Förderung der Integration von arbeitslosen A 521 ...doku.iab.de/ibv/2000/ibv3200_2659.pdf · Blairs sozialpolitische Kritik – auch gegenüber der traditionellen Sozialdemokratie

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Obwohl sich das Jugendsofortprogramm derdeutschen Bundesregierung und der New Dealder britischen Labour-Regierung in der Zielset-zung sehr ähneln, lassen sich dennoch markan-te Unterschiede hinsichtlich der Programmaus-gestaltung zwischen den beiden Ländern beob-achten. In Deutschland steht die Förderung vonJugendlichen an der Schwelle I, im VereinigtenKönigreich die Förderung an der Schwelle II imVordergrund. Nachdem es in Deutschlandjedoch mit der Verlängerung des Sofortpro-gramms eine Akzentverschiebung zugunstender Zweiten Schwelle gegeben hat, liegt esnahe, die bisherigen Erfahrungen der Praktikerdes britischen Programms zu studieren, umeinige Anregungen für die Weiterentwicklungder deutschen Arbeitsmarktpolitik zu gewin-nen. Der nachfolgende Aufsatz liefert hierzueinen regionalen Beitrag.

Die äußeren Umstände hätten in beiden Ländernkaum ähnlicher verlaufen können: Als in Großbri-tannien im Mai 1997 die Labour Party nach der fastzwanzig Jahre andauernden Herrschaft der Toriesdie Unterhauswahl gewonnen hatte, brachte derfrisch gebackene Premierminister Blair als Erstesein ambitioniertes Arbeitsmarktprogramm auf denWeg, mit dessen Hilfe die auf der Insel weit über-durchschnittliche Jugendarbeitslosigkeit bekämpftwerden sollte: New Deal. Nachdem die deutschenSozialdemokraten bei der Bundestagswahl imHerbst 1998 einen fulminanten Sieg über die mehrals eineinhalb Jahrzehnte regierenden Konservati-ven davongetragen hatten, verabschiedete dasKabinett unter dem neu ernannten BundeskanzlerSchröder bereits nach wenigen Wochen einarbeitsmarktpolitisches Sonderprogramm zumAbbau der Jugendarbeitslosigkeit, in concreto: zurVerringerung des schnell anwachsenden Lehrstel-

lendefizits: JUMP (= „Jugend mit Perspektive“).Beide Regierungschefs folgten dabei der vomEuropäischen Rat im November 1997 in Luxem-burg verabschiedeten beschäftigungspolitischenLeitlinie, wonach ein jeder Jugendliche ein Ange-bot zu einer beruflichen Qualifizierung oder eineranderen die Beschäftigungsfähigkeit förderndenMaßnahme erhalten soll, bevor seine Arbeitslosig-keit eine Dauer von sechs Monaten erreicht. Ange-sichts der auffallend parallelen Entstehungsge-schichte und der nahezu identischen Zielvorstel-lungen liegt es auf der Hand, einen genauerenBlick über den Ärmelkanal auf einige als gelungenanzusehende Praxisbeispiele („Best Practices“)des New Deal zu werfen, um aus den bisherigenErfahrungen im Vereinigten Königreich für die Akti-vitäten in den hiesigen Arbeitsämtern zu lernen. Ichwerde zu diesem Zweck zunächst die globalenZiele, die Teilnahmevoraussetzungen und die Maß-nahmebestandteile des New Deal erläutern,anschließend am Beispiel konkreter Praxen in dernordwest-englischen Region Manchester-TEC1)einige wichtige Besonderheiten des nationalenProgramms und ihre spezifischen Wirkungsweisenaufzeigen, ehe ich am Ende dann auf den sichheute schon abzeichnenden Veränderungsbedarfaus britischer Perspektive und mögliche Konse-quenzen daraus für die künftige Gestaltung desJUMP in Deutschland diskutiere.

1. New Deal

Der New Deal bzw. das Welfare-to-Work-Konzeptist Teil des so genannten „Dritten Wegs“ (vgl. KRÖ-NIG 1999, S. 6 f.; MARTELL 1999, S. 848 ff.), unterdessen programmatischer Regie the New LabourGovernment einen mittleren Politik-Pfad zu gestal-ten versucht zwischen dem neoliberalen Marktra-

Nr. 32 vom 9. August 2000 Publikationen

Förderung der Integration von arbeitslosen Jugendlichen in den Arbeitsmarkt

Erfahrungen aus dem New-Deal-Programm in der Region Manchester-TEC, United Kingdom

Michael Franck, Mannheim*)

A 521A 3315A 3321.25

*) Professor an der Fachhochschule des Bundesfür öffentliche Verwaltung, Fachbereich Arbeits-verwaltung, in Mannheim

1) Zur Region Manchester-TEC gehören die vierStädte Manchester, Salford, Tameside und Traf-ford.

dikalismus à la Thatcher einerseits, der mit einemsich verschärfenden Klassen-Antagonismus undeinschneidenden Kürzungen auf dem Felde dersozialen Infrastrukturen einherging, und der rheini-schen (= deutschen) Kapitalismus-Variante ande-rerseits, die auf einem beiderseits akzeptiertenKlassen-Kompromiss und der Scheinwelt einesunendlich ausdehnbaren Wohlfahrtsstaates basier-te. Blairs sozialpolitische Kritik – auch gegenüberder traditionellen Sozialdemokratie – bezieht sichin erster Linie auf das althergebrachte Modell einesallumsorgenden Wohlfahrtsstaates, der in seinenAugen eine tendenzielle „Abhängigkeitskultur“erzeugt hat, welche im Endeffekt den einzelnenBürger von der Eigenverantwortung für seinSchicksal entwöhnte. Aus diesem zentralen Grun-de seien trotz stetig steigender Sozialleistungen inder Vergangenheit die sozialen Probleme nichtgeringer, sondern sowohl die gesellschaftlichenDisparitäten als auch die Ansprüche an den Wohl-fahrtsstaat eher größer geworden. New Labourbetont die Notwendigkeit einer neu zu definieren-den Balance zwischen den Rechten und Pflichtendes Einzelnen gegenüber dem Staat. Die Regie-rung bietet zwar weiterhin und sogar deutlich mehrstaatliche Hilfen als bisher an; sie erwartet dafüraber vom Bürger konkrete Gegenleistungen.Unwillentliche oder bewusst gelebte Passivität,also die bloße Entgegennahme staatlicher Trans-fers ohne eigenen Beitrag, wird nicht länger akzep-tiert. Blair und seine politischen Vordenker

bewegen sich im Übrigen mit dem New Deal aufeinem arbeitsmarktpolitischen Terrain, das sichauch in anderen alternativen Konzepten zumAbbau der (Jugend-)Arbeitslosigkeit aus jüngererZeit wieder findet.2)

Neben den viel-dimensionalen negativen Folgen,die grundsätzlich und allseits bekannt unter demStatus der Erwerbslosigkeit erfahren werden (s.FRANCK 1999, S. 105 ff.), gilt es bei der Jugend-arbeitslosigkeit bzw. bei fehlenden Ausbildungs-plätzen einige mit dem alters-typischen Sozialisa-tionsprozess korrespondierende Spezifika zubeachten, die es zweckdienlich erscheinen lassen,sich dieser Gruppe arbeitsmarktpolitisch in bevor-zugter Weise anzunehmen (BMA 1999, S. 79):

● Ausbildungs- und Arbeitslosigkeit gefährdengerade bei jungen Menschen die volle Entfal-tung der eigenen Persönlichkeit und die wach-sende Teilhabe am gesellschaftlichen Leben;ihnen werden keine positiven Anreize für ihreIdentitätsentwicklung geboten.

● Je früher junge Menschen von Arbeitslosigkeitbetroffen sind und je länger sie auf eine Ausbil-dungs- oder Beschäftigungschance wartenmüssen, desto stärker werden ihre Leistungsfä-higkeit und ihre Leistungsbereitschaft beein-trächtigt; es kommt zu merklichen De-Qualifi-kationsprozessen auf der Angebotsseite desArbeitsmarktes.

● Langfristig arbeitslose Jugendliche verfallen oft-mals in Resignation; ihre Orientierungs- undPerspektivlosigkeit verringern zudem ihre Eigen-initiative, so dass die Gefahr zunimmt, in gesell-schaftlich problematische Verhaltensweisenabzugleiten.

Diesen sich perspektivisch auf die Aspekte derPersönlichkeit, des Arbeitsvermögens und dersozialen Integration beziehenden Entwertungsrisi-ken setzt der New Deal folgende (Positiv-)Zieleentgegen: „It [der New Deal; M.F.] will

● give them [den Jugendlichen; M.F.] a greaterchance to take control of their lives, recognisingthat work is the foundation for independenceund a sense of self-worth;

● utilise their talents and energy and equip themwith the skills to compete for future jobs;

● contribute to the regeneration of local communi-ties, not just through the move from welfare towork and provision of training, but directlythrough environmental and voluntary work“(DfEE 1997, S. 3).

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2) Ähnlich rigoros argumentiert der Club of Romein seinen jüngsten arbeitsmarktpolitischen Vor-schlägen (GIARINI/LIEDTKE 1998, S. 231 ff). Derdeutsche Mit-Autor Liedtke erläutert das sogenannte „Drei-Schichten-Modell“ in einemInterview wie folgt: „In der Grundsicherungs-schicht können alle Menschen eine Beschäfti-gung finden und würden für zirka 20 StundenWochenarbeit einen Lohn erhalten, der demheutigen Sozialhilfesatz entspricht oder leichtdarüber liegt. Die Inanspruchnahme dieserGrundsicherungsschicht ist dabei absolut frei-willig, es wird niemand zur Arbeit gezwungen.Allerdings ist die Annahme einer Arbeit in derGrundsicherungsschicht für alle arbeitsfähigenPersonen die Voraussetzung für den Erhaltstaatlicher Unterstützung“ (NEUMANN/WEI-RAUCH 1998, S. 24; Hervorheb. M. F.). Prak-tisch erprobt wird ein unter nahezu denselbenPrämissen gestaltetes Modell, genannt„TAURIS“, zur Zeit im Bundesland Sachsen (s.MÜLLER 2000, S. 18 f.).

Damit sollte klipp und klar gestellt werden, dass eskeinesfalls nur um die Einsparung von öffentlichenEntgeltersatzleistungen geht. Ganz im Gegenteil:Um die ehrgeizige Teilnehmer-Zahl von zirka500 000 Personen überhaupt finanzieren zu kön-nen, hat die britische Regierung für die laufendeLegislaturperiode Extra-Haushaltsmittel in Höhevon £ 3,5 Mrd. (~= 11,5 Mrd. DM)3) zur Verfügunggestellt, welche über eine Sondersteuer auf die Pri-vatisierungsprofite von ehemals staatlichen Unter-nehmen erhoben wurden. Ein wahrlich schlauerSchachzug bezüglich der Fundamentierung diesesinsgesamt doch sehr kostenträchtigen Beschäfti-gungsprogramms.

