Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern - lrh-mv.de · Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2010 und 2015, in Euro

LandesrechnungshofMecklenburg-Vorpommern

Jahresbericht 2017Kommunalfinanzbericht 2017

InhaltsverzeichnisI. Einleitung.....................................................................................................................1

1 Rechtliche Rahmenbedingungen der Kommunalprüfung......................................1

2 Vorbemerkung......................................................................................................3

II. Allgemeiner Teil...........................................................................................................9

1 Strukturelle Rahmenbedingungen.........................................................................9

2 Lage der kommunalen Finanzwirtschaft Mecklenburg-Vorpommerns.................16

3 Die kommunale Finanzwirtschaft im Vergleich....................................................24

4 Kommunaler Schuldenstand...............................................................................37

III. Aktuelle Themen........................................................................................................41

1 Kommunale Haushaltsaufstellungsverfahren (Nachschau) und aktuelle

Entwicklungen.....................................................................................................41

2 Umsetzung des NKHR M-V (Aktualisierung).......................................................52

3 KoFiStA – Ansatz eines doppischen Kennzahlensets.........................................63

4 Kommunaler Finanzausgleich.............................................................................81

5 Kommunale Abwasserwirtschaft.........................................................................85

IV. Überörtliche Prüfungen.............................................................................................89

1 Immobilienerwerb durch den Eigenbetrieb einer Gemeinde...............................89

2 Einsatz von Derivaten.........................................................................................98

3 Abschluss eines Zins- und Währungsswaps.....................................................108

4 Organisation und IT ausgewählter Aufgabenbereiche in den Landkreisen,

Teil A: Personalbereich.....................................................................................115

5 Erbringung von IT-Dienstleistungen für den Landkreis Ludwigslust-Parchim....128

6 Hilfe zum Lebensunterhalt, Landkreis Rostock.................................................142

V. Prüfung kommunaler Beteiligungen......................................................................149

1 Kommunale Unternehmen – Wirtschaftliche Bedeutung und

Jahresabschlussprüfung...................................................................................149

2 Transparenz in kommunalen Kur- und Tourismusbetrieben.............................155

3 Kommunale Mikrounternehmen........................................................................158

4 Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen und Mitgliedern von

Aufsichtsorganen, Amts- und Mandatsträgern..................................................161

5 Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen, Unternehmensorganen

und Amtsträgern...............................................................................................168

6 Krise eines kommunalen Wohnungsunternehmens..........................................180

I

AbbildungsverzeichnisAbbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2010 und

2015, in Euro je Einwohner............................................................................10

Abbildung 2: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen in den kreisfreien Städten und

Landkreisen Mecklenburg-Vorpommerns, 2010 und 2015, in Euro je

Einwohner......................................................................................................11

Abbildung 3: Bevölkerung in den kreisfreien Städten und Landkreisen in Mecklenburg-

Vorpommern, 2015 (30.06.), 2015 (31.12.) und 2030 (Prognose), in

Einwohner......................................................................................................11

Abbildung 4: Arbeitslosenquote im Flächenländervergleich, 2011 und 2016, in %.............13

Abbildung 5: SGB II-Quote im Flächenländervergleich, 2011 und 2016, in %....................13

Abbildung 6: Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte im Flächenländer-

vergleich, 2011 und 2016, Jahresdurchschnitt...............................................15

Abbildung 7: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Finanzierungssaldo der

Gemeinden/Gemeindeverbände Mecklenburg-Vorpommerns, 2005-2016,

in Mio. Euro....................................................................................................16

Abbildung 8: Veränderungen wesentlicher Einnahmepositionen im Vergleich 2016 zum

Vorjahr, in Mio. Euro......................................................................................19

Abbildung 9: Veränderungen wesentlicher Ausgabepositionen im Vergleich 2016 zum

Vorjahr, in Mio. Euro......................................................................................20

Abbildung 10: Finanzierungssaldo der kreisangehörigen Städte und Gemeinden in

Mecklenburg-Vorpommern nach Größenklassen, 2014-2016, in Euro je

Einwohner......................................................................................................21

Abbildung 11: Finanzierungssalden der Landkreise (Kreisverwaltungen) und kreisfreien

Städte, 2014-2016, in Euro je Einwohner......................................................22

Abbildung 12: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände im Länder-

vergleich, 2000-2016, in Euro je Einwohner...................................................24

Abbildung 13: Zahlungen der Länder an die Gemeinden/Gemeindeverbände, 2016, in

Euro je Einwohner...........................................................................................27

Abbildung 14: Gewogene Realsteuer-Durchschnittshebesätze der Gemeinden

Mecklenburg-Vorpommerns, 2000-2016, Index 2000=100............................28

Abbildung 15: Streuung der gewogenen Hebesätze der Gewerbesteuer im Länder-

vergleich, 2016, in v. H..................................................................................29

III

Abbildung 16: Zinsausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände Mecklenburg-

Vorpommerns, 1995-2016, in Mio. Euro........................................................37

Abbildung 17: Entwicklung der Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände im

Ländervergleich, 2010-2016, in % (2010=100)..............................................38

Abbildung 18: Gesamtprozess der Haushaltsaufstellung......................................................42

Abbildung 19: Erweiterter Gesamtprozess der Haushaltsaufstellung für die Landkreise.......50

Abbildung 20: 3-Monats-EURIBOR (08/2008 - 06/2011) und Korridor des

Optimo Range..............................................................................................106

Abbildung 21: Zins- und Währungsswap – schematische Darstellung................................109

Abbildung 22: Fallzahlen der Hilfe zum Lebensunterhalt, 2012-2015..................................145

Abbildung 23: Nettoauszahlungen der Hilfe zum Lebensunterhalt, 2012-2015,

in 1.000 Euro...............................................................................................146

Abbildung 24: Gemeinde A - Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen,

Unternehmensorganen und Amtsträgern.....................................................179

IV

TabellenverzeichnisTabelle 1: Finanzierungssaldo der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns auf Grundlage

der Kassenstatistik und Rechnungsstatistik im Vergleich, 2010-2016, in Mio.

Euro......................................................................................................................4

Tabelle 2: Veränderung des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts im Ländervergleich,

2011-2016, in %...................................................................................................9

Tabelle 3: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände in

Mecklenburg-Vorpommern, 2012-2016, in Mio. Euro.........................................17

Tabelle 4: Einnahmen der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich, 2016, in

Euro je Einwohner..............................................................................................25

Tabelle 5: Mehraufkommenspotenzial aus der Gewerbesteuer, 2016, in 1.000 Euro.........31

Tabelle 6: Mehraufkommenspotenzial aus der Grundsteuer B, 2016, in 1.000 Euro..........33

Tabelle 7: Ausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich, 2016, in

Euro je Einwohner..............................................................................................35

Tabelle 8: Finanzierungssaldo der Kapitalrechnung im Ländervergleich, 2016,

in Euro je Einwohner..........................................................................................36

Tabelle 9: Schuldenstand und Eventualverbindlichkeiten der Gemeinden/Gemeinde-

verbände im Ländervergleich, 31.12.2016, in Euro je Einwohner.......................39

Tabelle 10: Bearbeitungsstand der Eröffnungsbilanzen im kreisangehörigen Raum.............52

Tabelle 11: Festgestellte Jahresabschlüsse in den Landkreisen, kreisfreien und großen

kreisangehörigen Städten, 2008-2015 (Stand: 01. November 2017)..................53

Tabelle 12: Bearbeitungsstand der Jahresabschlüsse der kreisangehörigen Gemeinden

(ohne große kreisangehörige Städte), 2012-2015..............................................55

Tabelle 13: KoFiStA-Kennzahlen des Landesrechnungshofes..............................................67

Tabelle 14: Jahresergebnis lt. Ergebnisrechnung, 2012-2015, in Euro.................................71

Tabelle 15: Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen, 2012-

2015, in Euro......................................................................................................72

Tabelle 16: Durchschnittliche Restnutzungsdauer, 2012-2015, in Jahren.............................73

Tabelle 17: Eigenkapitalquote, 2012-2015, in %...................................................................73

Tabelle 18: Kreditquote, 2012-2015, in %.............................................................................74

Tabelle 19: Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer, 2012-2015, in Jahren................75

V

Tabelle 20: Kurzfristige Verbindlichkeitenquote, 2012-2015, in %.........................................76

Tabelle 21: Liquiditätsquote 1. Grades, 2012-2015, in %......................................................76

Tabelle 22: Eigenkapitalreichweite, 2012-2015, in Jahren....................................................77

Tabelle 23: Zinsaufwandsquote,2012-2015, in %..................................................................78

Tabelle 24: Deckungsgrad der ordentlichen Verwaltungstätigkeit, 2012-2015, in %.............79

Tabelle 25: Arten und Inhalte der geprüften Derivatverträge...............................................100

Tabelle 26: Kennzahlen zur Aufbauorganisation in den für Personal zuständigen

Organisationseinheiten.....................................................................................116

Tabelle 27: Stand der Einführung eines Geschäftsprozessmanagements in den

Kreisverwaltungen............................................................................................117

Tabelle 28: Prozess „Änderung eines Arbeitsvertrages”: Bearbeitungszeiten,

Kosten und Durchlaufzeiten.............................................................................119

Tabelle 29: Entgeltprozess: Gesamtzeit, Gesamtpersonalkosten und Kosten je Zahlfall....120

Tabelle 30: Einführung e-Akte: Organisatorische Voraussetzungen und

Verfahrensstand...............................................................................................123

Tabelle 31: Modell für die Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Trägern und KSM....140

Tabelle 32: Abgleich der vom Landkreis gemeldeten Daten mit den Daten der

Finanzrechnung 2012-2015, in 1.000 Euro.......................................................144

Tabelle 33: Daten der nach KPG prüfungspflichtigen kommunalen Unternehmen, 2014....149

Tabelle 34: Daten der nach HGB prüfungspflichtigen kommunalen Kapital-

gesellschaften, 2014.........................................................................................150

VI

Abkürzungsverzeichnis

a. F. alte Fassung

a. v. E. außerhalb von Einrichtungen

AöR Anstalt öffentlichen Rechts

BeamtStG Beamtenstatusgesetz

BG Bedarfsgemeinschaften

BSI Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik

BVerwG Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

CHF Schweizer Franken

DMS Dokumentenmanagementsystem

Drs. Landtagsdrucksache

DSG M-V Landesdatenschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern

e-Akte elektronische Akte

EGovG M-V E-Government-Gesetz Mecklenburg-Vorpommern

EigVO M-V a. F. Eigenbetriebsverordnung Mecklenburg-Vorpommern

EURIBOR Euro Interbank Offered Rate

EW Einwohner

FAG M-V Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

FD Fachdienst

FG Fachgebiet

Fn. Fußnote

GemHVO-Doppik Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik

GemHVO-Doppik a. F. Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik (alte Fassung)

GemHVO-GemKVO-DoppVV M-V

Verwaltungsvorschrift zur Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik und Gemeinde-kassenverordnung-Doppik

GemKVO-Doppik Gemeindekassenverordnung-Doppik

GFK Vierteljährliche Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände des Statisti-schen Bundesamtes (Gemeinde Finanzen Kasse)

GVOBl. M-V Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern

HGB Handelsgesetzbuch

i. v. E. innerhalb von Einrichtungen

IKS Internes Kontrollsystem

KAG Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern

KLR Kosten- und Leistungsrechnung

KomDoppikEG M-V Gesetz zur Einführung der Doppik im kommunalen Haushalts- und RechnungswesenMecklenburg-Vorpommern

KPG M-V Kommunalprüfungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

KSM Kommunalservice Mecklenburg

KV M-V Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern

KV-DVO Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung

LBG M-V Landesbeamtengesetz Mecklenburg-Vorpommern

LDG M-V Landesdisziplinargesetz Mecklenburg-Vorpommern

VII

LK, LKe Landkreis, Landkreise

NKHR M-V Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen Mecklenburg-Vorpommern

OLG Oberlandesgericht

OVG Oberverwaltungsgericht

Rdnr./Rdnrn. Randnummer/Randnummern

RUBIKON Rechnerunterstütztes Haushaltsbewertungs- und Informationssystem

SG Sachgebiet

SGB II Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitsuchende

SGB III Sozialgesetzbuch Drittes Buch - Arbeitsförderung

SGB VIII Sozialgesetzbuch Achtes Buch - Kinder- und Jugendhilfe

SGB X Sozialgesetzbuch Zehntes Buch - Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz

SGB XII Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch - Sozialhilfe

SIS Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH

SozhFinanzG M-V Sozialhilfefinanzierungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern

ThürOVG Thüringer Oberverwaltungsgericht

Tz./Tzn. Textzahl/Textzahlen

Tzn. Textzahlen

UStG Umsatzsteuergesetz

Verf. M-V Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

VG Verwaltungsgericht

VwVfgG M-V Landesverwaltungsverfahrensgesetz Mecklenburg-Vorpommern

VZÄ Vollzeitäquivalente

ZDL Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister

ZKF Zeitschrift über Kommunalfinanzen

VIII

Länderbezeichnungen

BB Brandenburg

BW Baden-Württemberg

BY Bayern

HE Hessen

MV Mecklenburg-Vorpommern

NI Niedersachsen

NW Nordrhein-Westfalen

RP Rheinland-Pfalz

SH Schleswig-Holstein

SL Saarland

SN Sachsen

ST Sachsen-Anhalt

TH Thüringen

FO Durchschnitt der Flächenländer Ost ohne MV (BB, SN, ST und TH)

FFW Durchschnitt der finanzschwachen Flächenländer West (NI, RP, SL und SH)

D Deutschland

Bezeichnungen der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte

HGW Universitäts- und Hansestadt Greifswald

NB Neubrandenburg

HRO Hansestadt Rostock

LH SN Landeshauptstadt Schwerin

HST Hansestadt Stralsund

HWI Hansestadt Wismar

Bezeichnungen der Landkreise

NWM Landkreis Nordwestmecklenburg

LP Landkreis Ludwigslust-Parchim

LRO Landkreis Rostock

VR Landkreis Vorpommern-Rügen

MSP Landkreis Mecklenburgische Seenplatte

VG Landkreis Vorpommern-Greifswald

IX

I. Einleitung

1 Rechtliche Rahmenbedingungen der Kommunalprüfung

(1) Nach Art. 68 Abs. 3 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf.

