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Divisin 4200 Gobernabilidad y Democracia
Gestin local de Riesgo
Experiencias de Amrica Central
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Divisin 4200 Gobernabilidad y Democracia
Gestin local de Riesgo
Experiencias de Amrica Central
Dra. Christina Bollin
Eschborn 2003
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Editor: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)
GmbH Dag-Hammarskjld-Weg 1-5 Postfach 5180 65726 Eschborn Telfono:
+49 (0) 6196-79-0 Telefax: +49 (0) 6196-79-6170 Pgina web:
http://www.gtz.de rea de actividad: Ayuda de emergencia y a
personas refugiadas Autora: Dra. Christina Bollin Diagramacin y
edicin de textos: Sabine Eddigehausen, OE 6002 Traduccin del Alemn:
Servicios Lingsticos, GTZ Eschborn, Enero 2003 Las opiniones aqu
expresadas son propias de la autora y no reflejan necesariamente
las posturas de la GTZ.
http://www.gtz.de/
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ndice
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Pgina
0. Resumen 3
1. Introduccin 6
2. Concepto de la gestin local de riesgo y arraigamiento en
Amrica Central 10
2.1. El concepto bsico de la gestin de riesgo 10
2.2. Importancia y enfoque de la gestin local de riesgo 12
2.3. Arraigamiento del concepto en Amrica Central 16
3. Implementacin de la gestin local de riesgo: experiencias de
la GTZ en Amrica Central 18
3.1. Mtodos y medidas 18 3.1.1. Identificacin de los actores
importantes y organizacin de
redes locales para la gestin de riesgo 20 3.1.2. Planificacin
participativa de medidas de gestin de riesgo 25 3.1.3.
Sensibilizacin y capacitacin 27 3.1.4. Integracin en el sistema
nacional de gestin de riesgo 30 3.1.5. Implementacin y monitoreo de
las acciones planificadas 32
3.2. Desafos locales en la implementacin 39
3.3. Efectos y difusin de los proyectos piloto 42 3.3.1. Efectos
42 3.3.2. Difusin 42 3.3.3. El rol de los actores regionales e
internacionales 45
4. Conclusiones 47
5. Bibliografa citada y recomendada para la gestin local de
riesgo 50
6. Lista de abreviaturas 55 Anexo 1 57 Anexo 2 59 Anexo 3 61
1
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0. Resumen
0. Resumen Amrica Central desempe en los aos 90 un rol precursor
en lo inherente a los esfuer-zos para la reduccin de desastres
naturales y logr en ello importantes progresos tanto estratgica
como prcticamente. A ese respecto, uno de los encaminamientos
principales ha sido el reconocimiento de la importancia del nivel
local y, especialmente, del nivel mu-nicipal para la gestin de
riesgo y la consiguiente integracin de los actores locales. En eso,
una pluralidad de organizaciones nacionales e internacionales
ayudan a los gobier-nos. Desde 1997 la GTZ asesora por encargo del
Ministerio Federal de Cooperacin Econ-mica y Desarrollo (BMZ) al
Centro de Coordinacin para la Reduccin de los Desastres Naturales
en Amrica Central (CEPREDENAC), con el objetivo de desarrollar, a
partir de experiencias concretas, estrategias y mtodos para
promover en esta regin amenazada un amplio arraigamiento de la
gestin de riesgo a nivel local en el marco de sistemas na-cionales
descentralizados. En el transcurso del tiempo este programa se ha
ido comple-mentando con otros proyectos. Los conocimientos ms
significativos pueden resumirse de la siguiente manera: las
personas que viven en regiones amenazadas estn dispuestas a actuar
directa-
mente en la gestin de riesgo (GdR). De esa manera, se han podido
desarrollar es-tructuras locales de GdR en la mayora de los
municipios del proyecto, las cuales, en parte, reducen
considerablemente el riesgo de la poblacin. Sin embargo, se trata
de un proceso de larga duracin y a la vez frecuentemente
difcil.
La organizacin de estructuras locales para la gestin de riesgo
promete ms xito, si
la administracin municipal y otros representantes de la poblacin
la realizan en comn y si se integra en lo posible a la poblacin
amenazada y a representantes de diversos sectores de la sociedad
(p.ej. educacin y salud).
El proceso de planificacin para la gestin de riesgo debe
estructurarse de manera
participativa y debe ir unido lo mejor posible a medidas de
sensibilizacin o capaci-tacin y a un primer anlisis de los riesgos.
Dado que las causas de los riesgos y la posibilidad de reducirlos
son desconocidas en su mayor parte, se requiere en primer lugar una
base comn de informacin y concepcin.
Las medidas de gestin local de riesgo (GLR) deben combinar en lo
posible activi-
dades a corto plazo (p.ej. plan de emergencia) y largo plazo
(p.ej. planificacin de zoneamiento) y planificarse segn una
estimacin realista de los recursos, las capaci-dades y las
competencias de los actores involucrados.
3
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0. Resumen
La gestin de riesgo en el nivel local no est aislada, sino que
forma parte del sistema nacional de gestin de riesgo. La integracin
adecuada de las estructuras locales en el sistema nacional es la
que garantiza la mxima efectividad, dado que las posibili-dades de
los actores locales dependen del contexto nacional (p.ej.
legislacin) y de ayuda externa.
La introduccin de instrumentos de planificacin, monitoreo y
evaluacin para un
desarrollo sostenible y cualitativo es difcil. Los instrumentos
elaborados en el marco del proyecto FEMID apoyado por la GTZ an
tendrn que perfeccionarse.
El xito de la gestin local de riesgo depende en gran medida del
contexto local, como
por ejemplo de rivalidades personales y partidismo poltico, del
cambio de personal o de que se produzcan o no catstrofes naturales.
Pero en muchos casos se pueden prevenir conflictos mediante el
intercambio de informacin, la transparencia y la inte-gracin.
Las grandes diferencias en el perfil del riesgo local y en las
respectivas condiciones
generales dificultan, a raz de la gran inversin de personal y
tiempo, la transposicin autnoma del enfoque a travs de las
instituciones nacionales, que las ms de las ve-ces no disponen de
los recursos y capacidades necesarios para ello.
Adems, factores nacionales contribuyeron a que la transmisin de
las experiencias
obtenidas en el marco del proyecto FEMID a otras comunidades, no
fue tan propul-sada, como se esperaba que sucediese, a travs de las
instituciones estatales. En primer lugar hay que hacer hincapi en
el hecho de que los responsables de la toma de decisin no ven, hoy
como ayer, la GdR como una inversin sino como costos. A esto
conlleva, no obstante, el que no haya anlisis de efectos y
beneficios de gran valor informativo. Por lo dems, la aplicacin
amplia de la gestin local de riesgo de-pende del progreso de los
procesos de descentralizacin y democratizacin en la re-gin.
Ante ese trasfondo, las experiencias del FEMID lograron una
amplia difusin, sobre todo a travs del impacto modelo de algunas
regiones o medidas de los proyectos. Esas han contribuido
juntamente con las experiencias de otros proyectos al
reconocimiento y la di-fusin de la gestin de riesgo a nivel local.
A la que se tiene en cuenta cada vez ms en nuevos proyectos o en
las administraciones municipales y se la incluye en los sistemas
nacionales de gestin de riesgo. La GTZ contina apoyando ese proceso
en los pases de Amrica Central a travs de la inclusin de la gestin
de riesgo en programas de fo-mento del desarrollo municipal. Adems,
sigue pareciendo importante fortalecer en Amrica Central las
instituciones competentes, o bien, pertinentes a nivel nacional, as
como las organizaciones que apoyan la autoorganizacin de la
poblacin en cooperacin con las administraciones municipales y otros
sectores.
4
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0. Resumen
La GTZ ha comenzado a introducir la gestin local de riesgo
tambin en pases fuera de Amrica Central. Las nuevas experiencias
bajo condiciones cambiadas contribuirn a desarrollar estrategias e
instrumentos. Se requiere tal desarrollo sobre todo con relacin a
las siguientes cuestiones: La integracin de la gestin de riesgo en
diversos sectores de la cooperacin al desa-
rrollo (p.ej. fomento municipal, proteccin del medio ambiente y
de los recursos natu-rales).
Las correlaciones entre la reduccin de la pobreza y la gestin de
riesgo, por un lado,
y la prevencin de crisis y el manejo del riesgo, por otro lado.
La consideracin de la gestin de riesgo en lo concerniente a medidas
de ayuda de
emergencia y ayuda inmediata, de rehabilitacin y de
reconstruccin tras desastres. El perfeccionamiento de instrumentos
y mtodos de anlisis de riesgos, de la estima-
cin de los costos y beneficios como base de decisiones para
inversiones y de meca-nismos de planificacin, monitoreo y evaluacin
para la gestin local de riesgo.
La concepcin de instrumentos para la integracin de la gestin de
riesgo a los pro-
yectos llevados a cabo por la GTZ en pases contraparte
amenazados. Por ltimo, la gestin de riesgo tendr que ajustarse
tambin a los nuevos desafos del cambio climtico que acentan el
carcter de proceso del trabajo a nivel local y la necesi-dad de un
arraigamiento sostenible de la gestin de riesgo.
5
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1. Introduccin
1. Introduccin Los desastres naturales han aumentado
considerablemente en los ltimos aos, tanto en nmero como en
dimensin. Sin embargo, no todas las regiones de la Tierra se han
visto afectadas por igual. En Europa, el peligro de desastres
debido a fenmenos geolgicos y climticos es relativamente bajo
comparado, por ejemplo, con Amrica Central, una re-gin expuesta a
fuertes terremotos, erupciones volcnicas, huracanes, lluvias
intensas y sequas extremas y, consecuentemente, a un gran peligro
de incendios forestales y des-prendimientos de tierras. El impacto
de esos fenmenos es mucho ms grave en los pa-ses pobres que en los
ricos, ya que en aquellos el nmero de personas que pierden la vida
es mayor.1 Por otra parte, los daos materiales, an cuando en cifras
absolutas sean inferiores a los que se registran en pases altamente
industrializados, afectan mucho ms los presupuestos y las economas
nacionales, de manera que la recuperacin de un de-sastre natural es
ms costosa y larga en los pases en vas de desarrollo. La
compara-cin entre las consecuencias de los terremotos acaecidos en
Japn (1995) y en El Salvador (2001) ilustra lo dicho: Figura 1:
Comparacin de los daos materiales ocasionados en Japn (1995) y en
El Salvador (2001)
Daos materiales Porcentaje del PIB nacional del res-
pectivo ao
Kobe (Japn) 1995 100 millardos US$ 2 %
El Salvador 2001 1,3 millardos US$ 10 %
Fuentes: Kobe - Mnchner Rck: Topics 2000, Mnich 1999, pg. 123;
El Salvador - CEPAL: El terremoto del 13 de enero de 2001 en El
Salvador. Impacto socioeconmico y ambiental, Mxico 2001, pg. V +
15-16.