Aus welchen Bausteinen besteht nun das Maßnah-men-Gebäude des New Deal (hier: für Jugendlicheim Alter zwischen 16 und 24 Jahren)?4) Drei auf-einander aufbauende Stufen lassen sich unter-scheiden: Der New Deal beginnt nach einer Phaseder Erwerbslosigkeit („unemployment“) von sechsMonaten und einem parallelen Bezug der Arbeits-losenunterstützung („Jobseeker’s Allowance“) miteinem umfassenden Informations-, Orientierungs-und Beratungsangebot, das als „Gateway“bezeichnet wird. Jeder arbeitslose Jugendliche istin dieser Zeit einem persönlichen Betreuer („Perso-nal Adviser“) zugeordnet, den er in einem 14-tägi-

gen Rhythmus besucht, besitzt unbegrenztenZutritt zur Berufsberatung („Careers Advisory Ser-vice“) sowie zu weiteren speziellen Diensten, ein-schließlich kurzzeitiger beruflicher Trainingsmaß-nahmen, welche den Übergang in ein stabilesBeschäftigungsverhältnis mit unterstützen sollen.5)Sollte der Jugendliche jedoch trotz dieser verstärk-ten Betreuungsleistungen durch das Arbeitsamt(oder durch beauftragte Sub-Organisationen) nachvier Monaten immer noch keine Arbeit aufgenom-men haben, so erhält er Zugang zu einer von vieralternativen Beschäftigungs- bzw. Weiterbildungs-Optionen:6) Da ist erstens die subventionierteBeschäftigung („subsidised job“) auf dem ErstenArbeitsmarkt, bei der ein Unternehmer für sechsMonate einen Lohnkostenzuschuss in Höhe von £60 pro Woche erhält, zweitens die Selbständigkeit(„self employment“), die über denselben Zeitraummit insgesamt £ 400 gefördert wird, drittens dieÜbernahme einer Tätigkeit auf dem ZweitenArbeitsmarkt entweder in einer gemeinnützigenEinrichtung („voluntary sector“) oder im Umwelt-schutzbereich („environmental task force“), welchein analoger Weise bezuschusst wird, oder viertensdie Teilnahme an einer bis zu zwölf Monate dau-ernden vollzeitigen Aus- oder Weiterbildungsmaß-nahme („full-time education or training“), diehauptsächlich für solche Jugendliche gedacht ist,die noch keinen berufsqualifizierenden Abschlussbesitzen. Außerdem muss bei allen zuvor genann-ten Beschäftigungs-Optionen beachtet werden,dass wenigstens ein ganzer Tag in der Woche fürdie berufliche Weiterbildung (nur vom EmploymentService zertifizierte Kurse) reserviert wird. Dafürwerden den Arbeitgebern zusätzliche Subventio-nen in Höhe von £ 40 pro Woche gewährt. Solltenam Ende jedoch alle bisherigen Reintegrationsbe-mühungen seitens des Arbeitsamtes bzw. seitensder beauftragten Träger nichts gefruchtet habenund sollte der Jugendliche immer noch oder erneutarbeitslos geworden sein, so schließt sich eine

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Förderung der Integration von arbeitslosen Jugendlichen in den Arbeitsmarkt(Fortsetzung)

3) Zum Vergleich: Für das deutsche ProgrammJUMP stehen im Jahr 2000 2,0 Mrd. DM bereit,davon 200 Mio. aus dem Europäischen Sozial-fonds (ESF).

4) New Deal wurde Anfang 1998 in zwölf Test-Regionen gestartet und im April auf alle Landes-teile ausgeweitet. Inzwischen gibt es auch einNew-Deal-Programm für Langzeitarbeitslose imAlter von 25 Jahren und älter (s. DfEE 1998).

5) Der breit gefächerte Katalog umfasst (Nach-)Hil-fen bei einfachen Rechen- und Rechtschreib-schwächen, Kurse in „Englisch als Fremdspra-che“, die Vermittlung von Schlüsselqualifikatio-nen und persönlichen Kompetenzen, Bera-tungsleistungen zu allen Fragen der Existenz-gründung, ebenso zur Entschuldung, sozialpä-dagische Betreuung bei Drogen- und Alkohol-missbrauch, bei Obdachlosigkeit sowie grup-penspezifische Aufklärungsarbeit für Schwerbe-hinderte, gesundheitlich Beeinträchtigte undethnische Minoritäten.

6) An dieser Stelle manifestiert sich die von Labourgeforderte neue Balance zwischen sozialstaat-lichen Rechten und Pflichten des Einzelnen:„Benefit sanctions will apply to those who,without good cause, refuse all reasonable offersand choose to do nothing. There is no ‘fifthoption’ of a life on benefit“ (DfEE 1997, S. 4;Hervorheb. M.F.).

maximal 13 Wochen lang dauernde dritte Stufeberatender und/oder kurzzeitig qualifizierenderMaßnahmen („Follow-Through“) an, welche inhalt-lich weithin mit den obigen Gateway-Aktivitätenvergleichbar sind. Die Programm-Planer des NewDeal hatten dabei ursprünglich unterstellt, dassdiese letzte Stufe nur in wenigen Ausnahme-Fäl-len, d.h. eigentlich nur bei schwerst-vermittelbarenKandidaten, tatsächlich auch erreicht werdenwürde.

Die erste vorläufige (landesweite) Eingliederungs-bilanz des britischen Programms sah jedochäußerst ernüchternd aus: 30 Prozent aller New-Deal-Teilnehmer des zweiten Quartals 1998 (Ein-tritte), die anschließend in ein unsubventioniertesBeschäftigungsverhältnis einmündeten, bezogennach drei Monaten erneut Entgeltersatzleistungendes Employment Service7); nach sechs Monatenwaren es bereits 56 Prozent (DfEE 1999, S. 13).Nicht ganz zu Unrecht wurde von den Arbeits-marktexperten befürchtet, dass mit dem New Dealnur eine weitere Umdrehung der so genannten„Maßnahmen-Karrieren“ („revolving door cycle“)eingeläutet worden war. Begründet wurde dasmiserable Ergebnis einerseits mit den sich in per-sona kumulierenden Negativ-Merkmalen, die gro-ßen Anteilen des Bewerberpools unternehmersei-tig attribuiert wurden, und andererseits mit dengenerell hohen Arbeitsplatz-Umschlägen („job-turnnover“), die kennzeichnend sind für diejenigen„low skilled, low paid jobs“, in denen die Bewerberhauptsächlich landeten (ibid.). Lediglich 20 Prozentder New-Deal-Klientel wurden als nahezu uneinge-schränkt beschäftigungsfähig eingeschätzt. Unddie grundsätzlich geringe Stabilität der meistenJobs im Handel und in der Gastronomie ist jabekannt. Aus diesen ersten Erfahrungen schluss-folgerte die Arbeitsverwaltung deshalb ernüchtert,dass

● „first [...] New Deal is failing to balance supplywith demand – to clearly recognise that bothindividuals and employers are the programme’scustomers,

● second [...] many young people are failing tomeet job readiness standards which are of para-mount importance to employers’ willingness tohire and promote them,

● third [...] New Deal is not preparing the most dis-affected and discouraged young people to getand hold jobs which provide a first step to pro-gression“ (ibid. S. 2; Hervorheb. M.F.).

Ich möchte nachfolgend an drei Praxis-Beispielenaus der Region Manchester-TEC aufzeigen, wietrotz der insgesamt sehr schwierigen strukturellenRahmenbedingungen durch alerte Akzentuierun-gen sowie gewiefte Modifikation bei der Pro-gramm-Implementation die Effektivität der arbeits-marktpolitischen Maßnahmen des New Deal den-noch deutlich erhöht werden konnte.

2. Zur Praxis des New Deal in der RegionManchester-TEC

2.1 Regional-ökonomische Situation

Auf einige Spezifika, welche den Teilarbeitsmarktfür Jugendliche an sich kennzeichnen, wurdebereits in Kapitel eins hingewiesen. Bevor wir unsjedoch mit der teilräumlichen Ausformung desNew Deal in theoretischer und praktischer Sichtauseinander setzen, sind die regionalökonomi-

Residents’ Economic Activity in the Manchester TEC area in 1997 Schaubild 2.1-1

Source: Harrison et al. 1999; author’s calculations

Employee

59.000

Employed64.000

Economically active81.000

Economically inactive51.000

Population aged 16–24132.000

Self-employed

1.000

Governmentemployment

3.000

Unpaidfamily worker

1.000

Unemployed

17.000

Looking for or wanting

work

13.000

Neither

38.000

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7) Im Kontrast dazu belief sich der Wert bei densubventionierten Beschäftigungsverhältnissenauf lediglich 18 Prozent (ibid.).

schen Rahmenbedingungen zu präzisieren, derenkonkrete Verhältnisse die Programmausführungenim Wesentlichen bestimmen. Ich betrachte des-halb das Marktsegment der jugendlichen Arbeits-kräfte in der ausgewählten Region nacheinanderunter dem Blickwinkel erstens der Kräfte-Ange-botsseite, zweitens der Kräfte-Nachfrageseitesowie drittens der Arbeitsmarktbilanz.

Nach der letzten vorliegenden Arbeitskräfte-Stich-probe gab es 1997 in der Region Manchester-TEC132 000 Personen im Alter von 16 bis 24 Jahren (s.Schaubild 2.1-1). 62 Prozent davon können alsökonomisch aktiv bezeichnet werden, das heißt,sie waren entweder erwerbstätig (49 Prozent) oderarbeitslos (13 Prozent). Unter die zweite Gruppeder ökonomisch inaktiven Personen dann fallendiejenigen, die prinzipiell Arbeit suchen, aktuellaber nicht zur Verfügung stehen, wie zum BeispielStudierende an Hochschulen oder Familienmitglie-der in der Haushaltsproduktion (10 Prozent). Fer-ner zählen zu den ökonomisch inaktiven solchePersonen, die zwar gerne arbeiten möchten, den-noch zur Zeit (aktiv) keine Arbeit suchen, etwa weilsie krank sind oder von den ungünstigen Arbeits-marktbedingungen in der Vergangenheit entmutigtwurden (18 Prozent). Der Vergleich zwischen denjugendlichen und den älteren Arbeitskräften in derRegion, aber auch die Relation zu den jugend-

lichen und älteren Kräften im Vereinigten König-reich insgesamt, zeigt einerseits ein signifikant nie-drigeres Level der lohnabhängigen (45 zu 58, 57und 63 Prozent) und selbständigen Beschäftigung(1 zu 7, 2 und 10 Prozent) sowie andererseits einauffällig höheres Niveau der Arbeitslosigkeit (13 zu4, 10 und 4 Prozent). Der hohe Wert der ökono-misch Inaktiven reflektiert im Wesentlichen diehohe Zahl der Studenten innerhalb der Region.Entsprechend der jüngsten Arbeitsmarkt-Voraus-schätzung wird der weiterhin zunehmende Anteilvon Jugendlichen, der eine tertiäre Bildungsein-richtung besucht, auch in den nächsten zehn Jah-ren den Anteil der so genannten Inaktiven stetigansteigen lassen. Dennoch wird es aus demografi-schen Gründen gleichzeitig mehr Jugendlicheinnerhalb der Gesamt-Arbeitsbevölkerung geben(HARRISON et al. 1999, S. 54 ff.).