M-V) überwacht der Landesrechnungshof die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung

des Landes. Er untersucht hierbei die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen

Verwaltung. Er ist auch zuständig, soweit Stellen außerhalb der Landesverwaltung und Pri-

vate Landesmittel erhalten oder Landesvermögen verwalten.

(2) Der Landesrechnungshof überwacht nach Art. 68 Abs. 4 Verf. M-V zudem die Haus-

halts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften und der übrigen juristischen

Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen.

Nach §§ 4 ff. Kommunalprüfungsgesetz (KPG M-V) ist der Landesrechnungshof für die über-

örtliche Prüfung der kommunalen Körperschaften verantwortlich, die der unmittelbaren

Rechtsaufsicht des Landes unterliegen. Dies sind die kreisfreien und großen kreisangehöri-

gen Städte sowie die Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern.

Bei der überörtlichen Prüfung wird insbesondere festgestellt, ob

• die Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die sonstige Verwaltungstätigkeit der

kommunalen Körperschaft und ihrer Sondervermögen den Rechtsvorschriften und

den Weisungen der Aufsichtsbehörden entsprechen (Ordnungsprüfung),

• die Kassengeschäfte ordnungsgemäß geführt werden (Kassenprüfung),

• die Verwaltung der kommunalen Körperschaft oder ihre Sondervermögen sachge-

recht und wirtschaftlich geführt wird (Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfung).

Im Übrigen ist der Landrat gemäß § 6 KPG M-V für die überörtliche Prüfung der kommuna-

len Körperschaften zuständig, für deren Rechtsaufsicht er verantwortlich ist.

(3) Der Landesrechnungshof kann darüber hinaus Querschnittsprüfungen im Benehmen

mit dem Ministerium für Inneres und Europa1 auch bei anderen kommunalen Körperschaften

durchführen.

Bei der Querschnittsprüfung werden vergleichende Prüfungen mehrerer kommunaler Kör-

perschaften zu einem Aufgabenbereich oder sachlichen Schwerpunkten vorgenommen.

(4) Der Umgang mit den Prüfungsergebnissen obliegt letztlich den kommunalen Körper-

schaften. Sie können zudem als Grundlage für Entscheidungen der Kommunalaufsicht die-

nen. Auf der Basis der Prüfungsergebnisse sollen Korrekturnotwendigkeiten der bisherigen

1 Im Folgenden Innenministerium genannt.

1

Verwaltungspraxis und Erfolg versprechende Gestaltungsmöglichkeiten für die künftige

Haushalts- und Wirtschaftsführung aufgezeigt werden.

(5) Aufgrund seiner breit gefächerten Aufgaben und begrenzten Personalressourcen

muss der Landesrechnungshof bei der Auswahl seiner Prüfungsvorhaben Prioritäten setzen.

Bei der Entscheidung über die Prüfungsplanung stützt sich der Landesrechnungshof auf alle

ihm zugänglichen Informationen. Er bezieht im Kommunalbereich auch die allgemeine Haus-

haltslage der Kommunen in seine Überlegungen ein. Dazu wird die amtliche Statistik ausge-

wertet.

(6) Der Kommunalfinanzbericht 2017 wird wie gewohnt mit einer Darstellung des aktuel-

len Standes der kommunalen Finanzwirtschaft und deren Entwicklung sowie der Auswertung

wesentlicher Änderungen eingeleitet (Abschnitt II). Darüber hinaus nimmt der Landesrech-

nungshof zu aktuellen Themen Stellung (Abschnitt III).

(7) Neben dem zuvor skizzierten allgemeinen Teil des Kommunalfinanzberichts werden

im Besonderen die Ergebnisse der überörtlichen Prüfungen vorgestellt (Abschnitt IV). Außer-

dem enthält der Kommunalfinanzbericht Berichte bezüglich der Prüfungen kommunaler Be-

teiligungen (Abschnitt V).

(8) Das Innenministerium als oberste Rechtsaufsicht, das Finanzministerium und die

kommunalen Körperschaften – soweit betroffen – sind zum Entwurf des Kommunalfinanz-

berichts angehört worden.

Gleichzeitig haben die Geschäftsstellen der kommunalen Landesverbände den Entwurf des

Berichts mit der Bitte um vertrauliche Behandlung und Stellungnahme – wie in den vergan-

genen Jahren – erhalten.

2

2 Vorbemerkung

2.1 Daten- und Berechnungsgrundlagen

(9) Der nachfolgende Abschnitt II basiert auf Daten der amtlichen Statistik. Andere, be-

lastbare und frei zugängliche Daten für die kommunale Ebene Deutschlands – darunter

auch für die von Mecklenburg-Vorpommern – liegen flächendeckend weder für 2016 noch

für die jüngere Vergangenheit vor.

(10) Der Landesrechnungshof verwendet wie in den Vorjahren sowohl die Kassenstatistik

des Statistischen Bundesamtes „Vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haus-

halte – 1. - 4. Vierteljahr 2016“ (GFK) als auch die Veröffentlichung „Gemeindefinanzen

(Vierteljahresstatistik) in Mecklenburg-Vorpommern 1.1. bis 31.12.2016“ (Kassenstatistik)

des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern.2

(11) Die Auswertung beider Statistiken ist notwendig, um die Analyse auf zwei Vergleichs-

kreise ausdehnen zu können.

Für die Auswertung der Kassenstatistik spricht, dass sie die einzige Finanzstatistik mit hin-

reichender Aktualität ist. Durch ihre vollständige Gliederung nach (ökonomischen) Einnah-

me- und Ausgabearten gibt sie zudem einen präzisen Überblick über die Finanzsituation der

Gemeinden/Gemeindeverbände aus kameraler Sicht.3 Mit Hilfe der Kassenstatistik können

somit Auffälligkeiten aufgedeckt und fiskalische Belastungsvergleiche angestellt werden, was

für die externe Finanzkontrolle von besonderer Bedeutung ist.4

(12) Eine Auswertung der ebenfalls für solche Zwecke grundsätzlich geeigneten Jahres-

rechnungsstatistik kommt nicht in Betracht, da sie derzeit erst bis zum Berichtsjahr 2015 vor-

liegt.

2 Bei dem Vergleich beider Statistiken ist zu beachten, dass die GFK die Daten in der kameralen Haushalts -systematik aufbereitet, während die Ergebnisse der Kassenstatistik doppischen Gesichtspunkten folgen. Inerster Linie unterscheiden sich dadurch Begrifflichkeiten. So stellt die Kassenstatistik die Auszahlungen undEinzahlungen der kommunalen Haushalte auf der Grundlage bundeseinheitlicher Konten dar, die GFK zeigtAusgaben und Einnahmen. In einigen Bereichen weicht jedoch der Zuordnungsschlüssel der doppischenAuswertung für den Tabellenteil inhaltlich von dem der kameralen Auswertung ab. Dadurch kann es auf nied-riger Aggregationsebene zu Abweichungen kommen.

Das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern hat in der Kassenstatistik eine Abweichung bei der Zuord-nung der Konten zu den Bundesgruppierungen festgestellt. Betroffen seien die kameralen Veröffentlichungendes Statistischen Bundesamtes – so auch die GFK – in der Zuordnung zum „Laufenden Sachaufwand“ undzu den „Sachinvestitionen zusammen“. Das Konto 7381 wäre statt der korrekten Gruppierung 52 der falschenGruppierung 935 zugeordnet worden. Beim Konto 7382 sei statt der richtigen Gruppierung 935 die falscheGruppierung 52 hinterlegt gewesen. Der Landesrechnungshof hat die entsprechenden Angaben für 2015 und2016 in seinen Analysen korrigiert.

3 Gemeinden/Gemeindeverbände werden nachfolgend auch als Kommunen bezeichnet.4 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht 2014 (Teil 1) – Kommunalfinanz-

bericht 2014, S. 46 f.

3

(13) Tabelle 1 stellt den Finanzierungssaldo der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns

auf Basis der Kassenstatistik und der Jahresrechnungsstatistik dar.

Tabelle 1: Finanzierungssaldo der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns auf Grundlage der Kas-senstatistik und Rechnungsstatistik im Vergleich, 2010-2016, in Mio. Euro

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Finanzierungssaldo in Mio. Euro

Kassenstatistik 28 12 -40 9 -10 107 253

Rechnungsstatistik 41 3 -28 20 58 113 -

Quelle: Statistisches Amt; eigene Berechnungen.

Interessant ist, dass die nach dem Abschluss des Haushaltsjahres erhobenen Daten für die

Rechnungsstatistik, die unterjährig – im Laufe des Haushaltsjahres – gemeldeten Daten der

Kassenstatistik in der Tendenz bestätigen. Es fällt auf, dass sich die Finanzlage der Kommu-

nen Mecklenburg-Vorpommerns auf Grundlage der Jahresrechnungsstatistik regelmäßig

besser darstellt als auf Basis der Kassenstatistik.

(14) Neben der Kassenstatistik werden auch Finanz-, Personal- oder Schuldenstatistiken

des Statistischen Bundesamtes, des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern sowie

der Zentralen Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) verwendet. Dabei wird zusätzlich

auch auf Datenmaterial zurückgegriffen, das auf Anfrage des Landesrechnungshofes zur

Verfügung gestellt wurde (Sonderauswertungen).

(15) Die Zahlenangaben sind grundsätzlich gerundet, um eine übersichtliche Darstellung

zu gewährleisten. In den nachstehenden Berechnungen und Beträgen können dementspre-

chend Differenzen entstehen. Soweit nichts anderes angegeben, beziehen sich die Ausfüh-

rungen auf die kommunalen Kernhaushalte und stellen gemäß der amtlichen Systematik

Bruttotransferausgaben dar. Das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern stellt keine

aufbereiteten Daten zu den Extrahaushalten zur Verfügung, da die Zahl der nach dem Scha-

lenkonzept zu berücksichtigenden Einheiten im Zeitverlauf bislang stark schwankend war.

(16) Für den interkommunalen Vergleich werden vor allem auf die Einwohnerzahl herun-

tergebrochene Kennzahlen, aber auch themenbezogene Vergleichsmaßstäbe herangezo-

gen, die es z. B. ermöglichen, größenbedingte Unterschiede zu berücksichtigen. Für den

zeitlichen Vergleich wird u. a. auf Veränderungsraten zurückgegriffen, die es erlauben, Aus-

sagen über die Entwicklung bestimmter Kennzahlen zu tätigen.

Als Basis dienen grundsätzlich die Bevölkerungszahlen des Statistischen Bundesamtes bzw.

die entsprechenden Auswertungen der ZDL jeweils zum 30. Juni des betreffenden Jahres.

Ab dem Jahr 2011 wird auf die bereinigten Bevölkerungszahlen des Zensus zurückgegriffen.

(17) Die einwohnerbezogenen Daten des Landes werden mit Durchschnittswerten vergli-

chen, die entweder für die Kommunen der vier finanzschwachen Westflächenländer (FFW -

Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein) oder für die Kommunen

4

der übrigen ostdeutschen Flächenländer (FO - Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und

Thüringen) gebildet werden. Die Vergleichsgruppen sind insoweit immer identisch gefasst.

Mecklenburg-Vorpommern ist in der jeweiligen Vergleichsgruppe selbst nicht enthalten, da-

mit es den Durchschnitt dieser Vergleichsgruppe nicht beeinflusst.

(18) Die Veröffentlichung der Bevölkerungsstatistiken ist gegenwärtig allerdings mit erheb-

lichen Verzögerungen verbunden. Die Einwohnerzahlen zum Stichtag 30.06.2016 lagen bei

Berichtslegung noch nicht vor. Die Angaben zum 31.12.2016 werden voraussichtlich erst An-

fang 2018 bereitgestellt.

(19) Das Statistische Bundesamt begründet dies damit, dass die Statistiken zurzeit von

zwei grundlegenden Neuerungen betroffen seien. Zum einen würden sie auf ein neues tech-

nisches Aufbereitungsverfahren umgestellt. Zum anderen ändere sich für die Wanderungs-

statistik der Standard der Datenlieferung von den Meldebehörden an die Statistikämter. In

beiden Bereichen gebe es Verzögerungen bei der Softwareerstellung. Der Landesrech-

nungshof bezieht daher die Daten des Jahres 2016 auf die derzeit aktuellsten Bevölkerungs-

zahlen zum 31.12.2015.

2.2 Stellungnahmen zu den Daten- und Berechnungsgrundlagen

(20) Das Innenministerium führt aus, „dass ein positiver Finanzierungssaldo nicht bedeu-

tet, dass die Gemeinde über einen ausgeglichenen Haushalt verfügt.“ Zudem werde bei ei-

ner ausschließlichen Bewertung auf der Grundlage des Finanzierungssaldos die ggf. erfor-

derliche Deckung eines aufgelaufenen negativen Saldo der laufenden Ein- und Auszahlun-

gen aus Vorjahren vernachlässigt. Dies sei zwar für die jahresbezogene Kassenstatistik

durchaus vertretbar, nicht aber für eine Gesamtbetrachtung der Haushaltslage einer Kom-

mune.

(21) Der Landkreistag merkt an, dass die Rechnungsstatistik erheblich genauer und aus-

sagekräftiger sei. Insofern erscheine eine stärkere Berücksichtigung dieser Statistik vorzugs-

würdig. „Das nicht Anwenden einer rollierenden Auswertung mit Daten der Rechnungsstatis-

tik bis 2015 und der Kassenstatistik mit Daten ab 2016 stellt aus Sicht des Landkreistages

keinen Systembruch dar. Vielmehr wäre eine höhere Validität der Daten bis einschließlich

2015 gegeben.“

Er führt weiter aus, dass sich sowohl die FO als auch die FFW in wesentlichen Kriterien von

Mecklenburg-Vorpommern unterscheiden würden. „Dies bezieht sich etwa auf die Einwoh-

nerdichte, die Sozialstruktur, die Arbeitslosenzahlen, die Kommunalisierungsgrade bei der

Aufgabenerfüllung oder das Bruttoinlandsprodukt und die Kaufkraft. Auch die Verwaltungs-

struktur ist regelmäßig unterschiedlich. Soweit dann noch die demografische Entwicklung

einbezogen wird, ist mehr als deutlich, dass die unterschiedlichen Rahmenbedingungen bei

jeder vergleichenden Analyse unbedingt einbezogen werden müssen.“

5

(22) Der Städte- und Gemeindetag weist darauf hin, dass es durchaus andere Kenngrö-

ßen gäbe, die die tatsächliche kommunale Haushaltslage viel besser wiedergeben würden.