1 En el ao 2001 murieron aproximadamente 20.000 personas en
pases con bajo o mediano nivel de desa-
rrollo, y unas 160 personas en pases altamente desarrollados;
datos segn Mnchner Rck: topics. Jahresrckblick Naturkatastrophen
2001, Mnich 2002, tablas de datos adjuntadas, "50 bedeutende
Naturkatastrophen 2001". Clasificacin de los pases segn el PNUD:
Human Development Report 2001, Nueva York/Oxford 2001. Comprese con
las cifras de la dcada anterior que constan en GTZ/Garatwa/Bollin:
Gestin de Riesgo. Concepto de trabajo, Eschborn 2002.
6
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1. Introduccin
Las causas del mayor riesgo de desastres en los pases en vas de
desarrollo debido a fenmenos naturales son mltiples: La mayora de
los pases en vas de desarrollo se halla en regiones tropicales y
sub-
tropicales expuestas a fenmenos climticos como las tempestades,
las lluvias inten-sas o la sequedad extrema y, en consecuencia, al
peligro de inundaciones, despren-dimientos de tierras, sequa e
incendios forestales. El cambio climtico que ya se ha producido, y
que se espera que siga producindose, intensificar estos riesgos en
el futuro.2 Muchas regiones se ven amenazadas adems por fenmenos
geolgicos como los terremotos o las erupciones volcnicas.
El crecimiento poblacional y el proceso de urbanizacin en los
pases en vas de de-
sarrollo conducen a un rpido aumento de la densidad de
asentamientos humanos y, por consiguiente, a una sobreexplotacin de
los recursos naturales y al poblamiento de reas especialmente
vulnerables, como los valles amenazados por las inundacio-nes o las
laderas con riesgo de desprendimiento de tierras.
Los gobiernos y las administraciones de estos pases carecen en
muchos casos de los recursos econmicos y humanos, de las
organizaciones y del marco legal necesa-rios para reducir el riesgo
de desastres a travs de la prevencin (concepcin y con-trol de
planes de ordenamiento territorial y de uso del suelo, sistemas de
alerta tem-prana, proteccin del medio ambiente y de los recursos,
etc.) y de la proteccin efec-tiva contra los desastres.
La pobreza generalizada aumenta la vulnerabilidad de la
poblacin, debido a sus limi-
tadas posibilidades de prevencin y autoayuda y a la falta de
seguridad social y finan-ciera en caso de desastre.
Las causas mencionadas no deben verse aisladamente, pues estn
interconectadas unas con otras, y revelan una estrecha relacin
entre el riesgo de desastres y el nivel de desa-rrollo de un pas.3
Ante este trasfondo, desde hace algunos aos se ha impuesto la idea
de que la gestin de riesgo tiene que ser un componente importante
de la cooperacin al desarrollo para asegurar la sostenibilidad de
las ayudas. La Agenda 21 de 1992 fue la primera en sealar el camino
en esa direccin, haciendo hincapi sobre la interdependencia entre
gestin de
2 Vase, por ejemplo, IPCC: Climate Change 2001, Wembley
2001.
3 Vase Lavell/Cardona: Considerations on the Economic, Social,
Political and Institutional Context and Challenges for Integrated
Risk and Disaster Management in Latin America, s.l. 2000. Ms
exhaustivo, Lavell: Desastres y Desarrollo, s.l. 2000.
7
-
1. Introduccin
riesgo y desarrollo sostenible.4 Desde entonces se ha debatido
repetidas veces sobre esa correlacin (cf. "Mensaje de Yokohama" de
19945) y muchas organizaciones de la coope-racin al desarrollo la
han adoptado como parte integrante de sus estrategias6. As ha
cristalizado tambin la idea de que la gestin de riesgo no puede
lograrse de forma aislada o cooperando exclusivamente con
instituciones de proteccin contra de-sastres. Puesto que las causas
del riesgo de desastre son muy diversas y el impacto de una
catstrofe tiene vastas consecuencias, la GdR debe considerarse como
un aspecto de la cooperacin al desarrollo que atae a multitud de
sectores a nivel local, nacional y internacional (p.ej. proteccin
ambiental y de los recursos naturales, catastro, salud, su-ministro
de energa, etc.). Slo as puede tener efectos sostenibles. A nivel
local, las comunidades representan el marco jurdico y organizativo
para el trabajo intersectorial. Su importancia para la gestin de
riesgo se ha puesto de manifiesto en los ltimos aos. Por ello, la
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) promueve
desde hace unos aos el enfoque de la gestin local de riesgo, y
desde 1997 viene aplicndolo sistemticamente en Amrica Central. En
este sentido cabe destacar el asesoramiento que presta la GTZ por
encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ) al Centro de Coordinacin para la Reduccin de los De-sastres
Naturales en Amrica Central (CEPREDENAC), con el objetivo de
desarrollar, a partir de experiencias concretas, estrategias y
mtodos para promover en esta regin amenazada un amplio
arraigamiento de la gestin de riesgo a nivel local en el marco de
sistemas nacionales descentralizados. En el presente documento de
discusin se reco-pilan las acciones realizadas por la GTZ en esa
regin y las experiencias obtenidas, con objeto de documentar las
estrategias para la implementacin de medidas de gestin local de
riesgo por parte de organizaciones de la cooperacin al desarrollo y
fomentar el inter-cambio de experiencias con otras organizaciones y
regiones del mundo. Por consi-guiente, el documento est dirigido a
los cooperantes y a los especialistas y responsables de la toma de
decisiones en los pases contraparte, que poseen experiencia en la
gestin de riesgo a nivel comunal o que se proponen trasladar o
adaptar las estrategias mencio-nadas a otros proyectos y pases. Con
esa finalidad, se presentarn primeramente los fundamentos
conceptuales de la gestin local de riesgo y su desarrollo y
arraigamiento en Amrica Central. Seguida-mente, se describirn las
experiencias de la GTZ: metodologa aplicada y medidas que
4 El plan de accin Agenda 21 fue adoptado en junio de 1992 en la
Conferencia de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente y Desarrollo en Ro de Janeiro. Cf.
captulo 7, prrafo F, y captulos 12, 13 y 17 prrafo G.
5 Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World.
Guidelines for Natural Disaster Prevention, Pre-paredness and
Mitigation. World Conference on Natural Disaster Reduction,
Yokohama, Japan, 23-27 May 1994.
6 Vase GTZ/ Garatwa/ Bollin: Gestin de Riesgo. Concepto de
trabajo, Eschborn 2002.
8
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1. Introduccin
han probado su eficacia; dificultades que deben superarse para
aplicar con xito la ges-tin local de riesgo y condiciones generales
importantes; contribucin de los proyectos piloto de la GTZ a la
sostenibilidad e integracin del concepto en la regin. A continuacin
se expone una perspectiva con la prioridad de formular
consecuencias para el trabajo fu-turo en la gestin local de riesgo
en el marco de la cooperacin al desarrollo.
9
-
2. Concepto
2. Concepto de la gestin local de riesgo y arraiga-miento en
Amrica Central
2.1. El concepto bsico de la gestin de riesgo7
Desde que las Naciones Unidas proclamaron la dcada internacional
para la reduccin de desastres naturales (IDNDR8, 1990-1999) se ha
debatido frecuentemente sobre con-ceptos y definiciones de los
desastres naturales y la gestin de riesgo, sin que hasta hoy se
hayan establecido definiciones estandarizadas.9 No obstante, se
reconocen amplia-mente los siguientes elementos bsicos: Un fenmeno
natural extremo no representa un desastre si no tiene consecuencias
dram-ticas para las personas. Por consiguiente, slo se produce un
desastre natural cuando las personas o una sociedad sufren daos y
pr-didas de tal gravedad que no pueden recupe-rarse sin ayuda
externa. Por tanto, existe riesgo de desastre cuando los fenmenos
na-turales extremos amenazan una regin deter-minada y los
habitantes de la misma no pue-den protegerse por s solos contra
ellos o contra sus consecuencias. La ocurrencia del fenmeno
desencadena un desastre natural.
Recuadro 1: Definicin de desastre Un desastre es la interrupcin
de lacapacidad de funcionamiento de unasociedad, que ocasiona
prdidas devidas humanas, bienes materiales ybienes naturales, y
supera la capacidadde la sociedad afectada de recuperarsepor
esfuerzo propio. Definicin de las Naciones Unidas(IDNDR), la cita
original en alemncorresponde a Eikenberg,
Christian:Journalisten-Handbuch zumKatastrophenmanagement 2000,
Bonn2000, pg. 3.
El riesgo de desastres se compone de la amenaza a travs de un
fenmeno natural extremo y de la vulnerabilidad de las personas
amenazadas. Sin embargo, amenaza y vulnerabilidad no pueden
diferenciarse siempre de modo claro. Algunos fenmenos naturales
extremos (como las erupciones volcnicas, los terremotos o las
tempestades) no pueden ser influenciados por el hombre. La
vulnerabilidad del ser humano ante esos fenmenos est conformada por
las condiciones naturales de su entorno de vida (exposure) y por la
falta de medidas de prevencin y proteccin. Estas medidas pueden
protegerle contra las consecuencias de esos fenmenos naturales.
Otras amenazas, en cambio, pueden desencadenarse o incrementarse
por accin del hombre (incendios forestales, inundaciones y
desprendimientos de tierras). Mediante la prevencin puede 7 Vase
GTZ/ Garatwa/ Bollin: Gestin de Riesgo. Concepto de trabajo,
Eschborn 2002.
8 International Decade for Natural Disaster Reduction. La dcada
fue proclamada en 1989 por la Asamblea General de las Naciones
Unidas con el objetivo de disminuir los efectos negativos de los
desastres, en especial, en pases en vas de desarrollo (Resolucin
44/236).
9 Cf.. ISDR: Updated and Expanded Terminology on Disaster
Reduction, Ginebra 2001.
10
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2. Concepto
evitarse su aparicin o reducirse su impacto. Por consiguiente,
se requieren medidas de diversa ndole para lograr una eficiente
reduccin de los desastres. El presente documento se basa en los
conceptos utilizados por la GTZ, los cuales corresponden en su
mayor parte a los trminos aplicados en el contexto internacional
(aqu ingls y espaol) de la gestin de riesgo (v. figura 2). Figura
2: conceptos de la gestin de riesgo A) El origen de un desastre
(natural)
AmenazaHazardBedrohung
VulnerabilidadVulnerabilityAnflligkeit
EventoEventEreignis
RiesgoDisaster riskKatastrophenrisiko
Desastre (natural)(Natural) Disaster(Natur) Katastrophe
conforman el
desencadenan
AmenazaHazardBedrohung
VulnerabilidadVulnerabilityAnflligkeit
EventoEventEreignis
RiesgoDisaster riskKatastrophenrisiko
Desastre (natural)(Natural) Disaster(Natur) Katastrophe
conforman el
desencadenan
B) Los paquetes de accin de la gestin de riesgo 10
Anlisis del riesgoRisk assessment or risk
analysisRisikoeinschtzung oder analyse
Prevencin y MitigacinDisaster prevention and
mitigationKatastrophenvorbeugung
PreparacinDisaster preparednessVorbereitung auf den
Katastrophenfall
Gestin/ manejo del riesgoDisaster risk
reduction/managementKatastrophenvorsorge/-risikomanagement
son elementos de +
+
Anlisis del riesgoRisk assessment or risk
analysisRisikoeinschtzung oder analyse
Prevencin y MitigacinDisaster prevention and
mitigationKatastrophenvorbeugung
PreparacinDisaster preparednessVorbereitung auf den
Katastrophenfall
Gestin/ manejo del riesgoDisaster risk
reduction/managementKatastrophenvorsorge/-risikomanagement
son elementos de +
+
Los paquetes de accin mencionados pueden incorporarse a las reas
amenazadas en cualquier momento; no obstante, conviene integrar la
GdR en el marco de las acciones de reconstruccin despus de un
desastre, a fin de aprovechar esta fase para realizar mejoras
estructurales, ya que en ella la conciencia de la necesidad de
medidas preven-
10 Para la ordenacin de medidas individuales en relacin con esos
campos de accin vase abajo el cap-
tulo 3.1.5.