Tabelle 2.1-1 widerspiegelt die tendenzielle Ver-schiebung der Beschäftigtenstruktur weg von derindustriellen Fertigung und hin zu den Dienstleis-tungstätigkeiten. Es ist a priori einsichtig, dass sichdiese Bewegung gerade bei denjenigen Arbeits-kräften offenbaren muss, die zum ersten Mal insErwerbsleben eintreten, nämlich bei den Jugend-lichen. In Relation zu den älteren Beschäftigtenzeigen sich deswegen bei den jungen Erwerbstäti-gen erstens geringere Beschäftigten-Anteile im


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Residents’ Employment by Industry in 1997 Tabelle 2.1-1

Manchester TEC Great Britain

16–24 % 25 + % 16–24 % 25 + %

Agriculture & fishing 0 0 2 2

Energy & water 0 1 1 1

Manufacturing 17 19 17 19

Construction 6 7 6 7

Distribution, hotels, restaurants 29 15 37 17

Transport & communication 6 8 5 7

Banking, finance & insurance 22 15 13 15

Public administration, education & health 11 31 12 26

Social, personal, community 9 5 8 5

Total 100 100 100 100

Source: Harrison et al. 1999

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produzierenden Gewerbe („manufacturing“), in derBauwirtschaft („construction“) sowie im Verkehrund in der Nachrichtenübermittlung („transport &communications“), zweitens sehr viel niedrigereAnteile im Öffentlichen Dienst („public administra-tion, education & health“) sowie drittens deutlichhöhere Proportionen im Handel („distribution“), inder Gastronomie („hotels & restaurants“) und imKredit- und Versicherungswesen („banking, fi-nance & insurance“). Ähnliche Strukturmerkmalefinden wir übrigens auch im nationalen Kontextwieder. Der Teilraum Manchester unterscheidetsich da nicht von Großbritannien als Ganzem.

Tabelle 2.1-2 informiert über die Berufsstruktur derjungen Leute. Mehr als ein Viertel von ihnen ist inden einfachen Büro- und Verwaltungsberufen(„clerical & secretarial“) tätig. Anderseits dürfte esaufgrund des frühen Stadiums in der Erwerbsbio-grafie kaum überraschen, wenn innerhalb desbetrachteten Personenkreises nur sehr wenigebereits mit hochqualifizierten Sachbearbeitungs-(„professionals“) oder gar mit Führungsaufgaben(„managers & administrators“) betraut sind. Im Ver-gleich zu höheren Altersgruppen entdecken wirdagegen mehr Beschäftigte auf den Feldern desVerkaufs („sales“) sowie der personenbezogenenund Sicherheitsdienste („personal/protective“).Auch diese Strukturen spiegeln letzten Endes dieSchwerpunkt-Verlagerung der Berufe in RichtungDienstleistungstätigkeiten wider. Darüber hinausliegen statistische Hinweise dafür vor, dass die jun-gen Erwerbstätigen stärker als alle übrigen Alters-

gruppen unter zeitlich befristeten Kontraktenarbeiten. Das Forschungs-Team von Manchester-TEC schlussfolgert aus diesem Umstand für dieAus- und Weiterbildung: „As a result it is importantthat young people have transferable skills that willlmake them employable in a range of industries andoccupations“ (ibid. S. 57; Hervorheb. M.F.).

Dass sich das Angebot an und die Nachfrage nachjugendlichen Arbeitskräften in einem erheblichenUngleichgewicht befinden, signalisiert die hoheZahl an Arbeitslosen (ibid. S. 58). Die bereits zitier-te Arbeitskräfte-Untersuchung aus dem Jahre1997 ermittelte in der Region Manchester-TEC17 000 jugendliche Arbeitslose. Die ILO-Arbeitslo-senquote betrug damit 21 Prozent.8) Die regionaleJugendlichen-Quote ist damit deutlich höher wiedie der Erwachsenen (neun Prozent) und gleichfallshöher wie die nationale Quote der Jugendlichen

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Residents’ Employment by Occupation in 1997 Tabelle 2.1-2

Manchester TEC Great Britain

16–24 % 25 + % 16–24 % 25 + %

Managers and administrators 8 15 6 18

Professional 5 11 3 11

Associate professional & technical 5 11 6 11

Clerical and secretarial 26 16 19 14

Craft and related 11 11 13 12

Personal/protective 14 12 16 10

Sales 10 6 17 6

Plant and machine operatives 9 10 8 10

Other occupations 13 8 11 7

Total 100 100 100 100

Source: Harrison et al. 1999

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8) Die ILO-Quote definiert als „arbeitslos“ solchePersonen, die in der Referenz-Woche keinerbezahlten Tätigkeit nachgingen, die aber bereitwaren, innerhalb der nächsten 14 Tage eineBeschäftigung aufzunehmen, und die entwederin den letzten vier Wochen eine Arbeitsstellesuchten oder deren baldige Arbeitsaufnahmebereits feststand. Die tatsächliche Zählweise inGroßbritannien ist dagegen an den Bezug derEntgeltersatzleistung („Jobseeker’s Allowance“)geknüpft und die offiziöse Arbeitslosenzahl des-halb deutlich niedriger: 10 000 Jugendliche(ibid.).

(15 Prozent). Auf der anderen Seite ist aber zubeobachten, dass die Zahl der arbeitslosen Kräfteim Alter zwischen 16 und 24 Jahren bis April 1999um 1 200 oder 14 Prozent gesunken ist, der Anteilder Langzeitarbeitslosen in dieser Altersgruppe inden letzten beiden Jahren sogar um 33 bzw. 39Prozent. Dieser rapide und drastische Abbau derJugendarbeitslosigkeit wird von den Autoren desoben genannten „Labour Force Survey“ in ersterLinie als Effekt des New-Deal-Programms gedeu-tet.

Für das gleichwohl weiter bestehende Ungleichge-wicht in dem Arbeitsmarkt-Segment lassen sich imWesentlichen zwei Gründe ins Feld führen, einenquantitativen und einen qualitativen. Beim erstenAspekt geht es um das zu geringe Rekrutierungs-volumen. Tabelle 2.1-3 zeigt, dass mehr als einDrittel der regionalen Unternehmen überhauptkeine Kräfte aus der besagten Altersgruppe ein-stellt („don’t recruit“). Hingegen gehören Jugendli-che mit einem Schul- bzw. Fachschulabschluss(„18 year old school/college leavers“) zu den klarenBewerber-Favoriten: 43 Prozent der befragten Fir-men nennen diesen Personenkreis.9) In derselbenStudie werden Arbeitgeber danach befragt, wie siedie Bedeutung und die Zufriedenheit mit den

bewerberseitigen Basis-, persönlichen und Berufs-fachqualifikationen („basic, personal and vocatio-nal skills“) einschätzen (zweiter Aspekt). Diemeisten Arbeitgeber, unabhängig von der jeweili-gen Betriebsgröße und dem Wirtschaftszweig, set-zen persönliche Kernkompetenzen, wie Zuverläs-sigkeit und Pünktlichkeit („reliability & timekeep-ing“), positives Herangehen („positive attitude“)und Motivation („rnotivation“) auf die ersten Plätze,dicht gefolgt von solchen Grundqualifikationen,wie der Kommunikationsfähigkeit („communica-tion“) sowie ausreichenden Rechtschreib- undRechenkenntnissen („literacy & arithmetic“) (ibid.S. 68 f.). Das berufsfachliche Wissen („occupatio-nal knowledge“) und die berufspraktischen Fertig-keiten („practical application“) rangieren demge-genüber in ihrer Bedeutung unter „ferner liefen“.Die generelle Zufriedenheit mit dem Arbeitsvermö-gen ist im Falle der jugendlichen Bewerber etwasgeringer wie im Falle der erwachsenen (ibid. S. 68).Die Grade der arbeitgeberseitigen Zufriedenheitzeichnen schließlich ein widersprüchliches Bild:Einige „weiche“ Qualifikationen, wie Pünktlichkeit,Teamgeist („ability to work as a team member“)oder Anpassungsfähigkeit („ability to followinstructions“), werden in einem positiven Lichtegesehen, während andere überwiegend „harte“Qualifikationen, wie die schulische Allgemeinbil-dung oder das berufliche Fachwissen, vergleichs-weise kritische Kommentierungen ernten.

Diese grundsätzlich bestehenden „Mismatches“bei der Gruppe der Jugendlichen verschärfen sichnoch einmal, wenn man die Zielgruppe der New-Deal-Berechtigten näher analysiert. Manchester-


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9) Unter den gängigen Rekrutierungswegen beijungen Nachwuchskräften steht interessanter-weise das Arbeitsamt („Job Centre“) mit weitemAbstand vor den Zeitungsinsertionen („pressadvertising“) an Stelle (44 vs. 36 Prozent) (ibid.S. 67).

Type of Young People Companies Recruit in the Manchester TEC area in 1998 Tabelle 2.1-3

Sizeband of company

< 25 % 25–199 % 200 < % All %

Don’t recruit 16–24 year olds 41 18 0 36

16–17 year old school leavers 33 46 65 36

18 year old school/college leavers 38 61 76 43

Graduates 22 41 62 26

Other (incl. Students) 8 14 21 9

Total 142 180 224 150

Base: 1077 companies (multiple response) Source: Harrison et al. 1999

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TEC differenziert diesen Personenkreis nach dreiUntergruppen (vgl. HARRISON 1998, S. 5 f.): Aufder einen Seite stehen die jungen Arbeitslosen miteinem guten Bildungsabschluss und bereits vor-handener Berufserfahrung. Auf der anderen Seitedann die Jugendlichen ohne diese Eigenschaftenund teilweise mit zusätzlichen persönlichen und/oder sozialen Problemen. Dazwischen diejenigen,die nicht eindeutig zuzuordnen sind. Die Anteilewerden (in gleicher Reihenfolge) mit 40 bis 50 Pro-zent, 20 bis 40 Prozent und 10 bis 50 Prozent vor-sichtig geschätzt. Die Ausgangslage in Manches-ter ist damit etwas günstiger wie die im Landes-durchschnitt (s. DfEE 1999, S. 10). Empirische Stu-dien belegten die vermutete mehrfache Abhängig-keit von wohlfahrtsstaatlichen Transferleistungen.Zehn Prozent der (vorab) befragten Klientel warensogar bereit, auf diese Leistungen gänzlich zu ver-zichten, wenn sie dafür an keiner (!) arbeitsmarkt-politischen Maßnahme teilnehmen müssten.Außerdem beurteilten viele Zielgruppenangehörigeden New Deal – zumindest am Anfang – ausge-sprochen skeptisch: „Just another scheme!“

Auf der Arbeitgeber-Seite waren fast 60 Prozentinteressiert oder sogar sehr interessiert, eine jungeArbeitskraft unter New Deal Bedingungen zubeschäftigen (HARRISON 1998, S. 55). 50 Prozentfühlten sich durch die in Aussicht gestellte Lohn-kostensubventionierung angesprochen. Ein Drittelnannte als Motiv die Chance, einem jungenArbeitslosen zu helfen. Gleichwohl gab es unterallen Arbeitgebern eine gewisse Skepsis gegen-über der Qualität der Kandidaten und derenBeschäftigungsfähigkeit: „Some employers hadrecruitment needs that were unlikely to be servedby the New Deal client group, for instance, relevantexperience in specific occupations. Many employ-ers, however, doubted the calibre, personal quali-ties and motivation of the client group“ (ibid.). Dienotwendigen Konsequenzen für die Durchführungdes New-Deal-Programms lagen damit auf derHand: „Employers seem unlikely to embrace a highvolume-low quality programme. Many employersrefusing to participate mention their previousnegative experiences with ‘schemes’. [...] for theNew Deal to be delivered effectively there neededto be flexibility in meeting the needs of large andsmall employers. In the case of the TEC area,meeting the needs and expectations of employersrequires programmes that provide high quality,work ready and motivated young people“ (ibid.).Eine Nullachtfünfzehn-Implementation des NewDeal konnte in den Augen der regional Verantwort-lichen diesem Anspruch nicht genügen.