Gleichzeitig räumt er ein, dass die hierzu notwendigen Zahlen dem Landesrechnungshof

nicht vorlägen. Er weist ferner auf die Datenbank RUBIKON als Quelle für „weitaus bessere

Zahlen als die Zahlen der amtlichen Kassenstatistik“ hin, die beim Innenministerium „mit gro-

ßem Aufwand für die Kommunen“ gepflegt werde.

Zudem regt er an, die Analyse der Bruttotransferausgaben auf eine Nettoausgabenbetrach-

tung auszuweiten bzw. Zuschussbedarfe auszuweisen, wie es der Landesrechnungshof be-

reits im Sonderbericht Kommunale Sozialausgaben durchgeführt hat.

Der Städte- und Gemeindetag macht aufmerksam auf die mangelnde Aussagekraft der Da-

ten aus den kommunalen Kernhaushalten, „weil in zunehmendem Umfang die kommunalen

Ausgliederungen in Extrahaushalte und Unternehmen und Einrichtungen nicht berücksichtigt

werden.“

Der Städte- und Gemeindetag zieht die amtlichen Einwohnerzahlen in Zweifel. „Da die amtli-

chen Einwohnerzahlen zum 31.12.2016 voraussichtlich erst im Januar 2018 vorliegen, sind

keine belastbaren Pro-Kopf-Daten herzustellen. Die bisherigen Zahlen sind auf Grund zu

häufiger und schneller Rechtsänderungen fehlerhaft und wiesen für M-V für einige Gemein-

den sogar Minuswerte aus.“

Ferner führt er aus, dass „angesichts der mangelnden Belastbarkeit der nach dem Mikro-

zensus ermittelten Einwohnerzahlen und der anschließenden offenkundigen Softwarefehler

[...] die Bezugsgröße zunehmend fraglich“ sei „und nur mit Vorbehalt – bei kleineren und

auch bei größeren Gebietskörperschaften – herangezogen werden“ könne.

(23) Der Landkreistag sowie der Städte- und Gemeindetag führen aus, dass der Finanzie-

rungssaldo lediglich die bereinigten Einnahmen und Ausgaben darstelle, nicht aber die plan-

mäßige Tilgung von Krediten für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen be-

rücksichtigen würde.

Die kommunalen Landesverbände merken an, dass einwohnerbezogene Kennzahlen nur

bedingt aussagekräftig bzw. differenziert zu betrachten seien.

2.3 Fazit des Landesrechnungshofes

(24) Im Allgemeinen Teil des Kommunalfinanzberichtes steht insbesondere die Finanz-

lage der gesamten kommunalen Ebene im Fokus. Eine rollierende Auswertung mit Daten

der Jahresrechnungsstatistik bis 2015 und der Kassenstatistik mit Daten ab 2016 wird daher

als nicht zielführend angesehen, weil dies zu einem Systembruch führen würde. Die Konsis-

tenz der Daten wäre dann nicht mehr ohne Weiteres gegeben.

6

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass Prof. Lenk vom Innenministerium mit

der Begutachtung des FAG M-V – unter Berücksichtigung der Finanzlage der Vorjahre –

beauftragt wurde und nicht mit der Analyse der kommunalen Finanzsituation 2016. Insofern

hatte seine Untersuchung einen anderen Fokus als der Allgemeine Teil des Kommunalfi-

nanzberichtes.

(25) Auch angesichts des in Tabelle 12 dargestellten Bearbeitungsstands der festgestell-

ten Jahresabschlüsse der kreisangehörigen Gemeinden wird deutlich, dass ein Rückgriff auf

die amtliche Statistik notwendig ist. Andere belastbare und für die gesamte kommunale Ebe-

ne verfügbare Daten zur Beurteilung der finanziellen Situation stehen dem Landesrech-

nungshof nicht zur Verfügung. Selbst für 2012 hat rd. ein Fünftel der kreisangehörigen Ge-

meinden weiterhin keinen festgestellten Jahresabschluss. Auch die Daten des Kennzahlen-

systems RUBIKON sind nicht verwendbar, da diese Datenbank bisher nur mit PLAN-Zahlen

geführt wurde und erst seit 2017 IST-Zahlen für 2015 eingepflegt werden. Eine ebenenüber-

greifende Beurteilung der finanziellen IST-Lage 2016 ist damit nicht möglich.

(26) Für die Analyse der föderalen Finanzbeziehungen in Deutschland ist der Einwohner-

bezug üblich und hat sich bewährt. Insoweit ist ein anderer Bezug aus seiner Sicht nur in Be-

reichen sinnvoll, in denen die Bezugsgröße aus sachlichen Erwägungen anders gewählt

werden sollte. Im vorliegenden Bericht ist dies bspw. im Bereich der Grundsicherung nach

dem SGB II der Fall, in dem auf Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte abgestellt

wird.

7

II. Allgemeiner Teil

1 Strukturelle Rahmenbedingungen

(27) Wie in den vergangenen Jahren werden im folgenden Abschnitt zunächst die struktu-

rellen Rahmenbedingungen des Landes und der Kommunen dargestellt. Der Landesrech-

nungshof zeigt dafür die Wirtschaftsentwicklung, Wirtschaftsleistung und Wirtschaftskraft,

die demografische Entwicklung sowie die Situation auf dem Arbeitsmarkt und im Sozial-

bereich auf. Diese Faktoren sind bei der Bewertung der kommunalen Finanzsituation maß-

geblich.

(28) In der nachfolgenden Tabelle 2 ist die Veränderungsrate des preisbereinigten Brutto-

inlandsprodukts dargestellt. Diese Größe gibt das reale Wirtschaftswachstum der Länder an.

Tabelle 2: Veränderung des preisbereinigten Bruttoinlandsprodukts im Ländervergleich, 2011-2016, in %5

BB MV SN ST TH NI RP SL SH FO FFW D

2011 0,8 1,9 3,3 -0,9 4,3 4,4 3,3 4,6 2,5 3,9 2,1 3,7

2012 0,7 -0,4 0,6 2,4 -0,3 0,6 1,1 -0,3 3,1 0,5 0,8 0,5

2013 0,6 0,1 0,0 -0,8 1,2 -0,7 -0,2 -2,1 -0,6 -0,3 0,2 0,5

2014 2,9 0,9 2,3 0,4 3,1 1,4 1,5 2,5 1,3 1,5 2,2 1,6

2015 2,7 1,0 2,7 1,6 2,5 -0,2 3,1 1,7 1,5 1,1 2,4 1,7

2016* 1,7 1,3 2,7 1,0 1,8 1,4 1,5 0,0 1,4 1,3 1,9 1,9

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder; eigene Berechnungen.* Angaben für das Jahr 2016 sind vorläufig.

Nach vorläufigen Berechnungen des Arbeitskreises Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen

der Länder ist das Bruttoinlandsprodukt in Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2016 preis-

bereinigt um 1,3 % leicht gegenüber 2015 angestiegen. Die Erhöhung der Wirtschaftsleis-

tung in Mecklenburg-Vorpommern 2016 gegenüber dem Vorjahr ist auf das Produzierende

Gewerbe (+2,4 %) sowie die Dienstleistungsbereiche (+1,4 %) zurückzuführen. Gesunken

ist die Wirtschaftsleistung im Bereich der Landwirtschaft (-12,1 %).

Die Wachstumsrate lag damit insgesamt unter dem Bundesschnitt (+1,9 %), unter derjeni-

gen der finanzschwachen Westflächenländer (+1,9 %) und gleichauf derjenigen der übrigen

Ostflächenländer (+1,3 %). Insoweit hat Mecklenburg-Vorpommern im Vergleich zu den fi-

nanzschwachen Westflächenländern relativ an Wirtschaftskraft verloren.

(29) Abbildung 1 stellt das nominale BIP je Einwohner dar und zeigt die Wirtschaftskraft

des jeweiligen Landes im Vergleich mit den anderen Ländern.

5 Im Vergleich zu den Landes- und Kommunalfinanzberichten der Vorjahre kann es Abweichungen geben. Die-se sind der Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung geschuldet. Die Waren und Dienstleistungenkönnen in jeweiligen Preisen, d. h. in Preisen des jeweiligen Berichtsjahres, oder preisbereinigt und somit freivon Preiseinflüssen dargestellt werden. Die Preisbereinigung erfolgt auf der Grundlage einer jährlich wech-selnden Preisbasis (Vorjahrespreisbasis).

9

Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2010 und 2015, in Euro je Einwohner

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder; eigene Berechnungen.

Der Bezug des BIP auf die jeweilige Bevölkerungszahl der Länder schafft die Möglichkeit, ei-

nen Vergleich des Standes der wirtschaftlichen Entwicklung bzw. der Wirtschaftskraft durch-

zuführen. Die Wirtschaftskraft fällt in den westdeutschen Flächenländern deutlich höher aus

als in den ostdeutschen Flächenländern. Mecklenburg-Vorpommern weist auch hier mit

25.025 Euro je Einwohner die geringste Wirtschaftskraft aller Länder auf, gefolgt von Sach-

sen-Anhalt (25.828 Euro je Einwohner) und Brandenburg (26.848 Euro je Einwohner).

(30) Abbildung 2 zeigt die Wirtschaftskraft in den kreisfreien Städten und Landkreisen

Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2015. In der Landeshauptstadt Schwerin war mit 37.694

Euro je Einwohner die wirtschaftliche Gesamtleistung aller kreisfreien Städten und Landkrei-

se in Mecklenburg-Vorpommern am höchsten. Am niedrigsten war das BIP je Einwohner im

Landkreis Ludwigslust-Parchim (21.134 Euro je Einwohner).

10

BB MV SN ST TH BW BY HE NI NW RP SL SH0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

22.7

20

21.5

87

23.3

09

22.2

41

21.8

83

36.7

27

36.3

86

38.0

57

28.6

19

32.2

30

28.5

93

30.1

51

26.3

94

26.8

48

25.0

25 27.8

99

25.8

28

27.1

72

42.6

23

42.9

50

42.7

32

32.5

91

36.5

44

33.5

89

34.8

93

30.4

82

2010

2015

in E

uro

je E

W

Abbildung 2: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen in den kreisfreien Städten und Landkreisen Mecklenburg-Vorpommerns, 2010 und 2015, in Euro je Einwohner

Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder; eigene Berechnungen.

(31) Die Bevölkerungsentwicklung ist ein Faktor des demografischen Wandels. Am

31.12.2015 wies Mecklenburg-Vorpommern 1.612.362 Einwohner aus. Damit stieg die Be-

völkerungszahl gegenüber dem Stichtag 30.06.2015 um 11.763 Personen leicht an.

Abbildung 3: Bevölkerung in den kreisfreien Städten und Landkreisen in Mecklenburg-Vorpommern, 2015 (30.06.), 2015 (31.12.) und 2030 (Prognose), in Einwohner

Quelle: Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern; eigene Berechnungen.

Wie Abbildung 3 weiter zu entnehmen ist, stieg die Bevölkerungsanzahl in allen Landkreisen

und kreisfreien Städten gegenüber dem Stichtag 30.06. an.

(32) Gleichwohl wird für die Zukunft ein Bevölkerungsrückgang prognostiziert. Die darge-

stellten Prognosezahlen basieren noch immer auf der 4. aktualisierten Landesprognose vom

Juni 2013. Die Auswirkungen des Zensus sowie die derzeit noch nicht absehbaren demogra-

11

VG MSE VR LRO LUP NWM LH SN HRO MV0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

19.0

60 21.5

77

19.8

30

19.6

06

18.0

31

18.0

60

31.4

93

30.8

31

21.5

87

22.2

35 25.0

98

22.2

42

22.6

86

21.1

34

21.4

13

37.6

94

34.5

91

25.0

25

2010

2015

in E

uro

je E

W

HRO

SN

NWM

LUP

LRO

VR

MSE

VG

0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000

204.492

92.627

155.484

213.262

212.243

223.737

261.354

237.400

206.011

96.800

156.270

214.113

213.473

224.820

262.517

238.358

223.255

92.431

147.517

195.226

185.311

195.484

213.406

223.871

2015 (30.06.)2015 (31.12.)2030 (Prognose)

in EW

fischen Effekte der Migrationswelle sind in ihr noch nicht berücksichtigt.6 Für 2030 zeigt die

Prognose, dass die Einwohnerzahl Schwerins sinken wird. Für die Hansestadt Rostock wird

ein Bevölkerungsanstieg erwartet. Für alle Landkreise hingegen werden Einwohnerverluste

hervorgesagt. Im Jahr 2030 werden für den Landkreis Mecklenburgische Seenplatte bei-

spielsweise nur noch 213.406 Einwohner erwartet. Dies entspricht gegenüber dem

31.12.2015 einer Abnahme von rd. 19 %.

(33) Im Jahr 2030 wird für Mecklenburg-Vorpommern insgesamt nur noch ein Bevölke-

rungsstand von rd. 1,48 Mio. Einwohnern prognostiziert. Dabei ist beachtenswert, dass die

Prognosezahlen für Mecklenburg-Vorpommern von den für das Bundesgebiet insgesamt er-

warteten erheblich nach unten abweichen. Dies spiegelt sich auch im Anteil Mecklenburg-

Vorpommerns an der Gesamtbevölkerung Deutschlands wider. Mit Stand 31.12.2015 be-

trägt die Relation noch 1,96 %. 2030 wird diese voraussichtlich nur noch 1,81 % betragen.

(34) Nachfolgend wird die Situation auf dem Arbeitsmarkt dargestellt. In Mecklenburg-Vor-

pommern waren im Jahr 2016 insgesamt 80.389 Menschen arbeitslos. 58.495 Arbeitslose

waren dem Rechtskreis des SGB II zuzuordnen. Für diese Arbeitslosen entstehen den Kom-

munen unmittelbar Ausgaben. Die übrigen 21.894 Arbeitslosen waren dem Rechtskreis des

SGB III zuzurechnen. Mehr als zwei Drittel der Arbeitslosen in Mecklenburg-Vorpommern

gehören damit zum Rechtskreis des SGB II. Infolgedessen ist die Arbeitslosenquote ein Indi-

kator für die Ausgabenbelastung der Kommunen.7

(35) Mecklenburg-Vorpommern weist bundesweit die höchste Arbeitslosigkeit auf (vgl. Ab-

bildung 4). Am 31.12.2016 waren insgesamt 9,7 % der zivilen Erwerbspersonen in Mecklen-

burg-Vorpommern arbeitslos. Über eine ähnlich hohe Arbeitslosenquote verfügten nur noch

Sachsen-Anhalt mit 9,6 % und Brandenburg mit 8,0 %.

6 Die schon für das Jahr 2015 angekündigte 5. Landesprognose wurde bis Redaktionsschluss noch nicht ver-öffentlicht. Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW Köln) hat am 29.09.2017 eine Analyse zur Bevölke-rungsentwicklung in Deutschland veröffentlicht. Danach hat Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2035 nurnoch 1,535 Mio. Einwohner (vgl. IW Köln (2017): Bevölkerungsentwicklung in den deutschen Bundesländernbis 2035, Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsforschung, Jg. 44, S. 71).

7 Die nachfolgend dargestellte Arbeitslosenquote erfasst sowohl Arbeitslose nach dem Rechtskreis des SGB IIals auch nach dem SGB III.

12

Abbildung 4: Arbeitslosenquote im Flächenländervergleich, 2011 und 2016, in %8

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(36) Die SGB II-Quote setzt die Summe der Bezieher von Leistungen nach dem SGB II

ins Verhältnis zur Bevölkerung unter 65 Jahren (vgl. Abbildung 5). Mit einer SGB II-Quote

von 13,2 % hatte Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2016 nach Sachsen-Anhalt (14,5 %)

den zweithöchsten Wert der Flächenländer. Im Vergleich zu 2011, in dem die SGB II-Quote

noch 15,4 % betrug, hat sich der Wert aber positiv entwickelt.

Abbildung 5: SGB II-Quote im Flächenländervergleich, 2011 und 2016, in %

Quelle: ZDL; eigene Berechnungen.

(37) Der Landkreistag führt aus, dass die Reduzierung der SGB II-Quote Mecklenburg-

Vorpommerns auf zwei Faktoren zurückzuführen sei. Zum einen sei Mecklenburg-Vorpom-

mern von einem signifikanten Bevölkerungsrückgang seit der Wiedervereinigung Deutsch-

8 Der Mittelwert 2016 bezieht sich auf den Durchschnitt der dargestellten Flächenländer.

13


2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

13

,6

15

,4

13

,8

16

,6

11

,3

5,0

4,2

8,4 9

,3

11

,0

6,7

9,4 9,7

11

,3

13

,2

10

,9

14

,5

9,5

5,1

4,2

8,5 9

,1

11

,5

7,0

11

,3

9,8

2011 2016 Mittelwert (2016)

in P

roze

nt


2

4

6

8

10

12

14

10

,7

12

,6

10

,6

11

,7

8,9

4,0

3,8

5,8

6,9

8,1

5,3

6,7 7

,2

8,0

9,7

7,5

9,6

6,8

3,8

3,5

5,2

6,0

7,7

5,1

7,2

6,3

2011 2016 Mittelwert (2016)in

Pro

zent

lands betroffen. Zum anderen würde der Bevölkerungsanteil von Personen unter 65 Jahren

durch den demografischen Wandel und die Abwanderung sinken. „Dies bedeutet, dass den

Beziehern von Leistungen nach dem SGB II eine immer kleinere Anzahl von Einwohnern un-

ter 65 Jahren gegenüber steht.“

(38) Der Landesrechnungshof teilt die Einschätzung des Landkreistages, verweist aber

darauf, dass sich die Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern nicht von der in den anderen

ostdeutschen Ländern unterscheidet.

(39) Insgesamt zeigt sich, dass sich die Arbeitsmarktsituation im Zeitverlauf verbessert

hat. Gleichwohl stellt sich die Situation in Mecklenburg-Vorpommern 2016 noch immer

schlechter dar als in den anderen Ländern. Das Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt in

Mecklenburg-Vorpommern führt zu hohen Transferleistungen und stellt damit unmittelbar ei-

nen Kostenfaktor für die kommunalen Haushalte dar. So werden diese durch die Kosten der

Unterkunft und Heizung (KdU) belastet, die u. a. mit der Anzahl der Bedarfsgemeinschaften

im Rechtskreis nach dem SGB II verknüpft sind.

(40) Der Landkreistag stimmt diesen Auswertungen zu und empfiehlt, die Analyse auch

auf Personen auszuweiten, die neben Arbeitslosengeld I (SGB III) auch Arbeitslosengeld II

(SGB II) erhalten („Aufstocker“).

(41) Der Landesrechnungshof wird diese Anregung prüfen.

(42) Der Landkreistag merkt ferner in seiner Stellungnahme an, dass die Landkreise mit

ca. 75 % die Hauptlast an den Kosten der Unterkunft für SGB II-Leistungsbezieher trügen.

(43) In Abbildung 6 ist die Anzahl der Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte im

Ländervergleich für 2011 und 2016 dargestellt. Im Jahr 2016 wurden 118 von 1.000 Haus-

halten in Mecklenburg-Vorpommern zu den Bedarfsgemeinschaften nach dem SGB II ge-

zählt. Damit verzeichnet das Land nach Sachsen-Anhalt mit 124 Bedarfsgemeinschaften je

1.000 Privathaushalten den zweithöchsten Wert aller Flächenländer. Unter den ost-

deutschen Ländern hat Thüringen 2014 mit 83 Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Einwohner

die niedrigste Quote.

14

Abbildung 6: Bedarfsgemeinschaften je 1.000 Privathaushalte im Flächenländervergleich, 2011 und 2016, Jahresdurchschnitt

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.

Im Vergleich zu 2011 ist die Quote 2016 in allen ostdeutschen Ländern gesunken. Ein Blick

auf den bundesdeutschen Mittelwert unterstreicht die Problematik der hohen Soziallasten in

Mecklenburg-Vorpommern zusätzlich.

15


20

40

60

80

100

120

140

160

12

6

14

3

11

8

14

8

10

6

47

40

70

82

95

62

87

85

10

5

11

8

92

12

4

83

46

38

71 7

7

99

62

98

83

2011 2016 Mittelwert (2016)

BG

je 1

.000

Priv

atha

usha

lte

2 Lage der kommunalen Finanzwirtschaft Mecklenburg-Vorpommerns

(44) Der in Abbildung 7 dargestellte Finanzierungssaldo9 gibt einen ersten Überblick über

die finanzielle Situation der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns. Dazu wird der Saldo

aus bereinigten Einnahmen und Ausgaben herangezogen. Ein Finanzierungsdefizit ergibt

sich, sofern die Ausgaben größer als die Einnahmen sind und umgekehrt ein Finanzierungs-

überschuss, sofern die Einnahmen größer sind als die Ausgaben.

Abbildung 7: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben sowie Finanzierungssaldo der Gemeinden/Ge-meindeverbände Mecklenburg-Vorpommerns, 2005-2016, in Mio. Euro

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; eigene Berechnungen.

(45) Die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns schlossen das Jahr 2016 mit einem

deutlichen Überschuss von rd. 259 Mio. Euro ab. Damit setzt sich die erfreuliche Entwick-

lung des Vorjahres fort. Seit 1995 ist dies der höchste Finanzierungssaldo.10

(46) Tabelle 3 zeigt Eckdaten zu den kommunalen Einnahmen und Ausgaben Mecklen-

burg-Vorpommerns in den Jahren von 2012 bis 2016. Die bereinigten Einnahmen betrugen

2016 rd. 4.498 Mio. Euro (+283 Mio. Euro, +6,7 %). Die bereinigten Ausgaben beliefen sich

auf 4.239 Mio. Euro (+135 Mio. Euro, +3,3 %) und sind im Vergleich zu den bereinigten Ein-

nahmen weniger stark angestiegen.

9 Der Finanzierungssaldo wird in der allgemeingültigen statistischen Systematik ohne die Position Tilgung vonKrediten für Investitionen am Kreditmarkt und beim sonstigen öffentlichen Bereich ausgewiesen.

10 Vgl. dazu auch Tabelle 1 mit Daten zum Finanzierungssaldo auf Basis der Jahresrechnungsstatistik.

16

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20163.200

3.300

3.400

3.500

3.600

3.700

3.800

3.900

4.000

4.100

4.200

4.300

4.400

4.500

4.600

-100

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1.000

1.100

1.200

1.300

-28 -29

79

224

8239 20 -41 9 -7

110

259

FinanzierungssaldoBereinigte EinnahmenBereinigte Ausgaben

in M

io. E

uro

in M

io. E

uro

Tabelle 3: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände in Mecklenburg-Vorpom-mern, 2012-2016, in Mio. Euro

Quelle: Statistisches Bundesamt, GFK; Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern, Kassenstatistik; eigene Berechnungen.

* Ohne die Aufwendungen der Optionskommune(n) für Grundsicherung für Arbeitssuchende, die der Bund trägt.

x Das rechnerische Ergebnis wird nicht ausgewiesen, da es ohne Aussagegehalt ist.

17

2012 2013 2014 2015 2016 2012-2016 2015-2016

in Mio. Euro Veränderung in %

1. Einnahmen laufende Rechnung 3.395 3.617 3.707 3.871 4.144 22,1% 7,0%

darunter:

Steuern u. steuerähnliche Einnahmen 862 946 983 1.065 1.149 33,3% 7,9%

Grundsteuer A + B 167 175 178 182 189 13,2% 3,6%

Gewerbesteuer (netto) 311 364 369 401 472 51,6% 17,6%

Gemeindeanteil Einkommensteuer 295 333 361 394 399 35,4% 1,3%

Zuweisungen vom Land 1.768 1.888 1.931 2.053 2.221 25,7% 8,2%

Zuweisungen vom Bund 60 86 77 40 41 -32,1% 1,8%

Gebühren, sonstige Entgelte 252 252 255 257 261 3,7% 1,7%

2. Einnahmen der Kapitalrechnung 343 335 372 344 354 3,2% 2,9%

darunter:

230 220 264 248 260 13,3% 4,9%

Erlöse aus Vermögensveräußerungen 43 33 50 49 48 11,0% -1,8%

3. Bereinigte Einnahmen (1. + 2.) 3.738 3.952 4.079 4.214 4.498 20,3% 6,7%

4. Ausgaben laufende Rechnung 3.366 3.638 3.699 3.708 3.853 14,5% 3,9%

darunter:

Personalausgaben 943 972 1.000 997 1.015 7,6% 1,8%

Laufender Sachaufwand 801 995 1.018 955 1.037 29,4% 8,5%

Lfd. Zuweisungen und Zuschüsse 908 931 959 999 1.039 14,4% 4,0%

Zinsausgaben 67 63 55 45 38 -44,1% -16,2%

Sozialausgaben* 1.138 1.186 1.214 1.284 1.318 15,8% 2,6%

5. Ausgaben der Kapitalrechnung 412 305 387 397 386 -6,4% -2,9%

darunter:

Sachinvestitionen 344 236 310 369 366 6,4% -0,9%

Baumaßnahmen 158 187 259 219 227 43,0% 3,5%

20 29 26 21 17 -16,3% -20,5%

6. Bereinigte Ausgaben (4. + 5.) 3.778 3.942 4.086 4.104 4.239 12,2% 3,3%

Saldo der laufenden Rechnung 29 -21 8 163 290 918,0% 78,2%

70 151 110 161 138 96,8% -13,8%

133 200 159 176 181 36,1% 2,8%

Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich 1.926 1.887 1.883 1.851 1.725 -10,4% -6,8%

darunter:

Kassenkredite 626 638 684 674 590 -5,9% -12,4%

7. Finanzierungssaldo (3. ./. 6.) -41 9 -7 110 259 x 135,2%

Zuweisungen und Zuschüsse für Investi-tionen vom Land

Zuweisungen und Zuschüsse für Investi-tionen

Schuldenaufnahme beim nicht-öffentlichen Bereich Schuldentilgungen beim nicht-öffentlichen Bereich

(47) Der Landkreistag weist mit Blick auf Tabelle 3 darauf hin, dass im Vergleich der Jah-

re 2012 bis 2016 die bereinigten Ausgaben um 12,2 % gestiegen seien. Die Sozialausgaben

hätten sich im gleichen Zeitraum um 15,8 % erhöht. Anders als die übrigen Ausgaben seien

diese jedoch kaum beeinflussbar, weil es sich überwiegend um Leistungen handele, auf die

ein Anspruch bestehe. Darin läge das Hauptproblem der Finanzsituation der Landkreise.

(48) Die Aussagen des Landkreistages treffen vom Grundsatz her zu. Gleichwohl beste-

hen bei der Leistungsgewährung auf der kommunalen Ebene noch erhebliche Optimierungs-

potenziale. Der Landesrechnungshof stellt bei Prüfungen im Bereich der Jugend- und Sozial-

hilfe regelmäßig Defizite im Bereich der strategischen Steuerung und Einzelfallbearbeitung

fest. Diese beziehen sich sowohl auf qualitative als auch finanzielle Aspekte.11

(49) Die Einnahmen der laufenden Rechnung beliefen sich im Berichtszeitraum auf

4.144 Mio. Euro (+273 Mio. Euro, +7,0 %). Die in den letzten Jahren festgestellte positive

Entwicklung setzt sich damit weiter fort. Auch die Einnahmen der Kapitalrechnung sind ge-

genüber dem Vorjahr gestiegen. Sie betrugen 2016 rd. 354 Mio. Euro (+11 Mio. Euro,

+2,9 %) .