11
-
2. Concepto
tivas es ms marcada. Ello incluye la reconstruccin de viviendas,
calles, puentes, etc. de modo que sean menos vulnerables ante
futuros desastres. Tambin las medidas de ca-pacitacin, las normas o
las reformas organizativas necesarias para la prevencin pue-den
imponerse con mayor facilidad y repercusin.11 La amplitud temtica
de las medidas de GdR necesarias as como la estrecha correlacin
entre los desastres naturales y el desarrollo ponen de manifiesto
que es imprescindible una cooperacin entre los actores de los
diferentes sectores vinculados a la gestin de riesgo (agricultura,
proteccin del medio ambiente y recursos naturales, infraestructura,
proteccin contra desastres, educacin, salud, etc.). En las
responsabilidades y en los mbitos de actividades de esos sectores y
actores pueden incorporarse respectivamente estrategias y medidas
de gestin de riesgo. Por consiguiente, se sigue cada vez ms un
enfoque multisectorial e integral tanto en los pases amenazados
como en la cooperacin al desarrollo, ya sea en la configuracin de
sistemas nacionales de gestin de riesgo como en las acciones a
nivel local.
2.2. Importancia y enfoque de la gestin local de riesgo
La importancia del nivel local para la gestin de riesgo Los
actores en el nivel local y comunal son de gran importancia para la
gestin de riesgo en pases en vas de desarrollo por las siguientes
razones: Los desastres naturales afectan raras veces a la totalidad
de un pas. El riesgo de de-
sastres vara frecuentemente, incluso, de una subregin a otra.
Por esa razn, tienen que aprovecharse los conocimientos locales
para una eficiente gestin de riesgo y ajustarse las medidas a las
amenazas y vulnerabilidad local. As puede orientarse la gestin al
riesgo especfico de la mejor manera posible.
Las autoridades nacionales de proteccin contra desastres, en la
mayora de los pa-
ses en vas de desarrollo, estn organizadas de manera central y,
en caso de emer-gencia, no estn en condiciones de ayudar con
rapidez y eficiencia a la poblacin, es-pecialmente en las reas
rurales. En muchos casos, los sistemas nacionales de alerta
temprana (p.ej. informaciones sobre tornados) no llegan a la
poblacin o la alcanzan demasiado tarde. Por consiguiente, las
estructuras locales de un rea amenazada son las que tienen que
preocuparse de la preparacin y proteccin de la poblacin.
11 Sobre reconstruccin sostenible vase IFRC: World Disasters
Report 2001. Focus on recovery, Ginebra
2001. Existen numerosas obras sobre la (re)construccin de
viviendas econmicas y a prueba de terre-motos, por ejemplo:
GTZ/Minke: Construction manual for earthquake-resistant houses
built of earth, Eschborn 2002, y CTAR Arequipa/ GTZ: Terremoto?...
Mi casa s resiste!, Arequipa (Per) 2002.
12
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2. Concepto
La sociedad misma contribuye repetidas veces al aumento del
riesgo de desastres (degradacin del suelo como consecuencia de la
deforestacin, urbanizaciones en la-deras peligrosas, etc). Por
tanto, se la debera sensibilizar en lo concerniente a los peligros
y hacerla responsable en lo inherente a la gestin de riesgo. Toda
persona puede contribuir en algo a la reduccin del riesgo de
desastres y debera brindrsele las posibilidades para ello. De esa
manera, podr lograrse que la poblacin amena-zada asuma una mayor
responsabilidad propia y se alcance una mayor sostenibilidad de las
medidas preventivas.
La importancia del nivel local y comunal en la gestin de riesgo
es cada vez ms evidente en los debates internacionales. Tras las
declaraciones mencionadas de Ro de Janeiro (1992) y Yokohama
(1994), el documento final de la conferencia del Hbitat en Estambul
(1996) describe las posibilidades para reducir la vulnerabilidad de
modo sostenible me-diante la integracin de la poblacin, la
administracin municipal y otros actores locales, y para lograr una
preparacin efectiva ante fenmenos naturales extremos. Se exige una
descentralizacin consecuente de la gestin de riesgo, dado que: La
reduccin de la vul-nerabilidad, as como la capacidad de respuesta a
los desastres est directamente rela-cionada con el grado de acceso
descentralizado a la informacin, comunicacin y deci-sin y con el
control de recursos.12 Comentario sobre la descentralizacin Sin
embargo, la descentralizacin de la gestin de riesgo no significa la
transferencia de competencias y recursos a cualesquiera actores
locales. Tiene que encontrarse para el contexto concreto la mejor
distribucin vertical y horizontal de las responsabilidades.13 En
este sentido resulta de gran ayuda la aplicacin del principio de
subsidiaridad, que con-cede a unidades menores (locales o
regionales) prioridad de accin frente a las unidades mayores
(nacionales). Los criterios para la distribucin de competencias son
la necesidad (quin debe asumir esta funcin?) y el mejor
cumplimiento (quin puede asumir de mejor manera esta funcin?). En
el marco de un proceso de descentralizacin debera tener prioridad
la necesidad y apoyar a los actores locales para que desempeen sus
funciones de la mejor manera posible.
12 Habitat Agenda. Istanbul Declaration on Human Settlements,
United Nations Conference on Human
Settlements (Habitat II) en Estanbul, del 3 al 14 de junio de
1996; captulo 11: Disaster prevention, miti-gation and
preparedness, and post-disaster rehabilitation capabilities. En la
declaracin final de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
en Johannesburgo se hizo hincapi una vez ms en la necesidad de los
distintos niveles para la gestin de riesgo. Vase: Draft plan of
implementation of the World Summit on Sustainable Development, del
2 de septiembre de 2002.
13 Sobre las exigencias de la descentralizacin en el mbito
rural, cf.: Rauch/ Bartels/ Engel: Regional Rural Development,
Wiesbaden 2001, S. 59-85.
13
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2. Concepto
Para ello hay que tener en cuenta los siguientes aspectos:
Un sistema de gestin de riesgo descentralizado tiene que
garantizar la complementa-
riedad de las medidas de los diversos actores. A pesar de una
cierta autonoma de los distintos involucrados, es indispensable la
coordinacin entre ellos para lograr un sis-tema eficaz y
sostenible.
No es suficiente transferir competencias de decisin a los
actores locales. Estos re-
quieren tambin recursos personales, tcnicos y econmicos para
poder aplicarlas eficazmente. La capacitacin y el acceso a medios
econmicos propios son, pues, componentes elementales de la
descentralizacin. El proceso de transferencia de competencias debe
estar concertado con la garanta de los recursos necesarios.
Al transferirse nuevas competencias y nuevos recursos es
importante crear tambin
mecanismos adecuados para el control de su aplicacin. De ese
modo, aumentar la supervisin y la transparencia de las estrategias
y de la implementacin de acciones preventivas y, en el caso de
mecanismos de control a nivel local, se fortalecer la
res-ponsabilidad de la poblacin.
Distribucin de competencias en un sistema de gestin de riesgo
descentralizado Bajo las condiciones mencionadas puede
estructurarse un sistema nacional y efectivo de gestin de riesgo,
en el cual estn integrados actores de diversos sectores a nivel
local, regional y nacional. La manera ideal de distribuir las
competencias para la gestin de riesgo puede variar de un pas a
otro. En general compete al nivel nacional la direccin de todo el
sistema, la estructuracin de las condiciones bsicas jurdicas, el
fomento de la investigacin nece-saria en institutos y universidades
y la integracin en estructuras internacionales (con-venios y
acuerdos, envos de ayuda y gestin de conocimientos). Una variedad
de medidas puede contribuir a nivel local a la reduccin del riesgo
concreto de desastres (v. abajo captulo 3.1.5.). stas tienen lugar
sobre la base de condiciones nacionales y regionales generales
(legislacin de medio ambiente, normas de las cons-trucciones,
estndares de proteccin contra desastres, etc.) y ejercen influencia
sobre las mismas. En el concepto "gestin local de riesgo un rol
especial recae sobre la adminis-tracin municipal como nexo de
cohesin con competencias jurdicas (sobre todo para la planificacin
del uso de la tierra, la urbanizacin y la declaracin del estado de
emergen-cia). Asimismo, recae en ella la responsabilidad de
arraigar de manera sostenible la ges-tin de riesgo en el desarrollo
de la comunidad (planificacin de desarrollo). El nivel regional es
tambin relevante para la gestin de riesgo. Abarca tanto la
trans-ferencia de competencias de autoridades nacionales a unidades
administrativas regio-nales (p.ej. una provincia o un departamento)
como las agrupaciones de varias comuni-
14
-
2. Concepto
dades o la cooperacin de diversos actores locales de toda una
regin, ms all de los lmites de la comunidad, necesaria para la
gestin de riesgo como, por ejemplo, un rea de cuencas hidrogrficas
o la poblacin alrededor de un volcn en actividad. Ante ese
trasfondo, la gestin local de riesgo14 se define como sigue: La
gestin local de riesgo significa la aplicacin de medidas del
anlisis del riesgo, de la gestin de riesgo y de la preparacin ante
el caso de emergencia mediante los actores locales en el marco de
un sistema nacional de gestin de riesgo. Se carac-teriza a travs de
una cooperacin multisectorial con especial responsabilidad de la
administracin municipal. Figura 3: actores nacionales y regionales
de la gestin de riesgo
actoreslocales
v. abajo 3.1.1
actores nacionales
actores regionales
proteccincontra desastres
Ministerios(medio ambiente,educacin,infraestructura,etc.)
media
ONG
economa privada
universidades
entidades deinvestigacin autoridades
regionales
asociacionesmunicipales
asociacionesde actoreslocales
ONG
actoreslocales
v. abajo 3.1.1
actoreslocales
v. abajo 3.1.1
actores nacionales
actores regionales
proteccincontra desastres
Ministerios(medio ambiente,educacin,infraestructura,etc.)
media
ONG
economa privada
universidades
entidades deinvestigacin autoridades
regionales
asociacionesmunicipales
asociacionesde actoreslocales
ONG
14 En ingls: community-based disaster risk management; en alemn:
gemeindeorientierte Katastrophen-
vorsorge.
