FORSCHUNGSINSTITUT FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

BEI DER HOCHSCHULE FÜR VERWALTUNGSWISSENSCHAFTEN SPEYER

Gisela Färber

SUBVENTIONEN VOR DEM EG-BINNENMARKT

- Eine Bestandsaufnahme von nationalen Beihilfen und EG­

Interventionen in Deutschland, Frankreich und Großbritannien -

2. Auflage

SPEYER ER 120 FORSCHUNGSBERICHTE

ISSN 0179-2326

Gisela Färber

Subventionen vor dem EG-Binnenmarkt

Eine Bestandsaufnahme von nationalen Beihilfen und EG­Interventionen in Deutschland, Frankreich und Großbritannien -

Speyerer Forschungsberichte 120

Gisela Färber

SUBVENTIONEN VOR DEM EG-BINNEN:MARKT

- Eine Bestandsaufnahme von nationalen Beihilfen und EG­Interventionen in Deutschland, Franl<reich und Großbritannien -

2., unveränderte Auflage

FORSCHUNGSINSTITUT FÜR ÖFFENTLICHE VERW~ALTJ.JNG BEI DER HOCHSCHULE FÜR VERWALTUNGSWISSENSCHAFTEN SPEYER

1994

1. Aufl. April 1993

2., unveränderte Aufl. November 1994

Druck und Verlag:

FORSCHUNGSINSTITUT FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

AHe Rechte vorbchaiten

V

VORWORT

Der vorliegende Forschungsbericht Nr. 120 entstand im Zusammen­hang mit meiner Habilitationsschrift, die unter dem Titel "Probleme ei­ner binnenmarktgerechten Subventionspolitik in der EG - Strukturen, Normen, Defizite" im Sommersemester 1992 dem Senat der Hochschule für Verwaltungswissenschaften vorgelegt wurde. Er ist gleichzeitig Folge eines Forschungsprojekts, das ich in der Zeit von Mai 1987 bis Mai 1989 am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung unter Leitung von Prof. Dr. Konrad Littmann zum Thema "1Probleme der Subventionspoli­tiku bearbeitete und das mein Forschungsinteresse auf Veränderungen der Subventionsstrukturen im Vorfeld des EG-Binnenmarktes lenkte.

Voraussetzung der Analyse binnenmarktgerechter Subventionspolitik war eine Bestandsaufnahme der europäischen Beihilfen und der EG­Interventionen. Die Schwierigkeiten dieses Vorhabens lagen jedoch nicht nur darin, verschiedene nationale Abgrenzungen, Dokumentati­onssysteme, Staatsorganisationen und Interventionsformen auf einer einheitlichen Datenbasis zusammenzuführen. Sie bestanden auch darin, daß unter der verschärften Beihilfenau:fsicht der EG-Kommission seit Regi.11n der 80er J ~ lire nationale Dokumentationssysteme eingestellt worden waren und im Kontext angebotsorientierter Wirtschaftspolitik generell keine besondere Neigung (mehr) bestand, wettbewerbsverfäl­schende Beihilfen als 1'Großtaten11 der Politik herauszustellen. Es galt also Subventionen aufzuspüren und international vergleichbar zusam­menzustellen, die z.T. wenigstens verborgen bleiben sollten.

Auch wenn wegen methodischer Beschränkungen die vorliegenden drei Länderberichte für Deutschland, Frankreich und Großbritannien nicht den Anspruch auf Vollständigkeit stellen können, sind sie eine Do­kumentation, deren Informationsgehalt weit größer ist als der der Bei­hilfenberichte, die die EG-Kommission seit 1989 vorlegt. Sie sollen auch als Beitrag zu einer Diskussion verstanden werden, die die Vor- und Nachteile verschiedener wirtschaftspolitischer Interventionsstile sorgfäl­tig gegeneinander abwägt und die Debatte um eine europäische Indu­striepolitik auch auf einer soliden empirischen Basis führen hilft.

VI

Dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung und der Hoch­schule für Verwaltungswissenschaften schulde ich Dank für die Unter-stützi1ng der .L~rbeiten. Entscheidende .LAsllregungen gab mir mein ver„ ehrter Lehrer Prof. Dr. Konrad Littmann in langen Gesprächen. Für sei­

nen behutsamen "Geleitschutz" bin ich ihm zu großem Dank verpflichtet.

Speyer, im März 1993 Gisela Färber

VII

INHALTSVERZEICHNIS

Vo.rwort ........................... ,„ ......................................... „„ •••••••••• „ •••••• ~ ••••••••••• „.„. V

1. Probleme der Subventionspolitik

vor dem. EG-Binnenmarkt ··········-···················································· 1

2. Subventionen in der EG im Spannungs-feld der Interessen .„.„ ... „ •• „„.„ •• „ •••••• „ •• „ •••••••••••• „........................................ 5

2.1 Das Verbot nationaler Beihilfen nach Art. 92 EWGV ..................... „ ••••••••••••••••• „ •••••••••••••••••••••••••••••••• „. 7

2.2 Die Entwicklung der EG-Interventionen in den 80er Jahren „ •••••••••••• ,., •••••••• „ •••••••• „ •• „ •• „ ••••••••••••••••••••• „........ 11

2.3 Der Steuerungsanspruch der EG-Kommission gegenüber Subventionen ...................... „ „ •••.•• „. „ ...•........ „ .... „ 18

3. Nationale Beihilfen und EG-Interventionen: Eine Bestandsaufnahme auf der Basis von EG-Daten „„„ •• „„„„ 20

3.1 Subventionsbegriffe der EG-Kommission „„.„.„ ..• „„ ..• „ •...•• 20

3.2 Subventionen in Europa nach dem Bei-hilienbericht der EG ... „ ................ „ ••••••••••••••••••••• „ ••••• „ ••••••••••••••• „. 25

3.3 Erfassungsprobleme der EG-Kommission gegen-über nationalen Subventionen ... „„ ..• „„.„„ ...•••..• „„ .• „.„ .• „„... 34

4. Ein modifiziertes Bild nationaler Subventionskulturen bei erweitertem Beihilf enbegriff ..... „ .. „ .... „. „ „ ••• „ ... „„ ... „ „ „ „„ .„ „. 40

4.1 Deutschland ·················~····················-„ .... „ ••••• „„ •• , ••••••••••••••• „ ••••• „. 42

4.1.1 Subventionen an die Landwirtschaft „.„„ ..• „.„.„„„.„„. 47

4.1.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft .... „ .... „ 51

4.1.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor ... „„.„„ ... 56

4.L4 Förderung von Wohnungsbau und -vermietung ........ 62

4.1.5 Regionalförderung ........................ „ •••.. „ .. „ ...•.. „„.„„.„.. 68

VIII

4.1.6 Subventionen an und durch öffentliche Unternehm_en .......... „ ••••••••••••••••••••••••••••••••••• „.................. 69

4 .2 Frankreich ............................................ „ • ......... " ••••• „„ •• „ •• „ ••• ••• • „. .. . .... 73

4.2.1 Subventionen an die Landwirtschaft ............................ 76

4.2.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft .. „ .... „„ 80

4.2.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor .„ ... „.„ .. „ 87

4.2.4 Subventionen an Wohnungsbau und -vermietung .. „. 90

4.2.5 Regionalförderung ....... „ .......... „ •••. „ •••. „ •. „ ..... „„„ ...• „... 91

4.2.6 Subventionen an und durch öffentliche Unternehmen ... „ •• „ ••• „ •••••• „ ............................... „................. 93

4.3 Großbritan.nien .„ ••••• „.„„ •• „ ••• „ •••• „„ •••• „„ •••• „ •••••• „ ... „ •• „„ •••••••••• „ •• „.„ ••••••• „.110

A ..., 1 C' •• L •• --„~-- -- -- .l~- T ---1 •• .!-•--1..-A 11 A "t.J.l. ..:JUUVCilllUilCill i1Il WC L(:LUUWUL~(.;ll'1.ll •• „ •.• „„ •. „ ..• „„.„.„ .LL"t

4.3.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft „ •..... „ .. 116

4.3.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor „.„ •.•. „.„.126

4.3.4 Subventionen an Wohnungsbau und -vermietung .„ .. 129

4.3.5 Regionalförderung .„ ........... „ .... „ .......... „ ....................... 133

4.3.6 Subventionen an und durch öffentliche Unternehm.en ....... „ ••••••••••••••••••••••• „ •••••••••••••••• „ ••••••• „ ••• „ ...... 136

4.4 Die En~wicklung nationaler und gemeinschaftlicher Subventionstätigkeit vor dem EG-Binnenmarkt ..... „ •..... „ .•. 140

5. Schlußfolgerungen und Konsequenzen .... „„„ .. „„ ... „ .... „.„ .... „ .•. „.154

Literaturverzeichn.is .„ ••••••••••.•••••••••••••••.•••••.••.••• „ •••• ••••••••• „ •••• „ •••• ••• „ ••••• _. „ •••••• 158

1

1. PROBLEME DER SUBVENTIONSPOLITIK VOR DEM EG­

BINNENMARKT

Mit der Entscheidung, bis Ende 1992 den Gemeinsamen Binnen­

markt zu vollenden, haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Ge­meinschaft implizit die Übernahme einer angebotspolitischen Wirt­schaftspolitik vereinbart1

. Die auch in den 80er Jahren noch andauernde Wirtschaftskrise gab den entscheidenden Impuls für die weitere Integra­tion, indem sie die Einsicht wachsen ließ, '1daß alle Kräfte gebündelt werden müßten, um Fortschritte in der Integration der Gemeinschaft zu erzielen, wenn man nicht das Risiko eines selbstverschuldeten Bedeu­tungsverlusts in der Weltwirtschaft, wenn nicht gar der Selbstzerstörung eingehen wollte."2 Vor diesem Hintergrund lieB die Chance sinkende~ Kosten und wachsender Absatzmärkte nationale Egoismen zurücktreten. Eigenständige Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten wurden zu­gunsten der Schaffung einer einheitlichen Wettbewerbsordnung im EG­Binnenmarkt an die europäischen Institutionen abgetreten3

. Insbeson­dere das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von nationalen Vor­schriften, das der Europäische Gerichtshof 1979 im Cassis-de-Dijon­Urteil begründet hat, schuf die rechtlichen Voraussetzungen dafür, daß eine Politik der Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften, die zur Schaffung des Gemeinsamen Marktes in den Römischen Verträgen vorgesehen war, eine Ergänzung und Beschleunigung erfuhr. Denn mit dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung werden nationale Vor-

1 Vgl. Giersch, Herbert, Europa 1992 - Ordnungspolitische Chancen und Risiken,

Freiburg 1990, S. 20.

2 Cecchin~ Paolo, Der Standort Bundesrepublik: Die Sicht Europas, in: Dierkes,

Meinhold/Zimmermann, Klaus (Hrsg.), Wirtschaftsstandort Bundesrepublik -

Leistungsfähigkeit und Zukunftsperspektiven, Frankfurt a.M./New York, 1990, S.

52.

3 Vgl. Mestmäcker, Ernst-Joachim, Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für

Europa, in: ders./Möller, Hans/Schwarz, Hans-Peter (Hrsg.), Eine Ordnungspo­

litik für Europa, Baden-Baden 1987, S. 19.

2

schriften in einen Wettbewerb untereinander versetzt und Deregulie­

rungsprozesse in Gang gesetzt.

Das BinneÜJ.llarktprojekt entspringt der gleichen ordnungspolitischen Ansatz wie der gemeinsame Markt4• Das ausgeprägt marktwirtschaftli­che Konzept des EG-Binnenmarkts setzt jedoch noch mehr als Zollunion5 und Gemeinsamer Markt6 Wettbewerb ein, um effizientere Marktergebnisse zu erreichen. Ökonomische Vorteile liegen insbeson­dere im Wegfall der Kosten aller Grenzformalitäten an den Binnengren­zen 7, in der Ausschöpfung der 'economics' of scale des größeren Mark­tes8 und in einer entsprechend höheren Ausnutzung und Verbreitung

technologischer Forschung und Entwicklung9. Durch den Wegfall der

Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten werden die Bedingungen für eine wirtschaftlich optimale Allokation der Produktionsfaktoren in­nerhalb des gesamten EG-Raumes weiterentwickelt. Die Wettbewerbs­fähigkeit der europäischen Wirtschaft soll so weltweit gestärkt, die öko­nomische Wachstumsdynamik beschleunigt und der Wohlstand der Be­völkerung erhöht werden10

•

4 Vgl. zu letzterem Müller-Armack, Alfred, Die Wirtschaftsordnung des Gemein­

samen Markts, in: Schneider~ Erich (Hrsg.), Weltwirtschaftliche Probleme der

Gegenwart, Berlin 1965, S. 232.

5 Vgl. Viner1 Jacob, The Custom Union lssue, New York/London 1950, S. 41 ff.

6 Vgl. Müller-Annac~ Alfred, Die Wirtschaftsordnung des gemeinsamen Marktes,

in: ders., Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik, Freiburg 1966, S. 402 sowie

Scitovski, Tibor, Economic Theory and Western Economic Integration, London

1958.

7 Vgl. Cecchin4 Paoto, Europa '92 - Der Vorteil des Binnenmarktes, Baden-Ba­

den 1988, S. 27 ff.

8 Vgl. Padoa-Schioppa, Tommaso, u.a., Efftzienz, Stabilität und Verteilungsgerech­

tigkeit, Wiesbaden 1988, S. 16.

9 Vgl. Sch01Ter, Hans-Eckan, Binnenmarkt 1992: Erwartungen an einen einheitli­

chen Wirtschaftsraum, in: Schomaker, Astrid/Gossel, Daniel/Lehningk, Jens

(Hrsg.), Plädoyer für Europa - Beiträge zur Europäischen Einigung, Hamburg

1989, s. 101.

10 Vgl. Cecchini, Paolo, Europa '92 ... , a.a.O., S. 15.

3

Die erforderliche Deregulierung bezieht sich auch auf den Einsatz von Subventionen, sowohl solchen, die nationalen Unternehmen Wett­bewerbsvorteile gegenüber ihren Konkurrenten in anderen Mitglied­staaten, verschaffen als auch solchen, die aus EG-Haushalten gewährt werden. Hier kann man sich jedoch des Eindruckes nicht erwehren, daß gezahlte Subventionen und praktizierte Subventionspolitiken in der EG kaum einem angebotspolitischen Konzept folgen, obwohl die Kommis­sion als weltweit einzige supranationale oder auch zentralstaatliche Ebene Subventionen nachgeordneter föderativer Einheiten untersagen muß bzw. sie nur ausnahmsweise genehmigen kann.

Sicher ist für die normative Entscheidung, wann Subventionen zur Erreichung wirtschaftspolitischer Ziele i.w.S. - d.h. auch im Bereich Umwelt-, Sozial- oder Gesundheitspolitik - eingesetzt werden dürfen, die angebotspolitische Doktrin wenig hilfreich, wenngleich die prakti­zierte Wirtschaftspolitik diese radikale Grundeinstellung nachgerade zu bestätigen scheint. Differnziertere Ansätze sind gefragt. Voraussetzung jeglicher Beurteilung ist aber Kenntnis dessen, was und wie subventio­niert wird. Dies gilt für die EG-Kommission ebenso wie für jeden Au­ßenstehenden, der sich um eine kritische Analyse bemüht. Letzterer ist freilich gehalten, neben seinen eigenen Kriterien auch den r

1Schlangenli­nientt der Kommissionspolitik zu folgen, u....111 qu~1itative Unterschiede und quantitative Differenzen herauszufinden. Pointiert stellt sich die Frage angesichts der nach wie vor ungebrochenen °Subventionsfluten": Tut die Kommission nicht, was sie weiß? Oder weiß die Kommission nicht, was die Mitgliedstaaten tun?

Der Versuch einer Bestandsaufnahme für eine jüngere Vergangen­heit, der in diesem Forschungsbericht präsentiert wird, vollzieht deshalb in Kapitel 2 zunächst die Normen des EWG-Vertrages nach. Daneben werden die zeitliche Entwicklung und die Auswirkungen der institutio­nellen Ausdifferenzierung der Fonds auf die Subventionen/ Interventio­nen aus EG-Haushalten nachvollzogen. Beide Bereiche markieren die Eckpunkte eines sehr weitgehenden Steuerungsanspruches der EG­Kommission bezüglich der Subventionen in der Europäischen Gemein­schai~.

4

Kapitel 3 stellt dem das Material gegenüber, das die EG-Kommis­sion zur Dokumentation der Subventionsentwicklung präsentiert. Dabei werden zu.nächst die versch1edenen für Subventionssachverhalte verwen­deten Begriffe und ihre Abgrenzungsmerkmale auseinandergelegt, um den ltWertebereich" des im Anschluß daran nachvollzogenen Inhalts der Beihilfenberichte der Kommission würdigen zu können. Das Kapitel en­det mit einer Bestandsaufnahme der Lücken des Beihilfebegriffs und offensichtlicher Mängel der empirischen Erfassung europäischer Sub­ventionen.

Kapitel 4 hält den Kommissionsdaten drei Länderstudien - für Deutschland, Frankreich und Großbritannien - entgegen, für die natio­nale Materialien wie Haushaltspläne, Regierungsdokumentationen, Rechnungshofberichte und wissenschaftliche Sekundärliteratur ausge­wertet wurden. Der Subventionsbegriff wurde relativ weit gewählt, in­dem hierunter " ... Geldzahlungen oder geldwerte Leistungen der öffent­lichen Hand an Unternehmen° gefaßt wurden, "von denen anstelle einer marktwirtschaftlichen Gegeleistung bestimmte Verhaltensweisen gefor­dert oder erwartet werden, die dazu führen sollen, die marktwirtschaftli­chen Allohations- und/ oder Distributionsergebnisse nach politischen Zielen zu korrigieren."11 D.h., berücksichtigt wurden ausschließlich Transfers; deren Empfänger Unternehmen sind, wobei im Grenzfall der Wohnungsbausubventionen der Konvention der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung gefolgt wurde, private Bauherren dem Unternehmens­sektor zuzuschlagen.

Die Länderstudien können bedauerlicherweise (immer noch) nicht Anspruch auf Vollständigkeit erheben, zumal einzelne nationale Regie­rungen - z.B. Frankreich - zeitgleich mit der Verstärkung der EG-Bei­hilfenkontrolle zu Beginn der 80er Jahre ihre bestehenden Subventions­berichterstattungen einstellten. Die Länderberichte sind jedoch -weitaus stärker als die Beihilfenberichte der Kommission - dazu ge­eignet, neben Tendenzaussagen zur Größenordnung der Subventionen

11 Hansmeyer,, Karl-Heinrich, Transferzahlungen an Untemehmen(Subventionen),

in: Neumark Fritz (Hrsg.), Handbuch der Finanzwissenschaft, 3. Aufl., Bd. 1,

Tübingen 1977, S. 963.

5

qualitative Bilder der verschiedenen nationalen Subventionskulturen aus der 2. Hälfte der 80er Jahre zu zeichnen und nationale Unterschiede und Gemeinsamkeiten herauszuarbeiten. Sie zeigen weiter die Bereiche auf,

in denen die EG-Beihilfenkontrolle nicht greift oder wo politisch schwer

zu kontrollierende Substitutionsprozesse zwischen offenen und ver­deckten Subventionsformen und zwischen nationalen und gemeinschaft­lichen Subventionen in Gang sind.

2. SUBVENTIONEN IN DER EG IM SPANNUNGSFELD DER

INTERESSEN

Spätestens seit der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 wurde den Mitgliedstaaten der EG bewußt, daß ab 1993 ihre Volkswirtschaften in einen intensiven Wettbewerb eintreten würden, weil keine Grenzen mehr den Schutz vor mitgliedstaatlicher Konkurrenz gewährleisten. Dementsprechend setzte das nationale 0 Wettrüsten° für den Binnenmarktwettbewerb ein, um möglichst gute Startbedingungen in dem vergrößerten Markt für die eigenen Industrien und Dienstleistungskonzerne vorzulegen. Von seiten der Unternehmen wurde u.a. die Strategie verfolgt, Größenvorteile und stärkere Marktpo­sitionen durch Aufkauf von und Fusion mit Firmen aus anderen Mit­gliedstaaten zu erreichen. Es wurden außerdem Subventionen verlangt, die Steuersätze für Unternehmen gesenkt und Steuervergünstigungen gewährt.

Die nationalen Interessen stießen freilich schnell auf Beschränkun­gen des EWG-Vertrages, der bereits 1958 den Mitgliedstaaten den un­kontrollierten Einsatz von wirtschaftspolitischen Interventionen mit wettbewerbsbeschränkender Wirkung aus der Hand genommen hatte, indem er sie seiner Aufsicht unterwarf. Mengenmäßige Beschränkungen und Interventionen gleicher Wirkung sind nach Art. 30 EWGV völlig untersagt. Nationale Subventionen, genauer: Beihilfen sind nur ausnah­mesweise zur Erreichung bestimmter Ziele zulässig und unterliegen der

6

Kontrolle durch die EG-Kommission. Eine Zusammenschlußkontrolle hat die Kommission Mitte der 80er Jahre übernommen.

Den nationalen Beihilfen widrnete die Kommission im Züsammen-bang mit der Vollendung des Binnenmarktes besondere Aufmerksam­keit. Ihr war nämlich durchaus bewußt, daß das grundsätzliche Verbot von Beihilfen und ihre nur ausnahmsweise Genehmigung im Regelwerk des EWG-Vertrages in der Realität nur ansatzweise durchgesetz war. Die Kommission will aber "die Gemeinschaftsdisziplin für staatliche Beihilfen konsequent zur Geltung ... bringen. Es gibt Tendenzen, be­trächtliche Summen öffentlicher Mittel für staatliche Beihilfen und wett­bewerbsunfähige Branchen und Unternehmen auszugeben. Oftmals verfälschen sie nicht nur den Wettbewerb, sondern hintertreiben langfri­stig gesehen auch die Anstrengungen, die europäische Wettbewerbsfä-higk~it zu stärken.'112 - - - -

Zeitgleich mit der Intensivierung der Beihilfenaufsicht und im Zu­sammenhang mit den Verhandlungen über die EEA setzten Bemühun­gen der Mitgliedstaaten ein, ihre bedrohten Subventionsrechte auch durch Verschiebung auf die EG-Ebene zu schützen. Diese Interessen trafen insofern auf Gegenliebe bei der Kommission, als mit fortschrei­tender Integration vermehrt Aufgaben und Haushaltsmittel auf EG-Ebene übertragen w~urden, zumal wenn über den EG-Haushalt tatsächli­che oder vermeintliche nationale Nachteile des europäischen Einigungs­prozesses damit kompensiert werden konnten.

Die Einheitliche Europäische Akte räumte dementsprechend der Gemeinschaft neue Interventionsrechte ein, die über den Haushalt der EG mit neuen Subventionen wahrgenommen werden. Der Entstehungs­hintergrund des Binnenmarktprojekts und die wachsenden Interventio­nen auf EG-Ebene lassen jedoch bei Kritikern den Verdacht keimen, daß es entgegen den programmatischen Bekundungen des Weißbuchs im Rahmen einer nunmehr europäischen koordinierten Industriepolitik gar n1cht darum geht, ".„ die ein7elstaatlichen Interventionen und Sub­ventionen abzuschaffen, sondern so weit wie möglich zu vergemein-

12 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Vollendung des Binnenmarktes

- Weißbuch der Kommission an den Rat, Brüssel 1985, S. 38.

7

schaften, um die 'gemeinschaftlichen Trümpfe' im internationalen Wett­bewerb ausspielen zu können.1113 Auch die sog. gemeinschaftlichen In­terventionen, in der Mehrz~hJ 'lupenreine' Subventionen, spielen 1n der europäischen wirtschaftspolitischen Realität eine nicht nur quantitativ zunehmende Rolle, die den ideellen Ansprüchen nicht gerecht zu wer­den scheint.

Zur Klärung des Einsatzes von Subventionen im Gemeinsamen Bin­nenmarkt wird zunächst das Verbot wettbewerbsverfälschender natio­naler BeihiHen in Art. 92 EWGV dargestellt. Ein quantitativer Über­blick über die supranationalen Beihilfen vermittelt danach eine Vorstel­lung über die Bedeutung dieses Interventionsinstruments für die euro­päische Ebene. Aus beiden Bereichen läßt sich schließlich der politische Steuerungsanspruch der EG gegenüber Subventionen präziser ableiten.

2.1 Das Verbot nationaler Beihilfen nach Art. 92 EWGV

Schon in den Römischen Verträgen war - im übrigen einzigartig bis heute für föderative Staaten bzw. staatenähnliche Gebilde14

- der EG die Aufsicht über die Subventionen der Mitgliedstaaten übertragen wor­den. Denn nbei fortschreitendem Abbau traditionelJer importhemmen­der Maßnahmen (gewinnen) .„ sowohl bestehende Subventionsverzer-,..., „

rungen an Bedeutung ... , gleichzeitig (wächst) die Versuchung „., Zölle durch neue Subventionen zu ersetzen."15 Deshalb hat die EG-Kommis­sion das Recht, die Beihilfen zu untersagen, "die durch Begünstigung be­stimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfäl-

13 Mestmäcker, Ernst-Joachim, Auf dem Wege .„, a.a.0., S. 28.

14 Die USA und Kanada haben zwar 1987 für ihren Binnenmarkt im Free Trade

Agreement auch die Beseitigung von Handelshemmnissen insbesondere Subven­

tionen vereinbart; es gibt jedoch keine supranationale Organisation, die dies

überwacht und über Genehmigung oder Verbot entscheidet (vgl. Schulze, Rainer-0/af, Kanada und die Vereinigten Staaten - Ungleiche Nachbarn in Nordame­

rika; Institut für Kanada-Studien der Universität Augsburg: Analysen und Be­

richte No. 3, Augsburg 1989, S. 41 ff., insb. 45 f.).

15 Andel, Norbert, Subventionen als Instrument des finanzwissenschaftlichen Inter­

ventionismus, Tübingen 1970, S. 125.

8

sehen oder zu verfälschen drohen, ... soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen11 (Art. 92 Abs. 1 EWGV). Bestimmte Beil1ilfen we-rden a priori im Vertragstext als mit dem Gemeinsa..Ttlen Markt vereinbar definiert (Abs. 2), weil ihren Zielen "ein höherer Rang eingeräumt (wird) als den Wettbewerbsüberlegungen.'116 Andere können nach Prüfung durch die Kommission als nunmehr auch binnenmarkt­konform angesehen werden (Abs. 3):

Beihilfen zur Förderung wirtschaftlich benachteiligter Gebiete (lit. a)

Branchen- und Regionalsubventionen, 11soweit sie die Handelsbe­dingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft11 (Art. 92 Abs. 3 lit. b EWGV),

„ t• nt• „ ....... • ... •'II r- • • H. „ 'T • 'f

scn11e1:mcn J:5e1nuren m gememsamem europa1scnen Interesse oaer als ökonomisch überwiegend wichtig für einen Mitgliedstaat (lit. c) und

alle "sonstige(n) Arten von Beihilfen, die der Rat durch eine Ent­scheidung mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommis­sion bestimmt11 (Art. 92 Abs. 3 lit. d EWGV).

Im Vertrag über die Europäische Union, der in Maastricht Ende 1991 unterzeichnet wurde, wurde anstelle des iit. d, der iit. e wird, eine weitere genehmigungspflichtige Ausnahme vom Beihilfenverbot in den EWG-Vertrag eingefügt: "Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbe­werbsbedingungen nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem ge­meinsamen Interesse zuwiderläuft.11 Die Vertragsänderungen müssen noch von allen Parlamenten der Mitgliedstaaten ratifiziert werden.

Gegenüber anderen Verboten wettbewerbsverfälschender Interven­tionen, insb. Art. 30 und 95 EWGV, unterscheidet sich Art. 92 dahinge~ hend, daß er Ausnahmen, genauer: Genehmigungsmöglichkeiten zur Er­reichung wirtschaftpolitischer Ziele vorsieht, d.h. den :t"vfitgliedstaaten ei~

16 Caspari, Manfred, Subventionen in der EG - Gefahr für den Gemeinsamen

Markt?, in: Ludwig-Erhard-Stiftung (Hrsg.), Mehr Soziale Marktwirtschaft -

Weniger Subventionswirtschaft, Stuttgart/New York 1984, S. 25.

9

genständige Spielräume beläßt. Diese Vertragskonstruktion sollte sogar eine Verschiebung mitgliedstaatlicher Interventionen von indirekten, in-transparenteren Eingriffsformen \vie BeimischungsZ\Vängen und bevor-zugter öffentlicher Auftragsvergaben hin zu Subventionen bewirken, da letztere als leichter beherrschbar und ordnungspolitisch weniger be­denklich angesehen werden 17

.

Art. 93 EWGV legt weiter die wichtigsten Verfahrensregeln der Bei­hilfenaufsicht fest18. Er ermächtigt die Kommission zur Aufsicht über die bestehenden und die neu einzuführenden nationalen Beihilfen, sieht eine strikte vorherige Notifizierungspflicht der Mitgliedstaaten bezüglich

ihrer Beihilfevorhaben vor, regelt das formelle Prüfverfahren und be­stimmt die Rückabwicklungspflicht im Falle von vertragswidrigen Bei­hilfen. Art. 93 Abs. 2 Satz 3 räumt dem Rat darüber hinaus ein Recht der besonderen Genehmigung von Beihilfen mit einstimmiger Be­schlußfassung ein, die mit dem Gemeinsamen Markt ansonsten unver­einbar sind. Art. 94 EWG V ermächtigt schließlich den Rat auf Vor­schlag der Kommission - in der Folge von Maastricht erst nach Anhö­rung des Europäischen Parlamentes - zweckdienliche Durchführungs­verordnungen zu den Bestimmungen der Art. 92 und 93 EWG V zu er­lassen.

Eine Sonderstellung bezüglich der Vorschriften des Art. 92 - 94 EWGV nehmen die Bereiche Landwirtschaft, Verkehr und Unterneh­men, "die mit Dienstleistungen von allgemeinem öffentlichen Interesse betraut sind" (Art. 90 Abs. 2 EWGV) ein.

Die Landwirtschaft ist Ausnahmebereich nach Maßgabe des Art. 42 EWGV19. Alle nationalen Agrarbeihilfen für die Produktion oder den

17 Vgl. Seidel Martin, Das Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, Vor­

träge, Reden und Berichte aus dem Europa-Institut Nr. 26, Saarbrücken 1984, S.

25.

18 Vgl. auch Magiera, Siegfried, Staatliche Beihilfen: Art. 93, in: Heilbronner, K.ay

u.a., Handkommentar zum EWG-Vertrag, 1. Lieferung Sept. 1990, Köln u.a. und

Seidel, Martin, Das Verwaltungsverfahren in Beihilfesachen, in: Europarecht

1985, H. 1, S. 37 ff.

19 Vgl. Schina, Despina, State Aids under the EEC Treaty Articles 92 to 94, Oxford 1986, s. 96 ff.

10

Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, für die keine gemeinsame Marktordnung besteht, wurden jedoch durch Verordnung der Melde­pflicht und der Reratung durch die Kommission unterworfen (A_rt. 93 Abs. 1 und 3 EWGV)20, ebenfalls größere Teile der Beihilfen im Rah­

men der gemeinsamen Marktorganisation 21• Deshalb werden Agrarbei­

hilfen nur ausnahmsweise nicht nach Art. 92 EWGV auf ihre Vertags­konformität überprüft.

Für den Verkehr regelt Art. 77 EWGV die Vereinbarkeit solcher Beihilfen mit dem Vertrag, ndie den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter mit dem Begriff des öf­

fentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen entsprechen". Im übrigen sind Verkehrsbeihilfen 11den allgemeinen Beihilferegeln nach Art 92ff., insbesondere auch den Verfahrensvorschriften nicht entzo­gen.1122

Art. 90 Abs. 2 EWGV schließlich bezieht Unternehmen (als Beihil­fenempfänger), die mit Infrastrukturaufgaben beauftragt sind oder "den Charakter eines Finanzmonopols haben", nur insofern in das Beihilfen­verbot ein, "soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfül­lung der ihnen übertragenen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhin­dert". Dies darf die Entwicklung des Handelsverkehrs jedoch nicht in ei­

nem Ausmaß beeinträchtigen, "das dem Interesse der Gemeinschaft zu­widerläuft".

Über die nationalen Beihilfeverbote nach Art. 92 EWGV hinaus sieht der EWG-Vertrag in Art. 112 Abs. 1 die Vereinheitlichung der "Sy­

steme der von den Mitgliedstaaten für die Ausfuhr nach dritten Ländern gewährten Beihilfen vor dem Ende der Übergangsfrise als notwendig

an, "soweit dies erforderlich ist, um eine Verfälschung des Wettbewerbs

20 VO Nr. 26 v. 4.4.1962, Art. 4, in: ABI. L v. 20.4.1962, S. 993.

21 Vgl. von Wallenberg. Gabriela, Art. 92 EWGV Ziff. 33, in: Grabitz, Eberhclrd

(Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag, 2. Aufl., Stand; September 1989. Vgl.

auch Thiesing. Jochen, Staatliche Beihilfen - Vorbemerkungen zu den Artikeln

92 bis 94; Ziff. 25 f., in: von der Groeben, Hans u.a., Kommentar zum EWG-Ver­

trag, 3. Aufl., Baden-Baden 1983.

22 Von Wallenberg, Gabriela, a.a.O., Ziff. 34 und Schina, Despina, a.a.O., S. 110 ff.

11

zwischen den Unternehmen der Gemeinschaft zu vermeiden."23 Des weiteren haben die Kommission und der Rat insbesondere "sicherzustel­len, daß die Beding11ngen für die Niederlassung nicht durch Beihilfen der Mitgliedstaaten verfälscht werden" {Art. 54 Abs. 3 lit. h EWGV). "Damit kann der Rat auch Beihilfen verbieten, die nicht unter Art. 92 1 fallen.1124 Und schließlich sind staatliche Beihilfen nach Art. 223 Abs. 1 lit. b dann erlaubt, wenn sie nach Erachten des Mitgliedstaates 11für die Wahrung seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich sind, so­weit sie die Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder den Handel damit betreffen; diese Maßnahmen dürfen auf dem Ge­meinsamen Markt die Wettbewerbsbedingungen hinsichtlich der nicht eigens für militärische Zwecke bestimmten Waren nicht beeinträchti­gen."

Abweichend von den Bestimmungen des EWG-Vertrags sind für den Montanbereich staatliche Beihilfen und Subventionen jeder Form ver­boten (Art. 4c EGKSV). Jedoch "hat die Kommission nach Maßgabe des auf Art. 95 EGKSV gestützten Beihilfenkodex die Möglichkeit, Beihilfen zur Umstrukturierung der Eisen- und Stahlindustrie zu genehmigen1125•

Der EURATOM-Vertrag kennt kein Beihilfenverbot.

2.2 Die Ent-n-icklung der EG-Inter-Yentionen in den 80er Jahren

Für die EG selbst gibt es keine spezielle Vertragsvorschrift, die den Einsatz von Subventionen reglementiert. Vielmehr determinieren die verfügbaren Haushaltsmittel sowie die im Ministerrat als gesetzliche Leistungspflichten insb. aus dem Agrar-Garantiefonds finanzierten und kodifizierten sowie zielbezogen vereinbarten Programme der verschie~ denen Generaldirektionen die Subventionen der EG-Kommission. Dar­über hinaus wird auf EG-Ebene mit Darlehensmitteln der Europäischen

23 Vgl. auch Thiesing, Jochen, a.a.O., Ziff. 33 ff.

24 Bleekmann, Albert, Europarecht, 3. Aufl., Köln u.a. 1980, S. 397.

25 Beutler, Bengt u.a., Die Europäische Gemeinschaft - Rechtsordnung und Politik,

3. Aufl., Baden-Baden 1987, S. 357.

12

Investitionsbank (EIB) subventioniert, die nicht im Haushalt der EG er­scheinen.

Nachdem bis in die 70er jahre hinein die EG nur in ihren traditio­nellen Aufgabenbereichen Landwirtschaft, Verkehr, Kohle und Stahl subventionierte, sind in den 80er Jahren die Subventionsprogramme auf EG-Ebene ausgeweitet worden und neue entstanden: die verstärkte Re­gionalförderung über die reformierten Strukturfonds, die Forschungs­programme der Generaldirektionen XII und XIII, Wirtschaftsförder­maßnahmen für klein- und mittelständige Unternehmen~ Verkehrs-, Verbraucher-, Energiepolitik und in Maastricht die Industriepolitik. Ur­sache der Expansion ist neben der Ausweitung der EG um wirtschafts­schwächere Mitglieder die Übertragung zusätzlicher Kompetenzen in der EEA und in den Maastrichter Verträgen.

Bei der Quantifizierung der Subventionen aus EG-Haushalten erge­ben sich allerdings größere Probleme. Denn die EG-Haushalte legen ihre Ausgaben nicht in einer Aufbereitung vor, die es z.B. wie in der deutschen Gruppierungsübersicht ermöglichen würde, Ausgabegruppen mit Subventionsmerkmalen summarisch zu erfassen. Bei einigen Fonds wird nicht einmal unterschieden, ob der Empfänger der Fördermittel ein privates Unternehmen oder eine öffentliche Verwaltung, also Staat i.e.S. ist, was für die Klassifikation einer Ausgabe als Subvention von ent­scheidender Bedeutung ist.

Ein indirekter Zugang zur Abschätzung des Subventionsvolumens aus EG-Haushalten bietet die Gliederung in Fonds. Mit den Ausgaben, die EWG, EURATOM, EGKS und EIB sowie andere selbständige Ein­richtungen wie die Versorgungsagentur des Europäischen Fonds für Währungspolitische Zusammenarbeit, das Europäische Zentrum für die. Förderung der Berufsbildung, die Europäische Stiftung zur Verbesse­rung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, die Europäische Agentur sowie die Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit und schließlich der Joint Furopean Torns (JET) tätigen26, werden Förderzwecke ver-

26 V gL Ebers, Mark, Die Europäischen Gemeinschaften - Ihre institutioneJle Struk­

tur, Vetwaltungsorganisation, Veiwaltungsverfahren und Finanzen, in: Wirt­

schaftswissenschaftliches Studium 1989, H. 7, S. 364 ff.

13

folgt27 Dabei können bei finanziellen Förderungen Empfänger sowohl staatliche Institutionen in den Mitgliedstaaten und in Entwicklungslän-<lern sein als auch private und öffentliche Unternehmen. In seltenen Fällen, z.B. bei Programmen zur Förderung der Berufsbildung, können

auch Bürger von EG-Staaten, d.h. private Haushalte, Mittel aus EG­Haushalten erhalten. Bei Institutionen, deren Aufgabe Beratung und Information sowie Forschung zugunsten spezieller Empfängergruppen ist28, werden die eingesetzten Mittel zur Realförderung verwendet.

Im EG-Haushalt werden die wichtigsten Ausgabenprogramme in Form von sog. Fonds verwaltet, die als überwiegend Verwaltungsein­

heiten ohne eigene Rechtspersönlichkeit direkt der Kommission unter­stehen29. Es handelt sich nach dem EWG-Vertrag um

den Europäischen Ausrichtungs~ und Garantiefonds für die Land~ wirtschaft (EAGFL - Art. 40 Abs. 4 EWGV),

den Europäischen Sozialfonds (ESF - Art. 123 ff. EWGV),

den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE -Art. 130c EWGV) sowie

den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)30•

Im EURATOM-Vertrag gibt es analog die gemeinsame Forschungs­stelle, die 0 wissenschaftliche und technische Unterstützung bei der Durchführung politischer Programme der Gemeinschaft (gewährt), ins-

27 Vgl. Sabathi4 Gerhard und Maria, Förderprogramme der EG 1990/91, 3. Aufl.,

Bonn 1990.

28 Beispiel die o.a. JET, in der die EURATOM, Großbritannien, Schweden und die

Schweiz eine Versuchsanlage zur Fusionsforschung betreiben (vgl. Ebers, Mark,

a.a.O„ S. 365).

29 Vgl. Magiera, Siegfried, Verwaltungsorganisation; Finanz- und Fondsverwaltungt

in: Schweitzer, Michael (Hrsg.), Europäisches Verwaltungsrecht, Wien 1991,

s. 127 ff.

30 Beim EEF handelt es sich um ein Sondervermögen ohne eigene Rechtspersön­

lichkeit, dessen Mittel nach einem internen Sonderschlüssel aus Beiträgen der

Mitgliedstaaten aufgebracht werden (vgl. ebenda, S. 162 f.).

14

besondere auf dem Gebiet der Kernforschung, des Umweltschutzes, bei Werkstoffen und bei der Solarenergie.1131

Verwaltungskosten sind in den Fondsausgaben nicht enthalten, sie sind beim direkten Vollzug durch die EG-Kommission - z.B. in der Forschungsförderung - separat ausgewiesen, beim indirekten Vollzug -z.B. bei den Ausgaben des Garantiefonds - tragen die Mitgliedstaaten die Verwaltungskosten, da sie die Mittel mangels eigenen Verwaltungs­unterbaus der EG in eigener Verantwortung unter der Kontrolle des EG-Rechnungshofes32 verausgaben.

31 Ebers, Mark, a.a.0., S. 364.

32 Vgl. Seide4 Martin, Das Subventionsrecht der Europäischen Gemeinschaften, in:

Rill, Heinz Peter/Griller Stefan (Hrsg.), Europäischer Binnenmarkt und öster­

reichisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Wien 1991, S. 250 ff.

1970

1975

1980 1985

1990

1970 1975 1980 1985

1990

Abb.1:

15

EGKS-Op. Sozial- Regional- Ind. + Haushalt EEF EAGFL fonds fonds Energie

56,2

127,4 175,7 453,0

488,0

Forschung

10,5 5228,3 64,0

71,0 4586,6 360,2 751,8 99,0

508,5 11596,1 502,0 751,8 212,8

698,0 20546,4 1413,0 1624,3 706,9

1371,0 29525,5 3677,4 5007,5 1763,5

Insgesamt Anteil Fonds Anteil Subvention

EG-Haushalt + Subvention + Fonds am BIP am EG-Haushalt

5578,5 96,1 % 1,11 % 6412,0 93,5 % 0,51 %

16741,7 82,1 % 0,67%

29374,0 86,6 % 0,82 % 48536,3 86,2% 0,88 %

Fondsausgaben und Subventionen der EG in Mio. ERE/ECU, als Anteil am EG„Haushalt relativ zum Bruttoinlandsprodukt der Mitgliedstaaten

Nimmt man also die Fonds-Ausgaben der EG zuzüglich der Ausga­ben zur Forschungsförderung sowie den operationellen EGKS-Haushalt näherungsweise als Subventionsanteile an EG-Haushalten33

, dann ergibt sich für 1990 ein Subventionsvolumen von rd. 40 Mrd. ECU, entspre­chend einer Subventionsintensität der EG von über 80 % (vgl. Abb. 1). Insbesondere der EAGFL absorbiert allein mehr als 60 % der EG-Aus­gaben, ist allerdings gegenüber den 60er und 70er Jahren relativ zurück­gefallen, indem Subventionen mit anderen als landwirtschaftlichen

33 Da in den sonstigen Ausgaben ebenfalls noch Subventionen z.B. aus der Eura­

tom enthalten sind, ergibt sich ein Ausgleich für zuviel gezahlte Subventionen.

16

Förderziele Eingang in die EG-Haushalte gefunden haben. Relativ zum

BIP war zwar innerhalb der alten EWG der 6 der Anteil des EG-Haus-halts und auch der Subventionen mit 1,15 bvN. 1,12 v.H. relativ höher als in der Folgezeit, in der die neuen Mitglieder hinzukamen34, seit 1971

stiegen indes die Gesamtausgaben der EG, darunter auch die Subven­tionen schneller als die wirtschaftliche Wertschöpfung. Die Subventio­nen haben sich in diesem Zeitraum relativ zum BIP der jeweiligen Mit­

gliedstaaten fast verdoppelt.

Außerhalb der offiziellen EG-Haushalte bedient sich die EG zu För­derzwecken der Darlehenstransaktionen der Europäischen Investitions­

bank. Da die EG selber nicht befugt ist, sich über eine Kreditaufnahme zu finanzieren, hat sie diese Institution in privater Rechtsform gegrün­det, die ihre Förderprogramme als Bank-Institut durch eigene Refinan­zierungen am Kapitalmarkt alimentiert35. Die Unabhängigkeit der EIB geht so weit, daß nicht einmal der Europäische Rechnungshof das Ge­schäftsgebaren prüfen darf, obwohl durch diese Institution Kredite zu gemeinschaftlichen, also quasi-öffentlichen Förderzwecken vergeben werden und die Kapitalmärkte wie bei einer Kreditaufnahme des Staates belastet werden. Die Subvention besteht bei den Darlehenstransaktionen

regelmäßig darin, daß Kredite für Projekte in den Mitgliedstaaten zu günstigeren Konditionen und Zinssätzen vergeben \Verden, als dies über den freien europäischen Kapitalmarkt möglich wäre. Die Berechnung

des Subventionsvorteils ist insofern nur bei Kenntnis der Parameter ver­gleichbarer Kreditverträge möglich. Näherungsweise gibt jedoch bereits das Darlehensvolumen Anhaltspunkte zur Abschätzung der geförderten Aktivitäten.

Seit 1970 ist eine außerordentlich starke Ausweitung der EIE-Förde­rungen festzustellen. Betrugen die Darlehen innerhalb der Gemeinschaft

damals nur 338,5 Mio. ERE, rd. 0,07 % des gemeinschaftlichen BIP, so waren es 1990 fast 12 Mrd. ECU, 0,25 % des BIP. 1991 wurden mit 15,5

34 Im übrigen weist die Spalte EAGFL in den Zahlen bis 1970 Ausgaben aus, die

erst später verausgabt wurden. Insofern täuscht das Ergebnis.

35 Die EIB ähnelt bezüglich ihrer Konzeption der deutschen Kreditanstalt für Wie­deraufbau.

17

Mrd. ECU bereits 0,3 % des BIP erreicht. Gemessen an der Entwick­lung der "regulären" EG-Ausgaben stiegen die EIE-Transaktionen von 6 % auf mehr als ein Viertel der EG-Haushalte.

1970 1975 1980 1985 1990

1991

Abb. 2:

Quelle:

Darlehens­summe

338,5 917,5

2950,8 6524,4

11951,7

15508,8

in v.H. d.BIP

0,070 0,079 0,144 0,210 0,251

0,306

in v.H. der EG-Haushalte

6,07 14,31 17,63 22,21 24,62

26,12

Eiß-Darlehen in Mio. ERE/ECU, in v. H. des BIP und in Relation zu den EG-Haushalten

Jahresberichte der Eiß, eigene Berechnungen.