(50) Abbildung 8 stellt die wesentlichen Veränderungen auf der Einnahmeseite dar. Auf-

fällig entwickelt haben sich insbesondere

• die Steuern und steuerähnlichen Einnahmen (+84 Mio. Euro, +7,9 %), darunter ins-

besondere die Netto-Gewerbesteuer (+ 71 Mio. Euro, +17,6 %) und

• die Zuweisungen vom Land12 (+169 Mio. Euro, +8,2 %).

11 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Sonderbericht Kommunale Sozialausgaben,S. 101 ff.

12 Gegenüber dem Vorjahr sind insbesondere die in Gruppierungsnummern 160-168 zusammengefassten „Er-stattungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts“ (hierunter fallen z. B. Erstattungen des Landes für sozi-ale Leistungen) und die im Rahmen des FAG M-V ausgereichten Schlüsselzuweisungen (Gruppierungs-nummer 041) gestiegen.

18

Abbildung 8: Veränderungen wesentlicher Einnahmepositionen im Vergleich 2016 zum Vorjahr, in Mio. Euro


(51) Die Ausgaben der laufenden Rechnung beliefen sich im Berichtszeitraum auf rd.

3.853 Mio. Euro (+145 Mio. Euro, +3,9 %). Insoweit wird der Ausgabenanstieg der vergan-

genen Jahre weiter auf einem eher niedrigen Niveau fortgesetzt. Die Ausgaben der Kapital-

rechnung beliefen sich 2016 in Mecklenburg-Vorpommern auf rd. 386 Mio. Euro (-11 Mio.

Euro, -2,8 %) .

(52) Abbildung 9 zeigt die Veränderungen wesentlicher Ausgabepositionen im Vergleich

2016 zum Vorjahr. Es veränderten sich vor allem

• die Sozialausgaben (+34 Mio. Euro, +2,7 %),

• der laufende Sachaufwand (+82 Mio. Euro, +8,6 %) und

• die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse (+39 Mio. Euro, +3,9 %).

19

Erlöse aus Vermögensveräußerungen

Zuweisungen und Zuschüssefür Investitionen vom Land

Einnahmen Kapitalrechnung

Gebühren, sonstige Entgelte

Zuweisungen vom Bund

Zuweisungen vom Land

Steuern und steuer-ähnliche Einnahmen

-20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

-1

13

11

4

0

169

84

in Mio. Euro

Abbildung 9: Veränderungen wesentlicher Ausgabepositionen im Vergleich 2016 zum Vorjahr, in Mio.Euro


(53) Das Kassenkreditvolumen beim nicht-öffentlichen Bereich13 betrug mit Stand

31.12.2016 rd. 590 Mio. Euro (-84 Mio. Euro, -12,4 %). Die nur zur Überbrückung von Liqui-

ditätsengpässen vorgesehenen Kredite sind in Mecklenburg-Vorpommern noch immer be-

deutsam, wenngleich die Reduzierung gegenüber dem Vorjahr positiv zu beurteilen ist (vgl.

dazu auch Tzn. 102 ff.).

(54) Die Inanspruchnahme von Kassenkrediten geht jedoch mit einem hohen finanziellen

Risiko einher, da diese Kredite in aller Regel kurze Zinslaufzeiten haben. Steigende Zinssät-

ze führen so unmittelbar zu steigenden Zinsausgaben, die die Haushalte zusätzlich belasten.

(55) Im nachfolgenden Abschnitt gibt der Landesrechnungshof eine Übersicht über die Fi-

nanzlage der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern, unterteilt nach Gemeindegrößen-

klassen im Zeitverlauf ab 2014. Abbildung 10 zeigt, dass über alle Größenklassen hinweg in

den Jahren 2014, 2015 und 2016 nur drei Mal ein negativer Saldo realisiert worden ist.

13 Der nicht-öffentliche Bereich ist bei Kreditinstituten, beim sonstigen inländischen Bereich und beim sonstigenausländischen Bereich. Der öffentliche Bereich ist beim Bund, Ländern, Gemeinden/Gemeindeverbände,Zweckverbände und dergleichen, der gesetzlichen Sozialversicherung, verbundenen Unternehmen, Beteili-gungen und Sondervermögen sowie bei sonstigen öffentlichen Sonderrechnungen.

20

Sachinvestitionen

Zuweisungen und Zuschüssefür Investitionen

Ausgaben Kapitalrechnung

Sozialausgaben

Zinsausgaben

Laufende Zuweisungenund Zuschüsse

Laufender Sachaufwand

Personalausgaben

-20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

-3

-4

-11

34

-7

39

82

19

in Mio. Euro

Abbildung 10: Finanzierungssaldo der kreisangehörigen Städte und Gemeinden in Mecklenburg-Vor-pommern nach Größenklassen, 2014-2016, in Euro je Einwohner


Mit Blick auf das Jahr 2016 ist hervorzuheben, dass alle betrachteten Größenklassen Über-

schüsse auf Grundlage der Kassenstatistik erzielt haben.

(56) Die Finanzlage in den einzelnen Größenklassen stellt sich 2016 wie folgt dar:

In der Größenklasse bis unter 500 Einwohner liegen 270 Gemeinden, davon weisen 118 Ge-

meinden ein Defizit auf. Das Pro-Kopf-Ergebnis bemisst sich in dieser Klasse in einer

Spannweite von -5.240 Euro bis 6.440 Euro.

246 Gemeinden liegen in der Größenklasse von 500 bis unter 1.000 Einwohner. Bei 103 Ge-

meinden war 2016 ein Defizit zu verzeichnen. Das höchste einwohnerbezogene Defizit lag

bei -1.870 Euro. Der höchste Überschuss belief sich auf 4.865 Euro.

Die Größenklasse von 1.000 bis unter 5.000 Einwohner enthält 186 Gemeinden, davon 62

mit einem Defizit. Die Pro-Kopf-Ergebnisse liegen in einem Band von -1.459 Euro bis 1.615

Euro.

In der Größenklasse von 5.000 bis unter 10.000 Einwohner sind 29 Gemeinden verortet. Bei

4 Gemeinden war ein Defizit festzustellen. Das Pro-Kopf-Ergebnis bewegt sich in dieser

Klasse in einer Spannweite von -194 Euro bis 2.086 Euro.

In der Größenklasse von 10.000 bis unter 20.000 Einwohner liegen 13 Gemeinden. Bei 5

Gemeinden war ein Defizit zu verzeichnen. Das größte Defizit belief sich auf -139 Euro je

Einwohner aus. Der höchste Überschuss lag bei 359 Euro je Einwohner.

In der Größenklasse von 20.000 und mehr Einwohner wies eine Stadt ein Finanzierungsdefi-

zit aus. Das Defizit dieser Stadt betrug -13 Euro je Einwohner. Die übrigen 6 Städte konnten

einen Überschuss erzielen. Der Spitzenwert lag bei 142 Euro je Einwohner.

21

unter 500 500-999 1.000-4.999 5.000-9.999 10.000-19.999 20.000 und mehr

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250

3718 19

-89

15

-3

8563

73

137

-22

3453

89

62

241

5567

2014

2015

2016

in E

uro

je E

W

Insgesamt kann festgehalten werden, dass mit Ausnahme der Einwohnerklasse von 10.000

bis unter 20.000 Einwohnern der Anteil der defizitären Gemeinden mit zunehmender Ge-

meindegröße sinkt.

(57) Die positive Entwicklung der kommunalen Finanzsituation wird auch durch die nach-

folgende Abbildung 11 verdeutlicht. Sowohl die kreisfreien Städte als auch die Landkreise

(Kreisverwaltungen) wiesen 2016 Überschüsse aus.

Die Hansestadt Rostock konnte ihren Überschuss von 49 Euro je Einwohner in 2015 auf

233 Euro je Einwohner verbessern. Auch die Landeshauptstadt Schwerin, die 2015 noch ein

Pro-Kopf-Minus in Höhe von -105 Euro aufwies, hat 2016 mit 31 Euro je Einwohner einen

Überschuss erzielt.

Abbildung 11: Finanzierungssalden der Landkreise (Kreisverwaltungen) und kreisfreien Städte, 2014-2016, in Euro je Einwohner


(58) Bei den Landkreisen (hier: Kreisverwaltungen) wies der Landkreis Mecklenburgische

Seenplatte 2015 noch ein negatives Ergebnis auf (-16 Euro je Einwohner). 2016 bemisst

sich das Pro-Kopf-Ergebnis bei den Landkreisen in einer Spannweite von 13 Euro bis 88

Euro. Damit konnten alle Landkreise einen Überschuss erzielen.

(59) Der Landkreistag merkt an, dass „die Landkreise [...] ihre Ausgaben – anders als der

sonstige kommunale Raum – weiter reduziert und in den Jahren 2012 bis 2015 durchschnitt-

lich rund 20 % ihrer Planstellen abgebaut“ haben. „Ein eventueller Stellenaufwuchs in 2016

ist der Situation der Flüchtlingskrise und der dadurch entstandenen personellen Mehrbedar-

fe geschuldet. Trotz dessen konnte der laufende Anstieg der Personalkosten durch Tarifer-

höhungen sowie die steigenden Sozialausgaben aufgefangen werden. Damit sind die Land-

kreise effizient aufgestellt und die Grenze der Konsolidierung erreicht.“

22

HRO LH SN NWM LUP LRO VR MSE VG

-140-120-100-80-60-40-20

020406080

100120140160180200220240260

-6

-114

25

49 54

16

-5

-105

49

-105

11

41

1634

-16

10

233

31 25

8868

7862

13

2014

2015

2016

in E

uro

je E

W

(60) Der Landesrechnungshof verweist insbesondere auf die Prüfungsergebnisse, die die

überörtlichen Prüfungen hervorgebracht haben. Diese zeigen, dass weiterhin Potenziale be-

stehen, die Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität der Verwaltung der Landkreise zu er-

höhen.

(61) Ferner führt der Landkreistag aus, dass eine erhebliche Unterfinanzierung der Land-

kreise vorläge, die sich insbesondere an Investitionsrückstaus bei Straßen, Brücken und

Schulen zeigen würde.

(62) Der Landesrechnungshof merkt an, dass auf der kommunalen Ebene in den vergan-

genen Jahren die weit überwiegende Zahl der Kommunen deutliche Überschüsse erzielt hat.

Daher ist insbesondere die horizontale Finanzverteilung des FAG M-V in den Fokus zu neh-

men, die die Finanzverteilung innerhalb der kommunalen Ebene regelt. Dass diese neu zu

justieren ist, ist aus Sicht des Landesrechnungshofes dringend erforderlich.

23

3 Die kommunale Finanzwirtschaft im Vergleich

(63) Mit dem folgenden Abschnitt wird zunächst ein Überblick über die Entwicklung der Fi-

nanzierungssalden der Kommunen der FFW und der FO im Zeitverlauf gegeben.

Anschließend wird mit einem Benchmarking gezeigt, in welchen Einnahme- und Ausgabebe-

reichen Unterschiede bestehen und welche Verbesserungsmöglichkeiten es gibt. Der Ver-

gleichsmaßstab für die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern sind dabei wieder die Kom-

munen der FFW und die der FO.

(64) Abbildung 12 spiegelt die Finanzlage der Kommunen der FFW als auch die der FO

gemessen am Pro-Kopf-Finanzierungssaldo wider. Für beide Vergleichsgruppen konnten

2016 Überschüsse festgestellt werden.

Abbildung 12: Finanzierungssalden der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich, 2000-2016, in Euro je Einwohner


Der Pro-Kopf-Überschuss der Kommunen der FO ist von 49 Euro in 2014 auf 56 Euro in

2015 und schließlich auf 64 Euro in 2016 gestiegen. Hierfür maßgeblich war ein kräftiger Zu-

wachs der bereinigten Einnahmen, der die Steigerung der bereinigen Ausgaben kompensier-

te.

(65) Der Landkreistag merkt an, dass der Finanzierungssaldo der Gemeinden und Ge-

meindeverbände in Mecklenburg-Vorpommern über mehrere Jahre (2011 bis 2014) erheb-

lich unter dem der Flächenländer Ost gelegen habe. Erst ab dem Jahr 2015 sei der Über-

schuss Mecklenburg-Vorpommerns höher ausgefallen als der der Kommunen der FO. Da-

durch sei insbesondere im Bereich Investitionen ein Rückstand entstanden, der erst noch

aufgeholt werden müsse.

24

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

MV FO FFW

in E

uro

je E

W

(66) Im Vergleich zum Vorjahr ist der Finanzierungsüberschuss der Kommunen der FFW

von 31 Euro je Einwohner auf 18 Euro je Einwohner in 2016 gesunken.

Zurückzuführen ist diese Entwicklung auf die im Verhältnis zu den gestiegenen Einnahmen

überproportionalen Ausgabensteigerungen der Kommunen. Besonders stark sind dabei die

Ausgaben für soziale Leistungen gestiegen.

Der Finanzierungsüberschuss der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern stieg von

69 Euro je Einwohner in 2015 auf 160 Euro in 2016. Insoweit bleibt die Feststellung einer

vergleichsweise sehr positiven Haushaltsentwicklung der Kommunen.

(67) In Tabelle 4 werden die kommunalen Einnahmen im Benchmarkvergleich dargestellt.

Die Daten in diesen Darstellungen werden jeweils als Pro-Kopf-Werte ausgewiesen, um die

einzelnen Positionen länderübergreifend vergleichen zu können.

Zur Verdeutlichung von potenziellen oder realisierbaren Einsparungen werden für die Kom-

munen Mecklenburg-Vorpommerns ferner Einnahmen- und Ausgabendifferenziale errech-

net. Dabei zeigt eine positive Differenz Mehreinnahmen bzw. -ausgaben und eine negative

Differenz Mindereinnahmen bzw. -ausgaben an.

Tabelle 4: Einnahmen der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich, 2016, in Euro je Ein-wohner

MV FFW FO Mehr-(+)/Mindereinnahmen(-)

Bevölkerung am 31. Dezember 2015 1.612.362 15.833.713 10.989.861 FFW FO

Einnahmeart in Euro je Einwohner in Mio. Euro

Einnahmen der laufenden Rechnung 2.570 2.639 2.439 -111 212

darunter:

Steuereinnahmen 713 1.037 762 -523 -80

Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit 181 137 132 71 80

Laufende Zuweisungen und Zuschüsse vom Land

1.378 1.081 1.211 478 268

Verwaltungs- und Benutzungsgebühren sowie zweckgebundene Abgaben

162 184 187 -35 -41

Einnahmen der Kapitalrechnung 220 132 250 142 -49

darunter:

Erlöse aus Vermögensveräußerungen 30 50 35 -32 -9

Vermögensübertragungen vom Land14 161 37 152 200 15

Vermögensübertragungen von anderen Bereichen

27 39 19 -19 14

Bereinigte Einnahmen 2.790 2.771 2.689 31 162

nachrichtlich: Zahlungen vom Land 1.539 1.118 1.364 678 283


(68) Die bereinigten Pro-Kopf-Einnahmen der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns la-

gen 2016 mit 2.790 Euro nur knapp über denen der FFW (2.771 Euro) bzw. 101 Euro je Ein-

14 Darunter sind auch investive Zuweisungen und Zuschüsse zu verstehen.

25

wohner höher als in den FO (2.689 Euro). Aus der Hochrechnung auf die Einwohnerzahl

Mecklenburg-Vorpommerns ergeben sich für 2016 für beide Vergleichsgruppen Mehreinnah-

men von 31 Mio. Euro (FFW) bzw. 162 Mio. Euro (FO).

(69) Hoch sind weiterhin die Zahlungen des Landes an die Kommunen. Diese erhielten im

Jahr 2016 rd. 1.539 Euro je Einwohner. Im Vergleich mit den FFW wird deutlich, dass Meck-

lenburg-Vorpommern hier rechnerische Mehrausgaben in Höhe von rd. 678 Mio. Euro bzw.

in Relation zu den übrigen ostdeutschen Ländern von 283 Mio. Euro leistet. Damit reicht das

Land – wie in den Vorjahren – im Vergleich zu den FO und FFW die höchsten Zahlungen an

seine Kommunen aus.

(70) Der Landkreistag merkt kritisch an, dass „die Bewertung der Landeszahlungen an die

kommunale Ebene [...] ohne Einbeziehung der Finanzsituation des Landes vorgenommen“

werde. „Insbesondere erzielt das Land seit 2006 Haushaltsüberschüsse, die andere Bun-

desländer nicht haben.“

(71) Der Landesrechnungshof bemerkt dazu, dass die Zahlungen des Landes an die Ge-

meinden/Gemeindeverbände 2016 bundesweit die zweithöchsten waren. Darüber hinaus

wird regelmäßig die Finanzverteilung zwischen Land und kommunaler Ebene überprüft, um

eine angemessene Finanzausstattung zu gewährleisten.

(72) Der Städte- und Gemeindetag führt aus, dass die Wirtschaftskraft in Mecklenburg-

Vorpommern die vergleichsweise geringste sei. Die Soziallasten seien die zweithöchsten.

Dies wirke unmittelbar auf die konsumtiven Ausgaben bei den Landkreisen und kreisfreien

Städten sowie die Kreisumlagen beim kreisangehörigen Raum. Hinzu kämen die Zuweisun-

gen für Kinder in Kita und Schule. Gleichzeitig würden die Gemeinden dafür bei Personal

und Sachaufwand sparen. „Die gemittelten Verbesserungen sind damit den extremen Spar-

bemühungen geschuldet und können keine Aussage darüber treffen, dass die Zuweisungen

des Landes zu hoch wären. Diese vergleichsweise höheren Landeszuweisungen sind nötig,

um die überdurchschnittlichen Lasten zu finanzieren.“ Zudem erhalte das Land im Rahmen

des Länderfinanzausgleichs Zuweisungen zum Ausgleich der unterproportionalen kommuna-

len Finanzkraft.

(73) Der Landesrechnungshof verweist in diesem Zusammenhang auf die Berechnungen

von Prof. Lenk im Rahmen des FAG-Gutachtens. So hat dieser anhand des sogenannten

Bedarfsmodells mit einer Parametersetzung überwiegend zugunsten der Kommunen für die

Jahre 2011 bis 2014 ermittelt, dass die kommunale Ebene durchschnittlich 128,5 Mio. Euro

mehr erhalten hat, als für die Aufgabenerfüllung – sowohl Pflicht- als auch freiwillige Aufga-

ben – in diesem Zeitraum notwendig gewesen wäre.15

15 Vgl. Lenk et al. (2017): Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern – Gut-achten im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Europa Mecklenburg-Vorpommern, S. 237.

26

Der Hinweis auf die Zuweisungen zum Ausgleich der unterproportionalen kommunalen Fi-

nanzkraft trägt insbesondere im Ostländervergleich nicht, da alle ostdeutschen Flächenlän-

der diese Zuweisungen erhalten und somit keine spezifische Förderung der Kommunen

Mecklenburg-Vorpommerns vorliegt, durch welche die Zuweisungshöhe zu erklären wäre.

(74) Abbildung 13 zeigt, dass die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns im Län-

dervergleich im Jahr 2016 mit 1.539 Euro je Einwohner die zweithöchsten Zahlungen (Zu-

weisungen) erhalten hat. Nur für die Kommunen Brandenburgs erfolgten mit 1.550 Euro

noch etwas höhere Zahlungen. Es folgen – allerdings mit einigem Abstand – die Kommunen

Baden-Württembergs, Sachsens und Sachsen-Anhalts.

Abbildung 13: Zahlungen der Länder an die Gemeinden/Gemeindeverbände, 2016, in Euro je Einwoh-ner


(75) Der Städte- und Gemeindetag merkt an, dass der Vergleich der Zuweisungen an die

Kommunen unter den Ländern ohne Betrachtung des Kommunalisierungsgrades und der

Zuschussbedarfe irreführend sei. Nach dem Gutachten von Prof. Lenk lägen bessere Er-

kenntnisse vor. Die eigene Einnahmeschwäche der Kommunen als Rechtfertigung fehle.

(76) Auch Prof. Lenk gibt in seinem Gutachten einen derartigen Überblick der Länderzu-

weisungen an die Kommunen wie der Landesrechnungshof in Abbildung 13.16 Im Übrigen

wird in den folgenden Ausführungen auf die Eigenfinanzierungsschwäche der Kommunen

Mecklenburg-Vorpommerns hingewiesen.

(77) Die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns erzielen nur einen geringen Anteil der

laufenden Einnahmen aus Steuermitteln (27,7 %). Bei den übrigen ostdeutschen Kommunen

betrug dieses Verhältnis rd. 31,2 %. Noch wesentlich deutlicher wird die Eigenfinanzierungs-

16 Vgl. Lenk et al. (2017): Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern – Gut-achten im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Europa Mecklenburg-Vorpommern. S. 19 ff.

27

FL BW BY HE NI NW RP SL SH BB MV SN ST TH0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

2.000

1.184

1.350

1.002943

1.1491.214

1.123

857

1.117

1.550 1.539

1.326 1.3161.271

Schlüsselzuweisungen Zuweisungen für laufende ZweckeBedarfszuweisungen InvestitionszuweisungenSchuldendiensthilfen; Zinseinnahmen v. Land Erstattungen v. Ausgaben für staatliche Aufgabensonstige allgemeine Zuweisungen Ausgleichsleistungen

in E

uro

je E

W

schwäche in Bezug auf die Kommunen der finanzschwachen Westflächenländer. Dort be-

trägt die Quote rd. 39,3 % (vgl. Tabelle 4).

(78) 2016 sind den Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns insgesamt Einnahmen aus

der Grundsteuer A, Grundsteuer B und Gewerbesteuer in Höhe von rd. 661 Mio. Euro zuge-

flossen. Durch die Festlegung der grundsätzlich nach oben offenen Realsteuerhebesätze

haben die Kommunen direkt die Möglichkeit, diese Einnahmen zu beeinflussen.

(79) Abbildung 14 zeigt, wie die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns ihre Real-

steuerhebesätze in der Zeit von 2000 bis 2016 insgesamt angepasst hat. Beachtenswert ist,

wie unterschiedlich stark die Hebesätze der einzelnen Steuerarten im Zeitverlauf ange-

spannt worden sind.

Seit 2000 wurde der Hebesatz der Grundsteuer A um 32 % angehoben, der Hebesatz der

Grundsteuer B um 22 % und der Hebesatz der Gewerbesteuer um 10 %. Vor allem bei der

aufkommensbedeutsamen Gewerbesteuer ist im Zeitverlauf nur eine moderate Erhöhung er-

sichtlich.

Abbildung 14: Gewogene Realsteuer-Durchschnittshebesätze der Gemeinden Mecklenburg-Vorpom-merns, 2000-2016, Index 2000=100


(80) Das Innenministerium führt aus, dass „die dargestellte Anspannung der Grundsteuer

A von 32 % […] im Vergleich von 2000 zu 2016 einer Anhebung um rund 74 Hebesatz-

punkte“ entspreche. „Die Steigerung bei der Grundsteuer B um 22 % entspricht ebenfalls ei-

ner Anhebung um rund 77 Hebesatzpunkte und die 10%ige Steigerung bei der Gewerbe-

steuer einer Erhöhung um ca. 33 Hebesatzpunkte.“

Die „unterschiedliche Anspannung“ der Realsteuerhebesätze würde deren Aufkommens-

stärke widerspiegeln. „Während bei der aufkommensschwachen Grundsteuer A mit einem

Ist-Aufkommen in 2016 in Höhe von 16,5 Mio. Euro 74 Hebesatzpunkte nur einen Anteil von

28

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 201680

85

90

95

100

105

110

115

120

125

130

135

140Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer

2000

=100

rund 4 Mio. Euro ausmachen, entsprechen 33 Hebesatzpunkte bei der aufkommensstarken

Gewerbesteuer mit einem Ist-Aufkommen in 2016 in Höhe von 518,3 Mio. Euro bereits ei-

nem Anteil von ca. 46,4 Mio. Euro.“

(81) Das Innenministerium merkt weiterhin an, dass eine Reihe von Gemeinden mit hohen

Hebesätzen, aber dennoch geringen Steueraufkommen Gemeinden mit niedrigen Hebesät-

zen, aber hohen Steueraufkommen gegenüberstünden. Aufgrund des eigenen Finanzbe-

darfs sei es in den letzten Jahren gerade bei Gemeinden mit geringen Steuermessbeträgen

zu Hebesatzerhöhungen gekommen. Einzelne Gemeinden, wie beispielsweise Lohmen oder

Gadebusch, wären jedoch in der Vergangenheit in der Lage gewesen, ihren Finanzbedarf

aufgrund hoher Steuermessbeträge mit vergleichsweise niedrigen Hebesätzen zu decken.

„Aufgrund der Nachrangigkeit der Steuererhebung bei der Deckung des Finanzbedarfs sind

Hebesatzerhöhungen in diesen Fällen weder notwendig noch zulässig.“

(82) Der Landesrechnungshof verweist auf § 4 Abs. 1 KV M-V, wonach die Gemeinden

„die zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Mittel aus eigenen Ein-

zahlungen aufzubringen“ haben.

(83) In Abbildung 15 ist im Ländervergleich dargestellt, in welchen Hebesatzbereichen die

Gemeinden ihre Gewerbesteuer-Hebesätze festgelegt haben.

Abbildung 15: Streuung der gewogenen Hebesätze der Gewerbesteuer im Ländervergleich, 2016, in v. H.


Die überwiegende Anzahl der Gemeinden Mecklenburg-Vorpommerns liegt im Hebesatz-

bereich von bis zu 350 v. H. (75 %). Eine solche Ballung ist insbesondere für die Gemeinden

Thüringens (7,4 %) und Sachsens (1,9 %) nicht festzustellen.

29

1–250 251–275 276–300 301–325 326–350 351–375 376–400 401–500 über 5000%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

MV BB SN ST TH

gewogene Gewerbesteuerhebesätze in v. H.

An

teil

de

r G

em

ein

de

n je

He

be

satz

gru

pp

e

(84) Die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns haben im Jahr 2016 Einnahmen aus der Gewerbesteuer in Höhe von rd. 518 Mio. Euro erzielt. Die Gewerbsteuer war damit die auf-

kommensstärkste kommunale Steuerart in Mecklenburg-Vorpommern.

(85) In der nachfolgenden Tabelle 5 wird durch eine größenklassendifferenzierte Hoch-

rechnung gezeigt, in welcher Höhe die rechnerischen Mehr-/Mindereinnahmen für die Ge-

meinden in Mecklenburg-Vorpommern bei der Gewerbesteuer ausfallen würden, wenn im Jahr 2016 durchschnittliche Hebesätze wie von den Gemeinden von Sachsen und Thüringen sowie von den Flächenländern angesetzt worden wären:

• Der Vergleich mit den Gemeinden von Thüringen wird aufgrund ähnlich struktureller und ökonomischer Rahmenbedingungen wie bei den Gemeinden Mecklenburg-Vor-

pommerns gewählt.

• Von den ostdeutschen Ländern wird darüber hinaus die Gemeindeebene Sachsens als Benchmark verwendet. Sachsen empfängt – wie auch Mecklenburg-Vorpom-

mern – noch erhebliche Transferleistungen und muss gleichermaßen den wirt-

schaftlichen Aufholprozess gegenüber den westdeutschen Flächenländern voran-

treiben. Die finanzwirtschaftliche Situation von Sachsen ist gut und das Land kann

insoweit als Orientierungsgröße für die Gemeinden von Mecklenburg-Vorpommern

fungieren.