15
-
2. Concepto
2.3. Arraigamiento del concepto en Amrica Central
Amrica Central desempe en los aos 90 a nivel internacional un
rol precursor en lo in-herente a los esfuerzos para la reduccin de
desastres naturales. Un sinnmero de acto-res locales, nacionales,
regionales e internacionales, estatales y no gubernamentales, se ha
afanado por difundir la idea de la prevencin y por desarrollar
estrategias e instru-mentos apropiados. En 1993 se fund el Centro
de Coordinacin para la Reduccin de Desastres Naturales en Amrica
Central (CEPREDENAC), encargado desde 1995 por los gobiernos de
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panam de
coordinar los mltiples esfuerzos y fortalecer la gestin de riesgo
en una regin que, tras una dcada de guerras civiles en los aos 90,
procura abrir en tiempos de paz nuevos caminos. Desde entonces se
han formado o iniciado concepciones importantes en lo inherente al
arraigamiento de la gestin de riesgos. Un factor decisivo ha sido
el reconocimiento. de la necesidad de medidas preven-
tivas: la proteccin contra desastres conserva su importancia,
sin em-bargo, se complementa creciente-mente tanto a nivel nacional
como a nivel subnacional a travs de los es-fuerzos de gestin de
riesgo. La crea-cin de sistemas nacionales multi-sectoriales de
gestin de riesgo es expresin de ese cambio (v. recuadro 2)
de la importancia del nivel local para
la reduccin de desastres: pueden observarse primeros pasos
cautelo-sos hacia una divisin o transferencia de competencias de
instituciones na-cionales a los municipios. Eso est en estrecha
correlacin con los procesos generales de descentralizacin en la
regin, los cuales avanzan muy len-tamente y sin mucho
convencimiento debido a la gran oposicin y a los grandes intereses
polticos.15 Una plu-
Recuadro 2: El sistema nicaragense de gestin de riesgo
SNPMAD
El Sistema Nacional para la Prevencin,Mitigacin y Atencin de
Desastres(SNPMAD) se cre en el ao 2000 con elobjetivo de coordinar
las capacidades yrecursos de diversos actores estatales yno
gubernamentales con una claradistribucin de tareas y
responsabilidadespara la gestin de riesgo, al igual que laayuda de
emergencia y la ayuda inmediataas como la reconstruccin. Para
tareascomo la elaboracin y realizacin deplanos, la reduccin de
lasvulnerabilidades o la evaluacin de daosse generan las
estructuras necesarias bajola direccin de un comit nacional.
Formanparte de ese comit, entre otros, el jefe deGobierno, los
ministros de Salud,Proteccin del Medio Ambiente yEducacin as como
el director deINETER. Asimismo, est prevista lafundacin de comits
locales ymultisectoriales a nivel municipal. Cf. Ley 337 creadora
del SNPMAD, Nicaragua
15 Cf.: Umaa Cerna, Carlos: Tendencias y Actores del Desarrollo
Local en Centroamrica, San Salvador,
2002.
16
-
2. Concepto
ralidad de proyectos locales individuales se ofrecen como pool
de experiencias y como modelos.
de la estrecha correlacin entre desastres y desarrollo: los
esfuerzos aislados de las
instituciones de proteccin contra desastres se complementan a
todos los niveles me-diante la cooperacin entre los mltiples
sectores involucrados en la GdR, y el tema adquiere relevancia en
proyectos de otros campos (p.ej. proteccin de recursos natu-rales o
migracin).16
Las tres tendencias se hallan, en lo que atae a sus
consecuencias prcticas, an en sus inicios, no obstante, ya
representan elementos de una reorientacin conceptiva y
estruc-tural, que a medio plazo puede conducir a un arraigamiento
de la gestin de riesgo en la sociedad centroamericana. Una
importancia especial corresponde a ese respecto al huracn Mitch y a
sus efectos desastrosos. A travs de ese desastre regional se
produjo una sensibilizacin en todas las capas sociales y la
comunidad internacional apoy y exi-gi la gestin de riesgo en la
regin. La manifestacin poltica explcita de ese cambio de conciencia
se plasm en la declaracin comn de los seis jefes de Estado en el
mes de octubre de 1999, en la cual resaltaron la importancia de la
prevencin y proclamaron el perodo de 2000 a 2004 como el quinquenio
de los esfuerzos por reducir los desastres. Uno de los cinco campos
de accin mencionados explcitamente es el fortalecimiento de
estructuras locales para la gestin de riesgo.17
16 Cf. apndice 1 y 2.
17 Marco Estratgico para la Reduccin de Vulnerabilidades y
Desastres en Centroamrica, 1999. Una sinopsis sobre el desarrollo
de los ltimos aos en Amrica Central se halla en EIRD: Repaso de las
Ten-dencias en la Reduccin de los Desastres en las Amricas, San Jos
Costa Rica, 2001. CEPREDENAC informa regularmente sobre las
tendencias actuales en Amrica Central en CEPREDENAC informa
(www.cepredenac.org).
17
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
3. Implementacin de la gestin local de riesgo: expe-riencias de
la GTZ en Amrica Central
La GTZ apoya desde 1997 por encargo del Gobierno federal a la
CEPREDENAC y a otros actores locales, nacionales y
centroamericanos18 vinculados a la gestin de riesgo en lo
concerniente al arraigamiento de la misma. El elemento central es
el proyecto FEMID (Fortalecer Estructuras locales para la Mitigacin
de Desastres), en cuyo marco la GTZ junto con la CEPREDENAC aboga
por la insercin de la gestin local de riesgo en los sistemas
nacionales. Este enfoque se aplica en zonas piloto de todos los
pases cen-troamericanos, con el objetivo de desarrollar modelos y
obtener experiencias para una amplia implementacin de la GdR a
travs de las estructuras nacionales.19 El proyecto se complementa
con medidas individuales de menor duracin apoyadas por la UE/ECHO,
el Ministerio Federal de Relaciones Exteriores, el BMZ o la propia
GTZ (v. lista de proyectos en el Anexo 1).
3.1. Mtodos y medidas
La aproximacin y el desarrollo hacia la gestin local de riesgo
vara en las comunidades seleccionadas a causa de las condiciones
locales y nacionales particulares. De ello re-sulta un interesante
conjunto de experiencias sobre la base de una estrategia en comn
que consta de los siguientes elementos: Identificacin de los
actores y organizaciones importantes de la estructura local de
gestin de riesgo Planificacin participativa de medidas de GLR
Sensibilizacin y capacitacin Integracin en el sistema nacional de
gestin de riesgo Aplicacin de las medidas planificadas Monitoreo
del proceso
18 Red Comunitaria de Amrica Central para la Gestin del
Riesgo.
19 Con ese motivo se han compilado sistemticamente las
experiencias. Vase, Snchez del Valle: Leccio-nes Aprendidas en la
Gestin Local de Riesgo, Proyecto FEMID, Guatemala, 2002.
18
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Figura 4: Proceso de implementacin de un sistema local de gestin
de riesgo
Identifi-cacinde los
actoreslocales
Sensibi-lizacine intro-duccin
en laGestin
de riesgo
Planifi-cacinpartici-pativa
Capacitacin y asesoramientode los actores
Sensibilizacin y capacitacinde la poblacin
Integracin en el sistema nacional de la gestin de riesgo
Anlisis del riesgo, medidas deprevencin y preparacin
Monitoreo y evaluacin
Organizacin de los actores locales de la gestin de riesgo
Identifi-cacinde los
actoreslocales
Sensibi-lizacine intro-duccin
en laGestin
de riesgo
Planifi-cacinpartici-pativa
Capacitacin y asesoramientode los actores
Sensibilizacin y capacitacinde la poblacin
Integracin en el sistema nacional de la gestin de riesgo
Anlisis del riesgo, medidas deprevencin y preparacin
Monitoreo y evaluacin
Organizacin de los actores locales de la gestin de riesgo
El presente grfico ilustra el proceso para la introduccin de la
gestin local de riesgo. No obstante, representa solamente una
orientacin cronolgica aproximativa, dado que al planificar y llevar
a cabo las actividades se pueden identificar, sensibilizar e
integrar nue-vos actores. Todas las comunidades en las que la GTZ
apoya la introduccin de la gestin de riesgo estn expuestas a
amenazas especficas de la regin: inundaciones, desprendimientos de
tierras e incendios forestales. El riesgo de desastre est
influenciado por factores lo-cales, de modo que los actores
autctonos pueden contribuir a su reduccin. Se trata, con una sola
excepcin (MIRUN20), de zonas de peligro en el mbito rural o en
ciudades pequeas. La seleccin de las comunidades se basa sobre
propuestas de diversos actores, tanto lo-cales como nacionales.
Quienes inician la gestin de riesgo determinan los primeros
contactos y pasos en el nivel local, sobre todo si la gestin de
riesgo se encargar direc-tamente a la administracin comunal, se
realizar en estrecha cooperacin con ella o si ser iniciada por un
grupo de la poblacin independiente de la estructura estatal. Todas
estas maneras de proceder tienen su justificacin y han contribuido
al arraigamiento de la
20 Mitigacin de Riesgos Urbanos en Nicaragua, Gestin de riesgo a
nivel urbano en barrios de Managua
amenazados por inundaciones.
19
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
gestin de riesgo en las comunidades, por consiguiente, no es
necesario establecer prio-ridades. Por lo general, es ventajoso que
exista una solicitud por parte de la comunidad. sta facilita la
implementacin y hace mayor la probabilidad de que la poblacin se
iden-tifique verdaderamente con el proceso y lo conciba como su
propia obra.
3.1.1. Identificacin de los actores importantes y organizacin de
re-des locales para la gestin de riesgo
Independientemente de quin haya iniciado el proceso en la
comunidad, es indispen-sable, segn las experiencias del FEMID, que
los actores principales de la gestin local de riesgo, es decir la
administracin comunal y los representantes voluntarios de la
po-blacin participen activamente en los esfuerzos desde el
principio. Se requiere una co-operacin entre ellos a fin de lograr
eficacia, estabilidad, un amplio arraigamiento en la poblacin y,
por consiguiente, sostenibilidad. Figura 5: Actores relevantes de
la gestin de riesgo a nivel comunal
Poblacin en riesgo
Funcionarios localesde los ministerios
nacionales
ONG
Agrupacionesde ciudadanos
Representantesde empresas locales Bomberos, polica,
Cruz Roja, etc.
Maestros yrepresentanteseclesisticosAdministracin
comunal
Lderes comunalesy otros representantesde la poblacin
Poblacin en riesgo
Funcionarios localesde los ministerios
nacionales
ONG
Agrupacionesde ciudadanos
Representantesde empresas locales Bomberos, polica,
Cruz Roja, etc.
Maestros yrepresentanteseclesisticosAdministracin
comunal
Lderes comunalesy otros representantesde la poblacin
El rol de la administracin comunal puede variar desde un apoyo
pasivo, pasando por una colaboracin activa, hasta una iniciativa
propia. Es importante que est informada sobre el trabajo local de
GdR, que lo apruebe e integre en su propia planificacin. Cuanto
mayor sea el apoyo de la administracin comunal, ms efectiva ser la
gestin de riesgo, pues:
20
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
la administracin comunal representa por regla general el vnculo
formal con las es-tructuras estatales nacionales (incluso con
instituciones de prevencin y proteccin contra desastres);
la administracin comunal suele disponer en exclusiva de la
autoridad a nivel local
para determinar evacuaciones y coordinar en caso de emergencia a
todos los actores importantes (comit para casos de emergencia);
muchas medidas de gestin de riesgo, como la planificacin de la
urbanizacin y del
uso de la tierra adaptada al riesgo, la determinacin y el
equipamiento de alojamien-tos de emergencia o una eliminacin
apropiada de desechos requieren el respaldo y el apoyo activo de la
administracin comunal;
la gestin de riesgo debera ser una parte integrante de las
polticas de desarrollo lo-
cal. La administracin comunal es la instancia responsable,
oficial y democrtica-mente legitimada, de coordinacin de los
distintos sectores;
la gestin de riesgo requiere una base financiera estable a fin
de garantizar los mate-
riales necesarios (p.ej. bateras para aparatos de
radiocomunicacin como parte de un sistema de alerta temprana),
reparaciones y gastos corrientes (p.ej. facturas de telfono). Esa
provisin financiera bsica puede asegurarse mediante su inclusin en
el presupuesto comunal;
muchas administraciones comunales son al mismo tiempo los
interlocutores locales
para proyectos realizados con apoyo internacional relevantes
para la gestin de riesgo (p.ej. desarrollo comunal, gestin de aguas
y desarrollo rural regional).
No obstante, los esfuerzos individuales de una administracin
comunal para implementar acciones de gestin de riesgo slo pueden
tener un xito limitado; para lograr una amplia difusin hay que
contar con la participacin de la poblacin amenazada. Esta relacin
di-recta puede establecerse mediante la colaboracin de lderes
comunales y otros re-presentantes de la poblacin, que aportan los
intereses y conocimientos de la poblacin, actan como agentes
multiplicadores sensibilizando a la poblacin sobre la necesidad
y posibilidades de la gestin de riesgo y motivan su participacin
mejoran, mediante su compromiso desinteresado, la eficacia del
sistema local de ges-
tin de riesgo. Siguiendo el enfoque multisectorial e integrado
de la gestin de riesgo, se ha buscado la participacin de una gama
lo ms diversificada posible de organizaciones e instituciones
locales en las zonas piloto del FEMID (p.ej. del sector de la
educacin y la salud, del
21
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
sector privado, de las organizaciones no gubernamentales e
iglesias). Su participacin a nivel local es importante por las
siguientes razones: Informacin sobre estrategias sectoriales
nacionales de gestin de riesgo que se apli-
can a nivel local influencia sobre estrategias sectoriales
nacionales de gestin de riesgo integracin de los ms amplios mbitos
de la sociedad en la gestin de riesgo (fun-
cin multiplicadora de los representantes sectoriales) ampliacin
del horizonte conceptual propio ampliacin de la libertad de accin a
travs de la ejecucin en comn de medidas de
gestin de riesgo, adecuadas especficamente a los sectores, a
nivel local
EoT
2
Recuadro 3: Composicin de las redes de gestin local de riesgo
del FEMID Ejemplos de Nicaragua y Panam (1999)
Representantes locales de
instituciones estatales
Organiza-ciones de
ayuda
Organiza-ciones
comunales
Lderes locales
Otros
Corinto, Nicaragua
Empresa Nicaragense de Acueductos y Alcantarillados (Enacal)
Instituto de Estudios Territoriales (Ineter)
Empresa de telecomunicaciones
Ejrcito
Marina
Administracin de Puertos
Ministerio de Salud
Defensa Civil
Cruz Roja
Bomberos
Representan-te de El Humito
Representan-te de Los Cocales
Esso Standard Oil
Administracin comunal de Corinto
Aduana de Corinto
Chepo, Ministerio de Polica Comunidad Rolando Administracin
Panam Educacin
Abastecimiento de agua
Autoridades de medio ambiente
Ministerio de Salud
Bomberos
Sistema Nacional de Proteccin Civil (Sinaproc)
rural Las Margaritas
Escuela FENOSA
Camargo - Coordinador
comunal de Chepo
n las actividades de las redes de gestin de riesgo se integrarn,
en distintas fases, tros interesados y una gran parte de la
poblacin amenazada (cf. abajo captulo 3.1.3.). ambin resulta eficaz
involucrar desde el comienzo a otras personas y grupos organi-
2
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
zados, aunque su atencin no se centre en la gestin de riesgo.
Los grupos de mujeres en particular pueden contribuir a consolidar
la prevencin a nivel comunal. El grupo debe-ra permanecer abierto a
nuevos actores que pueden aparecer en el curso del proyecto.
Tradicionalmente se considera que la gestin de desastres es tarea
de los hombres, como "sexo fuerte"; las mujeres y los nios se los
considera slo como potenciales o vc-timas. No obstante, en las
zonas piloto en Amrica Central asistidas por la GTZ se ha
in-tentado desde el principio integrar a las mujeres como actores
de la gestin de riesgo en la toma de decisiones y en las acciones,
a fin de garantizar que dichas acciones se co-rrespondan con las
expectativas e intereses de las mujeres y de los hombres, y
apro-vechen las aptitudes que aquellas han demostrado en
situaciones de emergencia y a las que hasta ahora se ha prestado
poca atencin. Se ha desarrollado una participacin activa de las
mujeres, sobre todo, en los campos de sensibilizacin/capacitacin,
proteccin del medio ambiente y los recursos naturales, as como en
los sistemas locales de alerta temprana. Asimismo, se ha fomentado
la colabo-racin de nios y jvenes.21 Junto a la cultura mestiza
mayoritariamente de habla hispana en los pases de Amrica Central
conviven grupos de poblacin indgena (sobre todo mayas y garfunas)
que en al-gunas regiones son mayora. Algunos no hablan espaol
(principalmente, las mujeres) y muchos estn excluidos de la vida
poltica nacional. El mayor nmero vive en regiones ru-rales y,
generalmente, en condiciones de pobreza.22 El FEMID coopera con la
poblacin maya en distintas regiones de Guatemala, sobre todo en el
proyecto PRECLIF de pre-vencin de incendios forestales en el norte
del pas, y ha analizado las necesidades e in-tereses especficos de
la poblacin.
21 Para mayores detalles sobre el tema vase, Snchez del Valle:
Dimensin de Gnero en la Gestin Local
de Riesgo, Guatemala, 2002. Asimismo, CEPRODE/Larios: Gnero y
Desastres, San Salvador 1999, und GTZ/Osterhaus: Gender und
Projektmanagement, Eschborn, 1999.
22 Vanse los correspondientes anlisis de los pases en Nohlen/
Nuscheler: Mittelamerika und Karibik, Bonn, 1995. Cf. tambin
Maihold/ Crdova: Democracia y ciudadana en Centroamrica:
Perspectivas hacia el 2020, Hamburg, 2000, S. 52-55.
23
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Recuadro 4: Experiencias con la gestin de riesgo en comunidades
Qeqch en Guatemala (Petn, Senah, Polochic)
La poblacin es difcilmente accesible. Se requiere una integracin
estrecha (enfoque participativo), para sensibilizarla respecto a la
gestin de riesgo. En este sentido, los jefes tradicionales de las
comunidades desempean un papel importante. La comunicacin con la
poblacin no hispanohablante (sobre todo, las mujeres) puede
conseguirse a travs de emisiones radiofnicas, agentes
intermediarios bilinges y agentes multiplicadores, que a menudo
asumen una funcin directiva (p.ej. elaborar mapas de riesgos).
Debido al alto porcentaje de analfabetismo, el material escrito
apenas sirve de ayuda, p.ej. para la sensibilizacin. La
participacin de las mujeres resulta muy difcil debido a su rol
tradicional y a sus escasos conocimientos del espaol.
in. La participacin de las mujeres resulta muy difcil debido a
su rol tradicional y a sus escasos conocimientos del espaol. Las
diferencias idiomticas pueden conducir a situaciones conflictivas
(p.ej. en caso de un sistema de alerta temprana participativo en la
lengua Qeqchi en relacin con comunicaciones radiofnicas nacionales
en espaol).
Las diferencias idiomticas pueden conducir a situaciones
conflictivas (p.ej. en caso de un sistema de alerta temprana
participativo en la lengua Qeqchi en relacin con comunicaciones
radiofnicas nacionales en espaol).
Las experiencias de las comunidades asesoradas en Amrica Central
van desde grupos aislados que se renen en domicilios privados,
hasta una estructura integrada en la ad-ministracin comunal, en
parte, con personal contratado y dependencias propias (La Masica,
Honduras). Se observa, en suma, una tendencia hacia la
institucionalizacin. La cooperacin entre la administracin comunal y
los voluntarios de la poblacin no es siempre fcil. Frecuentemente,
afinidades y rivalidades personales y polticas (o bien
par-tidistas) deciden sobre la intensidad de la cooperacin.23 La
cooperacin puede ir desde un apoyo informal por parte del alcalde,
con un intercambio frecuente de informaciones, hasta una integracin
del grupo de gestin de riesgo en la administracin comunal. Un paso
importante hacia relaciones estables puede ser que la administracin
comunal ponga un espacio a disposicin de los involucrados para el
desempeo de su trabajo.
Las experiencias de las comunidades asesoradas en Amrica Central
van desde grupos aislados que se renen en domicilios privados,
hasta una estructura integrada en la ad-ministracin comunal, en
parte, con personal contratado y dependencias propias (La Masica,
Honduras). Se observa, en suma, una tendencia hacia la
institucionalizacin. La cooperacin entre la administracin comunal y
los voluntarios de la poblacin no es siempre fcil. Frecuentemente,
afinidades y rivalidades personales y polticas (o bien
par-tidistas) deciden sobre la intensidad de la cooperacin.23 La
cooperacin puede ir desde un apoyo informal por parte del alcalde,
con un intercambio frecuente de informaciones, hasta una integracin
del grupo de gestin de riesgo en la administracin comunal. Un paso
importante hacia relaciones estables puede ser que la administracin
comunal ponga un espacio a disposicin de los involucrados para el
desempeo de su trabajo. Las experiencias obtenidas no son
suficientes para establecer qu grado y formas de or-ganizacin son
necesarios a largo plazo y apropiados para los grupos locales. Slo
puede suponerse, que algunas formas organizativas fijas con una
estructura clara de afi-liacin y responsabilidades pueden
desarrollar una mayor eficiencia y estabilidad. En cada caso deben
tenerse en cuenta las experiencias que se han adquirido en la
comuni-dad con formas de organizacin en otros campos.24 En algunas
regiones de Amrica Central existen de modo complementario o junto a
los municipios formas de organiza-ciones marcadamente indgenas. En
el sentido de una gestin de riesgo que integre la
Las experiencias obtenidas no son suficientes para establecer qu
grado y formas de or-ganizacin son necesarios a largo plazo y
apropiados para los grupos locales. Slo puede suponerse, que
algunas formas organizativas fijas con una estructura clara de
afi-liacin y responsabilidades pueden desarrollar una mayor
eficiencia y estabilidad. En cada caso deben tenerse en cuenta las
experiencias que se han adquirido en la comuni-dad con formas de
organizacin en otros campos.24 En algunas regiones de Amrica
Central existen de modo complementario o junto a los municipios
formas de organiza-ciones marcadamente indgenas. En el sentido de
una gestin de riesgo que integre la
23 V. captulo 3.2. y recuadro 10.
24 Cf. abajo el Anexo 3: Indicadores para un sistema operativo
de gestin de riesgo a nivel local (agosto 2000).
24
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
totalidad de la poblacin amenazada es decisivo tener en cuenta
esas estructuras o bien integrar a los actores importantes.25
3.1.2. Planificacin participativa de medidas de gestin de
riesgo
La planificacin participativa es un fundamento conocido y
elemental del trabajo de la GTZ en los pases con los que coopera.
Sus posibilidades, as como sus lmites y dificul-tades en lo
concerniente a la aplicacin, ya han sido analizados y descritos
detallada-mente (v. recuadro 5). La planificacin participativa
ayuda a integrar desde el principio a todos los actores
importantes, con sus intereses y capacidades, y a promover la
respon-sabilidad y el compromiso de las instituciones contraparte y
de los grupos destinatarios.
Recuadro 5: Bibliografa bsica sobre planificacin participativa
Schnhuth/ Kievelitz: Participatory Learning Approaches, Rossdorf
1994. Forster (ed.): ZOPP marries PRA? Eschborn 1996. Ganer-Keita/
Forster: PRA-Fortbildungen und Praxiserfahrungen, 1996. GTZ/ RMSH:
Frderung von Beteiligung und Selbsthilfe im Ressourcenmanagement,
Bonn1997. GTZ: Ziel Orientierte Projekt Planung ZOPP, Eschborn
1997. AKA Arbeitsgruppe Partizipation: Empfehlungen der AKA zum
Thema Partizipation auf derProjektebene, 1998. GTZ/ Leonhardt:
Konfliktanalyse fr die Projektplanung und steuerung, Eschborn
2001.
Por estas razones, la planificacin participativa del proyecto
es, amn de todas las difi-cultades relacionadas con ella, tambin
decisiva para el xito de la gestin local de riesgo: actores e
intereses diferentes pueden armonizarse en el proceso de
planificacin y pueden identificarse objetivos en comn. Adems, los
enfoques de la gestin de riesgo tienen que ajustarse en el marco de
las realidades nacionales a las condiciones y necesi-dades locales.
Con la ayuda de la planificacin participativa puede elaborarse una
base y una magnitud de referencia lo ms realistas posibles para la
actuacin futura. Las primeras planificaciones del proyecto FEMID no
pudieron determinar concretamente, como se deseaba, el progreso
ulterior del proyecto, pues no le otorgaban a los actores locales,
segn el plan general a nivel regional y nacional, la libertad de
accin necesaria para el proceso de planificacin participativo.
Aparte de ello, prevean medidas que no se hallaban en el marco de
los recursos y competencias de los involucrados y, por tanto, no
podan ser aplicadas por ellos (p.ej. modificaciones de leyes y
construccin de diques). Eso conllev a decepciones y a desmotivacin
e impidi que los involucrados se sintiesen responsables por la
implementacin. A causa de esas experiencias se concedi ms es- 25
Sobre las posibilidades y los problemas vase, p.ej., Rauch/
Bartels/ Engel: Regional Rural Development,
Wiesbaden, 2001, S. 84-85.
25
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
pacio al proceso de planificacin en fases posteriores del FEMID
as como en nuevos mbitos del proyecto. Las correcciones efectuadas
han conducido a que los actores per-cibiesen ms los proyectos que
sus propias iniciativas y responsabilidades y a que los
continuasen. Por eso, conforme a las experiencias del FEMID, es
importante tener en cuenta, en lo que atae a la planificacin de
nuevas iniciativas para la introduccin de la gestin de riesgo a
nivel comunal, las medidas y elementos siguientes que sern
facilita-dos por los instrumentos mencionados en la tabla 1:
Integracin en las estructuras nacionales, dejando el mayor espacio
de accin posible
para la toma de decisiones de los actores locales (principio de
subsidiaridad). Es oportuno analizar procesos externos importantes
para una mayor comprensin.
Los resultados de la planificacin dependen de la familiarizacin
de los involucrados
con la cuestin. Por tanto, antes de iniciar la planificacin, hay
que informarles sobre los enfoques y las posibilidades de la gestin
de riesgo y reflexionar sobre el riesgo de desastres, sus causas y
las capacidades disponibles para reducirlo.
En regiones como Amrica Central, en las cuaIes la poblacin
apenas tiene experien-
cia en procesos participativos, se requiere mucho tiempo para el
proceso de planifi-cacin. Por ese motivo, es oportuno llevar a cabo
una evaluacin previa de las expe-riencias obtenidas en procesos de
autoorganizacin (a menudo de carcter poltico). Ese anlisis debera
realizarse ya con mtodos participativos.
Es importante que en lo inherente a la planificacin se estimen
con realismo y se to-
men como base los recursos, las capacidades y competencias
existentes de los invo-lucrados. An cuando se aspire a una
planificacin operativa limitada a los elementos ms indispensables,
justamente en aquellas comunidades donde la experiencia con mtodos
de la planificacin participativa es escasa o nula, deberan tenerse
en cuenta esos aspectos para cimentar las bases del proyecto.
La participacin de actores diferentes a nivel local en la
planificacin no es suficiente
para garantizar el respeto de los distintos intereses. Por
tanto, tiene que tenerse en cuenta de manera especial la
consideracin de esos intereses. En este sentido sirven de ayuda
algunos instrumentos desarrollados para el anlisis de
conflictos.
En la planificacin deben incluirse microactividades efectivas
que la poblacin pueda
llevar a cabo por s misma con ayuda del grupo local de gestin de
riesgo y sin costos adicionales (p.ej. actividades de diagnstico,
limpieza de canalones y preparacin de alojamientos de
emergencia).
26
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
A la hora de disponer actividades no deben olvidarse mecanismos
para la revisin de la planificacin y para el monitoreo del proyecto
(proceso iterativo de planificacin), ya que ellos deciden si la
planificacin cumple realmente su objetivo. Es recomendable con
vistas a una competencia sostenible en materia de planificacin a
nivel local transmitir a los involucrados los instrumentos de la
planificacin participativa de tal modo que puedan usarlos en el
futuro de manera independiente.
Tabla 1: Posibles ejemplos para la utilizacin de instrumentos
DRP26 con respecto a la introduccin de la gestin local de
riesgo
Instrumento rea de utilizacin recomendada
lnea de tiempo sensibilizacin sobre el riesgo de desas-tres;
anlisis de amenazas
mapping de actores entendimiento de los procesos externos;
percepcin de intereses
rboles de problemas y listas de clasifica-ciones diagramas de
efectos y de Venn
sensibilizacin sobre el riesgo de desas-tres, sus causas y
posibles enfoques para la reduccin; entendimiento de los proce-sos
externos
anlisis de vulnerabilidad y de capacidades percepcin de
intereses de diversos gru-pos, p.ej. de mujeres/de hombres
social/wellbeing ranking entrevistas semiestructuradas observacin
participativa
percepcin de intereses y anlisis de con-flictos
No puede lograrse una participacin duradera a travs de la
utilizacin estandarizada de instrumentos DRP. Los instrumentos
sirven de estmulo que puede conducir a una mejo-rada
autoorganizacin de los grupos destinatarios y a una relacin abierta
entre los diver-sos actores, si son ajustados de manera flexible en
lo que atae a su composicin y utili-zacin concreta a las
respectivas condiciones locales y de contenido. Si aparte de eso se
cuida de que el enfoque sea adoptado por las organizaciones e
instituciones locales y nacionales, podra arraigarse la
participacin, ms all del proceso concreto de planifica-cin, en la
vida social.
3.1.3. Sensibilizacin y capacitacin
La sensibilizacin y la capacitacin son indispensables, a fin de
conseguir a nivel comu-nal una amplia difusin, calidad y un
fortalecimiento duradero de las capacidades para la gestin de
riesgo. En ello, el centro de inters es
26 Diagnstico rural participativo. Cf. la bibliografa en el
recuadro 5.
27
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
el aumento de la concientizacin sobre la amenaza y
vulnerabilidad (sobre todo me-diante el anlisis del riesgo),
una evaluacin de costos y beneficios de la gestin de riesgo
tanto para individuos como para comunidades y
la transmisin de conocimientos sobre medidas concretas de la
gestin de riesgo, desde planificaciones transcomunales de uso de la
tierra hasta el comportamiento in-dividual en caso de
terremotos.