2.2 Modifikation des New-Deal-Programms

Schaubild 2.2-1 zeigt in Anlehnung an die Darstel-lungsmanier einer Arbeitskräfte-Gesamtrechnung(vgl. REYHER/BACH 1988, S. 123 ff.), wieviele Teil-nehmer am New-Deal-Programm welche Status-wechsel in der Region Manchester-TEC im Zeitho-rizont von April 1998 bis März 1999 vollzogenhaben bzw. in der jetzt laufenden Periode1999/2000 voraussichtlich vollziehen werden. DieZahlen verblüffen in mehrerlei Hinsicht: Setzt mandie Gesamtteilnehmerzahl aus der Orientierungs-phase („Gateway“) gleich 100, so sind aus dieserStatuspassage innerhalb des (ersten) Beobach-tungszeitraumes 22 Personen einfach „ver-schwunden“ („unknown destination“). Nur 17 vonHundert begründeten im direkten Anschluss einunsubventioniertes Beschäftigungsverhältnis („un-subsidised job“).10) Vielen „Gateway“-Teilnehmernmangelte es an der notwendigen Berufsreife, umdie Orientierungsphase in der dafür vorgesehenenZeit überhaupt verlassen zu können; sie wurden zuso genannten „Overstayers“; entsprechend hochwar der Statuspassagen-Endbestand im März1999: 35 Prozent. Knapp über ein Fünftel von rund4000 „Gateway“-Teilnehmern mündete zwischen-zeitlich in eine der nachgeschalteten New DealOptionen ein: Sieben Prozent wurden mit Einglie-derungszuschüssen des Employment Service (aufdem Ersten Arbeitsmarkt) gefördert, zehn Prozentbegannen eine Vollzeit-Weiterbildung und fünf Pro-zent landeten auf dem Zweiten Arbeitsmarkt.Diese letzte Option, genannt „Community & Envi-ronmental Employment“ (Abk. CEE), ist der eigent-liche Clou der New-Deal-Implementation in Man-chester, wie man anhand der Zielprojektion für dengegenwärtigen (zweiten) Zeitabschnitt vielleichterahnt. Dabei ist nicht etwa die Verdoppelung derZielgröße (von 300 auf 600) das Spektakuläre, son-dern vielmehr die Tatsache, dass bis zu 1200 sol-cher Arbeitsplätze realiter zur Verfügung stünden,diese aber nicht einmal annähernd mit einer hinrei-chenden Zahl an adäquaten Bewerbern besetztwerden können!

Warum ist diese Option für viele Betroffene bzw.Beteiligte so attraktiv und was macht diesenAnsatz zu einer – sogar im Vereinigten Königreichselbst – anerkannten „Best Practice“? Die CEEfolgt in ihren wesentlichen Strukturmerkmalen dem

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10) Die Arbeitsverwaltung erwartete hier ursprüng-lich eine Größenordnung von 40 Prozent (DfEE1997, S. 3). Das war natürlich sehr optimistischgeschätzt.


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Flow of New Deal Participants in the Manchester TEC area in 1998/99 Schaubild 2.2-1

Subsidized jobs400(500)

Self-employmentincl. ab.(incl. ab.)

FTET600(900)

CEE300(600)

Unsubsidized jobsby ES520

Unsubsidized jobs by themselves

520

Otherdestinations

260

Unknowndestinations

1300

Follow Through?(?)

Gateway6000(4000)

ND-Option1300(2000)

Elsewhere2600(2000)

Elegible8000(5000)

Note: Figures in brackets for 1999/2000Source: Author’s calculations acc. to ND operations manager

Politik-Ansatz der sogenannten Übergangsarbeits-märkte („Intermediate Labour Markets“). SolcheMärkte sind theoretisch definiert als „Brücken zwi-schen bezahlter abhängiger Beschäftigung undanderen Erwerbsformen oder produktiven Aktivitä-ten“ (SCHMID 1996, S. 631). Als eine solche in derarbeitsmarktpolitischen Praxis häufig anzutreffen-de Brücke zwischen den Statuspassagen derArbeitslosigkeit und der Beschäftigung gilt die zeit-lich befristete Förderung von Arbeitsplätzen imgemeinnützigen Sektor. Anders jedoch als bei den

althergebrachten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmensind bei der CEE die „Brückenköpfe“ (SCHMID) inden regulären Arbeitsmarkt weiter ausgebaut wor-den. Hierzu gehört (1.) auf der Arbeitskräfte-Nach-frageseite eine stärkere Verknüpfung der lokalenBeschäftigungspolitik mit den endogenen Wachs-tums- und Entwicklungspotenzialen der örtlichenWirtschaft. Über diese Allee soll eine fortgesetzteAbdrängung der Beschäftigungsprojekte in markt-ferne Nischen ebenso verhindert werden wie einepersistente Dependenz von staatlichen Geldtrans-fers. Hierzu gehört (2.) auf der Angebotsseite einesehr viel engere Verzahnung zwischen „Arbeitenund Lernen“. Über eine sinnvolle Kombination die-ser beiden Aktivitäten sollen insbesondere solcheProblemfelder abgedeckt werden, welche typi-scherweise bei der Integration von Jugendlichen indas Erwerbsleben auftreten, namentlich Problemeder Berufsorientierung, -vorbereitung, -qualifizie-rung und anschließenden Beschäftigung. Ich argu-mentiere hier also weder mit den relativ großzügigbemessenen pekuniären Subventionsleistungenoder dem umfangreichen beraterischen Kunden-service für die Arbeitgeber, noch mit der ausArbeitnehmersicht besonders lukrativen Ortsüb-lichkeit der Entlohnung oder dem längerenBeschäftigungskontrakt, allesamt Vorteile, die esobendrein noch gibt und die üblicherweise in derÖffentlichkeitsarbeit zuallererst hervorgehobenwerden (s. MANCHESTER TEC 1998).

Was die CEE im Kern so vorbildlich macht, sindvielmehr die regional-ökonomisch und perspekti-visch angelegten Maßnahmeinhalte sowie diejugend-spezifische Ausgestaltung des Welfare-to-Work-Programms. Ad 1: Es ist ein klarer Verdienstder meisten CEE-Projekte, dass sie versuchen,solche Güter und Dienstleistungen anzubieten, dieim Wettbewerbsmarkt bis dato noch nicht existier-ten. Viele dieser Dienstleistungen im Umweltbe-reich oder im Bereich der sozialen Infrastrukturbesitzen Pioniercharakter (Übers. 2.2-1), sie versu-chen ernsthaft und bahnbrechend eine korrespon-dierende Nachfrage zu entfalten und bilden damit(Proto-)Märk aus, welche für diese Produkt vorherso nicht bestanden. Das „technische“ Fundamentfür die bisher so überaus erfolgreiche Eingliede-rungsbilanz der CEE in den Ersten Arbeitsmarkt11)besteht höchstwahrscheinlich darin, dass diegüterwirtschaftliche Nachfrage und das arbeits-marktliche Angebot gleichgewichtig und gleichzei-tig entwickelt werden.12) Neuartige Dienstleistun-gen erfordern eben nicht nur ein Güterangebotunter Ausnutzung von subventionierter Arbeit, son-dern zugleich vertriebliche Überlegungen, wie inder Region Unternehmen oder Privathaushalte als

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Übersicht 2.2-1Excerpt from the „Prospectus for the Creationof Community & Environmental Employment“

(issued by Manchester TEC in 1998)

WHAT TYPES OF EMPLOYMENT WILL THEINITIATIVE SUPPORT?

The initiative is predominantly concerned withcreating new jobs. However for communitybusinesses and voluntary organisations it ispossible to maintain and enhance services withproven community value by employing peoplethrough the initiative.

[…] we expect to support the Employment Pro-ject of up to 65 Sponsoring Employers, offeringover 1000 jobs. […] some examples include:

✘ Acces to primary health care✘ independent living support✘ classroom support for schools✘ community access to information technology✘ mentoring for young people✘ job coaching✘ leisure and recreation✘ visitors services✘ community arts✘ community security✘ housing maintenance and improvement✘ child care✘ community transport✘ cycling promotion✘ environmental improvement and

management✘ energy conservation✘ recycling✘ local trading, including community

cooperatives

potenzielle, mit Kaufkraft versehene Konsumentenan diese Angebote herangeführt werden können.Diese den Gütermarkt betonende Strategie gelingtaber nur, wenn sich parallel dazu die Produzentendie bei der Leistungserstellung übliche Arbeitspro-duktivität aneignen. Ad 2: Jedem jugendlichenArbeitslosen, der an einer CEE teilnimmt, wird des-halb eine Aus- oder Fortbildung zugunsten seinerberuflichen oder sonstigen Qualifikationsmerkmaleeröffnet, die sich einerseits an seiner persönlichenBildungsfähigkeit, andererseits an dem konkret amArbeitsplatz zu erbringenden Leistungsspektrumorientiert. Ein am betrieblichen Alltagsgeschehenausgerichtetes On-the-Job-Training ist daher so

weit als möglich mit einer eher theorie-geleitetenexternen Bildungsmaßnahme zu kombinieren.13)Dadurch lassen sich nicht nur die betrieblichenArbeitsabläufe in den Bildungsprozess einbezie-hen, sondern die damit korrelierende greifbareBerufsperspektive erhöht umgekehrt auch die per-sönliche Motivation des Beschäftigten. Modul-basierte und abschluss-orientierte Kurz-Lehrgänge(„units of competence“), die im Vereinigten König-reich gang und gäbe sind, gewährleisten allgemeinverbindliche Mindeststandards in der Qualität derbetrieblichen Einarbeitung und setzen individuelleQualifikationsspiralen in Gang, welche wiederumdie von New Deal intendierte generelle Beschäfti-gungsfähigkeit („employability“) erhöhen. Immer-hin 62 Prozent der CEE-Teilnehmer aus der erstenKohorte erreichten einen qualifizierten Berufsab-schluss (NVQ-Level) oder, da das System als addi-tiver Baukasten konstruiert ist, einzelne Bausteinedaraus (CAMBRIDGE POLICY CONSULTANTS1999, S. 32).

2.3 Beschäftigungsoptionen – Beispiele „guter Praxis“

Wir hatten bei der Wegbeschreibung innerhalb desNew-Deal-Programms drei Formen („Options“)von Übergangsarbeitsmärkten kennengelernt,über deren Brückenköpfe der Sprung in einesichere und stabile Beschäftigung gelingen soll:1. die Förderung der Selbständigkeit, 2. die Ge-währung von Zuschüssen für eine Eingliederung inden Ersten Arbeitsmarkt und 3. die Arbeitsplatzbe-schaffung (auf dem Zweiten Arbeitsmarkt). Die dreinachfolgenden Praxis-Beispiele mögen illustrieren,wie konkrete arbeitsmarktpolitische Maßnahmenfür die jeweilige Kategorie aussehen können, dieden zuvor genannten Ansprüchen hinsichtlich derNachfrage-Adäquanz, sei sie güterwirtschaftlich,arbeitsmarktlich oder (zunächst) gemeinnützigbestimmt, gerecht werden wollen. Auf zwei derdrei ausgewählten Beispiele wurde ich über den„New Deal Best Practice and Innovation Guide“der regionalen Arbeitsverwaltung („EmploymentService North West Region“) vom Oktober 1999aufmerksam; der dritte Kontakt entstand auf Emp-fehlung des Manchester „Training and EnterpriseCouncil“ (TEC),14) einer Einrichtung, die als teil-räumlicher Gesamt-Koordinator des Programmsfungiert und deren Gast der Verfasser im Dezem-


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11) „While it is to early to draw any firm conclusionsas to the longer-term performance of the Inter-mediate Labour Market in Manchester, some 51of the 86 people (59 %) who were employedunder Work Options left to a job“ (CAMBRIDGEPOLICY CONSULTANTS 1999, S. 2).