Aus dem statistischen Material läßt sich schließen, daß die EG selbst Subventionen in einer wachsenden Zahl wirtschaftspolitischer Interven­tionsbereichen gewährt sowie in schneller wachsendem Maß als das Bruttoinlandsprodukt ihrer Mitgliedstaaten. Zwar ist das Niveau der Subventionierung aus EG-Haushalten und EIE-Mitteln (noch) ver­gleichsweise gering, in den jeweiligen Interventionsbereichen - allen voran die Landwirtschaft - nehmen jedoch EG-Mittel beachtliche An­teile ein. So bezogen 1990 deutsche Landwirte mit 9,6 Mrd. DM mehr als ein Drittel ihrer Subventionen aus EG-Kassen.

18

2.3 Der Steuerungsanspruch der EG-Kommission gegenüber Sub­ventionen

Subventionen gehören also zu den wichtigsten und zu den wachsen­den Instrumenten der EG. Ihr Einsatz ist legitimiert für die Ziele der Europäischen Gemeinschaften, wie sie Art. 3 EWGV vereinbart sind, darunter insbesondere die lit f) 11die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt". Dieses Ziel vereinigt die wirtschaftspolitischen Beurkriterien von Subventionen aus Gemeinschaftshaushalten und solchen aus Mitteln der Mitgliedstaaten.

Subventionen aus EG-Haushalten unterliegen qua budgetärer Zu­ständigkeit bzw. gemäß den Vorschriften über die EIB der EG. Auch über die nationalen Beihilfen besteht durch die wirkungsorientierte Kompetenzzuordnung der Beihilfenaufsicht im Prinzip ebenfalls eine "flächendeckende" Kontrolle seitens der EG. Nach einhelliger Meinung ist kaum eine nationale Beihilfe denkbar, die nicht wenigstens der Prüf­kompetenz der EG-Kommission im Hinblick auf das Verbot oder die Genehmigungsmöglichkeiten des Art. 92 EWGV untersteht.36 Die Kommission will sich nicht mehr 11damit begnügen, lediglich auf neue Subventionen zu reagieren, sondern sie will wichtige Beihilferegelungen kritisch überprüfen, die von ihrer Natur oder ihrem Volumen her den Wettbewerb und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchti­gen"37.

Der Steuerungsanspruch seitens der EG insb. gegenüber der natio­nalen Beihilfepolitiken läßt sich aber nur realisieren, wenn der Kommis­sion detaillierte Informationen darüber verfügbar sind. Denn Vorausset-

36 Ausdrücklich nicht handelsbeeinträchtigenden Charakter wird lediglich lokalen

Beihilfen zugesprochen, 11 ••• die nur Unternehmen zugute kommen, die am zwi­

schenstaatlichen Austausch von Waren und Dienstleistungen nicht teilnehmen, ...

Beihilfen an Kleingewerbetreibende, an Angehörige freier Berufe zur Begrün­

dung oder Festigung einer eigenen Existenz oder an lokale Verkehrsunterneh­

men." (Thiesing, Jochen, Art. 92, a.a.0., Ziff. 34).

37 Thonnählen, Thies, Deutschland: Vize-Europameister bei den Subventionen?, in:

Wirtschaftsdienst 1989, H. 5, S. 247.

19

zung für jegliche Steuerung ist Transparenz. Angesichts der faktischen sachlichen Allkompetenz der EG-Beihilfenkontrolle bedeutet dies, daß die Kommission alles das als Reib11fe erkennen können muß, was unter den weiten, offenen Beihilfenbegriff des Art. 92 Abs. 1 EWG V fällt. Deshalb ist die von der EG-Kommission praktizierte begriffliche Ab­grenzung sowohl im Hinblick auf ihre analytisch-theoretische Eignung als auch auf ihre Praktikabilität hin zu untersuchen.

Keinesfalls unabhängig von der Politik der nationalen Beihilfenauf­sicht ist die Subventionspolitik der EG selbst zu sehen. Schließlich be­einflussen die Entscheidungen der Kommission über eigene Subventio­nen auch die Beihilfen in den Mitgliedstaaten, selbst wenn verschiedene Generaldirektionen für die Entwicklung der EG-Programme und für die Beihilfenaufsicht (GD Wettbewerb - IV) zuständig sind. Denn trotz Betonung des zu vollendenden Binnenmarkts und des unverfälschten Wettbewerbs verfolgt die EG ein interventionistisches Ordnungskon­zept. Kollisionen zwischen EG und einzelnen Mitgliedstaaten entstehen durch unterschiedliche Auffassungen des Interventionsrahmens und durch verschiedene Interessen, wobei nicht automatisch die EG für die Position eines europäischen Gemeinwohls und der Mitgliedstaat für die nationaler Vorteilsgewährung stehen müssen. Deshalb sind auch die F.r.-Jnterventionen nach den gleichen K..riterien wie die nationalen Bei­hilfen zu erfassen und zu klassifizieren, um sie zusammen mit den natio­nalen Subventionen übergreifenden Bewertungen zugänglich zu machen.

20

3. NATIONALE BEIHILFEN UND EG-INTERVENTIONEN:

EINE BESTANDAUFNAHME AUF DER BASIS VON EG-DA­

TEN

3.1 Subventionsbegriffe der EG-Kommission

Angesichts der Dominanz der Diskussion um nationale Beihilfen fällt meistens gar nicht auf, daß sich die EG mehrerer Begriffe bedient, die mit gewissen Unterschieden alle Subventionssachverhalte umfassen:

Subventionen aus den EG-Haushalten werden, sofern sie nicht aus Mitteln der Europäischen Investitionsbank vergeben werden, unter dem Begriff der Interventionsausgaben subsumiert, der neben den Transfers an Unternehmen innerhalb von Programmen auch die Zahlungen an öffentliche Einrichtungen für öffentliche Infrastruk­turprojekte umfaßt.

Der EWG-Vertrag kennt außerdem "allgemeine Maßnahmen" im Zusammenhang mit einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Be­stimmungen (Art. lOOff. EWGV), hinter denen sich ebenfalls Sub­

ventionen verbergen können. Sie unterscheiden sich von Beihilfen dadurch, daß ihnen das Merkmal der Selektivität gegenüber Bran­chen, einzelnen Unternehmen oder Verwendungszwecken fehlt38

•

Sie umfassen dementsprechend Subventionen und Steuervergünsti­

gungen, die alle Unternehmen eines Mitgliedstaates in Anspruch nehmen können (Beispiele: allgemeine Abschreibungsvergünsti­

gungen, allgemeine Investitionszulagen).

Nur für nationale Subventionen, die an spezielle Branchen oder für

spezielle Verwendungszwecke in Unternehmen vergeben werden, wird der Begriff "Beihilfen" in Anlehnung an den französischen und

britischen Sprachgebrauch ( aides bzw. industrial aids) verwandt.

"Dem Beihilfenbegriff kommt dabei die Bedeutung eines gesetzli-

38 Vgl. Seidel, Martin, Aktuelle Rechtsprobleme der Subventionsgewährung und der

Beihilfenaufsicht in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, in: Schwarz.e,

Jürgen (Hrsg.), Integrationsrecht, Baden-Baden 1985, S. 71.

21

chen Tatbestandmerkmals zu, er bestimmt das Ausmaß der Kon­troll- und Aufsichtshoheit der Kommission über die Mitgliedstaa-,_0...., n39 L\,..<U..

Mit den unterschiedlichen Subventionsbegriffen sind auch materiell unterschiedliche rechtliche Normen, Verfahren und Handlungsebenen verbunden. Die ausdifferenzierteste Abgrenzung liegt beim Beihilfenbe­griff vor. Der EWG-Vertrag faßt hierunter in Art. 92 Abs. 1 °staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktions­zweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen". Durch die Bindung der Vorschrift des nationalen Beihilfenverbots an die Auf­gabe der Gemeinschaft, ein System zu errichten, "das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfäischungen schützt;; (Art. 3 lit. f EWGV), ist im Vertragszusammenhang ein wirkungsorientierter Beihilfenbegriff gewählt worden, der auf die Begünstigung nationaler Unternehmen durch ein bestimmtes Instrument, durch Subventionen, abstellt. Weitere Konkretisierungen und Begrenzungen sind im Vertrag­stext nicht vorgesehen, sondern sind der rechtlichen Subsumtion unter diese offene Formulierung zu entnehmen.

Die EG-Kommission und der EuGH haben die Definition des Ver­tragstexts im Rahmen der Beihilfenaufsicht kasuistisch ausgefüllt. Als Beihilfen werden wirtschaftliche Zuwendungen, die Minderung ökono­mischer Belastungen sowie Bevorzugungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge angesehen40. Darunter fallen neben Zuschüssen auch Befrei­ungen von Steuern, Abgaben und parafiskalischen Abgaben, die Über­nahme von Bürgschaften zu günstigeren als marktüblichen Bedingungen, die unentgeltliche oder besonders preiswerte Überlassung von Grund­stücken und Gebäuden, Lieferung von Gütern und Dienstleistungen zu

39 Wenig, Fritz-Harald, Art. 92 EWGV, in: von der Groeben, Hansffhiesing, Jo­

chen/Ehlermann, aaus-Dieter, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl., Baden­

Baden 1991, Ziff. 3.

40 Vgl. Zuleeg, Manfred, Nationales Subventionsrecht als Wirkungsfeld und Wir­

kungsfaktor des europäischen Subventionsrechts, in: Börner, Bodo/Bullinger,

Manfred (Hrsg.), Subventionen im Gemeinsamen Markt, Köln u.a. 1978, S. 10 f.

22

Vorzugsbedingungen, die Übernahme von Verlusten und vieles mehr41•

Der Begriff der Beihilfe ist nicht abschließend definiert. HEs wäre weder möglich noch nützlich, die verschiedenen Formen festlegen zu wollen, die Beihilfen annehmen können't42. Konstitutives Merkmal sind die

Wettbewerbsverfälschungen, die durch Maßnahmen entstehen, 11welche die Belastungen vermindern, die ein bestimmtes Unternehmen oder eine bestimmte Gruppe von Unternehmen normalerweise nach innerstaatli­chem Recht zu tragen hat'43.

Aus der Umschreibung des Art. 92 EWGV ist für den ersten Beihil-febericht der Kommission folgende Abgrenzung abgeleitet:

Subventionszahler sind unmittelbar Gebietskörperschaften und öffentliche Finanzierungseinrichtungen oder "sonstige Einrichtun­gen", zu denen u.a. auch öffentliche Unternehmen zählen können44

;

Empfänger sind demnach ausschließlich private wie öffentliche Un­ternehmen und keine privaten Haushalte;

die Mittel müssen direkt oder indirekt aus öffentlichen Haushalten stammen;

die Art der Beihilfe ist nicht abschließend geregelt; vielmehr kommt es auf die Begünstigungswirkung infolge der Übertragung der öffentlichen Mittel an;

Beihilfen müssen bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige selektiv begünstigen 45

•

41 Vgl. von Wallenberg, Gabriela, Art. 92 EWGV, a.a.O., Ziff. 4.

42 Thiesing, Jochen, Art. 92 EWGV, Ziff. 2, in: von der Groeben, Hans u.a., Kom­

mentar zum EWG-Vertrag, 3. Aufl., Bd. 1, Baden-Baden 1982.

43 EuGH: Steenkohlenmijnen in Limburg/ Hohe Behörde: 20/59; in: Slg 1961, 1, S.

43.

44 Vgl. z.B. Kommission der EG, Beteiligungen der öffentlichen Hand am Kapital

von Unternehmen, in: EG-Bulletin 9-1984, S. 104.

45 In den Vorerfassungen für einzelne Staaten waren für Deutschland die allgemei­

nen Fördermaßnahmen ("measures that actually apply for all enterprises, but

that favour, for example, the input of a specific factor, as employment subsidies

and the general investment grant ( even though it operated as a measure of

macroeconomic policy)" noch einbezogen worden. (Commission of the European

23

Die Abgrenzung der EG-Kommission umfaßt Finanzhilfen und Steuervergünstigungen sowie Bürgschaften. Ausdrücklich ausgeschlossen sind u.a. grundlegende systematische Unterschiede Z',\ischen den einzel-nen Ländern z.B. bei den Abschreibungen, Tarifen, Quoten, dem öffent­lichen Beschaffungswesen, steuerliche Sonderregelungen für bestimmte Unternehmengruppen und niedrigere Mehrwertsteuersätze für Nah­rungsmittel und spezielle Regionen.

Von besonderer Bedeutung ist die Klassifikation öffentlicher Unter­nehmen als Beihilfenempfänger. Diese Abgrenzung steht in Einklang mit der Behandlung öffentlicher Unternehmen im EWG V, wonach diese

als "normale" Konkurrenten in den jeweiligen Märkten anzusehen sind und jedem Mitgliedstaat die Entscheidung zwischen privatem und öf­fentlichem Eigentum über]assen bleibt; solange er die öffentlichen Un­ternehmen den Wettbewerbsregeln des Vertrages unterwirft46

. Aus­nahmen bilden - bis zu einem gewissen Grad - "Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben" (Art. 90 Abs. 2 EWGV). Entsprechend diesen Grundsätzen darf die Kommission die öffentliche Hand weder benachteiligen noch begünstigen, wenn sie Un­ternehmen haftendes Kapital bereitstellt.1147

uie Kommission weist die Kapitaibeteiiigungen des Staates an öf­fentlichen Unternehmen mit Beihilfecharakter im Beihilfenbericht sepa­rat aus; hierzu zählen solche Dotationen, 11

••• die nach der normalen marktwirtschaftlichen Unternehmenspraxis nicht unter das haftende Ka-

Communities - Directorate-General for Economic and Financial Affairs: Go­

vernment Intervention in the Enterprise Seetor (Industry and Senr:ices) in the

Feideral Republic of Germany, 11-140-85/EN, Brüssel 1985, S. 1).

46 Vgl. Kommission der EG, Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten:

Anwendung der Art. 92 und 93 EWG-Vertrag und des Art. 5 der Richtlinie

80/723/EWG der Kommission über öffentliche Unternehmen in der verarbei­

tenden Industrie, in: ABI. C 273 v. 18.10.1991, S. 2.

47 Kommission der EG: Beteiligungen der öffentlichen Hand am Kapital von Un­

tetnehmen, in: Bulletin EG 9/1984, S. 105.

24

pital fallen1148• Es ist allerdings 11mitunter schwierig zu entscheiden, ob

eine Mittelzuführung durch die öffentliche Hand in Form einer Kapital­beteiligung eine Reihilfe für den Regiinstigten darstellt oder ob der Staat

unternehmerisch tätig wird und sich wie ein privater Investor unter

marktwirtschaftlichen Bedingungen verhält'49.

Nachdem in den 80er Jahren die Transparenzrichtlinie50 im wesentli­

chen nur Kapitalzuführungen insbesondere an öffentliche Unternehmen in der Verlustzone der Beihilfenkontrolle unterworfen hatte51

, soll sie nunmehr 11 auf alle Formen von öffentlichen Mitteln und auf Unterneh­men in allen Situationen1152 ausgedehnt werden. Herausgehoben werden

Beihilfen in Form von Kapitalzuführungen, "wenn diese unter Umstän­den erfolg( en), denen ein Kapitalgeber unter marktwirtschaftlichen Voraussetzungen nicht zustimmen würde1153

, Bürgschaften, Darlehen sowie die Verzinsung von Investitionen, deren Konditionen nicht den

marktüblichen entsprechen.

Grundsätzlich sieht die Kommission auch die Möglichkeit, daß öf­fentliche Unternehmen aus eigenen Mitteln Beihilfen gewähren54

. Bei­spiele hierfür sind Sondertarife öffentlicher Versorgungsunternehmen55

,

Kredite aus Eigenmitteln öffentlicher Finanzinstitutionen und Entwick­lungsgesellschaften56 sowie zinsgünstige Kredite, die öffentliche Nicht-

48 Entscheidung der Kommission vom 7.8.1983 ("Stahl~Kodex"); in: Amtsblatt L 228

V. 13.8.1981.

49 Vgl. Kommission der EG~ Erster Bericht über staatliche Beihilfen in der Euro-

päischen Gemeinschaft, Luxemburg 1989, S. 40 f.

50 Richtlinie 80/723/EWG v. 25.6.1980; in: ABI. L 195 v. 29.7.1980, S. 35 ff.

51 Vgl. Kommission der EG: Mitteilung ... Anwendung der An. 92 ... , a.a.O., S. 2.

52 Ebenda.

53 Ebenda, S. 11.

54 Vgl. Müller-Graf!, Peter-Christian, Die Erscheinungsformen der Leistungssubven­

tionstatbestände aus wirtschaftsrechtlicher Sicht, in: Zeitschrift für das gesamte

Handelsrecht und Wirtschaftsrecht 1988, S. 413.

55 Vgl. Kommission der EG: 19. Ber. Wettb.1989, S. 157.

56 Vgl. ebenda, S. 178 f.; dies., 14. Ber. Wettb. 1984, S. 183 ff. sowie EuGH: Kom­

mission der Europäischen Gemeinschaften / Französische Republik - Rechtssa-

25

Banken privaten Industrieunternehmen für sog. Rekonversionsmaß­nahmen zur Verfügung gestellt haben, sofern dieses Verhalten in priva­ten Unternehmen n1cht üblich ist57

.

3.2 Subventionen in Europa nach dem Beihilfenbericht der EG

1990 hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften den zweiten Bericht über staatliche Beihilfen vorgelegt58. Dieser ist bereits im Titel gegenüber dem ersten Bericht59 im Anspruch reduziert, da er nicht mehr den Eindruck erweckt, er erfasse alle Beihilfen. Immerhin belaufen sich nach den Untersuchungen der Kommission aber die natio­nalen Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe, an Landwirtschaft, Fi­scherei, Kohle, Schienenverkehr und Binnenwasserwege auf 82,3 Mrd.

"'" ECU oder rund 170 Mrd. DM im Durchschnitt der Jahre 1986-1988uu. Das Begünstigungsvolumen entspricht rund 2,3 % des BIP der Mitglied­staaten. Gegenüber der ersten Hälfte der 80er Jahre sind die erfaßten nationalen Beihilfen leicht zurückgegangen; 1981 bis 1986 hatten sie noch durchschnittlich 85,2 Mrd. ECU betragen. Zu den nationalen Bei­hilfen sind - ebenfalls in der zeitlichen Mischdimension des Durch­schnitts der Jahre 1986-1988 - noch einmal 32,9 Mrd. ECU ( ~ 68,2

ehe 290/83, in: Slg. 1985, S. 439 ff. sowie Seidel1 Manin, Aktuelle Rechtsprobleme

... , a.a.O., S. 73.

57 Vgl. ABI. c 105 V. 20.4.1991, s. 5 f.

58 Vgl. Kommission der EG, Zweiter Bericht über staatliche Beihilfen in der Euro­

päischen Gemeinschaft im Verarbeitenden Gewerbe und in einigen weiteren

Wirtschaftssektoren, Luxemburg 1990.

59 Vgl. dies., Erster Bericht ... , a.a.O., vgl. auch die Vorläufer zu diesen Berichten

Commission of the European Communities - Directorate-General for Econo­

mic and Financial Affairs: Govemment Intervention in the Enterprise Seetor (In­

dustry and SeJVices) in the Federal Republic of Germany, II-140-85/EN, Brüsse]

1985; dies., Govemment Intervention in the Industry and Service Seetor of the

UK Economy; II-344-EN, Brüssel 1985 und Commission des Communautes

Europeennes - Direction GeneraJe des Affaires Economiques et Financieres:

Les interventions publiques en faveur des entreprises - France, II~128/85-FR.,

Brüssel 1985.

60 Vgl. dies., Zweiter Bericht ... , a.a.0., S. 39.

26

Mrd. DM) oder 0,9 % des BIP an Gemeinschaftsinterventionen hinzu­zuzählen61. Wenngleich für die Erfassung der EG-Interventionen und der nationalen Reihilfen unterschiedliche Konzepte verwendet werden -

erstere sind Haushaltsausgaben, letztere sind sog. Beihilfeelemente, die

in den Zahlungsvorgängen bzw. Einnahmeverzichten enthaltenen tatsächlichen Finanzvorteile62

- kommt die EG-Kommission überschlä­gig auf Subventionen von insgesamt 114 Mrd. ECU oder mehr als 3 % des BIP der Mitgliedstaaten. Dies sind jedoch bei weitem nicht alle Bei­

hilfen, die Unternehmen in den zwölf Mitgliedstaaten erhalten haben.

Für die Zwecke des Beihilfenberichts hat nämlich die EG-Kommis­

sion ihre außerordentlich offene Legaldefinition aus Art. 92 Abs. 1 EWGV enger gefaßt. Ursachen hierfür waren zum einen methodische Erfassungsprobleme insbesondere in bestimmten Sektoren, zum ande­ren aber Praktikabilitätsgründe, damit sowohl die alten, nie geprüften als auch die von der Kommission nach Art. 92 Abs. 3 EWGV erlaubten Beihilfen überhaupt erfaßt werden konnten. Manche politisch umstrit­tene Beihilfe wie z.B. der deutsche Kohlepfennig taucht in den Statisti­ken des Beihilf enberichtes ebenso wenig wie in denen des Wettbewerbs­berichtes63 auf. Ganz ausgeschlossen von der Berichterstattung im Bei­hilfenbericht der Kommission sind überdies die meisten der nach Art. 92

Abs. 2 lit a FWr.v erlaubten Reih11fen, ~lso Reih11fen sozialer Art an

einzelne Verbraucher, worunter z.B. auch die Subventionen für den so­zialen Wohnungsbau zäh1en64

• Aufgenommen in den Beihilfenbericht sind hingegen die deutschen Regionalförderungen für Berlin und das Zonenrandgebiet, die nach dem Art. 92 Abs. 2 lit. c zum Ausgleich der durch durch die Teilung Deutschlands verursachten Kosten gewährt werden.

Außerdem sind folgende Sektoren nicht erfaßt:

61 Vgl. ebenda, Anhang II.

62 Vgl. ebenda, Anhang III, S. 4.

63 Lediglich textlich oder sogar nur in der Fußnote wird der Kohlepfennig in den

Wettbewerbsberichten behandelt (Vgl. Kommission der EG, 17. Ber. Wettb.

1987, s. 153).

64 Vgl. Caspari, Manfred, Subventionen ... , a.a.O., S. 25.

II

27

Verteidigung (sofern nicht unter FuE-Beihilfen erfaßt),

Alle Energiebeihilfen mit Ausnahme von BeihiHen für den Kohle-L ___ L __ _

oergoau.„

Alle Verkehrsbeihilfen mit Ausnahme von Beihilfen für den Schie­nen- und Binnenwasserverkehr ...

Presse und Medien

Banken und Krediteinrichtungen (z.B. Rücklagen; besondere Re­gelungen für Bausparkassen)

Bauwesen

Öffentliche Versorgungsbetriebe: Gas, Wasser, Strom, Post und Fernmeldewesen (Tarifstruktur und Finanzierung)

Beihilfen fiir Kultur und Freizeit. 1165

Die Liste der fehlenden Beihilfen ist zu erweitern um die Versiche­rungswirtschaft, den Handel, das Gesundheits- und Veterinärwesen und andere Dienstleistungsbereiche sowie Organisationen ohne Erwerbs­zweck, die bei ihrem Leistungsangebot mit privaten V nternehmen kon­kurrieren.

Der Beihilfenbericht umfaßt außerdem nur solche nationalen Sub-ventionen, "die in den Anwendungsbereich der Artikel 92 und 93 EWGV fallen". 66 Damit handelt es sich also nur um wettbewerbsverfälschende sowie handelsbeeinträchtigende fmanzielle Begünstigungen bestimmter Unternehmen und/oder Produktionszweige, die die Kommission ge­

nehmigt hat. Ausgeschlossen sind damit sog. 0allgemeine Regelungen und sonstige Maßnahmen"67 wie grundlegende Unterschiede in den

65 Vgl. Kommission der EG: Zweiter Bericht ... , a.a.O., Anhang III, S. 4.

66 Ebenda, S. 4. D.h., daß damit grundsätzlich auch die Beihilfen erfaßt werden

bzw. erfaßt werden können, die zwar anderen Artikeln des EWG-Vertrags un­

terliegen - wie Landwirtschaft, Verkehr und Ausfuhrbeihilfen an Nicht-EG­

Länder - , verfahrensmäßig aber Art. 93 unterworfen sind.

67 "Die Kommission hat begonnen, die Unterschiede zwischen allgemeinen Maß­

nahmen und Beihilfen eingehender zu untersuchen ... Eine Unterscheidung zwi­

schen allgemeinen Maßnahmen, die den Wettbewerb verzerren und Beihilfen ist

wichtig, da für die beiden Arten von Maßnahmen ein unterschiedlicher Rechts-

28

Steuer- und Sozialabgabensystemen, die alle Unternehmen eines Mit­gliedstaates in Anspruch nehmen können.

Subventionszahler sind unmittelbar öffentliche Haushalte und mit-telbar Unternehmen und Institutionen, die in staatlichem Auftrag öf­fentliche Mittel mit Beihilfencharakter vergeben. Empfänger sind aus­schließlich Unternehmen - und keine privaten Haushalte -, wobei nach der Konzeption des EWG-Vertrags zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen kein Unterschied gemacht wird68. Dementsprechend sind auch solche Kapitalbeteiligungen der Mitgliedstaaten als Beihilfen anzu­sehen, "die noch nach der normalen marktwirtschaftlichen Unterneh­menspraxis nicht unter das haftende Kapital fallen". 69 Dies ist dann der Fall, 11wenn neues Kapital für Unternehmen unter Umständen bereitge­stellt wird, die für einen privaten Kapitalgeber, der unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen sein Geld anlegt, nicht annehmbar wären.1170

Trotz der außerordentlich begrenzten Erfassung nationaler Beihilfen 1n Hinblick auf die subventionierten Sektoren und Querschnittspro­gramme können aus dem vorgelegten statistischen Material einige In­formationen gewonnen werden. Dies liegt daran, daß die Aufbereitung und Gliederung der nationalen Subventionen relativ übersichtlich und tief gestaffelt ist, wenngleich gerade zum Zweck des Vergleichs, welche Beihilfen erfaßt sind und welche nicht, detaillierte Listen fehlen, wie sie z.B. der deutsche Subventionsbericht aufweist. Neu gegenüber nationa-

rahmen besteht ... Bei allgemeinen Maßnahmen kann die Kommission lediglich

dem betreffenden Mitgliedstaat die Empfehlung erteilen, Wettbewerbsverfäl­

schungen zu beseitigen, und danach erforderlichenfalls dem Rat Vorschläge zum

Erlaß der notwendigen Richtlinien machen." (Ebenda, S. 5)

68 Vgl. Kommission der EG, Richtlinie der Kommission vom 25. Juni 1980 über die

Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den

öffentlichen Unternehmen (80/723/EWG); in: Amtsblatt der EG L 195/35 v.

29.7.1980.

69 Entscheidung der Kommission vom 7.8.1983 ("Stahl-Kodex"); in: Amtsblatt L 228

v. 13.8.1981.

70 Vgl. z.B. Kommission der EG, Beteiligungen der öffentlichen Hand am Kapital

von Unternehmen, in: EG-Bulletin 9-1984, S. 104.

29

len Materialien ist die Berechnung der sog. Beihilfenelemente, also der Begünstigungsäquivalente der Haushaltsausgaben oder -einnahmenver­zichte und ihr getrennter Ausweis nach Arten. Die Kommission unter­scheidet:

Gruppe A:

Gruppe B 1:

Gruppe C:

Gruppe D 1:

vollständig und endgültig gewährte Beihilfen (A 1 - Zuschüsse, unmittelbare Zinsvergün­stigungen, allgemeine E + F-Förderung

A 2 - endgültige Steuerminderungen und ver­ringerte Steuersätze, Verringerungen der So­zialabgaben)

staatliche Kapitalbeteiligungen (einschließlich der Umwandlung von Schulden in Kapital)

[falls Beihilfeelement ermittelt == B 1 A].

zeitlich begrenzt zur Verfügung gestellte, evtl. zinsverbilligte Liquidität

(C 1 - zinsbegünstigte Kredite, Beteiligungs-dailehen, rückzahlbare Vorschüsse

C 2 - zeitlich gestaffelte Besteuerung wie Sonderabschreibungen und Rückstellungen)

Bürgschaften

(verbürgte Beträge - D 1; Inanspruchnahme der Bürgschaft - D 1 A)

[Beihilfeelement = Differenz zu einer Prämie nach+ Inanspruchnahmen]

Abbildung 3 faßt die wichtigsten Ergebnisse des zweiten Beihilfenbe­richts der EG-Kommission zusammen. Danach ist Deutschland zwar in den Jahren 1986 - 1988 absolut der größte Zahler von Beihilfen gewe-sen, gewichtet mit seiner Wirtschaftskraft liegt die Bundesrepublik aber

30

mit Beihilfen in Höhe von 2,5 % des BIP nur im Mittelfeld. Luxemburg weist den höchsten Anteil der Beihilfen am BIP mit 4,1 % aus, gefolgt von Relgien (3,2 %), n.riechenland und It::\l1en (beide 3,1 %). Dänemark und Großbritannien zahlten mit 1 % des BIP relativ geringe Beihilfen. Auch im Verhältnis zur Zahl der Beschäftigten führt Luxemburg (1283 ECU pro Beschäftigtem) vor Belgien (1050 ECU), Italien (998 ECU) und Deutschland (938 ECU). Portugals geringe Finanz- und Wirt­schaftskraft dürfte für nur 175 ECU Beihilfen pro Beschäftigtem ver­antwortlich sein.

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31

Abb. 3: Beihilfen und Gemeinschaftsinterventionen im Durch­

schnitt der Jahre 1986 - 1988 in der Abgrenzung des

Quelle:

Beihilfenberichts der EG-Kommission nach verschie-denen Aufbereitungsmerkmalen und Mitgliedstaaten

Kommission der EG, Zweiter Bericht ... ; eigene Berechnun­gen.

32

Werden die nach Ländern aufschlüsselbaren Gemeinschaftsinterven­tionen mit einbezogen, so sind irische Unternehmen mit 8,4 % des BIP oder 2065 ECU pro Arbeitsplatz die größten Beihilfenempfänger, dicht gefolgt von Griechenland mit 7,7 % des BIP, aber nur 903 ECU pro Be­schäftigtem. Höhere Subventionen pro Arbeitsplatz erhielten Unter­nehmen in Luxemburg (1330 ECU), Belgien und Italien. Abgesehen von Irland und Griechenland sowie dem beihilfen-"abstinenten" Großbritan­nien, das auch aus EG-Kassen relativ zum BIP die geringsten Zahlungen

erhält, rücken die übrigen Mitgliedstaaten näher zusammen. D.h., daß nach den Angaben des EG-Beihilfenberichts Länder mit niedrigen na­tionalen Beihilfen relativ mehr Geld aus dem EG-Haushalt erhalten als solche mit hohen nationalen Beihilfen, so daß insbesondere für die we­niger wirtschaftsstarken Länder über den EG-Haushalt auch im Hin­blick auf Beihilfen eine Art Finanzausgleich festgestellt werden kann. Dieses Ergebnis ist zu relativieren, wenn die nicht nach Ländern aufge­schlüsselten FuE-Programme stärker den High-Tech-Ländern Deutsch­land, Frankreich und Italien zugute kommen sollten.

Auch hinsichtlich der sektoralen Verwendung der nationalen Beihil­fen sind zwischen den Mitgliedstaaten große Unterschiede festzustellen. Die "Entwicklungsländer" der EG, Griechenland, Irland und Portugal, weisen unter den erfaßten nationalen Beihilfen die geringsten sektorspe­zifischen Subventionen und - mit Ausnahme der Niederlande - die höchsten Anteile für Subventionen mit allgemeinen Zweckbestimmun­gen aus, die die Kommission als horizontale bezeichnet, da sie von V n­ternehmen aller Wirtschaftsbereiche in Anspruch genommen werden können, die die geforderten Empfangsauflagen nachweisen können.

Griechenland gibt darüberhinaus rund ein Drittel seiner Beihilfen für regionale Zielsetzungen aus. Regionale Beihilfen besitzen sonst nur noch in Italien, Irland, Deutschland und in Großbritannien signifikante Anteile. Sie betragen dort zwischen 24 % und 17 % der erfaßten Ge­samtbeihilfen.

Die hohen Anteile für Beihilfen an den Kohlenbergbau und die Landwirtschaft entsprechen den Erwartungen, obschon die Subventio-nen, wie von der Kommission auch eingeräumt \\nJ.rde, nur teil\veise er-

33

... - ~ .... 71 -- ... - ~· .„.... - . „ llt .... _„ „ • -· „ taHt smd' ~. Hohe Heihilten gehen we1terbm an die h1senbahn. ~ie ab-sorbieren im Durchschnitt 31 % des gesamten nationalen Beihilfenvo­lumens und betragen in der Spitze (Luxemburg) 174 % der Bruttowert­schöpfung der Eisenbahnen, im Mittel der vergleichbaren erhobenen Werte immerhin nahezu 30 %72

• Ausnahmslos handelt es sich bei den Eisenbahngesellschaften um öffentliche Unternehmen, die zu einem er­heblichen Teil Beihilfen als "Ausgleich für soziale Verpflichtungen oder übernommene Verbindlichkeiten1173 erhalten. Weitere Angaben enthält der Beihilfenbericht leider nicht, so daß auf dieser Basis keine weiter­führenden Untersuchungen angestellt werden können.

Aufschlußreich im Hinblick auf unterschiedliche nationale Subventi­onsstrategien ist die Aufschlüsselung nach Beihilfeformen (vgl. Abb. 3).

Nur in Deutschland {64 %) und Portugal {60 %) dominieren die Steuer­vergünstigungen, alle anderen Mitgliedstaaten präferieren die Ausga­benseite des Budgets für Hilfen an U ntemehmen. Irland (37 % aller na­tionalen Beihilfen), Italien (36 % ) und die Niederlande (30 % ) bedienen sich des Instruments der Steuerreduzierungen in zwar geringerem, aber doch noch bedeutendem Umfang. Dänemark, Luxemburg, Frankreich und Belgien weisen mit Anteilen zwischen 29 % und 12 % relativ starke Begünstigungen durch zinsgünstige Darlehen aus, Frankreich (19 % der Beihilfen) und Belgien bedienen sich überdies deutlich über Durch­schnitt des Instruments der Bürgschaften. Von besonderer Bedeutung sind in einigen Ländern Beihilfen über Kapitalbeteiligungen der öffentli­chen Hand: Spitzenreiter ist hier Spanien mit 19 % Anteil, gefolgt von Frankreich (18 %), Großbritannien (16 %) und Portugal (12 %)74

•

Mit Ausnahme von Griechenland und Deutschland sind die nationa­len Beihilfen für den Zeitraum 1986-1988 gegenüber dem Berichtszeit­raum des ersten Beihilfenberichts 1981-1986 nicht nur deutlich lang-

71

72

73

74

Vgl. Kommission der EG, Zweiter Bericht ... , a.a.O., S. 17 f. ',_, _,_ __ ,.t_ C' .... (\ v öl· o;;vo;;uua, .:> • .:.v.

Ebenda, S. 19.

Der geringe Anteil Griechenlands von nur 9 % ( = 94 Mio. ECU) fällt unter den

südeuropäischen Ländern auf, könnte allerdings auf statistische, erfassungstech­

nische lntransparenzen unter der Regierung Papandreou zurückzuführen sein.

34

samer gewachsen als die wirtschaftliche Wertschöpfung, sondern in eini­gen Ländern auch absolut zurückgegangen 75

. Diese Aussage betrifft al­lerdings nur die vom Beihi1fenbericht erfaßten nationalen Beihilfen. Für die EG-Interventionen, die immerhin zu einem hohen Anteil die Merk­

male von Beihilfen aufweisen dürften (allem voran die Ausgaben des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - EAGFL), muß demgegenüber für die gesamten 80er Jahre ein konti­nuierlicher Anstieg konstatiert werden. Nicht ausgewiesen sind die o.a.

nicht erfaßten Bereiche, auch wenn die Kommission in den ihr bekannt gemachten oder bekannt gewordenen Einzelfällen diese Beihilfen auf Vertragskonformität überprüft hat 76

• Für einen erheblichen Anteil ver­borgener Beihilfen, d.h. solcher, die der Kommission gar nicht erst ge­meldet, also "erfolgreich" unterschlagen werden, spricht die hohe Zahl nicht oder nicht rechtzeitig gemeldeter Beihilfen in den letzten Jahren. Allen voran hatte zwischen 1985 und 1987 Frankreich "37 % seiner Bei­hilfen nicht mitgeteilt. Belgien folgte mit einem Anteil nicht notifizierter Beihilfen von 32 %, Griechenland mit 28 %, Spanien mit 23 % und Ita­lien mit 16 %."77 Diese Zahlen beziehen sich aber nur auf die Beihilfen, die letztlich doch nicht verborgen werden konnten. Die echte Dunkel­ziffer nationaler Beihilfen dürfte deshalb beträchtlich höher sein.

3.3 Erfassungsprobleme der EG-Kommission gegenüber nationalen Subventionen

Wie die EG-Kommission selbst ausführt, deckt das von ihr im er­sten 78 wie im zweiten Beihilfenbericht präsentierte statistische Material nur einen Teil der wettbewerbsverfälschenden und handelsbeeinträchti-

75 Vgl. ebenda, S. 39 ff.

76 Vgl. Kommission der EG, 16.-19. Bericht über die Wettbewerbspolitik, Luxem­

burg 1987-1990.

77 Dies., 19. Bericht über die Wettbewerbspolitik ... a.a.0., S. 135.

78 Vgl. Walther, Reinhard, Einige neuere Schwerpunkte in der Subventionskontrolle

der Europäischen Gemeinschaften, in: Rill, Heinz Peter/Griller, Stefan (Hrsg.),

Europäischer Binnenmarkt und österreichisches Wirtschaftsverwaltungsrecht,

Wien 1991, S. 347.

35

genden nationalen Subventionen ab79. Der wirkungsorientierte Begriff

der Legaldefinition des Art. 92 EWGV ist somit faktisch bereits durch die Erfassungsprobleme in den angegebenen Wirtschaftszweigen einge­schränkt. Darüber hinaus eröffnen sich grundsätzliche Probleme der Übertragung eines offenen Beihilfenbegriffs auf Zwecke der Berichter­stattung, wenngleich beide Aktivitäten der Kommission, die Beihilfen­aufsicht wie die Berichterstattung über die Beihilfenaktivitäten der Mit­gliedstaaten, dem gleichen Ziel dienen, "den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen" zu schützen (Art. 3 lit. f EWGV). Die Kommission beschränkt sich im Beihilfenbericht u.a. auch deshalb auf die summarische Dokumentation der Beihilfen, weil sie Er­fassungsprobleme hat.

Bei der Erhebung des Datenmaterials über das nationale Beihilfen­volumen ist die Kommission auf die Mithilfe der Mitgliedstaaten ange­wiesen. Daß sich nicht erst bei Erlaubnissen und Verboten ein politi­scher Interessenkonflikt zwischen Mitgliedstaaten und Kommission er­gibt, läßt sich aus dem Verhalten Italiens bei der Erhebung der Daten für den 1. Beihilfenbericht ableiten. Italien hatte auf die Kommissions­anfrage hin die geforderten Angaben über seine Beihilfen nur unvoll­ständig und zum Teil gar nicht gemacht, so daß die Kommission die Größenordnung grob schätzte, So kamen Angaben zustande, die u,a. noch Infrastrukturausgaben und allgemeine Venvaltungskosten enthiel­ten80. Unter dem Eindruck, der mit Abstand größte 11Subventionssünder" in der EG zu sein, fand sich Italien über die Bank von Italien bereit, mit der Kommission zu kooperieren, so daß die revidierten Zahlen, die 29 % unter dem Ausweis des ersten Beihilfenberichts liegen, nunmehr mit den anderen Angaben vergleichbar sind. Aus dem Verhalten Italiens ist zu schließen, daß bereits die Berichterstattung und die dazu nötige Da­tenerhebung über nationale Beihilfen als Eingriff in nationale Interessen empfunden wird. In der Tat folgte "im Anschluß an die Veröffentlichung

des Ersten Berichts über staatliche Beihilfen in der Gemeinschaft ... (der) Beschluß, gemäß Artikel 93 Absatz 1 EWG-Vertrag in systemati-

79 Vgl. Kommission der EG, Zweiter Bericht ... ,a.a.0., S. 8.

80 Vgl. Kommission der EG, Zweiter Bericht ... a.a.O., Anhang 1, S. 1.

36

scherer Weise die bestehenden Beihilferegelungen einer laufenden Prüfung zu unterziehen.1181

Das Ziel des Beihilfenberichts, "mehr Transparenz herzustellen"82

um eine materiell bessere Politik der staatlichen Beihilfenaufsicht zu

betreiben, bedeutet aber keineswegs, daß die Berichterstattung nicht auf die nach derzeitiger Auslegung dem Art. 92 EWGV unterliegenden na­

tionalen Subventionen beschränkt sein muß. Vielmehr erfordert eine den Zielen des Beihilfenverbots folgende Berichterstattung, daß umfas­sender über Subventionen - z.B. auch über sog. allgemeine Maßnah­men mit Subventionscharakter - berichtet wird, um ein realistischeres

Bild staatlicher Subventionen zeichnen zu können. Allein auf der Basis fundierten, umfassenden statistischen Materials können die materiellen Inhalte, die Entscheidungen der Kommission in Fragen der Beihilfen­aufsicht den Bedingungen des vollendeten Binnenmarkts und später der Wirtschafts- und Währungsunion angepaßt werden.

Die Ursachen für die Erfassungsprobleme liegen darin, daß - mit wenigen Ausnahmen - nur die Transferzahlungen aus dem Zentral­haushalt unschwer als Subventionen erkennbar sind. Bereits Steuerver­günstigungen beruhen auf Schätzungen der Einnahmeausfälle. Der Nachweis, daß eine bestimmte Regelung im Steuerrecht eines Mitglied-staates Beihilfencharakter hat, erfordert darüber hinaus tiefergehende Kenntnisse der nationalen Steuersysteme. Günstig wirken sich die Be­mühungen der EG zur Harmonisierung der Steuern aus, deren Diskus­sion einen Zugang zur zulässigen Differenziertheit europäischer Steuern und zu ihrer binnenmarktkonf ormen Gestaltung eröffnet hat.

Je weiter Subventionen vom Zentralhaushalt eines Mitgliedstaates entfernt vergeben werden, umso schwieriger ist es, überhaupt Kenntnis von ihnen zu erhalten. Nicht ein homolithischer Block, sondern ein Sa­tellitensystem, dessen Teile wiederum von ''Verwaltungstrabanten11 um­geben sind, ist die zutreffende bildliche Analogie für den subventionie­

renden Staat. Die organisatorische Ausdifferen7iernng politisch-adm1n1-

81 Kommission der EG, Neunzehnter Bericht über die Wettbewerbspolitik, Luxem­

burg 1980, S. 129.

82 Dies., Zweiter Bericht ... a.a.O., S. 1.

37

strativer Systeme hat viele Gründe und trägt i.d.R. zur Effizienz und Effektivität des Staatssektors bei. Wegen ihrer Komplexität und der ab­gestuften Dokumentation der A__ktivitäten eignet sie sich jedoch auch zur Tarnung von Sachverhalten, deren Publizität - vorsichtig ausgedrückt -

Reibungsverluste produzieren würde.

Nicht erst seit der Existenz der Beihilfenaufsicht der EG-Kommis­sion werden die dezentralen Subventionswege auch genutzt, um Beihil­fen der öffentlichen kontroversen Diskussion zu entziehen. Die ver­schärfte Beihilfenkontrolle in den 80er Jahren hat aber sicher dazu bei­getragen, daß diese verborgenen Förderwege stärker genutzt werden.

Grundsätzlich wachsen die Dokumentations- und Nachweisprobleme von Beihilfen

mit zunehmender Anzahl und Dezentralität der beihilfegewähren­den Körperschaften gegenüber dem Zentralhaushalt (Länder, De­partements, Gemeinden),

mit wachsender institutioneller und formaler Selbständigkeit der Einrichtungen (z.B. Regional Development Agencies in Großbri­tannien, öffentliche Unternehmen, Public Private Partnerships) und

mit zunehmender Ähnlichkeit der "beihilfetransportierenden11 In­teraktion zwischen Staat und Subventionsempfänger mit Transak­tionen, die ohne "Bepackung" keine Subventionen sind (z.B. sog. Abgabe- und Beschaffungssubventionen, bei denen der Staat den zu begünstigenden Unternehmen einen niedrigeren Abgabepreis einräumt bzw. selbst ein über dem Marktpreis liegendes Entgelt bezahlt).

Eines der besten Beispiele für transparenzbehindernde Merkmale sind kommunale Ansiedlungssubventionen. Es handelt sich bei ihnen i.d.R. um Realtransfers, also speziell und unentgeltlich abgegebene Dienstleistungen, und - wichtiger noch - um Abgabesubventionen in

38

Form von Grundstücksverkäufen unter Marktpreis, um Erlaß von Er­schließungsbeiträgen u.ä. sowie kommunaler Steuern83

•

Abgabesubventionen, d.h. Leistungsabgaben des Staates gegen unter dem Marktpreis liegende Entgelte mit dem Ziel der Förderung des 11Kunden", können auch von öffentlichen Unternehmen geleistet werden. Der Konvention der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung folgend, sieht die EG-Kommission öffentliche Unternehmen als Beihilfenemp­fänger an, d.h. öffentliche wie private Unternehmen bilden gemeinsam den Wirtschaftssektor, der nur ausnahmsweise nicht dem Wettbewerbs­regime zu unterwerfen ist. Diese Sichtweise verkennt allerdings, daß öf­fentliche Unternehmen - und zwar sowohl solche mit Monopolstellung und öffentlichem Versorgungsauftrag als auch solche in wettbewerbli­chen Märkten - aus eigenen Mitteln Subventionen vergeben können, indem sie Käufe von Vorleistungen wie Verkäufe ihrer Leistungen zu Konditionen und Preisen tätigen, die nicht denen privater, gewinnmaxi­mierender Unternehmen entsprechen und die damit andere Unterneh­men quasi im "Staatsauftrag" selektiv begünstigen.

Das Ausmaß derartiger Subventionen über öffentliche Unternehmen - zu Lasten ihres Betriebsergebnisses - ist empirisch außerordentlich schwer zu fassen, da genaue Informationen über betriebsinterne Kalku-lationen und Fakturierungen so\.\ie die Sonderkonditionen für einzelne Abnehmer oder Lieferanten fehlen. Die Tatsache, daß mit den Eigen­mitteln öffentlicher Unternehmen auch Industriepolitik betrieben wird, läßt sich aber mit Einzelbeispielen belegen. Überdies erlauben Art und Umfang öffentlicher Unternehmen und die jeweiligen nationalen Dis­kussionen über deren wirtschaftspolitische Funktion Rückschlüsse auf die Nutzung dieser Subventionswege.

