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Bundesministerium der Finanzen
Berlin
Bundesministerium der Finanzen
Berlin
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Haushaltswesen und Aspekte
der Haushaltspolitik des Bundes
Gerald Stenzel
Bundesministerium der Finanzen
E-Mail: [email protected] Stand: Januar 2014
Bundesministerium der Finanzen
Berlin
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Überblick
I. Einführung in das Haushaltsrecht Haushaltskreislauf Rechtsgrundlagen und Haushaltsgrundsätze
II. Systematik des Bundeshaushalts Aufbau und Gliederung Einnahmen und Ausgaben
III. Grundzüge der Finanzverfassung Neue Schuldenregel
Verteilung Ausgabenlast und Steueraufkommen
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Haushaltsaufstellungsverfahren der Bundesregierung (Exekutive)
Gesetzgebungsverfahren (Legislative)
Haushaltsführung oder Vollzug (Exekutive)
Rechnungslegung (durch BMF) und Rechnungsprüfung (durch BRH)
Vier Phasen des Haushaltswesens:
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Sogenanntes Nothaushaltsrecht
Sachlich und zeitlich beschränkte Ermächtigung zur Aufrechterhaltung der Staatstätigkeit und zur Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts
Regelung dient dazu, die fehlenden haushaltsgesetz-lichen Ermächtigungen bis zum Inkrafttreten des neuen Haushalts zu ersetzen
D.h. Ausgaben dürfen nur für bestimmte Maßnahmen (z.B. Fortsetzungsmaßnahmen) und in begrenzter Höhe geleistet werden
Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG):
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Nach Art. 111 Abs. 1 GG dürfen Ausgaben insoweit geleistet werden, als sie nötig sind,
„um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzu-führen,
um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen,
um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sein.“
Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG):
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7 7
I. Verfassungsmäßige Rechtsgrundlagen ▪ Artikel 109 bis 115 GG
II. Einfachgesetzliche Rechtsgrundlagen ▪ Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) ▪ Bundeshaushaltsordnung (BHO) ▪ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) ▪ Haushaltsgesetz (HG) / Haushaltsplan
III. Verwaltungsvorschriften ▪ Allgemeine Verwaltungsvorschriften (VV-BHO) ▪ Gruppierungsplan (Gpl.) ▪ Funktionenplan (Fpl.) ▪ Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes (HRB)
Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechts
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Einzelpläne (insg. 22, davon 15 Ministerien und 5 Verfassungsorgane: Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht u. Bundesrechnungshof)
Kapitel (z.B. Ministerium, allgemeine Bewilligungen, nachgeordneter Bereich, etc.)
Titel (Bundeshaushalt: ca. 1.000 Einnahme- und ca. 5.300 Ausgabetitel im Druckstück)
Bundeshaushalt untergliedert sich in:
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Beispiel: 12 25 / 893 34
12 = Einzelplan (hier: BMVBS)
25 = Kapitel (hier: Wohnungswesen und Städtebau)
8 = Hauptgruppe (hier: Ausgaben für Investitionen)
89 = Obergruppe (hier: Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche)
893 = Gruppe (hier: Zuweisungen für Investitionen an Sonstige im Inland)
893 34 = Titel
Gliederung einer Haushaltsstelle in die haushaltssystematischen Bestandteile
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0 Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen
Abgaben
1 Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dgl.