12) Die Erklärung des Vorstandsvorsitzenden desManchester-TEC zum New-Deal-Programm istin dieser Hinsicht eindeutig: „The initiative isbased upon a principle of creating qualityemployment for unemployed people that bene-fits the local communiy or environment andimproves life [...]. In addition, it is important thatthe Employment Project provides the new em-ployees with the skills required in the economyand by employers“ (MANCHESTER TEC 1998,S. 7; Hervorheb. M.F.).

13) Der nationale Rat für berufliche Bildung unter-scheidet fünf Stufen bei den „National Vocatio-nal Qualifications“ (NVQs): Routinearbeiten(„routine“), selbständiges Arbeiten („opera-tive“), Handwerk („craft“), Techniker-Ebene(„technician“) und Expertenwissen („professio-nal“). Die entsprechenden Kursangebote sind inerster Linie für Erwerbstätige gedacht unddemzufolge berufszweiglich ausgerichtet. EineFörderung über das New-Deal-Programmkommt nur infrage, wenn die Kurse mindestensfür Tätigkeiten auf „NVQ Level 2“ vorbereiten,der wie folgt definiert ist: „A range of work acti-vities, some of which are complicated and notroutine, plus some responsibility for workingindividually or with others as part of a team“(CITB 1997, S. 13).

ber 1999 sein durfte.15) Ich nutzte bei allen von mirbesuchten New-Deal-Projekten die Gelegenheit,sowohl mit den Projekt-Organisatoren als auch miteinigen jugendlichen Beschäftigten persönlich zusprechen. Die während dieser Unterredungen fest-gehaltenen Notizen bilden das Grundgerüst für diedrei hier skizzierten Maßnahme-Porträts.

Zuvor aber seien zur geografischen Einstimmungund in Ergänzung zur arbeitsmarktlichen Standort-bestimmung in Kapitel 2.1 (s.o.) einige wenigegrundlegende wirtschafts- und kulturhistorischeFakten über die Region Greater-Manchester auf-geführt, auf welche die besagten Projekte dann inganz unterschiedlicher Weise Bezug nehmen:

„Financial centre of northern England 300 kilome-tres north west of London. 30 metres above sea

level. Population 3 million. In Victorian times, itbecame the City of Manchester in 1853. Adminis-trative centre of the Metropolitan County of Grea-ter Manchester, on the Irwell, Medlock, Irk and Tibrivers.

The Romans established a fort at Mancunium inthe 1st century AD. From splitting the atom anddeveloping the computer (50th aniversary), build-ing the first passenger railway station and themodern Metrolink tram system, the fight for freetrade, social, economic & political reforms, the cityhas always been at the heart of things.

Manchester is a major industrial and financial cen-tre and was known as King Cotton; the leading tex-tile manufacturing city in Great Britain and theworld. An inland seaport accessible to ocean-going vessels up to 12,500 tons; connected by theManchester Ship Canal (completed 1894) 58 kilo-metres to Eastham on the river Mersey. TraffordPark was the largest Industrial Park in the worldand has been extensively redeveloped in the lastten years. The spectacular Trafford Shopping Cen-tre opened in September 1998. New, the Metrolinktram system now just been extended to SalfordQuays. The largest Marks & Spencer store in theworld has been opened in the redeveloped citycentre.

As cotton declined, the city diversified. Manufac-tures expanded, including paper products, phar-maceuticals, electrical and aircraft equipment,computers, electronic equipment, and food pro-ducts. Manchester (Ringway) has been voted theBest Airport in the world by business travellers. Thesecond runway is well under way and should becompleted in 1999. This is great news for jobs butat great cost to our local Cheshire countryside. TheUK political mood has swung away against moreroad building and development of green-field sites.

An intense cultural core and vibrant arts communi-ty pushes beneath the nearly buffed facade, send-ing its rhythms across the nation in the form ofbands with funny names. From Joy Division andthe Smiths, over the Stone Roses and Happy Mon-days to Oasis and Travis, the Manchester scenehas spawned more than its share of semi-legenda-ry pop stars.

Manchester hosted the European Football Cham-pionships in 1996 and has been chosen as the cityto stage the Commonwealth Games in 2002“(SWINGLEHUM 1999, S. 1 f.).

Vom ersten Projekt wusste ich vorab nicht mehr alsden Namen, dass es mir als eine erfolgreiche Exis-

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14) TECs, näherungsweise übersetzbar als „Qualifi-zierungs- und Unternehmensbeiräte“, verkör-pern arbeitgeberseitig geführte privat-rechtlichorganisierte Gesellschaften aus der spätenThatcher-Ära, in denen landesweite Strategienzur beruflichen Aus- und Weiterbildung sowiezur Wirtschaftsförderung auf die regionaleEbene herunterkonjugiert werden. Sie sindgegenüber der Zentral-Regierung in Londonrechenschaftspflichtig, weil sie überwiegendvon dort finanziert werden (vgl. FOREIGN &COMMONWEALTH OFFICE 1998, S. 29). – Esist geplant, ab 2001 die beiden oben genann-ten Funktionsbereiche aufzusplitten in einen„Learning and Skills Council“ einerseits und ineinen „Enterprise Council“ andererseits.

15) Während meines Aufenthaltes beim lokalen„Training and Enterprise Council“ führte ichGespräche mit mehreren der „New Deal Opera-tions Manager“, mit dem „Adult Training &Employment Services Manager“ sowie mit dem„Head of Research and Evaluation“. Exkursio-nen erfolgten zum Unternehmen „Solar“ (Exis-tenzgründung), zum „Openshaw Gateway Cen-tre“ (externer Träger der Berufsberatung), zur„Voluntary Action Manchester“ (gemeinnützigerABM-Koordinator), zu den „City Centre Ran-gers“ (ABM), zum „Cheetham Hill Job Centre“(Arbeitsamt) und zum Unternehmen „PlasticsDirect“ (Beispiel für lohnkostensubventionierteBeschäftigung). Mein besonderer Dank geht anSheelagh Russel von Manchester TEC für dieorganisatorische Vorbereitung aller vorgenann-ten Besuche. – Der vierzehntägige Gastaufent-halt wurde mit Mitteln aus dem LEONARDO-Programm der Europäischen Union unterstützt.

tenzgründung beschrieben worden war, und unterwelcher Adresse ich mich mit den beiden Inhaberntreffen würde. „Solar“, so der Name des Unterneh-mens, klang in meinen Ohren nach „Hightech“ undökologisch orientierter Energiegewinnung.

Auf der Fahrt mit dem Bus nach Droylesden, einemStadtteil an der Peripherie von Manchester, wo dieFirma ihren Sitz hatte, kratzte ich mein technischesAllgemeinwissen zusammen und überlegte mireinige Themen, die ich mit den Gründern diskutie-ren wollte. Umso überraschter war ich dann, alssich das Unternehmen als ein winziges Schallplat-ten-Label entpuppte, das aus nicht mehr als zweiPersonen bestand. Warren und Rebecca warenzwei junge Leute im Alter von 24 und 23 Jahren,die nach der Schule verschiedene Jobs (überwie-gend Anlerntätigkeiten) innehatten, sich aber mitkeiner Aufgabe so richtig identifizieren konnten („Ihad various jobs but did them without any com-mitment“). Warren machte seit ungefähr sechsJahren mit einer eigenen Band (Name: „The Dami-an Shrub“) Pop-Musik, während Rebecca seit eini-ger Zeit bei einer lokalen Musik-Zeitschrift volon-tierte.

Ihre Wege kreuzten sich in einem abendlichen Lite-ratur-Kurs, wo sie beschlossen, mit Hilfe des New-Deal-Programms und eines zinsgünstigen Kreditsdes „Prince’s Trust“ aus ihren Nebentätigkeiten einprofessionelles Geschäft zu machen. Warrenwurde „producer“ seiner eigenen Band, Rebeccaihr „executive-manager“. Sie hatten vor wenigenWochen eine Mini-CD veröffentlicht, eine (normale)CD war fast fertig eingespielt, es gab einige Büh-nenauftritte („gigs“) mit guter Besucherresonanzund ihre neue Single (Titel: „Roller Jane“) wurdeebenfalls von mehreren Radiostationen regelmäßiggespielt, kurzum: die Band war in der Szene nichtmehr unbekannt. Rebecca, die den kaufmänni-schen Part des Duos übernommen hatte undnebenher am „Institute for Performing Arts“ (PaulMcCartney College) in Liverpool „music business“studierte, erzählte mir nicht ohne Stolz, dass es ihrerst am Vortag unseres Gespräches gelungen war,zwei viel versprechende Nachwuchs-Bands für„Solar“ zu gewinnen. Verliefe deren Musikproduk-tion und Vermarktung ebenso erfolgreich wie dieder eigenen Band, so würde das Jungunterneh-men binnen eines weiteren Quartals seine Gewinn-schwelle („break-even“) erreichen.

Das Beispiel zeigt, dass es durchaus auch im„Lowtech“-Bereich und sogar auf extrem volatilenMärkten, die zudem durch einen harten Anbieter-wettbewerb charakterisiert sind, zu erfolgreichenNeugründungen kommen kann. Auf meine Frage,warum ihr Jungunternehmen ein (bis dato) sogutes Ergebnis zeitigte, nannten mir Warren undRebecca drei – in ihren Augen – zentrale Gründe:1. Das Hauptproblem von Unternehmensgründernim „music-business“ bestehe darin, dass diesengerade am Anfang ihrer Geschäftstätigkeit dieerforderlichen Beziehungen („personal contacts“)zu den mehr oder weniger alles bestimmendenDistributoren (DJs, Radio-Stationen, Musik-Clubs)fehlten. Nur seiten kann sich ein Existenzgründer indiesem Metier darauf verlassen, aus seinen frühe-ren Tätigkeiten heraus genügend Kontaktpotenzialzu aktivieren, um eine ausreichende Zahl an Auf-trägen (in diesem Kontext: Auftritten) für dieschwierige Aufbauphase zu erhalten. Warren undRebecca profitierten hier in hohem Maße vonihrem bereits zuvor erworbenen Insider-Wissen,das sich außerdem noch wechselseitig komple-mentieren ließ. 2. Gerade zu Beginn eines Unter-nehmens, der im Normalfall mit einer euphorischenAufbruchstimmung bei den Beteiligten einhergeht,müssen eine Vielzahl an unausgegorenen Ideenund alternativen Szenarien systematisch analy-siert, erfolgbeeinflussende Faktoren untersuchtsowie mögliche Risiken und Barrieren durchdachtwerden. Der Zwang, unter Einbeziehung eines ex-ternen „consultant“ einen detaillierten Geschäfts-plan („business plan“) aufstellen zu müssen, damitsie den besagten Kredit in Anspruch nehmenkonnten, sei hierbei sehr lehrreich und heilsamgewesen. 3. Last but not least die persönlichenKompetenzen („personality“): Um richtig erfolg-reich zu sein, braucht man vor allem den Glaubenund das Gefühl, sich auf seine eigenen Fähigkeitenverlassen und das angestrebte Ziel erreichen zukönnen. Ungewisse Nachfrageprognosen helfenda weniger als der Verweis auf individuelle Stär-ken, Interessen, Motivation und Leistungsbereit-schaft. In diesem Zusammenhang hoben Warrenund Rebecca übereinstimmend die für den Ent-scheidungsprozess so wichtige Orientierungspha-se des New-Deal-Programms hervor und lobtenexplizit den persönlichen Einsatz ihres zuständigenBerufsberaters auf dem Weg in die Selbständig-keit: „We always had the feeling that there is some-one who cares for you.“