Die grundsätzlichen Abgrenzungsprobleme wiegen umso schwerer, als sie für die tatsächlichen Handlungsbedingungen europäischer Sub­ventionspolitik materiell von Bedeutung sind. Denn zur Wahrung natio­naler Handlungsspielräume zugunsten der "eigenen" Wettbewerbsposi-

83 Vgl. Stober, Rolf, Die rechtlichen Grenzen kommunaler Verschonungssubventio­

nen und Realförderungen, in: Ehlers, Dirk (Hrsg.), Kommunale Wirtschaftsför­derung, Köln 1991, S. 241 ff.

39

tionen, die nun nicht mehr durch Binnengrenzen geschützt ist, werden die Regierungen und anderen öffentlichen Institutionen der Mitglied­staaten kaum freiwillig bereit sein, ihre Interventionsmöglichkeiten zu beschneiden. Vielmehr werden sie im Zweifel die Nischen ausnutzen oder entwickeln, die vom Beihilfenbegriff der EG-Kommission nicht erfaßt werden, um dort verstärkt die Subventionen zu exekutieren, die ihnen untersagt werden, wenn sie offiziell aus dem Staatshaushalt kom­men.

Ursachen für unbeabsichtigte Lücken in der Beihilfenkontrolle sind zu enge Abgrenzungen und Rigiditäten bei den verwandten Abgren­zungsmerkmalen, die den Subventionspraktiken der Mitgliedstaaten nicht nachkommen. Transparenzprobleme bereitet auch die institutio­nelle Inhomogenität der Staatsorganisation in den verschiedenen Mit­gliedstaaten, deren weitere Ausdifferenzierung zum Zwecke der W ah­rung nationaler Handlungsspielräume nur unter Schwierigkeiten durch­schaubar ist.

40

4. EIN MODIFIZIERTES BILD NATIONALER SUBVEN­

TIONSKULTUREN BEI ERWEITERTEM BEIHILFENBE­

GRIFF

Die Kritik fordert geradezu den Versuch heraus, wenigstens schlag­lichtartig für Deutschland, Frankreich und Großbritannien eine gegen­über dem EG-Beihilfenbericht modifizierte Subventionslandschaft in Europa zu skizzieren. Gleichwohl mußte es bei einem unvollständigen Versuch bleiben. Zwar weist das gesammelte Material darauf hin, daß

die Mitgliedstaaten selbst in den Bereichen mehr subventionieren, als die Kommission in ihrem Beihilfenbericht erfaßt haben will, dennoch reichen die Informationen nicht aus, um ein lückenloses Bild staatlicher Subventionen in der EG zeichnen zu können. Es können aber aus den drei Länderberichten die typischen Subventionsmuster der untersuchten Mitgliedstaaten abgeleitet werden.

In den Länderberichten wird versucht, für Deutschland, Frankreich und Großbritannien Einsatzbereiche und Umfang von Subventionen aufzuzeigen. Dabei wird ein umfangreicheres und differenziertes Bild entstehen, als es die EG-Kommission in ihren Beihilfeberichten entwic­

kelt hat. Die Vielfalt der Formen und Einsatzfelder staatlicher Beihilfen in der EG erschwert die schematische Darstellung. Fehlendes und un­vollständiges Datenmaterial verhindert den tabellarischen Vergleich.

Um dennoch die wesentlichen Linien und Größenordnungen staatli­cher Subventionen darzustellen sind folgende Bereiche in den drei un­tersuchten EG-Mitgliedstaaten genauer ausgeleuchtet worden:

die nationalen Agrarsubventionen,

die jeweiligen industriepolitischen Beihilfen, wobei der Klassifika­tion der Maßnahmen durch die Kommission in sektorale und hori­zontale Begünstigungen gefolgt wird. Dabei soll insbesondere den

vom Beihilfenbericht der Kommission nicht abgedeckten Branchen nachgegangen werden.

41

Subventionen an den Dienstleistungssektor, wobei ein besonderes Augenmerk auf die "Professionalisierung" bzw. "Profitabilisierung" ehemals privater und gemeinnütziger Aktivitäten wie Kultur und Sport und ihre Bedeutung für den Binnenmarkt gelegt wird. Au­ßerdem wird ein Überblick über die

Subventionen an Wohnungsbau und -vermietung sowie in der

Regionalförderung gegeben. Schließlich soll

den Subventionen an öffentliche Unternehmen wie denen, die von ihnen gewährt werden, besondere Aufmerksamkeit gewidmet wer­den.

Der letzte Punkt will die unterschätzte Bedeutung von Abgabesub­ventionen aus den Mitteln öffentlicher Unternehmen korrigieren. Die EG-Kommission sieht in den Beihilfenberichten öffentliche Unterneh­men als Beihilfenempfänger an, d.h. öffentliche wie private Unterneh­men bilden gemeinsam den Wirtschaftssektor, der nur ausnahmsweise nicht dem Wettbewerbsregime zu unterwerfen ist. Erfassungsprobleme verhindern den Ausweis der Subventionen, die öffentliche Unternehmen - und zwar sowohl solche mit Monopolstellung und öffentlichem Ver­sorgungsauftrag als auch solche in wettbewerblichen Märkten - aus ei­genen Mitteln Subventionen vergeben, indem sie Käufe von Vorleistun­gen wie Verkäufe ihrer Leistungen zu Konditionen und Preisen tätigen, die nicht denen privater, profitmaximierender Unternehmen entspre­chen und die damit andere Unternehmen selektiv begünstigen.

Das Ausmaß derartiger Subventionen durch öffentliche Unterneh­men - zu Lasten ihres Betriebsergebnisses - ist empirisch nur ansatz­weise zu fassen, da man genaue Kenntnisse über betriebsinterne Kalku­lationen und Fakturierungen sowie die Sonderkonditionen für einzelne Abnehmer oder Lieferanten benötigt. Die Tatsache, daß mit den Ei­gerunitteln öffentlicher Unternehmen auch Industriepolitik betrieben wird, läßt sich aber schon mit Einzelbeispielen belegen. Überdies lassen Art und Umfang öffentlicher Unternehmen und die jeweiligen nationa­len Diskussionen über deren wirtschaftspolitische Funktion Rück­sch1üsse anf nie Nutzung tlieser Subventionswege zu.

42

4.1 Deutschland

Für die Bundesrepublik Deutschland hat die EG-Kommission für die

Jahre 1986-1988 in den von ihr erfaßten Bereichen ein durchschnittliches

Beihilfenvolumen von 23,9 Mrd. ECU oder 49,4 Mrd. DM errechnet

(vgl. Tabelle 4). Über drei Viertel dieser Summe sind danach budgetun­

mittelbare Zuschüsse und ähnliche Vergünstigungen, knapp 18 % entfal­

len auf endgültige Steuerminderungen, wobei wiederum fast 85 % der

Regional-, insbesondere der Berlinförderung zuzurechnen sind.

Auffällig ist, daß 78 % der Begünstigungen durch staatliche Ausga­

ben erfolgt sind. 60 % aller Beihilfen sind sektorale Hilfen. Die meisten

Subventionen erhielt der Steinkohlenbergbau mit 7,3 Mrd. ECU bzw.

15,1 Mrd. DM, gefolgt vom Verkehrssektor (der im Beihilfenbericht nur

Eisenbahnen und Binnenschiffahrt umfaßt) mit 6,6 Mrd. ECU oder 13,6

Mrd. DM. Der nach den Angaben der EG-Kommission am drittstärk­

sten durch nationale Beihilfen begünstigte Sektor ist die Landwirtschaft

mit 2,3 Mrd. ECU oder 4,9 Mrd. DM.

Zu den nationalen Beihilfen müssen die regionalisierbaren Ausgaben

der Gemeinschaftsfonds (rund 4,8 Mrd. ECU bzw. 9,9 Mrd. DM) sowie Darlehen aus Eigenmitteln der Europäischen Investitionsbank an deut­

sche Unternehmen1 in Höhe von 267 Mio. ECU oder 550 Mio. DM hin­

zugezählt werden. Damit betrug nach Auffassung der Kommission 1986-

88 durchschnittlich die Gesamtsumme der in Deutschland von Bund,

Ländern und Gemeinden bzw. aus deren Mitteln gewährten Beihilfen

zuzüglich der EG-Hilfen 28 935 Mrd. ECU oder 59,9 Mrd. DM.

Ein Vergleich der Angaben des EG-Beihilfenberichts mit deutschen

Quellen zur staatlichen Subventionstätigkeit ist allenfalls punktuell mög­

lich, da mit Ausnahme der Subventionsberichte von Bund und Ländern

(sofern vorhanden) keine Listen der erfaßten Haushaltstitel und steuer­

lichen Sonderbestimmungen publiziert werden. Auch die Daten der

neuen Subventionssystematik der Wirtschaftsforschungsinstitute liegen

1 D.h. ohne Darlehen für Infrastruktur.

43

nur bis 1985 bzw. 1986 quantifiziert und tief gegliedert vor2 - ohne daß

allerdings die Angaben im Detail nachvollziehbar wären. Spätere globale Za!ilenangaben sind mit den früheren Statistiken n1cht kompatibei3.

2 Vgl. Fritzsche, B., u.a., Subventionen - Probleme der Abgrenzung und Erfassung,

München 1988 sowie Klodt, Henning, u.a., Weltwirtschaftlicher Strukturwandel

und Standortwettbewerb - Die deutsche Wirtschaft auf dem Prüfstand, Tübin­

gen 1989, S. 149 ff.

3 Vgl. Klodt, Henning, u.a., Weltwirtschaftlicher Strukturwandel ... a.a.O., S. 132.

44

llEVTSCHUID DUICISCDITT 16-11 ia !ECll

Sektaren/Fllllktioaen . lt! m IU ca m DU InC.

1.1. L1nd11irtsch1ft im c 0 Q 0 0 W1

1.2. fis.cher!i 20 0 0 D 0 0 20

2.1. Industrielllietstl.: Hori2. Zwecibt!ti11. 1371 ,17 0 3~0 m 79 2&22

2.1.1 Innovation, Forschunf lllld Ent11iti.1D11q 104i m 0 2 3, 0 13DD

2.1.2 hlldt '7 0 0 S6 D 0 103

2.1.3tlliae1l!ld 1ittll!"e Unt1rnehm1.~ 121 171 0 151 U9 15 &U

2.1.~ lllnd1l/l11Sfllhr 0 132 0 D 0 0 132

" t. • r .... ..:...: ...... .c ......... --... m 100 !! 0 0 0 215 & • 1 „_, $.UC,-,.~i; ....... t"•'--il.lll1

2.1.6 &llttteine Investitionen 19 0 0 0 12 0 51

2.1.9 So111ti91 ZllecitiestillQllf 2l c D m 0 u 208

2.2. Indutrit111ien1t!.: Einulu S1ktU111 U!71 !l 0 1i 0 0 '\"19

2.2.1 Eisen 1111d Stahl 60 c 0 0 D 0 60

2.2.2 Schifn.1 163 c 0 3 0 D 166

2.2.3 Verkehr 6579 0 0 0 0 0 &m

2.2.3 d1r1111ter Verard.i1n9 1191 ~ i192i69 3956 0 . 0 0 0 D 3956

2.2.4.1 tohlt: Fiirde~9 !116 0 0 0 0 c l816

2.2.4.2 lohl1: Sanstigt ieihil!lll H79 0 0 o. '0 0 3419

2.2.5 lndere Sektorea 275 31 0 14 0 0 320

3. legicr.ialbeihi!!en m 1'29 0 " m D U72

3.1.1 Berlin u 3208 0 23 95 0 mo 3.1:2 lndtre le~ianea :nte: 7212lc 101 2ll D J3 214 0 m 3.2. lad1r1 l19ianea m 201 . 0 21 D D ,.„ 1mam 1t-J1

maa ,277 0 U2 m 79 23110

Abb. 4: Nationale Beihilfen in Deutschland

Quelle: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Zweiter

Bericht ... a.a.O., Anhang 4, S. 5.

45

Abbildung 5 zeigt, wie stark die Volumina der Subventionen in Ab­hängigkeit der verschiedenen Begriffe differieren. Während die Vollcs­wi_rtsch:rftliche Ciesa.mtrechnung (VriR) für die Jahre 1986-1988 auf Werte von 2,13 bis 2,25 v.H. des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für staatli­che Subventionen kommt, weisen der Subventionsbericht der Bundesre­gierung 3,67 - 3,54 v.H. des BIP und die Wirtschaftsforschungsinstitute

46

VGR - in Mrd. DM - in v.H.d.BIP

Subventionsberichte - Steuerverg. - Finanzh.

-- Bund -- Länd/Gem -- ERP -- EG 2)

Insges. (Mrd. DM) in v.H.d.BIP

1980

30,5 2,06

26,3

12,S 13 t 1

2,7 6,2

60,8 4, t t

1985

37,6 2,05

34, 1

11'9 13,1 2,9 8,0

70,0 3,82

1986

41,3 2' 13

34,2

12,4 11'8 3,2 9,4

it ,0 3,67

19Si

44.6 2,21

35 .1

12.4 12,4 3. t 8,3 7~,3

3,54

1988

41,7 2,25

37,4

12,3 12,1

3, 5 10.2 i5.5 3,57

1989

46,8 2,11

34,9

14, 1 14,6 3,6 9,4

76,6 3,45

1990

48,5 2.02

34.6

14,2 1€,2

5,6 9,5

80,t 3,33

------------------------------------------------------------------------------Wirtschaftsforschungsinstitute - Steuerverg. 34,3 46,B 45,5 46,0 47,8 * * - Finanzh.

-- Bund 24,9 27,0 72,4 3) * * * * -- Linder ?n 7 ?1 A „' * * * * ..,...,, r -.... ..,. „ • - Gemeind. 2. 1 2,8 3) * * * * -- ERP 2,5 2,8 3) * * * * -- EG 2) 7,5~ 9,0 3) * * * * -- sonstige 3,5 3,3 3) * * * * -- Kohlepfg. 2,0 1, 9 3) * * * * Insges.(Mrd.DH) 98,5 115,0 117 ,9 115,4 4) 119,8 4) 124,8 4) * in v.H.d.BIP 6,66 6,28 6,09 (5,73) (5,66) (5,51) *

1) Hausha l tssoll 2) nur Marktordnungsausgaben der EG 3) Positionen noch nicht getrennt ausgewiesen 4) nur noch ausgewählte Komponenten der Subventionen,

vgl. KLOOT, Henning; u.a.: weltwirtschaftlicher Strukturwandel und

Kiel 1989, S. 142. . * Zahlen liegen (noch) nicht vor

Abb. S: Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland nach der VGR, den Subventionsberichten der Bundes­regierung und in der Abgrenzung der Wu1schaftsfor­schungsinstitute 1980-1989

Quelle: Färber, Gisela, Deutsche Subventionspolitik vor dem EG-~· „ ... . '1r""? „„ „ - „ „ „„ 'II „ „_. - „ „ nmnenmano:, m: tteustern, uera-M1cnae1/~turm, Kotana (Hrsg.), Steuerung und Selbststeuerung von Institutionen im öffentlichen Sektor - Zur Neuorientierung fiskalischer Strukturen (erscheint demnächst).

47

6,08 bis 5,66 v.H aus. Nach der VGR steigen die Subventionen schneller, nach anderen Quellen wachsen sie langsamer als die wirtschaftliche Wertschöpfung. Eine gemeinsame Tendenz ist nicht auszumachen.

4.1.1 Subventionen an die Landwirtschaft

Die nach dem gesamten vorliegenden Material absolut am höchsten subventionierte Branche ist in Deutschland die Landwirtschaft:

Die EG-Interventionen betrugen 1987 9,91 Mrd. DM, 1988 11,45 Mrd. DM und 199012,1 Mrd. DM.

Aus dem Bundeshaushalt sind 1988 rund 7,67 Mrd. DM Finanzhil­fen und 2,5 Mrd. DM Steuervergünstigungen der Land- und Forst­wirtschaft l!ewährt worden. 1987 knann 500 Mio. DM wenil!er. Bis

"-'" 1 &- ... ........

1990 waren die Finanzhilfen des Bundes auf 9,5 Mrd. n!\14 ange-wachsen, die Steuervergünstigungen hatten nach einem Höhepunkt 1989 wieder 2,5 Mrd. DM erreicht5. Hauptpositionen waren 1990 mit 1,21 Mrd. DM der Bundesanteil aus der Gemeinschaftsaufgabe "Agrarstruktur und Küstenschutz"6

, ein ständig wachsender Betrag für spezielle Zuschüsse im Bereich der Sozialpolitik {1988: 4,92 Mrd. DM, 1990 bereits 5,31 Mrd. DM7

) sowie rd. eine halbe Mrd. DM für die nationale Marktordnung.

Für Leistungen von Ländern und Kommunen an die Landwirtschaft gibt der Agrarbericht rund 3,3 Mrd. DM im Jahr 1988 an, davon sind wiederum 1,35 Mrd. DM den Steuervergünstigungen zuzu-

4 Im 13. Subventionsbericht gibt die Bundesregierung allerdings nur ein Volumen

von 4,4 Mrd. DM Finanzhilfen für 1990 zu (vgl. Bundesministerium der Finan­

zen, 13. Subventionsbericht, Bonn 1991, S. 6).

5 Vgl ebenda, S. 9.

6 Wobei nur die Leistungen an die Landwirtschaft einbezogen wurden; d.h. ohne

Küstenschutz und die wasserbauwirtschaftlichen Maßnahmen nur zu 50 % der

Ausgaben {vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und ,Forsten,

Agrarbericht 1990, Bonn 1990, S. 42 sowie Bundesministerium der Finanzen, 13.

Subventionsbericht, S. 81).

7 Vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Agrarbe­

richt 1991, Bonn 1991, S. 109.

48

rechnen. Der Eigenanteil der Länder an der Gemeinschaftsaufgabe "Agrarstruktur und Küstenschutz1' zugunsten der Landwirtschaft betrug 1988 rund 770 Mio. DM. Zu den mit Bundesmitteln teilfi­nanzierten Programmen kommen eine Vielzahl spezieller Lan­desprogramme8, die der landwirtschaftlichen Produktionsstruktur und den besonderen Siedlungs- und Wahlkreisstrukturen in den Bundesländern Rechnung tragen. 1990 war der Anteil der Länder und Kommunen nach Angaben des Bundeslandwirtschaftsministe­riums auf 3 Mrd. DM leicht abgesunken9

Nach dem Agrarbericht der Bundesregierung, dem Bundes- und den Landeshaushalten ergeben sich für 1988 Haushaltsbelastungen in Höhe von 24,9 Mrd. DM zugunsten von Landwirtschaft10 und Fischerei. Der EG-Beihilfenbericht weist hingegen nur 14,1 ivird. DM Beihilfen an den Agrarsektor aus. Bemerkenswert ist weiterhin, daß 1989 und 1990 beim Bund und in fast allen Länderhaushalten 11 die Subventionsansätze be­trächtlich stiegen12

. Auf diese Weise wurde die von der EG verlangte Rückführung des Einkommensausgleichs über die Umsatzsteuer mehr als kompensiert (vgl. Abb. 6). Es dominieren angesichts der nach wie vor

8 Vgl. z.B. Höde, Klaus-Dieter, Staatliche Förderung der Landwirtschaft in Nieder­

sachsen, Hannover 1989, insb. S. 43 ff.

9 Vgl. ebenda, S. 43.

10 Zur Vielfalt der Programme vgl. insb. Grünberg, Bodo, Die Finanzierungshilfen

des Bundes und der Länder an die Landwirtschaft, Frankfurt/M. (erscheint jähr­

lich).

11 Zu den niedersächsischen Hilfen an die Landwirtschaft; vgl. im Detail Hartig,

Rainer, Ökonomische und polit-ökonomische Aspekte des Einsatzes von Subven­

tionen als Instrument der Wirtschaftspolitik, Berlin 1990, S. 139 ff.

12 Besonders im Vorfeld von Landtagswahlen geben sich Landespolitiker - z.T. mit

Unterstützungen aus der Bundeskasse - den Bauern gegenüber gerne großzügig.

Jüngstes Beispiel ist ein 140 Mio. DM teures Programm für die baden-württtem­

bergischen Landwirte vor der Landtagswahl im April 1992, das zu 50 % vom

Bund unterstützt wird und das den Namen "Marktentlastungs- und Kulturland­

ausgleich (MEKA)" trägt. Experten befürchten bis zu 75 % Mitnehmereffekte

bezogen auf die deklarierten Zielsetzungen (vgl. Herz, Wilfried, Bonbons für die

Bauern, in: Die ZEIT Nr. 42 v. 11.10.1991, S. 32).

49

ungebremsten Produktionsüberschüsse und der EG-Preissenkungen Sondertransfers an die landwirtschaftlichen Unternehmenshaushalte so­wie Abschlacht- und andere kapa'7itätsredu'7ierende Prämien~ysteme, die infolge von finanziellen Engpässen im EG-Haushalt durch hergebrachte Marktordnungsausgaben vom Bund übernommen wurden.13

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

EAGFL EAGFL insges. in D 1 l - in Mio.ECU -11885.1 2230.8 11534.9 2165.1 13015.6 2126.i 16537.9 3189.0 19031.1 3415.1 20642,5 3716.9 23109,1 4504.4 23905.7 4114,8 28867,3

EAGFL in D 11

5631.1 5442.S 5053.0 7240.6 7643.3 8274.9 9556,3 8523.3 10432~2

Agrarfinanzhilfen Steuerver Summe Anteil Subv. Bund 2) Nieders.3günstig.4Subvent. an BWS LaWi

in Mio. OM 0204.B 327.5 5o58.0 292.B 5665,3 300.5 5501.6 289.3 5651,8 288.0 6105.7 351.3 64..18,1 329.1 7451,8 41i,i 8079.3 380.4

1768 „ 34 938 844 887

1 €97 3478 3286 3327

16975.7 14802.9 14055.9 15847,1 16479.9 19495.0 24602.2 24533,6 27028"8

55.6% 45.1% 38.4% 47,7% 47,5% 61. fä 72,4% 8 T , 3%: 80~2%

1989 27340,0 4321.7 8946,8 8973.9 1990 29i42.4 4701,5 9648.3 9530,0 1991 33306,0

463.8 516, 1 548.6

2595 25387.2 2541 25988. 0 2854

68,0% 69,0%

1980 198~ 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Abb. 6:

Quelle:

0,58% 0,51% 0,52% 0.62% 0,66% 0.67% 0,65% 0,64~

0,72% 0.62% 0.63%

in % des BIP 0.38% 0,38% 0,35% 0,25% 0,32% 0,32% 0.43% 0.43% 0.44% 0.44% 0.45~ o.~5%

0.50% 0.50% 0. 42~ 0. 43% 0,49% 0.50% 0,40% 0,40% 0,40% O.AO%

0,42% 0.37% 0,36% 0.33~

0.32~

0.33% 0.23~

Q.37% 0.39~

C.40% 0.40%

0.22% 0, 19% 0. 19% 0 .17% o. 17% 0.20% c. 17% 0.21~ 0.18% 0.21% 0,21%

0, 12% 0,07% 0,06% 0.05% 0,05~

0.09% 0. 18~ 0,17% 0. 16% 0 .12% 0' 11%

Anteil LaWi an BWS

, . , 5% 2. 2% 0.96% 2,3% O.S9% 2.5% 0.94% 2.2% 0.94% 2.1% 1.07%. 1,9% 1.28% 1. 9~ , '24% , '6% 1~29% 1.7~

1' 14% 1. s: , • 12% , • 8%

EG-Beihilfen und deutsche Subventionen für die Landwirtschaft in v .H. des BIP

Kommission der EG, Bundeshaushaltsplan und Landes~

haushaltsplan Niedersachsen, Subventionsberichte, eigene Berechnungen.

13 Vgl. Koester, Ulrich/I'erwitte, Heinrich, Durchbruch in der Agrarpolitik oder wei­

teres Politikversagen?, in: Wirtschaftsdienst 1988 H. 3, S. 130.

50

Herauszuheben sind die zunehmenden Zuschüsse zu den Sozialversi­cherungen der Landwirte sowie zu deren Sozialversicherungsbeiträgen, die nur zu einem geringen Teil auf besondere demographischen Pro­blemen und sozialrechtlichen Risiken beruhen. Relativ unbekannt und einmal abgesehen von der Sonderkonstruktion der Knappschaftlichen Rentenversicherung ist die Tatsache, daß der Bund ebenfalls Zuschüsse an die 1973 gegründete Zusatzversorgung für Arbeitnehmer in der Land- und Forstwirtschaft zahlt14, 1990 rd. 22,5 Mio. DM15•

Neben Finanzhilfen gibt es für die Landwirtschaft eine Reihe von be­sonderen Steuervergünstigungen. Die wichtigste ist die Ermittlung des Gewinns der Land- und Forstwirtschaft nach Durchschnittssätzen(§ 13a EStG) für nicht buchführungspflichtige Betriebe16, der für 1990 Steuer­ausfälle in Höhe von 500 Mio. DM zugeschrieben wurden17•18 Daneben gibt es spezielle Freibeträge für Landwirte, einen besonderen Abzugs­betrag für buchführungspflichtige Unternehmen, deren Gewinn unter 60 000 DM liegt, Abschreibungsvergünstigungen sowie Vergünstigungen bei der Versteuerung von Veräußerungsgewinnen19. Fiskalisch bedeut­samer ist der Kürzungsanspruch für land- und forstwirtschaftliche Um-

14 Vgl. Rieger, Alfred/Roth, Horst, Altersversorgung der Landwirte, Stuttgart 1987,

s. 168.

15 Vgl. Bundeshaushaltsplan 1992 Kap. 1002 Titel 656 56-229.

16 Vgl. Tipke, Klaus/Lang, Joachim, Steuerrecht, 13. Aufl., Köln 1991, S. 331 f.

17 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 156.

18 Eine Schätzung der Kommission zur Begutachtung der Einkommensbesteuerung

der Landwirtschaft kam für das Jahr 1975 zu dem Ergebnis, daß die Landwirt­

schaft nur ca. 20 % der Einkommensteuer zahlt, mit der sie ohne spezielle Ver­

günstigungen belastet wäre (vgl. dies., Gutachten zur Einkommenbesteuerung

der Landwirtschaft, in: Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium

der Finanzen, Gutachten und Stellungnahmen 1974-1987, Tübingen 1988, S.

625 ff.). Der 5. Subventionsbericht hatte damals die Steueivergünstigungen für

die Landwirtschaft mit nur 700 Mio. DM anstelle der von der Kommission ge­

schätzten knapp 2 Mrd. DM anggebene (vgl. ebenda).

19 Vgl. Kämpf, Udo, Die Einkommensbesteuerung der deutschen Landwirtschaft

und der Landwirtschaft in den anderen Staaten der Europäischen Gemeinschaft,

Bayreuth 1990, S. 171 ff.

51

sätze bei der Umsatzsteuer, der 1984 als Kompensation für den Wegfall des EG-Währungsausgleichs eingeführt wurde20

, 1991 zwar auslaufen

sollte; aber bis Ende 1992 prolongiert wurde21 . Zusammen mit den be­sonderen pauschalierten Steuersätzen zwischen 5 % und 14 % (Regel­

satz 11 %) des § 12 UStG bewirkte der Kürzungsbetrag, 11daß für den Regelfall keine Zahllast verbleibt1122•

4.1.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft

Sektorale Subventionen werden - wie erwartet - sehr unterschied­lich vergeben. Zu den Spitzenreitern gehört in Deutschland die Energie­produktion und der ihr vorgelagerte Bergbau, insbesondere der Stein­kohlenbergbau. Die EG-Kommission weist im Beihilfenbericht 7,8 Mrd.

ECU oder über 16 Mrd. DM nationale Beihilfen für die Kohle aus, in etwa hälftig für die Förderung und für andere Zwecke bestimmt. Diese Größenordnung ist jedoch nicht nachvollziehbar. Die quantitativ höchste Einzelsubvention verbirgt sich im Zuschuß des Bundes zur Knapp­schaftlichen Rentenversicherung, der 1990 mit über 10 Mrd. DM 59 % der Ausgaben dieser gesetzlichen Sonderrentenversicherung fmanzierte und pro Versichertenrente das 9-fache der Zuschüsse des Bundes zu den beiden großen gesetzlichen Rentenversicherungen betrug23

• Daneben

summieren sich Kohlepfennig (Verstrom ungsbeihilfen ), Kohlebevorra­

tung, Kokskohlenbeihilfe und andere Subventionen des Bundes und der Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Saarland auf 11,6 Mrd. DM 1989und10,1 Mrd. DM 1990.

20

21

22

23

„,_1 _t.. ___ ...J_ C' ... ,r v gi.. cucnuit, "· .lOJ.

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Agrarbericht

1992, Bonn 1992.

Tipke, Klaus/Lang, Joachim, a.a.O., S. 582.

Vgl. ebenda, S. 113.

52

(Mio. DM) 1980 1982 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Verstrom ungs-1-!1.C-~ ..,n..,n 10.,.JI ..,,"'lnO ..,1 '1 A 'll\11\ C'lAC A"'IAC C'l"IO C'lt:"I UIHl;Il ~VJ7 17/"t ~170 ~ll"t .JV17 ..)~..) "t l"t..J ..)J._O ..J.JU._

Kohlebevor-

ratung 115 123 125 120 118 100 111 66 102

Kokskohlen-

beihilfe 1633 716 1707 1440 2018 3308 3424 4146 3658

Sonstige1) 2037 1506 1158 1089 1034 1044 1071 2003 996

Insgesamt 5824 4319 5188 4772 6189 9797 9351 11577 10118

Zuschüsse zur Knappsch. Rentenver-sicherung 8230 8552 8570 8412 8488 8833 9286 9699 10146

1) Enthält nicht vom BMWi vergebene Hilfen nur unvollständig

Tab. 7: Öffentliche Hilfen zugunsten des Steinkohlenbergbaus in der Bundesrepublik Deutschland

Quelle: Frankfurter Institut, Argumente zur Wirtschaftspolitik Nr. 27 /1989, S. 3; BMA, Arbeits- und Sozialstatistik, 1989 und 1990 eigene Berechnungen.

Nach wie vor stark verbreitet, aber mit wechselnden Anteilen und Volumina, sind Subventionen zugunsten von Krisenbranchen und von einzelnen in Not geratenen Unternehmen. Die Stahlindustrie kommt nach massivem Beschäftigungsabbau und hochsubventionierten Ratio­nalisierungen inzwischen wieder ohne Staatszuschüsse aus, die Werften reklamieren nach wie vor Hilfsbedürftigkeit und erhielten 1990 513 Mio. DM24

, obwohl sie schwarze Zahlen schreiben. Am 11Subventionstropr1

hängt ebenfalls immer noch die AIRBUS-Produktion in Form weiterer Entwicklungszuschüsse und der Übernahme von Absatzrisiken bei nied-

24 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 112.

53

rigem Dollarkurs.25 Neben dem Bund haben die Länder ebenfalls klei­nere sektorspezifische Programme, z.B. zahlte Niedersachsen 1988 sei­nen Werften 27 Mio. OM26. Eine Reihe von Sonderfonds, am wichtig­sten der sog. Kohlepfennig, wurden seit den 60er Jahren gegründet, die mit speziellen Ausgleichabgaben sektorale Hilfen finanzieren27

. Die überaus gute Konjunkturlage hat ansonsten die sektoralen Eingriffe und unternehmensspezifische Hilfsaktionen stark reduziert. Die industriepo­litische Subventionierung erfolgt mehr über horizontale Beihilfen, die aber vor allem in Form projektspezifischer Forschungsförderung durch­aus sektorspezifische Interventionen enthält.

Subventionen an das Baugewerbe kommen entweder aus "horizonta­len11 Fördertöpfen28 oder werden in Form von Wohnungsbauprogram­men aufgelegt. In geringem Umfang (910 Mio. DM im Jahr 1989) för­derte außerdem die Bundesanstalt für Arbeit die ganzjährige Beschäfti­gung in der Bauindustrie. Das Netto-Subventionsvolumen betrug jedoch nur 289 Mio. DM, denn 6721 Mio. DM finanziert die Bauwirtschaft selbst durch die sog. Winterbauumlage29

. Die übrigen Wohnungsbau­subventionen sind kaum ohne das System der Subventionierung des Er­werbs von Wohnungs- und Hauseigentum und des Wohngelds zu analy-. s1eren.

Das produzierende Gewerbe einschließlich Bergbau, Baugewerbe und Handwerk, wird in Deutschland durch eine Vielzahl allgemeiner, in der Nomenklatur der EG-Kommission horizontaler Subventionspro­gramme begünstigt, unter denen die Forschungsförderung eindeutig

25 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 114 f. sowie Bü­

schemann, Karl-Heinz, Immer Streit ums Geld, in: Die ZEIT Nr. 5 v. 24.1.1992, S.

23.

26 Vgl Niedersachsen, Haushaltsplan 1990.

27 Vgl. Jakli, Zoltan, Vom Marshallplan zum Kohlepfennig, Opladen 1990, S. 278.

28 So kann die Bauwirtschaft selbst FuE-Mittel beantragen. Desweiteren profitiert

sie z.B. von den Programmen zur Energieeinsparung, da sie den Einbau von

Doppelfenstern u.ä. durchführt. Die Verknüpfung ist häufig schon zur gezielten

Förderung der Bauwirtschaft z.B. bei Konjunkturprogrammen genutzt worden.

29 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Arbeits- und Sozialstati­

stik 1990, S. 185.

54

dominiert. 1986 wurden vom Bund über 6 Mrd. DM für die Förderung von FuE in der gewerblichen Wirtschaft ausgegeben, davon 633 Mio. DM Steuermindereinnahmen, die von Hund, Ländern und n-eme1nden

gemeinsam getragen werden. 41 % der Bundesförderung wurde über das Verteidigungsministerium abgewickelt, ebenso viel über das Bun­desforschungsministerium. Die Bundesländer förderten ebenfalls For­schung und Entwicklung in Unternehmen mit eigenen Programmen30

,

die aber mit rd. 1 Mrd. DM relativ zu den hohen Ausgaben der Länder für Hochschulen nur geringe Bedeutung haben31

. Für Umweltschutz, Handel und Ausfuhr sowie kleine und mittlere Unternehmen gibt es ebenfalls verschiedene Programme von Bund und Ländern32

, u.a. auch Beratungsprogramme. Erwähnenswert, weil im Beihilfenbericht der Kommission wohl nicht erfaßt33

, sind die chronischen Defizite der Her­mes-Bürgschaften. Obwohl der Bundesrechnungshof die seit 1983 ent­standenen Milliardendefizite der bundeseigenen Hermes-Kredit-Versi­cherungs-AG34 schon 1985 beanstandet hatte35, wurden die Gebühren bzw. die Risikoübernahmekonditionen nicht den Defiziten angepaßt, sondern die Finanzierungslücke durch erweiterte Übernahme politischer Risiken sogar noch vergrößert.

30 Vgl. z.B. Knarr, Heribert, Technologiefabrik Baden-Württemberg; in: Gantner,

Manfried/Rinderer, Claus (Hrsg.), Staatliche Wirtschaftsförderung, Frank­

furt/M., u.a. 1988, S. 93 ff.

31 Vgl. Stunn, Roland, Die Industriepolitik der Bundesländer und die europäische

Integration, Baden-Baden 1991, S. 62 ff.

32 Vgl. Grünberg, Heinrich, Die Finanzierungshilfen des Bundes und der Länder an

die gewerbliche Wirtschaft, Ausgabe 1990, Sonderausgabe der Zeitschrift für das

gesamte Kreditwesen, Frankfurt a.M. 1990.

33 Dort gibt es für Deutschland keine Bürgschaftsbeihilfen.

34 Zur Subventionierung durch HERMES-Bürgschaften vgl. Schwab, Stefan, Ri­

siko-Management durch staatliche Exportkreditversicherung, Frankfurt/M. u.a.

1989, S. 119 ff., insb. S. 153 ff.; Hichen, Ingo, Staatliche Exportabsicherung, Köln

1986, S. 128 ff. sowie Herz, Wilfried, Das latente Risiko, in: Wirtschaftswoche Nr.

9 V. 26.2.1988, S. 17 ff.

35 Vgl. Bundesrechnungshof, Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zur Haus­

halts- und Wirtschaftsführung (einschließlich der Bemerkungen zur Jahresrech­

nung des Bundes 1984), BT-Drs. 10/6138 v. 10.10.1986, S. 30 ff.

55

Von beträchtlichem Umfang sind in Deutschland die Steuervergün­stigungen für die gewerbliche Wirtschaft. Der Subventionsbericht der Bundesregierung läßt keine branchenmäßige Aufgliederung zu. Fr weist

insgesamt Steuermindereinnahmen in Höhe von 4,5 Mrd. DM für 1990

aus36• Die bedeutendsten Positionen nehmen die besondere Besteue­

rung stiller Reserven bei der Veräußerung bestimmter Wirtschaftsgüter, Sonderabschreibungen für Umweltschutz- und FuE-Investitionen sowie für klein- und mittelständige Unternehmen und Investitonszulagen für Forschung und Entwicklung sowie Energieerzeugung und -verteilung.37

Beschäftigungssubventionen werden in Deutschland von der Bundes­anstalt für Arbeit (BA} abgewickelt und im wesentlichen durch die Bei­träge zur Arbeitslosenversicherung mitfinanziert. Die überwiegenden Leistungen der BA sind als Sozialtransfers und als personengebundene Mittel für die Arbeitsmarktpolitik, d.h. für Umschulung, Weiterbildung, Sprachkurse etc. von Arbeitslosen anzusehen. Subventionen i.e.S. sind nur das Kurzarbeitergeld, die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ( =

Lohnsubventionen zur Einstellung von längerfristig Arbeitslosen), in ge­ringem Umfang auch Erstattungen der Arbeitgeberbeiträge zur Renten­und Krankenversicherung im Rahmen der ABM-Programme sowie Zu­schüsse zur Förderung der Arbeitsaufnahme innerhalb der arbeits­marktpolitischen Maßnahmen. 1989 betrugen die Ausgaben für diese Programme, also die von der BA gezahlten Subventionen, immerhin doch 4,6 Mrd. DM38

.

Als nicht ganz unbedeutend stellt sich die kommunale Förderung der gewerblichen Wirtschaft dar. Zwar ermittelte das R WI im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen lediglich kommunale Subventionen in Höhe von rd. 2,1 Mrd. DM für 198739

, doch vermag dieses Ergebnis al­lein angesichts der Finanzinvestitionen der kommunalen Gebietskörper-

36 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 198.

37 Vgl. ebenda; S. 183 ff.

38 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und SoziaJordnung, Arbeits- und Sozialstati­

stik, Hauptergebnisse 1990, S. 185.

39 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 46 f.

56

schatten in Höhe von + /- 7 Mrd. DM 199140 nicht zu überzeugen. Die Kommunen verfügen neben den Positionen ihres Vermögenshaushalts übei weiteie Subventionsinstrumente, deien ~.Jutz:ung allerdings selten bekannt gemacht wird, zumal auch hierüber die Beihilfenaufsicht41 und die Kommunalaufsicht wachen: der Erlaß von Gebühren oder Beiträgen insb. im Zusammenhang mit Betriebsansiedlungen, verbilligte Indu­striegrundstücke, der Erlaß von Forderungen aus Gemeindedarlehen, besonders günstige Miet- und Pachtverträge, Kapitalbeteiligungen, Bürgschaften etc.42 Wegen ihrer Eigenschaften größerer Effizienz und Bündelung der Fördermaßnahmen, gemeindeübergreifender Koordinie­rungsmöglichkeiten sowie der '1Tarnung" möglicher unerlaubter Subven­tionen sind in den 80er Jahren mehr und mehr Wirtschaftsförderungs­aufgaben in privatrechtlich verfaßte Gesellschaften des kommunalen Bet~iligungsb~sitzes überführt worden 43

.

4.1.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor

Die Subventionierung von Dienstleistungen findet selten Beachtung. Dabei erhalten Verkehr und Transportgewerbe sowie das Nachrichten­wesen, Handel, Banken, Versicherungen, Presse und Medien, der Ge­sundheitssektor - soweit er nicht staatlich betrieben wird - und der

40 Vgl. Karrenberg; Hanns/Münstermann, Engelben, Gemeindefinanzbericht 1991,

in: Der Städtetag 1991, H. 2, S. 135.

41 Vgl. Mombauer, Peter Michael, Europäischer Binnenmarkt: Kommunalpolitik

und Wirtschaftsförderung im Wettbewerb der Standorte, in: Die Öffentliche

Verwaltung 1989, H. 6, S. 24 ff.; Stober, Rolf, a.a.0. und Brüderle, Rainer, Wirt­

schafts- und Strukturpolitik in den Kreisen, in: Landkreistag Rheinland-Pfalz

(Hrsg.), Wirtschafts- und Strukturpolitik in den Kreisen, Mainz 1989, S. 44.

42 Vgl. bereits Möller, Ferdinand, Kommunale Wirtschaftsförderung, Stuttgart/Köln

1963, S. 152, neuer: Lange, Klaus, Möglichkeiten und Grenzen gemeindlicher

Wirtschaftsförderung, Köln u.a. 1981, S. 20 ff. und Grätz, Christian, Kommunale

Wirtschaftsförderung - Kritische Bestandsaufnahme ihrer Funktionen und Or­

ganisation, Bochum 1983.

43 Vgl. Schiefer, Bernd, Kommunale Wirtschaftsförderungsgesellschaften - Ent­

wicldung, Praxis und rechtliche Problematik, Köln u.a. 1989.

57

Kultur- und Freizeitbereich beträchtliche Zuschüsse und steuerliche Vergünstigungen .

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u1e groJjten sichtbaren ~ubvenuonen ctes verKenrssel<tors ernan 01e Deutsche Bundesbahn aus dem Bundeshaushalt. Von den 13,7 Mrd. DM im Jahr 1986 waren aber nur 4 Mrd. DM allgemeine Investitionszu­schüsse, der Rest wurde zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Aufgaben sowie zum Ausgleich von Versorgungslasten und von betriebsfremden Aufwendungen erstattet. Rund 10 % des öffentlich genutzten Eisen­bahnnetzes in einer Gesamtlänge von 30 400 km wird in Deutschland nicht von bundeseigenen, sondern privaten und gemischtwirtschaftlichen Eisenbahngesellschaften betrieben44. Diese erhalten zu einem kleinen Teil aus dem Bundeshaushalt, überwiegend aber aus den Länderhaus­halten 45 und in geringem Maß von Gemeinden und Kreisen Zuschüsse. Große Zuschüsse bzw. Verlustübernahmen erhalten ebenfalls die U n­ternehmen des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). In der letz­ten Erhebung von 1986 erreichten die ÖPNV-Unternehmen nur einen Kostendeckungsgrad von 54 %. 10 % der Kosten werden für Leistungen für politisch gewollte Niedrigtarife, 36 % für allgemeine Verluste von den öffentlichen Eigentümern abgegolten. Die Zuschüsse betrugen 1986

ca. 4 Mrd. DM46• Einen Teil der Lasten für Sozialtarife insbesondere für

Auszubildende tragen die Länder, die außerdem den ÖPNV mit eigenen Programmen und Haushaltsmitteln fördern47• Darüber hinaus unterliegt

44 Vgl. Montada, M., Verkehrswirtschaftliche Bedeutung der Nichtbundeseigenen

Eisenbahnen, in: Eisenbahntechnische Rundschau 1988, S. 707 ff.

45 So gab z.B. das Land Bayern 1988 9,7 Mio. DM Zuschüsse u.ä. aus eigenen Mit­

teln direkt an seine nicht-bundeseigenen Eisenbahnen, darunter auch die Über­

nahme des Betriebsverlusts u.a. der Tegernsee-Bahn-Betriebs-GmbH (vgl. Bay­

ern [Freistaat]: Haushaltsplan 1989 /90, Kap. 0705 div. Titel, insb. Titel 892 06-9).

46 Vgl. Girnau, Günter, ÖPNV nach 2000 - Ziele und Strategien, in: Der Städtetag

8/1989, S. 503 ff.

47 So gab z.B. das Land Niedersachsen 1988 203 Mio. DM an ÖPNV-Unternehmen

der zweckgebunden an Gemeinden. Die Gemeindemittel (nur rund 29 Mio. DM)

sind nur dann Subventionen, wenn sie wiederum an die ÖP1'1V-Untemehmen

weitergeleitet und nicht an die allgemeine innergemeindliche Verkehrsinfrastruk-

58

der ÖPNV bei der Umsatzbesteuerung einem ermäßigten Steuersatz, der den Fiskus 1990 um Einnahmen in Höhe von 655 Mio. DM

brachte.48

Die Seeschiffahrt erhielt 1988 Zuschüsse und Darlehen in Höhe von 265 Mio. DM für den Neu- und Umbau von Schiffen, 1990 nur noch 132 Mio. DM. Die Binnenschiffahrt bekommt seit 1990 Schuldendiensthilfen zum Abwracken, die ab 1991 bei etwa 7 Mio DM p.a. liegen49

. Hinzu kommen Steuervergünstigungen über 370 Mio. DM, davon 220 Mio. DM infolge der Mineralölsteuerbefreiung von Schweröl als Betriebsstoff für die gewerbliche Binnenschiffahrr5° sowie Vergünstigungen bei der

Einkommen-, Vermögen- und Gewerbesteuer über 77 Mio. DM51•

Nach den offiziellen Quellen wird der Flugverkehr äußerst gering subventioniert: Lediglich die Luftfahrtbetriebsstoffe ;!üf Verwendung im inländischen Fluglihien- und fluglinienähnlichen Verkehr sind mineralöl­steuerbefreit ( - 140 Mio. DM)52

• Darüberhinaus sind die Infrastruk­turleistungen nur zum Teil durch die Start- und Landegebühren gedeckt. Bei der Frankfurter Flughafen AG, die dem Bund, dem Land Hessen und der Stadt Frankfurt gehört, weit - laut Auskunft des U nterneh­mens - die Hauptkostenstelle Start- und Landeanlagen eine Unterdek­kung aus.

Am geringsten subventioniert erscheint bei oberflächlichem Hinse­hen der Straßenverkehr. Die Kraftfahrzeugsteuer war früher ohne um­weltpolitische Lenkungselemente und hatte einige spezielle gewerbliche Ausnahmen (355 Mio. DM)53

• Seit 1985 werden außerdem Steuerbe-

tur investiert wurden. (Zu den Aufwendungen vgl. Niedersachsen, Haushaltsplan

für das Haushaltsjahr 1990 Kap. 0803 Titelgruppen 81-89).

48 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, Anl. 2, Ziff. 95.

49 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, Anl. 1, Ziff. 111,

s. 136 f.

