Europäische Leitlinien zur nachhaltigen Stadtverkehrsplanung … · 2009-11-17 · SUTP wird daher absehbar auch in dem Aktionsplan, der aus dem Grünbuch entwickelt wird, eine zentrale

In: Bracher, T., H. Holzapfel, F. Kiepe, M. Lehmbrock, U. Reutter. Hrsg. Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung. Heidelberg: Herbert Wichmann Verlag

14.7.2009

Wolfram, M., Bührmann, S., Rupprecht, S. 1

Europäische Leitlinien zur nachhaltigen Stadtverkehrsplanung (Sustainable Urban Transport Planning - SUTP)

Autoren: Marc Wolfram1), Sebastian Bührmann2), Siegfried Rupprecht2)

1) Dr.-Ing. Marc Wolfram Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung e.V. (IÖR) Weberplatz 1 01217 Dresden [email protected] T+49 (0)351 463 42 419 www.ioer.de

2) Siegfried Rupprecht, Sebastian Bührmann

RUPPRECHT CONSULT Forschung & Beratung GmbH Hatzfeldstrasse 6 51069 Köln [email protected] [email protected] T +49 (0)221 6060 55 0 www.rupprecht-consult.eu

Stichworte

Nachhaltigkeit; Verkehrsentwicklungsplanung; Integrierte Siedlungs- und Verkehrsplanung; Planungsmethode; Planungsprozess; EU-Gesetzgebung; Verkehrspolitische; Steuerungsmöglichkeiten; Kooperation; Bürgerbeteiligung; Qualitätsmanagement

Zusammenfassung

Nachhaltige Stadtverkehrsplanung ist ein modellhafter Mehr-Ebenen Steuerungsansatz, der darauf abzielt, Verkehrsentwicklung in größeren Agglomerationen effektiver und effizienter auf das Erreichen von Nachhaltigkeitszielen auszurichten, verstärkt mit anderen (Fach-) Planungen zu integrieren sowie insgesamt besser zu legitimieren und transparenter zu gestalten. Erarbeitet im Kontext umweltpolitischer Strategien der EU, liefert der Ansatz, insbesondere für die deutsche Situation interessante Anhaltspunkte zur Weiterentwicklung staatlicher Rahmensetzungen und der lokalen Praxis der Verkehrsentwicklungsplanung. Der Beitrag fasst die wesentlichen Herausforderungen für nachhaltige Stadtverkehrsplanung zusammen, beschreibt den Hintergrund der europäischen Debatte hierzu, erläutert den Ansatz im Detail und verweist auf Praxisbeispiele, die bereits wesentliche Aspekte des Modells erfolgreich umgesetzt haben.

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Inhalt

Zusammenfassung ................................................................................................................................... 1 1. Einleitung ......................................................................................................................................... 3 2. Herausforderungen und Defizite städtischer Verkehrsplanung ..................................................... 3 3. Rolle der EU und Entwicklung europäischer Leitlinien.................................................................... 4 4. Zielsetzung nachhaltiger Stadtverkehrsplanung ............................................................................. 5 5. Steuerungsansatz: Rahmensetzungen und Anforderungen ........................................................... 6

5.1 Zeitrahmen und Ablauf.................................................................................................................. 9 5.2 Staatliche Rahmensetzungen ...................................................................................................... 10

5.2.1 Aufstellungspflicht ................................................................................................................ 10 5.2.2 Zuständigkeit für nachhaltige Stadtverkehrsplanung .......................................................... 10 5.2.3 Planungsgegenstand ............................................................................................................ 10 5.2.4 Plankoordination und Politikintegration .............................................................................. 11 5.2.5 Voraussetzung für staatliche Zuwendungen ........................................................................ 11

5.3 Prinzipien: Anforderungen an den Planungsprozess .................................................................. 11 5.3.1 Formalisierung der lokalen Verantwortlichkeiten und des Planungsraumes ...................... 12 5.3.2 Einordnung in ein lokales Leitbild ........................................................................................ 12 5.3.3 Beteiligung von Bürgern ....................................................................................................... 12 5.3.4 Einbindung von Akteuren ..................................................................................................... 13 5.3.5 Gleichstellung und Gerechtigkeit ......................................................................................... 13 5.3.6 Auf- und Ausbau kommunalen Know-hows ......................................................................... 13

5.4 Methodik: Anforderungen an die Planungsschritte .................................................................... 14 5.4.1 Statusanalyse und Szenarienentwicklung ............................................................................ 14 5.4.2 Zieldiskussion und -festlegung ............................................................................................. 15 5.4.3 Ableitung von Maßnahmen .................................................................................................. 16 5.4.4 Umsetzungs- und Budgetplanung ........................................................................................ 16 5.4.5 Regelung der Verantwortlichkeiten für die Umsetzung ....................................................... 16 5.4.6 Monitoring und Evaluation ................................................................................................... 16 5.4.7 Politische Beschlussfassung und Fortschreibung ................................................................. 17

6. Europäische Praxisbeispiele und Erfahrungen .............................................................................. 17 7. Fazit ............................................................................................................................................... 20 8. Literatur ......................................................................................................................................... 22 9. Annex: Indikatorensysteme ........................................................................................................... 24


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1. Einleitung

Die Konzeption des hier vorgestellten Steuerungsansatzes leitet sich unmittelbar aus der Debatte darüber ab, welche europäische Rahmensetzung für eine nachhaltige Stadtverkehrsplanung in den Mitgliedstaaten nötig wäre – also gemäß Subsidiaritätsprinzip in Ergänzung zum jeweiligen nationalen Kontext. Ziel waren hierbei keine zusätzlichen Planwerke, sondern eine schrittweise Weiterentwicklung bestehender Praxis. Der Ansatz dient damit also den Akteuren aller Ebenen (national, regional, lokal) zur Überprüfung und Orientierung ihrer bestehenden Regelungen und Praktiken. Nachhaltige Stadtverkehrsplanung ist deshalb insbesondere für die deutsche Situation interessant, da hier eine staatliche Handlungsorientierung und ein rechtlicher Rahmen, die der Komplexität der Problematik angemessen wären, leider immer noch fehlen. Die folgenden Kapitel sollen daher sowohl einen Einblick in die Hintergründe und Motivationen bieten, die zur Entwicklung dieses Ansatzes geführt haben, als auch das Verständnis für die einzelnen Bausteine und ihr Zusammenwirken vertiefen, um so den Vergleich mit der aktuellen Praxis zu ermöglichen.

2. Herausforderungen und Defizite städtischer Verkehrsplanung

Städtische Verkehrsplanung ist unter erheblichen Zugzwang geraten. Der Anteil der Verkehrsentwicklung an einer ganzen Reihe von aktuellen Problemen, mit denen Städte sich konfrontiert sehen, macht das Handlungsfeld Verkehr zu einem maßgeblichen Hebel bei der Gestaltung nachhaltiger Stadtstrukturen. Ein Fünftel aller Treibhausgasemissionen geht auf den Straßenverkehr zurück, so dass diesem eine Schlüsselstellung bei der Bewältigung des Klimawandels zukommt. Ein Drittel des Gesamtenergieverbrauchs ist verkehrsbezogen, wobei der Anteil erneuerbarer Energieträger noch immer verschwindend gering ist. Auch hinsichtlich der Luftqualität (insbesondere Feinstaub, Stickoxide, Ozon) und der Lärmemissionen, sowie den daraus resultierenden gesundheitlichen Belastungen für die Bevölkerung, steht der Verkehr als Verursacher an vorderster Stelle (EEA 2007). Hinzu kommen noch der erhebliche Ressourcenverbrauch (Material, Fläche), welcher aus dem Wechselspiel von Verkehrs- und Siedlungsentwicklung resultiert, sowie die Zerschneidung von Landschaft und Biotopen durch Verkehrsinfrastruktur (Siedentop, Kausch et al. 2005).

Doch nicht nur die negativen Auswirkungen der bestehenden Verkehrsstrukturen auf Mensch und Umwelt sind immer offensichtlicher geworden, sondern auch deren nachteilige wirtschaftliche und soziale Implikationen. Indem überlastete Straßen die Erreichbarkeit städtischer Zentren stark beeinträchtigen, vermindert der Verkehr die Attraktivität von Standorten für Unternehmen und Haushalte gleichermaßen. Zugleich erscheint die bestehende Erreichbarkeit dabei ungleich verteilt. Je nach Altersgruppe, Geschlecht, Gesundheitszustand, Bildung, Einkommen und räumlicher Lage innerhalb einer Agglomeration sind die Chancen für eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben – vermittelt durch Verkehr – höchst unterschiedlich zu bewerten (Levinson and Krizek 2005).

Damit rückt der städtische Verkehr ins Zentrum des Interesses bei der Gestaltung von Politiken und Strategien, die sich den Herausforderungen von Klimawandel und Energiewende, lokaler Umweltqualität, Standortwettbewerb und sozialer Gerechtigkeit stellen. Entsprechende strategische Impulse finden sich daher auch in der europäischen und nationalen Politik. So hebt die EU Strategie für nachhaltige Entwicklung eine Neuorientierung im Verkehr als eine von neun zentralen Herausforderungen hervor, verknüpft mit konkreten Zielen (Europäischer Rat 2006). Auch in der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie stellt Verkehr einen Handlungsschwerpunkt dar. Hier wird insbesondere die Integration der Verkehrspolitik mit verschiedenen Fachpolitiken als Voraussetzung einer auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Entwicklung im Verkehr hervorgehoben (Bundesregierung 2002).

Vor allem aber aus der Umweltpolitik leiten sich die konkretesten Anforderungen an eine Runderneuerung der lokalen Verkehrsplanungspraxis ab. So setzt die Europäische Kommission mit einer Reihe von Initiativen „Umweltqualität“ gezielt auch auf die städtische Agenda. Neben der


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Luftreinhalteplanung und Lärmminderungsplanung setzen die Mitteilungen und Richtlinien zu städtischem Umweltmanagement, nachhaltiger Stadtverkehrsplanung, Beschaffung umweltgerechter Fahrzeuge, weitreichender Beteiligung von Bürgern und Akteuren, sowie zur strategischen Umweltprüfung (SUP) neue Maßstäbe für die Kommunen (Europäische Kommission 2005a, 2005b; Europäisches Parlament 2001, 2002a, 2002b, 2003a, 2003b, 2008).