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Im zweiten Fall geht es um zwei lohnkostensub-ventionierte Beschäftigungen auf dem ErstenArbeitsmarkt. Zusammen mit Doreen, einer Förde-rungsberaterin des Arbeitsamtes, fuhr ich zu „Plas-tics Direct“, einem rasch expandierenden Versand-haus mit insgesamt zwölf Mitarbeitern, das umlie-gende Betriebe mit Kleinteilen aus Kunststoff ver-sorgte. Lee und Gary, beide 19 Jahre alt und seitdrei Monaten „Option one“-Teilnehmer im New-Deal-Programm, wurden im vierwöchentlichenAbstand von ihrer Beraterin aufgesucht, um mitihnen über ihren beruflichen Fortgang bzw. Fort-schritt zu sprechen. Lee war Ausländer (Inder),Gary bereits einige Male mit dem Gesetz in Konfliktgekommen. Eine dauerhafte berufliche Integrationwar trotz mehrfacher Bemühungen nicht gelungen,denn alle vorausgegangenen Beschäftigungsver-hältnisse wurden regelmäßig bereits nach kurzerZeit beendet. Was auch immer die Ursachen für ihrjeweiliges Ausscheiden gewesen sein mochten, obtatsächlich diskriminiert, wie Doreen vermutete,oder nicht, ich jedenfalls hatte in der Unterredungden Eindruck, dass sich die beiden Jugendlichenauf ihren gegenwärtigen Arbeitsplätzen sehr wohlfühlten und auch in Zukunft bei „Plastics Direct“arbeiten wollten. Während der eloquente Lee alskaufmännischer Sachbearbeiter („book-keeping &accounts“) goldrichtig angesetzt war, fand der eherwortkarge Gary in der Lagerhaltung („storekeep-ing“) die passende Stelle. Soweit erkennbar, schie-nen mir die Anforderungsprofile der Arbeitsplätzemit den Arbeitsvermögen der jugendlichen Kräftegut zu harmonieren. Beide berichteten stolz überdie berufsbegleitenden Qualifizierungsbausteine,welche sie – jeder in seinem Beritt – in den ver-gangenen Wochen absolviert und mit einem Zerti-fikat („NVQ Level 2“) soeben erfolgreich abge-schlossen hatten. Auch ihr Boss, mit dem wir unsanschließend unterhielten, war mit den Leistungenseiner neuen Mitarbeiter augenscheinlich zufrie-den. Die unbefristete Übernahme nach dem baldi-gen Auslaufen der arbeitsamtsseitigen Lohnkos-tenzuschüsse war für ihn selbstverständlich. Erkündigte außerdem an, wegen der boomendenAuftragslage und der guten Erfahrungen, die er mitdem Förderprogramm gemacht hatte, in Kürzeeinen weiteren New-Deal-Klienten einstellen zuwollen.

Was ist vorbildlich an diesem Fallbeispiel? Ausdem Meinungsaustausch mit dem ebenfalls nochjungen Unternehmer waren zunächst keine grund-sätzlich neuen Erkenntnisse zu gewinnen. Warumer Lee und Gary eingestellt hatte? Seine Antwort:1. Die Auftragseingänge hätten sich zum Bestenentwickelt, 2. die eigenen Nachwuchskräfte ent-

sprächen genau den betrieblichen Anforderungenund 3. als Kleinbetrieb wäre er auf jede Art vonKostenentlastung durch die Gewährung öffent-licher Zuschüsse angewiesen. Das waren altbe-kannte, wenn auch weithin plausible Argumente.Doreen, die Förderungsberaterin, stellte dagegendrei andere Aspekte in den Vordergrund. Erstens:Wenn sich die Beobachtung als richtig erweise,dass nicht die Vermittlung auf eine vakante Stelle(„placement“), sondern die Kontinuität des Be-schäftigungsverhältnisses („retention“) eines derHauptprobleme für viele New-Deal-Klienten ist,dann gewänne die so genannte nachsorgendeBetreuung am Arbeitsplatz („post-placement sup-port“) ein essenzielles Gewicht. Zentrale Bestand-teile einer solchen Nachsorge wären beispiels-weise: Die Vor-Ort-Beratung sowie -Hilfestellungendurch die Arbeitsämter oder beauftragte Träger,unbürokratische Zugangsmöglichkeiten zu denKursen der beruflichen Weiterbildung sowie einindividuelles „Mentoring“ im ersten Halbjahr derBeschäftigung, schließlich sozial-psychologischeMaßnahmen der Konflikt-Bewältigung („trouble-shooting“) bei gegebenenfalls auftretendenSchwierigkeiten am Arbeitsplatz. Zweitens: Umsolche Aktivitäten verallgemeinern zu können,wäre eine erhebliche Ausweitung der personellenoder zeitlichen Ressourcen („reduced caseloads“)für die Berufsberater vonnöten, was unter dengegenwärtigen sozialpolitischen Prämissen jedochnicht als opportun gilt. Drittens: Ganz oben aufDoreens Prioritätenliste stünde die Verbesserungdes berufsbegleitenden Bildungsangebotes („vo-

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16) College-Kurse stellen das Gros der beruflichenWeiterbildungsangebote in Vollzeit-Form dar.Sie werden jedoch von den Praktikern derArbeitsmarktpolitik heftig kritisiert, weil es dortkeine zeitlich flexiblen Zugangsmöglichkeitengibt (überwiegend starrer Beginn nur einmal imJahr im September anstelle eines kontinuier-lichen „Roll-on/Roll-off„-Einstiegs), die Kursin-halte als tendenziell arbeitsmarktfern gelten,sich in ihnen eine große Zahl an New-Deal-Teil-nehmern sammelt, die nach Einschätzung vonMitarbeitern des Arbeitsamtes im Grunde garnicht arbeiten wollen, und deshalb – nicht uner-wartet – die Eingliederungsquoten im Vergleichzu den Beschäftigungsoptionen des New Dealbislang nicht befriedigen. Ich habe aus diesemGrunde auch keine vollzeitigen Aus- oderWeiterbildungsmaßnahmen im Sinne von „BestPractices“ in meine hier vorgestellte Beispiele-Sammlung aufgenommen.

cational training“) vis-à-vis den viel zu unflexiblenCollege-Kursen.16) Es sollten vielmehr Qualifizie-rungsbausteine in Form von modularisierten Lern-einheiten offeriert werden, die inhaltlich abgegrenztund in sich abgeschlossen sind, und die für dieauszuübende berufliche Tätigkeit auf dem Funda-ment eines verbindlich anerkannten Ausbildungs-standards hinreichend qualifizieren. Die diesbe-züglichen Angebote in der Region Greater-Man-chester seien bei weitem nicht ausreichend (vgl.KINGSTON 1999, S. 13), wenngleich sich im Fallevon „Plastics Direct“ alle erforderlichen Weiterbil-dungs-Elemente in zufriedenstellender Manier mit-einander kombinieren ließen. Auch der für Lee undGary fast schon als „fürstlich“ zu bezeichnendeBetreuungsaufwand seitens der Arbeitsverwaltungsei ansonsten nicht die Regel.

Beispiel Nummer drei: „Groundwork“ ist einegemeinnützige „non governmental organisation“,die landesweit seit vielen Jahren städtebaulicheProjekte im Bereich der Wohnumfeldverbesserung(„physical environmental improvements“) durch-führt. Seit 1998 ist diese Organisation auch mitBeschäftigungs-Projekten beim New-Deal-Pro-gramm engagiert: „They contracted with Man-chester TEC to deliver 160, 12 month IntermediateLabour Market jobs, taking responsibility for thetrainees employment, training and welfare. Theydeveloped a portfolio of projects with 30 partnersemploying over 115 people as City Centre Ran-gers, Youth Project Officers, housing assistantsand construction operatives. All employees areproviding a service to the community without dis-placing existing jobs“ (EMPLOYMENT SERVICENORTH WEST REGION 1999, S. 4). Tony war Mit-glied des Management-Teams von „Groundwork“und erläuterte mir die Aufgaben der „City CentreRangers“: 22 auffällig uniformierte und mit Sprech-funkgeräten ausgerüstete junge Leute, die jeweilszu zweit im Innenstadtbereich von Manchesterpatrouillierten, um orientierungssuchenden Pas-santen Auskünfte über wichtige Adressen und dieWege dorthin zu liefern. Ihre zweite Aufgabebestand darin, den kommunalen FachämternMissstände und Schäden im öffentlichen Raum zumelden, etwa wo über Nacht wilde Müllkippen ent-standen waren oder einzelne verkehrliche Signal-anlagen nicht mehr ordnungsgemäß funktionier-ten, damit hier für schnelle Abhilfe gesorgt werdenkonnte. Die allein durch ihre Präsenz ausgelöste

Stärkung der öffentlichen Sicherheit war ebenfallsein nicht ganz ungewollter Neben-Effekt.17) Weildie „Rangers“ in den Augen der Allgemeinheit aufso viel positive Resonanz stießen, beteiligten sichneben „Groundwork“ neuerdings auch privateSponsoren an deren Finanzierung („Public-Private-Partnership“), zum Beispiel der örtliche Einzelhan-del, so dass die Fortexistenz dieser Maßnahme aufmehrere Jahre hin gesichert ist. Mit Chris und Jo,zwei jungen Hochschulabsolventen18), die alsSupervisoren bei „Groundwork“ unbefristet ange-stellt waren, ging ich anschließend durch dasStadtzentrum, um mir einen hautnahen Eindruckvon der Alltagsarbeit der „Rangers“ zu verschaf-fen. Während des ungefähr einstündigen Rund-gangs gaben wir nicht nur zahlreiche ortskundlicheund verkehrliche Auskünfte, sondern wir informier-ten auch die Stadtverwaltung über zwei verstopfteStraßengullys und riefen die Ambulanz, nachdemim vorweihnachtlichen Einkaufsgetümmel der Fuß-gängerzone eine alte Frau kollabiert war. Ich selbstwar über den augenscheinlichen Bekanntheitsgradder „Rangers“ und darüber, wie häufig ihre Dienstevon Passanten in Anspruch genommen wurden,verblüfft.

In einem Aufsatz zur Erwerbsarbeit im „DrittenSektor“ äußern sich BAUER/BETZELT sehr skep-tisch über das dort angeblich schlummernde riesi-ge Beschäftigungspotenzial (1999, S. 315 ff.). DieQuintessenz ihrer Aussagen: Nur für den Fall, dasses gelingt, zusätzliche (öffentliche und private)Geldmittel einzuwerben, können zusätzlicheArbeitsplätze eingerichtet werden; „Groundwork“schien diese schwierige Aufgabe geglückt zu sein!Die Organisation hatte es geschafft, innerhalb vonnur drei Jahren das eigene Budget auf £ 1,5 Millio-nen zu verdreifachen (1999, S. 6); die nicht weni-


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17) „We are harnessing the resources of New Dealfor 18–24 year olds to help deliver two keyactions of Manchester’s strategy for Crime andDisorder (neighbour nuisance mediation andCity Centre Rangers)“ (Groundwork Manches-ter 1999, S. 3).

18) Britische Studenten erwerben ihren erstenHochschulgrad („first degree“) in der Regel imAlter von 21 bis 22 Jahren; deutsche Hoch-schulabsolventen zählen im Durchschnitt schon28 Lenze, wenn sie ihren Abschluss in derTasche haben.

gen privaten Sponsoren-Gelder sind dabei nichteinmal mit eingerechnet. Nicht zuletzt auf dieserBasis konnten die beiden Dauerarbeitsplätze fürdie Supervisoren Chris und Jo (s.o.) eingerichtetwerden. Des Weiteren konnte über eine pfiffigeBündelung aller staatlichen Zuschüsse (insb. ausdem „Single Regeneration Budget“, der „NationalLottery“ und dem „New Deal Programme“) dasGesamtvolumen der auf die drei Sparten „physicalenvironmental improvements“, „education andcommunity involvement“ und „integrating the eco-nomy and the environment“ ausgerichtetenArbeitsbeschaffungsmaßnahmen vervielfacht wer-den. In direkter Folge davon verdoppelte sich unteranderem auch die Mannschaft der temporärbeschäftigten „Rangers“. Weil die Maßnahmewährend meines Aufenthaltes bereits in ihr zweitesJahr ging, lassen sich an dieser Stelle wenigstenseinige vorläufige Beobachtungen zu den arbeits-marktlichen Übergängen der ersten Teilnehmer-Kohorte wiedergeben. Immerhin zwölf von ehe-mals 18 Teilnehmern mündeten bis gegen Endeder Maßnahme in Beschäftigungsverhältnisse aufdem Ersten Arbeitsmarkt ein, der weitaus überwie-gende Teil in den Einzelhandel („retail“) oder in dieprivaten Sicherheitsdienste („protective services“),zwei in Manchester zum aktuellen Zeitpunkt boo-mende Wirtschaftszweige. Die von den „Rangers“parallel zur Arbeit besuchten NVQ-zertifiziertenFachlehrgänge über „customer care“ oder „keyskills“ deuteten bereits an, dass jene beruflichenZielrichtungen von den Projekt-Verantwortlichendurchaus als konkrete spätere Beschäftigungs-möglichkeiten mit anvisiert wurden.

Wie wir an den Fallbeispielen eins (Existenzgrün-dung) und zwei (lohnkostensubventionierte Be-schäftigung) gesehen haben, wäre es jedoch ver-fehlt, eine verbesserte Effektivität des New-Deal-Programms einzig und allein in höheren Subven-tionsleistungen bzw. in einem längeren Beschäfti-gungskontrakt – wie im Fallbeispiel drei (Arbeitsbe-schaffungsmaßnahme) – zu suchen. Ohne dasbestehende Programm-Gerüst grundlegend modi-fizieren zu müssen, lassen sich bereits durch dengezielten Ausbau der beruflichen Beratung19) undeine stärker auf die individuellen Bedürfnisse zuge-schnittene Betreuung während der Orientierungs-phase (siehe 1. Fall), ferner durch die Institutionali-sierung beschäftigungsbegleitender Hilfestellun-gen während der anfänglichen Arbeitsphase (siehe2. Fall) die arbeitsmarktlichen (Re-)Integrations-chancen der Teilnehmer merklich anheben. In die-sem zutiefst praktischen Sinne sind das „Counsel-ling“, „Consulting“ und „Coaching“, ob vomArbeitsamt selbst oder von externen Spezialisten

erbracht, als Schlüsselprozesse der aktiven Ar-beitsmarktpolitik zu begreifen, um (lebenslauf-theoretisch gefasst:) die betroffenen Jugendlichenvon der Stufe der ‘beruflichen Exploration’ in dieder ‘Etablierung’ zu führen bzw. um (dialektisch-materialistisch interpretiert:) die subjektiven Inter-essen, Neigungen und andere Leistungsvorausset-zungen mit den objektiven gesellschaftlichen Er-fordernissen, Möglichkeiten und beruflichen Anfor-derungen weitestgehend in Kongruenz zu bringen.

3. Schlussfolgerungen

Im Juli 1999 veröffentlichte das britische Arbeits-ministerium einen kritischen Zwischenbericht zumbisherigen Verlauf des New-Deal-Programms(DfEE); im Oktober folgten die „Cambridge PolicyConsultants“ mit einer regionalen Evaluation zurRealität der Übergangsarbeitsmärkte im GroßraumManchester (CPC 1999). Die Argumente, welcheden nachfolgend aufgelisteten sechs Thesenzugrunde liegen, entspringen jedoch zuallererstden persönlichen Diskussionen mit lokalen Vertre-tern aus Verwaltung und Wirtschaft, arbeitsmarkt-politischen Theoretikern und Praktikern, die in dereinen oder anderen Weise an der Vor-Ort-Imple-mentation des New Deal beteiligt waren und mitdenen ich während meines Aufenthaltes in Man-chester ausführlich sprechen konnte. Die beidenzuerst genannten Papiere tragen lediglich ergän-zenden Charakter.

1. These. Das britische und das deutsche Pro-gramm zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosig-keit unterscheiden sich in einem wesentlichenPunkt fundamental voneinander. Während der NewDeal sehr viel stärker die Probleme der Jugend-lichen an der Schwelle II und damit die unmittelba-re Aufnahme einer Beschäftigung im Visier hat,konzentriert sich das deutsche JUMP primär aufdie Schwelle I und damit auf den Übertritt in ein

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19) Berufsberatung für junge Arbeitslose sollte ein-schließen (s. FRANCK 1999a, S. 56): 1. Infor-mationshilfen, welche die beruflichen Endschei-dungs- und Realisierungsprozesse optimierensowie zu einer genaueren Kenntnis objektiverberuflicher Sachverhalte und Rahmenbedin-gungen beitragen, 2. Beratungshilfen, welcheauf die Klärung von Fragen, Problemen undKonflikten bei der Arbeitsplatzwahl oder -fin-dung abzielen, sowie 3. Vermittlungshilfen, wel-che insbesondere den Kontakt zu Arbeitgebernvorbereiten oder herstellen.

Ausbildungsverhältnis. Ursächlich dafür ist dasfehlende Berufsbildungssystem im VereinigtenKönigreich, das keine am Berufsprinzip orientierteduale Ausbildung – wie in Deutschland – kennt.Sofern keine rein schulische Ausbildung an einem„College“ durchlaufen wird, dominiert auch heutenoch das Anlernen der jungen Leute im Betrieb,wo sie Arbeit finden. Die standardisierten NVQs(s.o.) wurden erst 1986 eingeführt und stellen sek-torale tätigkeitsbezogene Qualifikationen dar, diein der Regel berufsbegleitend erworben werden.Ein „echtes“ Lehrlingsprogramm („Modern Apren-ticeships“) wurde erst im Jahre 1994 aufgelegt. Derbritischen Berufsausbildung fehlt somit die typischdeutsche Hürde beim Eintritt ins Erwerbsleben,nämlich die der Schwelle I. Einerseits benachteiligtdie im Vereinigten Königreich kaum vorhandeneBerufsausbildung die arbeitssuchenden Jugend-lichen, weil das vorwiegend über den beruflichenAlltag vermittelte Bildungskapital sehr betriebs-spezifisch angelegt ist und die Arbeitskraft beieinem freiwilligen oder erzwungenen Wechsel zueinem anderen Unternehmen immer einen Teilihres Wertes verlieren wird. Andererseits ist jener„Mangel“ insofern ein Vorzug, als eine arbeits-marktliche Integration entweder direkt oder garnicht gelingt, das heißt, dass keine Zwischen-Etappe über einen zeitlich befristeten Auszubilden-den-Status durchlaufen werden muss, bevor sichan dessen definitivem Ende zwangsläufig dieFrage nach dem nächsten erwerbsbiografischenSchritt im Sinne einer Anschlussbeschäftigung(nach erfolgreich absolvierter Berufsausbildung)stellt. Fazit: Die bundesdeutsche Arbeitsmarktpoli-tik für Jugendliche hat ihre Bewährungsprobe erstnoch zu bestehen.20)

2. These. Wir hatten bei den drei Fallbeispielenerkannt, dass die Qualität der Berufsberatungwesentlich über den Erfolg oder Misserfolg desNew Deal entscheidet. Das Leistungsspektrumsollte vor diesem Hintergrund zu einer umfassen-den Laufbahnberatung ausgebaut, passgenauerauf den Einzelfall zugeschnitten und auch währendder anschließenden Teilnahme an einer der„Options“ fortgeführt werden. Die britischeArbeitsverwaltung beabsichtigt jedoch, die „Gate-way“-Durchführung zunächst in anderen Punktenzu modifizieren. Erstens: Für mehrfach deprivierteJugendliche am Ende der Arbeitskräfteschlangesollen so genannte Intensiv-Maßnahmen mit per-

sönlicher Anwesenheitspflicht eingeführt werden(„attendance based gateways“), um die vielfältigenBarrieren der individuellen Erwerbsfähigkeitschneller als bisher abzubauen. Zweitens: Arbeits-suchende Jugendliche sollen differenziert für dieWachstumsbranchen der regionalen Ökonomiemotiviert und vorbereitet werden („sectoral gate-ways“). Vor allem die Bauwirtschaft, das Hotel-und Gaststättengewerbe sowie der Luftverkehr(„Manchester Airport“) suchen händeringend Per-sonal. Drittens: Ein Vermittlungsvorschlag soll nurnoch dann initiiert werden, wenn der Arbeitssu-chende eine wirkliche Chance besitzt, dem stellen-seitigen Anforderungsprofil auch gerecht zu wer-den. Andernfalls läuft die Institution des New Dealauf mittlere Sicht Gefahr, von den beiden Seitendes Arbeitsmarktes nicht mehr voll anerkannt zuwerden.

3. These. Die berufliche Qualifizierung der arbeits-losen Jugendlichen, ob als Aus- oder Weiterbil-dung, darf aus Sicht des „Employment Service“nicht länger bei der Vermittlung ausschließlichberufsfachlicher Inhalte stehen bleiben. Mindes-tens genauso wichtig ist heutzutage der Erwerbvon Methoden-, Sozial- und Personalkompeten-zen, auch und gerade auf den unteren Etagen derberuflichen Qualifikation. KAISER/PÄTZOLD defi-nieren dieses Bündel von „Soft Skills“, wie folgt(1999, S. 56): „Methodenkompetenz meint situa-tions- und fächerübergreifende, flexibel einsetzba-re kognitive Fähigkeiten auch zur Aneignung neuerKenntnisse und Fähigkeiten. Sozialkompetenzumfasst Fähigkeiten, z.B. in Teams unterschied-licher sozialer Struktur kommunikativ und koope-rativ zusammenzuarbeiten. Personalkompetenzimpliziert Dispositionen eines Menschen, die eige-ne Persönlichkeit sowie das eigene Wissen, das


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20) Nicht ohne Grund kommt es im Jahre 2000 des-halb zu einer Schwerpunktverlagerung desJUMP in Richtung auf die zweite Schwelle: „DieLeistungen sollen stärker auf arbeitsloseJugendliche, die bereits eine Berufsausausbil-dung absolvierten, konzentriert werden, umbeim Abbau der Jugendarbeitslosigkeit nach-haltige Erfolge zu erreichen“ (Erl. d. BA v. 27. 12.99; Hervorheb. M.F.). Letztendlich geht es umdie Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze fürBerufsanfänger (vgl. SCHÖNGEN/TUSCHKE1999).