50 Vgl. ebenda, Anl. 2, Ziff. 66-69 und 76.

51 Vgl. ebenda, Anl. 2, Ziff. 91-94.

52 Vgl. ebenda Ziff. 77; die Förderung des Luftreiseverkehrs zwischen Berlin und

dem Bundesgebiet wurde 1990 abgeschafft.

53 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, Anl. 2, Ziff. 71-75.

59

freiungen für schadstoffarme PKW' gewährt. Bei der Mineralölsteuer gibt es unterschiedliche Steuersätze auf die verschiedenen Kraftstoffe, die weder technisch noch fiskalisch begründet sind. Der niedrige Steuer­satz auf Dieselkraftstoff und seine wiederholte Ausnahme von Steuerer­höhungen54 kennzeichnen angesichts des Einsatzes von Dieselfahrzeu­gen im gewerblichen Güter- und Personenkraftverkehr eine bedeutsame Steuervergünstigung, die aber als solche politisch bestritten wird.

Infolge der ungleichmäßigen Anlastung der Infrastrukturkosten und eines fast völligen Verzichts auf Internalisierung der unterschiedlichen Kosten der Umweltbelastung der verschiedenen Verkehrsträger ergibt

sich eine 11Grenzformt1 der Subventionierung, die die Preise zwischen den substitutiven Verkehrsträgern nachhaltig verzerrt. Über die allokativ un-gerechtfertigten relativen Preisverfälschungen und durch deren Unter-schiedlichkeit zwischen den EG-Mitgliedstaaten kommt es nicht nur zu einer allgemeinen Verzerrung zwischen den Verkehrsträgern sondern auch zu Wettbewerbsverfälschungen zwischen den nationalen Trans­portgewerben innerhalb des Binnenmarktes. In dieser Perspektive ist der Straßenverkehr einer der höchstsubventionierten Bereiche in Deutsch­land55, gefolgt von der Binnenschiffahrt, dem Flugverkehr und dem ÖPNV56. Die Zuwendungen an die Eisenbahnen nehmen sich im Ver­gleich zu den nicht angelasteten Kosten der anderen Verkehrsträger nachgerade bescheiden aus.

Banken und Versicherungen werden nur in geringem Umfang direkt subventionierr57• Sie sind aber Verwalter öffentlicher Programme und

54 Zuletzt die Steuererhöhung zum 1. Juli 1991.

55 Experten bedienen sich zur Ermittlung des "Subventionsbetrages1t des Saldos

zwischen den jährlichen Gesamtkosten in den öffentlichen Haushalten zuzüglich

der externen Kosten der Umweltbelastung und den an den Staatssektor geleiste­

ten Steuern und Entgelten. Indirekt begünstigt wird durch die Subventionierung

des Straßenverkahrs auch die Kfz-Industrie, da bei voller Internalisierung der

Kosten vermutlich weniger Autos verkauft würden.

56 Vgl. auch von Koerber, Eberhard, Die Renaissance des Schienenverkehrs, in: En­

ergiewirtschaftliche Tagesfragen 1990, H. 10, S. 687 f.

57 Das Institut für Weltwirtschaft weist für 1986 Subventionen über 196 Mio. DM

an die Kreditinstitute und 2,956 Mrd. DM an Versicherungsunternehmen aus.

60

Empfänger von Steuervergünstigungen, die Einfluß auf ihre Geschäfts­struktur und ihre Betriebsergebnisse haben. Schuldendiensthilfen z.B. "verbilligen" die Leistungen, die Banken anbieten, näiulich die Kredite. Banken können deshalb durch Kundenbetreuung in Richtung auf solche Subventionsprogramme ihr Geschäftsvolumen optimieren. Ihre Präfe­renz liegt deshalb auch mehr bei der Vermittlung von Schuldendienst­hilfen als von zinsgünstigen Kreditprogrammen, die deshalb überwie­gend über staatseigene Banken abgewickelt werden.

Mit dem Vermögensbildungsgesetz sowie der Steuerfreiheit von Zin­sen aus Lebensversicherungsverträgen mit einer Laufzeit über 12 Jahre beeinflußt der Gesetzgeber außerdem in starkem Maß Volumen, Struktur und Fristigkeit der Geldanlage privater Haushalte. Er verzerrt dadurch die Zinssignale für die begünstigten .t[~nlagen so\vohl im Hin-blick auf die absolute Höhe als auch relativ zu anderen Geldanlagefor­men anderer Anbieter. Möglicherweise liegt die im Vergleich mit ande­ren Ländern geringe Attraktivität der Aktienanlage, d.h. der direkten Risikokapitalanlage in Unternehmenseigentum in Deutschland in diesen Begünstigungen des Bau- und Lebensversicherungssparens begründet. Das Fördervolumen ist beachtlich: Allein das Steuerprivileg der lang­laufenden Lebensversicherungsverträge wird auf jährlich 6-8 Mrd. DM Steuerausfälle geschätzt. Eine Besonderheit im Steuerrecht ist auch die Umsatzsteuerbefreiung der Bausparkassen- und Versicherungsvertreter (145 Mio. DM Steuerausfälle p.a.)58

•

Der Gesundheitssektor erhält ebenfalls Subventionen. Die EG-weit vereinbarte Umsatzsteuerbefreiung ärztlicher und anderer im Wohl­fahrtsbereich erbrachter Leistungen nach § 4 Nrn. 14-19 UStG ist eine Steuervergünstigung mit einem Gegenwert von rd. 8 Mrd. DM59

. Die Leistungen der Zahntechniker sind mit einem ermäßigten Steuersatz belegt, der 1990 zu Steuermindereinnahmen in Höhe von 365 Mio. DM führte. Die gleiche Regelung für Rollstühle und Prothesen sowie für Schwimm- und Heilbäder und Kureinrichtungen "kosteten·• 1990 noch

58 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht ... , a.a.O., Anl. 3,

Ziff. 50 und 51.

59 Vgl ebenda, Anl. 3, Ziff. 52 f.

61

einmai 245 Mio. uM. r:ine weitere Quelle von Subventionen des Ge­sundheitssektors sind die Zahlungen der Länder für Krankenhausinve­stitionen an private wie öffentliche Trägergesellschaften sowie die Defi­zitabdeckungen aus der Eigenschaft von Ländern und Kommunen als Eigentümer der Hospitäler. Darüber hinaus ist die großzügige Finanzie­rung von Rehabilitationskuren durch die deutschen Rentenversiche­rungsträger, die ausschließlich für deutsche Heil- und Kurbäder gilt, ge­eignet, als Subvention innerhalb der Kur-Tourismusprogramme angese­hen zu werden und den deutschen Anbietern Wettbewerbsvorteile zu verschaffen 60

.

Beträchtliche Subventionen erhält auch der Kultur- und Freizeitbe­reich. Einige Bundesländer haben eigene Tourismusprogramme. Zu­wendungen und Steuervergünstigungen erhalten außerdem die "dienst­leistungsproduzierenden Unternehmen" im expandierenden Freizeitsek­tor.

Da ist zunächst die Subventionierung des Sports61. Bund, Länder und Gemeinden gaben schon 1978 mehr als 5 Mrd. DM für die Sportförde­rung aus62

, wovon allerdings nicht alle Ausgaben als Subventionen zu klassifizieren sind63

. Insbesondere die Gemeinden subventionieren häu­fig zusätzlich durch Realtransfers und Abgabesubventionen, indem Ver­eine kommunale Sportstätten zu Sondert::irifen nutzen können. Fs ist auch einige Male vorgekommen, daß die Stadt hochverschuldeten Profi­Fußballvereinen 64 die Stadien abgekauft hat und anschließend das glei­che Objekt unter Marktpreis an den Verein vermietet wurde. Hinzu

60 Vgl. Rische, Hans, Wettbewerbssituation der deutschen Heil- und Kurorte im

EG-Binnenmarkt, in: Die Angestelltenversicherung 1992, H. 1, S. 1 ff.

61 Pelshenke, Günter, Sportföderung zwischen Mäzenatentum und Sponsorship; Ar­

beitspapier Nr. 13 des Schwerpunktes Finanzwissenschaft/Betriebswirtschaftliche

Steuerlehre, Universität Trier, Trier 1988, S. 16 ff.

62 Vgl. Tettinge;, Pete; J., Rechtsprobleme der Subventionierung des Sports, in:

ders. (Hrsg.), Subventionierung des Sports, Heidelberg 1987, S. 35.

63 Z.B. die Ausgaben für den Schul- und Hochschulsport.

64 Vgl. auch o.V.: Ob Faßnacht oder Fußball - im Wahljahr bekommt jeder was, in: Der Steuerzahler, BdSt Rheinland-Pfalz, 1991, H. 3, S. 6.

62

kommen die zweckgebundenen Einnahmen aus den Zuschlägen spe­zieller Postsondermarken sowie die Steuervergünstigungen, die das S h h . .. . s . h65 ..__ teuerrec __ t auc __ gememnutz1gen ..__ portveremen zugeste t .

Ähnlich subventionsintensiv wie der Sport stellt sich der Kulturbe­reich dar66

. Von den 6,1 Mrd. DM Nettoausgaben der öffentlichen Haushalte für Kultur im Jahr 1984 werden allerdings weit mehr für die Eigenproduktion kultureller Dienstleistungen durch staatliche Einrich­tungen wie Museen, Theater, Bibliotheken u.ä. ausgegeben als für die Kulturproduktion in selbständigen Unternehmen und privaten gemein­nützigen Unternehmen67• Speziell herauszuheben ist die Filmförderung

des Bundes und der Länder, für die 1986 90 Mio. DM ausgegeben wur­den, sowie Zuwendungen an die private Denkmalpflege. Auch der Kul­turbereich wird zusätzlich über Steuervergünstigungen gefördert, die gemeinnützigen Vereinen zugestanden werden. Seit neuestem gibt es außerdem Vermögensteuerbefreiungen für Kunst von Unternehmen und Privatsammlungen, die unter bestimmten Bedingungen der Öffentlich­keit zugänglich gemacht werden. Insgesamt wird angenommen, daß Kunst und Kultur von zunehmender Bedeutung als Standortfaktor für Unternehmen werden wird68

•

4.1.4 Fö;derimg von }Vohnungsbau und-venniet„mg

Wichtige Bereiche staatlicher Subventionierung in Deutschland sind schließlich die Bau- und Wohnungswirtschaft. Obwohl beide Bereiche an und für sich eindeutig getrennt werden können, sind die Wirkungen der Subventionierung auf sie nur gemeinsam zu analysieren, zumal mit dem-

65 Vgl. Trzaskalik, Christoph, Die Steuer - Instrument der Sportförderung?, in:

Tettinger, Peter J. (Hrsg.), a.a.O., S. 58 f.

66 Vgl. auch Humme~ Marlies/Waldkircher, Comelia, Kulturfinanzierung in Bun­

desländern und Großstädten - Das Beispiel Bremen, in: ifo-Schnelldienst 32/90,

s. 3 ff.

67 Vgl. Humme~ Marlies, Kunst und Kultur ökonomisch betrachtet, in: Lipp, Wolf­

gang, u.a., Kulturpolitik, Stuttgart u.a. 1989, S. 37 ff.

68 Vgl. Weilep, Manfred, Kunst und Kultur als Standortfaktor?, in: Lipp, Wolfgang,

u.a., a.a.O., S. 48 ff.

63

selben Subventionsinstrument sowohl die Bauwirtschaft als auch das Wohnungsangebot begünstigt werden können.

Die Subventionierung der Bau- und \Vohnungswi.rtschaft steht in Deutschland in der Tradition der 20er Jahre. Durch die Wohnraumpro­bleme der Nachkriegszeit wurde sie weiter ausgedehnt. Während der Weimarer Republik wurden vor allem gemeinnützige Wohnungsunter­nehmen gegründet. Neben den Gewerkschaften waren ihre Träger oft die Gemeinden, die so darauf "verzichteten ... , Wohnungsbau und -ver­waltung durch ihre eigene Verwaltung zu betreiben."69 Bis 1990 blieben die meisten gemeinnützigen Wohnungsbaugesellschaften zudem steuer­

lich privilegiert 70•

Neben dem gemeinnützigen Wohnungsangebot wurde der Woh­nungsneubau schon in den 20er Jahren direkt aus öffentlichen Mitteln gefördert 71

. Die Wohnungsnot nach dem Zweiten Weltkrieg ließ den so­zialen Wohnungsbau entstehen, der Fördermittel für den Bau von Woh­nungen zur Verfügung stellte, die hinsichtlich Wohnungsgröße und -qualität, Miethöhe und Einkommensgrenzen bei den Mietern gebunden waren. Diese Programme wurden bald ergänzt durch die steuerliche Förderung von Wohnungseigentum, was insbesondere den Bau von Ein­und Zweifamilienhäusern begünstigte. Gegen Ende der 70er Jahre w~u.rde die steuerliche Förderung erweitert und in Form der sog. Bauher­renmodelle vielfach als Vermögensanlage Besserverdienender genutzt.

Die aktuelle Wohnungsbausubventionierung enthält - mit Aus­nahme der steuerlichen Gemeinnützigkeitsförderung - noch alle die in der Vergangenheit entwickelten Förderungstypen und baut sie weiter aus72

. Die neue Welle von Wohnungsnot hat entgegen den Vorstellun-

69 Jaedicke, Wolfgang/Wollmann, Helmut, Wohnungspolitik zwischen Staatsinter­

vention und Markt, in: Beyme, Klaus von/Schmidt, Manfred G. (Hrsg.), Politik

in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1990, S. 205.

70 Vgl. Horlemann, Heinz-Gerd, Die Steuerreform 1986/1988/1990, T. II, in: Deut­

sche Steuer.zeitung 1988, H. 12, S. 295.

71 Vgl. Jaedicke, Wolfgang/Wollmann, Helmut, a.a.O., S. 205.

72 Vgl. im einzelnen Grünberg, Bodo, Die Finanzierunghilfen des Bundes und der

Länder für den Wohnungsbau, Ausgabe 1991/92, Frankfurt/M. 1991.

64

gen vom Rückzug des Staates aus der Objektförderung neue Subventi­onsprogramme begründet. Für den sozialen Wohnungsbau gab der Bund 1990 bereits wieder 2,2 Mrd. DM mit weiter steigender Tendenz aus73

,

ein Programm zur Bausparzwischenfinanzierung wurde aufgelegt74. Es

werden Zuschüsse und Schuldendiensthilfen für Modernisierung und Heizenergieeinsparung gewährt 75

, die Bildung von Wohnungseigentum bei Bundesbediensteten wieder stärker gefördert und im Beitrittsgebiet ab 1991 besondere Programme finanziert. Zusätzlich gibt es Prämien nach dem Bausparprämiengesetz in Höhe von 538 Mio. DM 1990 und projektierten 750 Mio. DM 199276

. Insgesamt vergab der Bund 1990 rd. 2,8 Mrd. DM an Finanzhilfen für den Wohnungsbau und Wohnungsbau­prämien, die bis 1992 auf 4,5 Mrd. DM ansteigen sollen. Neben dem Bund stellen die Länder eigene Finanzierungsmittel zur Verfügung77,

mit denen häufig besondere Förderbedingungen verknüpft sind. Im üb­rigen werden die Subventionen ergänzt durch ein zuletzt am 1.1.1991 er­höhtes Wohngeld, das als Sozialtransfer mit Bedarfs- und Bedürftig­keitsgrenzen ausgestattet ist.

Steuervergünstigungen sind auch bei der Wohnungsbauförderung quantitativ bedeutsamer als Finanzhilfen. Am wichtigsten sind die er­höhten Absetzungen für Wohnungseigentum bei der Einkommensteuer nach § 7 b EStG. die zum 1.1.1987 in einen Sonderausimbenabzue: für - ~ - - - -~ - V

selbstgenutztes Wohnungseigentum (§ lOe EStG) umgesetzt worden sind. Beide Maßnahmen zusammen verursachten nach Schätzung des Bundesministerium der Finanzen 1990 Steuerausfälle in Höhe von 3,5 Mrd. DM und kosten 1992 bereits über 5 Mrd. DM78. Hinzu kommen zur Verstärkung dieser Maßnahmen das sog. Baukindergeld und Son­

derabschreibungen für Wohnungen mit Sozialbindung. Im Streit um die Umsatzsteuererhöhung wurden im Vermittlungsausschuß darüberhinaus

73

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78

Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 139 ff.

Vgl. ebenda, S. 146 ff.

Vgl. ebenda, S. 153.

Zum Beispiel Niedersachsen vgl. Hanig, Rainer, a.a.O., S. 132 ff.

Vgl. ebenda, S. 205 ff.

65

die Leistungen nach § !Oe EStG und das Baukindergeld erhöht und ein Schuldzinsenabzug in Höhe von 12000 DM jährlich für 3 Jahre bei Neu­bauten verabschiedet79. Die steuerliche Förderung des Wohnungsbaus betrug 1990 bereits 6,5 Mrd. DM. 1992 wird mit einem Fördervolumen von über 8 Mrd. D M80 zuzüglich der Steuerausfälle aus den jüngsten Verbesserungen gerechnet.

79 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Finanznachrichten 14/92 v. 10.2.1992, S. 2.

80 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 215.

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~ \C) CIC CIC

Maßnahme

Aussiedlerprngramm (31.8.und 12.10.88) - Bunlles1111Uel zur FOHJerunu des Wohnungsbaus h.1r Aus-

s1edler und Zuwanderer - Förderungsaulwand J& Wohnung 50 T&d. DM, wobei mo:hl

nur Nuubau, sondern auch Aus- und Umbau unlers1u1Z1 witd, ylll lur MilOI- O<Jt1r E111unn.imer-Wohnunye11, wobei d111 Baumaßnahme auch dann yel0rller1 w11d, we1111 „m8 vorhanden& Wohnung an <.lle Zielgruppe vermiutel wird.

Fle•rblere Förderung lm SozWol:l (Gea.-Enlw. vom 8.12 8fl, in Krall stotl 1.7.891Wolmungsbeulndenmgsyeselz1988 - Vgl. ll. WoBauG § 88 d (neu emgelüQll

Verbess6rung baim Wohngeld ( 111.5.89 Kabinellsb10schluBJ - Einführung einer 6. Wohnyeldslute lur Geb1ele rml

basonders hohem Miel•nnive11u (7. Wohngeld-Nuvellel.

Vtorkurzuug der aleuerhchen AIA bei M1e1wuhngebaudtrn (Gea·Enlw 9.5., Zusl. BA 30.5.891, AIA·Z6il von 5U auf 40 Jahru verkurzt, degr. Slllll a1111iohoban, 1111z1 58 vH, m 10 J11h1un (4•7 vH • 6115 vH), brshur 45 vH (8•5 •H ~ 2&2.5 vH); y~I lür Neubau und Erwe1b (Bau1rAg11r1 nach dem 28.2.89, gilt auct1 lür ve1m1e1e111 Eigenlumswohnungen.

Erhöhung dar Bundesmillel lur den sozialeo Wohnungsb11u m1 Haushalh1an1wu1I 1990 !und F1n11nzptanung bis 19921 - aul 1,1; Mul. DM 11.ir 1990, davon:

150 Mill.DM Baudarlehoin, 450 Mill. DM Autw.-Darlehen lür Eigenlum; 1 Mrd. DllA Zuschusse u. Beuua1I. 1111 1 w\d J.FW,

- k011n gti11onde11as A„ss1edlerprog1em1n mehr ab 1990, - Mllh•I <.11111 e„nJto8 WIOIJur lur Förda1ung von MIHlwuhnungen

ein&„llbar (zuvu1 au:1schl166lr.;ll E1yentuo1smallnahmu111.

„Wohnuny8puhl1scha Solo1tnuo811ahmen" (J.10.89 Kabmell) „E1w"11ertes WollnungsbauprO\lrarnm" (711 89 K.iolttniolll

- Eshohuny d<lr Bundesmrll61 lur den aozulllen Wuh11u11yi;bau eul 11unm„hr 2 Mrd. DM llhrllch br• 1993; lur den Aulslu.;ku11gsb•lr1og "Von 0,4 Mrd. DM 1111 Jahre 1990 yill <.1111 Beachr&nkung: Fördarung au• Bund11sn11u„111 ma&rmal 25 000 DM j11 "t1lörder1e Wohnimg.

Zailrahmen 1 Koah11n

1989 19llO 750 (375) Mill OM

Sund, llei Millinanzleruny der linder 1n gleicher HOhu I,!'> Mrd DM

ab 1990 auch luf v<Jrhargehande Bew1lhgungen des Sonderprogramms lur AuHiedler

ab 1990

1!;1891!il0 1991 19112 1993 Slwuttrm~ndere1nnatunt1il

1n Mill. DM

31!2 568 960 960

unbeh1slel

1990 1991 1992 1993 1n Mrd. DM

1,6 1,4 1,0 0,5 m Auss1c111 genommen,-Aahm1;1nvere1nbuun9 von BMBau den Lllndern zur Zustimmung vorg„11;91.

wio11ere Aulsla.:kung s.u.

9ene1elle Zrttle:

1990 1991 1992 1993 In Mru. OM

2,0 2,0 2.0 2,0

erwartale Wirkung

30 000 Wuhnunyen 19119.

höheres Fördemngsvolumen 1nlolga geringerer For<.111rungs· 1nlens11&1 je Wuhnuny.

Milderung der M1elllelas1u11g m R11gmnen, 111 denen ur& Mitohm Llt1r Wohngeldemplanger ~=- vt1 ubOlr oom Bundesdurchschnilt h"'ll""

Verbessetung <.les Anlj&buls an M1e1-wohnungan, insbe1oond11:ur, tJu1ct1 vwr· mehrlen Einsalz p11v„11m Kapolal& .

Wenn Lindet und Gemtt1mJen eu 1 Volumen 1n doµpell11r Hoh6 1.ter„11-slellen, könnte Förd"' ungszrel von

70 000 brs 110 000 Sozialwohnunyen 1m Jahru 19YO errurcht werden. We1L1uoin y1ll, da6 doe M1Ll<ll vorwieg01nd 11.ir E1yenluou~lördt1ru11y zu verwenden sind.

400 000 G11ru1hm1yunyen l.our„118 19YU. 1 M1lhon neue Woh11un11"11 111 J Jahren.

Es wird erwarsel, <.lall Ul11d1;1< und Gememd1m ihre M111„1 ~11;;11y01rn. 50

daß msg Hl Mr<.1 UM Förde1u11gsm1llel p.a. zur Vartu11uny s1„he11, in vtar Jahren aolle11 500 000 Soz1alwohnunyen yubaul we1u11n.

Z1elsellung 1 er yfü1zttnll" M.i811ahrn11 llzw Ae<11kllon .iul

n11ues Föu:Je1trnys111uuelf. - ve1ttml:Jarle FÖHl„ru11y (J FWJ - oerlrayhcha Bet1~yuny~1.tm<.1ung

fur 11110<1 7 Jalu"' - Arih:u1ys.m1aht ,i:U1 t::t~w•lhgunysr

nueh:t 0111;tnL1e11. ktt11Lu

Koslt11un11dltt. ~u11LI011 u Slallehn1<~le - kem 011 yeloruttll"' Wuh111au111

1.S utts WohnunysbmJunysr6chls

s.o.: nach Ablaul <.11n B111<.1u11gen gellen <.h111 Wuhnuoy1111 111 uen Ir e1~1n Ma1k1 uuer, M1elto ""~" MHG;

MreLenans11ey u. a mlolge - Mialr"chts.ilnLltoruny l!itrl - L1lt111al1s11uuny •les Sol!alwuh-

uunysbt1tiltolll.b 11Hl l·Sloukl·Gu~ 1:1 II

- lftt1linanzu;1h,t• VIJuhnu11y~t.Jdu und Wohm.d•::illil.IJ uul oll 1 hllo11 soU unhn51u1.z1 11ww1 Uuu

- S1euerpfli~hl lur \jd111„11111ullly<> Wohnunysu111arnel111tt111 db 1990

nuuas Fordarunysmo<.1„11. „v11r111nba11e Ford„1u11y" IJ ~WL BMBau arwarle1. daß cl1t1 M111„1 m Hotu• von t MuJ DM p11nt1J>1ell au~ lhtl-5-t;11m Weytt '1tnyttOttu Wtrli..len.

„Programm l\Jr l M1lhun Wuh11u11yu11··

'S.O.

neu 1sl tit11 Hmwa•~1. ,..uf du• V4'itplhchtuny dtU G-arr11u11UHn, vgl.: § 1 Abs 1 U.WOliHUÜ

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Maßm1.hm•

- Förd11rung des 811u11o voo Slu.Jenh1mwuhnuuyun aj K11>dlll/Olumen KfW l!lr d1111 Jahre (verb1H1y1 3\t.-l"unlkla) und b) Hauhalt.m1Ual Bund, L.t.ntl11r

- Fllrd11rung dH Um- und Ausbaus von gawt1rbl. G11blud1m llir Wohn.zw1teke odar wa1lar•r Ausbau von Wohnyllb&uden durch:

•I Sonde1abschr1101>unyt1n (ube1 5 Jahre, d.h„ 20 vH µ a 1 110chslbel1ag OM 60 000 111 Wolmung (111n1111 9 /c ESt61 8auanlray nach !lern 2.1089, F1nllg11l11llu11y vor l.l.93 ellorn.allv:

b) z1m;ylinsl1ga Oarlahen (verb1Jll9l um 3%-Punkltll aus neuem KIW-P1ogramm, wobei 31~ das lnv11sullona-bt111ags jtt Wohnuug, hllchsl11ns 750 OMl<im WuhnlUichll als KrBdit g•w•h•I weiden,

- E1Mhle Gebluc.la-AIA (Suno.J111111y11lu11g) b111 V"rpttichluny dto11 V&rmiete" aul n111d<111• M111L1111 unLI B11l1111ungsblnclung, Einluhrnny 11i11a11 § 711 EStG : IAIA 5•10 vH, 5•/ vl1dh,:85 vfl 111 lO Jahr•o .. tJann 0,5 vl.f p.a 1 Bäuanirag nach tlem 26 2.611. f111uyslellung vor 1.11993.

- Z1nsvarbl1liguny von Bausµar zwrsche11kr11d1te11 lum 2,5'111-Punklal llir Sau unll Erslefwarb &11lbsl9e11u111ar Wohnungen; Bleuen-lray llll(;h 8.11 89 bis 31.12.90, F"1liysl vur l 1 19113; Höchslb811il!l ja Fall llO 000 DM + 20 000 OM j11 Kind.

- Bt11behallung dar So11tJt11-AIA fur Mild/Inst § 82g-k ESllD\I B11yuushyuny kunll1g auch !ur Eigenlilm11r [§ 10 1 ESIGI

- Förc.l11run9 d11s Baus von Ube1yanysh111men im lld. KIW· G•nna1ndak1ttd11p;o9rar11m wiu:I bllt Bllllfllr/ auly11sl0<;kL

- FOrllerung der tl1U.1l111Kl•rsc1111„11u11y aurch Gt1ma1nden,-abanlalls iibBr va1b1lhgl11 Kred1111 aus Jld. KIW-Progs.

- Fördaru1111 der Varml•lung von Ferienwohnungen btw. der Anm111IUll\I durch Gt1m„onll1111 otJ. andere Kllrpe1scha1htn

- baurtiehllicha Va1a1nlachunge11, behlali;I bis 19115 (Planungs· und Beur•cht)

- Vtorl>t1He,ung b•iin Wohngeld in Aussic;ht ge11omm11n: l&1tg11rechta und 11ngames51111i; AnhebL:uy IJ011 Vurlaye des nlchslan BtorlChls lum Jal111111wachsel 1!16!1/!ltl

Ze111ahman I Koslttn 11rwa1 hthl W11 kuny

IWO bia 1993 500 Moll, OM Kredite 10 000 WE 1m G11samlz111traum. 1990 1991 300 (2001 Bund 20 000 Wohnhe11„pl.1lz11 IYYO

Forth.1hrung '"" B11da1I

Zahl der Wotinunyan nochl b1tlofl1111. Sch.!llLUng:

1990 b1s 1993 1,315 M1d. OM Slauermmden11nnah1nan b111 ~u 30 000 Wohnungen tuw. Unhor·

kunllB 5n dH;150111 .lt1-Jlfd.U111

1990 UIS 19!12 1,5 Mrd. OM K1edllvolum1>n, bll l u 30 OOU Wohnung1>n bl w. Unltu · -450 Moll. DM F1nanzt11lh111 kunlh1 111 u1aum Z1>1lrau111 (Z1nsverbdllgu119 3'111-Punkle aul 10 Jahre)

19110 brs 111113 660 Mill. OM St11ue11mmJare1nnahmen nichL btlll llert

1990 bis 191.12 S1unul111r ung 1 Slul Luny der Nacn-500 M~I. OM Finanzh1lh111 lr11g11 n10ch Wol111111yt10Lu111, davon 450 Moll. DM Bund, Föru11runQ v<1n 80 000 Wohnungen (10 vH cle1 Finanzia1u11g durch Landar)

S111uB1mmder••nnahmen mchl genannt mchl baL1tl11rl

Zmsverb11ltgung 4~·Punkle N11chhall1ga Unla1 ~lull ung dar G11ma1ntJen in c.loesem Bereich.

Zmsve1b111igung 4'11i·Punkte fur Aulbitr1>1tung, Aulschlot16un9, &J!UJ N-Pun~Je w•• bu;/ier ffscli"ellungse1m1ch1un911n bis zu

213 der Koslan als K111cl1lbel1 aga.

Milderung dar Woh11un9a11ngpbse

b&schlaun191e Verlahren. 111w11ile1-IH V01kauls1acht tllit G„11111111d11n.

Z11>Lseltuuy 1 &tya11u„nt1& Malln;olunu Luw Aaal'11u11 aul .

M1U1m1nz1&1u11y o:J111 UL11tl1H 111 yl11och011 HOh" ( I ~ 000 OM 111 WE:I

Beo EigH soll 7b-AIA fo1lbeslahen. Fur B11111ebsgeb. And !l!i 61>,c ESLG zu sL11uemeul1ah11 Auliyll11tJ11ru11y

Andaru119 der Zwe1~kanll1.VO soll sµäh;r11 Auckw.iniJl,u11y t1r111oghch11n M1atrec11tsantlt1ru111~11n, l.1:1 . - ToOllkuno:l•gu"y lur N11bo11uaume, - a1l11ichlsr111 Kum.hgung bt11 <!fl1.

g11L auch 11.Jr d11U11 Wut"""'Y

Ersatz c111ehler Fö1d M111„t, es y.dt e1u t\uH1ulalU„uu;1i1ttrl.Ju• Belttgu1,gsbu11.Ju1•g en1~µ11otcha1u.J 1.FW 111111destan~ IUI lO Jdhltl

111ch1 hir Ausbau v<lll (;; •\j1111h111n>tm zwec~s V111m1etunu. vgl.: s111uerl FortJ„runy b'"'· K111u.11e.

S1re1chuny war vo1911sehen,· moyhche1 W&IStl NuUu1111 .... „ Le111111"'"v1;1n du•clr U111· und Aust,11u.

Baulano:Jvelkaul landw. üruno:Js1ur,;LI& erle1ch11111 jW1ed1m1111agal11~11.

M1al1echlslndernn1J11n, z.B.: 111ngt110ChHl11llle< Ku11L11gu1111sachuli~.

Gwndalucksvargilbe aus Bund•s· vurmoyan vory1>aeh1„1.

0\ -J

68

4.1.5 Regionaiförderung

Wie der Beihilfenbericht der EG zutreffend herausarbeitet, hat in

Deutschland die Regionalförderung eine besondere Bedeutung. Sie fällt jedoch bereits nach Subventionsbericht der Bundesregierung 1988 mit über 12 Mrd. DM - davon 11,7 Mrd. DM Steuervergünstigungen - um fast 30 % höher als nach EG-Schätzung aus. 1990 erhielten die alten Bundesländer 460 Mio. DM Finanzhilfen und 13,2, Mid. DM Steuerver­günstigungen81. Neben den Ausgaben des Bundes, deren größter Teil auf die Gemeinschaftsaufgabe 11Verbesserung der regionalen Wirt­schaftsstruktur" entfällt, wenden die Länder Eigenmittel (50 %) in Höhe

von 296 Mio. DM (1986) bis 395 Mio. DM (1988) auf. 1989 betrug der Programmansatz bereits 520 Mio. DM. Außerhalb der Gemein­scha...ftsaufgabe fahren die meisten Flächenländer82 eigene regionale Förderprogramme, für die Bayern z.B. 1988 noch einmal 177 Mio. DM aufwandte.

Die größten Anteile an der deutschen Regionalförderung .entfielen in der Vergangenheit auf die Berlin- und die Zonenrandförderung, die nunmehr nach der Einigung Deutschlands auch unter dem Druck der EG-Kommission innerhalb von wenigen Jahren abgebaut werden müs­sen83. Neu sind dafür die Förderprogramme für die neuen, östlichen

_ _ _ ~ ~ ~ _ _ OA

Bundesländer. Hier sind zu unterscheiden~

allgemeine Investitionszulagen und Steuervergünstigungen von der Art der alten Zonenrandförderung,

spezielle Programme insbesondere aus ERP-Mitteln sowie

81 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 122 und S. 174.

82 Vgl. Goldschmidt, Thomas, Öffentliche Kredithilfen im Rahmen der Mittel­

stands- und Regionalpolitik in Baden-Württemberg, Freiburg 1985.

83 Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 20. Ber. Wettb. 1990, S.

212; vgl. auch das Verfahren nach Art. 93 EWGV, das die Kommission gegen die

Bundesrepubiik Deutschiand wegen der Gewährung der Investitionszulage der

neuen Bundesländer auch für Westberliner Unternehmen nach dem 1.1.1993 er­

öffnete (vgl. ABI. C 35 v. 13.2.1992, S. 27 ff.).

84 Vgl. im einzelnen Brandt, Michael/Hemnann, Bemd/Sabathi~ Maria, Förderhil­

fen für die neuen Bundesländer, 2. Aufl., Bonn 1991.

69

spezielle Programme zu Lasten einiger Landeshaushaite (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Hansestadt Bremen, Rhein­land-Pfalz, Hessen).

Der Subventionsbericht der Bundesregierung weist für 1991 bedeu­tende Haushaltsansätze für die Finanzhilfen des Bundes und die Steuer­vergünstigungen von Bund, Ländern und Gemeinden zugunsten der

neuen Bundesländer aus85. Der Bund hatte 1991knapp3,5 Mrd. DM an

Finanzhilfen an die Landwirtschaft im Beitrittsgebiet veranschlagt, 1, 75 Mrd. DM für die regionale Wirtschaftsförderung in den neuen Bundes­ländern. Das größte Fördervolumen liegt in den Steuervergünstigungen,

die 1991 mit "nur„ 4,5 Mrd. DM Mindereinnahmen veranschlagt sind, 1992 aber bereits 8,97 Mrd. DM betragen sollen86

• Daneben stellt die EG-Kommission :nvi.schen 1991 und 1993 insgesa..int 6,15 ~A:rd. DM aus den Strukturfonds zur Verfügung87.

Des weiteren werden über die Treuhand-Anstalt Betriebsbeihilfen und Liquiditätszuschüsse an V nternehmen in den neuen Bundesländern und Ost-Berlin gezahlt sowie Bürgschaften für diesbezügliche Kredite ausgegeben. 1991 wurden rd. 18,4 Mrd. DM Subventionen von der Treuhandanstalt ausgegeben zuzüglich 7,1 Mrd. DM Zinsen für gestun­dete und übernommene Altkredite, die ebenfalls den Beihilfen zuge-

oo rechnet werden müssen°0

•

4.1.6. Subventionen an und durch öffentliche Unternehmen

An der Treuhand-Anstalt wird beispielhaft deutlich, daß auch in Deutschland nicht nur staatliche Haushalte i.e.S. subventionieren, son­dern auch Nebenhaushalte, Stiftungen, verselbständigte Verwaltungsbe-

85 Vgl. auch Deutsche Bundesbank, Wirtschaftsförderung in den neuen Bundeslän­

dern, in: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, März 1991, S. 15 ff.

86 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 14 ff.

87 Vgl. o.V.: Sechs Milliarden für die neuen Länder, in: EG-Informationen Extra

Nr. 4/1991, S. 4 f.

88 Vgl. Stille, Frank, Die Politik der Treuhandanstalt - Eine Zwischenbilanz, in:

DIW-Wochenbericht 7/92, S. 65 ff.

70

triebe sowie Unternehmen im Besitz oder Schachteibesitz der Gebiets­körperschaften. Die Subventionstätigkeit dieser Institutionen wird durch den Verzicht auf marktadäquate Gewinne bzw. Verluste, durch spezielle Quersubventionierungen zu Lasten anderer Nachfrager (insbesondere bei Versorgungsmonopolen) oder - in systematisch möglichen Einzel­fällen - durch Transformation von Transfers aus innerstaatlichen Zah­lungsströmen (z.B. Strukturhilfemittel) in Subventionen zum Zwecke der Wirtschaftsförderung beim Durchgang durch diese Institutionen.

Neben wirtschaftsnahen Stiftungen (z.B. die Stiftung Außenwirtschaft in Baden-Württemberg) gibt es spezielle, meist landeseigene Wirt­schaftsfördergesellschaften mit hohen Zuwendungseinnahmen, denen z.B. gewerblich interessante Immobilien gehören, die unter Marktpreis an Unternehmen abgegeben werden können (vgl. von der Immobilien­struktur z.B. die Niedersächsische Landesentwicklungsgesellschaft mbH (NILEG)89 oder die Niedersächsische Gesellschaft für öffentliche Fi­nanzierungen mbH (NFG)90).

Quantitativ bedeutender als die Subventionstätigkeit selbständiger Wirtschaftsförderungsgesellschaften dürften die Aktivitäten von Banken im Besitz der öffentlichen Hand sein91• Die größte "Spezial"-Bank im Bundesbesitz ist die Kreditanstalt für Wiederaufbau92, die neben der

89 Vgl. Geschäftsbericht 1988 sowie Bundesvereinigung Deutscher Heimstätten

e.V., Landesentwicklungsgesellschaften und Heimstätten, Sonderheft der Mit­

teilungen der Heimstätten und Landesentwicklungsgesellschaften, Bonn 1990,

insbes. S. 6 ff.

90 Vgl. Bericht über das Geschäftsjahr 1988, Hannover 1989.

91 Vgl. Knaus, Fritz, a.a.O., S. 91 ff. sowie Becker, Wolf-Dieter/Zweig, Gerhard, Auf­

gabenwandel bei öffentlichen Kreditinstituten, in: Eichhorn, Peter/Münch, Paul

(Hrsg.), S. 197 ff. und von Bargen, Rolf-Dieter, Subventionen und Subventionspo­

litik - Eine theoretische und empirische Analyse, Diss. Bremen 1987, S. 217 ff.;

in den Ländern, z.B. in Bayern, gibt es ebenfalls Spezialbanken und Wagnisfi­

nanzierungsgesellschaften mit Förderaufgaben aus Eigenmitteln (vgl. Bayerisches

Staatsministerium für Wirtschaft und Verkehr, Mittelstandsbericht 88, München

1989, s. 101).

92 Vgl. auch Ruffing, Michael, Nutzen und Kosten der öffentlich gestützen Exportfi­

nanzierung, Diss. Frankfurt/M. 1989.

71

Verwaltung von Bundes- und ERP-Mitteln in zunehmendem Maße Fi­nanzierungsprogramme bestimmter förderungswürdiger Unternehmens­aktivitäten aus eigenen Mitteln durchführt93. Hielten sich 1980 Kreditzu­sagen der KfW aus öffentlichen (5,08 Mrd. DM) und eigenen Mitteln (6,0 Mrd. DM) noch die Waage, so waren es 1990 Kreditzusagen über 7,5 Mrd. DM aus öffentlichen und 23,4 Mrd. DM Eigenmitteln94

. Die Kreditauszahlungen aus Kf\V-Mitteln über 20,2 Mrd. DM dienten aus­schließlich der Förderung der deutschen Wirtschaft, hinzu kamen 3,5 Mrd. DM ERP-Mittel aus dem Bundeshaushalt für den gleichen Adres­satenkreis, während mit Mitteln wiederum aus dem Bundeshaushalt nur in Höhe von 1,9 Mrd. DM die Entwicklungszusammenarbeit gefördert wurde95

• Ein anderes weniger bekanntes Beispiel öffentlicher Subventi­onsbanken ist die Deutsche Ausgleichsbank, die ihr Geschäft in Form von aus eigenen und Kreditmarktmitteln finanzierten Förderkrediten in den 80er Jahren ausweitete96

. Des weiteren subventioniert die DEG, die Deutsche Finanzierungsgesellschaft für Beteiligungen in Entwicklungs­ländern GmbH, seit Jahren über chronische Verluste Auslandsinvesti­tionen deutscher U nternehmen97

.

In den Ländern werden in den letzten Jahren den Landesbanken zu­nehmend Wirtschaftsförderungsaufgaben übertragen98

. In abgetrennten Abteilungen (bei der West LB) oder eigenständigen Tochterunterneh­men (z.B. Investitionsbank Schleswig-Holstein) sollen neben einer Bün-

93 Vgl. auch Müller-Kästner, Burkhard, Außerbudgetäre Finanzierunghilfen, Ar­

beitspapier Nr. 6 des Schwerpunktes Finanzwissenschaft/ Betriebswirtschaftliche

Steuerlehre, Universität Trier, Trier 1986.

94 Vg1. Kreditanstalt für Wiederautbau, Bericht über das Geschäftsjahr 1989.

95 Vgl. ebenda, S. 15.

96 Vgl. auch Bundesministerium der Finanzen, Beteiligungen des Bundes 19881 S.

85 f.

97 Vgl. Färber, Gisela, Deutsche ... a.a.O. Die Beteiligung deutscher Unternehmen

an den Transaktionen ist ausdrücklich Förderbedingung (Hauptvoge~ Peter,

Unsanftes Erwachen, in: Wirtschaftswoche Nr. 52/53, 1989, S. 62). Es sollten "vor

allem mittelständische deutsche Unternehmen bei den Projekten zum Zug kom­

men, auch um den Preis von subventionierten Krediten" (ebenda, S. 64).

98 Vgl. u.a. Goldschmidt, Thomas, a.a.O.

72

deiung der informationen über Förderprogramme von EG und Bund Subventionen effizienter und koordinierter vergeben werden. Zudem kann aus Eigenmitteln der Bank zusätzlich subventioniert werden, ohne daß dies sofort unter die EG·Beihilfenaufsicht fiele. Ein genauer Über·

blick über das Ausmaß von Subventionen über öffentliche Banken ist angesichts der mangelnden Transparenz über die Transaktionen, Preise und Vertragskonditionen derzeit kaum möglich.

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MITTELSTÄNDISCHE UNTERNEHMEN

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Abb. 9: Organisationsstruktur öffentlicher Kreditvergabe in Baden-Württemberg

aus: Goldschmidt, Thomas, Öffentliche Kredithilfen im Rahmen der Mittelstands- und Regionalpolitik in Baden-Württem­berg, Berlin 1987, S. 66.

Neben Banken haben insbesondere öffentliche Versorgungsbetriebe die Möglichkeit, mittels unter dem Marktpreis liegenden bzw. unterdec­kenden Tarifen bei der Abgabe ihrer 1 ~i~tungen zu subventionieren. Z.B. hat es bei der Stromversorgung Sondertarife für die Aluminium.er-

73

zeuger gegeben, bei denen das Versorgungsunternehmen hohe Verluste hinnehmen mußte. Die deutschen Stromerzeuger waren in der Vergan­genheit auch nicht bereit, der EG-Kommission Informationen über diese Sonderverträge99 zu liefern. Ähnliche Sachverhalte sind in den Medien auch für andere Ver- und Entsorgungsbereiche aufgegriffen worden100

.

Insgesamt dürfte das Volumen der Abgabesubventionen im Versor­gungsbereich beträchtlich sein, zumal Kommunen (und Länder), die in Deutschland häufig Eigentümer oder Miteigentümer der Unternehmen sind, auf diese Weise Zugeständnisse im Wirtschaftsförderungswettbe­werb um Ansiedlung und Erhalt von Unternehmen unter Ausschluß der Öffentlichkeit machen können.

4.2 Frankreich

Frankreich weicht hinsichtlich seiner Beihilfen nach den Erhebungen der EG-Kommission in Volumen und Struktur deutlich von den deut­schen Verhältnissen ab. Vom insgesamt geringeren Gesamtvolumen von 15,3 Mrd. ECU (31,6 Mrd. DM) entfallen mehr als drei Viertel auf di­rekte Zuschüsse, nur 5,4 % auf Steuervergünstigungen und jeweils etwa 7 % auf staatliche Kapitalbeteiligungen an öffentlichen Unternehmen und auf Vergünstigungen durch Bürgschaften.

Größte Empfänger nationaler Beihilfen sind Eisenbahnen und Bin­nenschiffahrt, relativ zur Bruttowertschöpfung in ähnlicher Größenord­nung wie in Deutschland, gefolgt vom Steinkohlenbergbau (2,4 Mrd. ECU) und der Landwirtschaft (2,2 Mrd. ECU). Unter den horizontalen Beihilfen fallen die relativ hohen Begünstigungen für Handel und Export auf (1,40 Mrd. ECU). Einen relativ geringen Stellenwert nehmen hinge-

99 Sonderverträge unterliegen in Deutschland anders als die regulären Tarife der

Energieversorgungsunternehmen nicht der Preisgenehmigungspflicht der Preis­

aufsicht der Bundesländer (vgl. Thiemeyer, Theo, Interne Subventionierung „., .-. .... r'\ C" ..,...., '\ a.a.v., ~. J '·)

100 Wirtschaftsförderung betrieb auch die hessische Landesregierung, als sie vor ei­

nigen Jahren der Firma Hoechst die Ablagerung von Giftmüll auf der Hausmüll­

kippe Buchschlag erlaubte und dies zu einem TarifJ der bei einem Drittel des

sonst üblichen lag (vgl. o.V.: Wohin mit „„ a.a.O.).

74

gen Kegionanoraerungen ein, wobei die Uberseedepariements

Frankreichs immerhin 161 Mio. ECU Vergünstigungen erhielten.

Aus dem EG-Haushalt erhält die französische LandwiJtschait mit über 6 Mrd. ECU die höchsten Beträge, so daß sie nach dem Beihilfen­

bericht zwischen 1986 und 1988 insgesamt durchschnittlich 8,2 Mrd. ECU (17 Mrd. DM) an Beihilfen erhielt. Auch bei den übrigen Fonds

gehen höhere Summen an Frankreich als an Deutschland, so z.B. 280

Mio. ECU an Regionalbeihilfen aus dem Regionalfonds. Zu den Fonds­ausgaben erhielt Frankreich von der EIB aus eigenen und aus NCI-Mit­teln durchschnittlich 587 Mio. DM Darlehen für Industrie, Dienstlei­

stungen und Landwirtschaft sowie Energie101. Nach diesen EG-Statisti­ken belaufen sich die Beihilfen für französische Unternehmen in der Summe auf durchschnittlich 22,6 Mrd. ECU ( 46,8 Mrd. DM) zwischen 1986 und 1988.