Doch in der Praxis tun sich die Städte schwer, den stetig gestiegenen Anforderungen auch gerecht zu werden, zumal hierbei in mehrfacher Hinsicht neue Wege beschritten werden müssen (Frehn und Korte 2005; Gertz 2007). Der in Deutschland fehlende bzw. fragmentierte rechtliche Rahmen für eine verbindliche (inter-) kommunale Verkehrsplanung verstärkt dabei die bestehenden Mängel und begünstigt deren Beständigkeit (Koch, Hofmann et al. 2001; SRU 2005). So ist neben der fehlenden Bindungswirkung insbesondere der nicht problemadäquate Raumbezug ein wunder Punkt in der deutschen Stadtverkehrsplanung. Darüber hinaus zeigen sich vielfältige Defizite bei der Koordination von Fachplanungen, der Bürgerbeteiligung und der integrativen Betrachtung von Verkehrsträgern und -arten, bei der Zielorientierung und Implementationssicherung, in der Planungsmethodik selbst, sowie hinsichtlich der Ansätze zur Fortschreibung und Erfolgskontrolle (Monitoring, Evaluation) – Defizite, die auch in anderen Ländern eine maßgebliche Rolle spielen (ECMT 2002). Abgesehen von wenigen guten Beispielen, so scheint es, ist Stadtverkehrsplanung auch in Deutschland immer noch weit davon entfernt, Nachhaltigkeit effektiv zu unterstützen.

3. Rolle der EU und Entwicklung europäischer Leitlinien

Obgleich es sich um ein lokales Politikfeld handelt, welches unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips nicht der direkten Steuerung durch die EU unterliegt, gewinnt diese seit Jahren zunehmend an Einfluss auf die Stadtverkehrsplanung. Dies erscheint gerechtfertigt durch das gemeinschaftliche Interesse an einer nachhaltigen städtischen Entwicklung und die enorme Bedeutung des städtischen Raumes für die Einhaltung europäischer und internationaler Verpflichtungen (Nachhaltigkeitsstrategie, 20/20/20-Ziele1, Kyoto Protokoll).

Insbesondere mit dem sechsten Umweltaktionsplan hat die Europäische Kommission daher Schritte zu einer weiteren Konkretisierung von lokalen Handlungsansätzen unternommen. Wesentliches Instrument sind hierzu die sogenannten „thematischen Strategien“, welche für sieben Themenbereiche den Handlungsbedarf, Lösungsansätze und Schlüsselmaßnahmen aufzeigen und die für eine Umsetzung maßgeblichen Akteure und Schritte benennen. Erarbeitet wurden die thematischen Strategien gemeinsam mit den Mitgliedstaaten und Experten aus Wissenschaft und Praxis.2

Der Bereich Verkehr spielt hier eine zentrale Rolle. Mit der thematischen Strategie für die städtische Umwelt wurde erstmalig das Konzept einer „nachhaltigen Stadtverkehrsplanung“ (Sustainable Urban Transport Planning - SUTP) entwickelt und vorgeschlagen (Wolfram et al. 2004; Europäische Kommission 2005b). Grundgedanke war dabei, unabhängig von der jeweiligen nationalen Situation gemeinsame Qualitätsmerkmale festzulegen, die eine als nachhaltig zu bezeichnende Stadtverkehrsplanung auszeichnen. Durch diesen normativen Ansatz sollten die Mitgliedstaaten und Städte dabei unterstützt werden, die bestehende Praxis zielgerichtet weiter zu entwickeln und zu verbessern. Das ursprüngliche Vorhaben, diese Kriterien für alle Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern durch eine Richtlinie auch verpflichtend zu machen, wurde jedoch im Zuge der Debatte wieder fallen gelassen – auf Druck vieler Mitgliedstaaten. Zu groß war offenbar deren Sorge, eine Richtlinie und daran anschließende staatliche Rahmensetzungen könnten den Planungsaufwand für die ohnehin überlasteten Kommunen unnötig erhöhen. Mit Blick auf bestehende gute Praxisbeispiele erscheinen solche Bedenken jedoch rückblickend eher unbegründet gewesen zu sein.

1 Minderung des CO2 Ausstoßes und des Primärenergieverbrauchs um 20%, sowie eine Steigerung des Anteils erneuerbarer

Energieträger am Gesamtenergieverbrauch auf 20% bis 2020. 2 http://ec.europa.eu/environment/newprg/strategies_en.htm


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Dennoch verfolgt die Europäische Kommission diesen Ansatz seither nicht mehr weiter, sondern beschränkt sich auf eine Beeinflussung durch Konsultation und Information. Ein Leitfaden zu SUTP mit einer umfangreichen Sammlung von Verweisen und guten Beispielen zum Thema wurde veröffentlicht (Europäische Kommission 2007a)3, sowie Pilotprojekte zur Erprobung von SUTP lanciert (BUSTRIP, PILOT). Mit der anschließenden Erarbeitung des Grünbuches „städtischer Verkehr“ wurde zudem die Notwendigkeit einer Umsetzung des SUTP-Konzeptes als grundlegende Voraussetzung für die Effektivität aller Maßnahmen deutlich gemacht (Europäische Kommission 2007b). SUTP wird daher absehbar auch in dem Aktionsplan, der aus dem Grünbuch entwickelt wird, eine zentrale Rolle spielen (Europäisches Parlament 2009). Darüber hinaus ist die Europäische Kommission bemüht, finanzielle Zuwendungen der EU für städtische Verkehrsprojekte in stärkerem Maße als bisher von der Existenz eines nachhaltigen Stadtverkehrsplans abhängig zu machen (z. B. im Rahmen des CIVITAS Programms). Insofern stellt SUTP zunehmend eine, wenn auch informelle, europaweite Referenz für die Qualität von Stadtverkehrsplanung dar. Deutsche Städte und Stadtregionen sind daher gut beraten, sich in ihren Bemühungen auf diesem Politikfeld künftig ebenfalls darauf zu beziehen.

4. Zielsetzung nachhaltiger Stadtverkehrsplanung

Was steht also bei SUTP auf dem Spiel? Im Kern geht es um eine ganzheitliche Betrachtung und Entwicklung des Verkehrssystems in einem Agglomerationsraum, die sich unmittelbar am Konzept der Nachhaltigkeit orientiert. Wesentliche Bezugsgrößen sind hierbei die Bedürfnisse heutiger und zukünftiger Generationen, sowie die Nicht-Substituierbarkeit von Umweltressourcen (SRU 2002).

Dieser ausdrückliche Bezug auf Nachhaltigkeit in der lokalen Verkehrsentwicklung stellt insofern ein Schlüsselmerkmal dar, als daraus konkrete Ziele, Verfahrensweisen und Maßnahmentypen abgeleitet werden. Es geht also um eine schrittweise Operationalisierung des Konzeptes in der Planung, indem Nachhaltigkeit als Ansatz zur Problemlösung verstanden wird - nicht als bloße Deklaration guter Absichten. Grundlage hierfür bildet eine verbindliche Ausrichtung an einer übergeordneten Zielsetzung, anhand derer Wirkungen überprüfbar und auch vergleichbar gemacht werden können. In Anlehnung an die vom Rat der Verkehrsminister aufgestellte Definition eines nachhaltigen Verkehrssystems orientiert sich SUTP daher an folgenden fünf spezifischen Zielen (ECMT 2004):

1. Gewährleistung der Erreichbarkeit für alle Bürger durch ein zugängliches Verkehrssystem – in Übereinstimmung mit allen folgenden Zielsetzungen;

2. Minimierung der negativen Auswirkungen des Verkehrssystems auf Gesundheit und Sicherheit der Bürger, insbesondere der verletzlichsten Gruppen;

3. Minimierung von Luftverschmutzung und Lärmemissionen, Treibhausgasemissionen und Energieverbrauch;

4. Optimierung der Effizienz von Verkehrsströmen und der Kosteneffizienz, unter Berücksichtigung externer sozialer und ökologischer Kosten;

5. Verbesserung der Attraktivität und Qualität der städtischen Umwelt und der Stadtgestaltung insgesamt.

Offensichtlich beinhaltet dieses statische Zielsystem noch vielfältige Konflikte (Goldman und Gorham 2006). Um eine dynamische Perspektive zu ermöglichen und handlungsleitende Wirkung zu entfalten, müssen diese Zielkonflikte daher in einem lokalen Prozess ausgehandelt werden. Genau dies geschieht im Rahmen des hier vorgestellten Ansatzes, indem durch eine ganzheitliche Sicht auf Zeit (kurz-, mittel- und langfristige Planung), Raum (lokal, regional, national, global) und Planungsgegenstand (alle relevanten Akteure, Ebenen, Steuerungsformen, Sektoren, Innovationen, Kosten) eine langfristige Strategie (Zeitraum, Planungshorizont, reflexive Umsetzung) für die

3 Bislang nur in englischer Sprache verfügbar


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Staatliche Rahmensetzung

Planungsprozess

Methodik

Umsetzung gerechter Lösungen erarbeitet wird (vgl. Majer und Reichel 2007, Becker und Rau 2004). Die folgenden Abschnitte sollen verdeutlichen, aus welchen Bestandteilen sich eine idealtypische nachhaltige Stadtverkehrsplanung zusammensetzt.

5. Steuerungsansatz: Rahmensetzungen und Anforderungen

Nachhaltige Stadtverkehrsplanung ist also ein normatives Modell für eine ebenen-übergreifende, zielgerichtete Steuerung der Verkehrsentwicklung in städtischen Agglomerationen. Es besteht aus Handlungsanweisungen für die Akteure, die als verbindlich eingestuft werden, d.h. die eine nachhaltige Stadtverkehrsplanung mindestens befolgen sollte. Darüber hinaus werden auch ergänzende Empfehlungen zur weiteren qualitativen Verbesserung ausgesprochen. Entscheidend für die Effektivität des Modells ist daher, dass alle seine verbindlichen Handlungsanweisungen möglichst vollständig umgesetzt werden, da vielfältige wechselseitige Abhängigkeiten bestehen, und nur so Synergien tatsächlich genutzt werden können. Kommen lediglich ausgewählte Bestandteile zur Anwendung, so bedeutet dies eine substanzielle Schwächung der Planungen und kann ggf. deren Wirkung sogar grundlegend in Frage stellen.

Das Modell umfasst sowohl Rahmensetzungen durch den Staat, als auch eine Reihe von Anforderungen an den lokalen Planungsprozess und die Planungsmethodik selbst. Diese Bestandteile greifen dabei ineinander: Staatliche Rahmensetzungen regeln die Verbindlichkeit der Planung und Zuständigkeiten, definieren Inhalte und Qualitätsstandards und schaffen Anreize. Anforderungen an den Planungsprozess gehen auf die Akteurskonstellation und institutionelle Struktur in der Agglomeration ein, verlangen eine partizipative und integrierte Herangehensweise, sowie die Wahrung grundlegender Gerechtigkeitsprinzipien und die Entwicklung lokaler Kompetenzen. Anforderungen an die Methodik schließlich legen fest, welche planerischen Schritte für die Erarbeitung, Umsetzung und Weiterentwicklung eines zielorientierten Maßnahmenprogramms notwendig sind. Damit wird deutlich, dass für eine erfolgreiche nachhaltige Stadtverkehrsplanung die (verkehrs-) planerisch fundierte Bearbeitung – vom Aufstellungsbeschluss bis zur Implementation – eingebettet sein muss in einen strategischen und operativen Rahmen auf stadtregionaler und nationaler Ebene (Abb.1). SUTP ist somit insgesamt auch als ein Synonym für einen bestimmten Mehr-Ebenen Steuerungsansatz lokaler Verkehrsentwicklung zu verstehen.

Abbildung 1: Steuerungsansatz für SUTP

Zur Übersicht finden sich alle verbindlichen und empfohlenen Bestandteile nachhaltiger Stadtverkehrsplanung in folgender Tabelle zusammengestellt (Tab. 1). Sie kann als Prüfraster dienen, um sowohl den staatlichen Steuerungsansatz insgesamt, als auch die lokale Herangehensweise und Methodik in einer bestimmten Region kritisch zu hinterfragen und ggf. weiterzuentwickeln. Die Reihenfolge in der Tabelle entspricht dabei nicht notwendigerweise einer zeitlichen Abfolge, da viele Aufgaben parallel oder zyklisch verlaufen können, wie weiter unten noch dargestellt wird.


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Tabelle 1: Nachhaltige Stadtverkehrsplanung – verbindliche und empfohlene Bestandteile

Nr. Beschreibung verbindlich empfohlen

5.1 Zeitrahmen und Ablauf

Verknüpfung kurz-, mittel- und langfristiger Planungen Orientierung an langfristigem lokalem Leitbild (20-30 Jahre); Maßnahmenplanung für 5-10 Jahre; Evaluation und Anpassung alle 1-2 Jahre

Ja -

5.2 Staatliche Rahmensetzungen

5.2.1 Aufstellungspflicht Staat regelt die Pflicht zur Planaufstellung für städtische Agglomerationen mit über 100.000 Einwohnern (Abgrenzung orientiert sich an Kriterien der Dichte und Zentralität)

Ja auch für Agglomerationen unter 100.000 Ew.

5.2.2 Zuständigkeit für nachhaltige Stadtverkehrsplanung Staat regelt die Schaffung einer Zuständigkeit für nachhaltige Stadtverkehrsplanung in Übereinkunft mit den Gebietskörperschaften und Aufgabenträgern – basierend auf verkehrlicher Verflechtung (Funktionsraum) und bestehenden Institutionen

Ja geeignete Kooperations-formen nach Entwicklungsstufen

5.2.3 Planungsgegenstand Gegenstand nachhaltiger Stadtverkehrsplanung wird durch Staat festgelegt als: Bewegung von Personen und Gütern im Raum, sowie deren Bedingungen, Durchführung , Management und Auswirkungen, einschließlich der Betrachtung von öffentlichem und privatem, fließendem und ruhendem, motorisiertem und nicht-motorisiertem Verkehr

Ja -

5.2.4 Plankoordination und Politikintegration Staat regelt frühzeitige Abstimmung mit allen relevanten Fachplanungen – insbesondere der Flächennutzungsplanung, aber auch hinsichtlich Luftqualität, Lärm, Bildung, Gesundheit, Wirtschaftsförderung, Tourismus, etc. - sowie übergeordneten Planungen (Region, Land, Bund)

Ja schrittweise Ausweitung und Formalisierung der Integration über den gesamten Planungsverlauf

5.2.5 Voraussetzung für staatliche Zuwendungen Staat macht die Bewilligung von Zuwendungen abhängig von der Prüfung und Genehmigung der Planung durch eine übergeordnete Behörde nach festgelegten Qualitätskriterien (s. Anforderungen unter 5.3 und 5.4)

- Ja

5.3 Prinzipien: Anforderungen an den Planungsprozess

5.3.1 Formalisierung der lokalen Verantwortlichkeiten und des Planungsraumes Entsprechend der staatlichen Regelung, jedoch lokal-spezifisch durch die beteiligten Akteure selbst; Abgrenzung des Planungsraumes orientiert sich an verkehrlicher Verflechtung

Ja -

5.3.2 Einordnung in ein lokales Leitbild Einbettung der Planung in ein existierendes oder neu zu entwickelndes sektorübergreifendes Leitbild für die nachhaltige Entwicklung der Agglomeration; Zeithorizont: 20-30 Jahre (z. B. Lokale Agenda 21)

- Ja

5.3.3 Beteiligung von Bürgern Nutzung geeigneter Methoden und Medien zur Sicherung einer ausgewogenen Beteiligung und Gewährleistung von Transparenz über den gesamten Planungsverlauf und die anschließende Umsetzung

Ja -

5.3.4 Einbindung von Akteuren Identifikation aller relevanten Akteure, ihrer Positionen und Einflussmöglichkeiten (Betroffene und Handelnde); Nutzung geeigneter Methoden und Medien zur Beteiligung – über den gesamten Planungsverlauf

Ja -

5.3.5 Gleichstellung und Gerechtigkeit Angemessene Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen (Geschlecht, Alter, ethnische Zugehörigkeit, physische Mobilität, etc.) hinsichtlich Entscheidungsgremien, Konsultation, Beschäftigung, Fortbildung, Maßnahmenentwicklung und Monitoring;

Ja -

5.3.6 Auf- und Ausbau kommunalen Know-hows Evaluation der vorhandenen Expertise und gezielte Weiterentwicklung komplementärer Schlüsselkompetenzen

- Ja


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Nr. Beschreibung verbindlich empfohlen

5.4 Methodik: Anforderungen an die Planungsschritte

5.4.1 Statusanalyse und Szenarienentwicklung

Inventarisierung und Evaluation bestehender Pläne und Strategien - Ja

Schaffung einer umfassenden quantitativen Datengrundlage zum aktuellen Status der Mobilitäts- und Verkehrsentwicklung in der Region (Basis-Szenario)

Ja -

Entwicklung alternativer Szenarien auf der Grundlage konsistenter Annahmen für unterschiedliche Politiken und Maßnahmenbündel

Ja -

5.4.2 Zieldiskussion und -festlegung

Entwicklung einer gemeinsamen, langfristigen Vision für die Verkehrsentwicklung in der gesamten Agglomeration (Zeithorizont: 20-30 Jahre)

Ja -

Übergeordnete Zielsetzung der Planung ist eine nachhaltige Verkehrsentwicklung in der gesamten Agglomeration (z. B. entsprechend der Definition des European Council of Transport Ministers – ECMT 2004)

Ja ausdrückliche Zielsetzung der Entkoppelung von Wirtschafts- und Verkehrswachstum

Lokale Detaillierung der übergeordneten Zielsetzung durch Festlegung konkreter Ziele in mindestens fünf Bereichen (Erreichbarkeit, Wirkung auf den Menschen, Umweltauswirkungen, Kosten, Gestaltung); Auswahl messbarer Indikatoren zur Darstellung und Überprüfung der Entwicklung

Ja -

Vereinbarung von realistischen kurz-, mittel- und langfristigen Zielwerten je Indikator, sowie von Korridoren zur Zielerreichung

Ja Unterscheidung zwischen Zielwerten von hoher öffentlicher Relevanz / für die technische Planung

5.4.3 Ableitung von Maßnahmen Entwicklung von problemorientierten Maßnahmen (-bündeln) aus mindestens drei Bereichen (Verkehrsvermeidung, Verkehrsverlagerung, verträgliche Gestaltung) bei voller Integration mit anderen Fachplanungen, insbes. der Flächennutzungsplanung; Überprüfung der Maßnahmen auf effiziente Erreichung der Zielwerte mit gegebenen Mitteln in der vorgesehenen Zeit

Ja Liste ausgewählter Schlüsselmaßnah-men

5.4.4 Umsetzungs- und Budgetplanung

Analyse von Finanzierungsoptionen und Budgetplanung für den gesamten Umsetzungszeitraum (5-10 Jahre); Regelung der Zuweisung von Budgets unter den beteiligten Akteuren

Ja -

Detaillierte Beschreibung aller Maßnahmen, sowie Prioritätensetzung und Begründung; Festlegung eines Maßnahmenprogramms unter Angabe der Finanzierungsquellen

Ja -

5.4.5 Regelung der Verantwortlichkeiten für die Umsetzung

Transparente Festlegung der Verantwortlichkeiten für die Steuerung insgesamt und je Maßnahme (Kosten, Management, Ausführung)

Ja -

Festlegung von Verfahren und Verantwortlichkeiten für das Monitoring und die Evaluation, einschließlich regelmäßiger öffentlicher Berichterstattung

Ja -

5.4.6 Monitoring und Evaluation

Evaluation des Planungsprozesses (begleitend und nach Abschluss) Ja -

Laufende Beobachtung der Verkehrsentwicklung (anhand von Indikatoren) Ja -

Ex-ante Evaluation des Maßnahmenprogramms (einschließlich SUP) unter Berücksichtigung sektorübergreifender Kosten und Nutzen a) des Planungsprozesses und b) der Maßnahmen

Ja

Ex-post Evaluation des Maßnahmenprogramms und der Zielerreichung alle 1-2 Jahre

Ja -

5.4.7 Politische Beschlussfassung und Fortschreibung Verabschiedung des Maßnahmenprogramms durch die gewählten Vertretungen in den für nachhaltige Stadtverkehrsplanung zuständigen Gebietskörperschaften (siehe Nr.2)

Ja -

Fortschreibung auf der Grundlage der Evaluationsergebnisse alle 1-2 Jahre durch Verabschiedung eines aktualisierten Maßnahmenprogramms

Ja -


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5.1 Zeitrahmen und Ablauf

Zeit spielt für SUTP eine zentrale Rolle, und zwar nicht nur hinsichtlich des Verfahrens, sondern auch und vor allem bezüglich der Inhalte. Um kurz-, mittel- und langfristige Perspektiven in der Planung zu berücksichtigen, müssen diese nachvollziehbar miteinander verknüpft werden. SUTP orientiert sich daher insgesamt an einem übergeordneten lokalen Leitbild, welches die gewünschte Entwicklung der nächsten 20-30 Jahre vorzeichnet. Das im Hinblick darauf entwickelte Maßnahmenprogramm fasst dagegen einen Umsetzungszeitraum von 5-10 Jahren ins Auge, um so überschaubare und handhabbare Projekte abgrenzen zu können. Schließlich ist das Maßnahmenprogramm wiederum alle 1-2 Jahre zu evaluieren, so dass in der Fortschreibung den bereits erzielten Effekten und aktuellen Entwicklungen Rechnung getragen werden kann. Damit lässt sich eine laufende Ausrichtung und Anpassung der Maßnahmen an langfristige Ziele erreichen.

Der zeitliche Ablauf des Planungsprozesses ist in hohem Maße von den lokalen Voraussetzungen abhängig (Erfahrungen, Institutionen, Ressourcen). Um die Anforderungen an den Planungsprozess zu erfüllen, ist bei erstmaliger Durchführung ein Vorlauf von 2-3 Jahren realistisch. Dieser Zeitbedarf reduziert sich jedoch erheblich, wenn die erforderlichen Strukturen und Verfahren erst etabliert worden sind. Für die darauf aufbauende Entwicklung des Maßnahmenprogramms (vom Aufstellungsbeschluss bis zur Verabschiedung) sind insgesamt 3-5 Jahre zu veranschlagen. Hier sind es insbesondere die Datengrundlagen und Methoden, die ggf. einen anfänglich erhöhten Zeitbedarf mit sich bringen. Auch dabei gilt, dass mit zunehmender Routine der zeitliche Aufwand bei Fortschreibungen geringer ausfällt. Die nachstehende Grafik verdeutlicht die verschiedenen zeitlichen Perspektiven und den Ablauf des Planungsprozesses (Abb. 1).

Abbildung 2: Zeitrahmen und Ablauf nachhaltiger Stadtverkehrsplanung


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5.2 Staatliche Rahmensetzungen

Wenngleich es sich um eine lokale Aufgabe handelt, die entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip auch einer lokalen Lösung bedarf, ist Stadtverkehrsplanung in starkem Maße abhängig von nationalstaatlichen Rahmensetzungen. Je nach Ausgestaltung können diese mehr oder weniger förderlich für eine nachhaltige Stadtverkehrsplanung sein, gelegentlich sogar kontraproduktiv (vgl. Koch et al. 2001; Holz-Rau et al. 2004;). Wesentliche Aspekte, die im Sinne des hier vorgestellten Modells einer staatlichen Regelung bedürfen, sind dabei die grundsätzliche Verpflichtung zur Aufstellung integrierter verkehrlicher Maßnahmenprogramme für Agglomerationsräume, sowie die damit verbundenen Zuständigkeiten. Ebenso ist es sinnvoll, durch die Abgrenzung des Planungsgegenstandes und durch Anforderungen an die Koordination zwischen Planungen (Sektor- und Ebenen-übergreifend) Qualitätsstandards der Politikintegration zu setzen. Darüber hinaus sollten staatliche Zuschüsse genutzt werden, um gezielte Anreize zu geben.

Dennoch handelt es sich bei der staatlichen Regelung dieser Punkte nicht um eine notwendige Voraussetzung: Gute Praxisbeispiele aus Staaten ohne entsprechende Regelungen belegen, dass lokale Akteure durchaus auch „subsidiär“ im Sinne einer nachhaltigen Stadtverkehrsplanung agieren können und die geforderten Qualitätsstandards einhalten. Solche Ausnahmen können allerdings weder als Beleg dafür angesehen werden, dass es keiner staatlichen Steuerung bedarf, noch als Garantie für eine Verbreitung der guten Ansätze. Vor dem Hintergrund der drängenden Probleme (s. o.) scheint es vielmehr angezeigt, umgehend alle Potenziale zur Verbesserung von Legitimation, Effizienz und Effektivität der Stadtverkehrsplanung im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu nutzen.

5.2.1 Aufstellungspflicht

In großen städtischen Agglomerationen konzentrieren sich sowohl Ursachen als auch Wirkungen verkehrsbezogener Problemlagen. Wie im Falle der Luftreinhalteplanung empfiehlt es sich daher, gerade hier anzusetzen und die betroffenen Städte und Gemeinden zum Handeln zu bewegen. Der Staat sollte daher festlegen, dass insbesondere für Agglomerationen mit über 100.000 Einwohnern integrierte Maßnahmenprogramme für eine nachhaltige Verkehrsentwicklung aufzustellen sind. Kleineren Agglomerationsräumen wäre eine entsprechende Herangehensweise zumindest zu empfehlen. Die grundsätzliche Verpflichtung sollte sich dabei zunächst an Kriterien der Dichte und Zentralität orientieren (z. B. in Deutschland für Agglomerationsräume und verstädterte Räume entsprechend BBR Gebietstypen 1-4).

5.2.2 Zuständigkeit für nachhaltige Stadtverkehrsplanung

In Absprache mit den Gebietskörperschaften und Aufgabenträgern ist durch den Staat ebenfalls zu regeln, welche Zuständigkeit für eine neu zu konzipierende nachhaltige Stadtverkehrsplanung geschaffen werden soll – und zwar auf der Grundlage der bestehenden Institutionen (Bezirk, Kreis, Stadt, Kommune, Regionalverband, Planungsverband, Metropolregion, Zweckverband, Verkehrsverbund, etc.). Um lokal unterschiedliche Lösungen zu ermöglichen, sollten daher verbindliche Kriterien zur Abwägung festgelegt werden – z. B. Ausdehnung der verkehrlichen Verflechtung, verkehrsträgerübergreifende Kompetenz und Integration mit räumlicher Planung – ergänzt durch Empfehlungen für geeignete Kooperationsformen. Die konkrete Ausgestaltung der Zuständigkeit bliebe damit in der Verantwortung der lokalen Akteure und müsste in einem multi-lateralen Prozess ausgehandelt werden. Somit ließen sich lokal-spezifische Lösungen auch schrittweise entwickeln, beispielsweise vom informellen interkommunalen Arbeitskreis bis zur Gründung eines Kommunalverbandes mit umfangreicher planerischer Kompetenz.

5.2.3 Planungsgegenstand

Mit der Verbindlichkeit der Planaufstellung ist auch klar zu regeln, worauf sich nachhaltige Stadtverkehrsplanung beziehen soll. Eine Ausgrenzung einzelner Verkehrsträger bzw. Reduktion auf


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Fragen der Netz- und Infrastrukturplanung und des Verkehrsmanagements sollte dabei ebenso vermieden werden, wie das Verständnis von Verkehrsplanung als reiner „Fachplanung“. Um den integrativen Charakter zu stärken, müsste der Staat daher festlegen, dass nachhaltige Stadtverkehrsplanung grundsätzlich die Bewegung von Personen und Gütern im Raum behandelt, sowie deren Bedingungen, Durchführung, Management und Auswirkungen. Dies schließt die Betrachtung aller Arten und Formen von Verkehr mit ein, d.h. öffentlich und privat, fließend und ruhend, motorisiert und nicht-motorisiert. Für den Ansatz nachhaltiger Stadtverkehrsplanung gilt diese Definition natürlich auch dann, wenn keine entsprechende staatliche Regelung besteht.

5.2.4 Plankoordination und Politikintegration

Das damit zugrunde gelegte Verständnis von Verkehr als einer abhängigen Variablen mit vielfältigen Wechselwirkungen unterstreicht die Notwendigkeit einer weitreichenden Koordination von Maßnahmen, und zwar sowohl zwischen Fachplanungen (horizontal) als auch zwischen Planungsebenen (vertikal). Interdependenzen zwischen Verkehr und anderen Politikfeldern sind jedem Planer bewusst. In der Praxis spiegelt sich der Anspruch an eine echte Integration jedoch häufig schon in der Festlegung der verantwortlichen Organisationseinheit und deren Einbindung in die Verwaltungsstruktur insgesamt (z. B. Abteilung im Tiefbauamt oder Stabsstelle im Amt für Stadtentwicklung). Oft sind die Zuständigkeiten sogar für Teilbereiche des Verkehrssystems selbst getrennt (z. B. Fußwege, Parkraum, Straßenbau).

Entsprechend besteht auch hinsichtlich der planerischen Instrumente erheblicher Integrationsbedarf. Regionalverkehrspläne, kommunale Verkehrsentwicklungspläne (VEP) oder vergleichbare Ansätze (Masterplan, Generalverkehrsplan, o.ä.), Nahverkehrspläne (NVP), sowie verkehrliche Teilkonzepte (z. B. Radverkehrspläne, Güterverkehrskonzepte, Parkraummanagement) sollten eng aufeinander abgestimmt werden. Daneben gibt es jedoch ein breites Spektrum an weiteren Instrumenten, die ebenfalls auf unterschiedliche Weise die Stadtverkehrsentwicklung beeinflussen: Pläne übergeordneter Behörden (z. B. Regionalplan, Gebietsentwicklungsplan), kommunale Bauleitplanung (Flächennutzungspläne und Bebauungspläne), Luftreinhaltepläne und Lärmaktionspläne, die damit teilweise verbundene strategische Umweltprüfung (SUP), sowie weitere Fachplanungen (Bildung, Gesundheit, Wirtschaftsförderung, Tourismus, etc.). Der Mindestumfang an frühzeitiger Abstimmung und ggf. integrierter Bearbeitung sollte daher durch eine staatliche Regelung festgesetzt werden, ergänzt durch weitergehende Empfehlungen für „fortgeschrittene“ Agglomerationen. Nachhaltige Stadtverkehrsplanung versteht sich insofern auch als ein Mediator, der die verschiedenen verkehrsrelevanten Planungen zueinander in Beziehung setzt und instrumentell verknüpft.

5.2.5 Voraussetzung für staatliche Zuwendungen

Ein maßgeblicher Hebel zur Umsetzung der eingeforderten Qualität in der Stadtverkehrsplanung stellt die Bewilligung von staatlichen Zuwendungen für verkehrsrelevante Projekte dar. Die Vergabe sollte grundsätzlich davon abhängig gemacht werden, inwieweit die Voraussetzungen für eine nachhaltige Verwendung der Mittel (z. B. GVFG, Städtebauförderung) durch eine entsprechende Planung geschaffen worden sind. Indem im Rahmen dieses Steuerungsansatzes die Mindestanforderungen hierfür definiert werden, können Prüf- oder Genehmigungsverfahren z. B. durch eine übergeordnete Behörde erfolgen. Damit würde für die lokalen Akteure ein starker finanzieller Anreiz geschaffen werden, auch die unter 5.3 und 5.4 aufgeführten Qualitätskriterien möglichst vollständig zu erfüllen. Zugleich wäre der Staat gefordert, einen entsprechend ausführlichen Leitfaden für nachhaltige Stadtverkehrsplanung zu erstellen, der als gemeinsame Referenz dienen kann.

5.3 Prinzipien: Anforderungen an den Planungsprozess

Um den (staatlich gesetzten) Rahmen nachhaltiger Stadtverkehrsplanung sinngemäß ausfüllen zu können, müssen auf lokaler Ebene in den meisten Fällen neue Wege beschritten werden. Dabei fällt der Blick in erster Linie auf die Rolle der Akteure in einer Stadtregion und ihre Interaktionsformen im


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Planungsprozess. Aber auch die ausdrückliche Orientierung an einem gemeinsamen Leitbild und Grundwerten, sowie der reflexive Charakter der Planungen sind Prinzipien, die es konsequenter als bisher umzusetzen gilt. Die damit verbundenen Aufgaben beginnen lange vor der eigentlichen Entwicklung eines Maßnahmenprogramms und sollten sich im Zuge des Planungsprozesses verstetigen (siehe auch 5.1). Sie schaffen jedoch die notwendigen Voraussetzungen für dessen Wirksamkeit und bedürfen daher einer gründlichen Vorbereitung und kontinuierlichen Bearbeitung im Sinne eines prozessbezogenen Qualitätsmanagements (vgl. FGSV 2007).

5.3.1 Formalisierung der lokalen Verantwortlichkeiten und des Planungsraumes

Die Abgrenzung des jeweiligen Planungsraumes für nachhaltige Stadtverkehrsplanung sollte durch die Akteure selbst und insbesondere problemorientiert erfolgen. Dabei sind einerseits die vorherrschenden Mobilitätsmuster, funktionalen Verflechtungen (Berufspendler, Freizeit, Produktion) und Umweltwirkungen zu berücksichtigen. Andererseits muss ein pragmatischer Abgleich mit dem räumlichen Zuschnitt der bestehenden Gebietskörperschaften und Planungsträger erfolgen. Beides fällt nur in den seltensten Fällen räumlich zusammen.

Im Rahmen der staatlichen Regelung der Zuständigkeit ist dann für den gewählten Planungsraum eine geeignete Trägerschaft zu bestimmen, die den Planungsprozess steuern und koordinieren kann. Diese Entscheidung sollte einvernehmlich getroffen und möglichst politisch legitimiert werden (Aufstellungsbeschluss aller beteiligten Kommunen und Kreise), um dem jeweiligen Träger den notwendigen Handlungsspielraum zu verschaffen.

In Deutschland ist dies immer noch ein wesentliches Defizit vieler Verkehrsentwicklungspläne (Gertz 2007). Auch wenn v. a. in größeren Ballungsräumen zunehmend auch eine interkommunale Abstimmung stattfindet, bleibt diese überwiegend informell und damit letztlich auch unverbindlich (Gertz und Polzin 2008).

5.3.2 Einordnung in ein lokales Leitbild

Explizite Grundlage einer nachhaltigen Stadtverkehrsplanung sollte ein sektorübergreifendes lokales Leitbild sein (z. B. Lokale Agenda 21). Entscheidend ist dabei, dass dieses Leitbild unzweifelhaft legitimiert ist (kollektive Erarbeitung unter Beteiligung von Bürgern und Akteuren) und eine längerfristige Vision für die Entwicklung der gesamten Agglomeration bietet (ca. 20-30 Jahre). Verkehr und Mobilität sollten darin integriert mit den Bereichen soziale Gerechtigkeit, Umwelt, wirtschaftliche Entwicklung, Gesundheit, Bildung und Stadtgestaltung betrachtet werden. In vielen Städten und Regionen gibt es bereits entsprechende Leitbilder. Andernfalls könnte die Verkehrsplanung hier den Anstoß geben, ein solches neu zu entwickeln.

5.3.3 Beteiligung von Bürgern

Qualität und Legitimität der Entscheidungen über die zukünftige Verkehrsentwicklung können nur durch eine angemessene Bürgerbeteiligung gesichert werden. Die pflichtgemäße öffentliche Auslegung der Ansätze unter Einbeziehung einiger weniger Bürger („professional citizens“) durch gelegentliche öffentliche Diskussionsveranstaltungen zeichnet ein unvollständiges Bild und ändert wenig. Politik und Verwaltung sollten daher eine breite, aber zielgerichtete Auseinandersetzung mit Bürgerinteressen anstreben. Dafür steht eine Vielzahl traditioneller aber auch neuerer Ansätze zur Verfügung, die hohe Transparenz und demokratische Prozesse gewährleisten können (Planungszelle, Zukunftswerkstatt, Zukunftskonferenz, uvm.). Diese Formen der Auseinandersetzung und Konsensfindung sind zwingend erforderlich, wenn zukünftig auch einschneidende Maßnahmen zur Umsetzung kommen sollen (z. B. Nutzerfinanzierung).

Hierbei kann es hilfreich sein, auf professionelle Moderatoren mit ausreichender Sachkenntnis und Erfahrung zurückzugreifen, da eine schlecht geplante und durchgeführte Bürgerbeteiligung erhebliche Risiken birgt (z. B. schlechte Presse). In der deutschen Praxis sind in dieser Hinsicht bereits deutliche Verbesserungen zu verzeichnen (Gertz und Polzin 2008). Allerdings ist dabei zu beachten,


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dass Bürgerbeteiligung nicht auf bestimmte Phasen beschränkt bleiben sollte, sondern vielmehr eine durchgängige Anforderung an alle Planungsschritte darstellt (siehe 5.3).

5.3.4 Einbindung von Akteuren

Bestimmte lokale Akteure, insbesondere Träger öffentlicher Belange (TöB), werden üblicherweise zu kommunalen Planungen angehört (Anforderung nach §4 BauGB). Der Kreis der Akteure, die eine nachhaltige Stadtverkehrsplanung mitgestalten sollten, ist jedoch um ein Vielfaches größer. Um diese Akteure zu identifizieren und entsprechend ihrer Rolle einbinden zu können, bedarf es daher zunächst einer systematischen Analyse (Bohnet et al. 2005). Dabei ist insbesondere herauszuarbeiten, welche Betroffenheit in Bezug auf die Verkehrsentwicklung besteht, sowie welche Interessen und Ressourcen (Befugnis, Kompetenz, Personal, Mittel) die Akteure haben. Bereiche wie Bildung, Gesundheit oder Tourismus geraten so ins Blickfeld der Stadtverkehrsplanung und erweitern deren Handlungsrahmen. Darauf basierend können dann gezielt Strategien und Methoden dafür entwickelt werden, wann und wie die Einbindung der verschiedenen Akteursgruppen stattfinden soll. Regelmäßige Kommunikation, Konsultation und gemeinsame Entscheidungsfindung sind – wie bei der Bürgerbeteiligung – in allen Phasen des Planungsprozesses erforderlich.

5.3.5 Gleichstellung und Gerechtigkeit

Als zentrale Prinzipien nachhaltiger Entwicklung stellen Gleichstellung und Gerechtigkeit auch spezifische Anforderungen an die Stadtverkehrsplanung. Dabei geht es im Kern um eine angemessene Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen (nach Geschlecht, Alter, ethnischer Zugehörigkeit, physischer Mobilität, etc.) an Mobilitätsangeboten und am gesellschaftlichen Leben. Diese Prinzipien sind daher sowohl hinsichtlich der Entscheidungsfindung und Konsultation, als auch bei Beschäftigung und Fortbildung innerhalb der beteiligten Organisationen anzuwenden (z. B. Planer in der Verwaltung, Fahrer im ÖPNV). Letztlich gilt es, Gleichstellung und Gerechtigkeit in die Entwicklung von Maßnahmen zu integrieren, und damit auch die notwendigen Voraussetzungen für eine entsprechende Überprüfung der Wirkungen zu schaffen (z. B. differenzierte Datenerhebung).

5.3.6 Auf- und Ausbau kommunalen Know-hows

Nachhaltige Stadtverkehrsplanung ist nicht zuletzt auch ein Lernprozess für alle beteiligten Akteure. Dieser Prozess erfordert sowohl Reflexivität, um den lokal gewählten Ansatz gemeinsam weiterentwickeln und ggf. Korrekturen vornehmen zu können, als auch eine breit gefächerte Expertise über Fachgrenzen hinweg. Für beides müssen ausreichende Ressourcen verfügbar gemacht werden – eine Notwendigkeit, die in der Praxis jedoch vielfach übersehen bzw. von anderen Prioritäten verdrängt wird.

Daher sollte in Personalpolitik und Organisationsentwicklung verstärkt darauf geachtet werden, dass das Profil der Verwaltung an die sich wandelnden Anforderungen angepasst wird, was nicht notwendigerweise auch höhere Ausgaben impliziert. Spezifische Kompetenz für Management, Prozess- und Kommunikationsgestaltung sowie für informationstechnische Grundlagen in einem stadtregionalen Kontext (Daten, Systeme, Applikationen) gewinnen an Bedeutung gegenüber klassischen ingenieurtechnischen Aufgaben. Es geht also um den gezielten Ausbau von komplementären Fähigkeiten (auch mit Blick auf andere Akteure), sowie die Verstetigung organisatorischer Lernprozesse.

Bereits zu Beginn des Planungsprozesses sollte daher ein „Kompetenz-Management-Plan“ erstellt werden, der vorzeichnet, welche Fähigkeiten zu welchem Zeitpunkt des Prozesses benötigt werden, wie sie verfügbar gemacht werden können (z. B. Weiterbildung, lokale Kooperationspartner), und wie aus Fortschritten und Fehltritten gelernt werden kann.


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5.4 Methodik: Anforderungen an die Planungsschritte

In diesem Abschnitt werden die Planungsschritte zur Entwicklung und Umsetzung eines integrierten Maßnahmenprogramms skizziert, die den methodischen Kern nachhaltiger Stadtverkehrsplanung bilden. Sie stellen eher eine logische als eine sequenzielle Struktur dar, weil die einzelnen Aktivitäten durchaus parallel oder zyklisch verlaufen können. Ausgangspunkt ist dabei der Aufstellungsbeschluss durch alle beteiligten Kommunen und Kreise – siehe 5.3.1). Auf dieser Ebene bestehen offensichtliche Entsprechungen zu anderen Leitlinien der Stadtverkehrsplanung, was auf eine Konsolidierung des Verständnisses von guter methodischer Praxis hindeutet (vgl. FGSV 2001; Kelly, Grosvenor und Jones 2004; May et al. 2005). Die folgende Abbildung verdeutlicht die Beziehungen zwischen den einzelnen Planungsschritten (Abb. 2).

Abbildung 3: Planungsschritte zur Entwicklung und Umsetzung des Maßnahmenprogramms

5.4.1 Statusanalyse und Szenarienentwicklung

Dieser Planungsschritt kann in zwei notwendige Aufgaben unterteilt werden, die jeweils mit der Zieldiskussion und Maßnahmenentwicklung rückzukoppeln sind:

1) Ermittlung des aktuellen Status: Als Grundlage der Planung ist es unabdingbar, die jeweilige Ausgangssituation genau zu kennen und mit möglichst aktuellen Zahlen zu beschreiben. In vielen Kommunen besteht jedoch keine ausreichende Datengrundlage für eine integrierte und prognostische Planung (Ahrens et al. 2008). In interkommunaler Perspektive ergeben sich noch größere Defizite. Hier ist es wichtig, existierende Daten zur Verkehrsentwicklung in der Stadtregion zusammenzutragen, die Qualität zu sichten, eventuelle Lücken zu füllen, und eine an den Zielsetzungen orientierte Problemanalyse durchzuführen. Anhand dieser Analyse kann der durch Maßnahmen erzielte Fortschritt gemessen werden.

2) Entwicklung alternativer Szenarien: Szenarien sind ein wichtiger Beitrag zur Bewertung von Problemen und Lösungen und zur öffentlichen Diskussion mit Bürgern und anderen Akteuren. Um die mögliche Wirkung von Maßnahmen (-bündeln) abzuschätzen und Wechselwirkungen zu erkennen –


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auch über den Verkehrsbereich hinaus – ist es erforderlich, verschiedene Szenariotypen zu entwickeln:

- Basis-Szenario (Nullvariante): Beschreibt die weitere Entwicklung, wenn gar keine Maßnahmen ergriffen würden;

- Fortschreibungs-Szenario („business-as-usual“): Stellt die weitere Entwicklung dar, wenn alle zurzeit bereits vorgesehenen Pläne und Maßnahmen umgesetzt werden;

- Alternative Szenarien: Beschreiben unterschiedliche Entwicklungen, die ein Resultat neu definierter Maßnahmenbündel sind. Dabei sind für jedes Szenario konsistente Annahmen über die jeweiligen Voraussetzungen zu treffen (z. B. verfügbares Budget, Kooperationen).

Als Grundlage für Statusanalyse und Szenarienentwicklung ist es daher empfehlenswert, eine umfassende Inventarisierung bestehender Pläne und Strategien vorzunehmen. Hierbei sind insbesondere die Verflechtungen zwischen der Entwicklung des Verkehrs und anderen Politikfeldern herauszuarbeiten (Stadtentwicklung, Umwelt, Soziales, Wirtschaft, etc.). Die Inventarisierung sollte sowohl Pläne auf Landes- und regionaler Ebene (z. B. LEP, Regionalverkehrsplan, NVP), Pläne auf kommunaler Ebene (z. B. FNP, VEP, Lärmminderungsplan, Luftreinhalteplan) als auch Pläne für Teilbereiche der Kommune (z. B. Bebauungspläne) berücksichtigen (vgl. Gerlach et al. 2006).

5.4.2 Zieldiskussion und -festlegung

Dieser Schritt setzt sich aus vier Stufen zusammen, in denen die Zielsetzung nach und nach detailliert und auf die lokalen Bedürfnisse zugeschnitten wird:

1) Nachhaltige Verkehrsentwicklung als übergeordnete Zielsetzung: Für die Planungen ist explizit Bezug auf eine umfassende Definition nachhaltiger Verkehrsentwicklung zu nehmen (z. B. entsprechend ECMT 2004 – siehe 4.). Damit sollen alle Dimensionen und Wechselwirkungen der Verkehrsentwicklung in der gesamten Agglomeration angesprochen werden, die das zu erarbeitende Maßnahmenprogramm behandeln muss.

2) Entwicklung einer gemeinsamen, langfristigen Vision: In einem offenen Diskussionsprozess unter Beteiligung von Bürgern, TöB, Interessengruppen und Verwaltungen sollen Antworten auf die Frage gefunden werden: Welche Erreichbarkeit und Mobilität wollen wir (und sollen folgende Generationen) in unserer Region zukünftig haben (Zeithorizont: 20-30 Jahre)?

3) Festlegung von lokalen Zielen und Indikatoren: Eine Präzisierung der übergeordneten Zielsetzung und der Vision sollte zusammen mit allen Akteuren für mindestens fünf Teilbereiche erfolgen: Erreichbarkeit, Wirkung auf den Menschen, Umweltauswirkungen, Kosten, Gestaltung. Dabei sollte genau definiert werden, was durch die zu beschließenden Maßnahmen erreicht (d.h. „verbessert“, „reduziert“, „nicht verändert“) werden soll. Zur Darstellung und Überprüfung der Entwicklung ist es ferner notwendig, Indikatoren festzulegen. Diese quantitativen Messgrößen sollten repräsentativ, leicht verständlich und nicht zu zahlreich sein. Dabei kann auf verschiedene bestehende Indikatorensets zurückgegriffen werden, um dann ggf. lokal spezifische Anpassungen oder Ergänzungen vornehmen zu können.4

4) Vereinbarung von Zielwerten: In der letzten Stufe geht es um eine Einigung auf realistische Zielwerte für jeden Indikator. Damit verbunden sind auch die Fragen zu klären, in welchem Zeitraum diese Werte zu erreichen sind (kurz-, mittel- und langfristig), und welche Prioritäten für die einzelnen Zielwerte untereinander gelten sollen. Idealerweise werden dabei Entwicklungskorridore zwischen dem „Jetzt“ und dem angestrebten Endzustand abgesteckt, um so Wirkungszusammenhänge abbilden zu können und eine flexiblere Umsetzung zu ermöglichen (kein linearer Verlauf).

4 Siehe Annex


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5.4.3 Ableitung von Maßnahmen

Mit diesem Schritt werden problemorientierte Einzelmaßnahmen und Maßnahmenbündel entworfen, die eine möglichst effiziente Zielerreichung mit den gegebenen Mitteln in der vorgesehenen Zeit ermöglichen. Dabei ist eine volle Integration mit anderen Fachplanungen zu gewährleisten. Die Wahl der Maßnahmen sollte ausdrücklich begründet werden und muss eine weitestgehende Abdeckung drei grundlegender strategischer Ansätze sicherstellen:

- Verkehrsvermeidung („Stadt der kurzen Wege“, Nutzungsmischung, etc.);

- Verkehrsverlagerung (Angebotsverbesserung im Umweltverbund, Mobilitätsmanagement, Verkehrsinformation, etc.);

- Verträgliche Gestaltung (alternative Antriebssysteme, Barrierefreiheit, „shared space“, etc.).

Die Maßnahmenentwicklung und -bewertung erfolgt ebenfalls unter Beteiligung von Bürgern und Akteuren und bildet zusammen mit der Erarbeitung alternativer Szenarien (5.4.1) und der Festlegung von Zielen (5.4.2) eine Rückkopplungsschleife (d.h. Maßnahmengestaltung, Überprüfen der Wirkung, Anpassung, usf.).

5.4.4 Umsetzungs- und Budgetplanung

Zur Sicherung der Implementation ist es unbedingt erforderlich, das Maßnahmenprogramm nicht nur hinsichtlich seiner Wirkungen zu optimieren, sondern auch durch eine solide Budgetplanung zu untersetzen. Dazu gehören sowohl die Analyse und Zuordnung von Finanzierungsoptionen, als auch die Regelung aller Zuweisungen unter den beteiligten Akteuren, sowie ggf. eine Überprüfung und Anpassung der Prioritätensetzungen unter dem Gesichtspunkt der Machbarkeit. Im Ergebnis sollte eine detaillierte Beschreibung aller Maßnahmen unter Angabe der Finanzierungsquellen und Verwendungszwecke vorgelegt werden können, die die Umsetzung für einen überschaubaren Zeitraum von 5-10 Jahren vorzeichnet.

5.4.5 Regelung der Verantwortlichkeiten für die Umsetzung

Die Erfahrung vieler VEPs in Deutschland zeigt, dass die Optimierung und Beschreibung von Maßnahmen noch keine Garantie für deren spätere Umsetzung bietet. Daher sind auch die Verantwortlichkeiten für die Kostenübernahme, das Management und die Ausführung aller Maßnahmen mit den jeweils beteiligten Akteuren auszuhandeln und verbindlich festzulegen. Dies beinhaltet auch die Verfahren und Verantwortlichkeiten für die Wirkungskontrolle (z. B. Fristen, Datenermittlung und -bereitstellung durch die Ausführenden), einschließlich regelmäßiger öffentlicher Berichterstattung, wobei insbesondere auf die Unabhängigkeit der Evaluation geachtet werden sollte. Der für die Planungen insgesamt zuständigen Organisationseinheit (siehe 5.2.2) obliegt es darüber hinaus auch, ein Monitoring des Umsetzungsfortschritts zu betreiben, um so rechtzeitig Probleme erkennen und ggf. beheben zu können.

5.4.6 Monitoring und Evaluation

Auch im Hinblick auf die Mechanismen der Wirkungskontrolle stehen die meisten der gegenwärtigen VEPs in Deutschland leider noch hinter den Anforderungen zurück (Leonhardt 2009). Die Wirkungen der Maßnahmen sind zunächst vor der Umsetzung zu evaluieren, und zwar unter besonderer Berücksichtigung von sektorübergreifenden Kosten und Nutzen a) des Planungsprozesses, und b) der Maßnahmen selbst. Diese ex-ante Evaluation sollte zugleich die Anforderungen einer strategischen Umweltprüfung (SUP) erfüllen. Danach findet eine laufende Beobachtung der Entwicklung anhand der festgelegten Indikatoren statt. Alle 1-2 Jahre sind die Maßnahmen schließlich erneut zu evaluieren (ex-post). Dabei ist der Grad der Zielerreichung bzw. der Status bezüglich der definierten Indikatoren und Zielkorridore zu überprüfen. Nur auf dieser Grundlage können die Maßnahmen weiter angepasst und optimiert werden. Darüber hinaus sollten auch das Planungsverfahren selbst und seine Schritte Gegenstand einer Evaluation sein (begleitend und nach Abschluss). Damit wird ein


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Lernprozess angestoßen, der hilft, die erprobten Interaktions- und Entscheidungsverfahren zu verbessern. Beide Perspektiven der Evaluation zusammen, d.h. Wirkung und Prozess, liefern außerdem eine gute Grundlage, um die Planungen durch eine höhere Dienststelle (Region, Regierungsbezirk, Land) oder eine andere unabhängige Einrichtung validieren zu lassen. Eine solche Qualitätskontrolle könnte dann mit der Vergabe von staatlichen Mitteln verknüpft sein (siehe 5.2.5).

5.4.7 Politische Beschlussfassung und Fortschreibung

Um dem entwickelten Maßnahmenprogramm schließlich auch politische Legitimation und Verbindlichkeit zu geben und seinen Bestand über die laufende Legislaturperiode hinaus zu sichern, sollte es durch die gewählten Vertretungen in den betroffenen Gebietskörperschaften formal beschlossen werden (z. B. Stadtrat, Gemeinderat, Kreistag, Regionalparlament – siehe Nr. 2). Das Schicksal vieler ausgearbeiteter VEPs, die aufgrund politischer Divergenzen nie beschlossen wurden, versucht der Ansatz dabei schon im Vorfeld durch die breite Einbindung aller Akteure abzuwenden. Gleiches gilt für die Fortschreibung nach 1-2 Jahren auf der Grundlage der Evaluationsergebnisse. Nur eine transparente Darstellung und Debatte des Erreichten schafft die Voraussetzung für einen erneuten Konsens über ein aktualisiertes Maßnahmenprogramm.

6. Europäische Praxisbeispiele und Erfahrungen

Obgleich modellhaft, ist der hier vorgestellte Steuerungsansatz für nachhaltige Stadtverkehrsplanung kein rein theoretisches Konstrukt. Er basiert ebenso auf vielen praktischen Erfahrungen aus verschiedenen europäischen Städten und Regionen, die bereits erkannt haben, dass die Effektivität städtischer Verkehrsplanung entscheidend von den beschriebenen Qualitätskriterien abhängt. Damit ist auch klar, dass die vorliegenden Beispiele keine Umsetzung des Modells darstellen, sondern sich aus dem nationalen bzw. lokalen Kontext entwickelt haben, und damit vielmehr umgekehrt Anregungen in das Modell einbringen konnten. Entsprechend stehen die im Folgenden dargestellten Referenzen jeweils für bestimmte Teilaspekte des Ansatzes und finden sich in so verschiedenen Städten wie Berlin, Freiburg im Breisgau, Kopenhagen (DK), Bristol (GB), Wien (AT), Lille (FR), Terrassa (ES) oder Den Haag (NL). Diese Ansätze deuten jedoch bereits übereinstimmend auf die Entwicklung einer neuen Planungskultur hin.

Die vorliegenden Erfahrungen aus Frankreich und Großbritannien liefern insbesondere starke Argumente für eine Neuordnung der staatlichen Rahmensetzung (vgl. 5.2). In beiden Ländern wurde die lokale Verkehrsplanung auf nationale Initiative hin neu ausgerichtet und harmonisiert. In Frankreich heißen die gesetzlich geregelten Planwerke „Plan de Déplacements Urbaines“ (PDU). Die Erstellung eines PDUs ist bereits seit 1996 für alle Agglomerationen mit über 100.000 Einwohnern vorgeschrieben und Voraussetzung für die Erhebung einer Nahverkehrsabgabe bei den ansässigen Unternehmen. Verantwortlich für die Erstellung der PDUs sind freiwillige Zusammenschlüsse benachbarter Kommunen (Autorité Organisatrice de Transport Urbain). Die Beteiligung von lokalen Akteuren und Bürgern ist verpflichtend und wird durch deren Vetorecht bei Verstoß massiv gestärkt. Für gewöhnlich ist der PDU für 5 bis 10 Jahre gültig, muss jedoch spätestens 5 Jahre nach seiner Verabschiedung evaluiert und nötigenfalls angepasst werden. Ein gutes Beispiel für einen erfolgreichen PDU bietet die Region Lille Métropole, wo derzeit bereits die zweite Evaluation stattfindet (Lille Métropole 2000).

In Großbritannien sind seit dem Jahr 2000 die Kreise bzw. Stadtregionen (county councils, unitary authorities, passenger transport executives) flächendeckend verpflichtet, einen Local Transport Plan (LTP) zu erstellen (Transport Act 2000). Es gibt detaillierte nationale Leitfäden zur Planerstellung (UK Department for Transport 2004). Im LTP müssen konkrete Zielwerte und Maßnahmen für festgelegte Zieldimensionen definiert werden. Der Plan fungiert dabei zugleich auch als Antrag auf nationale Förderung der lokalen Verkehrs- und Mobilitätsprojekte, einschließlich größerer Infrastrukturmaßnahmen (major schemes). Die Gültigkeit der LTPs beträgt 5 Jahre, wobei jedes Jahr über die Fortschritte berichtet werden muss. Die Höhe der staatlichen Förderung ist dabei abhängig von der Annäherung an die gesteckten LTP-Ziele. Eine Evaluation der LTP-Praxis aus dem Jahre 2007


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hat gezeigt, dass der Ansatz seit seiner Einführung in vielen Bereichen substanzielle Verbesserungen gebracht hat (UK Department for Transport 2007). Die LTP-Prinzipien und der staatliche Leitfaden stoßen bei den lokalen Gebietskörperschaften auf breite Akzeptanz. Das Thema städtischer Verkehr hat bei Entscheidungsträgern einen höheren Stellenwert bekommen, und viele Verwaltungen haben im Rahmen des Planungsprozesses ihre eigenen Fähigkeiten und Qualifikationen entscheidend verbessern können. Bei den Wirkungen zeigt sich, dass teilweise deutliche Fortschritte erzielt wurden (z. B. -30% Verkehrstote, bessere Zugänglichkeit ländlicher Gebiete), während andere Veränderungen nach wie vor problematisch bleiben (z. B. Fahrradverkehr, Luftqualität). Die aktuelle zweite Generation der LTPs belegt, dass die neuen Pläne meist analytischer und systematischer sind als die erste Generation. Hier sind bereits Lerneffekte festzustellen, die unterstreichen, dass für eine nachhaltige Stadtverkehrsplanung spezifische Erfahrungen gesammelt werden müssen, damit das zur Verfügung stehende Instrumentarium effektiver und dem lokalen Kontext entsprechend eingesetzt werden kann.

Auch Spanien bietet interessante Entwicklungen in Bezug auf SUTP. Dort ist die Erstellung solcher Pläne zwar nicht verpflichtend, jedoch hat das staatliche Energieinstitut (IDAE) einen Leitfaden zur nachhaltigen Stadtverkehrsplanung veröffentlicht (IDAE 2006). SUTP wird dabei insbesondere als geeignetes Instrument zur Erreichung von Zielen im Bereich der Energieeinsparung und Emissionsreduktion gesehen. Der politische Rahmen hierfür wurde durch verschiedene nationale

Strategien in den Bereichen Energie, Klimaschutz und Verkehr gesetzt.5

Bezüglich der Abgrenzung eines geeigneten Planungsraums und interkommunaler Kooperation (vgl. 5.3.1) findet man viele gute Beispiele in Großbritannien. So hat die Stadt Bristol zusammen mit vier umliegenden Kreisen einen gemeinsamen LTP erstellt.6 Dies beinhaltete vor allem auch umfassende Befragungen und Datensammlungen, um Probleme und Möglichkeiten der aktuellen Verkehrsentwicklung in der ganzen Region aufzeigen zu können (vgl. 5.4.1) (Joint Transport Team West of England Partnership 2006).

Eine wichtige Grundlage für den Planungsprozess sind die Einordnung in ein sektorübergreifendes lokales Leitbild (vgl. 5.3.2) und die Entwicklung einer gemeinsamen Vision für die Verkehrsentwicklung (vgl. 5.4.2), was auch in einem zusammenhängenden Prozess geschehen kann. Ein gutes Beispiel hierfür bietet die vom Strukturwandel stark betroffene Stadt Lille in Nordfrankreich, die im Rahmen einer öffentlichen Stadterneuerungsdebatte eine Vision für eine attraktive, wirtschaftlich erfolgreiche Stadt entwickelte. Ein leistungsfähiger und umweltfreundlicher Stadtverkehr und ein qualitativ hochwertiger öffentlicher Raum sind Bestandteil dieser Vision. Zu Beginn der Debatte wurden offene Fragen an die Akteure und Bürger adressiert. Daraus entwickelten sich später konkrete Diskussionsrunden zu einzelnen Themenbereichen, darunter auch Verkehr. Die Statusanalyse sowie verschiedene Szenarien (vgl. 5.4.1) waren dabei wichtige Beiträge für die gemeinsame Erarbeitung der Vision (Lille Métropole 2000).

Hinsichtlich der geforderten Politikintegration (vgl. 5.2.4) zeigt die niederländische Stadt Den Haag mit ihrem aktuellen „Verkeersplan“ (bis 2010), wie insbesondere die Themen Stadtentwicklung und Verkehr in integrierter Weise behandelt werden können. Räumliche Qualitäten sollen durch den Plan ebenso verbessert werden wie Erreichbarkeit und Mobilität. Die verantwortlichen Personen in verschiedenen Abteilungen der Stadtverwaltung arbeiten dazu eng zusammen. Neben einer

5 Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España, E4 (2004-2012), Plan nacional de asignación de derechos de

emisión (2005-2007), Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT 2005-2020), Red de ciudades por el clima

(2005).

6 z. B. West of England Joint Local Transport Plan der Councils von Bath & North East Somerset, Bristol City, North Somerset

und South Gloucestershire


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übergreifenden Strategie für die gesamte Kommune teilt der Plan die Stadt in vier Zonen ein, um den verschiedenartigen Problemen dieser Gebiete mit maßgeschneiderten Lösungen zu begegnen.

Auch in der Stadt Freiburg im Breisgau wurde im Rahmen des neuen VEPs auf eine enge Verzahnung mit der Flächennutzungsplanung geachtet (Garten- und Tiefbauamt der Stadt Freiburg im Breisgau 2008). Verkehrsvermeidung durch Stadtentwicklungsplanung ist eine wesentliche Strategie des neuen Plans, wobei Freiburg dazu bereits auf spezifische Erfahrungen zurückgreifen kann (z. B. Stadtteil Vauban).

Ebenso kann der „Plan General de Movilidad“ der Stadt Terrassa (Großraum Barcelona) als ein gutes Beispiel für die Integration von Stadt- und Verkehrsplanung sowie wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Aspekte bezeichnet werden.

Die Stadt Kopenhagen liefert ein Beispiel für eine umfassende Bürgerbeteiligung und Einbindung von Akteuren entsprechend den SUTP Prinzipien (vgl. 5.3.3 und 5.3.4). Der Verkehrs- und Umweltplan der Stadt beinhaltet 20 Aktionsfelder, die auf der Basis einer intensiven Beteiligung von Bürgern und Akteuren definiert wurden. Leitziel in den Diskussionen war es, ein gut funktionierendes und effizientes Verkehrssystem zu entwickeln, das die Umweltbelastung signifikant reduziert. Methodische Bausteine des partizipativen Prozesses waren Workshops, Tiefeninterviews, öffentliche Diskussionen und Umfragen. Auch die Stadt Berlin kann als gutes Beispiel für die wirksame Einbindung von Akteuren in einen strategischen Planungsprozess genannt werden. So hat der Senat bei der Erarbeitung des „Stadtentwicklungsplans Verkehr“ positive Erfahrungen mit einem "Runden Tisch" gesammelt, welcher sich aus Vertretern der beteiligten Verwaltungen, politischen Parteien, TöB und verschiedenen Interessengruppen zusammensetzte. So konnten tragfähige Kompromisse erarbeitet und in ein Handlungskonzept überführt werden (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2003; Ahrens 2008).

Bezüglich der Festlegung von Indikatoren und Zielwerten (vgl. 5.4.2) bietet die Stadt Wien mit ihrem „Masterplan Verkehr 2003“ einen interessanten Ansatz. Der Plan gibt die Richtung für die Verkehrsentwicklung der nächsten 20 Jahre vor und folgt dabei fünf Grundsätzen „intelligenter Mobilität“: Nachhaltigkeit, Innovation, Kooperation, Akzeptanz und Effektivität. Er enthält vor allem konkrete Ziele, die es zu erreichen gilt. Zur Überprüfung des Fortschritts werden „Leitkriterien“ mit quantitativen Zielgrößen („Erfolgsmaßstab“) definiert, die verpflichtend erhoben und dargestellt werden müssen (Magistrat der Stadt Wien 2003).