2 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen
3 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungs-einnahmen
Einnahmenhauptgruppen
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12 12
4 Personalausgaben
5 Sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen usw., Ausgaben für den Schuldendienst
6 Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen
7 Baumaßnahmen
8 Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen
9 Besondere Finanzierungsausgaben
Ausgabenhauptgruppen
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13 13
Grundsätze mit Verfassungsrang
Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit (Artikel 110 S. 1 GG)
Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Artikel 110 Abs. 1 S. 2 GG)
Jährlichkeitsgrundsatz
(Artikel 110 Abs. 2 GG)
Grundsatz der Vorherigkeit (Artikel 110 Abs. 2 GG)
Bepackungsverbot
(Artikel 110 Abs. 4 S.1 GG)
Haushaltsgrundsätze
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14 14
Grundsätze ohne Verfassungsrang (Auszug)
Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
Gebot der Gesamtdeckung
Fälligkeitsprinzip
Trennung von Ausgaben und Verpflichtungs-ermächtigungen
Bruttoprinzip
Haushaltsgrundsätze
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Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsmaßnahmen
Bei Aufstellung des Haushalts maßgeblich: § 24 BHO (Veranschlagung erst, wenn Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen vorliegen)
Bei Ausführung des Haushalts maßgeblich: § 54 BHO (Beginn erst, wenn ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen)
Sowie die hierzu geltenden Verwaltungsvorschriften einschließlich der RBBau (Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben
des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen)
Baumaßnahmen des Bundes
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16 16
Baumaßnahmen für Dienststellen des Bundes im Inland werden durch die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) im Rahmen des Einheit-lichen Liegenschaftsmanagements (ELM) abgewickelt
Ressorts stellen neuen Unterbringungsbedarf fest
BImA prüft unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit Unterbringungs-varianten (Anmietung anstaltseigene oder Drittliegenschaft, Eigenbau, ÖPP-Projekt, Kauf)
Bei großen Baumaßnahmen werden Bauverwaltung und BMF beteiligt
Abschließende Entscheidung trifft das nutzende Ressort
Ab 2013 erfolgt die Finanzierung von Eigenbaumaßnahmen aus dem Wirtschaftsplan der BImA (Bundeshaushalt Kapitel 6004)
Die Refinanzierung erfolgt durch die von den Ressorts zu zahlenden Mieten
Baumaßnahmen des Bundes
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17 17
Einnahmenstruktur des Bundes im Jahr 2014 Gesamteinnahmen: 295,4 Mrd. €
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Die Ausgaben des Bundes im Jahre 2014 nach Einzelplänen, Gesamtausgaben: 295,4 Mrd. €
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Entwicklung von Einnahmen, Ausgaben und Nettokreditaufnahmen (Ist 2009 - 2012, Soll 2013 - 2017)
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Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts
in Relation zum BIP (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Gemeinden
Länder
Sonderrechnungen des Bundes
Bund
1969: Inkrafttreten des Art. 115 GG
in seiner derzeitigen Fassung
Entwicklung der öffentlichen Finanzen…
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Elemente der neuen Schuldenregel
Konjunkturkomponente
› Vollständiges Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren im Auf- und
Abschwung
› Das bedeutet als Faustregel: Fällt das Wachstum beispielsweise einen
Prozentpunkt niedriger aus, erlaubt die Konjunkturkomponente einen Anstieg
der gesamtstaatlichen Defizitquote um ½ Prozentpunkt
Strukturkomponente
› Grundsätzlich ausgeglichener Haushalt
› Verschuldungsspielraum darüber hinaus für Bund bis zu 0,35 % des BIP
(derzeit etwa 8 ½ Mrd. Euro)
Regel gilt erstmals 2011 für den Bund mit Übergangspfad bis einschließlich 2015; Übergangsfrist für die
Länder bis einschließlich 2019
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Neue Schuldenregel reduziert Kreditfinanzierungsspielräume deutlich!
Nettokreditaufnahme gemäß bisheriger und neuer
Verschuldungsregel bei Haushaltsabrechnung
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mrd
. Euro
Ist-NKA
maximal zulässige NKA (+) bzw. erforderlicher Überschuss (-) nach neuer Schuldenregel bei Haushaltsabrechnung
Fazit und Ausblick
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Allgemeine Lastentragungsregel (Konnexitätsgrundsatz: Art. 104 a Abs. 1 GG)
Durchbrechung der Allgemeinen Lastentragung (Art. 104 a Abs. 2 bis 4 GG , Art. 91 a und b GG und Art. 120 Abs. 1 GG)
Verteilung der Ausgabenlast
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gesetzesakzessorische Verwaltung
▪ Länderzuständigkeit für die Ausführung von Landes- und Bundesgesetzen (Art. 30 GG) => Ausführung der Bundesgesetze erfolgt i. d. R. als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG) ▪ Bundeszuständigkeit, d.h. durch bundeseigene Verwaltung (Art. 86, 87 bis 90 GG u.a.)
Allgemeine Lastentragung Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast
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sog. gesetzesfreie Verwaltung ▪ Länderzuständigkeit, soweit GG Bund keine besondere Zuständigkeit einräumt (Art. 30 GG) ▪ Bundeszuständigkeit, d.h. durch GG zugewiesene bestimmte Zuständigkeiten oder soweit ihm verfassungsrechtlich ungeschriebene Zuständigkeiten zustehen
Allgemeine Lastentragung Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast
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Kostenlast bei Auftragsverwaltung (Art. 104 a Abs. 2 GG) => Bund trägt sog. Zweckausgaben
Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 a Abs. 3 GG)
Finanzhilfen des Bundes an die Länder (Art. 104 b GG)
Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a und b GG) => FöKo I (2006): Verbesserung der regionalen Wirtschafts-struktur und Verbesserung der Agrarstruktur und des Küsten-schutzes sowie Forschung, Wissenschaft und Bildungswesen
Kriegsfolgelasten und Sozialversicherung (Art. 120 GG)
Durchbrechung der allgemeinen Lastentragung
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Aufkommensstärksten Steuerarten 2012 – in Mrd. Euro (Steuereinnahmen insg. 600,046 Mrd. Euro)
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Staatssekretär
Nach Artikel 105 des Grundgesetzes
hat der Bund die haben die Länder die
ausschließliche
Gesetzgebung
über die
Zölle
und
Finanz-
monopole
konkurrierende
Gesetzgebung
über die
übrigen Steuern,
wenn
ihr Aufkommen dem Bund ganz oder teilweise zusteht
oder
ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht.