Las acciones de sensibilizacin y capacitacin ofrecidas por el
FEMID estn dirigidas ante todo a las personas, grupos e
instituciones involucrados en la gestin de riesgo. Conforme a la
necesidad, las acciones se harn accesibles a amplias capas de la
pobla-cin y/o se desarrollarn ofertas adicionales ms especficas
para grupos concretos, como por ejemplo, cursos para promotores que
deben encargarse de la sensibilizacin de la poblacin. Esa manera de
proceder en lo concerniente a la capacitacin ha probado su
eficacia, dado que, en primer lugar, genera un consenso comn bsico
de los involucra-dos y, acto seguido, ofrece posibilidades para una
estructuracin individual adecuada a la zona piloto. Adems, se
recomienda la formacin de instructores que puedan transmitir lo
aprendido a nuevos miembros y a la poblacin y hagan al sistema ms
independiente de la capacitacin profesional externa. Tabla 2:
Resumen de la estrategia de sensibilizacin y capacitacin en dos
fases (FEMID)
Fase Grupo destinatario
Contenidos Objetivo
1 Redes locales de gestin de riesgo
Introduccin de la gestin de riesgo Desarrollo de una conciencia
co-mn local del riesgo Mtodos de la estimacin del riesgo Formas de
organizacin para el tra-bajo voluntario Medidas posibles de gestin
de riesgo Diferencias especficas a raz de los sexos Planificacin,
monitoreo y evalua-cin del proyecto
Logro de un con-senso comn b-sico, conceptivo y tcnico
Fortalecimiento or-ganizativo
28
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Fase Grupo destinatario
Contenidos Objetivo
2 Conforme a la si-tuacin local: Poblacin
y/o
grupos con-cretos, por ejemplo
Promotores/ Instructores
Adminis-tracin comunal
Campesinos
Comit para la alerta tem-prana
Comit para albergues de emergencia
Sensibilizacin sobre el riesgo de desastres Introduccin al
concepto y posibi-li-dades de la gestin de riesgo Informaciones
sobre actividades in situ Comportamiento en caso de emer-gencia
Mtodos para la sensibilizacin y la capacitacin
Criterios e implementacin de la planificacin del uso de la
tierra Elaboracin y ensayo de planes para casos de emergencia
Manejo forestal sostenible y pro-duccin agropecuaria
adaptada
Mtodos para la medicin de preci-pitaciones y niveles del agua
Evaluacin de datos Uso de aparatos de radiocomuni-cacin
Higiene en albergues de emergen-cia Alimentacin en albergues de
emergencia Preparacin de albergues de emer-gencia
Fomento de la dis-posicin de la po-blacin para la co-operacin
Transmisin de co-nocimientos espe-cializados, fortalecimiento de
aptitudes locales, de la conciencia de s mismo y de la actuacin
bajo la propia responsabi-lidad
A fin de sensibilizar a los responsables de la toma de
decisiones, y sobre todo a la pobla-cin, existe una pluralidad de
mtodos ms all de las acciones de informacin y capaci-tacin. As se
puede conseguir una alta concientizacin del riesgo de desastres y
cono-cimientos para la GLR a travs de campaas de informacin en
emisoras (locales) de ra-
29
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
dio o mediante carteles y folletos. Los ltimos son de gran
importancia, en especial, para la preparacin concreta ante eventos
de amenaza estacionales o para la aceptacin de medidas planificadas
como las campaas de vacunacin. A fin de consolidar entre la
po-blacin la idea de la gestin de riesgo naturales y de influir de
modo sostenible sobre su comportamiento, es conveniente integrarla
en lo posible en la identificacin del riesgo de desastres y sus
causas, as como en la planificacin e implementacin de las medidas
de GdR.27
3
Lncvgps
3
2
Recuadro 6: Contenidos de capacitacin para la introduccin de la
gestin de riesgo.Ejemplo proveniente de Ahuachapn (El Salvador) y
Petn (Guatemala)
En dos nuevas regiones del proyecto, los agentes multiplicadores
voluntariosestudiaron por primera vez durante medio ao (2000) la
gestin de riesgo en un cursode capacitacin. El tema se trat en
cinco unidades que combinaban teora y prcticade los contenidos y
resultados concretos:
Contenidos de la capacitacin Productos
Introduccin en la gestin de riesgo
Planificacin y evaluacin
Organizacin
Gestin e incidencia
Sntesis
Mapas de amenazas y recursos por comunidad participante
Planificacin del proyecto por comunidad
Planes de emergencia comunales
Fortalezas y debilidades comunitarias
Plan de incidencia municipal
Perfiles de proyectos de seguimiento
Las propuestas de proyecto elaboradas por los grupos
representaron la base paraproyectos de reduccin del riesgo
(incendios forestales, desprendimientos de tierras einundaciones)
en cooperacin con otros actores locales y nacionales. .1.4.
Integracin en el sistema nacional de gestin de riesgo
os actores de la gestin de riesgo tienen que establecer y cuidar
determinadas relacio-es a fin de garantizar el propio xito. Arriba
ya se ha indicado la amplitud de los posibles ontactos con otros
grupos y sectores de la sociedad que pueden apoyar el trabajo a
ni-el local. Ms all de ello, es indispensable la integracin de las
estructuras locales de la estin de riesgo en el sistema nacional,
pues muchas bases legales (p.ej. el catastro, la roteccin del medio
ambiente y los recursos naturales y las normas de construcciones) e
sientan a nivel nacional, y, en situaciones de emergencia extrema,
la administracin
0
7 Vase Steurer/ Bollin: Mobilisierung der Zivilgesellschaft fr
die Katastrophenvorsorge, 2001.
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
comunal, encargada de la GdR, puede tambin depender del apoyo
nacional para la re-cuperacin y la reconstruccin. Adems, las
decisiones sobre planificaciones sectoriales y, en parte, tambin de
espacio integral se toman a nivel regional y nacional. Asimismo, se
toman all, por lo general, las decisiones sobre inversiones. Por
consiguiente, la cooperacin es necesaria, sobre todo, para un apoyo
conceptual y tcnico (capacitacin, mtodos e instrumentos, estudios,
etc.)
de las capacidades locales, una participacin de los actores
locales en procesos regionales y nacionales de plani-
ficacin y de toma de decisiones, una integracin eficiente de la
comunidad en sistemas nacionales de alerta temprana
y en medidas de prevencin prioritarias (gestin de cuencas
hidrogrficas, etc.) un intercambio de informaciones para ayuda
rpida y apropiada por parte de la pro-
teccin nacional contra desastres en caso de desastres naturales.
Inversamente, la cooperacin abre la posibilidad de llevar las
experiencias locales al nivel nacional, a fin de mejorar las
condiciones de la actuacin a nivel local. Las relaciones entre las
instituciones nacionales y los nuevos grupos locales es uno de los
aspectos ms difciles de la gestin local de riesgo. Hay que
considerar que los pa-ses centroamericanos se hallan desde hace muy
poco en camino hacia estructuras des-centralizadas y que la
proteccin contra desastres se organiza tradicionalmente de modo
centralista y est vinculada a actuaciones de carcter
intervencionista. En el marco de los proyectos apoyados por la GTZ
para la gestin local de riesgo se ha introducido a nivel local un
nuevo actor, que promueve un trnsito de las relaciones centralistas
e interven-cionistas hacia relaciones cooperativas. A pesar de las
dificultades emergentes de esas nuevas estructuras, la poltica
general de descentralizacin y el creciente reconocimiento de la
importancia de las medidas locales para la gestin de riesgo han
contribuido a que los representantes de ambos niveles consideren
las relaciones como fructferas y de gran ayuda. A fin de establecer
una relacin de confianza, ha resultado positivo para la comu-nidad
el nombramiento de una persona de contacto en las instituciones
nacionales. An cuando se ha sustituido con frecuencia a esas
personas, se ha podido conseguir de esa manera para la mayora de
las comunidades una cierta continuidad en la relacin con el nivel
nacional. Para el FEMID ha tenido durante mucho tiempo carcter
prioritario la relacin de los acto-res locales con las autoridades
de la proteccin contra desastres, quienes integran cre-cientemente
la prevencin en sus campos de actuacin. Slo la transformacin de la
concepcin hacia un enfoque multisectorial, tambin a nivel nacional,
ha conllevado en los ltimos aos a una concientizacin ms marcada del
significado de otras instituciones
31
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
(sobre todo de la proteccin del medio ambiente y de los recursos
naturales) y a una in-tensificacin de los relativos contactos entre
los involucrados locales y nacionales.
3
Lptqcdpymt bldtmdlarm
3
2
Recuadro 7: Cooperacin con el Ministerio de Medio Ambiente.
Ejemplo de proyecto: TRIFINIO El Salvador
Un ejemplo del enfoque multisectorial es el proyecto planificado
de TRIFINIO en el noroeste de El Salvador. All figura en primer
plano la prevencin integral a largo plazo en lo concerniente a
desprendimientos de tierras, sequas, incendios forestales e
inundaciones mediante la proteccin sostenible del medio ambiente y
los recursos naturales y en unin con medidas de preparacin, p.ej.,
para la lucha contra incendios forestales. A nivel comunal se
fortalecen las redes medioambientales ya existentes (Unidad
Ambiental Municipal, UAM) para la gestin de riesgo, cuya
contraparte nacional central la representa el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN). El Comit de Emergencia
Nacional (COEN), el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) as
como otros actores nacionales y regionales complementan el
panorama. .1.5. Implementacin y monitoreo de las acciones
planificadas
as medidas de gestin de riesgo que se deciden y llevan a cabo en
una comunidad ueden diferir fuertemente. Adems de algunas
caractersticas comunes como diagns-ico de riesgo, capacitacin y
sensibilizacin dependen en primer lugar de los peligros ue amenazan
a las personas. En las comunidades asesoradas por la GTZ se trataba
al omienzo, sobre todo, de inundaciones, pero tambin de incendios
forestales, despren-imientos de tierras, erupciones volcnicas y
terremotos. Aparte de ello, las medidas de-enden asimismo de las
posibilidades financieras, de la capacidad de toma de decisiones de
la fijacin de prioridades de los involucrados. La base para la
implementacin de edidas la representa la planificacin del proyecto,
que, sin embargo, debera facilitar
ambin una adaptacin flexible en virtud de nuevos conocimientos y
experiencias.
Ante ese trasfondo no puede ela-orarse una lista exhaustiva
de
as posibles medidas de la gestin e riesgo a nivel comunal. A
con-inuacin, se har mencin sola-ente de ejemplos provenientes e las
comunidades apoyadas por
a GTZ.28 La divisin corresponde la concepcin de la gestin de
iesgo de la GTZ, representada s arriba:
Mapa de amenazas, San Benito, Guatemala
2
8 Cf. lista de proyectos en el Anexo 1.
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Medidas para la elaboracin de un anlisis del riesgo
Estudios cientfico-tcnicos para el anlisis de amenazas
considerando las tenden-cias previsibles para el futuro (p.ej.
pocas de lluvias y sequas extremas a travs de cambios climticos
globales)2
Elaboracin participativa de mapas de amenaza1
Examen participativo de las vulnerabilidades de la comunidad
ante las amenazas existentes (infraestructura, factores
socioeconmicos, poltico-institucionales y cultu-rales) 1
Anlisis participativo de la vulnerabilidad individual de hogares
(personas componen-tes, estado de las viviendas, fuentes de
ingresos, necesidades especiales) 1
Para los elementos participativos del anlisis del riesgo pueden
utilizarse los arriba men-cionados instrumentos DRP (v. arriba el
Captulo 3.1.2.). Adems, el mapa de amenazas elaborado por la
poblacin amenazada representa un importante mtodo especfico.
Medidas de prevencin y mitigacin29
Sensibilizacin de la poblacin amenazada, de los responsables de
la toma de deci-siones y otros actores sobre las causas de
desastres y las posibilidades de la pre-vencin1
Capacitaciones1
Establecimiento o fortalecimiento de las estructuras locales de
gestin de riesgo1
Sistema operativo de drenaje para aguas pluviales3
Fijacin/mejora de las casas, especialmente, de carcter
antissmico2
Pequeas construcciones de proteccin contra inundaciones, en la
construccin de caminos, para el aseguramiento de pendientes, etc.2,
30
Control de la roza por fuego3 Elaboracin de planes de uso del
suelo e integracin de medidas de gestin de
riesgo en los planes de desarrollo locales3
(1) Las medidas fueron llevadas a cabo en todos los proyectos y
estn previstas para losnuevos.
(2) Las medidas fueron llevadas a cabo por una parte de los
proyectos y estn previstas paraotros.
(3) Medidas en planificacin para algunos proyectos
29 En Amrica Central se diferencia frecuentemente entre medidas
de "prevencin y de "mitigacin", si bien
la diferenciacin no es uniforme. La tendencia es que con medidas
de "prevencin se hace referencia a medidas que deben impedir
eventos que conduzcan a desastres naturales, mientras que bajo
"mitigacin se entienden las medidas que deben ayudar a limitar los
daos del evento.
30 Vase, p.ej., Villagrn de Len: Aportes para la gestin de obras
para la prevencin de inundaciones, Guatemala, 2001.
33
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Desarrollo e aplicacin de ordenanzas municipales, p.ej. sobre
prohibiciones del uso de la tierra, construcciones y sobre la
proteccin de los recursos naturales3
Reforestacin, produccin agropecuaria sostenible y otras medidas
de proteccin de suelos3
Produccin agraria adaptada a la amenaza (productos y
mtodos)3
Integracin de la gestin de riesgo en la enseanza escolar y en la
red conectada con otros sectores (salud, medio ambiente, etc.) a
nivel local2
Estructuracin o fortalecimiento de los mecanismos de informacin
y coordinacin con los actores regionales y nacionales de la gestin
de riesgo (p.ej. asociaciones comunales, ministerio, de agricultura
y medio ambiente e instituciones de investigacin)2
Recuadro 8: Consolidacin de mrgenes en San Sebastin Retalhuleu,
Guatemala Durante las fuertes lluvias ocasionadas por el huracn
Mitch, el ro Samal en Retalhuleu se ensanch y cambi de curso de tal
modo que amenazaba con encontrar un nuevo lecho en la siguiente
estacin de lluvias a travs de la pe-quea poblacin de San Sebastin.
Los diques levantados por acumulacin de tierra durante aos se haban
erosionado y no habran podido impedir la destruccin parcial de esta
ciudad de 28.000 habitantes, de la misma manera que en el ao 1984
fue destruida la poblacin El Palmar por rocas volcnicas (lahares) y
masas de agua. Por esta razn, la GTZ apoy en 1999 a las autoridades
de la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres (CONRED)
en la consolidacin de mrgenes estables de bajo costo. Las piedras
existentes en gran nmero en el lecho del ro fueron reunidas en
forma de sillares por medio de telas metlicas y afirmadas formando
escalones sobre las mrgenes.
Medidas para la preparacin Planes de emergencia, incluso planes
de evacuacin y formacin de comits de sal-
vamento y primeros auxilios, servicios de informacin, higiene,
seguridad, alimenta-cin, etc. 1
Establecimiento de sistemas participativos de alerta temprana
controlados a nivel local2 Organizacin, equipamiento e instruccin
de brigadas de lucha contra incendios fo-
restales2 Ejercicio de proteccin contra desastres1 Integracin en
planes nacionales de proteccin contra desastres1 Una experiencia
esencial del FEMID en Amrica Central es que la gestin de riesgo es
aceptada de la mejor manera y de modo sostenible en las
comunidades, si se enlazan medidas palpables a largo y corto plazo
unas con otras: capacitacin, sensibilizacin y
(1) Las medidas fueron llevadas a cabo en todos los proyectos y
estn previstas para losnuevos.
(2) Las medidas fueron llevadas a cabo por una parte de los
proyectos y estn previstas paraotros.
(3) Medidas en planificacin para algunos proyectos
34
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
fortalecimiento organizativo de estructuras locales representan
la base para la mayora de las actividades de ulterior continuacin,
pero no son por s mismas suficientes para esti-mular a los
involucrados a seguir ms all de un entusiasmo inicial, dado que no
son xitos concretos tangibles y no estn garantizados a largo plazo
efectos positivos. Las medidas de preparacin como ejercicios de
proteccin contra desastres o el estable-cimiento de sistemas
participativos de alerta temprana ayudan a demostrar en la prctica
las posibilidades de la gestin de riesgo. Estas medidas de
preparacin no son suficien-tes, por otra parte, para lograr cambios
fundamentales y sostenibles como el arraiga-miento de la idea de la
prevencin o una proteccin amplia del medio ambiente y los recursos
naturales. Por tanto, ya en la planificacin del proyecto debera
prestarse atencin a que se enlacen unas con otras las actividades
sostenibles y de efectos a corto plazo. En las reas de proyectos
del FEMID no existan al comienzo mecanismos para controlar la
planificacin inicial de las medidas de gestin de riesgo, en lo
concerniente a su implementacin y va-lidez ulterior. Se careca
tambin de una eficiente gestin de informaciones. Sin embargo, fue
obvio de modo creciente la necesidad de un sistema de monitoreo
para la eficiencia del trabajo y la motivacin de los involucrados.
Por consiguiente, se desarrollaron bases para un sistema de
planificacin, monitoreo y evaluacin, las cuales fueron introducidas
en la segunda fase del FEMID y en los dems proyectos. Los elementos
centrales del sistema son
Recuadro 9: Literatura introductoria almonitoreo de proyectos
Bollin: Planificacin, Monitoreo y Evaluacin paraun Sistema de
Gestin Local de Riesgo,Guatemala 2001. GTZ: Monitoring im Projekt,
Eschborn 1998. GTZ/ Gehrmann, Dorsi/ Gohl, Eberhard:
MonitoreoParticipativo de Impactos, Eschborn 1999. GTZ/ Leonhard:
Konfliktbezogene Wirkungs-beobachtung von Entwicklungsvorhaben,
Eschborn2001. Lpez: Diseo en forma participativa deIndicadores para
Monitoreo y Evaluacin de unSistema de Gestin Local de Riesgo,
Guatemala2002. Valdebenito: Elaboracin de las Bases para unSistema
de Planificacin y Monitoreo y Evaluacin,San Jos Costa Rica
2000.
la planificacin estratgica y operativa (v. captulo 3.1.2.),
mecanismos e instrumentos para el monitoreo y la evaluacin (cf.
figura 6 y anexo 3) y un sistema de informacin eficiente y
transparente (cf. tabla 3).
35
-
3. Implementacin - experiencias de la GTZ
Figura 6: Indicadores para el monitoreo y la evaluacin de la
gestin de riesgo a nivel comunal en el ejemplo de una regin
amenazada por incendios forestales31
PROYECTO FEMIDGUIA PARA EVALUACION Y MONITOREO
PROYECTOS CON AMENAZA A INCENDIOS FORESTALES
Nombre del Proyecto: Departamento:Fecha de monitoreo: Fecha
monitoreo anterior:Responsable del Proyecto: Responsable de la
visita:
1. ACTIVIDADES DE PREVENCIN 3. PREPARACIONNivel tcnico: si no
Sistemas de Alerta si no
Planes de ordenamiento territorial Diseo e implementacin Sistema
AlertaOdenanzas municipales para construccin Capacitacin a
operadoresPlanes de manejo forestal Actualizacin de conceptosUsos
del suelo especficos Participacin comunidades seleccionadasRetiro
entre viviendas y zona de amenaza Atencin de emergencias si
noRetiro entre rea de cultivo y zona amenaza Revisin rutas
evacuacin y rescateZona de seguridad almacenamiento de granos
Identificacin de alberguesLocalizacin adecuada viviendas en terreno
Priorizacin de accionesPlan de trabajo elaborado Conocimientos
sobre emergenciasOtros Existencia equipo mnimo emergencias
2. ACTIVIDADES DE MITIGACION 4. GESTION PROPIA DEL GRUPOControl
enfermedades respiratorias si no Permanencia y multisectorialidad
si no
Disposicin de equipo mdico Sede para reuniones y
referenciaConocimientos sobre atencin enfermedades Presencia
multisectorialPersonal apto para atenciones Participacin en
acciones comunitariasOtros Desarrollo peridico de reuniones
Disposicin agua para consumo si no Participacin de personas
clave en GLRGestin de anlisis de calidad de agua Disposicin hacia
actividades PMP si noVigilancia sobre fuentes de agua Identificacin
de acciones PMPAprovechamiento del agua para consumo Revisiones
mensuales de acciones PMPSe mantiene el caudal de fuentes de agua
Actualizacin de accionesConduccin correcta del drenaje Otros
Capacitaciones recibidas si no Gestin e incidencia si noEn salud
preventiva Propuestas para apoyo municipal, deptalEn uso adecuado
del agua Seguimiento a ordenanzas municipalesEn prevencin de
incendios Seguimiento a inversiones en territorioEn atencin
enfermedades respiratorias Participan como contralora socialOtros
temas Se obtiene apoyo de propuestas
5. OBSERVACIONES DEL MONITOREO 6. JUSTIFICACIONES
Firma Presidente Comit Local Firma Responsable del monitoreo
PROYECTO FEMIDGUIA PARA EVALUACION Y MONITOREO
PROYECTOS CON AMENAZA A INCENDIOS FORESTALES
Nombre del Proyecto: Departamento:Fecha de monitoreo: Fecha
monitoreo anterior:Responsable del Proyecto: Responsable de la
visita:
1. ACTIVIDADES DE PREVENCIN 3. PREPARACIONNivel tcnico: si no
Sistemas de Alerta si no
Planes de ordenamiento territorial Diseo e implementacin Sistema
AlertaOdenanzas municipales para construccin Capacitacin a
operadoresPlanes de manejo forestal Actualizacin de conceptosUsos
del suelo especficos Participacin comunidades seleccionadasRetiro
entre viviendas y zona de amenaza Atencin de emergencias si
noRetiro entre rea de cultivo y zona amenaza Revisin rutas
evacuacin y rescateZona de seguridad almacenamiento de granos
Identificacin de alberguesLocalizacin adecuada viviendas en terreno
Priorizacin de accionesPlan de trabajo elaborado Conocimientos
sobre emergenciasOtros Existencia equipo mnimo emergencias
2. ACTIVIDADES DE MITIGACION 4. GESTION PROPIA DEL GRUPOControl
enfermedades respiratorias si no Permanencia y multisectorialidad
si no
Disposicin de equipo mdico Sede para reuniones y
referenciaConocimientos sobre atencin enfermedades Presencia
multisectorialPersonal apto para atenciones Participacin en
acciones comunitariasOtros Desarrollo peridico de reuniones
Disposicin agua para consumo si no Participacin de personas
clave en GLRGestin de anlisis de calidad de agua Disposicin hacia
actividades PMP si noVigilancia sobre fuentes de agua Identificacin
de acciones PMPAprovechamiento del agua para consumo Revisiones
mensuales de acciones PMPSe mantiene el caudal de fuentes de agua
Actualizacin de accionesConduccin correcta del drenaje Otros
Capacitaciones recibidas si no Gestin e incidencia si noEn salud
preventiva Propuestas para apoyo municipal, deptalEn uso adecuado
del agua Seguimiento a ordenanzas municipalesEn prevencin de
incendios Seguimiento a inversiones en territorioEn atencin
enfermedades respiratorias Participan como contra
![GTZ - EPA Implementation Stakeholder Analysis - The Cariforum Context [March 2009]](https://img.pdfslide.org/doc/110x75/577d2f2b1a28ab4e1eb0fcab/gtz-epa-implementation-stakeholder-analysis-the-cariforum-context-march.jpg)