Die Ableitung von konkreten Maßnahmenbündeln und deren Budgetierung wiederum (vgl. 5.4.3 und 5.4.4) wurden in dem bereits erwähnten West of England Joint Local Transport Plan beispielhaft gehandhabt. Der Plan enthält ein detailliertes Maßnahmenprogramm, welches Bezug auf die strategischen Ziele, das Preis-Leistungs-Verhältnis („value for money“) und messbare Zielwerte nimmt. Zudem werden Budgetposten für die verschiedenen Maßnahmenbereiche ausgewiesen (Joint Transport Team West of England Partnership 2006). Schließlich ist mit Blick auf die Evaluation des Planungsprozesses und der Umsetzung von Maßnahmen (vgl. 5.4.6) festzustellen, dass diese in Großbritannien (LTPs) und Frankreich (PDUs) mittlerweile gängige Praxis geworden ist. Die Ergebnisse werden genutzt, um Probleme bei der Umsetzung rechtzeitig erkennen und ggf. gegensteuern zu können, sowie um zukünftige Planungsprozesse zu optimieren. Auch die Städte Kopenhagen (jährliche Berichterstattung) und Wien sind hierfür gute Beispiele.

Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von Städten und Regionen in Europa, die aus eigenem Antrieb Planungsprozesse mit wesentlichen SUTP-Elementen durchgeführt haben. So auch im Rahmen des europäischen Demonstrationsvorhabens PILOT7. An diesem Projekt waren vier Städte beteiligt, die alle das Ziel hatten, einen vollständigen Prozess nachhaltiger Stadtverkehrsplanung zu durchlaufen: Lancaster (GB), Braila (RO), Evora (PT), und Tallinn (EE). PILOT erarbeitete hierzu einen

7 Finanziert durch das Generaldirektorat Umwelt der Europäischen Kommission


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Anwenderleitfaden, welcher die wesentlichen Elemente des Prozesses erläutert (Rupprecht Consult 2007). Des Weiteren wurden die vier Städte durch Experten aus erfahreneren Städten begleitet. Die Ergebnisse des Projektes konnten dabei zwar nicht immer im Sinne von übergeordneten Nachhaltigkeitszielen überzeugen. Eine Kernbotschaft aus PILOT ist jedoch, dass SUTP einen geeigneten Ansatz darstellt, um Prozesse anzustoßen, die die Städte mittel- bis langfristig in die Lage versetzen, integrierte Maßnahmenprogramme aufzustellen und Nachhaltigkeitsziele zu erreichen. So wurden in den PILOT-Städten beispielsweise neue Kooperationen initiiert, und zwar sowohl innerhalb der Kommunalverwaltungen als auch mit externen Akteuren. Gleichzeitig wurde deutlich, dass die begrenzten Fördermittel wesentlich dazu beigetragen haben, diese Veränderungen überhaupt in Gang zu setzen. Ohne eine Pflicht zur Aufstellung oder entsprechende Anreize werden daher viele lokale Akteure auch zukünftig vor den Anforderungen nachhaltiger Stadtverkehrsplanung zurückschrecken.

7. Fazit

Qualifizierte Empfehlungen zur Verbesserung der kommunalen Verkehrsplanungspraxis stehen mittlerweile vielfach zur Verfügung. Gerade in Deutschland mehren sich in jüngster Zeit die Forderungen nach grundlegenden Reformen, verbunden mit entsprechenden Vorschlägen (vgl. Koch et al. 2005; Gerlach 2007; Gertz 2007; Ahrens 2008; UBA 2008; Schnüll 2009). Was zeichnet also das oben skizzierte Modell nachhaltiger Stadtverkehrsplanung aus, und was könnte sein Mehrwert insbesondere für die deutsche Diskussion sein? Zwei übergeordnete Aspekte sind hier hervorzuheben: Der Steuerungsansatz und die Prinzipien zur Operationalisierung von Nachhaltigkeit.

Erstens ist wesentlich, dass das SUTP-Modell aus einer europäischen Perspektive heraus entwickelt wurde. Unabhängig vom nationalstaatlichen Kontext zielt es darauf ab, übertragbare Qualitätskriterien einer nachhaltigen Stadtverkehrsplanung zu definieren (verbindliche Bestandteile). Damit wird die Praxis über Grenzen hinweg vergleichbar und überprüfbar. Ebenso leitet sich daraus ab, dass SUTP mit diesen Kriterien vorrangig die Qualität der Steuerung anspricht (Ansatz, Prozess, Methodik), und damit Ebenen-übergreifend konzipiert ist. Defizite in der lokalen Praxis sollten daher nicht unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip fortgeschrieben, sondern durch eine entsprechende Qualitätssicherung abgebaut werden – zumal europäische Maßstäbe bereits in naher Zukunft flächendeckend anzulegen sind. Der Schlüssel zur Umsetzung liegt dabei in der Kombination aus verbindlichen Kriterien und staatlichem Impuls. Die erforderliche Rahmensetzung kann jedoch durchaus offen für weitere Anpassungen bleiben, wie die Entwicklung in Großbritannien zeigt (von umfassend-preskriptiv zu selektiv-fördernd).

Auf lokaler Ebene steht das Modell für eine klare Hinwendung zu einer zielorientierten, strategischen Planung, wie sie insbesondere für die Stadt- und Regionalplanung zunehmend eingefordert wird (vgl. Wiechmann 2008). Diese Parallele ist auch insofern von besonderer Bedeutung, als sich die Stadtverkehrsplanung mit SUTP aus der Ecke der Fachplanung lösen und im Sinne einer verkehrsbezogenen aber querschnittsorientierten Planung verstehen muss. Der strategische Ansatz liefert dazu auch auf der Ebene der Prozesse geeignete Grundlagen für eine vollwertige Integration mit der räumlichen Planung. Dazu wird sowohl ein normativer Rahmen abgesteckt (nachhaltiges Verkehrssystem), als auch Planung im Sinne einer dauerhaften Methode aufgefasst, mit deren Hilfe die verfügbaren Mittel und Instrumente flexibel und effektiv auf die Zielerreichung konzentriert werden können. Maßgeblich ist, dass dies in einem kollektiven Prozess geschieht, der die unterschiedlichen Akteursperspektiven und -interessen berücksichtigt. Aus einem übergeordneten Leitbild werden so für bestimmte Zieldimensionen quantifizierbare und realistische Zielwerte herausgearbeitet, die die Entwicklung und Bewertung von Maßnahmen anleiten, und durch regelmäßige Evaluation überprüft werden können (vgl. Schnüll 2009, Kölbl, Niegl und Knoflacher 2008).

Zweitens nutzt SUTP dabei den Bezug auf Nachhaltigkeit vor allem für die lokale Ausgestaltung des strategischen Ansatzes als Verfahren zur Problemlösung. Dabei wurden viele verteilt vorliegende


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Empfehlungen aufgegriffen bzw. vorweggenommen und in dieser Perspektive zusammengeführt (vgl. Beckmann 2001; FGSV 2001, 2007; Kelly, Grosvenor und Jones 2004; May et al. 2005; Bohnet et al. 2005, 2007; Holz-Rau et al. 2004). Dies betrifft insbesondere die Anforderungen, die sich aus der ganzheitlichen Betrachtung von Zeit, Raum und Inhalten in der Planung ableiten, also im Einzelnen: a) die enge Verknüpfung unterschiedlicher Planungshorizonte (kurz-, mittel- und langfristig), b) die zusammenhängende Behandlung von Funktionsräumen (Stadtregionen), sowie der über- und unter-geordneten Maßstabsebenen (z. B. von „Hot-spot“ bis Klimawandel), c) die fachübergreifende Abstimmung der Verkehrsplanung auf formeller und informeller Ebene, d) die weit gefasste Definition des Gegenstands „Verkehr“ unter Betonung der Abhängigkeiten, und e) die kontinuierliche Beteiligung von Bürgern und Akteuren, die sich an einem Agenda 21-Prozess orientiert und damit keine abgestuften „Beteiligungsintensitäten“ kennt (vgl. FGSV 2001).

Darüber hinaus wird mit der Forderung nach Reflexivität in der Planung ein wichtiges Prinzip unterstrichen – auch und gerade über die Wirkungskontrolle hinaus. Nachhaltige Stadtverkehrsplanung erfordert letztlich vielfältige Prozessinnovationen, durch die die Akteure jeweils neue Interaktionsformen, Verfahren und Methoden erproben. Damit stellt die Komplexität des Prozesses selbst das vielleicht größte Hindernis für die Umsetzung dar. Deshalb muss einerseits durch eine (unabhängige) Prozessbeobachtung und -evaluation ein gemeinsamer Lernfortschritt überhaupt erst ermöglicht werden. Andererseits ist dieser kritische Rückblick einzubetten in die schrittweise Qualifikation lokaler Praktiken und Wissensbestände, um so erfolgreiche Innovationen dauerhaft sichern und den prozessbedingten Mehraufwand wieder kompensieren zu können.

Hinsichtlich der Situation in Deutschland ist letztlich festzuhalten, dass SUTP neue Wege aufzeigt, wie die hohen theoretischen Anforderungen auch in die lokale Praxis umgesetzt werden können. Hier bietet der Steuerungsansatz vor allem mit der Festlegung verbindlicher Qualitätskriterien eine entscheidende Grundlage. Bislang konnte sich in Deutschland eine vergleichbare und weithin anerkannte Referenz nicht durchsetzen, wie die begrenzte Nutzung der vorhandenen Leitfäden zeigt. Umso wichtiger erscheint hier der Hinweis auf staatliche Rahmensetzungen, wobei auf unterschiedliche Steuerungsinstrumente zurückgegriffen werden kann (z. B. Information, Regulation, Wettbewerb, Anreiz, Zertifizierung). Vor allem aber ist der Staat damit ebenso in der Pflicht, bestehende Barrieren zu beseitigen und die Verfügbarkeit der zur lokalen Umsetzung notwendigen Ressourcen zu sichern. Gerade bei erstmaliger Bearbeitung erfordert SUTP einen erhöhten Einsatz von Personal, sowie erweiterte Datengrundlagen und Modelle. Hier könnte beispielsweise eine zeitgemäße Neuinterpretation des GVFG8 anschließen, die keine Infrastrukturen, sondern vor allem die Prozesse und deren Grundlagen finanziert - zur nachhaltigen Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden.

8 Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden


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9. Annex: Indikatorensysteme

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UITP Millennium Cities Database - http://www.uitp.com/publications/pics/pdf/MILLE.pdf;

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Urban Audit II - http://ec.europa.eu/regional_policy/urban2/urban/audit/src/intro.html;

PIARC Committee on Urban Areas (C10) - http://www.ivv.tuwien.ac.at/fileadmin/mediapool-verkehrsplanung/Diverse/Forschung/Publikationen/English%20Publications%20of%20Prof.%20Knoflacher/2004_3.pdf

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FRP5 Projekt CIVITAS METEOR evaluation framework http://www.civitas-initiative.org/docs1/CIVITAS_METEOR_Final_Cross_Site_Evaluation_Report.pdf;

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Europäische Leitlinien zur nachhaltigen Stadtverkehrsplanung … · 2009-11-17 · SUTP wird daher absehbar auch in dem Aktionsplan, der aus dem Grünbuch entwickelt wird, eine zentrale