101 Also nicht für Infrastrukturzwecke; vgl. EIB, Jahresberichte 1986-1988, errechnet

aus den regionalisierten Übersichten.

75

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2.2. Indnstrhl!lienstl.: Einzelne Stitoren 1516 !6 10'6 2U U5 0 '"' 2.2.1.Eist11 iind Stahl " 0 0 D D 0 16

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2.2. 3 Vtri:ehr "51 0 0 0 0 0 4952 2. 2.3 d11'Ui1ter Verordnmi; 1191 111d 1192169 216' 0 0 0 a D 286' 2.2.4.\ lohle: Fördtrllllf m D 0 0 0 c m 2.u.2 rchh: Sonstift leihilhn 20'6 D 0 D 0 0 2:46 2.2.5 lndere Stt.toren 774 ~, 10&6 HI 135 0 2110

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Abb.10: Nationale Beihilfen in Frankreich

Quelle: Kommission der EG, Zweiter Bericht ... , a.a.O., Anhang 4, s. 8.

Ebenso wie in Deutschland stellt sich aber auch in Frankreich die Frage nach dem tatsächlichen Subventionsvoiumen, wenn die Za h1en des Beihilfenberichts korrigiert und um fehlende Wirtschaftsbereiche er­gänzt werden.

76

4.2.1 Subventionen an die Landwirtschaft

Angesichts der von der EG-Kommission bestätigten Unterschätzung der nationalen Agrarbeihilfen lohnt sich auch in Frankreich die Suche nach weiteren Subventionen. Dabei stößt man schnell auf ein Agrarbud­get, das mindestens ebenso gut dotiert ist wie das deutsche (vgl. Abb. 11): Für nationale Marktordnungsausgaben wendete Frankreich 1990 47 Mrd. FF (14 Mrd. DM) auf, hinzu kamen weitere Agrarsubventionen in Höhe von 9 Mrd. FF (2,7 Mrd. DM) sowie Ausgaben für die soziale Si­cherung der Landwirtschaft, die auch in Frankreich nicht in der allge­meinen 11Securite sociale - regime general'i sondern in Sondersystemen organisiert ist102, in Höhe von 62,2 Mrd. FF (20 Mrd. DM). Im Investiti­onstitel sind noch einmal Schuldendiensthilfen über 3,6 Mrd. FF (1,1 ?'vfrd. Dl'vf) für 1990 ausgegeben worden. In der Summe beliefen sich die französischen Agrarsubventionen also auf 121 Mrd. FF, umgerechnet etwa 36,5 Mrd. DM.

Auffällig ist auch für Frankreich, daß neben Marktordnungsausgaben die Ausgaben für die soziale Sicherung der Landwirte am stärksten stei­gen, was zu einem Großteil auf die strukturell bedingt steigenden Defi­zite der landwirtschaftlichen Sozialversicherung zurückzuführen ist103,

zum anderen Teil aber auch durch die 11elegante11 Möglichkeit veranlaßt sein dürften, innerhalb der EG-Agrarmarktordnung die nationale Land­wirtschaft gezielt, breitenwirksam und unauffällig zu subventionieren.

Neben direkten Beihilfen aus dem Staatshaushalt werden der franzö­sischen Landwirtschaft Steuervergünstigungen gewährt. Dazu gehören

102 Vgl. Eggers, Karl Josef, Agrarsoziale Sicherung im EG-Vergleich, Münster-Hil­

trup 1980, S. 72 ff.

103 Auch in Frankreich steigt die Z.ahl der Leistungsempfänger insbesondere im Be­

reich der Altershilfen und sinkt gleichzeitig die Zahl der Beitragszahler, was ein

vergleichsweise kleines Alterssicherungssystem finanziell nicht abfedern kann.

Trotzdem ist auch die französische Sozialversicherung für Landwirte ein Subven­

tionssystem, weil u.a. "zur Festsetzung der Beitragshöhe ... die wirtschaftliche

Lage der Landwirte zu Beginn des Beitragsjahres abzuschätzen (ist)" (Eggers, Karl Josef, a.a.O., S. 93) und schon in den 70er Jahren die durch öffentliche Zu­

schüsse finanzierten Defizite systematisch anstiegen (vgl. ebenda, S. 146 f.).

77

die~ einkommensteuerliche Gewinnermittlung nach Durchschnittssät­zen104, Vergünstigungen bei der Besteuerung von Veräußerungsgewin­nen105, die Reduktion des steuerbaren Einkommens für Junglandwirte während ihrer fünf ersten Betriebsjahre auf 50 % des ermittelten Ge­winns 106, eine pauschale Erstattung der Vorsteuer bei der Umsatzsteuer, von der die Landwirte grundsätzlich befreit sind107

, die Steuerbefreiung landwirtschaftlicher Fahrzeuge von der Kfz-Steuer108, die allgemeine Steuerfreiheit landwirtschaftlicher Gebäude von der Grundsteuer für bebaute Grundstücke sowie einige spezielle Ausnahmen von der Grund­steuer für unbebaute Grundstücke109,110.

104 Vgl. Joa, Heike-Dagmar, Frankreich, in: Mennel, Annemarie (Hrsg.), Steuern in

Europa, USA, Kanada und Japan, Loseblattsammlung (Stand 21. Lieferung

1991), Herne/Berlin, S. 26.

105 Vgl. Kämpf, Udo, a.a.O., S. 192 ff.

106 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Les mesures fiscales

nouvelles relatives a l'imp0sition des revenues, in: Les notes bleues No. 475 du

semaines du 12 au 18fevrier1990, S. 3.

107 Vgl. ebenda, S. 56 ff.

108 Vgl. ebenda, S. 63.

109 Vgl. ebenda, S. 51 f.

110 Eine Quantifizierung des Volumens der Steuerausfälle oder des Begünstigungs­

äquivalents ist mangels einschlägigen aktuellen Materials nicht möglich. Für die

Jahre 1975-77 lag der Anteil der von der Einkommensteuer erfaßten Gewinne in

der Landwirtschaft bei 26-27 % (vgl. Parsche, Rüdiger /Spanakakis, Georgios, Die

Einkommensbesteuerung der natürlichen Personen in den EG-Partnerländern

unter besonderer Berücksichtigung der für die Landwirtschaft geltenden Rege­

lungen, München 1978, S. 306 ff.

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80

4.2.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft

Bei den sektoralen Subventionen sollen zunächst die Kapitaldotatio­

nen an öffentliche Unternehmen ausgeklammert werden. Sie werden ge­sondert mit der Subventionstätigkeit der öffentlichen Unternehmen selbst analysiert. An private Unternehmen wurden nach der Zusammen­

stellung von Bucaille und de Beauregard aber zwischen 1986 und 1988

durchschnittlich auch 15,5 Mrd. FF (4,8 Mrd. DM) gezahlt. Zu den Sub­ventionen an die Werften (1991 immer noch 961 Mio. FF) sind außer­dem 615 und 585 Mio. FF (1986 und 1987) für Sozialpläne zum Beschäf­tigungsabbau hinzuzuzählen. Gleiches gilt für Sozialpläne in der Stahlin­

dustrie, die mit 5,1, 5,9 und 6,0 Mrd. FF in den Jahren 1986 bis 1988 subventioniert wurden. Von besonderer Bedeutung sind nach wie vor die Sub\1entionen an den Steinkohlenbergbau. Zu den auch i..T.. Beihilfenbe-riebt der EG-Kommission bezifferten 2,4 Mrd. ECU sind noch einmal

jährliche Aufwendungen über ± 7 Mrd. FF (2,1 Mrd. DM) für den Zu­schuß des Staates zur Alterssicherung im Bergbau hinzuzuaddieren111. 1991 betrugen die allgemeinen Subventionen an den Steinkohlenbergbau 6,9 Mrd. FF zuzüglich des speziellen Sozialversicherungszuschusses in

Höhe von weiteren 6,6 Mrd. FF112.

Auch hinsichtlich der Staatshilfen an die gewerbliche Wirtschaft

weist der Beihilfenbericht der EG-Kommission zu niedrige Werte aus.

An horizontalen Beihilfen erhielten französische Unternehmen zwi­

schen 1986 und 1988 durchschnittlich 29 Mrd. FF (8,8 Mrd. DM), davon 6,1 Mrd. FF (1,8 Mrd. DM) Beschäftigungs-, Kurzarbeiter- und Um­schulungssubventionen113. Die Förderung des Außenhandels wird unter

111 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finances

pour 1990, in: Les notes bteues No. 456 du 2. au 8. octobre 1989, S. 59.

112 Vgl. ders., Projet de la loi .„ 1991, a.a.0., S. 65 und 68.

113 Zu neueren Maßnahmen vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget,

Mesures en faveur de l'emploi, in: Les notes beleues No. 509 du semaine du 8 au

14 octobre 1990, S. 1 ff.

81

den horizontaien Zweckbestimmungen mit tseiträgen zwischen 11,6 Mrd. FF (1988) und 20,1 Mrd. FF (1987) am stärksten finanziert114

.

In Frankreich115 hat die allgemeine Forschungsförderung mit 2,2 Mrd. FF im Jahr 1988 (vgl. Abb. 12) eine geringe Bedeutung116

. Auch 1991 standen im Budget dafür nur 2,4 Mrd. FF zur Verfügung117

. In spe­ziellen Großprogrammen wurden für Weltraumforschung, für den Air­bus u.a. 1990 14,6 Mrd. FF bereit gestellt118 Zu diesen Summen müssen weiterhin Mittel für Vertragsforschung - schwergewichtig im Verteidi­gungsbereich 119 - über 17,2 Mrd. FF im Jahr 1988 addiert werden (vgl. Abb. 12, Rubrik III).

Mit wenigen Ausnahmen, davon die wichtigste die befristete Be­freiung von der taxe professionelle, haben Steuervergünstigungen für V nternehmen in Frankreich immer eine untergeordnete Rolle ge­spielt120. Seit Ende der 70er Jahre verändern sich die steuerlichen Int~r­ventionsmuster. Es werden u.a. Sonderabschreibungen für bestimmte

114 Vgl. auch Ministere de l'economie, des finances et du budget, Financement et ga­

ranties des grands contrats a Fexportation, in: Les notes bleues No. 474 du

semaine du 5 au 11 fävrier 1990, S. 1 ff. Vgl. zum System der Ausfuhrförderung

Freyche, Michel, Export Promotion as Industrial Policy, in: Adams, William

J./Stoffaes, Christian (Hrsg.), French lndustrial Policy, Washington 1986, S. 82 ff.

sowie Hichert, Ingo, a.a.0., S. 129 ff.

115 Vgl. Jaodt, Henning, u.a., Forschungspolitik unter EG-Kontrolle, Tübingen 1988,

s. 20 f. 116 Vgl. OECD, Innovation Policy: France, Paris 1986, S. 173 ff.

117 Vgl. Ministere de I'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finance

pour 1991, a.a.0., S. 54 f.

118 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finance

pour 1991, a.a.O., S. 54f.

119 Traditionell liegen die französischen FuE-Aufwendungen für militärische Zwecke

etwa doppelt so hoch wie in Deutschland (vgl. Erber, Georg, Die Bundesrepublik

Deutschiand im intemationaien FuE-Wettbewerb, in: Dlw-Wochenbericht

37 /89, s. 447 f.).

120 Vgl. Franzmeyer, Fritz, u.a„ Industriepolitik im westlichen Ausland - Rahmenbe­

dingungen, Strategien, Außenhandelsaspekte, Bd. II: Länderberichte, Berlin

1987, s. 157 f.

82

-- • • • - • • • • - • ~~ • 1 '1 Anlagegüter, die der tnergieemsparung und der Kohstottersparrus~-~, früher auch FuE- und Umweltschutzinvestitionen122 dienen, eingeräumt. Für bestimmte Risikokapitalgesellschaften gibt es besondere Besteue­rungssätze und -ausnahm~n123. Darüber hin;us ist seit 1977 die Möglich­keit einer steuerfreien Neubewertung des Anlagevermögens auf den Wiederbeschaffungswert eingeräumt, um die Investitionsfinanzierung zu

1 . h 124 1 . ·· V nh . d . S er e1c tern . n JUngerer ergange e1t wur en weitere neue teuer-vergünstigungen geschaffen125: So sind nach dem 1.10.1988 neu gegrün­dete Unternehmen fünf Jahre lang ganz oder teilweise einkommen- und körperschaftsteuerbefreit. Steuerpflichtige, die eine Kapitalaufstockung mitfinanziert haben, erhalten eine Steuerermäßigung von 25 % dieses Betrages126

. Mehraufwendungen bei Forschung und Entwicklung gegen­über dem Vorjahr zwischen 1990 und 1992 führen zu einer Steuergut­schrift in Höhe von 55 % der Kosten bis 10 Mio. FF, ab 1992 sogar 65 %

121 Vgl. Joa, Dagmar-Heike, a.a.O., S. 16.

122 Vgl. Franzmeyer, Fritz, u.a., Industriepolitik im westlichen Ausland - Rahmenbe­

dingungen, Strategien, Außenhandelsaspekte, Bd. II: Länderberichte, Berlin

1987, s. 158.

123 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, La reforme du capital­

risque, in: Les notes bleues No. 516 du semaine du 26 novembre au 2 decembre

1990, s. 1 ff.

124

125

126

Vgl. ebenda, S. 17 f.

Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Les mesures fiscales

nouvelles relatives ä l'imposition des revenues, in: Les notes beleues No. 475 du

semaine du 12 au 18 septembre 1990) S. 3.

83

(en milliont de francsl

F - Tetal 1

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Prima (P.Jt:E. et P.R.C.E.)„ „ .. „ .. „ ...... 426.4 24,4 0.8 451,7 Pn!ts. avaoces, boui&aCiaus d'~ ~ CH. 11.9 J2.6 6.31 ,50,8

Sous-total l ..............••••......•....• 438.3 S1 7,17 502,S

Aülu bwlinclu: l:mm.obilier .(lernins, b4timmu) (2) ....•...... 339,8 184.9 142.9 667,7

Partic:ip&tio~ (3) .......... , .... • • · • ·. · • • • · · • 63,7 66,7 - 130.S

Sout-1.otal 2 ....••.....•.................• 403,5 251,6 142.9 798.2

Total aida au dCvel.oppemmll (1 + l) .. „ „ .... „ ... 841.8 308.6 ISO.! 1300.7

ll. Aille - mlHpd• 19 llllkal1i (bon prantie) ·• 6.9 lt,9 25.7 44,S

iii. L . D• tie me poi -(an. 1465 du code ...... dm imp61S) ; al pmduits llctirs (4) •••••••••.•••••..•••••..••••••.•••.•. 22 203 3Sl S76

IV. ~ ._ _... • - rw"ll •.. „ ....... - 2.7 0,22 2.92

V. ~ (~ ~ .U-tiou divena, opC-raliOlll ~ CÜll:l:lll:I) ••••••••••••••••••• 231,4 297.2 252 787,6

V1. c...de „."91 (S)

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S-C.: O.G.c.L·D.G.L

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Abb.13: Beihilfen der kommunalen Gebietskörperschaften an Unternehmen 1983 (tatsächliche Ausgaben bzw. Min· dereinnahmeo laut Rechnungslegung)

aus: Conseil Economique et Social, Les interventions economi­ques des collectivites territoriales, Paris 1987, S. 31.

'

84

der Kosten bis 40 iviio. FF127. Eine 35 %ige Steuergutschrift ist die Prä­

mie für Mehraufwendungen zur beruflichen Bildung128. Hinzu kommen Steuervergünstigungen für Energiesparmaßnahmen, die für 1992 auf rd. 500 Mio. FF geschätzt werden129.

Auch die kommunalen Gebietskörperschaften - worunter im zen­tralstaatlichen Frankreich neben den Gemeinden selbst die Departe­ments und die Regionen gefaßt werden - subventionieren mit einer Vielzahl von Instrumenten130 (vgl. Abb. 13). Direkte und indirekte Ent­wicklungsbeihilfen, letztere als Abgabesubventionen auf Grundstücke und Gebäude sowie Teilhaberverträge, Beihilfen an Unternehmen, die in Schwierigkeiten geraten sind, Bürgschaften sowie Steuerbefreiungen von der taxe professionelle, der französischen 11Gewerbesteuer11131

, die jeweils auf 4 Jahre gewährt werden können, sind die Instrumente kam-

~,.. ... munaler Wirtschaftsförderung in Frankreich!".:;. Gewerbe, Handel und Handwerk erhielten 1983 etwa 55 % der gesamten kommunalen Beihil­fen 133, je nach Erfassung zwischen 1,9 und 2,7 Mrd. FF (677 bzw. 976 Mio. DM). Dieser Betrag ist inzwischen gewachsen, da die Erhebung für

127 Vgl. Ministere de I'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finanq:s

pour 1991, a.a.0., S. 31.

128 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Le credit de J'impöt

formation professionelle, in: Les notes bleues No. 441 de Ja semaine du 19 au 25

juin 1989.

129 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finances

pour 1991, in: Les notes bleues No. 508 du semaine du ler au 7 octobre 1990, S.

39.

130 Vgl. zu den Instrumenten im einzelnen Commissariat General du Plan, Rapport

du Graupe "Interventions Economiques des Collectivites Locales11, Paris 1985, S.

173 ff.

131 Es handelt sich dabei um eine Wertschöpfungsteuer, der nicht nur Gewerbetrei­

bende, sondern auch Selbständige unterworfen sind (vgl. Joa, Dagmar-Heike, a.a.O„ S. 47.)

132 Zu den Instrumenten vgl. auch Barge, Pierre, L'intervention economique de la

commune, Paris 1983, S. 139 f.

133 Vgl. Conseil Economique et Social, Les interventions economiques des collectivi­

tes territoriales, Paris 1987, S. 31.

85

1983 erst kurz nach der Regionalreform in t'rankreich stattfand, mit der Kommunen, Departements und die neu geschaffenen Regionen erwei­terte, selbständige Kompetenzen übertragen bekamen. Nach Umfra­geergebnissen hat sich auch die Struktur der wirtschaftspolitischen In­terventionsmuster nach der Regionalreform signifikant verändert134

•

Zumindest für die direkten und indirekten Entwicklungshilfen der kommunalen Wirtschaft liegen Daten für 1988 vor (vgl. Abb. 14). Da­nach stiegen die Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften für diesen Teil der Wirtschaftsförderung von 1,3 Mrd. FF im Jahr 1983 um 775 % auf 8,8 Mrd. FF (2,5 Mrd. DM) im Jahr 1988. Industrie, Handel und Handwerk waren mit 4,4 Mrd. FF am stärksten begünstigt. Fast die Hälfte der Summe wurde von den Gemeinden aufgebracht, 2,9 Mrd. FF von den Regionen und 1, 7 Mrd. FF von den Departements 135. 1989 sind die kommunalen Entwicklungshilfen weiter um 22,4 % auf rd. 11 Mrd. FF (3,3 Mrd. DM) gestiegen136.

134 Vgl. Douence, Jean-Claude, L'action economique locale - Decentralisation ou

recentralisation?, Paris 1988, S. 263 ff.

135 Vgl. Ministere de Feconomie, des finances et du budget, Les aides des cotlectivi­

tes iocaies en matieres economiques en 1988, in: Les notes bieues No. 482 du

semaine du 2 au 8 avril 1990, S. 3.

136 Vgl. Le Mire, Pierre, Les reprecussions de la construction europeenne sur les

collectivites locales, in: Revue du marchC commun et de l'union europeenne No.

353,dec. 1991, S. 791.

86

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""" : - ICCllnlii au COU11 • rlllllie ....... 558 705 8 784 67 597 570 SSi 2132 m 99 272 4 il35 776 „ G37 11911

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Fonds dl pnmie .................. '3 150 1 050 14!; 0 0 800 45 145 45 1"5

Prisa • panicipMia ...........• „ . 118 297 3657 39 343 14 072 86 2fl4 :ZB 141 287 714 211 Q01

- ans SEML. ......... „ „ ...... 52 TJT 2757 38 711 12 941 8J SH HI lll2 181 756 tl7 llC3

- dlll&SOR fl SOC:n a._. 47 131 430 0 0 250 4 JOD 52 111 52 t11

- -························ 18 449 470 a32 1 131 ?158 s aot 28 347 21147

Oiwri ............ ············· 7 684 !20 92 TOT 38 ag1 88 251 SJ "38 42 lJll 1 977 S45 1 H5 151

Ta '- .-. ilNlincla llers ...-- '...,,.ea. ············ ...... t 912 l45 HIGI 71 931 12 329 121 117 7D !15 2 411 099 2 w 032

TOTAi. HllAl MORS GARANT1ES D"EMPRUNTS ..•..........•.....• 4 419 141 ., 112 194 138 221 519 155 1 503 IGI US 177 1 721 204 • i9D ss.-

Abb.14: Direkte und indirekte Entwicklungssubventionen der kommunalen Gebietskörperschaften in Frankreich 1988

aus: Ministere de l' economie, des finances et du budget: Les ai­des ••. a.a.O., S. 16.

87

4.2.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor

Gegenüber dem produzierenden Gewerbe ist der tertiäre Sektor ver­

gleichsweise gering subventioniert. Ausnahme ist der Transportsektor. Die französische Eisenbahn SNCF erhält jährliche Zuschüsse in Höhe von etwa 5 Mrd. ECU (10 Mrd. DM). Das sind 29 % ihrer Bruttowert­schöpfung137. Kommunale oder regionale Verkehrsunternehmen be­

kommen ähnliche Zuschüsse wie die SNCF, wenn sie gesetzliche Aufga­ben übernehmen138. Die RATP, die Pariser Metro-Gesellschaft, erhielt Zuschüsse aus dem Staatshaushalt in Höhe von 5,2 Mrd. FF 1988 und 4,8 Mrd. FF 1989139, andere defizitäre Nahverkehrsunternehmen wur­

den 1988 und 1989 ebenfalls jeweils mit 3,7 Mrd. FF bezuschußt140. Die

staatliche Eisenbahn SNCF erhält darüber hinaus Staatszuschüsse zu ih-rem Sondersystem der Alterssicherung in Höhe von 12 bis 13 1\.frd. FF p.a.141 _

Besondere Vergünstigungen erhalten Transportunternehmen durch spezielle Senkungen der Mehrwertsteuer und der Versicherungsteuer142.

Darüber hinaus beanstandete der französische Rechnungshof im Jahr 1990, daß bei den französischen Autobahngebühren der halbstaatlichen Autobahngesellschaften die Gebühren für LKW zu niedrig tarifiert wä­

ren, weil sie nicht die von dieser Benutzergruppe verursachten Kosten ~ „„

deckten 1'+-'. Vom Grundsatz her, aber mit unterschiedlichen Gewichten

ist auch in Frankreich der Straßenverkehr durch die fast völlig fehJende

137 Vgl. Kommission der EG, Zweiter Bericht ... a.a.O., S. 20.

138 Vgl. Cluzel, Jean, Les finances locales decentralisees, Paris 1989, S. 318 ff.

139 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Budget 1989, in: Les no­

tes bleues, No. 426 de la semaine du 6 au 12 man; 1989, S. 26.

140 Ebenda .. S. 25.

141 Vgi. ders., Projet de ioi de finances pour 1990, a.a.O., S. 59.

142 Vgl. ders., Projet de loi de finances pour 1991, a.a.O., S. 32.

143 Vgl. Cour de Comptes, Rapport au President de la Republique 1990, Vol. 1, Paris

1990, Chap. 12: Les sodetes d'economie mixte concessionaires d'autoroute et le

developpement du reseau autoroutier, Paris 1990, S. 226.

88

- - - - - • ' . • - • • • -- • ' 1..1..:1 Anlastung der lnfrastrukturkosten (Ausnahme: Autobahngebührenr · · und der externen Kosten der Umweltbelastung indirekt hoch subventio­niert. Ihm dürfte der Flugverkehr folgen, der hohe, nicht durch Entgelte gedeckte Infrastrukturleistungen abgibt, wie in Deutschland von der Mi­

neralölsteuer befreit ist und darüberhinaus in den letzten Jahren be­trächtliche Kapitaldotationen zur Verbesserung seiner Wettbewerbsfä­higkeit erhalten hat145

.

Banken und Versicherungen sind in Frankreich zu einem hohem Anteil in Staatsbesitz, trotz der Mitte der 80er Jahre erfolgten Privatisie­rungen. Im Gegenzug zur Privatisierung wurden allen Banken bzw. pri­

vaten Anlegern für bestimmte Anlageformen Steuervergünstigungen gewährt, um die Kapitalbildung über den Bankensektor zu verbessern. So wurden zum Beispiel Risikokapitalgesellschaften bestimmte Körper­schaftsteuerbefreiungen eingeräumt146. 1989 wurde die allgemeine Sparförderung reformiert und ein "Plan d'epargne populaire (PEP)" ein­geführt, der Zinsen aus bestimmten langfristigen Kapitalanlagen steuer­frei stellt und für die Ansparphase Prämien in Höhe von 25 % der jähr­lichen Einzahlungen, maximal 1500 FF p.a. vergibt147. Die Steuerver­günstigungen für andere Spar- und Kapitalanlageformen bleiben beste­hen 148. Hervorzuheben sind steuer- und prämienbegünstigte Bauspar­kassen programme ( epargne-logement)149. Allein das Prämienvolumen betrug -198-8 über 6 M;d. FF150. - ,

144 Zu Finanzierung und Organisationsstruktur des französischen Straßenbaus vgl.

McKa)~ Charles, Möglichkeiten der privatwirtschaftlichen Verkehrsinfrastruktur­

investitionen in der EG, Göttingen 1989, S. 57 f.

145 Vgl. auch Kap. 4.2.6.

146 Vgl. Ministere de Feconomie, des finances et du budget, Regime fiscal des socie­

tes de capital risque, in: Les notes bleues No. 385 de la semaine du 23 au 28 mai

1989.

147 Vgl. ders., Le plan d'epargne populaire; in: Les notes bleues No. 448449 des

semaines du 7 au 20 aotlt 1989, S„ 4.

148 Vgl. ebenda, S. 5.

149 Vgl. ebenda.

150 Vgl. ders., Epargne-logement bilan 1988, in: Les notes bleues, No. 459 de la

semaine du 23 au 29 octobre 1989, S. 4.

89

Bei den Versicherungen wurden - ausdrücklich auch im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit für Versicherungsleistungen im Binnen­markt151 - den französischen Lebensversicherungen Steuervergünsti­gungen gewährt: Bei einer Mindestlaufzeit von 6 Jahren können Prä­mien bis zur Höhe von 4 000 FF jährlich zuzüglich 1 000 FF pro Kind, von der Steuerschuld abgezogen werden 152.

Von besonderer Bedeutung im französischen Dienstleistungssektor sind weiterhin die Privatschulen (allgemeine und landwirtschaftliche), die 1988 23 Mrd. FF und 1989 24,4 Mrd. FF Zuschüsse erhielten153. Der Groß- und Einzelhandel erhielt ebenfalls Förderungen: Unternehmens­beratungen und Fortbildungsmaßnahmen wurden im Rahmen von Re­gionalförderprogrammen finanziert, Ansiedlungsbeihilfen sowie Abfin­dungen für Geschäftsaufgaben aus Altersgründen aus dem Aufkommen einer Sonderabgabe, der 11taxe sur les grandes surfaces"154

.

Die Kultur wird in Frankreich sogar ausdrücklich mit Hinweis auf deren Bedeutung für die nationale Wirtschaft und den Außenhandel gefördert155. Im Staatshaushalt waren 1988 2,2 Mrd. FF und 1989 2,8 Mrd. FF an Zuschüssen für Theater und andere kulturelle Veranstaltun­gen verbucht156. Die Filmförderung hat in Frankreich einen hohen Stel­lenwert. Auch der Sport wird direkt aus dem Zentralhaushalt gefördert. Beide Rereiche werden auch aus kommunalen Haushalten bezuschußt.

Von der Steuerschuld abzugsfähig sind außerdem 40 % der Spenden an Institutionen mit kultureller oder sportlicher, aber auch mit wissen­schaftlicher oder sozialer Zielsetzung, bis zu maximal 1,25 bzw. 5 % des

151 Vgl. Ministere de I'economie, des finances et du budget, Projet de loi de finances

pour 1990, a.a.O., S. 34.

152 Vgl. Joa, Dagmar-Heike: a.a.0., S. 34.

153 Vgl. Ministere de J'economie, des finances et du budget, Budget 1989, a.a.O., S.

27.

154 Vgl. ders., Mesures en faveur de la modemisation du commerce, in: Les notes

bleues No. 425 de la semaine de 27 fevrier au 5 mars 1989.

155 Vgl. ders., Le financement des industries de la culture, in: Les notes bleues No.

440 de la semaine du 12 au 18 juin 1989, S. 2.

156 Vgl. ders., Budget 1989, a.a.O., S. 27.

90

·~~ - -steuerlichen Einkommens~ .... '. Seit 1987 gibt es überdies ein Gesetz über das Mäzenatentum, das Spenden und Stiftungsunternehmen zugunsten diverser begünstigter Zwecke mit besonderen Maßnahmen fördert158

.

4.2.4 Subventionen an Wohnungsbau und -vennietung

Wie in Deutschland werden auch in Frankreich Wohnungsbau und -vermietung stark subventioniert. Während es für einkommensschwä­chere Bevölkerungsschichten ein den Sozialtransfers zuzurechnendes Wohngeldsystem gibt (Allocation logement et aide personalisee au lo­gement - Ausgaben 1989: 19,2 Mrd. FF), werden die Ziele der Bildung von Wohnungseigentum und der Unterstützung der Bautätigkeit159 mit staatlichen Finanzhilfen (etwa 8,5 Mrd. FF 1989) gefördert. Der größte Haushaitstitei sind sog. Bauprämien (prime de ia construction), für die 1988 7 Mrd. FF, 1989 nur noch 5,8 Mrd. FF aufgewendet wurden160

.

Neben der schon erwähnten Bausparförderung wird der Erwerb von Wohnungseigentum steuerlich gefördert: 25 % der Schuldzinsen zur Fi­nanzierung der Hauptwohnung bis zu familiengrößenabhängigen Maxi­malbeträgen können von der Einkommensteuerschuld abgezogen wer­den, zwischen 1990 und 1992 außerdem die Schuldzinsen für bestimmte Reparaturen und Wärmeisolierungen161. Außerdem wird zwischen 1990 und 1992 der Bau oder der Erwerb von Mietwohnungen steuerlich ge­fördert, indem 10 % der Kosten bis zu einem Höchstbetrag von 300 000 FF bei Ledigen (doppelt so vie1 bei Verheirateten) ebenfalls von der Steuerschuld abgezogen werden können162. Für neuerbaute Mietwoh­nungen wird ein pauschaler Steuerabzug von 25 % der Einnahmen für

157 Vgl. Joa, Heike-Dagmar: a.a.O., S. 34.

158 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Projet de loi sur le me­

cenat, in: Les notes bleues No. 328 de la semaine du 27 avril au 3 mai 1987, sowie

ders., Projet de loi relatif au mecenat d'entreprise, in: Les notes bleues No. 458

de !a semaine du 16 au 22 octobre 1989.

159 Vgl. ders., Budget 1989, a.a.O., S. 40.

160 Vgl. ebenda, S. 25.

161 Vgl. Jo~ Heike-Dagmar: a.a.O., S. 34.

162 Vgl. ebenda.

91

Verwaitung, Versicherung und Abschreibungen in den ersten 10 Jahren ""hrt163 gewa .

4.2.5 Regionalfördenmg

Die Regionalförderung hat in Frankreich einen relativ geringen Stellenwert, weist aber einige Besonderheiten auf. Sie bestehen darin, daß Frankreich aus einigen ehemaligen Kolonien Departements

(d'outremer) und Territoires (d'outremer) (DOM-TOM) gebildet hat.

Diese wirtschaftlich gering entwickelten und versorgungspolitisch abge­legenen Gebiete werden besonders gefördert164. Ähnliche spezielle För­

dermaßnahmen auch in Form von Steuervergünstigungen165hat sich auch das um Autonomie kämpfende Korsika erfochten.

Die regionalpolitischen Förderungsmaßnahmen für kontinentalfran­zösische Fördergebiete166 aus dem Zentralhaushalt sind vergleichsweise

niedrig. Es gibt Prämien für den Erhalt von Arbeitsplätzen und Ansied­lungen in ausgewiesenen Fördergebieten (Prime d'Amenagement du Territoire - P AT) sowie Mittel aus zwei Sonderfonds, dem F1A T (Fonds Interministeriel d'Amenagement Territoire) und dem FIDAR

(Fonds Interministeriel de Developpement et d'Amenagement Ru­ral)167. 1988 wurden für allgemeine regionalpolitische Zwecke 1,5 Mrd.

FF ausgegeben168. 1990 wurden speziell die regionalpolitischen Prämi-

163 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Les mesures fiscales „., in: Les notes bleues No. 475, a.a.O., S. 7.

164 Z.B. in Form der besonderen Bananenhilfe aus EG-Fördermitteln vgl. Kommis­

sion der EG, Gesamtbericht 1989.

165 Vgl. Ministere de Feconomie, des finances et du budget, Projet de loi de finance

pour 1991, a.a.O., S. 45.

166 Vgl. Yuil4 Douglas (Hrsg.), European Regional Incentives, 10. Aufl., London u.a.

1990, s. 40 ff.

167 Vgi. Debisshop, veronique, Innovation and Nationai-Levei Regionai Deveiopment

and Planning Policies in France, in: Allesch, Jürgen (Hrsg.), Regional Develop­

ment in Europe: Recent Initiatives and Experiences, Berlin/New York 1989, S.

72.

168 Vgl. INSEE, Annuaire Statistique ... 1989, a.a.O., S. 853.

92

- - - - - - - • 1 /;Q • - - - ~ - - - - -· enprogramme um mehr als ein Unttel autgestockt~~~, 1Y9U aut 060 M10.

FF noch einmal verdoppelt170 _

vestitionsprämien, darüber hinaus Zuschüsse zu den Lohnkosten. 1988 budgetierte das zuständige Ministerium 612 Mio. FF laufende und 703 Mio. FF Investitionszuschüsse171.

Neben regionalpolitischen Finanzhilfen erhalten Unternehmen in den Fördergebieten Steuervergünstigungen. Sonderabschreibungen,

körperschaftsteuerbefreite Industriegebiete wie bei Dunkerque172, Be­

freiungen bestimmter Unternehmen für 10 Jahre von der Körper­schaftsteuer {DOMTOM)173 - seit 1988 auch für Unternehmensgrün­dungen in Korsika - , des weiteren Minderungen kleiner Kommunalab­l!aben wie der taxe de oublicite fonciere und die zeitlich befristete Frei-~ ~

stellung von der Gewerbesteuer (taxe professionelle) in den Förderge-bieten fördern die Unternehmen direkt. Korsika und die Überseegebiete genießen darüber hinaus erheblich niedrigere Umsatzsteuersätze als Kontinentalfrankreich174. Das Volumen dieser Steuervergünstigungen dürfte weit mehr als die von der EG-Kommission hochgerechneten 79 Mio. ECU betragen (vgl. Abb. B.l), nachdem allein die Steuerausfälle aus den Gewerbesteuerbefreiungen in der ersten Hälfte der 80er Jahre zwischen 400 und 500 Mio. FF p.a. ausmachten175

•

169 Vgl. Ministere de Feconomie, des finances et du budget, Projet de loi de finances

pour 1990, a.a.O., S. 65.

170 Vgl. ders., Projet de loi de finance pour 1991; a.a.0., S. 66.

171 Vgl. INSEE, Annuaire Statistique ... 1989, a.a.O., S. 853.

172 Vgl. De/ion, Andre/Durup!J~ Michel, Chronique des entreprises publiques, in: Re­

vue frani;;aise d'administration publique, No. 49, janvier - mars 1989, S. 154.

173 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Les aides publiques ... ,

a.a.O., S. 7.

174 Vgl. Joa, Heike-Dagmar, a.a.O., S. 57.

175 Vgl. Ministere de l'economie, des finances et du budget, Les aides publiques,

a.a.O., S. 7.

93

4.2.6 Subventionen an und durch öffentiiche Unternehmen

Der hohe Stellenwert, der öffentlichen Unternehmen als "Champions nationaux" innerhalb des wirtschaftspolitischen Leitbilds Frankreichs zu­gewiesen wird176, spiegelt sich in ihrer Rolle als Subventionsempfänger wie als Subventionsgewährer wider.

Obwohl Frankreich seine Politik öffentlicher Unternehmen refor­miert, indem es seine Unternehmen auf den härteren Wettbewerb des EG-Binnenmarktes vorbereitet und die Vorteile einer Abkehr seiner vormals stark interventionistischen Grundposition zumindest hinsichtlich der öffentlichen Unternehmen sieht, erhalten Öffentliche Unternehmen nach wie vor die höchsten Subventionen aller Unternehmen.

Nach der Phase der Verstaatlichungen zu Beginn der 80er Jahre, daran anschließend der Privatisierungen unter der konservativen Regie­rung und zu Beginn des heute noch gültigen "Dogmas11 des "ni-ni0 des so­zialistischen Präsidenten Mitte"and177 waren 1988 1,8 Mio. Beschäf­tigte, d.h. 13,3 % der abhängig Beschäftigten bzw. 11,5 % der Er­werbstätigen in öffentlichen Unternehmen tätig (vgl. Abb. B.6). Öffentli­che Unternehmen waren mit 25,4 % an den Bruttoanlageinvestitionen beteiligt und erwirtschafteten 16 % der Bruttowertschöpfung (vgl. Abb. 16).

176 Vgl. Neumann, Wolfgang/Utterwede, Henrik, industriepolitik - Ein deutsch-fran­

zösischer Vergleich, Opladen 1986, S. 70.

177 Ni privatisation, ni nationalisation (vgl. Bizaguec, Annand, Le secteur public ac­

tuel et ses perspectives en France et dans l'Europe de Douze, 1 und II, in: La re­

vue du tresor, Dec. 1990, S. 786).

94

Etfectifs des entreprises publiQues nationales et locales et comparaison avec I' ensemble des entreprises

1 Nombre 111,{, daM 'l!!o; 1 ~ ctaM IM 1 Namllrl!! dl!! 1 Nomt:lre 1 % dans les 1 % dans

[ a~n1~~~ 1 ·~~s'f I -~~~B~-lfi~1fa~~- ~~!~~:1 --

Secteurs publics concames secteurs l l'ensemcle fin 1988 public

-1. Energie ........ „ .... „ ... „„.„ ... „ .... 232.463 79 74 211.74ll 270.000 78.5 11.5 2. lndustries agriccles er alimentaires l0.683 2,l 2.2 l0.197 526.000 l,9 0,6

3. Industrie manufacturiere . „ .•... „ ... 8l7.753 20,l 18,2 458.099 3.153.000 14,4 25,0

4. Transports et communications .„ .. 384.955 47 44,9 345.840 18,9 1.318.000 59

5. Postes et t6lecommunications „ .. „ 437.000 89.9 84,2 432.000 23,5

Total de 1 a 5 „„„„.„.„ .. „ .... „.„11.882.854

1

1.457.876 7.160.000 20 79,5

% sararies totaux ... „ .. „ ...... „ ..... 26.2 23,7 121

6. Senrices bancaires er financiers .... 287.000 64,8 67,8 16Ui5l 451.700 36 8.8

7. Assurances .. „„ ..•.•.. „„ .• „ ..• „„ .. 54.500 35,2 32.2 45.524 157.300 29 2.5

8. Autres Services ..••••••••• „ ....... „ .. 124.851 2.9 N.0. 148.650 3.900.000 3,8 8. t

9. Commerces .„ .. „.„„.„ ..•. „.„„.„ 1 29.839 j i,4 N.0. 19.863 2.082.0001 0,9 . . 1 , 1,1

Total generat secteurs non agri-coles „ •.. „ .... „„ ...•.• „ ....•... „„ ... 2.379.044 - - 1.833.5ö4 13.809.000 - 100

% dans les salaries totau11 .. „ „„ .•• - 17.6 16,7 - 13,3 -% V comoris entrecrises indivi-duelles .„.„ .. „ .• „.„ ... „„„.„ •.. „. - 15.3 14,6 - 15.913.000 11.5 -

10. Agricultute et Foräts .„„„.„„„ .... 16.000 15.209

Total giniraf .„.„.„„ ...•• „ •••• „.„. 2.395.044 t.848.773

m l.ft dilffr~ conn111a ,,_ 1a _..... onc..._. ~ a on ~ 111NnewN lfth 11etn1S. 1:21 Ulin'Mlnt ec nvaw: 111.1111ics non c:ompris.

Abb. 15: Beschäftigtenanteil nationaler und lokaler öffentlicher Unternehmen in Frankreich

aus: Bizaguet, A., Le secteur public actuel et ses perspectives en France et dans I'Europe de Douze, T. II; in: La rewe due tresor No. 1, Janvier 1991, S. 35.

95 l

Formation brute de capital fixe du secteur public dans I' 6conomie fran~aisa 1

(En millions de francsl

% dans 1111 "'dans Sec1eurs concemes 1979 1982 1985 1988 brllnc:hllt

l'ensembll du SICllUI public

1. Energie ...•••..•..••..•• „ ••••....•.•.•.•.•..•. 41.560 70 29.2

2. lndUSUies agricoles 11 alimentaires ••••. 208 o.a 0,2

3. Auttes ind~lrias ..•... „ ••••••••••••.••••••• 44.990 24,7 31,S

4. Transpons et communications •..••••••• 24.424 17,2 53,4

5. Pllstes el dN<:ommunicillilms .........•• 23.818 18,7

Total das sec:taurs 1 i 5 „ ••.•••••••• „„ •. - - 135.100 - 94,7

% des E.P. clans l'ensembla .•••••••.•••. - - - 36,7 -6. Servica •t cammlrCllS •• „ .••••••••.•.•.• - - 7.500 3,9 5,3

Total des entreprises llUbliQuas ••••••••. 78.000 129.000 l55.000 142.600 - 100

% des E.P. clans Jo branches da 1'6conomie non agricole 111 .•••••.••.•••• 29,3 34,3 34,9 - 25,4 -

111 i'lcn _._ __ -ilmlobi-•l inaluulioN~

Valeur ajout6e brute des entreprises publiques et comparaison avec i'ensembie des branchas non agricoies

1 (En millions de francsl

1988

Secteurs publ"ics c:oncam6s 1979 1982 1985 Montant V .A. "dll „ dlnl

SICIBt# public branches l'llCllllNlll du l8CtlUr llUblic

1. Energie „ .••.••.••• ·························-· 153.600 117,4 211,9 . 121

2. fnduslries lgric:oles lt lllimtnllires .•••. 1.900 t.2 0.3

3 . .Autres indusuias ·····-··„······ ........... 1117.000 17.2 29,3

4. T~ et eommunications .••••••••• 72.900 12,8 .. ·81,4

5. Postes er t616commvnicatians ••••••••••• .. 131.700 23,2

Tolll 1 i 5 ..•..•••• ;: •••••••.•••• ;·.'.: .••••••• ; .. 527.TOO 28,4 .92,3

8. ~ ar commen:9s .. :.. ••••... ~.: . .:.. •. 43.900 2.8 .. 7.7 . -Toral g**" · Seeteur public: ••••••• ···- 227.000 410.000 805.000 570.000 - 100 % dans I' ensemble des branc:hes de - . .. l'konomie non agricole m ... : .......... 13,9 17,3 19,5 - 18 -

111 Harl....._ _____ ....,,..... ___ ~. 121 „.....,.._~d· ... --....

Abb.16: Anteil öffentlicher Unternehmen an den Bruttoanlage­investitionen und der Bruttowertschöpfung in Frankreich

Quelle: Biza.guet, A., a.a.O., S. 36 f.

96

Insbesondere in den Versorgungs- und Infrastrukturbereichen (bner­gie, Transport und Nachrichtenwesen, Post und Telekommunikation) sind die Marktanteile öffentlicher Unternehmen deutlich überdurch­schnittlich. In einzelnen Branchen, z.B. Eisenbahnen und Elektrizitätser­

zeugung, haben öffentliche Anbieter quasi Monopolstellungen 178 und unterliegen besonderen Statuten, die den öffentlichen Charakter ihrer Aufgaben definieren 179. In Hinblick auf Subventionen sind öffentliche Unternehmen mit öffentlichem Auftrag, Industrieunternehmen in Wett­

bewerbsbranchen und staatliche Banken und Versicherungen als Unter­nehmen des Finanzsektors zu unterscheiden. Desweiteren ist in Beschaf­fungs- und Abgabesubventionen, die öffentliche Unternehmen gewäh­ren180, und Kapitaldotationen und andere Transaktionen wie z.B. Schul­

denübernahmen zu differenzieren, die Subventionen an öffentliche Un­ternehmen sein können.

a) Beschaffungssubventionen durch öffentliche Unternehmen: We­gen ihrer Größe und Marktmacht sind fast alle öffentlichen Unterneh­men in Frankreich prinzipiell in der Lage, Beschaffungssubventionen zu gewähren, indem sie regionale oder unternehmensspezifische Präferen­zen zum Zuge kommen lassen, heimischen Zulieferunternehmen direkte Sonderkonditionen einräumen oder Leistungen abnehmen, für die kein Bedarf im Unternehmen besteht. Mit etwas mehr als 3 % am BIP ist der Anteil der Käufe öffentlicher Unternehmen auch ein beachtliches Inter­ventionspotential181.

Der Nachweis von Beschaffungssubventionen ist außerordentlich schwer, zumal sie nur in seltenen Fällen einen Sinn ergeben. Ausnahmen

178 So zählt die Air France juristisch zu den Monopolunternehmen, obwohl sie Kon­

kurrenten hat (vgl. Delion, Andre G./Durupl}~ Michel, Chronique des entreprises

publiques, in: Revue fran~aise d'administration publique, No. 54, avril - juin

1990, s. 351 f.).

179 Vgl. ebenda, S. 351 f.

180 Vgl. Adams, William James, Restructuring the French Economy, Washington

1989. 181 Vgl. Ministere de l'econornie, des finances et du budget, L'analyse econornique

des marches publics, in: Les notes bleues No. 458 de la sernaine du 16 au 22

octobre 1989, S. 5 ff.