• Der Durchschnitt der Gemeinden der Flächenländer wird als Vergleichsgröße her-

angezogen, um zu zeigen, wie hoch die Hebesätze der Gemeinden Mecklenburg-

Vorpommerns in Deutschland im Vergleich liegen. Daneben wird dieser Vergleichs-

maßstab auch im FAG-Gutachten herangezogen, um gegenüber dem Bundes-

durchschnitt das Mehreinnahmepotenzial für die Gemeinden von Mecklenburg-Vor-

pommern aufzuzeigen.17

(86) Mit Blick auf den bundesweiten Vergleichsmaßstab könnten die Gemeinden Mecklen-

burg-Vorpommerns rechnerisch bei Festlegung des jeweiligen größenklassendifferenzierten Hebesatzes insgesamt rd. 10 Mio. Euro mehr einnehmen.

17 Vgl. Lenk et al. (2017): Überprüfung des kommunalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern – Gut-achten im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Europa Mecklenburg-Vorpommern, S. 30 ff.

30

Tabelle 5: Mehraufkommenspotenzial aus der Gewerbesteuer, 2016, in 1.000 Euro18

MV SN TH FLMehr-/Mindereinnahmen bei

Hebesatz wie ...

kreisangehörige Gemeinden mit … bis unter … Einwohner

Istauf-kommen

Grund-betrag

Gewogene Durchschnittshebesätze SN TH FL

in 1.000 Euro in v. H. in 1.000 Euro

unter 1.000 66.129 21.579 306 374 338 340 14.524 6.738 7.266

1.000-3.000 53.330 16.136 331 388 372 345 9.296 6.756 2.405

3.000-5.000 36.148 10.786 335 379 381 343 4.738 4.906 876

5.000-10.000 89.182 27.494 324 391 378 341 18.446 14.754 4.576

10.000-20.000 40.244 11.307 356 393 401 347 4.140 5.090 -1.029

20.000-50.000 31.507 8.088 390 403 411 380 1.078 1.731 -802

50.000-100.000 57.963 13.267 437 450 43719 423 1.739 0 -1.833

100.000 und mehr 465

374.503 108.657 345 398 459 449 53.961 39.975 11.459

kreisfreie Städte mit … bis unter … Einwohner

20.000-50.000 449 369

50.000-100.000 29.945 7.130 420 42019 453 405 0 2.365 -1.069

100.000-200.000 450 425

200.000-500.000 113.835 24.481 465 450 470 462 -3.674 1.224 -734

500.000 und mehr 455 458

143.780 31.611 455 454 459 449 -3.674 3.589 -1.803

Insgesamt 50.287 43.564 9.656

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 10.1; eigene Berechnungen.

Die Tabelle zeigt, dass die kreisangehörigen Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern

bei der Gewerbesteuer über dem Hebesatzniveau der Flächenländer liegen. Gleichwohl be-

steht auch für sie im Vergleich zu Thüringen und Sachsen noch ein Mehraufkommens-

potenzial von rd. 7 Mio. Euro.

Deutlich höhere Mehraufkommenspotenziale bestehen aber bei den Kommunen mit weniger

als 10.000 Einwohnern. Im Vergleich zu den Flächenländern liegt dies bei rd. 15 Mio. Euro,

im Vergleich zu Thüringen bei rd. 33 Mio. Euro und im Vergleich zu Sachsen sogar bei rd.

47 Mio. Euro.

(87) Nach der Gewerbesteuer und dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer ist die

Grundsteuer B20 mit einem Aufkommen in Höhe von rd. 172 Mio. Euro die drittgrößte Steuer-

einnahmequelle der Gemeinden Mecklenburg-Vorpommerns.

18 Gewogene Durchschnittshebesätze werden nach der Formel Summe der Istaufkommen∗ 100Summe der Grundbeträge ermittelt. Da die Hebe-

sätze der einzelnen Gebietskörperschaften erheblich differieren, lässt das Realsteuer-Istaufkommen keineRückschlüsse auf die Steuerkraft einer Gemeinde zu. Um eine vergleichbare Größe zu erhalten, wird für jedeGemeinde und Realsteuerart ein Grundbetrag nach der Formel Istaufkommen∗ 100

Hebesatz festgestellt.19 In den Vergleichsländern gibt es keine Kommune in dieser Größenklasse. Es kommt daher der durchschnittli-

che Hebesatz der Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns zur Anwendung, der aufkommensneutral ist.20 Die Grundsteuer ist Folge der Berechnung Grundsteuer=Einheitswert∗Grundsteuermesszahl∗Hebesatz .

31

In der nachfolgenden Tabelle 6 wird durch eine größenklassendifferenzierte Hochrechnung

gezeigt, wie hoch die rechnerischen Mehr-/Mindereinnahmen für die Gemeinden in Mecklen-

burg-Vorpommern bei der Grundsteuer B wären, wenn sie 2016 durchschnittliche Hebesätze

wie die Gemeinden von Sachsen und von Thüringen und von den Flächenländern angesetzt

hätten.

Die Gemeinden von Sachsen und von Thüringen eignen sich wiederum aus den schon in

Tz. 85 dargelegten Gründen als Vergleichsmaßstab.

Beim Vergleich der Hebesätze der Grundsteuer B zwischen den westdeutschen und ost-

deutschen Kommunen sind unterschiedliche Bewertungsvorschriften zu beachten. Bei den

westdeutschen Gemeinden beruhen die Einheitswerte auf den Wertverhältnissen zum 01.

Januar 1964. Bei den ostdeutschen Gemeinden hingegen auf den Wertverhältnissen zum

01. Januar 1935. Hinzu kommt, dass die Grundsteuermesszahl wegen der niedrigeren Ein-

heitswerte in den ostdeutschen höher liegt als in westdeutschen Ländern. Identische Pro-

Kopf-Einnahmen können nur erreicht werden, wenn die Hebesätze in den ostdeutschen Ge-

meinden wegen der unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen deutlich höher ausfallen als

in den westdeutschen Gemeinden. Deshalb sind im Vergleich zu den Flächenländern in Ta-

belle 5 keine Einnahmepotenziale ausgewiesen.

(88) In der nachfolgenden Tabelle 6 wird durch eine größenklassendifferenzierte Hoch-

rechnung gezeigt, in welcher Höhe die rechnerischen Mehr-/Mindereinnahmen für die Ge-

meinden in Mecklenburg-Vorpommern bei der Grundsteuer B ausfallen würden, wenn im

Jahr 2016 durchschnittliche Hebesätze wie von den Gemeinden in Sachsen und Thüringen

angesetzt worden wären:

32

Tabelle 6: Mehraufkommenspotenzial aus der Grundsteuer B, 2016, in 1.000 Euro21

MV SN TH FLMehr-/Mindereinnahmen bei

Hebesatz wie ...

kreisangehörige Gemeinden mit … bis unter … Einwohner

Istauf-kommen

Grund-betrag

Gewogene Durchschnittshebesätze SN TH

in 1.000 Euro in v. H. in 1.000 Euro

unter 1.000 24.340 6.722 362 407 389 357 3.017 1.784

1.000-3.000 23.139 6.309 367 410 388 359 2.728 1.348

3.000-5.000 15.626 4.184 373 413 397 358 1.654 965

5.000-10.000 21.026 5.562 378 415 396 368 2.056 1.009

10.000-20.000 15.257 4.112 371 416 400 393 1.848 1.172

20.000-50.000 12.788 2.790 458 428 428 430 -847 -847

50.000-100.000 21.565 4.064 531 506 5313 502 -1.004 0

100.000 und mehr 545

133.741 33.743 396 425 402 412 9.453 5.430

kreisfreie Städte mit … bis unter … Einwohner

20.000-50.000 472 393

50.000-100.000 16.020 2.543 630 6303 553 466 0 -1.964

100.000-200.000 495 519

200.000-500.000 22.371 4.661 480 580 550 572 4.661 3.262

500.000 und mehr 643 599

38.391 7.204 533 631 529 566 4.661 1.298

Insgesamt 14.114 6.728

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 10.1; eigene Berechnungen.

Die Kommunen mit mehr als 20.000 Einwohnern haben im Durchschnitt bei der Grundsteuer

B höhere Hebesätze als die Kommunen in den Flächenländern, Thüringen und Sachsen. Ein

Mehreinnahmepotenzial besteht, abgesehen von der Hansestadt Rostock, nicht. Die Hanse-

stadt Rostock hat im Vergleich zu Thüringen und Sachsen ein Mehreinnahmepotenzial in der

Größenordnung von 3,3 bis 4,7 Mio. Euro.

Die Kommunen mit weniger als 20.000 Einwohner haben bei der Grundsteuer B im Ver-

gleich zu Thüringen und Sachsen ein Mehreinnahmepotenzial von rd. 6,3 bzw. 11,3 Mio.

Euro.

(89) Durch die Festlegung der grundsätzlich Realsteuerhebesätze können die Gemeinden

signifikanten Einfluss auf die Höhe der Steuereinnahmen nehmen.22 Tabelle 5 und 6 zeigen,

dass der weit überwiegende Teil der Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern insgesamt

21 Gewogene Durchschnittshebesätze werden nach der Formel Summe der Istaufkommen∗ 100Summe der Grundbeträge ermittelt. Da die Hebe-

sätze der einzelnen Gebietskörperschaften erheblich differieren, lässt das Realsteuer-Istaufkommen keineRückschlüsse auf die Steuerkraft einer Gemeinde zu. Um eine vergleichbare Größe zu erhalten, wird für jedeGemeinde und Realsteuerart ein Grundbetrag nach der Formel Istaufkommen∗ 100

Hebesatz festgestellt.22 Das OVG Nordrhein-Westfalen hat z. B. mit seinem Beschluss vom 4. Juli 2014 (Az. 15 B 571/14) einen

Grundsteuer B-Hebesatz von 910 v. H. als rechtmäßig anerkannt.

33

vergleichsweise niedrige Gewerbesteuer- und Grundsteuer B Hebesätze festgelegt haben.

Insbesondere die kreisangehörigen Gemeinden bis unter 20.000 Einwohner schöpfen ihre

Einnahmepotenziale nicht aus.

Das Land sollte mit entsprechenden Maßnahmen darauf hinwirken, dass die Gemeinden

ihre Hebesätze insgesamt weiter anpassen. Dazu gehört insbesondere die bereits im FAG-

Gutachten von Herrn Prof. Lenk empfohlene Einführung einheitlicher Nivellierungshebesätze

für alle kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städte.

(90) Die nach wie vor ausstehende Grundsteuerreform ist eine große steuerpolitische

Herausforderung. Das Land sollte sich auf Bundesebene weiterhin dafür einsetzen, eine Än-

derung der Rechtsgrundlagen herbeizuführen.

(91) Bei der Grundsteuer A liegen die durchschnittlichen Hebesätze unter denen der Flä-

chenländer. Dies ist insbesondere deshalb bemerkenswert, weil die konventionelle Landwirt-

schaft in Mecklenburg-Vorpommern aufgrund der durchschnittlichen Betriebsgrößen sehr

leistungsfähig ist.

(92) Damit bleibt festzuhalten, dass die Gewerbesteuer-Hebesätze im Zeitverlauf in Meck-

lenburg-Vorpommern nur moderat erhöht worden sind und im Vergleich mit den anderen

ostdeutschen Ländern unterdurchschnittlich ausfallen.

(93) Tabelle 7 zeigt die Ausgaben der Kommunen im Benchmarkvergleich. Deutlich er-

sichtlich ist, dass die hiesigen bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben mit 2.629 Euro knapp über

denen der FO (2.625 Euro), aber unter denen der FFW (2.753 Euro) lagen. Daraus ergeben

sich Minderausgaben gegenüber den Kommunen der FFW in Höhe von rd. -199 Mio. Euro.

Hochgerechnet auf die Einwohnerzahl des Landes ergibt sich für 2016 gegenüber den Kom-

munen der FO ein nur noch geringfügiger Ausgabenüberhang von rd. 7 Mio. Euro.

34

Tabelle 7: Ausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich, 2016, in Euro je Ein-wohner

MV FFW FO Mehr-(+)/Minderausgaben(-)

Bevölkerung am 31. Dezember 2015 1.612.362 15.833.713 10.989.861 FFW FO

Ausgabenart in Euro je Einwohner in Mio. Euro

Ausgaben der laufenden Rechnung 2.390 2.429 2.292 -64 157

darunter:

Personalausgaben 630 695 742 -106 -182

Laufender Sachaufwand 643 554 558 144 136

davon Verwaltungs- und Betriebsaufwand 519 452 449 108 113

davon Erstattungen an andere Bereiche,Zuschüsse an übrige Bereiche, weitere Fi-nanzausgaben

182 101 110 131 117

Zinsausgaben 23 47 19 -38 8

Allgemeine Zuweisungen und Zuschüsse 382 506 338 -199 72

Sonstige Zuweisungen und Zuschüsse für lau-fende Zwecke

265 314 408 -79 -231

Sozialausgaben 817 838 613 -33 330

Ausgaben der Kapitalrechnung 239 323 333 -136 -151

darunter:

Sachinvestitionen 227 269 244 -68 -28

Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen 10 32 27 -36 -26

Gewährung von Darlehen 2 15 48 -21 -74

Erwerb von Beteiligungen, Kapitaleinlagen 2 14 16 -19 -23

Bereinigte Ausgaben 2.629 2.753 2.625 -199 7


(94) Beachtenswert sind allerdings die vergleichsweise höheren konsumtiven Ausgaben.

Während die Kommunen in Mecklenburg-Vorpommern insgesamt 2.390 Euro je Einwohner

für laufende Aufwendungen ausgaben, war der Wert für die Kommunen der FO mit

2.292 Euro je Einwohner deutlich geringer. Die Kommunen der FFW gaben hingegen mit

2.429 Euro pro Kopf deutlich mehr aus. Dies spiegelt sich auch in der Hochrechnung wider:

Es ergeben sich rechnerische Minderausgaben in Höhe von 64 Mio. Euro (FFW) und Mehr-

ausgaben von 157 Mio. Euro (FO).

(95) Besonders zu beachten sind die Sozialausgaben. Gegenüber den Kommunen der

FO betrugen die rechnerischen Mehrausgaben 330 Mio. Euro.