Können und die Fähigkeiten immer wieder neu zureflektieren, zu hinterfragen und ggf. zu verän-dern.“ Die Aneignung dieser Eigenschaften gelingtallerdings weniger gut in zeitlich und räumlich vonder Arbeitswelt abgetrennten Kursen oder Semina-ren („full-time education or training“); bessergelingt sie vor Ort, bei der Lösung konkreter Auf-gaben in den Unternehmen.21) Insofern ist eineKombination von Arbeiten und Lernen, wie sie beiden New-Deal-Beschäftigungsoptionen praktiziertwird, die von allen wohl beste Qualifizierungsme-thode.

4. These. Um die Effektivität des New-Deal-Pro-gramms weiter zu erhöhen, ist eine Entlastung deröffentlichen Arbeitsverwaltung, die mit der Durch-führung des Programms betraut wurde, unum-gänglich. Der Zwischenbericht des Ministeriumskonstatiert eine Überschreitung der institutionellenKapazitätsgrenzen – gemessen an der Zahl derNew-Deal-Klienten pro „Personal Adviser“ – vondurchschnittlich 30 Prozent (DfEE 1999, S. 38). Diehohe Personalfluktuation unter den Beratern seiein alarmierendes Symptom. Entgegen der inDeutschland von der Bundesanstalt für Arbeitaugenblicklich favorisierten Dienstleistungserbrin-gung „aus einer Hand“ plädieren die britischenBerichterstatter für eine weit reichende Durchfüh-rungsdelegation der Arbeitsamtsaufgaben. Der„Employment Service“ solle sich stärker auf dasDurchführungsmanagement konzentrieren und dieprivaten Anbieter als Spezialisten für seine förde-rungspolitischen Ziele orchestrieren. Die Rolle derso genannten „Intermediären“ sei aufzuwerten.Nicht jeder Servicebereich der öffentlichenArbeitsvermittlung müsse in Eigenregie erstelltwerden. „Contracting-out“, also die Übertragungvon internen Tätigkeiten auf externe Organisatio-nen, mache immer dann Sinn, wenn man einenkompetenten Partner gefunden hat, welcher diebisher selbst wahrgenommene Aufgabe über-nimmt, und dadurch die Gesamtqualität der Leis-tungserbringung verbessert werden kann. Die bri-tischen Berichterstatter denken insbesondere aneine sofortige Zuweisung der schwer und schwerstvermittelbaren New-Deal-Kandidaten, die auf-grund ihrer relativen Arbeitsmarktferne extensiv

gestalteter Orientierungs- und Beratungsgesprä-che bedürfen, zu solchen Maßnahme-Trägern, dieauf diese Gruppen spezialisiert sind. Ebenfallsangedacht wird eine stärkere funktionale Arbeits-teilung innerhalb bzw. zwischen benachbartenArbeitsämtern, zum Beispiel die Herausbildungvon speziell geschulten Arbeitsamtsmitarbeitern,die als Experten für bestimmte Wirtschaftszweigeoder Arbeitgeberklassen, für Weiterbildungsmaß-nahmen oder für die Leistungsberatung parat ste-hen könnten. Auch diese Vorschläge laufen deraktuellen bundesdeutschen Debatte, wo die staat-liche Arbeitsverwaltung einen „Full-Service“ anmöglichst jedem Standort anbieten möchte, unddies sogar in den ländlich-peripheren Gegenden(Stichwort: „Kundennähe“), diametral entgegen.

5. These. Wir erinnern uns an die „Community &Environmental Employment“ (CEE), jene besonde-re Variante der New-Deal-Implementation im Groß-raum Manchester, welche für die Beschäftigteneine Reihe von Vorteilen mit sich bringt (s.o.).Grundsätzlich jedoch besteht auch bei dieser Artder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen immer dieGefahr der Verlagerung von originär kommunalenAufgaben in den Zweiten Arbeitsmarkt. Die „Cam-bridge Policy Consultants“ votieren deshalb füreine klare Trennung (1999, S. 34): „There is a trade-off between establishing ILM jobs (= IntermediateLabour Market; M.F.) and community employment.The former are transitory posts, a stepping stoneinto work which should be filled as often as possi-ble for maximum effect. Community jobs on theother hand imply permanency, the emphasis ismore on the quality and level of service providedthan on the individual who occupies the post. [...]We suggest that job opportunities are clearly des-ignated as eitherILM jobs or community employ-ment, they cannot be both“ (Hervorheb. i. Original).Dieser Hinweis gewinnt umso mehr an Gewicht,als die Berater aus Cambridge für eine expliziteAusweitung der regionalen CEE-Beschäftigungplädieren. Sie sehen unausgeschöpfte Entwick-lungspotenziale vor allem bei den sozialen Diens-ten („for example ranger services, amenity squads,childcare, education support/classroom assis-tants“; ibid. S. 36), wo sich bislang offenbar nursehr wenige Sponsoren engagierten. Sie wollendarüber hinaus aus Gründen der bürokratischenEffizienz gemeinnützige sowie andere Dachorgani-sationen stärker in die Projektabwicklung einbin-den („umbrella or intermediate organisations whichspecialise in delivering particular activities acrossthe wider urban scale“; ibid.) und raten schließlichdem regionalen Programm-Koordinator TEC zumehr Mut bei unkonventionellen Experimenten in

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21) LEMPERT spricht im Zusammenhang mit derberuflichen Sozialisation von den „heimlichenLehrplänen“ vieler Betriebe, deren Berücksich-tigung die ‘Geister’ und ‘Gemüter’ der Betroffe-nen auf die Dauer oft stärker prägt, als offizielleAusbildungs- und Bildungsprogramme das ver-mögen“ (1999, S. 62).

der Arbeitsplatzbeschaffung („pilot new activitiesand approaches away from mainstream program-me“; ibid. S. 37).

6. These. Der New Deal betreibt (zuvorderst) keineregionale Wachstums- und Beschäftigungspolitik,mit der niveau-bedingte Arbeitslosigkeit verhindertwerden kann, sondern residuale Arbeitsmarktpoli-tik mit der Ausrichtung auf den Abbau von Mis-match-Arbeitslosigkeit. Angesichts der schierenZahl von 31 000 registrierten Arbeitslosen in derRegion Manchester-TEC und einer Angebots-Nachfrage-Relation von 5:1 im Jahre 1998 erschei-nen aber die von der Politik deklamierten besserenEingliederungsaussichten in den Ersten Arbeits-markt den New-Deal-Teilnehmern wohl kaum mehrals eine vage Hoffnung. Will die Regierung den-noch den sozialpolitisch motivierten Anspruch aufVollbeschäftigung nicht aufgeben, dann führtmittelfristig kein Weg an der Erkenntnis vorbei,dass für diesen Zweck ein eigener, sogenannter,Dritter Arbeitsmarkt’ mit dauerhaft subventionier-ten Arbeitsplätzen installiert werden muss. In die-sem öffentlichen Beschäftigungssektor solltengemeinwohl-orientierte Arbeiten verrichtet werden,für die es zwar keine Marktnachfrage im herkömm-lichen Sinne, wohl aber einen gesellschaftlichenBedarf gibt. Indem auch diese Stellen an das Kri-terium der Zusätzlichkeit gebunden werden, könn-te das insgesamt zu verteilende Arbeitsvolu-men idealiter vergrößert werden, ohne dass esdadurch zu merklichen Verdrängungseffekten aufden nicht-subventionierten Beschäftigungsseg-menten kommt. Jugendliche könnten beispiels-weise nach einer gewissen Dauer der Arbeitslosig-keit einen Rechtsanspruch auf einen derartigenArbeitsplatz erwerben.22) Andererseits sollte damitdann aber auch eine Pflicht zur Annahme diesesPlatzes verbunden sein, will der Betroffene diewohlfahrtsstaatliche Alimentation nicht verlieren.Allerdings sind zurzeit weder im Vereinigten König-reich noch in Deutschland arbeitsmarktpolitischeAnsätze zu erkennen, die eine solche Garantie-und Äquivalenz-Prämisse ernsthaft verfolgen.

Fassen wir abschließend noch einmal die essen-ziellen Anregungen zusammen, welche der briti-sche New Deal für die Konzeption und Praxis desbundesdeutschen Jugendsofortprogramms JUMPbereit hält: Aus meiner Sicht zu nennen wären hierinsbesondere

● die Ausrichtung der arbeitsmarktpolitischenMaßnahmen vorrangig auf die Schwelle II(Begründung und Festigung des ersten Arbeits-verhältnisses),

● die Umgestaltung der althergebrachten Berufs-beratung zu einer beschäftigungsbegleitenden/betreuenden Instanz für arbeitssuchende jungeErwachsene,

● die Schwerpunktverlagerung innerhalb der be-ruflichen Ausbildung zugunsten einer tätigkeits-flankierenden Vermittlung von Fach-, Metho-den-, Sozial- und Personalkompetenzen,

● die arbeitsteilige Kooperation der Arbeitsverwal-tung mit externen Arbeitsmarkt-Dienstleistern,die sich auf die Bedienung bestimmter Problem-gruppen spezialisieren,

● die konsequente Abgrenzung des Zweiten vomErsten Arbeitsmarktsegment, um neue Stellenfür möglichst viele Berufsanfänger zu schaffen,und

● die Förderung von Projekten, welche sowohlstruktur- als auch arbeitsmarktpolitische Ziele inder Region verfolgen, um das dortige Gesamt-arbeitsplatzangebot dauerhaft zu erhöhen.

Ein Letztes noch: Ich habe versucht, nach eigenerAnschauung und authentischen Quellen ein mög-lichst getreues Abbild der gegenwärtigen New-Deal-Praxis in der Region Manchester-TEC zuzeichnen. Auf die Kardinalfrage nach der (wahren)Effektivität jener als „Best Practices“ etikettiertenBeschäftigungsoptionen muss ich eingestande-nermaßen eine definitive Antwort schuldig bleiben,solange nicht mit hinreichender Sicherheit geklärtwerden kann, erstens ob überhaupt jede Art derarbeitstmarktlichen Integration als Erfolg zu wertenist, oder ob es sich nicht grundsätzlich um eine aufDauer angelegte Vollzeit-Beschäftigung handeln


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22) Anfang der 90er Jahre legte die SPD-Opposi-tion im Bundestag den Entwurf für ein Arbeits-und Strukturförderungsgesetz (ASFG) vor, wel-ches einen solchen Anspruch vorsah. JungeMenschen im Alter von bis zu 25 Jahren wurdedort ab einem Arbeitslosigkeitszeitraum voneinem Jahr ein Rechtsanspruch auf eineArbeitsbeschaffungsmaßnahme eingeräumt(vgl. KÜHL 1992, S. 443).

sollte, zweitens ob die individuelle Eingliederungder Betroffenen auch dann gelungen wäre, wennsich die aktuellen Konjunktur-Parameter nicht sopositiv entfaltet hätten, sowie drittens ob die beob-achteten Einstellungen von New-Deal-Teilnehmernvielleicht durch Personalentlassungen an andererStelle konterkariert wurden. Wissen wir doch, dassnicht mit jedem neu geschaffenen Arbeitsplatzbzw. mit jeder neu eingestellten Person die beste-hende Arbeitslosigkeit unbedingt reduziert wird.

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Förderung der Integration von arbeitslosen A 521 ...doku.iab.de/ibv/2000/ibv3200_2659.pdf · Blairs sozialpolitische Kritik – auch gegenüber der traditionellen Sozialdemokratie