97

gibt es in der Regionalpolitik und zur Stützung von in Not geratenen Unternehmen. Auch im Hinblick auf die Binnenmarktkonkurrenz erge­ben sich aus nationaler perspektive Wettbewerbsvorteile durch den ge­zielten Einsatz von Beschaffungssubventionen. Ein Beispiel ist eine Ent­scheidung der französischen Regierung zu Beginn der 80er Jahre, die die Electricite de France (EdF, eine 100 %-ige Staatstochter) verpflichtete, drei weitere Atomkraftwerke zu bauen, welche ohnehin vorhandene Überkapazitäten noch erhöhten. Ziel war die Auslastung der Produkti­onskapazitäten der französischen Kernkraftbauer. Die EdF sollte ihre eigenen Überkapazitäten durch verstärkten Stromexport und durch Er­schließung weiterer Absatzpotentiale in der französischen Industrie ab­bauen 182.

b) Abgabesubventionen öffentlicher Unternehmen: Für Staatsunter­nehmen, die in Wettbewerbsmärkten agieren, sind Abgabensubventio­nen vom Grundsatz her genauso unrentabel wie Beschaffungssubventio­nen. Deshalb dürften sie in Frankreich mit zunehmendem Binnen­marktwettbewerb Ausnahme werden.

Anders stellt sich das Problem bei öffentlichen Versorgungsmono­polen ohne vollständigen Binnenmarktwettbewerb dar: Wegen der Nachrangigkeit der wirtschaftlichen Unternehmensziele und ihrer spe-ziellen \virtschafts- und sozialpolitischen Ziele, die mit ihrem Sonder-statut verbunden sind, können Abweichungen von den ökonomisch an­gemessenen Preisen nach unten zu den Instrumenten der U nterneh­menspolitik gehören183. Typischerweise geht es um die Abweichung von Kostenpreisen zugunsten sozialer Ziele (Eisenbahntarife) oder zugun­sten spezieller Unternehmen oder Unternehmensgruppen, wie z.B. Son­derfrachttarife für die Stahlindustrie184.

182 Vgl. Mangolte, Pietre-Andre, La vie privee des entreprises publiques, Paris 1986,

s. 55.

183 In Frankreich ist sogar die Preiserhöhung für Kohle und Transportleistungen zu

Interventionszwecken eingesetzt worden, um die Stahlindustrie an allgemeinen

Preiserhöhungen, die nicht in das wirtschaftspolitische Kalkül der Regierung

paßten, zu hindern (vgl.Adams1 William James, a.a.O., S. 64).

184 Vgl. ebenda.

98

Französische öffentliche Versorgungsmonopole gehörten zwar zu den ersten in Europa, die Regeln der Grenzkostenpreisbildung für ihre Tarife zugrunde legten 185. Die Spitzenlasttarife, die Abnahmepreise nach Jahres- und Tageszeiten unterscheiden, dürfen dem Bekunden nach keine Sondertarife für einzelne Großabnehmer enthalten186

, sind allerdings nach Abnehmergruppen differenziert: private Haushalte, ge­werbliche Kunden (Mittelspannungsabnehmer), industrielle Großab­nehmer und Weiterverteiler. Ohne detaillierte Informationen über die Kostenstrukturen kann kaum nachkalkuliert werden, ob die Tarife den Grenzkosten entsprechen, zumal in der Umlage der Fixkosten immer willkürliche Elemente stecken. Indes sind allein aus der veröffentlichten Preis- und Tarifstatistik Hinweise zu entnehmen, daß die EdF gezielte Industriepolitik mit sog. Quersubventionen betreibt:

In der EUR OST AT-Statistik, die Strompreise für definierte Ab­nehmertypen erfaßt, liegen die Haushaltsstrompreise in Frankreich - je nach Umrechnungsart - meistens knapp über dem Durch­schnitt, die Industriestrompreise hingegen außerordentlich stark unter dem Durchschnitt. 1989 hatte Paris für die Industrie den niedrigsten bzw. zweitniedrigsten Industriestrompreis in der EG (vgl. Abb. 17).

Bei der Relation Vy\ischen Haushalts~ und Industriestrompreis schneiden die französischen Haushalte - mit Ausnahme von Ita­lien 1989 bei der Wechselkursumrechnungsstatistik am schlechtesten ab: Sie mußten 1989 wie schon 1980 fast doppelt so viel für eine Kilowattstunde Strom bezahlen wie die Industrie (vgl. Abb. 17).

185 VgJ. ebenda, S. 63. Seit 1956 kalkuliert die EdF einen Spitzenlasttarif, die SNCF

seit 1962 Frachtraten, die die Elektrizifizierung, Steigung und Kurvigkeit der

Streckenführung berücksichtigen. Vgl. zur Strompreisbildung in Frankreich auch

Boiteux, M., Die französischen Arbeiten über die Strompreisbildung nach Grenz­

kosten, in: Blankart, Charles Beat/Faber, Monika (Hrsg.), Regulierung öffentli­

cher Unternehmen, Königsteinffs. 1982, S. 78 ff.

186 V gJ. Pick, Hartmut, Preise und Tarife für elektrischen Strom in Europa, in: Zeit­

schrift für Energiewirtschaft 1990, H. 4, S. 281.

Brüssel Kooer.hagen Düsseldorf Athen Madrid Paris Dublin Mailand Luxemburg Rotterdam Lissabon London Durchschnitt

!küsse1 Kopenhagen Düsseldorf Athen Madrid Paris Dublin Mailand Luxemburg Rotterdam J_issabon London Durchschnitt

Abb.17:

Quelle:

99

Kaufkraftcaritäten Sasis 1980 1S80 1 1989 ~teigerung 80/89 ~elation HHiir.d.

Hausnalteindustri Hausha1teinoustri aushalte!ndustrie 1980 1989 8.28 4.79 8.51 4,40 2,78% -3, 14 1,729 1 .934 5.93 3,41 7,07 5' 16 19.22% 51. 32% 1, 739 1. 370 5,39 4,30 8.53 5,45 25,25% 13. 54"' 1, 435 1,583

10.45 7,47 7,51 '3,40 -28.20% -14.32% 1,400 1, 173 9,15 . ~-,„ .... :Ji 1, 441

7.94 4,06 7,50 3.30 -5,54% -6,40% 1. 956 1. 974 S,01 5,53 6.22 4.52 3,49% -18,26% 1.037 1, 376

11'03 6,02 10,B6 5,12 -1,54% -14,95% 1 ,832 2' 121 6.64 3,73 7,42 4,241 11,75% 13,57"' 1,780 1, 750 7,73 5. 15 6,79 4,03 -12,16% -21,75% 1, 501 1,685 9,25 5.42 12,75 3, 76 1 37,84% 61. 52% 1 '707 1. 455 6,83 5,13 5.74 4,35 -1'32% -5 ,46%, 1'331 {,390 7.91 5.05 8.26 5,25 4,48% 4, 17%1 1 ,567 1'572

OM/100kWh 1980 1989 teigerung 80/89 elation HH/Ind.

Haushalt-eindustri aushalteindustri aushalte!ndustrie 1980 1989 ?1 l'tn ,.._ r ,...,...,

15,98 18,32 18,49

19,88 11,92 20,01 16,08 18,91

9,98 13,61 16,80

1-> n7 'II: n1 1 'I llA '4 C 'TöW 1 '7lln i ll'l 'l .„,11111111 ""..,,,,,,. l ok.'.,.~ • ..,,,, • Oiil„ 1 , r OJ'-' 't IJ..;J-~ 9,06 26,59 19,40 66,40% 1,764 1,371

12,72 29,39 18,57 60,43% 1,440 1,583 13,21 15,48 13,19 -16,28„ 1, 400 1., 174

22,68 15,76 1,439 10, 13 22,88 11, 59 15,09% 1. 962 1,974 10.53 17,24 12,55 44,63X 1. 132 1,374 10,92 30,45 14,36 52,17% 1 ,832 2, 120 B,B6 20,24 11, 55 25,87„ 1'815 1,752

13' 14 19,57 11, 51 3,49% , '439 1,686 6,62 21 • 11 14.51 111,52% 1. 508 1. 455

10,87 19. 19 13 '80 j 41,00% 1,252 1,391 10,74 22,49 , 4, 15 33,86% 1'5ö4 1,589

Strompreise f"tir private Haushalte (3 000 kWh, davon 1 300 kWh Nachtstrom mit Steuern) und Industrie (10 Mio. kWh, 2 500 kW, 4 000 h) 1980 und 1989 in den EG-Mitgliedstaaten

Pick, Hartmut, a.a.O., S. 277 ff., eigene Berechnungen.

In der EdF-Statistik der Durchschnittsstromerlöse bei den drei exi­stierenden Tariftypen klafft die Divergenz noch weiter auf: Bei den privaten Haushalten ( tarif bleu) erzielte die EdF mit durchschnitt-1ir'1 Fr.? F. rPnhmAC nTn lrWh fvnr ~tpnp.rn\ 1hd. O,t. mP>hT -;alc hi:a1 Ah.. -~ ....,,._,,,.., '-"'V.&&~....-u y.a'-' .a ... ""' ....._ \_ '1''-'.&. "'""'""'Y""'&..ffA.-J .,L\.T""T FV .&A.&IV'.&.&& u.a.u IL,J....,& ... a.IL,J

100

- - - - - - • 1 Q7 • - - - - • - • -- • • nehmern der Großindustrie'-"' mit 23,7 Centimes. Die übnge ge-werbliche Wirtschaft bezahlte 39,8 Centimes pro kWh188

.

Der französische Staat verstärkt die Quersubventionierung der Strompreise für die Industrie durch eine Steuervergünstigung, in­dem er 11den französischen Haushaltsstrom mit durchschnittlich 7,5 % Sondersteuer belastet, während für die Industrie nur ein Prozentsatz von 0,5 % gilt"189

, Elektrizitätslieferungen unterliegen in Frankreich überdies dem ermäßigten Umsatzsteuersatz von 5,5 %190_

Eine Sonderform der Strompreissubventionierung hat die EdF au­ßerdem hinter einer Schachtelbeteiligung zwischen Staatsunternehmen verborgen. Zusammen mit dem staatlichen Konzern Pechiney (51 % ), dem drittgrößten Aiuminiumproduzenten der Weit, gründete die EdF ( 49 % Anteil) im steuerbefreiten Gewerbepark von Dunkerque eine Aluminiumfabrik, der sie für 10 Jahre Stromlieferungen zum Preis von 6 Centimes/kWh garantierte191

. Zwar handelt es sich bei den Stromliefe­rungen anscheinend um Überschußkapazitäten, deren kurzfristige Grenzkosten so niedrig Iiegen192

. Doch erwirtschaftet die EdF seit Jah­ren chronische Vewrluste, die u.a. auf die industriepolitisch motivierten Tarife zurückzuführen sind193

• Außerdem verbietet die französische Stromtarifordnung jeglichen Sondertarif. Darüber hinaus sind die Ener­giepreise einer, wenn nicht gar der wichtigste Parameter für die Wett-

187 Der EUROSfAT-Statistik ist ebenfalls ein Großindustrieabnehmer, der dem ta­

rif vert unterliegti zugrunde gelegt. Zu den Tarifen vgl. im einzelnen Pick, Han­mut, a.a.O., S. 282 f.

188 Vgl. ebenda.

189 Kuhnt, Dietmar, Strompreisdifferenzierung für industrielle Sonderabnehmer, in:

Energiewirtschaftliche Tagesfragen 1991, H. 3, S. 178.

190 Vgl. loa, Dagmar-Heike: a.a.O., S. 57. In Deutschland wird Strom mit 14 % Um-

satzsteuer belastet.

191 Vgl. Delion, Andre G./Durupt)~ Michel, Chronique des entreprises franc;aises,

a.a.O., No. 49.

192 Vgl. Cour de Comptes, Rapport ... , a.a.O., Chap. 24: Electricite de France, S. 217.

193 Vgl. ebenda, S. 215.

101

bewerbsfähigkeit von Alumllllumnutten, so daß die Unternehmens­neugründung bei den üblichen Listentarifen der EdF nicht konkurrenz­fähig gewesen wäre. Diese Indizien deuten darauf hin, daß der Sonderta­rif sogar sehr hohe Subventionen enthält, in jedem Fall höhere als die EG-Kommission beanstandet hatte194

.

Das industriepolitische Engagement öffentlicher Unternehmen in Form von Abgabesubventionen dürfte in Frankreich weit verbreitet sein. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die gezielte, strukturpoli­tisch motivierte Zinssubventionierung aus eigenen Mitteln der Banken und Sonderinstitutionen195 in staatlichem oder kommunalem Besitz196

.

Daneben fielen der EG-Kommission 1989 die EdF und andere Staats­unternehmen bei der Vergabe von Krediten zu marktunterdurchschnitt­lichen Konditionen auf, also Abgabesubventionen mit "betriebsfremden" Geschäfteni97. Die Kommission leitete daraufhin im Frühjahr 1991 ein Verfahren ein, das allerdings wiedereingestellt wurde, mit der Begrün­dung, die sog. "Rekonversionsmaßnahmen11 würden auch von privaten Großunternehmen in ihrer Verantwortung als regionale Arbeit- und Auftraggeber durchgeführt198

•

c) Öffentliche Unternehmen als Subventionsempfänger: Reichen die Konkurrenzgewinne bzw. Monopolrenten nicht aus, die unterpreisige Ahuahe der Leistunuen öffentlicher Unternehmen zu wirtschafts- oder --o-- - --- - ------o--- - -- - ---------- - ----- ---------- -- . -- -- - ------ - - --

sozialpolitischen Zwecken zu finanzieren, werden die Unternehmen selbst zu Subventionsempfängern. Ebenso sind Zahlungen als Subven­tionen zu klassifizieren, mit denen der staatliche Eigentümer Unterneh­men am Leben erhalten will, deren Produkte - zumindest bei kosten­deckenden Preisen - nicht mehr konkurrenzfähig sind und die unter privatwirtschaftlichen Gesichtspunkten Konkurs anmelden müßten. Drittens können auch Kapitaleinlagen in öffentliche Unternehmen Sub-

194 Vgl. Kommission der EG, 19. Ber. Wettb. 1989t S. 157.

195 Ein Überblick findet sich bei Franzmeyer, Fritz, u.a.; Industriepolitik ... , a.a.O„ S.

161 ff.

196 Vgl.Adam, William James, a.a.O., S. 68.

197 ABI. c 105 V. 22.4.1991, S.5 f.

198 Vgl. Bulletin EG 11/1991t S. 23.

102

ventionen sein. Zwar mag es für das Unternehmen von Hedeutung sein, mit welchen Verwendungsauflagen die staatlichen Mittel versehen sind. Zur Unterscheidung, ob eine Subvention vorliegt oder nicht, reicht al­leine aus, ob die Zuwendung ökonomisch rentabel i.S. einer am Markt erzielbaren Verzinsung ist und ob ein privater Anleger die Kapitaldota­tion unter gleichen Konditionen gewährt hätte.

Subventionen des Staates an seine öffentlichen Unternehmen können verschiedene Formen annehmen:

Zuschüsse zu laufenden und vermögenswirksamen Zwecken, Schuldendiensthilfen und Darlehen, wie sie grundsätzlich auch pri­vate Unternehmen erhalten können;

Kapitaldotationen, die zum Ausgleich von Verlusten, also zum no-minellen Y~pitalerhalt oder z11r Kapitalerhöhung ge\vährt \Verden.

Letztere unterscheiden sich von ökonomisch rentablen Kapitaler­höhungen durch den Betriebszweck, also darin, ob die verfolgte Betriebspolitik gewinnorientiert oder interventionistisch determi­niert ist. Desweiteren können Kapitaldotationen Subventionen dar­stellen, wenn sie Größenordnungen haben, die privatwirtschaftlich nicht üblich sind, d.h. wenn private Geldgeber derartig hohe Sum­men nicht aufbringen würden, wie es ein staatlicher Eigentümer mit seinen Steuereinnahmen und anderen tv1itteln kann. tvfit zu-nehmender Höhe von Gesamtkapitaldotationen wird die Verfol­gung interventionistischer Zwecke wahrscheinlicher. Gelegentlich wird sogar wie im Fall der Elektronikgruppe Bull/Thomson publi­ziert, daß industriepolitische Ziele mit der Kapitaldotationen ver­folgt würden199

.

199 Vgl. Ministere de I'economie, des finances et du budget, L'industrie fran~aise de

l'electroniquet in: Les notes bleues No. 470 du semaine du 8 au 14 janvier 1990, S.

1.

103

-~--.„. pout Je Tresor Public dv lnDSfm pout I' l!ll!re:priK -~--- -,-~-Nnu

1) d~mcnt dl!!inicif ~de (l)llttepanlC coi=mcnt surteut ~ eatreprUc:s de Subvenlio111 . tnasport et en prcmier licu 1a S.N .C.F.

(cnviron 64 'lli des (X)IJCOun (sulrlen-lions + dotalions))

.gJ

.... 2) dkHssc:mcnt &!finitif w:nemen! d'1111 int~rtt 16 'Jli dc:s CDIKX>WS de J°Etal en 1978 ; - Dotations e~ments futur.s lin asscz: faiblc (ex. 36 'lli aujourd'bui; conccmcnt sunout 1- CD mpitaJ S %pourleR.N.U.R.) les eatrcprisc:s indusuiclles de l'a.ocicn 'Ul ou du DOuYeau sccu:ur public 0 Q 3) d~mcnt tcmponire impliquc un rcmbour· ea dtclin pour les G.E.N. tri:s utilise

~ Prtts du F.D.E.S. cocaisscments flltun „ R stl!ICDl (R) et lc '11mr:• pour la sidtrur<Ec aw.nt et ap!"t$ J978,

I mcnt d'iDt~Itts m plus r=iplaa! par 6 = failllcs quc c:r:ux do man:ht fillaDc:ier

4) jeud'&:ri~ Jim ~gcmm1dddwJes proc:idurr ~ptiozmene qui pcut por· TraD$fürmatioq Wwx:i~ tcr sur dc:s sommcs tres imponantes.

de G)i:o@ &. : CD 1980, 12,J MMJ' CD avcur d'E.D.F. ;fin 1981, 13,SMMFpou.rla siderurgic

..

S) 1 ch:uges de boaification ricn R et I (I au taiu: boui· cn dl!vc!oppcmenl cammc pour le SC(·

Emprunis • aidl!s ~. d'i1m!rtt vemes a~ fü! ; 9,75 Ol! JJ,75) U:\!r priY~ parnemplc intenntdiaircs lina.nciers boriifiuzio"

6) garantic de l'Etat pour lc ricn Rell (9,7Spour le cn.f.1cin dl!veloppcment (C.O.D.l.S .• Prits prcttur F.1.M.) C .• D.l.S.E. puis F.I.M.) a>llllDc pour

partic:ipatifs Je se:aeur privt

7} garantie de c:hangc (assure rien R. Cl ] (risquc de en plcin d~eioppctllent depuis 1974, en 'Ul Empnmts 1.111 soulien du franc sur lcs chanp) pani=iicr pour les G.E.N. .... l l'l!tranger man:hl!s dQ cha.nge5) (les pcn:es de cbangr::s sout tou jours l la - .eh.alJe da ~rnjirUes) .... UI 8) ritn ricn swwllt ~ul! par 1a illvcnlt au dtbut des ann6cs 1970 et

c SolXtl! Cour des Comptes de ulil~ pour lcs ilutoroutc:5 et lc !tli!i· de fina.na:mcnt +2'lH+14'llipu phoac:

Q rappon: au marcM =i

= 9) rien rien Rc:ll impol"Wlt et prcsque toujoun SOU$

'Ul Emprwus forme o~lig~tain: ~~ 'lli du aiarchi!i Q au eo1111 obligataite trani;aisJ

ldu man:hi!i cn Fl"Ull:e

10) rien (l!vitt 1111C dotalion eo ri= quasi-fo11ds propres ~ cxistc: depuis janvier 1983 ; riscrvl!s aux 1itrc:s capital) venc:menl ulttric:ur c:ntrc:prises publiques et 11tifues par Jc:s

pa:rticipatifs, d'ane remuneration oouveaux groupcs 11ationalises, ai.mi ~rti6cats variable: que par 1.1 R.N.U.R.. et lcs baDques

d'ill"lleStissemc:nt iationalcs

11) ricn ( 1Mte 1111C dotatioo ai ri= fonds pmprc:s ; c:ntrü pntiqw! discrttemen1 dtpuis 1982 ; 2li· ~on d'actioas c:apital) d'llCtionnaircs priW:s mc:Dte les di!ibats sur La dtn.atiollllisa·

au niveau des lilialcs minoritaires tion

Lo=s taiu; d'in1tri!ts indiqub correspoodc:nt au cW>ut 1984.

Abb.19:

aus:

Die Finanzierungsmittel öffentlicher Unternehmen in Frankreich

lvfangolte, Pie"e-Andre, a.a.u., S. 50 i.

104

Schuldenübernahmen, d.h. Schulden der Unternehmen werden in den Staatshaushalt übernommen. Die entschuldeten Unternehmen haben danach geringere Zinslasten zu tragen und weisen zur Auf­

nahme neuer Schulden eine höhere Bonität auf.

In den Grenzbereich der Subventionierung gehören Kapitalbe­schaffungsformen, die das öffentliche Unternehmen ohne staatli­

chen Eigentümer nicht hätte erreichen können. z.B. können durch die Garantie des Staates für Anleihen Unternehmen günstigere Konditionen auf dem Kapitalmarkt realisieren.

Öffentliche Unternehmen erhalten in Frankreich alle vier Arten von Subventionen. So werden ihnen spezielle Investitionszuschüsse aus dem Fonds de developpement economique et social (FDES) gewährt. Der rvcS ist ähniich wie das deutsche ERP-Sondervermögen ein Neben­haushalt und hat die meisten seiner Mittel aus dem Marshall-Plan200

.

Seine Kredite verstärken die aus dem zentralen Staatshaushalt gewähr­ten Subventionen. Die Hilfen nur für Investitionen in öffentlichen Groß­unternehmen beliefen sich im Jahr 1988 auf 111,9 Mrd. FF und 1989 noch einmal auf 110 Mrd. FF. Rund ein Drittel entfiel auf den Energie­sektor, 10 % auf die SNCF und 25 % auf die Telekommunikation201

(vgl. Abb. 20)202.

200 Vgl. Adams, William James/Stoffaes, Christian, French Industrie) Policy,

Washington 1986, S. 65.

201 Vgl. Delion, Andre G./Durupty, Michel, a.a.O., No. 49, S. 163 f.

202 Die Air France erhielt im übrigen weit höhere Investitionskredite als von der

FDES angegeben und modernisierte 1988 mit 4,2 Mrd. FF und 1989 mit 10 Mrd.

FF ihre Flugzeugflotte (vgl. ebenda, S. 164). Zu den FDES-Mitteln, deren Be­

günstigungsvolumen nur einen Teil des Kreditvolumens ausmacht, müssen die

z.T. bereits erwähnten Zuwendungen aus dem Staatshaushalt gezählt werden, um

das Volumen der "normalen" Subventionen zu ermitteln.

Entreprises

Energie: Charbonnages de France . EDF ............ „. „ ••• „. Compagnic Nationale du Rhönc .....•••....•... Gaz de France ......... . Cogema .............. . Traasports: SNCF ........ „ •••••••••• RA.TP ••...•. „ ••••••••• Aeroports de Paris ..... . Air France ............ . Compagnie Generale Maritime ............. . Societe Nationale Corse-Mediterranec .......... . Autoroutes ............ . Postes et Telecommunications : Poste ................ . Ti:lCcommunications .....

Total ........... .

( l) Non disponible.

lnYestbseme11ts au(orises en 1988 (en million de .„

)988)

l 020 35 845

264 4J82 s 670

12 490 2 764

901 3 462

658

307 9 175

3 648 29 488

1989 Demaade des

entreprises

105

1989 Autorisadon

du l'DES

(en mitlions de f-;' 1989)

644 37 000

490 s 410

n.d. {')

12 133 2 963

935 4 279

262

639 10 549

3 !:182 30 966

605.6 34000

223 4 4l0 6 580

12 665 2 663

968 4 958

n.d.

n.d. n.d.

J 540 „, '"" .J l 1 UV

....._--~--~---1-o~~~~~--+---~-------1

l I J 874 l IO 152

Abb. 20: Investitionskredite des Fonds de developpement eco· nomique et social an öffentlichen Unternehmen 1988 und 1989

aus: De/ion, Andre G./Dumpty, Michel, a.a.0., No. 49, S. 164.

106 . "t"':. ~"'I: - "": „ „ ... ... 1 ,__ „ „. - „ • „ ... ... „ -. : „ „ ... 1 1 1

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Abb. 21: Zahlungen des Staates an öffentliche Unternehmen 1980 bis 1986

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Evolution et gestion du secteur public; .

Les notes bleues m: No. 374 de la semaine du 7 au 13 mars 1988, S. 3.

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Entreprises

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DEwx ans de financemenl des enlreprises pubHques

Oupiiso.·~1 Ool 11.0 11 a lal Aut1os DPIJOllS ~}pols od~r;;;;;;- :-e. --.1 -· -.-- ·---,··-· ,.i"l~i: a ns e c pr . , u 110 1cus re111vus 1s l ue !lelles pul~1cs marchos !los cap•1ilu~ , , --=. ,;&i .1 1009 _!~ _ 19a9 1----w;;- H.100 _j 19u!l 1-rn90 19~_:n9_- :1~~1--~~o· ~~

. 2 500 DUO 1li50 liN 1

12 000

~ H>D

·'. --~·

1000 40

1100

'250 1 ~50

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2000 210

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400 50()

2 000 --,~-~-----.„._......

.1,n . UQ4[)'M1f111,1.1

'410

l!iOO 1000

4500

3000 '000 3 900 5 550 6 4SO

1 500

7260' f 210

J 9~~

4 200 6 l6o ~ ,~20 Sf.UliJ 290 • 210 lmtl!FH 240 300 D'MlJtl

2 9!10 2 4'1o El!l:lH $ llO 910 2 900 IBEIEEI

o 910 a 010 llilHl 1 QOO 2 3Jo 2 400 l&TFFJil

1 no 1 110 llDlJi!H ~ G~il ii uJu iä°"1iiiii

.40 110 1Wtnn o J5o ~fHJ.1

1010 2 21iO WNH 1 100 2 640 IUT:Hil

6 600 2 J10 4 ooo llT:TiFI 3 410 2 7!Jo &ITTfi1 1 J40 2 U<IO ftl[;]if:ftl

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108

Stark angestiegen sind in den 80er Jahren auch die Kapitaldotationen des Staates an öffentliche V nternehmen: 1980 wurden 11nur" 2, 7 Mrd. FF gezahlt, 1986 bereits 30,9 Mrd. FF. Gegen Ende der 80er Jahre ging diese Finanzierungsquelle öffentlicher Unternehmen wieder auf Zuwen­dungen zwischen 4 und 9,8 Mrd. FF203 p.a. zurück (vgl. Abb. 22). Für 1991 waren Kapitaldotationen von etwa 7 Mrd. FF für Fernsehsender, die Air France, die Aerospatiale, die SNECMA (Flugzeugmotoren) so­wie Bull und Thomson vorgesehen204.

Daneben sollte der Automobilkonzern Renault von Schulden in Höhe von 9 Mrd. FF entlastet werden. Infolge eines Widerspruchs der EG-Kommission gegen die Pläne wurden diese modifiziert: Der Staat wandelte die Hälfte der anvisierten Schuldentransaktion in eine Kapital­dotation in Höhe von 4,1 Mrd. FF um205•

Es spricht einiges dafür, daß die überwiegende Mehrzahl der Ka­pitaldotationen Subventionscharakter hatte. Während der Wirtschafts­krise Anfang bis Mitte der 80er Jahre wurden damit z.T. die Verluste der öffentlichen Unternehmen von über 90 Mrd. FF kompensiert, die insbesondere Renault und die staatlichen Stahlproduzenten "erwirtschaf­tet" hatten206

• Mit einsetzendem Aufschwung zeigte sich allerdings, daß die öffentlichen Unternehmen zusätzliche Mittel benötigten, um ihre Ex­pansion, ihr externes Wachstum zu finanzieren. Das Eigenkapital wurde als nicht hinreichend und die Verschuldung als zu hoch angesehen, um die für die Binnenmarktkonkurrenz notwendigen Modernisierungen zu finanzieren und eine dominante Marktposition zu erlangen. Auch die be­sonderen Finanzierungsinstrumente der 1983 ausschließlich für öffentli­che Unternehmen eingeführten nicht stimmberechtigten Eigenkapital­einlagen privater Anleger (titres participatifs, certificats d'investisse­ment), die bezüglich der Rendite mit dem Marktzinssatz indexiert sind,

203 Der endgültige Werte für 1990 liegt bei 9,8 Mrd. FF (vgl. Bridier1 Gilles, Lesen­

treprises publiques ont besoin d'argent frais, in: Liberation v. 25.3.1991, S. 12 f.

204 Vgl. Le Boucher, Eric, L'Etat actionaire a la recherche de moyens pour soutenir

l'aeronautique, in: Liberation du 22.2.1991, S. 25.

205 V gi. ebenda.

206 Vgl. Walther1 Eric, a.a.0., S. 9.

109

aber nicht den Haftungsregeln von Eigenkapital ünterliegen207, damit also selbst Subventionscharakter haben, reichen nicht aus, nachdem die meisten großen öffentlichen Unternehmen die Emissionsgrenze von

25 % ihres Eigenkapitals erreicht haben208•

Seit auch die staatliche "Liquidität" nicht mehr ausreichte, den Fi­nanzbedarf der öffentlichen Unternehmen in Vorbereitung auf den Bin­nenmarkt zu decken, verschaffte der Etat-proprietaire seinen Unter­nehmen Finanzierungsmittel außerhalb des Budgets, indem er auf sei­nen Beteiligungsbesitz selbst zurückgriff209: Er übertrug Anteile an 100 %ig öffentlichen Unternehmen wechselseitig an Unternehmen mit hohem Kapitalbedarf und mit hoher Liquidität210. Die Maßnahmen ver­besserten die Kapitalstruktur der beteiligten Firmen vordergründig, d.h. senkten den Verschuldungsgrad und ermöglichten neue Kreditbeschaf­fungen. Überdies konnte die Transparenz der Transaktionen in einem für die französische Industriepolitik wichtigen Sektor herabgesetzt wer­den. Es handelt sich bei der Schaffung der Schachtelbeteiligungen (ge­nannt: Endogamie!211) - entgegen der Entscheidung der Kommis­sion212 - eindeutig um Subventionen213, denn bei den unentgeltlichen

Übertragungen von Anteilsbesitz gibt der Staat - anders als bei Kapital-

207 Vgi. Prache, Guilläume, Les entreprises pubiiques et le marche des fonds propres

entre nationalisations et privatisations (1982-1986), in: Problemes economiques

No. 2.030 du 24.6.1987, S. 9 f.

208 Vgl. Sicot, Dominique, Le "ni-ni" est-il viable?, in: Science et vie economique,

Dec. 1989 (ohne Seitenangabe).

209 Vgl. Siegele, Ludwig, Frankreichs Flucht nach vorne, in: Die ZEIT Nr. 1 v.

27.12.1991, s. 18. 210 Vgl. Walther, Eric, a.a.O.

211 Vgl. Mattei, Jacqueline/Jolivet, Jean-Pim'e, Entreprises publiques - Les desarrois

de l'Etat-patron, in: L'usine nouvelle v. 21.3.1991.

212 Vgl. ABI. c 331 V. 20.12.1991, s. 6.

213 So wurden z.B. bei der gegenseitigen Beteiiigung zwischen der Banque Nationaie

de Paris (BNP) und der UAP (Versicherungen) um die Übertragung von Antei­

len jeweils im Wert von 4 Mrd. FF (vgl. Bizagu.et, Annand, Le secteur public ac­

tuel et ses perspectives en France et dans l'Europe de Douze, in: La revue du

tresor, Dec. 1990, S. 788).

110

dotationen - sogar sein Recht auf die Dividenden auf214 " l'endo­gamie du secteur public permet au gouvernement, tout en echappant aux foudres de la Commission et en ne puisant pas dans ses propres ressources, de favoriser les entreprises publiques."!215

Echtes "frisches0 Geld verschaffte der französische Staat seinen Un­ternehmen mit Hilfe der Schuldenübernahmen. Die bedeutendsten in der jüngeren Vergangenheit waren 6 Mrd. FF von Renault im Zusam­menhang mit einer Sanierung vor der teilweisen Fusion mit Volvo und 9,1 Mrd. FF von dem Stahlkonzern Usinor-Sacilor (vgl. Abb. 22). Es be­steht außerdem ein Vertrag zwischen dem französischen Staat und der

EdF vom April 1989, in dem eine Schuldenübernahme durch den Staat vereinbart wurde, damit die Strompreise innerhalb von vier Jahren um

jährlich real 1,5 % gesenkt werden können216. Dadurch solle der Strom­export gesteigert und der gewerbliche Stromverbrauch intensiviert wer­den217. Ob diese Pläne realisiert wurden, war nicht in Erfahrung zu

bringen.

4.3 Großbritannien

Mit 10,3 Mrd. ECU im Durchschnitt der Jahre 1986 bis 1988 ist Großbritannien - nach Angaben der EG-Kommission - in der EG nicht nur absolut sparsam im Hinblick auf die Gewährung von Subven­tionen. Auch relativ zu seiner Wirtschaftskraft nehmen sich die nationa­len Beihilfen in Höhe von 1,0 % des BIP und die gesamten Transfers an Unternehmen einschließlich der EG-Interventionen und Mittel der Eu-

214 Über die ltSchachtelumwege" bleibt ihm der Gewinn allerdings erhalten.

215 Delion, Andre G./Durupty1 Michel, Chronique des entreprises publiques, in: Re­

vue ... a.a.O., No 59, juillet-septembre 1991, S. 492. Es wird allerdings auch kri­

tisch eingewandt, daß diese "liaisons financieres" letztlich lediglich nominelles Ei-

genkapital schaffen, rJcht aber "l'argent frais", vlas die Unternehmen v.irklich

benötigten (vgl. Matte~ lacqueline/lolivet, lean-Pierre, a.a.O.).

216 Vgl. Ministere de I'economie, des finances et du budget, Contrat de plan entre

i'Etat et i'EDF, in: Les notes bieues No. 433 de ia semaine du 24 au 30 avrii i989.

217 Vgl. ebenda.

111

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Zu den 6.6 Mrd. ECU (17.8 Mrd. DM) nationalen Beihilfen erhalten ~- -- - - / - - - - ' I - /

britische Unternehmen 3,1 Mrd. ECU aus EG-Haushalten, davon 2 Mrd. ECU die britische Landwirtschaft. Die Europäische Investitions­bank (EIB) hat darüber hinaus im Durchschnitt der Jahre 1986 bis 1988 noch einmal 609 Mio. ECU p.a. an Finanzmitteln für Projekte an Un­ternehmen nach Großbritannien vergeben.

Auch hinsichtlich der Struktur der Beihilfen unterscheidet sich Großbritannien stark von seinen EG-Partnern. Die geringen Beihilfen an die Landwirtschaft erklären sich jedoch aus der gesamtwirtschaftlich geringen Bedeutung dieses Sektors. Bei aller Vorsicht gegenüber dem Zahlenmaterial, das im Beihilfenbericht Verwendung gefunden hat, lie­gen die nationalen Produktbeihilfen relativ zur Wertschöpfung deshalb doch vergleichsweise hoch218

. Die direkt an bäuerliche Unternehmen gezahlten Beihilfen einschließlich EG-Interventionen liegen im Mittel­feld der EG-Mitgliedstaaten und sind im Laufe der 80er Jahre gestie­gen219.

218 Vgi. Kommission der EG, Zweiter Bericht ... a.a.O., S. 17.

219 Vgl. ebenda, S. 18.

112

vnm. ram1. DUJCHSCl!JITT lt ·U 111 ECll

Su teren/Fmittiou!I A1A w. B1A C1A . C2A D1A INSG.

1.1. Lat!.d•irucbaft Hl 0 0 0 0 0 m 1.2. Hscbeni 32 0 D 0 0 0 32

2.1. lnd./Diustl,istuagu: larh. Z11ed:besti•. 1001 7' 0 1 111 20 1221 2.1.1 I111ontioa, Forscho11t und ::nMdhng lSD 0 D 0 D D 350 2.1.2 Vllldt 1' 0 D 0 0 0 14 r. 1 .] lleiat ud •itth:t llthrntlllll! m 0 0 0 D ' 301 2. 1.' 11nc1tl11asfw 3119 a D 0 D 1\ m 2.1.s ED1r11i11insp;n11t u 0 0 0 0 0 14 2.1.6 lllg111i11 l1vestiti011111 15 7, 0 D 111 D 201 2.1.9 Soastig1 Zmkbesti•ang 13 0 0 0 D u

2.2. Ind./Dinstllist1111ga: ~ir.u!11t Seltara 2571 D m m 0 " UtO 2.2.1 Ei111 •d Stall! 20 a D D 0 0 2Q

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Abb. 23: Nationale Beihilfen in Großbritannien

Quelle: Kommission der EG, Zweiter Bericht ... a.a.O., Anhang 4, S. 14.

Bei den Beihilfen mit horizontaler Zwecksetzung fällt die im inter­

nationalen Vergleich geringe FuE-Förderung auf sowie die Tatsache, daß selbst 1n diesem Rereich keine Steuervergiins~uungen eingesetzt werden. Lediglich für allgemeine Investitionen (74 Mio. ECU), weiter für regionale Zwecke (33 Mio. ECU) gewähren die Briten in äußerst be­scheidenem Umfang Steuererieichterungen. Mit wenigen Ausnahmen

113

subventionieren die Briten mit Zuschüssen und anderen direkten Zu­wendungen an Unternehmen (vgl. Abb. 23).

Auch die sektor:llen Re1h11fen liegen weit unter den internation:llen Größenordnungen. Nur der Schiffbau wird mit 25 % seiner Wertschöp­fung subventioniert220

. Im internationalen Vergleich außerordentlich niedrig liegen auch die Beihilfen an die Eisenbahnen und den Steinkoh­lenbergbau: lediglich 9 % der Wertschöpfung der Eisenbahn werden nach dem 2. Beihilfenbericht der EG-Kommission subventioniert, fast ausschließlich Erstattungen für aus sozialen Gründen ermäßigte Ta­rife221. im Steinkohlenbergbau beträgt die Beihilfensumme pro Beschäf­

tigtem 11nur'1 7 970 ECU, das sind 17,5 % der deutschen und sogar nur 11,8 % der französischen Beihilfen pro Arbeitsplatz in diesem Sektor.

Einen relativ hohen Stellenwert mit über 18 % der Beihilfensumme (einschließlich EG-Mittel) besitzen in Großbritannien Regionalbeihil­fen. Sogar Kapitaldotationen an öffentliche Unternehmen (5 Mio. ECU) werden für diese Zwecke eingesetzt. 241 Mio. ECU Fördermittel gehen nach Nordirland, 904 Mio. ECU an andere Fördergebiete. Mit 510 Mio. ECU hat Großbritannien auch höhere Einnahmen als Deutschland und Frankreich aus den Strukturfonds.

Gegenüber dem Durchschnitt der Jahre 1981-86 hat Großbritannien in den Jahren 1986-88 seine BeihiUen um 4,2 l\tfrd. ECU oder fast 40 % gekürzt222. Dies entsprach den wirtschaftspolitischen Leitlinien der Thatcher-Regierung. Angesichts der Lücken des EG-Beihilfenberichts sowie seiner mangelnden Aussagefähigkeit erscheint auch im Vereinig­ten Königreich die Suche nach den tatsächlichen Subventionsstrukturen sinnvoll.

220 Nur Frankreich und Italien liegen höher (vgl. ebenda, S. 21).

221 Vgl. ebenda, S. 20.

222 Vgl. ebenda, S. 39.

114

4.3. l Subventionen an die Landwirtschaft

in Mio -t 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90

EG-Interventionen

Nat. Marktordnung Agrarstruktur.

'Maßnahmen Tiergesundheit Wasserwirtschaft

u.Küstenschutz3) Sonst.Leistungen ~orstwirtschaft 4) Fischerei

1358

10

346 15

79 146

31 38

1836

18

308 16

79 146

58 48

n53

17

263 16

93 141 57 52

1392

8

221 16

97 143

53 51

1239

12

239 19

98 169

65 50

1228

12

244 19

107 188

79 51

======================================================:===~============: Nat. Hilfen an Landw.u.Fischerei 665 673 639 589 652 700

Insg.EG u.nat.Subv 2023 2509 1802 1981 1891 1928 =======:===============================================================:

1) geschätzt 2) Haushaltsansätze 3) wie bei Berechnungen BRD nur zu 50 % wegen Infrastrukturan­

teilen angesetzt. 4) 50 % der Ausgaben wegen Staatsforsten.

Abb. 24:

Quelle:

EG-Interventionen (ohne Verwaltungskosten) und na­tionale Hilfen an die britische Landwirtschaft

Her Majesty's Stationary Office (HMSO), The Govern­ment's Expenditure Plans 1989-1990 to 1991-1992: Chapter 4 - Ministry of Agriculture, Fisheries and F ood, London 1989, S. 1 f.; eigene Berechnungen Additional Analyses, Section One, S. 14.

Die britische Landwirtschaft scheint im europäischen Vergleich in der Tat gering subventioniert zu werden. Mit 1,7 % des BIP hat die Landwirtschaft in Großbritannien den zweitkleinsten Anteil an der

115

"l:T T • 'W •• r 'l'f ......-'!,..... "'II .... • 'I 9 'I • , 22~ 'I A • „„ ; • 1 • w ertscnopmng von auen tu-Mngueastaaten ___ , aer Anteil aer m we-

sem Sektor Beschäftigten ist mit 2,2 % der mit Abstand niedrigste (Deutschland = 5,2 %)224

. Dies hat zur Folge, daß die Pro-Kopf-Wert­schöpfung und dementsprechend die Einkommen in der Landwirtschaft größer225, gleichzeitig die Zahl der Erwerbstätigen in Großbritannien kleiner als z.B. in Deutschland sind, so daß der politische Druck zur Subventionierung geringer ausfällt. Vor diesem Hintergrund erklärt sich die geringe britische Subventionsintensität zugunsten von Landwirtschaft und Fischerei, die - nach Abzug der Verwaltungskosten - Ausgaben zwischen 673 Mio. f und 589 Mio. f {1987 bis 1988) oder im Jahres­durchschnitt 1986 bis 1988 in Höhe von umgerechnet 1,9 Mrd. DM ver­ursachten (vgl. Abb. 24). Insbesondere im Bereich der agrarstrukturellen Maßnahmen werden schwergewichtig Betriebe in benachteiligten Ge­bieten unterstützt. Seit dem r'iskaljahr 1988/89 steigen jedoch die Sub­ventionen an die Landwirtschaft wieder und waren für 1989-1990 mit 700

Mio. f (- 2,1 Mrd. DM) angesetzt worden226.

Steuervergünstigungen zugunsten der Landwirtschaft gibt es in Großbritannien nur wenige, dafür aber bedeutsame Ausnahmen von der Besteuerung. Vor Einführung der inzwischen wieder abgeschafften "poll tax" zur Gemeindefinanzierung war landwirtschaftlich genutzter Grund und Boden von den "rates", der Grundsteuer, freigestellt227

. Darüber hinaus verschafft die hartnäckig verteidigte Umsa~teuerfreiheit228, ge­nauer: der Nullsatz mit Vorsteuerabzug für u.a. Nahrungsmittel, Ge-

223 Nur die Bundesrepublik (alte Bundesländer) liegt mit 1,5 % noch darunter (vgl.

Kommission der EG, Die Lage der Landwirtschaft in der Gemeinschaft - Be­

richt 1989, Brüssel/Luxemburg 1990, S. T 20 f.).

224 Vgl. ebenda.

225 Vgl. ebenda, S. T 48 ff.

226 HMSO: The Goverment's Expenditure „. Chapter 4 ... a.a.O„ S. 1 f.

227 Vgl. Müssener, Ingo, Großbritannien, in: Mennel, Annemarie (Hrsg.), a.a.O., S.

39. Bei der geplanten Wiedereinführung einer Gemeinde-Grundsteuer wäre eine

derartige Steuerbefreiung zu beachten, zumal Industriegrundstücke und -ge­

bäude "rate"-pflichtig waren.

228 Vgl. Hahn, Walter, Steuerpolitische Willensbildungsprozesse in der Europäischen

Gemeinschaft, Frankfurt/M. u.a. 1988, S. 183 ff. und 267 f.

116

tränke, .t'uttermittei und Saatgut der Landwirtschaft Vorteile gegenüber den mit 15 % besteuerten Waren und Dienstleistungen229

. Motivlage für diese Steuervergünstigung ist aber weniger die Subventionierung der Landwirtschaft als der außerordentlich hohe Stellenwert niedriger Ver-

b h . fü' d" b . . h p li ik230 raue erpre1se r 1e ntisc e o t .

Insgesamt dominierte schon in der Vergangenheit eine ordnungspo­litisch liberale Grundposition in der Agrarpolitik, die 11in weiten Teilen frei von interventionistischen Elementen (ist)"231

. So wird die britische Landwirtschaft auch nicht über sozialpolitische Sondermaßnahmen ge­fördert, vielmehr sind die Landwirte in das allgemeine Sozialversiche­rungssystem integriert232

.

4.3.2 Subventionen an die Gewerbliche Wirtschaft

Zumindest hinsichtlich der Dokumentation m den öffentlichen Haushalten sind die Subventionen zugunsten der gewerblichen Wirt­schaft zu beanstanden, da die z.T. saldierten Haushaltsbewilligungen (Nettoansätze) häufig nicht die tatsächlichen Ausgaben zugunsten der Unternehmen korrekt wiedergeben. Einige wichtige Subventionsarten konnten jedoch ermittelt werden und sind höher als die von der EG­Kommission ermittelten Beihilfen.

Sektorale Subventionen erhalten in Großbritannien die Luftfahrtin­dustrie, die Werften, der Steinkohlenbergbau, die Stahl- und die Auto­mobilindustrie. Größter Subventionsempfänger in den 80er Jahren war der Steinkohlenbergbau, der im Staatsunternehmen British Coal Corpo­ration zusammengefaßt ist. Zu unterscheiden sind Programme, die den

229 Vgl. ebenda, S. 42 f. Nach Schätzungen werden "nur 44 % der Waren des priva­

ten Verbrauchsteuer belastet (Mette, Stefan, Mehiwertsteuerharmonisierung im

Binnenmarkt - der Fall Großbritannien, in; Integration 1991, H. 2, S. 66).

230 Vgl. Trede, Karl-Joachim, Vereinigtes Königreich, in: Priebe, Hermann/Scherer,

Wilhelm/',!on Urff, Winfried, Aßla1yülitik in der EG - Probleme und Perspek-

tiven, Baden-Baden 1984, S. 94 f.

231 Ebenda, S. 96.

232 Vgl. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (Hrsg.), Rentenversicherung

im internationalen Vergleich, Neuwied/Frankfurt a.M. 1989, S. 82 ff.