Gesetzgebung
wenn die Voraussetzungen für die
konkurrierende Gesetzgebung des Bundes
nicht gegeben sind,
soweit der Bund bei der konkurrierenden
Gesetzgebung von seinem Recht keinen
Gebrauch gemacht hat,
über die örtlichen Verbrauch- und
Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht
bundesgesetzlichen Steuern gleichartig sind.
Steuergesetzgebung
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Gemeinden
Gemeindesteuern Gewerbesteuer
Grundsteuer
Vergnügungsteuer
Hundesteuer
Zweitwohnsitzsteuer
Spielautomatensteuer
Getränkesteuer
Landessteuern Erbschaft- /Schenkungsteuer
Grunderwerbsteuer
Rennwett-/Lotteriesteuer
Biersteuer
Spielbankabgabe Feuerschutzsteuer
Gemeinschaftssteuern Körperschaftsteuer (Bund 50 %, Länder 50 %, Gemeinden - %)
Lohn- und Einkommensteuer (Bund 42,5 %, Länder 42,5 %, Gemeinden 15 %)
Umsatzsteuer (Bund 53,9 %, Länder 44,1 %, Gemeinden 2,0 %)
Abgeltungsteuer (auf Zins -u.
Veräußerungserträge) (Bund 44 %, Länder 44 %, Gemeinden 12 %)
Eigeneinnahmen Mehrwertsteuer- Eigenmittel
BNE- Eigenmittel (Anteil am
Bruttonationaleinkommen)
Zölle und Zuckerabgaben
Bund
Bundessteuern Energiesteuer
Stromsteuer
Tabaksteuer
Kaffeesteuer
Branntweinsteuer
Versicherungsteuer
Kraftfahrzeugsteuer
Solidaritätszuschlag
Länder
Europäische Union
Steuerverteilung - Überblick
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1. Vertikale Verteilung (Artikel 106 GG)
2. Horizontale Verteilung (Artikel 107 Abs. 1 GG)
3. Horizontaler Länderfinanzausgleich (Artikel 107 Abs. 2 Satz 1 GG)
4. Bundesergänzungszuweisungen (Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG)
5. Ausgleich von Sonderbelastungen (Artikel 106 Abs. 8 GG)
Verteilung des Steueraufkommens
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Trenn- und Verbundsystem
Vertikale Steuereinnahmenverteilung (Art. 106 GG)
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Prinzipien der Steuerverteilung Örtliches Aufkommen (korrigiert durch Zerlegung); Einwohnerzahl bzw.
Steuerkraft
Nach örtlichem Aufkommen
Landessteuern
Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer
Korrigiert durch Zerlegung: Lohnsteuer Wohnsitzprinzip Körperschaftsteuer Betriebsstättenprinzip
Anteil Berlin Anteil West Anteil Ost
Nach Einwohnerzahl Nach Einwohnerzahl Nach Einwohnerzahl
Keine weitere Verteilung
weitere Verteilung 75 % nach Einwohnerzahl der Länder
bis zu 25 % nach Steuerkraft (Ergänzungsanteile für
steuerschwache Länder)
weitere Verteilung 75 % nach Einwohnerzahl der Länder
bis zu 25 % nach Steuerkraft (Ergänzungsanteile für
steuerschwache Länder)
Nach Einwohnerzahl bzw. Steuerkraft Gesamtdeutscher Länderanteil an der Umsatzsteuer
Horizontale Steuerverteilung (Art. 107 Abs. 1 GG)
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1. Weiteres Korrektiv für die Ergebnisse der vorher-gehenden Steuerverteilung; Ziel: Finanzkraftausgleich
2. durch Gesetz ist sicherzustellen, dass die unter-schiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird
3. seit 2005 erfolgt der Ausgleich auf der Grundlage des Maßstäbegesetzes und des Finanzausgleichgesetzes
Horizontaler Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 GG)
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abschließendes Finanzausgleichsinstrument an
leistungsschwache Länder zur ergänzenden Deckung
ihres allg. Finanzbedarfs
(allg. BEZ und Sonderbedarfs-BEZ)
Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG)