesamt einen etwas heteroge- nen Eindruck. G. Kirsch beschäftigt sich mit dem Prozeß der Zielbestimmung in der Sozialpolitik. Er postuliert dabei einen „Lernprozeß mit Hindernissen" und führt diese auf die „Sprachlosigkeit der Alten" zurück. Als theoretischer Erklärungsansatz über- zeugt dies nicht, abgesehen von der Tatsache, daß empirische Evidenz dagegen spricht. W. Albers verwirft die Begriffe Effizienz und Effektivität als „schillernd" und operiert stattdessen mit den „Beurteilungskriterien" Freiheit, Sicherheit und Transparenz, ohne allerdings die innere Widerspruchsfreiheit und die Bedingungen simultaner Erreichbar- keit solcher sympathischer Formalziele exakt zu analysieren. Dies wäre umso notwendi- ger, als es Albers im Grunde genommen um etwas eminent Wichtiges geht: die politische Beherrschbarkeit des Transfersystems, einem Gebiet staatlichen Zusammenlebens , bei dem Albers auf eher intuitivem Wege große Gefahren heraufziehen sieht.

Auf der mehr meßtechnischen Ebene bezweifelt W. Schmähl die Brauchbarkeit indivi- dueller Transfersalden zur Operationalisierung des in der Literatur vorhandenen Kon- zeptes der „Transaktionseffizienz" (des Transfersystems) nach H.J. Krupp, während Th. F. Wilson in seinem sehr lesenswerten Beitrag die Konsequenzen aufzeigt, die sich bei einer Operationalisierung seines Konzeptes distributiver Effizienz („Reduction in the Gini coefficient per transaction Dollar") mit Hilfe des LoRENzkurven - GiNi-Koeffi- zienten einerseits und des PAGLiN-GiNi-Koeffizienten andererseits in bezug auf die nor- mative Bewertung ergeben.

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350 Besprechungen

Die Beiträge zu den Bereichen Gesundheitspolitik (P. Rosenberg, M. Schneider), Arbeitsmarktpolitik (H. Lampert, K.W. Rothschild) und Wohnungspolitik (K. Mack- scheidt, U. Ulbrich) zeigen jeder für sich in sehr eindrucksvoller Weise auf, wie schwie- rig es ist, bei Analysen des Transfersystems zu empirisch gehaltvollen Aussagen zu kommen. Die Autoren des Gesundheitsbereichs beurteilen die Möglichkeiten der Einfüh- rung einer Selbstbeteiligung oder eines Wahltarifs in der Krankenversicherung mit Skep- sis. Aber sind hierbei wirklich schon alle Möglichkeiten der konkreten Ausgestaltung solcher Anreizsysteme ausgeschöpft worden? Gewinnbringend zu lesen sind die Ausfüh- rungen zur Arbeitsmarktpolitik. Lampert strukturiert staatliche Maßnahmen nach Ge- sichtspunkten der beschäftigungspolitischen Wirkung, der optimalen Allokation des Faktors Arbeit, der Wahrung des sozialen Friedens sowie der Wirkung auf die Einkom- mensverteilung. Dies ähnelt der Funktionengliederung einer Efflzienzbetrachtung nach M. Timmermann1, dessen grundlegende Arbeit freilich im vorliegenden Band nirgendwo erwähnt wird. Im Ergebnis beurteilt Lampert das Kurzarbeitergeld positiv, begegnet öffentlichen Beschäftigungsprogrammen indes zurückhaltend. Rothschild relativiert diese Einschätzungen. Die Form seines Korreferates ist ein kleines Meisterstück dieses Genres: knapp, pointenreich und vor allem auf die Argumente des Referenten wirklich eingehend. Auf die substantiellen Unterschiede der Ergebnisse Mackscheidt's einer- seits und Ulbrich's andererseits bezüglich der Inzidenz staatlicher Förderungsmaßnah- men im Wohnungsbau ist die Transfer-Enquête-Kommission bereits eingegangen2. Auch nach der Lektüre der vorliegenden Texte bleibt letztlich im dunkeln, worauf die Diskre- panzen (verkürzt und pointierend: Nach Mackscheidt nützt Transferpolitik im Woh- nungsbau im wesentlichen dem Mittelstand, nach Ulbrich den oberen Einkommens- schichten) empirisch beruhen. Die benutzten Zurechnungsschlüssel allein können hierfür nicht verantwortlich sein.

Mit ihrem Beitrag „Public Income Support to Disabled Workers" stoßen R.H. Have- mann und V. Halberstadt in ein empirisches und gesellschaftspolitisches Wespennest. Der Rezensent kann sich nicht der Vermutung enthalten, daß die Bewertung der vorge- tragenen international vergleichenden Befunde wohl etwas anders ausgefallen wäre, hät- ten die Autoren die 1979-1982 eingetretenen erdrutschartigen Veränderungen im Ren- tenzugangsverhalten sowohl in der Bundesrepublik Deutschland als auch in den USA damals schon gekannt. Anzumerken bleibt noch, daß H.C. Recktenwald in der Dis- kussion dieses sehr interessanten Referates den Versuch einer finanzwissenschaftlichen Systematisierung des Effizienzbegriffes gemacht hat, indem er u.a. ergänzend das Kon- zept der „politischen Effizienz" (ökonomische Effizienz unter Berücksichtigung poli- tischer „Intangibles") eingeführt hat.

Die Referate zum Thema Alters- und Familiensicherung (A.B. Pfaff, U. Voskuhl) haben die Problematik der „84er" Kommission zum Gegenstand. Sie sind von der tatsächlich eingetretenen Entwicklung gewissermaßen überrollt worden. Die Beiträge zur kommunalen Sozial- und Transferpolitik schließlich werden vermutlich eher bei Soziologen als bei Ökonomen auf Interesse stoßen.

Insgesamt stellen die Beiträge des Sammelbandes zu einzelnen Transferbereichen her- vorragende Beispiele einer empirisch fundierten Durchdringung der betreffenden Ge- biete dar, wobei die Titelbegriffe offensichtlich und vielleicht nicht zufälligerweise ver- zichtbar sind. Die Beurteilung der Wirkungen von Transferpolitik muß ohnehin davon ausgehen, daß Ziele und Instrumente Resultanten eines politischen Prozesses sind, der

1 M. Timmermann: Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung, in: E. Helm- städter (Hrsg.): Neuere Entwicklungen in den Wirtschaftswissenschaften, Schriften des Vereins für Socialpolitik, Neue Folge, Band 98, Berlin 1978, S. 721 f. 2 Transfer-Enquête-Kommission: Das Transfersystem in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart u.a.O. 1981, Ziffer 64-69.

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Besprechungen 351

nicht auf die Produktion von Eindeutigkeit angelegt ist. Dies ist wohl der tiefere Grund dafür, daß Begriffe wie Effektivität und Effizienz im hier intendierten Anwendungsbe- reich so schwer faßbar sind und von vornherein an Erkenntnispotential verlieren.

Frank Klanberg

Carl Bohret, Werner Jann und Eva Kronenwett: Handlungsspielräume und Steue- rungspotential der regionalen Wirtschaftsförderung. Eine empirische Untersuchung anhand von Programmen in zwei Bundesländern. Schriften zur öffentlichen Verwal- tung und öffentlichen Wirtschaft, Band 67. Nomos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden 1982.

Die regionale Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik war schon von Beginn ihrer Existenz als eigenständiges Politikfeld seit etwa Mitte der sechziger Jahre herber Kritik in bezug auf ihre Effektivität ausgesetzt. Trotz intensiver Versuche ihrer Bereinigung in Richtung auf ein - grob gesprochen - schwerpunktmäßig gezielt einzusetzendes In- strumentarium, sei es über die Direktförderung von Unternehmen, sei es über einen Ausbau der Infrastruktur in „benachteiligten" Regionen, blieb das Erreichte vielfach hinter den (zu hoch?) gesteckten Erwartungen zurück. Hier setzen die Autoren mit ihrer Untersuchung an, ohne jedoch der Gefahr zu erliegen, den Erkenntnisanspruch trotz der relativ eng umschreibbaren Zielsetzung der regionalen Wirtschaftspolitik auf die Frage zu reduzieren, warum, gemessen an verschiedenen durchaus operationalen Indikatoren, Erfolge bei der Variation derselben in die eine oder andere Richtung ausge- blieben sind. Vielmehr wird, sozusagen exemplarisch, dieses Politikfeld dazu herange- zogen, z.B. Vollzugs- und Planungsprobleme des gesamten politisch-administrativen Systems kritisch zu beleuchten. Diesen nicht geringen Anspruch einzulösen ist den Auto- ren vollauf gelungen, wenngleich die Heterogenität der Erkenntnisabsicht ihren Nieder- schlag auch im Text gefunden hat: Handfeste Bestandsaufnahme der „Inflation" von Förderprogrammen wechselt sich ab mit streckenweise elementarer Lehrbuchstoffdar- bietung und dann wiederum äußerst dicht formulierten, für den Nicht-Politikwissen- schaftler und den im Adressentenkreis ausdrücklich genannten Praktiker nur mühsam nachvollziehbaren Theoriepassagen. Auch das nicht geringe Volumen der Arbeit mag als Indiz dafür stehen, wie schwer es ist, die diversen, teilweise divergierenden Ansätze gewissermaßen unter einen Hut zu bringen, womit aber wohl gleichzeitig ein Grundpro- blem der wie auch immer zu definierenden Verwaltungswissenschaft manifest wird, näm- lich die Integration von Einzeldisziplinen unter einem einheitlichen Theoriegebäude.

Wenn trotz alledem reichlich Material für konstruktive Verbesserungsvorschläge ge- liefert wird, so läßt dies die Qualität der vorliegenden Analyse nur umso stärker hervor- treten : Daß, um auf zwei besonders bedeutsame Ergebnisse einzugehen, ein Grundpro- blem der Regionalpolitik nicht der Mangel, sondern eher ein Zuviel an finanziellen Mitteln darstellt, und daß aufgrund der mangelnden Operationalität der Zielvorgaben nicht der Erfolg an sich, sondern das Glaubhaftmachen von Erfolg die Regionalförde- rung charakterisiert, wirft angesichts einer landauf, landab geforderten effektvolleren Mittelverwendung kein ermutigendes Licht auf diesen Politikbereich. Dennoch bleibt die Kritik der Autoren maßvoll und abgewogen, so daß es den angesprochenen Politi- kern leicht fallen sollte, darauf einzugehen.

Zur formalen Struktur ist zu sagen, daß die verschiedenen Kapitel die Bestands- aufnahme der Programme, deren Implementationsergebnisse, die Implementationspro- zesse und schließlich relevante Einflußfaktoren (z. B. Information, Personal, Finanzen) in sich geschlossen behandeln, dabei aber harmonisch ineinander übergehen. Die von den Autoren wohl als Erleichterung für den Leser gedachte analoge Untergliederung der einzelnen Kapitel erweist sich bei der praktischen Lektüre indessen als Nachteil,

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