117

.t:.insatz von Kohle fördern, wie das Coai .t iring Scheme (das seit 1987 ausläuft und 1989 /90 nur noch mit 2 Mio. f budgetiert wurde), direkte Zahlungen an das Staatsunternehmen und Abfindungen an Bergleute, die infolge des Beschäftigungsabbaus arbeitslos wurden (seit dem 28.3.1987 für 11Neuzugänge11 abgeschafft233

). Zahlungen aus dem Staats­haushalt direkt an die British Coal bestehen bzw. bestanden aus Ver­lustübernahmen (bis FY 1987 /88), Rationalisierungszuschüssen und sonstigen Zuschüssen. Darüber hinaus hat die British Coal Kredite auf­genommen, bis 1988 überwiegend beim National Loans Fund, danach unter Aufsicht des zuständigen Secretary of State und mit Genehmigung des Schatzministers beim Consolidated Fund 11

••• to tailor the interest rate and the terms of the loans move flexibly to match the Corporation's prospects".234 Zwischenzeitig nahmen die Subventionen an die British Coai seit dem t<'iskaijahr 1987 /88 kontinuieriich von 917 Mio f. auf 402 Mio f im Budget 1989 /90 ab. Eine neue Entlassungswelle zu Beginn der 90er Jahre, die die Belegschaften um 33000 auf nur noch 27000 Beschäf­tigte reduzieren soll, wird jedoch bis Anfang 1993 mit mindestens 1,5 Mrd. f. (4,5 Mrd. DM) für Umstrukturierungsmaßnahmen und Abfin­dungen subventioniert werden235.

233 Vgl. HMSO, Tue Government's ... a.a.0., Department of Energy, S. 1, 2 u. 16 ff.

234 Ebenda, S. 18.

235 Vgl. o.V.: Personalabbau im Kohlebergbau, in: Bundesarbeitsblatt 1/1992, S.

21 f.

118

Abb. 25:

aus:

"!" utal t!:>..ternai :1nancmg reqwrement

Externe Finanzierungen der British Coal Corporation von 1986/87 bis 1991/92

HMSO, The Government's ... a.a.0., Department of Energy,

S.18.

Abb. 26:

Quelle:

119

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Q) :::.:::: «:Jc(W CO -.- "'C E c: c c :J -.-. -.- w 1 «:J (/) .,..... (\.1

Sektorale Hilfen und Zahlungen an öffentliche Unter­nehmen in der gewerblichen Wirtschaft (einschließlich Post) von 1984/85 bis 1989/90

HMSO, The Government ... a.a.O., Chapter 5, 6 und „Addi-

tional Analysis; eigene Berechnungen.

120

Auch bei den anderen Industriesubventionen sind Zuwendungen und Zahlungen an öffentliche Unternehmen zu unterscheiden. Bei den Zu­wendunii:en. deren Volumen im Zeitverlauf stark schwankt. die 1988/89

......- I „ ,

aber über 700 Mio. f. (1,07 Mrd. ECU) betrugen, sind zu nennen:

Einführungssubventionen für die Luftfahrtindustrie (AIRBUS In­dustries, Westland)236

;

Hilfen für die britischen Werften (Schuldendiensthilfen über 26,2 Mio f und Zuschüsse in Höhe von 12,5 Mio f im Haushaltsjahr

1988/89;

Abfmdungen an entlassene Stahlarbeiter im Rahmen des Kapazi­tätsabbaus.

In den 80er Jahren waren die Zahlungen an die staatlichen Industrie­unternehmen noch größer als die Hilfen an andere private237

• Insgesamt sind die sektoralen Subventionen an die gewerbliche Wirtschaft bis zum Ende der 80er Jahre deutlich zurückgegangen und betrugen im Haus­haltsjahr 1989/90 nur noch 1,243 Mrd. f ( ~ 3,8 Mrd. DM) (vgl Abb. 26).

Unter den Beihilfen mit horizontaler Zwecksetzung sind an erster Stelle die Maßnahmen zur Förderung von Forschung und Entwicklung zu. nennen238

• Diese können unterschieden werden in allgemeine FuE­Förderprogramme, "Forschungsbeschaffungen" im Militärhaushalt und sektorspezifischen FuE-Aufwendungen wie Energieforschung im Haus­halt des Department of Energy.

Bei den direkten FuE-Hilfen aus dem Haushalt des t•central Go­vernmentn ist der hohe Anteil der militärischen "Beschaffungsforschung" bemerkenswert. Dies hat in England Tradition, nach der ± 50 % der staatlichen FuE-Aufwendungen ( d.h. einschließlich eigene, staatliche

236 Sog. "iaunching aids" haben in Großbritannien Tradition. Vgl. hierzu Gardner, N. K., Economics of launching aids, in: Whiting, Alan (Hrsg.), Tue economics of in­

dustrial subsidies, London 1976, S. 141 ff.

237 Vgl. auch Kap. 4.3.6.

238 Vgl. Klodt, Henning, u.a., Forschungspolitik .„a.a.O., S. 27 ff.

121

- . - --- - - - - - „ 'lO - - -Forschung) für militärische Zwecke ausgegeben wurden"'-'"", bei insge-samt hohem Staatsanteil an den gesamten britischen FuE-Ausgaben ( 58,2 % im Jahr 1985)240

. Seit Mitte der 80er Jahre sind die Ausgaben zur nicht-militärischen Forschungsförderung im Haushalt des Depart­

ment of Trade and Industrie mit einigen Einbrüchen nominal noch leicht zurückgegangen und liegen gegen Ende des Jahrzehnts bei 460 Mio. f (unter 1,4 Mrd. DM). Die Ausgaben für Energieforschung betragen rd. 280 Mio. f. (840 Mio. DM). Den größten Anteil hat weiterhin die militä­

rische Beschaffungsforschung mit ± 1,1 Mrd. f (3,3 Mrd. DM).

239 Vgl. Erber, Georg, Die Bundesrepublik Deutschland ... , a.a.O., S. 447 sowie

Franzmeyer, Fritz, u.a., Industriepolitik „., a.a.O., S. 132.

240 Vgl. Erber, Georg, Die Bundesrepublik Deutschland .„, a.a.O., S. 445.

122

in Mio. t 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90

FuE-Förderung -Dept.cf Trade & Ind. 475 396 424 283 463 455 -Dept.of Oefence 3) n.v n.v 1046 1181 1078 n.v -Dept. of Energy 238 250 244 227 279 282 Summe FuE (713) (646) 1714 1691 1820 (737)

Außenhandel 687 507 451 300 338 403

Beschäftigung 1741 1877 2190 2069 1602 891 Umschulung 1216 1327 1503 1647 2262 2941 Summe Besch.&Umschulg 2957 3204 3693 3716 3864 3832

Horizont. Beihilfen (2957) (3204) 3693 3716 3864 (3832)

1) geschätzt 2) Haushaltsansatz 3) errechnet aus Ausgaben für FuE-Beschaffungen im Verteidigungs­

haushalt (vgl. HMSO, The Government's ... a.a.O., Chapter 1 - Ministry of Defence, S. 1 u. 7).

Abb. 27:

Quelle:

Subventionen mit horizontaler Zwecksetzung aus dem britischen Zentralhaushalt von 1984/85 bis 1989/90

HMSO, The Govermnent's ... Chapter 1, 5, 6, 7 sowie Addi­tional Analysis (21); eigene Berechnungen.

Neben Forschung und Entwicklung wird der Export in Großbritan­nien in einem relativ hohen Maß gefördert. Bis zum Fiskaljahr 1987 /88 nahmen die Haushaltsbewilligungen bis auf 300 Mio. f (900 Mio. DM) ab, um danach wieder auf über 400 Mio. f. (1,2 Mrd. DM) zuzunehmen (vgl. Abb. 27). Die Programme des Export Credits Guarantee Depart-

123

"),t1 - - - . . - .

ment"'·u des British Overseas Trade Board und der Overseas Develop-ment Administration242 umfassen Zinssubventionen, Devisenkredite und Bürgschaften für Exporteure243 und bestimmte Auslandsinvestoren. Für mittelständische Unternehmen gibt es zusätzliche spezielle Ausfuhrsub­ventionen in Vorbereitung auf den Binnenmarkt244 Darüber hinaus wer­den Exporteuren Realtransfers, d.h. Staatsleistungen ohne Gegenlei­stungen geboten. Die Budgets der einschlägig arbeitenden Verwaltungen und Organisationen betrugen 1985-1986 rd. 680 Mio. f ( > 2 Mrd. DM)24s.

Der dritte bedeutende Bereich horizontaler Subventionierung sind die Beschäftigungs~, Existenzgründungs- und Umschulungsprogramme sowie spezielle betriebliche Ausbildungsprogramme für die große Zahl jugendlicher Arbeitsloser in den 80er Jahren. Der gegen Ende der 80er Jahre einsetzende Abbau auch der Langzeitarbeitslosen hat zu einer Umschichtung der Programmittel zugunsten der Schulungsinitiativen geführt, die nun mehr als drei Viertel der gesamten Mittel von über 3,8 Mrd. f ( > 11,5 Mrd. DM) beanspruchen246• Neben der Londoner Zen­tralregierung gaben auch die kommunalen Gebietskörperschaften För­dermittel zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen (sheltered employ­ment) in Höhe von 39 Mio. f im Fiskaljahr 1988/89 aus247

.

Steue~1ergünstigungen an die ge\verbliche \l/irtschaft gibt es im briti~ sehen Steuerrecht nur sehr wenige. Nachdem mit dem Finance Act 1984 die Abschreibungsfristen näher an die wirtschaftliche Entwertung von Kapitalgütern angepaßt worden waren, wurden nur noch Abschrei­bungsvergünstigungen aus Anschaffungen vor dem 31.3.1986 beibehal-

241 Vgl. HSMO, The Govemmenfs ... a.a.O., Depanment of Trade and Industry and

ECGD, S. 19 ff.

242 Vgl. Bucaille, Alain/De Beauregar4 Berold Costa, a.a.O., S. 221 ff.

243 Vgl. auch Hichen, Ingo, a.a.0., S. 129 ff.

244 Vgl. Kuntze, Oscar-Erich, Vorbereitungen zehn westeuropäischer Industrieländer

auf den EG-Binnenmarkt 1993, München 1990, S. 38.

245 Vgl. ebenda, S. 225 ff.

246 Vgl. HMSO, The Government's ... a.a.0., Department of Employment, S. 2 ff.

247 Vgl. ebenda, S. 1.

124

ten, deren wirtschaftlicher Wert für das FY 1988/89 auf 7 420 Mio f ge­schätzt wurde248

. Daneben gewährt Großbritannien für FuE-Investitio­nen Steuervergünstigungen in Form von Sofortabschreibungen249

. Des­weiteren sind die Kosten für den Erwerb von Anteilen an bestimmten förderungswürdigen, nicht börsengehandelten Kapitalgesellschaften (meist Gesellschaften mit Forschungstätigkeit) bis 40 000 f absetzbar250

•

Das Gesamtvolumen der Steuervergünstigungen dieses Business Expan­sion Schemes beläuft sich auf etwa 100 Mio. f [ - 150 Mio. ECU]251

•

Neben diesen Regelungen sind nur noch zwei Vergünstigungen bemer­kenswert: der ermäßigte Steuersatz für kleine Unternehmen bei der Körperschaftsteuer und die gesonderte Besteuerung von Einkünften aus der Förderung von Erdöl und Erdgas (Petroleum Revenue Tax).

Bei der Corporation Tax, der britischen Körperschaftsteuer, werden kleine Unternehmen, die einen versteuerbaren Gewinn bis 150 000 f. er­wirtschaften, mit einem ermäßigten Steuersatz von 25 % besteuert252

;

danach steigt der Tarif linear progressiv an, bis ab Gewinnen von 750 000 f der Normalsatz von 35 % angewendet wird253

. Die Steuer­ausfälle aufgrund der niedrigeren Steuersätze für kleinere Unternehmen werden vom Treasury auf 450 Mio. f geschätzt254

•

Einkünfte aus der Öl- und Gasförderung werden besonders besteu-ert. Einmal gibt es im Rahmen der Körperschaftsteuer Vergünstig11ngen für die Produktion von Nordseeöl und -gas in Höhe von 750 Mio. f.. Zum anderen werden diese speziellen Einkünfte einer eigenständigen Petroleum Revenue Tax unterworfen, die zwar mit einem Steuersatz von

248 Vgl. HMS01 The Govemment's ... a.a.0„ Additional Analyses, S. 40.

249 Vgl. Müssena, Ingo, a.a.O., S. 14.

250 Vgl. ebenda, S. 20.

251 Vgl. HMSO, Tue Govemmenfs ... a.a.O., Additional Analyses, S. 40.

252 Dies ist der gleiche Basissatz wie bei der Einkommensteuer natürlicher Perso-

nen, der dort allerdings schon bei einem versteuerbaren Einkommen von 20 700

f. endet (vgl. Müssener, Ingo, a.a.O., S. 22 und 28).

253 Vgl. ebenda, S. 28.

254 Vgl. HMS01 The Government's „. a.a.O., Additional Analyses, Tab. 21.1.25, S.

41.

125

75 % Windfall-profits besteuern soll, aber viele Abzugsmöglichkeiten von Erträgen (z.B. sind pro Halbjahr 250 000 t Öl bzw. bei Ölfeldern, die

.. 255 nach dem 31.3.1982 genehmigt wurden, 500 000 t 01 abziehbar -Steuerausfall 230 Mio . .f p.a.256) und Bewertungsprivilegien für Betrieb­sausgaben hat (bestimmte Kosten können mit dem 1,35fachen der tatsächlichen Aufwendungen angesetzt werden - Steuerausfall 550 Mio. r257

). Insgesamt summieren sich die Steuerausfälle infolge dieser spe­ziellen Vergünstigungen auf 1,955 Mrd. f. (- 5,9 Mrd. DM) aut258.

255 Vgi. Müssener1 ingo, a.a.O., S. 38.

256 Vgl. HMSO, The Govemmenfs „. a.a.O., Additional Analyses, Tab. 21.1.25, S.

41.

257 Vgl. ebenda sowie Müssener, Ingo, a.a.O., S. 38.

258 Vgl. HMSO, ebenda.

126

4.3.3 Subventionen an den Dienstleistungssektor

Abb. 28:

Quelle:

1n Hio . .t: 1984-65 1985-66 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90

Central Government4)

- Br1t.Ra1lway Board Kapitaldotat. 31 davon:Beihilfen 3) Zuschüsse netto BR penston fund Brit.Ratl andere

- London Reg.Transp. Kapitaldotat. Jl davon:Beihilfen 3) Zuschüsse natto

- New&nJr.bus grants

- Nat iona 1 Bus CQllllJ. Kap1taldotat. 3) davon:Beih1lfen 3) Zuschüsse netto

- Scot. Tr11nSDOrt Gr. Kap1taldotat. Jl davon:Beihilfen 3) Zuschüsse netto

- North.lreland Ver-(Ra11w.,Transo.etc.

- Fre1ght Faci,1t.ies Grants Nat. Fre1ght comp. -pens1on funds -travel concessions

- Subv.a.d.HandelSA1ar

Sunae Centr.Gover11111.4

Loca 1 Gove.,_nts

G911181ndeb9ih. OPNV - lfd. Zuschüsse - Kapit.a1beih11fen - Concessionary fares

Sum.Loc.Governm.~PNV

Local Author1ty Airports

EG-Beihilfen f.d. Transportgewerbe

SUHHE INSGESAMT

1) geschätzt. 2) Haushaltsansätze

1077 n1

!071 58

3

56 56 56

14 14 14

5

6 2

1253

594 294 231

1125

30

2409

938 932 938

87

323 323 323

48 48 48

11 19 19

6 2

389 78

256

923

46

2408

171 755 777

72 J

279 295 295

18

B 7 8

n.v.

6

6 2

11117

3iB 61

250

649

B

4

1848

591 795 795 82

3

205 239 239

5 5 5

n.v.

2

6 2

1152

268 101 287

656

15

1855

520 595 595

84 J

275 190 275

11

(-3) 6 6

n.v.

4

6 2

6

986

267 33

308

608

23

31

1654

3) Nettozahlungen an öff. Unternehmen vs. spezielle Beihilfen z.B. nach EG-R1cht11n1e 1191/ ...

4) Bei Zahlungen an öff. Unternahman ohne Spezif1z1arung s1nd Be1t.räge dar Local Governments enthalten.

S) ab 1986 pr1vatisie~

439 508 SOS

90 J

257 287 257

(-5)

4

6 2

9

943

268 69

300

637

34

10

l629

Subventionen an den britischen Transportsektor von

1984/1985 bis 1989 /'JO

HMSO, The Governments ... , Chapter 8 - Department of Transport, Chapter 16-18 (Scotland, Wales, North Ireland) sowie 21 - Additional Analyses.

127

Beihilfen an den Transportsektor gibt es in Großbritannien in t•orm allgemeiner Subventionsprogramme und als Zuschüsse an öffentliche Unternehmen auf der Basis verschiedener Rechtsgrundlagen259

, wie die Zuschüsse zum Ausgleich der Sozialermäßigungen bei den Tarifen (EG­Verordnung 1191/69260), Verlustübernahmen oder Kapitalerhöhungen. Wie in anderen europäischen Staaten auch, fungieren öffentliche Unter­nehmen als die wichtigsten Träger des Kollektiwerkehrs insbesondere im Personenverkehr (British Railway Board und regionale Nahverkehrs­unternehmen wie die London Regional Transport), z.T. aber auch im Frachtverkehr (z.B. National Freight Company). Abb. 28 gibt einen Überblick über die wichtigsten Etatpositionen zugunsten öffentlicher wie privater Unternehmen des Transportsektors.

Die größten Beihilfen sind die Zahlungen an Eisenbahnen und re­gionale bzw. kommunale ÖPNV-Unternehmen. 1988/89 wurden von der Londoner Zentralregierung und den local governments fast 1,6 Mrd. { ( 4,8 Mrd. DM) an diese Unternehmen gezahlt, davon 1,1 Mrd. f als Er­stattungen für Sozialtarife261. Insbesondere die Gemeinden und Di­strikte zahlten darüber hinaus Zuschüsse zu laufenden Zwecken und Vermögenszwecken in Höhe von 300 Mio. f. (900 Mio. DM). Im Laufe der 80er Jahre haben diese Verkehrsbeihilfen kontinuierlich abgenom­men; lediglich bei den local governments stiegen die Erstattungen für Sozialtarife infolge der Zunahme älterer Menschen und wachsender Be­nutzungsquoten262.

259 Die Analyse der Beihilfen an den Transportsektor wird erschwert durch die Viel­

zahl der hier tätigen öffentlichen Unternehmen der "nationalized industries", die

Zahlungen aus öffentlichen Haushalten einerseits im Rahmen ihrer externen Fi­

nanzierung (Eigenkapitaldotationen und Kredite aus speziellen öffentlichen Ka­

pitalfonds wie der National Loans Fund), andererseits auch als Subventionen mit

separaten Berechnungsgrundlagen erhalten, diese aber im Budget zu einer Zah­

lungsbewilligung zusammengefaßt sind und im Fall von Abführungen an den

Staatshaushait zu auf den ersten Biick widerspriichiichen Angaben führen.

260 ABI. L 156 V. 28.6.1969' s. 1 ff.

261 Vgl. HMSO, The Government's ... a.a.O„ Chapter 8, S. 26 und 30, sowie Chapter

21 (Additional Analyses), S. 64.

262 Vgl. ebenda, Chapter 8, S. 26.

128

Neben den Beihilfen an dem öffentlichen Schienen- und Busverkehr nehmen sich die Subventionen an andere Bereiche des Transportsektors als sehr l!erimr aus. Frachtbeihilfen und Zuschüsse an die National ....., '-'

Freight Company (einschließlich deren Pensionsfonds) in Höhe von 12 Mio. f im Haushaltsjahr 1988/89, neue Hilfen für die Handelsmarine (für spezielle Fortbildungen und Mannschaftstransportkosten263

) in Höhe von 6 Mio . .f 1989 /90 sowie Gemeindezuschüsse an die den Local Governments gehörenden, aber selbständigen Local Authority Airports (23 Mio . .f 1988/89) sind aber Subventionen, die in anderen EG-Mit­gliedstaaten nicht gewährt werden. Erwähnenswert sind überdies Steuer­vergünstigungen in Form des Nullsatzes mit Vorsteuerabzug für be­stimmte Umsätze im Verkehrssektor bei der Umsatzsteuer (Umsätze im Zusammenhang mit Schiffen bis unter 15 BRT und bestimmten Flug­zeugen aus der Personenbeförderung ab 11 Personen, von Post und Li­nienflügen )264.

Zu den nationalen Beihilfen sind in steigendem Umfang EG-Beihil­fen an das Transportgewerbe in Höhe von 74 Mio. DM 1988/89 zu ad­dieren. Insgesamt wurde der britische Transportsektor 1988 /89 mit 1,65 Mrd. f (fast 5 Mrd. DM) subventioniert (vgl. Abb. 28). Gegenüber Mitte der 80er Jahre sind die Subventionen um etwa ein Drittel zurückgegan­gen. was insbesondere auf die sinkenden Defizite der beiden l!roßen öf-..., , .......

fentlichen Verkehrsunternehmen, das British Railway Board und die London Regional Transport265 zurückzuführen ist.

Auch in Großbritannien ist der Straßenverkehr in höchstem Maß in­direkt subventioniert, indem er die Kosten für Straßenbau und -instand­haltung sowie die der Umweltverschmutzung nicht tragen muß. Die im Vergleich zu anderen hochindustrialisierten Mitgliedstaaten der Euro­päischen Gemeinschaft geringe Bezuschussung des Schienenverkehrs könnte einen zusätzlichen Vorsprung des Straßenverkehrs vor den Ei­senbahnen des Fern- und Nahverkehrs bedeuten. Zeitungsberichte über

263 Vgl. ebenda, S. 10.

264 Vgl. Müssener, Ingo, a.a.0., S. 42.

265 Vgl. ebenda, Chapter 21 (Additional Analyses), S. 66.

129

den Verfall der Verkehrsinfrastruktur z.B. im Londoner U-Bahn-Netz aber auch auf Überlandstrecken stützen diese These.

4.3.4 Subventionen an Wohnungsbau und -vennietung

Im Bereich des Wohnungswesens sind in Großbritannien Strukturen zu finden, die in ganz Westeuropa als einmalig anzusehen sind und die eine Identifizierung von Subventionen in dem Grenzbereich zwischen Transfers an Unternehmen und an private Haushalte außerordentlich erschweren. Denn bis zum Housing Act von 1988 waren der überwie­gende Teil der Mietwohnungen (etwa 30 % des Gesamtwohnungsbe­standes) in Eigentum und Verwaltung der kommunalen Wohnungsbe­hörden, die diese Wohnungen zu 95 % von privaten Unternehmen bauen ließen und anschließend vermieteten, wobei sie dem überwiegen­den Teil ihrer Mieter aus einkommensschwächeren Bevölkerungsgrup­pen auch Mietbeihilfen und Wohngeld gewährten266

. Nachdem seit 1977 infolge der Haushaltskürzungen und einer intensiveren kommunalen Fach- und Haushaltsaufsicht die öffentlichen Ausgaben für die Woh­nungsversorgung halbiert wurden, ging die Zahl der öffentlich gebauten Wohnungen zwischen 1975 und 1985 auf 33 000, ein Fünftel des Volu­mens von 1975 zurück267

. Mit dem Housing Act 1988 sollten schließlich öffentliche Mietwohnungen privatisiert und über eine gleichzeitige De­regulierung der Mietgesetzgebung die Rentabilität für privaten Woh­nungsbau und -vermietung verbessert werden. Neben 11unechten Sub­ventionen11 für den Erwerb kommunaler Wohnungen unter Marktpreis durch die Mieter268 wurden aber auch Wohnungen preissubventioniert

266 Vgl. Nonon, Alan, Die britische Wohnungssituation und Wohnungspofitik an der

Schwelle der 90er Jahre - einige Vergleiche mit der Bundesrepublik, in:

ders./Novy, Klaus (Hrsg.), Soziale Wohnpolitik der 90er Jahre - Probleme und

Handlungsansätze aus britisch-deutscher Sicht, Basel u.a. 1990, S. 14.

267 Vgl. Spencer, Kenneth M., Die Rolle der Gemeinden in der Wohnungspolitik und

-verwaltung für einkommensschwache Schichten, in: Norton, Alan/Novy, Klaus

(Hrsg.), a.a.O., S. 72.

268 "Unecht" sind die Subventionen deshalb, weil Empfänger ein privater Haushalt

ist. Lediglich die VGR schlägt private Bauherrn dem Unternehmenssektor zu.

130

an kommerzielle wie gemeinnützige Housing Associations und kommer­zielle private Wohnungsvermieter privatisiert. Die Verwaltung von Wohngeld und Wohnungsbeihilfen ist den kommunalen Wohnungsbe­hörden entzogen worden und mit den Bedürftigkeitsprüfungen und -kriterien anderer Sozialtransfers koordiniert worden269

•

Aus den Haushaltsstatistiken sind private Haushalte und U nterneh­men als Empfänger z.B. der Privatisierungssubventionen nicht zu unter­scheiden. Deshalb sind die "echten" Subventionen aus dem Haushalt des Department of the Environment-Housing nicht quantifizierbar.

269 VgL Spenceri Kenneth M., a.a.0.1 S. 71 f.

131

Table9.1 Cashplans Emillion

1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89119~90 1990-91 1991-92 outtum outtum ouuum ouctum OUttum csrimatcd plans pbm plans

OY!Nm ---- --- --- --- ------Grou capital expenditur• Cutral govenuneat

Housing Corpontion Support to private sector

Provüion for mir by Housing Associations(')(') 535 516 514 567 590 611 673 930 1.230

Houiing Associ.1rions low cost llome owncrship(') 199 181 197 148 161 129 142 110 100

Housing Association Grant via local authoritics(2) Support to private sector

Provision for rmr 125 130 108 117 106 120 140 150 160 Homeowncrship 3 5 2 3 17 10 10 10 10

Othu =:iD'11 govemmmt(3} Support to private senor

Hozncowncrship 15 7 4 3 3 4 4 Loc:aJ auchorida()

Public ~or provision 1,700 Renovation 1,148 1,280 1,312 1,512 1,651 t.970 t,915 1,740

Provision for rcnt ,„.

743 792 704 612 626 650 540 390 310 Support for privarc scctar

Renovation and dcanncc{'} - - - - · 1,064 . 891 608 . 543 Si9 -- -540 - --604 570 550 Provirum for rmt by Howing

Assaciations~ 9 13 .9 19 21 -5 10 10 10 Homc o'lllneJShip (including

loal autboricy-sponsorcd Housing Association low costbomc owncrship)r"} 83 78 58 78 82 90 85 80 80

Public c:orporadom NewTowm

Public scaor provision Renovation 29 23 9 8 6 10 s Provision for n:nt 10 18 7 8 6 8 2

Support to private scctor HolllC ownersbip 57 40 39 23 39 V 28 30 20

Total public scctor provision 1,920 2.113 2.033 2.140 2.288 2.637 2.462 2.140 2.010 Totalsupport to privuc scctor 2.090 1,860 1,540 1,500 1,538 l ,52E! 1,696 1.890 2,170

Total rcnovation 2.231 2,194 1,929 2.063 2,176 2.520 2.524 2,320 2,260 Total pro,ision for rcnt 1,42:? 1,468 1.342 1,323 1,3-iS 1,384 t,364 1,480 1.700 Total Support for home ownuship 357 310 301 255 302 260 269- 230 2.?Q

Total HolUing Corpontion 734 697 711 715 752 740 815 1.040 1.33'' Total Ho\Uing Associarion Grant

via local. aurhoritics 128 134 110 120 12:? 130 150 160 \70 Total o&:her c:cntral go~menc 15 7 4 3 3 4 4 Total Iota! aui:horitics 3,048 3.053 2,691 2.764 2.899 3,245 3,153 2.800 2.65;:; Total New Towns 85 81 56 40 so 44 35 30 2{)

Toial grau capiraJ e::irpendirure 4,010 J,973 3.S7J J,641 3,826 4,163 4,158 4,030 4,180

Abb. 29: Ausgabenpläne des Department of the Environment· Housing

aus: HMSO, The Government's ... a.a.O., Chapter 9, S. 1 ff.

132

Tahle 9.1-eondnued

Capital ~eipt! Housing Corporacion Othcr CEntral. govemmcnt Loa! authorities NewTowns

Total capital receipu

Net capial expend.hure Housing Corporation Housing Association Grant via

local authorities Othcr ccntral. govemmcnt Loa! authorities NewTowns

Total net capital expe11d.iture

Cu.rrent ~xpcnd.iture Centn.1 1ove:rmnenf . Subsidie$ o:i:

Heming Assodadom - · Local a.uthorities

Housing Corporation and central govenunent: currcm

Local aatborides Subsidies to revenue ddiciis on

loa1 authority housing Cer Ritt

Othcr~nent Public ~tiom

Subsidic:s to New Towns

Housing Aa:ion Tnuts - EFL(')

1983-84 1984-85 outtum 011tturn

-112

-1.761 -84

-1,958

622

128 14

l,287 1

2.,052

25 280

504 143

119

1,102

-87 -1

-1,628 -88

-1.804

610

134 6

l,425 -7

2.,169

20

440 1-44

119

1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 outtwn outturn outturn estimatcd

oumun

-105 -2

-1,617 -64

-1,787

606

110 3

1,074 -8

1,786

25 409

35

451 166

90

1.176

-133 -2

-1,899 -98

-2,132

582

120 1

864 -58

1,509

29 534

38

422 187

85

-125 -4

-2.190 -143

-2,462

6Z7

122 -1 709 -93

36 473

477 226

83

1,339

-98 -2

-3, 150 -190

-3,440

642

130 2

95 -I45

723

43 520

441 '1JJ'I

1989-90 1990-91 plans plans

-114 -2

-3.490 -195

-3,801

7Ö1

150 2

-337 -160

51 487

428 213

53

1.2116

68

-120

-3,100 -180

-3.400

160

-300 -ISO

630

60 480

440 220

so 1,320

90

2,064 ; . 1.710 1

1991-92. pi.ms

-120

-3,000 -1"4()

1,:210

170

-350 -uo-

920

70-500

60

'460 230

so 1,,360

90

(')n.-...... ,_;p-fat_-',_ __ __, ___ „„~c..p-;...·.Afr-Ma.m.,-,..,._1-,..,.,_. n..,i;.-/w ,_„ ,_il ,....__ - (")n...ri..,.ii..,._...,_„_1-1.......,fi-*wtfo/......,_""""-il+-'„~-C-- T.,... __ 1""'"'"--.,.-.l.-'~(•

~·1 ... ...,....,.._ ..... _,_,_.,.,„.....,_ c;....._..,.._._.,,_...,_,.,.111_.,.;1o.,...,_. (')77'<..-t_...,_,__„_of~'-"'-· ... .,,fiw„ .......... ti..;,_.-i,..-....... --r-· Tli,_...._farl-I0„1Wt.-1'1"!fl-.,_,,..j-......,,_. t')r.......wMi,_...,-• .....,„-ftr-a..,„1m-u.. C'l,,,......,~...,.. ....... ..--.,,,,...,.„~-C-(•/o-l)-('),._.._ ........... ......,..,m„..---ofH--,A<liM T_.,,,...._,.,,,_,_.-fw...,.._,,.....,_,,...i...._...i„.n--fo,,_.,,~-No ---... ........ „„ ... u..i __ ,„ ...... of~·-· Tloo..-llfffeaof-",_,,,,. ........... H-moor,..._...:lli.-. l'lE&dM.r•df<ao{wm.n11 .... .....,„J_fi-H ....... ~·t.·-T-•...,...<fc..-li-.m..N.wT-........,-ftr. n-.:.-<1§ ...... ....i ... pooW~ ..........

Table 9.2 Analysis by spaulin1 autbority

Centra.I govcrnmc:nt Ofwltids:-

Howii.g Corporation Othft' catt„sl gavmimmt

Local authorities Pul:ilic .:orponu:ions

Ofwlaich:-H111Ui11g klion T"'su Nrw To11'1U

noch Abb. 29:

1983-84 1984--85 outrum outtum

1,100

780 320

1,934 120

120

3,1.54

l,145

m 368

2.009 122

112

l.267

1985-86 1986-87 1987~ ouuum outtum ounurn

1,188

751 ·f37

1.691 82

82

2.,962

1,.304

140 564

l,473 28

28

2.,805

1.301

793 SOS

l,412 -10

-10

2,703

1,386

B21 565 1

7431 -65

1 1 -66 !

1989-90 1990-91 plans plms

1,445

905 541 304 -39

68 -1U7

1,710

1,680

1,140 54()

360 -10

90 -100

2,.030

f.millioG

1991-92 pbm

2,010

1,440 SiO 330

40

90 -tiO

133

Von Seiten der Zentralregierung, der Local Authorities und der Pu­blic Corporations wurden aber beträchtliche Ausgaben zugunsten des nrivaten W ohnunl!seil!entums l!etätil!t: 1.5 Mrd. f allein im Haushalts-.&.. 1...7 .,_;: "-"' u „

jahr 1988/89 an Ausgaben für Vermögenszwecke und 43 Mio. f für lau-fende Zwecke (vgl. Abb. 29). Zu diesen Ausgaben für England müssen die einschlägigen, aber nicht aufspaltbaren Housing-Ausgaben aus den Haushalten für Schottland, Wales und Nordirland hinzugezogen werden, die 1988/89 netto 645 Mio. f, 192 Mio. f und 335 Mio. f betrugen270

•

4.3.5 Regionalfördernng

Der relativ hohe Stellenwert, den die Regionalförderung bereits in der - unvollständigen - EG-Statistik einnimmt, bestätigt sich bei der genaueren Analyse des britischen Gesamthaushalts. Dabei sind zu un­terscheiden Regionalbeihilfen aus dem Londoner Zentralhaushalt (De­partments of Trade & Industry und des Export Credits Guarantee De­partment (ECGD)271 sowie die Sonderhaushalte für Schottland, Wales und Nordirland272 und Subventionen, die von speziell gegründeten Local oder Regional Development Agencies vergeben werden273

. Hinzu kom­men Zuwendungen aus dem Europäischen Regional-Fonds. Auf Seiten der Steuervergünstigungen gibt es - anders als in Deutschland - keine allgemeinen regionalpolitischen Förderungsinstrumente Lediglich die Steuerprivilegien der Kanalinseln Ile of Man und Jersey müssen dieser Kategorie zugeordnet werden.

Bei den Ausgabenprogrammen ist die Steigerung in den letzten J ah­ren (mit Ausnahme des Haushaltsjahres 1987 /88) bemerkenswert. Inve­stitionszuschüsse in regionalen Fördergebieten werden in den Program-

270 Vgl. die Haushaltsübersichten in: HMSO, The Government's ... a.a.O., Chapter

16-18, jeweils Tab. 1.

271 Vgl. Yuil4 Douglas, u.a. (Hrsg.), a.a.O., S. 61 ff.

272 Vgl. Bennett, Roben J./Krebs, Günter, LocaJ Econoruic DeveJopment PubJic-pri­

vate Partnership Initiatives in Britain and Germany, London/New York 1991, S.

42 ff.

273 Vgl. die Übersicht in Bienkowski, Mishka/Allen, Kevin, lndustrial Aids in the UK:

1985, Glasgow 1985, S. 33 ff.

134

men Regional Development Giants, Regional Selective i 1„ssistance und

Inner Cities Initiative vergeben274. Nach dem Einbruch im Haushaltsjahr

1987 /88 steigen diese Hilfen weiter stark an (vgl. Abb. 30).

in Mio. -C 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90

- Regional & general 1ndustria1 suppart 948 919 1005 726 951 4) 968

- Local Authority Capital 1

- Oevelopment Board for Rural Wales 10 10 10 9 12 12

- Highlands & Islands Oevelopment Board 35 30 26 26 32 33

- Scottish Develop-ment Agency 77 93 89 92 97 101

- Urban Oevelopment Corporations 88 86 89 145 251 274

- Welsh Oevelopment Agency 41 33 35 57 65 73

Summe Regionalförderg 1199 1171 1254 1055 1409 1462

davon: EFRE-Mittel 147 143 165 200 212

1) geschätzt 2) Haushaltsansätze 3) enthält in geringem Umfang Mittel aus den allgemeinen Programmen

Consultancy Initiative and Support under Assistance to Exceptional Projects (2 Mio. ~ 1989-90). auslaufende Sonderprogramme (23 Mio. ~ 1989-90) sowie die Filmindustrie (ohne Zahlenangabe) (vgl. HMSO: The Governments ... , Chapt. 5, S. 3ff.)

4) Angeblich sind hier auch die 547 Mio. (Subventionen an die Rover Group anläßlich ihres Verkaufs an British Aerospace verbucht (vgl. ebenda, S. 3). Dann addieren sich die Ausgaben aber incl.der Ausgaben in Schottland, Wales und Nordirland auf eine höhere als die angegebene Sunvne. Die 547 Mio. ~ übersteigen bereits alleine den englischen Haushaltstitel.

205

Abb. 30: Regionalhilfen aus britischen öffentlichen Haushalten und von Regional Development Organisationen

Quelle: HMSO, The Government's ... a.a.O., Chapter 5, 16-18; ei­

gene Berechnungen.

274 Vgl. im einzelnen HMSO, The Government's ... , a.a.O., Chapter 5, 16-18.

135

Quantitativ gerade halb so hoch wie die vorgenannten Programme, aber kontinuierlich wachsend entwickelt sich der Zuschußbedarf der de­zentralen Regional oder Local Development Institutionen. Gleichgültig, ob als Board, Agency, Corporation275 (die Rechtsform hat in erster Li­nie Bedeutung für die Selbständigkeit der Institutionen) oder ausdrück­lich als Public-Private-Partnership276 weisen sie einen wachsenden Fi­nanzbedarf auf, der zu mehr als 90 % in Form von Zuschüssen, nur aus­nahmsweise durch zinsgünstige Regierungskredite, gedeckt wird277. Die Aufgabe dieser Organisationen ist Wirtschaftsförderung, wobei nicht nur Beratungs- und Koordinationsdienstleistungen erbracht werden, sondern auch Industriegrundstücke und -gebäude in Fördergebieten vorgehalten, erschlossen, bebaut und bewirtschaftet werden. Die Abgabe von Grund und Boden sowie von Immobilien an ansiedlungs- oder erweiterungswil­lige Unternehmen erfolgt wahrscheinlich häufiger, als es bekannt wird, zu Preisen, die weit unter Marktpreis bzw. unter den Kosten liegen, die die Organisationen selbst dafür aufbringen mußten. Die Briten fie]en erst kürzlich wieder einmal der EG-Beihilfenstelle auf, als sie ein Grundstück im Rahmen der Industrieansiedlung eines Toyota-Werkes unter Marktpreis zur Verfügung stellten278• Darüber hinaus vergeben zumindest einige der Institutionen (wie z.B. das Highlands and Islands Development Board) selbst Zuschüsse und Kredite an private Unter­nehmen279.

Ein Beispiel für regional erfolgreiche Investitionsförderung ist die Gegend um Glasgow, Strathclyde. Durch Kumulierung und Konzentra­tionen von Subventionen aus Brüssel, von den Kommunen und vom Strathclyde Regional Council werden midestens 30 % der Kosten eines

275 Vgl. BamekoM-~ Timothy/Boyle, Robin/Rich, Daniel, Privatism and Urban Policy

in Britain and the United States, Oxford 1989~ S. 192.

276 Vgi. ebenda, S. 184 f.

277 Vgl. HMSO, The Govemment's .„; a.a.O., Additional Analyses, S. 69.

278 Vgl. Kommission der EG, Entscheidung der Kommission v. 31. Juli 1991, in: ABl.

L 36 V. 11.1.1992, s. 36 ff.•

279 Vgl. HMSO, The Government's ... a.a.O., Chapter 16, S. 8.

136

Projekts aus staatliche Haushalten finanziert280. Unter bestimmten Be­dingungen können auch zwei Drittel der Lohnkosten übernommen wer­den2s1.

Der offiziell ausgewiesene Finanzierungszuschuß an diese Organisa­tionen aus den Central und Local Government Budgets dürfte nur einen Teil der tatsächlich vergebenen Subventionen repräsentieren, da sie sich überwiegend aus Entgelten finanzieren, möglicherweise Gemeinde­grundstücke zu Sonderkonditionen erwerben und auf Gewinne verzich­ten. Diese Mittel können aber wiederum für eine unentgeltliche Wirt­schaftsförderung genutzt werden. Das genaue Ausmaß der Subventi­onstätigkeit der Wirtschaftsförderungsinstitutionen kann erst nach ge­nauerer Analyse der Aktivitäten und ihrer Buchführung quantifiziert werden.

4.3. 6 Subventionen an und durch öffentliche Unternehmen

An diesem Typ der Public Corporations wird eine Besonderheit bri­tischer Politikorganisation deutlich. Zwar verfügt jeder EG-Mitgliedstaat über ein mehr oder weniger ausdifferenziertes Netz dezentraler Institu­tionen für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, Großbritannien zeich­nete sich aber immer schon durch die Vielzahl seiner staatsperipheren

""o"" Quagos und Quangos (Quasi-(non)-governmental Organizations) aus~0~, d.h. durch Institutionen, die, anders als unselbständige Behörden, be­stimmte öffentliche Aufgaben in relativer Handlungs- und Budgetauto­nomie erfüllen können. Fortgesetzte Entstaatlichungsdiskussionen mit Forderungen, die Entgeltfinanzierung öffentlicher Leistungen zu ver­stärken, und Reformen des öffentlichen Rechnungswesens unter der Regierung Thatcher haben nicht nur den immer schon relativ selbstän­digen Nationalized Industries and Public Corporations, sondern auch

280 Vgl. Claasen, Dieter, Großzügige Schotten, in: Wirtschaftswoche Nr. 14 v.

29.3.1991, S. 36.

281 Vgl. ebenda.

282 Hood, Christopher, PGOs in Großbritannien, in: Hood, Christopher/&huppert,

Gunnar Folke (Hrsg.), Verselbständigte Verwaltungseinheiten in Westeuropa,

Baden-Baden 1988, S. 126 ff., insb. S. 135 ff.

137

• • • • • • . • • • _ 7.R~ ~. Hoards und Agenc1es mehr derartige Autonom1en georacni---. u1es hatte zur Folge, daß der öffentliche Sektor statistisch kleiner wurde. Denn es werden z.T. nur noch die Zahlungen von bzw. an die verselb­ständigten Behörden erfaßt und nicht mehr deren Transaktionen im ein­zelnen, also auch nicht mehr deren Subventionen.

In den 80er Jahren waren die Zahlungen an die Nationalized Indu­stries bedeutender als die sektoralen Hilfen an private Unternehmen. Gegen Ende des Jahrzehnts gingen die Zuschüsse an die Staatsunter­nehmen stark zurück, denn die Unternehmen hatten sich im Rahmen des allgemeinen Aufschwungs und infolge der V mstrukturierungsmaß­nahmen wieder in die Gewinnzone gewirtschaftet oder waren privatisiert worden. Im Zusammenhang mit Privatisierungen wurden z.T. hohe Sub­ventionen gezahlt, um die Unternehmen finanziell zu sanieren. Die Bei­hilfen fanden teilweise - wie bei der Rover-Privatisierung - keinen Niederschlag im Expenditure Budget, wenn es sich um Schuldenüber­nahmen handelte.

Wie bei der Dezentralisierung und Verselbständigung von Behörden läßt sich zumindest über einen Teil der Verkäufe von öffentlichen Un­ternehmen sagen, daß der Staatseinfluß auf die Unternehmen letztlich nicht geringer geworden ist284. Zum einen sind bei der Privatisierung von Industrieunternehmen beträchtliche Subventionen gezahlt worden, sei es wie im Fall der Rover Group eine "cash injection" (Haushaltsjahr 1988/89)285

, sei es durch die Übernahme von Schulden (ebenfalls bei Rover und im Fall der Privatisierung der British Airways)286

. Dadurch sind die Unternehmen mit zusätzlichen Staatsmitteln ausgestattet wor-

283 Vgl. Jones, Rowan, Management Accounting in the U.K. Govemment, in: Lüder,

Klaus (Hrsg.), Staatliches Rechnungswesen in der Bundesrepublik Deutschland

vor dem Hintergrund neuerer internationaler Entwicklungen, Berlin 1991, S.

237 ff.

284 Vgl. u.a. Bishop, Matthew/Kay, John, Does Privatization Work?, London 1988;

Vickt:1s, Jolm/Yarrow, George, Privatization - An Economic Analysis, Cam-

bridge, London 1988.

285 Vgl. ebenda, Chapter 5, S. 3.

286 Vgl. Rose, Richard, Privatization as a Problem of Satisficing and Dissatisficing, in:

American .Review of Public Administration 1989, No. 2, S. 109.

138

den, die ihre Wettbewerbsposition vor dem Binnenmarkt eindeutig ge­stärkt haben. Zum anderen hat in Großbritannien - allen Verlautba­rungen entgegen - die Privatisierung von Infrastruktur- und Versor­gungsmonopolen (sei es zu neuen privaten Monopolen wie im Fall der British Telecom oder der British Gas oder zu 19 regionalen Unterneh­men im Fall der Elektrizitätswirtschaft) nicht einen Rückzug des Staates bewirkt. Denn es wurden neue Regulierungsbehörden geschaffen (OFfEL oder OFGAS), die die Unternehmen beaufsichtigen287

. Des weiteren hat der zuständige Secretary of State sowohl das Recht, die Vorstandsvorsitzenden der Unternehmen zu bestimmen (der wiederum ihm persönlich Rechenschaft schuldig ist)288

, als auch ein sachliches Weisungsrecht in bestimmten Angelegenheiten289

. Schließlich gibt es eine Art von Konsumentenbeiräten, die Verbraucherinteressen vertreten sollen und bereits erfolgreich Einfluß z.B. auf die industriellen Abgabe­preise der British Gas ausübten290

• Desgleichen forderte der britische Energieminister "die beiedn Stromversorger Natioanl Power und Natio­nal Gen auf, ihre Abgabepreise an industrielle Großabnehmer um etwa ein Sechstel zu senken."291

Wegen dieser Strukturen ist es nicht auszuschließen, daß über Ener­giepreise auch in Großbritannien immer noch indirekt "subventioniert" wird, allerdings nicht mehr aus Eigenmitteln öffentlicher Unternehmen, sondern aus den Monopolrenten der privatisierten Versorgungsunter­nehmen. Denn durch Privatisierung ist das Problem der Tarifierung von Produkten und Dienstleistungen mit sinkenden Grenzkosten nicht ge­löst, zumal auch in Großbritannien die Frage nach der Abgrenzung der

287 Vgl. ebenda.

288 Vgl. Garner, J. F., After Privatization: Quis Custodiet Ipsos Custodes?, in: Public

Law 1990, Autumn, S. 238.

289 Vgl. Graham, Cosmo, Tue Regulation of Privatized Enterprises, in: Public Law

1991 No. 1, S. 15 f.

290 Vgl. ebenda, S. 18.

291 Claasen, Dieter, Privatisierung: Legalisierter Diebstahl, in: Wirtschaftswoche Nr.

12 V. 13.3.1992, S. 52.

139

Grenzkosten für die Preisbildung immer noch nicht befriedigend gelöst ist292

.

292 Vgl. Lammers, Gudrun/Pfaffenberger, Wolfgang, Zur Reform der Elektrizitäts­

wirtschaft in Großbritannien, in: Zeitschrift für Energiewirtschaft 1/90, S. 34.

140

4.4 Die Entwicklung nationaler und gemeinschaftlicher Subven­tionstätigkeit vor dem EG-Binnenmarkt

Mehr noch als in den Beihilfenberichten der EG-Kommission ma­chen die drei vorliegenden Länderstudien bewußt, daß in Europa nach wie vor milliardenschwer subventioniert wird. Trotz der Bekundungen, nationale Beihilfen mit wettbewerbsverfälschenden und handelsbeein­trächtigenden Wirkungen zu unterbinden, werden Subventionen an Un­ternehmen in binnenmarkt-intensiven Branchen vergeben, von denen ein großer Teil von der EG-Kommission genehmigt wurde. Daneben ist al­lerdings auch festzustellen, daß im 11Graubereich11 der Beihilfenbegren­zung des EWG-Vertrages, insbes. im Bereich öffentlicher Unternehmen und seitens kommunaler Körperschaften, an der Kommission vorbei subventioniert w'iid. Im Einzelfall als empirisch relevantes Verhalten nachweisbar, muß eine Verschiebung von Beihilfenaktivitäten aus dem Aufsichtsbereich heraus kontraktiert werden.

Schließlich wirkt gegenüber der Expansion von Subventionen aus EG-Haushalten das Vorhaben paradox, die nationale Beihilfenaufsicht zu verschärfen. Zwar ist zu beobachten, daß einige Branchensubventio­nen oder Betriebsbeihilfen durch die Aufsicht unterbunden wurden. Demgegenüber haben sich aber die im Beihilfenbericht ausgewiesenen Subventionen zugunsten der Bereiche verschoben, in denen auch die EG "aktiv" ist. Auch der Kommission ist die Neigung der Mitgliedstaaten nicht entgangen, "Beihilfen im Rahmen von Titeln zu gewähren, die mit der offiziellen Gemeinschaftspolitik übereinstimmen.r'l Bestes Beispiel

ist die Forschungsförderung, wo es inzwischen ein unkoordiniertes Ne­beneinander von EG-Förderungen, (bi-)nationalen EUREKA-Projekten und rein nationalen Programmen gibt. Doppelförderungen werden nicht von EG-Seite aus antizipiert, sondern in Deutschland z.B. durch einsei­tige Aufgabe des Titels im BMFf-Haushalt pariert. Die Kommission verstellt sich die Möglichkeit, nationale Beihilfen zu verbieten, die sie in ährJicher Art aus dem eigenen Haushalt vergibt. So trägt sie selbst dazu

1 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 13. Ber. Wettb. 1983, S. 145.

141

bei, daß die nationalen Beihilfen nicht zurückgehen, sondern allenfalls umgeschichtet werden.

In den verschiedenen Länderstudien sind außerdem ausgeprägte na­tionale Eigenheiten der Subventionspolitiken erkennbar. Diese Infor­mationen sind sowohl im Hinblick auf die Lücken der Kenntnisse der EG-Kommission von Bedeutung wie im weiteren, wenn man sich den Fragen zuwendet, wie und unter welchen Bedingungen in Zukunft in Europa subventioniert werden soll bzw. darf. Die Debatten um eine eu­ropäische Industriepolitik oder um Subventionen zur Integration der neuen deutschen Bundesländer seien nur beispielhaft dafür angespro­chen, daß substantiierte Konzepte bis heute noch nicht entwickelt sind. Umso wichtiger erscheint es, sich bewußt zu machen, daß heute in Eu­ropa mit ganz unterschiedlichen Beihilfenkulturen Wirtschaftspolitik betrieben wird, die entgegen den Regeln des EWG-Vertrages eben nicht als koordiniert angesehen werden kann.

Die Bundesrepublik Deutschland läßt sich in subventionspolitischer Hinsicht als ein Land charakterisieren, das nur in wenigen Bereichen spektakuläre Subventionen aus Bundes- oder Länderhaushalten direkt an Branchen oder einzelne Unternehmen gewährt. Lediglich die Land­wirtschaft, die Steinkohle und - als Infrastrukturträger - die Eisenbah-nen suwie im Krisenfall \Verften, Stahl, Textilindustrie, schließlich die Luftfahrtindustrie mit dem AIRBUS und in jüngerer Zeit wieder der Wohnungsbau erhalten bedeutsame, z.T. sogar außerordentlich hohe Zuwendungen. Auch hinter den Projektförderungen des Forschungsge­samthaushaltes verbergen sich z.T. weitere branchenspezifische Subven­tionen (z.B. verschiedene Energieprogramme insbesondere zugunsten von Kernenergie und Steinkohle, die Mikroelektronik-Programme u.a.).

Weitaus bedeutsamer als die direkte sektorale Förderung ist die steuerliche Begünstigung insbesondere im Rahmen der Einkommen­Körperschaft- und Gewerbesteuer, aber auch der Umsatzsteuer und der Vermögensteuer. Fxempl~ric;;ch für das deutsche Instrumentarium der Steuervergünstigungen kann die nunmehr im Abbau befmdliche steuer-

' liehe Berlin- und Zonenrandförderung angesehen werden, die z.T. auf die neuen tsundesiänder übertragen wurde. Auch die Diskussion um ein sog. ttNiedrigsteuergebiet11 für die östlichen Bundesländer im Rahmen

142

des ersten gesamtdeutschen Bundestagswahlkampfs und die Koalitions­vereinbarung, dort vorgezogen die Vermögen- und die Gewerbekapi­talsteuer abzuschaffen2

, wirft ein kennzeichnendes Licht auf die deut­sche Steuervergünstigungsmentalität: Die Ausnahme eines steuerlich relevanten Sachverhalts von der Besteuerungspflicht oder eine Abset­zung von der Bemessungsgrundlage scheint für Bundesregierung, Bun­destag und Bundesrat zu den "billigsten" Subventionen zu gehören, deren Kosten am wenigsten prüfbar sind3

'4

. Die Einnahmenausfälle infolge der hohen Steueraufkommenselastizität der progressiven Einkommensteuer schieben sogar die Notwendigkeit von Tarifanpassungen hinaus. Zudem trägt bei Steuervergünstigungen meistens nicht der Bund alleine die Ko­sten, vielmehr 11finanzieren" bei Gemeinschaftsteuern oder Länder- oder Gemeindesteuern die anderen Gebietskörperschaften die Subventionen zumindest mit5. Wen wundert es, daß bis zur deutschen Einigung der Bund einige fiskalisch teure Finanzhilfen abgeschafft hat6, dafür aber das Volumen der Steuervergünstigungen kräftig nach oben gefahren hat. Würde er die Abgrenzungen des Subventionsbegriffs in seinen Subventi-

2 Vgl. o.V., Kompromisse bei Steuern und Mieten, in: FAZv.17.1.1991, S.11.

3 V!!l. Timm. Herben. Bemerkun2en zur wirtschaftsoolitisch orientierten nichtfis-- ,.. • li-1" L

kalischen Besteuerung, in: Finanzarchiv Bd. 27, 1968, S. 103 f.

4 So ist z.B. überhaupt nicht ersichtlich, geschweige denn nachvollziehbar, warum

die Ansätze für die verschiedenen - identischen - steuerlichen Maßnahmen zur

Wohnungsbauförderung zwischen dem 12. und 13. Subventionsbericht der Bun­

desregierung für 1989 von 8,8 Mrd. auf 7,0 Mrd. DM und für 1990 von 8,3 Mrd.

DM auf 6,5 Mrd. DM nach unten korrigiert wurden, obwohl in dieser Zeit viel

gebaut V1Urde, d.h. die Inanspruchnahme der Steuervergünstigungen hoch gewe­

sen sein muß (zu den Angaben vgl. Bundesministerium der Finanzen, 12. Sub­

ventionsbericht, S. 182 ff. und 13. Subventionsbericht, S. 205 ff.).

5 Vgl. Wille, Eberhard, Budgetkonsolidierung und Subventionsabbau in der Bun­

desrepublik Deutschland aus der Sicht des Finanzwissenschaftlers, in: Gantner,

Manfried/Rinderer, Oaus (Hrsg.), Staatliche Wirtschaftsförderung, Frank­

furt/M., u.a. 1988, S. 179 und Dickertmann, Dietrich/Diller, Klaus Dieter, Finanz­

hilfen und Steuervergünstigungen, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 1986, S.

290.

6 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 9. - 12. Subventionsbericht.

143

onsberichten nicht beständig variieren 7, ließe sich sogar das exakte Ausmaß der Verschiebungen errechnen.

Länder und Kommunen haben selbständig infolge fehlender Gesetz-gebungskompetenzen im Bereich des Steuerrechts wenig Spielräume zur Nutzung dieses Subventionstyps. Die Länder können jedoch insbeson­dere bei der Durchführung von Betriebsprüfungen durchaus gezielt Steuervergünstigungen im Vollzug der Steuergesetze gewähren und scheinen dies auch immer wieder zu tun8

. Die Gemeinden nutzen nach wie vor Grund- und Gewerbesteuerbefreiungen, -stundungen und an­dere steuerliche Konstruktionen im Wettbewerb um Unternehmensan-. dl 9 sie ungen .

Einen bedeutenden Anteil insbesondere für die horizontale Subven-tion1erung und die region~le Wirtsch~ftsförderung nehmen 1n Deutsch­land zinsbegünstigte Kreditprogramme und Schuldendiensthilfen ein. Diese Subventionsart mag zwar fiskalisch vergleichsweise geringe Haus­haltsbelastungen verursachen, jedoch dürften gerade in diesem Bereich wegen der undurchschaubaren Vielfalt der Programme von EG, Bund und Ländern die Mitnehmereffekte besonders hoch sein, da die Ab­wicklung der Anträge überwiegend über die "Hausbank11 der Unterneh­men erfolgt und im Normalfall bei der Planung von Vorhaben gefragt

7 Vgl. Färber, Gisela, Subventionen in der Sozialen Marktwirtschaft - Subventi­

onsbegriff und Subventionspolitik in der Bundesrepublik Deutschland im Liebte

gewandelter finanzpolitischer Konzeptionen, in: Fischer, Wolfram (Hrsg.), Wäh­

rungsreform und Soziale Marktwirtschaft - Erfahrungen und Perspektiven nach

40 Jahren, Berlin 1989, S. 325 ff.

8 So monierte der Bundesrechnungshof in seinen Bemerkungen 1984 die auffällig

geringe Betriebsprüfungsintensität bei den Frankfurter Banken (vgl. Bundes­

rechnungshof, Bemerkungen des Bundesrechnungshofs 1984 zur Haushalts- und

Wirtschaftsführung (einschließlich zur Jahresrechnung des Bundes 1982), BT­

Drs 10/2223 v. 30.10.1984, S. 111 ff.). Desgleichen die derzeit kritisierte großzü­

gige Steuerpraxis des Saarlandes, der sich nun auch der Bundesrechnungshof an­

genommen hat (vgl. die Notiz in der ZEIT v. 6.3.1992, S. 32).

9 Vgl. Steinmetz., Hans-Peter, Kommunale Wirtschaftsförderung durch Subventio­

nen - Möglichkeiten und Grenzen aus wirtschaftsrechtlicher Sicht, in: Bayeri­

sche Verwaltungsblätter 1983, H. 4, S. 97 f.

144

wird, welche günstigen Zins- und Kreditprogramme denn bei der Finan­zierung genutzt werden könnten.

Gerade im Bankensektor hat sich in Deutschland ein Zentrum zur Subventionierung aus den Eigenmitteln öffentlicher Unternehmen her­ausgebildet10. Die Zahl der Banken in öffentlichem Besitz und mit Son­deraufgaben, die chronische Verluste erwirtschaften und damit häufig Kapitalnachschub seitens des öffentlichen Eigentümers benötigen, ist ge­ring11. Kaum überschaubar jedoch sind die Finanzierungen aus Eigen­mitteln öffentlicher Banken, die unter Einbeziehung von Bonitäten und Konditionen unter dem jeweils üblichen Marktzins vergeben werden. Selbst die kommunalen Sparkassen dürften in Einzelfällen, wenn es um die Ansiedlung neuer Unternehmen und die Schaffung neuer Ar­beitsplätze geht, derartige verdeckte Zinssubventionen gewähren.

Zur Subventionierung genutzt werden - zumindest in Einzelfällen nachweisbar - auch Sondertarife öffentlicher Versorgungsunternehmen. Dies ist letztlich unabhängig von ihrer Rechtsform, da sowohl Regie­und Eigenbetriebe als auch privatrechtlich verfaßte V nternehmen unter der Kontrolle von an Ansiedlungen interessierten Landes- und Kommu­nalpolitikern stehen. Trotz sehr detaillierter Vorschriften der Bundes­länder hinsichtlich kommunaler Gebührenkalkulationen sind Ausnah-men von den Regeln kaum kontrollierbar und i..-n. Zweifelsfall auch nicht im Interesse der Kommunalaufsicht Weil die öffentlichen Industrieun­ternehmen in Deutschland im allgemeinen nicht zu Interventionszwec­ken eingesetzt werden 12, bilden die öffentlichen Versorgungsunterneh­men eine besonders bemerkenswerte Ausnahme.

10 Vgl. die Übersicht bei Dickertmann, Dietrich, Öffentliche Finanzierungshilfen -

Darlehen, Schuldendiensthilfen und Bürgschaften als Instrumente des finanz­

wirtschaftlichen Interventionismus, Baden-Baden 1980, S.291 ff.

11 Vgl. z.B. Hauptvogel, Peter, Unsanftes Erwachen, in; Wirtschaftswoche Nr. 52/53,

1989, S. 62 sowie Knauss, Fritz, Aufgabenwandel bei Bundesunternehmen, in:

Eichhorn, Peter/Münch, Paul (Hrsg.), Aufgaben öffentlicher und gemeinwirt­

schaftlicher Unternehmen im Wandel, Baden-Baden 1983, S. 108 f.

12 Vgl. Böhret, Carl, Aufgabenwandel öffentlicher Unternehmen im Spiegel von

Parteien und gesellschaftlichen Gruppen, in: Eichhorn, Peter/Münch, Paul

(Hrsg.): a.a.O., S. 81; Kommission der EG, Erster Bericht ... , a.a.O., S. 23 sowie

145

In regelmäßigen Abständen, zumeist in Wahlkampfsituationen, for­dern Wirtschaftspolitiker einen radikalen Subventionsabbau13

. Das jüng­ste Beispiel ist der Plan, Beihilfen in Höhe von 10 Mrd. DM Jahresvo­lumen abzuschaffen. Die von einer Parlamentarierkommission der Re­gienmgsparteien vorgelegte Streichliste 14 wird jedoch nur ausnahms­weise umgesetzt werden: bis heute sind diverse Positionen bereits wieder herausgenommen, die fiskalischen Auswirkungen gelten als grob über­schätzt, und einige Abbauvorschläge wie der der Abschaffung der Mine­ralölsteuerfreiheit von Flugbenzin liegen überhaupt nicht in der Ent­scheidungskompetenz der Bundesregierung15

. Trotz einiger Subventi­onsstreichungen wird der beschworene Subventionsabbau allerdings immer noch nicht eingeleitet, denn das einzusparende Haushaltsvolu­men wird schlicht benötigt zur Finanzierung von Subventionen für die neuen Bundesländer. Mag der Subventionsbericht die tatsächlichen Zahlen hinsichtlich der unter Bundeseinfluß stehenden Beihilfen nicht aufdecken, so dürfte doch feststehen, ohne an diesen Befund eine quali­tative Wertung zu binden, daß in Deutschland noch nie so viel subven­tioniert wurde wie heute.

Frankreich übte in der zweiten Hälfte der 80er Jahre ebenfalls keine Zurückhaltung bei der Vergabe von Subventionen. Der Befund der EG­Kommission, die Franzosen würden - relativ zur Wirtschafts.kraft -weniger Beihilfen vergeben als die Deutschen und diese seien gegenüber der Erhebungsperiode des Ersten Beihilfenberichts zurückgegangen16

,

Ziller, Jacques, Les entreprises de secteur publique de Fetat en Republique Fe­

derale d'Allemagnet in; Timsitt Gerard (Hrsg.), Les entreprises du secteur publi­

que dans les pays de la Communaute europeenne, Brüssel 1987, S. 434 ff.

13 Dieses Phänomen ist im übrigen nicht neu. Schon 1932 beklagte die Frankfurter

Zeitung nämlich die "Lawine der Subventionen", die die Finanzminister jeweils

versprachen abzubauen, am Ende ihrer Amtszeit aber immer noch höher auf ge­

schüttet hatten (vgl. Terhalle, Fritz, Die Finanzwissenschaft des Staates und der

Gemeinden, Berlin 19481 S* 85).

14 Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 13. Subventionsbericht, S. 40 ff.

15 Vgl. Hanschuch, Konrad/Krumrey, Henning, Subventionsabbau: Beschämendes

Ergebnis, in: Wirtschaftswoche Nr. 46 v. 8.11.1991, S. 37 ff.

16 Vgl. Kommission der EG, 2. Bericht ... a.a.O.

146

kann in dieser Form nicht geteilt werden, auch wenn aus den genannten Gründen das tatsächliche Subventionsvolumen nicht quantifiziert werden kann. Zwar mfü!en die von der EG-Kommission erfaßten Sachverhalte

V

einen Rückgang der Begünstigungen für die französischen Unternehmen signalisieren. Frankreich hat aber seine Beihilfen gerade in die nicht oder unterproportional erfaßten Bereiche und in die 11Grenzformen11

staatlicher Subventionierung umgelenkt. Drei Subventionsfelder sind be­sonders hervorzuheben: Steuervergünstigungen, kommunale Subventio­nen und Beihilfen an öffentliche V nternehmen.

Während noch zu Beginn der 80er Jahre Steuervergünstigungen zu­gunsten von Unternehmen nur eine sehr untergeordnete Rolle spiel­ten 17

, hat sich Frankreich auch in den Steuerentlastungswettbewerb der europäischen Länder zugunsten von V nternehmen vor der Vollendung des Binnenmarkts eingeschaltet. Neben allgemeinen Steuersatzsenkun­gen bei der Körperschaftsteuer, bei der kommunalen taxe professionelle und beim erhöhten Steuersatz der Umsatzsteuer (in zwei Schritten von 33% auf 25%)18 sind mehr" und mehr spezielle Steuervergünstigungen in Form von Steuerbefreiungen und Steuerkrediten für förderungswürdige unternehmerische Aktivitäten und Kapitalanlagen, insbesondere Risiko­kapital, eingeführt worden. Zur Stärkung der Ersparnisbildung wird die steuerliche Soarförderunl! zugunsten von alli!emeinen SoaranlaQen ... LJ ~ - - ~ - - - - .1. -- - oL..;1

ebenso wie für das Lebensversicherungssparen erhöht. Seit kurzem ist die Umsatzsteuer auf bestimmte Mineralölprodukte, die überwiegend in Unternehmen verbraucht werden und nur sofern dies der Fall ist, voll­ständig abzugsfähig19

, ein eklatanter Fall von steuerlicher Ungleichbe­handlung im Rahmen der Verbrauchsbesteuerung. Das Entlastungsvo-

17 Vgl. Dutaill)~ Jean-Claude, Aides aux entreprises: 134 milliards de francs en 1982,

in: Economie et Statistique, Sept. 1984, S. 9.

18 Bei diesen allgemeinen Steuersatzsenkungen handelt es sich wohlgemerkt nicht

um Subventionen!

19 Vgl. Ministere de l'Economie, des Finances et du Budget, ... ; in: Les notes bleues

No. 508 de la semaine du 1 au 7 octobre 1990, S. 31.

147

lumen für die Unternehmen allein durch diese Maßnahme wird für 1991 auf etwa 1,475 Mrd. FF geschätzt20

.

Der Z'vVeite V/ achstumsbereich staatlicher Subventionen sind die kommunalen Beihilfen21

• Der statistisch ausgwiesene Teil der kommu­nalen Subventionen ( aides directes et indirectes de developpement) be­trug 1983 noch 1,3 Mrd. FF (rd. 390 Mio. DM). 1988 hatten sie bereits einen Umfang von 8,8 Mrd. FF (2,5 Mrd. DM) erreicht. Die Mehrzahl der französischen kommunalen Subventionen ist nicht bei der EG­Kommission notifiziert22 und kann deshalb auch nicht in deren Beihil­fenstatistik erscheinen.

Drittens sind die Beihilfen verschiedenster Art an öffentliche Unter­nehmen von Bedeutung. Hier ist zwischen den öffentlichen Industrieun­ternehmen in Wettbewerbsmärkten und den staatlichen Versorgungs­monopolen zu unterscheiden.

Einen hohen Stellenwert für die Wettbewerbsposition der französi­schen Unternehmen auf dem europäischen Binnenmarkt haben die Zu­wendungen des staatlichen Eigentümers. Schließlich tragen sie entschei­dend zu den Mitteln bei, mit denen die Industrieunternehmen in Wett­bewerbsmärkten (Chemie, Aluminium, Stahl) einen bemerkenswerten internationalen Aufkauf von Firmen unternahmen23

• Ein plastisches T""lr. • • t ru 1 • 'l[ .,. 1 1 „ ~ „. 1 ....... • t • , r ~ t . • 1 1 • ne1sp1e1 rur 01e v erwenoung oer srnarucnen nemuren nnoer s1cn oe1m Stahlkonzern Usinor-Sacilor: 1989 und 1990 kaufte der nach hohen Verlusten bis Mitte der 80er Jahre gerade mit Verlustzuweisungen,

20 Vgl. ebenda.

21 Vgl. Coussirat-Coustere, Vincent, Les aides locales aux entreprises face au droit

communautaire, in: L'Actualite juridique - Droit administratif H. 4 v. 20.4.1985,

s. 171 ff.

22 Vgl. Le Mire, Pierre, Les repercussions de 1a construction europeenne sur les

collectivites 1ocales, in: Revue du marche commun et de l'union europeenne No.

353, dec. 1991, S. 791.

23 Vgl. Bizaguet, Annand, Le secteur public actuel et ses perspectives en France et

dans l'Europe de Douze, I, in: La revue du tresor, Dec. 1990, S. 790 ff. sowie

Kuntze, Oscar-Erich, Vorbereitungen zehn westeuropäischer Industrieländer auf

den EG-Binnenmarkt 1993, München 1990, S. 29.

148

Schuldenübernahmen und Kapitaldotationen sanierte Konzern die deut­sche Saarstahl, die C.M.B. Acier (französische Filiale der CMB-Packa­rurn:). die Allevard Industrie. die deutsche Conti Svstembau. die nord-"-7 1..1/ ~ .1 .; .T

amerikanischen Techalloy und J & L, die Usinor-Sacilor-Tochter Uni-metal kaufte das italienische Familienunternehmen Ivo24

• Alle diese Käufe verschafften dem französischen Staatsunternehmen entscheidende Verbesserungen seiner Weltmarktpositionen, teilweise sogar die Füh­rung.

Subventionsmerkmale weisen bei dieser Binnenmarktstrategie der französischen öffentlichen Industrieunternehmen auch die gegenseitigen Übertragungen von Schachtelbeteiligungen staatlicher Industrie­"Champions" und öffentlicher Unternehmen des Banken- und Versiche­rungssektors auf, die vorher vom Staat gehalten worden sind25. Das Prinzip der Beteiligung angesichts der leeren Kassen des französischen Staatshaushalts ist am Beispiel leicht zu zeigen: 11So soll der ewig notlei­dende Computer-Konzern Bull über die vollen Kassen des staatlichen Monopol-Konzerns France Telecom alimentiert werden."26 Diese als Endogamie bezeichnete Technik der buchmäßigen Kapitalerhöhungen, die im übrigen von der Kommission nicht als Beihilfe angesehen wird27, 11

••• permet au gouvernement, tauten echappant aux foudres de la Com­mission et en ne nuisant nas dans ses nronres ressources. de favoriser les .... .1. - - - ..l - .... - - - - , - -

entreprises publiques."28

Gleichzeitig klagen die Unternehmen aber immer noch über ihre in nationalen wie internationalen Vergleich hohe Verschuldung, was den

24 Vgl. Bizaguet, Annand, a.a.O., S. 791.

25 Vgl. das jüngste Beispiel bei Fischer, Manfred/Schmitz, Wieland, Fliegender Ele­

fant, in: Winschaftswoche Nr. 13 v. 20.3.1992, S. 144 f.; vgl. auch Durupt}~ Michel,

Les restructurations du secteur public, in: Revue fran~ais du droit administratif

1991, H. 2, S. 312.

26 o.V.: Was hat eine Waschmaschine mit einem Kernkraftwerk gemeinsam? in:

FAZ V. 20.12.1991, s. 19.

27 Vgl. ABI C 331v.20.12.1991, S. 6.

28 Delion, Andre/Durupty, Michel, Chronique des entreprises publiques, in: Revue

francaise d'administration publique No. 59, juillet-septembre 1991, S. 492.

149

Schluß nahelegt, daß sie ohne die Unterstützung ihres staatlichen Ei­gentümers die Mittel zur Finanzierung ihrer internationalen externen Wachstnms29 auf den Kapitalmarkt - wenigstens nicht zu den günstigen Konditionen - bekommen hätten30• Frankreich versucht zwei - wider­sprüchliche - Ziele mit diesen Subventionen vereinbar zu machen: die Vorteile des Binnenmarktes (auch gegenüber der Weltmarktkonkur­renz) zu nutzen und zu fördern allerdings unter Aufrechterhaltung der Protektion des Marktes und der französischen Wirtschaftsinteressen 11

•••

tout en veillant ä ce que Ies entreprises fram;aises soient dotees des atouts necessaires pour affronter avec succes la concurrence etran­gere"31.

Auch im Bereich der nationalen Versorgungsmonopole wurden Mittel aus dem Staatshaushalt verstärkt zur Verbesserung der zukünfti­gen Wettbewerbsposition auf dem Binnenmarkt eingesetzt. Ob zur Mo­dernisierung der Flugzeugflotte der Air France, zur Senkung der Strom­preise bei der Electricite de France (EdF) oder zur Entwicklung des TG V (Train de grande vitesse) bei der SNCF, die finanziellen Zuwen­dungen des Etat-proprietaire dienen zur Senkung der Kosten oder als Entgeltsubstitut, das den Kunden der Unternehmen nicht mehr berech­net werden muß. Die Abgabe der Leistungen zu Preisen, die unter den aus den Unternehmensdispositionen resultierenden Preisen liegen, ver­schafft sowohl den Kunden der Versorgungsmonopole aus dem Unter­nehmenssektor wie auch den öffentlichen Unternehmen selbst Wettbe­werbsvorteile.

Allein das Wachstum der Subventionen in den drei Schwerpunktbe­reichen Steuervergünstigungen, kommunale Beihilfen und Kapitaldota­tionen an öffentliche Unternehmen dürfte die von der Kommission ge-

29 Vgl. Durupl}~ Michel, a.a.0., S. 311.

30 Vgl. Crespy, Guy, Les strategies diinvestissement dans les entreprises du secteur

public industriel, in: Revue fran~aise d'administration publique No. 59, juillet­

septembre 1991, S. 390 f.

31 Jacque1 Jean-Paul/Benoit-Rohm~ Florence, France (Länderbericht), in:

Schwarze, Jürgen/Becker, Ulrich/Pollak, Christina (Hrsg.), The 1992 Challenge

at national Level; Baden-Baden 1991, S. 231.

150

messenen relativen Rückgänge der anderen französischen Beihilfen überkompensieren. Trotz der Deregulierungs- und Privatisierungsmaß­nahmen, mit denen die französischen Regierungen den Unternehmens­sektor angesichts des Binnenmarktes flexibler und leistungsfähiger orga­nisieren wollten, sind die öffentlichen Unternehmen bevorzugte staatli­che Instrumente bei der Schaffung und Erhaltung wirtschaftspolitischer Vormachtstellungen32. Kapitaldotationen, die die °Champions na­tionaux11 nicht am Kapitalmarkt einwerben müssen, begünstigen sie ein­deutig gegenüber ihren europäischen Konkurrenten. In Frankreich ist der Interventionismus nur in Bereichen zurückgegangen, wo französi­sche Unternehmen durch ihn im Wettbewerb benachteiligt waren. Die Interventionen, die Großunternehmen begünstigen, d.h. auch die Sub­ventionen haben hingegen zugenommen.

Großbritannien verfoigte in den 80er Jahren unter Margret Thatcher das genau dem französichen entgegenstehende wirtschaftspolitische Leitbild, das sich auch an der Entwicklung der Beihilfen belegen läßt. Die aus staatlichen Haupt- und Nebenhaushalten gezahlten Subventio­nen haben in der Ära Thatcher abgenommen, sogar über das Maß hin­aus, das dem weltweiten wirtschaftlichen Aufschwung in Form von Wie­dereintritt öffentlicher Unternehmen in die Gewinnzone zuzurechnen ist. Direkte Hilfen an die damals noch staatlichen Industrieunternehmen sind abgebaut worden, wenngleich vor Privatisierungen die Unterneh­men oft mit Subventionen saniert wurden (Beispiele: Jaguar und die Ro­ver-Gruppe). Ein großer Teil der gewonnenen Finanzierungsspielräume wurden horizontalen Subventionsprogrammen zugeleitet: Regionalför­derungen, FuE-Programme und die staatliche Exportförderung bilden die Schwerpunkte britischer Beihilfen des Zentralhaushalts.

Das englische Steuerrecht kennt außerordentlich wenige Steuerver­günstigungen. Die bedeutendeste im Bereich der Einkommensbesteue­rung ist die Sonderbehandlung von Investitionen und Einkünften aus dem Nordseeöl. Angesichts der notwendigen Steuerharmonisierung der

32 Vgl. Virale, Jean, La maitrise des pouvoirs publics sur les entreprises du secteur

public en France, in: Timsit, Gen1rd (Hrsg.), Les entreprises du secteur public

dans les pays de la Communaute europeenne, Brüssel 1987, S. 170 ff.

151

Umsatzsteuer im Hinblick auf den Binnenmarkt wird auch aus dem als wirtschaftspolitisches Obligo vehement verteidigten Nullsatz der Um-satzsteuer auf \'iele Produkte des täglichen Lebens so\vie Energie eine zweif eisfreie Subvention zugunsten britischer Produzenten und Händler.

Ein wichtiger Bereich britischer Wirtschaftsförderung liegt desweite­ren bei lokalen Ansiedlungssubventionen. Wegen ihres unzureichenden

empirischen Ausweises läßt sich zwar nicht belegen, ob diese Beihilfen zu- oder abgenommen haben. Ihre "SpurenH lassen sich aber anhand ein­zelner bekannt gewordener Fälle - wie die von der EG-Kommission monierte Hilfe bei der Ansiedlung eines Toyota-Montagewerkes - so­wie indirekt über die Zuwendungen an die weitgehend selbständigen Regional und Local Development Organisationen belegen. Verschie­bungen haben in den 80er Jahren in diesem Bereich bei den Entschei­dungsträgern stattgefunden, indem kommunale Wirtschaftsförderung mangels hinreichender Finanzausstattung auf gemischtwirtschaftliche Gesellschaften und auf verselbständigte Träger der Regionalförderung unter Kontrolle der Londoner Zentralregierung verlagert wurden.

An den Beispielen läßt sich zeigen, daß die deklamierte Politik des Rückzugs des Staates aus der Privatwirtschaft, die sich eindrucksvoll in den britischen Haushalts- und Privatisierungsstatistiken niederschlägt,

„ " " • •• 'II .... y• " t rot. „ "•. . . . • . t r. „. 1 ~· s1cn bei nanerem ttmsenen a1s ~unsurur von staatswinscnanucner r..m-

flußnahme durch Staatskontrolle darstellt33. Damit geht ein Prozeß ein­her, demokratisch legitimierte Kontrollen z.B. durch das Parlament im Haushaltsprozeß auszuhöhlen und auf Regierungsinstitutionen, im Grenzfall sogar auf Regierungsmitglieder, die dem/ der Premiermini­ster In verpflichtet sind, zu verlagern, ohne daß Parlament und Öffent­lichkeit beteiligt sind. Den gleichen Mustern folgte im übrigen die Diszi­plinierung der Local Governments durch die drakonische Beschneidung ihrer finanziellen Basis, die in der Verabschiedung der Poil Tax ihren Höhepunkt hatte.

33 Vgl.Abromeit, Heidmn, Staatsentwicklung in der Thatcher Ära: Weniger Staat -

mehr Staat?, in: Sturm, Roland (Hrsg.), Thatcherismus: Eine Bilanz nach zehn

Jahren, Bochum 1990, S. 323 f.

152

Zugenommen hat deshalb auch das Maß an Intransparenz für Dritte bis hin zum britischen Parlament, während die Regierung Information, Kontrolle und Einfluß stärker als ie zuvor in ihren Händen hält. Aus die-„ sem Grund steht zu befürchten, daß auch in Großbritannien die ver­deckten Subventionen gewachsen sind. Diese entziehen sich in beson­derem Maß dem Kontrollanspruch der EG-Kommission.

Anhand der Länderberichte läßt sich das große Informationsdefizit der EG-Kommission im Hinblick auf Umfang und Struktur nationaler Beihilfen belegen. Abhilfe versprechen neben weitergehenden statisti­schen Materialien auch Studien und Unterlagen über die nationalen 11Gepflogenheiten11 der Organisation staatlicher Interventionen zwischen staatlichem und privatem Sektor. Angesichts des wachsenden Binnen­marktwettbewerbs bereits im Vorfeld seiner Vollendung ist in allen drei Ländern festzustellen, daß die Subventionen gewachsen sind, die die Re­gierungen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Indu­strien als erforderlich ansehen, auch wenn sie den Wettbewerb im Bin­nenmarkt verfälschen und Sondervorteile für günstige Startpositionen für die Zeit nach dem Wegfall der Binnengrenzen einräumen.

Die Formen staatlicher Beihilfen sind subtiler geworden. Dieser W andlungsprozeß dürfte auch noch nicht abgeschlossen sein. Dafür ist nicht nur die Beihilfenaufsicht verantwortlich. Vielmehr setzt der Bin-nenmarkt die national gewachsenen Angebotsformen von Dienstleistun­gen sowie die spezifischen Preisbildungsregeln der Versorgungsmono­pole unter Wettbewerbsdruck. Etablierte segmentierte Märkte für spe­zielle Leistungen sind eben nicht mehr problemlos abzuschotten. Man­cher Subventionsweg z.B. im Bankensektor wird deshalb nicht mehr zur Verfügung stehen34

Statt dessen eröffnen sich andere Subventionsmöglichkeiten z.B. ge­rade infolge von Harmonisierungsrichtlinien der EG. So fordert die

34 So befürchten z.B. die deutschen Sparkassen Probleme von ihrer Anpassung an

die im Bankensektor üblichen Eigenkapitalausstattungen (vgl. Geiger, Helmut,

Sind die Sparkassen für den Wettbewerb der 90er Jahre genügend vorbereitet?,

in: Sparkasse 6/88, S. 247 ff. und Grösche~ Ulrich, Geschäftspolitische Heraus­

forderungen im gemeinsamen EG-Bankenmarkt, in: Sparkasse 7 /88, S. 304 ff.).

153

11unvollständige11 Vollendung des Gemeinsamen Binnenmarktes für Strom35 nachgerade zu einer besonderen Form der Subventionierung heraus. Nur Industrietarife treten in den europäischen Wettbewerb un­tereinander um das niedrigste Preisniveau. Aus den Monopolrenten des nach wie vor räumlich monopolisierten Kundenbereichs der privaten Haushalte kann der Preiswettbewerb des Industriestroms quer-subven­tioniert werden36

,37

• Ohne praktikable Regeln, wie die Elektrizität pro­duzierenden und verteilenden Unternehmen (EVU) daran gehindert werden können, sich über überhöhte Abnahmepreise der privaten Haushalte zu refinanzieren38

, bleiben den Mitgliedstaaten über die Ein­flußnahme auf die in ihrem Eigentum stehenden öffentlichen Versor­gungsunternehmen "elegante" Möglichkeiten, die nationalen Produzen­ten zu subventionieren, auch ohne den durch Publizität bedrohten Um­weg über die ordentlichen staatlichen Haushalte machen zu müssen.

35 Vg1. Hüffer, Uwe/Ipsen, Knut/Fettinger, Peter J., Die Transitrichtlinien für Gas

und Elektrizität, Stuttgart u.a. 1991, S. 47 f., Zinow, Bernd Michael, Rechtspro­

bleme der grenzüberschreitenden Durchleitung von Strom in einem EG-Bin­

nenmarkt für Energie, Frankfurt/M. u.a. 1991, S. 53 sowie Davis, Gisela V., Mehr

Wettbewerb für Energie im Europäischen Binnenmarkt, in: Europäische Zeit­

schrift für Wirtschaftsrecht 1991, H. 12, S. 353.

36 Zur Unvereinbarkeit interner Subventionierung mit wettbewerblicher Steuerung

vgl. Knieps, Günter, Deregulierung im Luftverkehr, Tübingen 1987, S. 11 ff.

37 Eine derartige Tarifierung würde zwar exakt zu Ramsey-Preisen (vgl. Ramsey,

Frank P., A Contribution to the Theory of Taxation, in: Economic Journal Vol.

37, 1927, S. 47 ff.) führen, und nach der "reinen Theorie" die Bedingungen eines

Zweitbesten-Optimums erfüllen. Verteilungsargumente und praktische Umset­

zungsprobleme in Realwelten mit externen Effekten und anderen Marktunvoll­

kommenheiten qualifizieren Ramsey-Tarife jedoch zu einem "geradezu klassi­

schen Fall der internen Subventionierung" (Thiemeyer, Theo, Interne Subventio­

nierung insbesondere beim kommunalen Querverbund, in: Schauer, Rainer

(Hrsg.), Der kommunale Querverbund aus der Sicht von Theorie und Praxis,

Baden-Baden 1989, S. 32).

38 Die Kommission hat bis jetzt nur die Preise für industrielle Endverbraucher ei­

ner Transparenzrichtlinie unterworfen (vgl. ABI. C 257 v. 10.10.1989, S. 7 ff.).

154

5. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND KONSEQUENZEN

Folgt man den Formulierungen des EWG-Vertrages, so hat die EG bereits mit dem Abschluß der Römischen Verträge das Recht erhalten, über weite Bereiche der europäischen Subventionen zumindest dahinge­hend zu entscheiden, ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und damit zulässig seien. Zudem gibt die EG in ihren eigenen Haushalten mehr und mehr Mittel für Subventionen aus. Sie hat mit diesen Kom­petenzen ein hohes Maß an Verantwortung übernommen, problemge­rechte Entscheidungen hinsichtlich der Subventionen in Europa zu tref­fen.

Die Vollendung des Binnenmarktes stellt eine bedeutende Stufe auf dem Weg zu einem einheitlichen europäischen Wirtschaftraum dar. Für die Unternehmen in den Mitgliedstaaten verstärkt sich der Wettbe­werbsdruck. Infolge des Wegfalls der Binnengrenzen ist eine Realloka­tion der Ressourcen zu erwarten. Diese wird auf der Ebene der Unter­nehmen, in den Regionen und Mitgliedstaaten Gewinner und Verlierer produzieren39

. Daß diese Perspektiven die Mitgliedstaaten auf den Plan rufen, ihre Unternehmen für den schärferen Wettbewerb zu rüsten und ihnen durch Subventionen Wettbewerbsvorsprünge zu verschaffen, ver­wundert nicht weiter. Mit dem Binnenmarktprojekt verträgt sich dieses Verhalten jedoch schlecht. Insofern ist die von der EG-Kommission Anfang der 80er Jahre verkündete Absicht, die Kontrolle der nationalen Beihilfen zu verschärfen, durchaus schlüssiger Bestandteil des Binnen­marktprojekts.

Zerlegt man den Steuerungsanspruch einer - nunmehr binnen­marktgerechten - Subventionspolitik in die Teilanforderungen Transpa­renz, problemgerechte Entscheidungskriterien und Durchsetzungsmacht, so fällt auf, daß bereits bei der Grundvoraussetzung für Kontrolle, näm-

39 Vgl. Walthes, Frank, a.a.O., S. 136 ff.; Clement, Reiner, Regionale und sektorale

Auswirkungen des europäischen Binnenmarktes: Eine Analyse am Beispiel der

Industrie, in: Konjunkturpolitik 1989, H. 4, S. 201 ff.; Franzmeyer, Fritz, Die Re­

gionen im Europäischen Binnenmarkt; in: DIW~Wochenbericht 9/91, S. 75 ff.

155

lieh genaue Kenntnis über den Kontrollgegenstand zu besitzen, offen­sichtlich größere Probleme bestehen. Denn anders lassen sich die großen Differenzen zwischen den Angaben der ersten beiden Beihilfen­berichte der Kommission und den aus Haushaltsplänen und weiterem Sekundärmaterial zusammengestellten Übersichten zu den Subventio­nen in Deutschland, Frankreich und Großbritannien nicht erklären. Wie groß die Probleme für die EG-Kommission sind, umfassendes Material über die nationalen Beihilfen zu erhalten, wird auch daran ersichtlich, daß Italien überhaupt erst durch eine grobe Überschätzung seiner Bei­hilfen im ersten Beihilfenbericht bereit war, Angaben für den zweiten Bericht zu machen. Die Liste der (noch) nicht erfaßten Subventionsbe­reiche kennzeichnet ebenfalls die Probleme, Material für eine umfas­sende Beihilfenberichterstattung zu bekommen. Denn diese Ausnahme­liste deckt eine hohe Zahl der Beihilfen ab, die gerade im Binnenmarkt­Kontext als äußerst sensibel anzusehen sind. Man denke nur an die Aus­einandersetzungen bei dem Verkauf französischen Atomstroms in an­dere EG-Länder40

, dem diese nur zustimmen wollen, wenn der Strom­preis von staatlichen Beihilfen bereinigt worden ist41

, die gerade in Frankreich bei den vollstaatlichen Energieproduktions- und Atomver­wertungsunternehmen (z.B. EdF und COGEMA) kaum problemlos identifizierbar sein dürften42

• Auch deutsche Kernkraftproduzenten dürften allerdings kaum Interesse an Transparenz hinsichtlich ihrer fi­nanziellen Staatshilfen haben.

In das Bild, der EG-Kommission die Informationsbasis vorzuenthal­ten, die sie für eine binnenmarktgerechte Beihilfenaufsicht benötigen würde, passen außerdem folgende Fakten und Beobachtungen:

40 Vgl. Deubner, Christian, Frankreichs Europapolitik und der europäische Bin­

nenmarkt, in: Kreile, Michael (Hrsg.), Europa 1992 - Konzeptionen, Strategien,

Außenwirkungen, Baden-Baden i99i, S. 46.

41 Vgl. Kommission der EG, Energie in Europa - Der Binnenmarkt für Energie,

Luxemburg 1988, S. 16.

42 Entgegen ihren Ankündigungen ist es der Kommission nicht gelungen, die Bei­

hilfen an den Energiesektor in den Beihilfenberichten zu erfassen.

156

Es gibt nach wie vor im Notifizierungsverfahren nach Art. 93 EWG V eine bedeutende Zahl nicht gemeldeter nationaler Beihil­fen 43. Bekannt werden wiederum nur solche, bei denen es der Ge­neraldirektion Wettbewerb gelingt, den Mitgliedstaaten nachzuwei­sen, daß sie ihren diesbezüglichen Pflichten nicht nachgekommen sind. Es muß von einer beachtlichen Dunkelziffer staatlicher Bei­hilfen ausgegangen werden.

Die Subventionstätigkeit in den Mitgliedstaaten hat sich in den 80er Jahren tendenziell in Bereiche sowie auf Instrumente und Träger verschoben, die sich den Erfassungskriterien der Kommission -z.B. in Haushaltsansätzen, Neben- oder Schattenhaushalten44

-

entziehen 45•

Fxistierende nation;:ile Subventionsberichterstattungen in einzelnen Mitgliedstaaten sind inhaltlich ausgehöh1t46 oder - wie m Frankreich nach 1982 - ganz eingestellt worden.

Es kann also festgehalten werden, daß die der Kommission im Noti­fizierungsverfahren und in den Sondererhebungen gemeldeten Beihilfen nicht ausreichen, um wenigstens ein annähernd korrektes Bild über die nationaJe Subventionstätigkeit zu entwerfen. Es fehlen auch zum Groß­teil die Subventionen, die aufgrund von Konventionen und Absprachen nicht dem Beihilfenverbot unterliegen, sei es durch die Legalausnahme des Art. 92 Abs. 2 lit. a), sei es, weil man sich darauf geeinigt hat, daß ihnen die Eigenschaft der Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeein­trächtigung fehlt. Über die Subventionen aus EG-Haushalten gibt es

43 Vgl. Kommission der EG, 19. Ber. Wettb. 1989, S. 135.

44 Zu den Tendenzen in Deutschland vgl. Färber, Gisela, Deutsche Subventionspoli­

tik ... a.a.O.

45 Dieser Trend dürfte sich allerdings nicht nur auf die verstärkte Beihilfenaufsicht

der EG-Kommission zurückführen lassen. Es gibt für nationale Regierungen

auch genügend Gründe, sich bei zunehmender Subventionstätigkeit auch gegen­

über Opposition, Presse und Wählern zu "tarnen".

46 Vgl. Andel, Norbert, Eine Wende in der Subventionspolitik?, Zum Elften Subven­

tionsbericht der Bundesregierung, in: Finanzarchiv N.F. Bd. 47 (1989) und Fär­

ber, Gisela, Subventionen .„, a.a.O.

157

ebenfalls keine den Transparenzanf orderungen genügende Berichter­stattung. Es ist deshalb zu fordern, daß auch die EG ihre Beihilfen bzw. Interventionen umfassend nach Empfängerländern und in einer mit den

nationalen Daten vergleichbaren Aufbereitung präsentiert. Erst dann

kann die Beihilf enberichterstattung die Funktion erfüllen, ein echtes Informationsinstrument der EG-Kommission für eine problemgerechte Subventionspolitik im Hinblick auf die gemeinschaftlichen wie die mit­gliedstaatlichen Beihilfen darzustellen.

158

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