(96) Sowohl die Sachinvestitionen als auch die Personalausgaben sind in Relation zu den

Kommunen der FO und auch der FFW unterdurchschnittlich. Bei den Personalausgaben

weist die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpommerns gegenüber den FO Minderausga-

ben von 112 Euro je Einwohner bzw. hochgerechnet auf die Bevölkerung des Landes von

-182 Mio. Euro auf. Im Vergleich zu den FFW betragen die Personalminderausgaben je Ein-

wohner 65 Euro oder hochgerechnet -106 Mio. Euro.

35

(97) Tabelle 8 verdeutlicht mit Blick auf die kommunale Ebene Mecklenburg-Vorpom-

merns ein Ungleichgewicht, welches durch den sehr geringen Eigenfinanzierungsbeitrag aus

dem laufenden Haushalt resultiert.

Tabelle 8: Finanzierungssaldo der Kapitalrechnung im Ländervergleich, 2016, in Euro je Einwohner

MV FFW FO

in Euro je Einwohner

Einnahmen der Kapitalrechnung 220 132 250

Ausgaben der Kapitalrechnung 239 323 333

Finanzierungssaldo der Kapitalrechnung -19 -191 -83


Der von den Kommunen selbst erwirtschaftete Beitrag für Investitionen betrug 2016 lediglich

19 Euro. Dies entspricht einem Anteil von rd. 8 % der Gesamtausgaben der Kapitalrech-

nung.

(98) Der Pro-Kopf-Vergleich mit den Kommunen der FO sowie mit denen der FFW zeigt,

dass die hiesigen Kommunen ihre Einnahmen noch verbessern und auch Ausgaben senken

können. Es bleibt kommunale Daueraufgabe, das Verwaltungshandeln effizienter zu gestal-

ten und Steuerungsdefizite abzubauen.

Das Land ist zudem gehalten, funktionsfähige Kommunalstrukturen zu schaffen, die Aufga-

benverteilung zwischen Land und kommunaler Ebene zu überprüfen sowie die Fach- und

Rechtsaufsicht konsequent wahrzunehmen.

36

4 Kommunaler Schuldenstand

(99) Im nachfolgenden Abschnitt wird die Verschuldungssituation Mecklenburg-Vorpom-

merns im Ländervergleich und innerhalb des Landes dargestellt. Unterschieden werden

Schulden beim öffentlichen und nicht-öffentlichen Bereich, Kassenkreditschulden und Bürg-

schaften. Um ein möglichst vollständiges Bild der Situation zu zeichnen, werden in diesem

Abschnitt Daten des Öffentlichen Gesamthaushalts (Kern- und Extrahaushalte) herangezo-

gen.23

(100) Die öffentlichen Haushalte profitieren derzeit von einem historisch niedrigen Zinsni-

veau. Abbildung 16 zeigt, wie sich die von den Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns ge-

leisteten Zinsausgaben im Zeitverlauf entwickelt haben.

Abbildung 16: Zinsausgaben der Gemeinden/Gemeindeverbände Mecklenburg-Vorpommerns, 1995-2016, in Mio. Euro

Quelle: ZDL, eigene Darstellung.

Die Zinsausgaben beliefen sich 1995 auf 88 Mio. Euro, stiegen bis 2001 auf den Höchstwert

von 116 Mio. Euro und sind seitdem rückläufig. 2016 leisteten die Kommunen Zinszahlungen

von nur noch 38 Mio. Euro.

Niedrige Zinsen implizieren geringere Kapitalkosten – kurzfristige Kassenkredite und auch

Investitionskredite sind daher sehr günstig. Der unmittelbare Effekt für den öffentlichen Be-

reich liegt in einer Entlastung bei der Schuldenbedienung. Ausdruck dessen sind sinkende

Zinsausgaben.

(101) Im Vergleich zum Vorjahr hat sich der Finanzierungssaldo des kommunalen Gesamt-

haushalts Mecklenburg-Vorpommerns nochmals deutlich verbessert. Diese positive Entwick-

23 In Tabelle 3 sind die Schulden der Kernhaushalte der Gemeinden und Gemeindeverbände Mecklenburg-Vor-pommerns dargestellt.

37

19951996

19971998

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

20132014

20152016

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

Zinsausgaben am Kreditmarkt

in M

io. E

uro

lung hat 2016 zu einer weiteren Entspannung bei der Entwicklung der Kassenkredite geführt

(vgl. Abbildung 17).

Abbildung 17: Entwicklung der Kassenkredite der Gemeinden/Gemeindeverbände im Ländervergleich,2010-2016, in % (2010=100)

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 5; eigene Berechnungen.

(102) Kassenkredite sind nur vorgesehen, um kurzfristige Liquiditätsengpässe zu überwin-

den. Das mittlerweile verfestige, hohe Niveau deutet jedoch darauf hin, dass einige Kommu-

nen im Land diese Kredite dauerhaft in Anspruch nehmen, um ihre laufenden Ausgaben zu

finanzieren.

(103) Das in Anspruch genommene Kassenkreditvolumen reduzierte sich zum Jahresende

2016 gegenüber dem Vorjahr von 421 Euro auf 366 Euro je Einwohner (-13,1 %). Gesunken

sind auch die Kassenkreditbestände der Kommunen der FO und zwar von 271 Euro auf 268

Euro je Einwohner (1,1 %). Bei den Kommunen der FFW sank der Bestand von 734 Euro

auf 688 Euro je Einwohner (-6,2 %). Die Problematik der Kassenkredite ist hier aufgrund des

ungleich höheren Niveaus deutlich ausgeprägter als bei den ostdeutschen Kommunen (vgl.

Tabelle 9).

(104) Auch wenn die Marktkonditionen für Kassenkredite günstig sind, so sind diese risiko-

behaftet. Um zusätzliche Haushaltsbelastungen und Einschränkungen der finanziellen Hand-

lungsfähigkeit durch steigende Zinsausgaben zu vermeiden, muss trotz positiver Tendenz

eine Reduzierung des Kassenkreditbestandes Ziel der Kommunen sein. Die Kommunalauf-

sicht ist gehalten, entsprechende rechtsaufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen.

(105) Der Landkreistag stimmt den Ausführungen des Landesrechnungshofes zu. Kassen-

kredite seien generell risikobehaftet und eine weitere Reduzierung müsse sowohl das Ziel

der Kommunen als auch der Kommunalaufsicht sein, um Haushaltsbelastungen zu vermei-

38

2010 2011 2012 2013 2014 2015 201680

85

90

95

100

105

110

115

120

125

130

135

140MVFOFFW

Inde

x 20

10=1

00

den und Einschränkungen der finanziellen Handlungsfähigkeit durch steigende Zinsausga-

ben vorzubeugen.

(106) Tabelle 9 zeigt, dass die Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns mit Stand

31.12.2016 Pro-Kopf mit 1.434 Euro im ostdeutschen Vergleich die höchsten Schulden beim

nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich aufwiesen.

Tabelle 9: Schuldenstand und Eventualverbindlichkeiten der Gemeinden/Gemeindeverbände im Län-dervergleich, 31.12.2016, in Euro je Einwohner

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 Reihe 5; eigene Berechnungen.

Zwischen 2013 und 2016 ist ein durchschnittlicher Schuldenrückgang in Höhe von 2,3 %

festzustellen. Die Kommunen der anderen ostdeutschen Länder senkten im gleichen Zeit-

raum jährlich ihre Schulden um 3,7 %.24 Bei den FFW hingegen stiegen die Schulden von

2013-2016 um 3,7 % p. a. an.

(107) Ein Blick auf die übernommenen Bürgschaften zeigt, dass Ende 2016 für Mecklen-

burg-Vorpommern der zweithöchste Pro-Kopf-Wert unter den ostdeutschen Flächenländern

zu Buche stand. Zwischen 2013 und 2016 ist jedoch mit -10,2 % ein hoher prozentualer

Rückgang zu verzeichnen. Die Gewährung von Bürgschaften verliert demnach an Bedeu-

tung.

(108) Das Innenministerium und der Städte- und Gemeindetag haben in der Sache um-

fangreiche Stellungsnahmen abgegeben und sich auf allgemeine Ausführungen zur Verein-

barkeit der Kreditaufnahme mit dem kommunalen Haushaltsrecht beschränkt.

24 Die Kommunen Sachsens reduzierten zwischen 2013 und 2016 ihre Schulden um 7,8 % p.a.

39

Bürgschaften

Rang Rang Rang

ostdeutsche Flächenländer

MV 1.434 5 -2,3% 366 4 -2,9% 202 4 -10,2%

FO 1.312 - -3,7% 268 - 1,7% 214 - -9,6%

BB 844 1 -2,4% 308 3 -1,4% 152 3 -8,5%

SN 948 2 -7,8% 31 1 5,3% 287 5 -11,8%

ST 1.405 4 -0,8% 590 5 8,1% 127 2 -3,3%

TH 1.373 3 -2,4% 65 2 -11,5% 86 1 -5,7%

finanzschwache Westflächenländer

FFW 2.396 - 3,7% 688 - -4,6% 254 - -4,5%

NI 1.794 1 2,8% 279 2 -16,1% 298 3 -0,4%

RP 3.602 3 3,6% 1.456 3 -0,9% 227 2 -11,6%

SL 3.847 4 4,9% 2.171 4 3,5% 353 4 -3,5%

SH 1.850 2 5,6% 217 1 -7,1% 133 1 -8,3%

Schulden beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich insgesamt

Kassenkredite beim nicht-öffentichen Bereich

Stand 31.12.2016, in

Euro je EW

durchschnittl. Veränderung

2013-2016 p.a.

Stand 31.12.2016, in

Euro je EW


2013-2016 p.a.

Stand 31.12.2016, in

Euro je EW


2013-2016 p.a.

III. Aktuelle Themen

1 Kommunale Haushaltsaufstellungsverfahren (Nachschau) und aktuelle Entwicklungen

Trotz zeitlicher Verbesserungen besteht bei Aufstellung, Beschluss und Bekannt-

machung kommunaler Haushalte weiterhin Optimierungsbedarf und -potenzial. Unter

Zugrundelegung eines Best Practice-Ansatzes hält es der Landesrechnungshof für

möglich, die Haushaltssatzung bis zum Ende des dritten Quartals zu beschließen und

zum Beginn eines Haushaltsjahres bekanntzumachen.

Alle Landkreise, kreisfreien Städte und großen kreisangehörigen Städte sowie ein

Großteil der Kommunen des kreisangehörigen Raums befinden sich wiederholt in der

vorläufigen Haushaltsführung (§ 49 KV M-V). Diese ist damit weiterhin der Regelfall.

Das Haushaltsaufstellungsverfahren der Landkreise wird künftig um die Erhebung

und Aufbereitung von (Haushalts-)Daten der Gemeinden sowie die Umsetzung

gemeindlicher Beteiligungsrechte zu erweitern sein.

(109) In seiner 2013 durchgeführten Prüfung „Haushaltsaufstellungsverfahren und

Prozessanalyse der kommunalen Haushaltsplanung“ untersuchte der Landesrechnungshof

die Haushaltsaufstellungsverfahren sowie die dazugehörigen (Teil-)Prozesse der kommu-

nalen Haushaltsplanung aller Landkreise, kreisfreien Städte und großen kreisangehörigen

Städte.25

Im Ergebnis wurden erhebliche Unterschiede bei der Dauer des Gesamtprozesses der

Haushaltsaufstellung sowie der einzelnen Teilprozesse festgestellt. Zum Zeitpunkt der

Prüfung handelte es sich bei der vorläufigen Haushaltsführung (§ 49 KV M-V) eher um den

haushaltswirtschaftlichen Regelfall als die gesetzlich vorgesehene Ausnahme.

(110) Um die Entwicklungen seit dem Jahr 2013 nachvollziehen zu können, hat der

Landesrechnungshof bei allen Landkreisen, kreisfreien Städten und großen kreis-

angehörigen Städten die Daten des Haushaltsaufstellungsverfahren 2017 erhoben.26

25 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht 2014 (Teil 1) – Kommunalfinanz-bericht 2014, S. 138 ff.

26 Fünf Kommunen machten von der Möglichkeit der Aufstellung eines Doppelhaushalts 2016/2017 bzw.2017/2018 Gebrauch. Insoweit wurden die Daten von deren Aufstellung berücksichtigt. Zudem bleibt nachfol-gend der Zusammenhang zwischen Gemeindegröße und Umfang der Haushaltsplanaufstellung (analog zu2013) unberücksichtigt.

41

1 Dauer des Haushaltsaufstellungsverfahrens und der Teilprozesse

(111) Das Haushaltsaufstellungsverfahren 2017 und dessen Teilprozesse werden analog

der damaligen Prüfungssystematik hinsichtlich ihrer jeweiligen Durchführungszeitpunkte

bzw. Dauer untersucht und mit den Prüfungserkenntnissen des Jahres 2013 verglichen.

Dazu werden die jeweiligen Minimal-, Maximal- bzw. Durchschnittswerte aus 2013 für einen

direkten Vergleich in Klammern aufgeführt.

Grundlage der Darstellungen ist der nachfolgend abgebildete Gesamtprozess:

Abbildung 18: Gesamtprozess der Haushaltsaufstellung

Quelle: Eigene Darstellung.

1.1 Verwaltungsinterne Haushaltsaufstellung

(112) Die verwaltungsinterne Haushaltsaufstellung umfasst die Prozessschritte zwischen

der „Information der (Fach-)Ämter“ und der „Ersten Ausschussberatung“ (vgl. Abbildung 18).

1.1.1 Information der (Fach-)Ämter

(113) Beginn jedes Haushaltsaufstellungsverfahrens ist der Zeitpunkt, zu dem die

(Fach-)Ämter durch Rundschreiben, Dienstvereinbarung, Dienstanweisung etc. über das

Verfahren informiert und um Mittelanmeldungen gebeten werden (vgl. Abbildung 18, a).

(114) Die früheste Information der (Fach-)Ämter erfolgte am 28. Dezember des Haushalts-

vorvorjahres (März des Haushaltsvorjahres), die späteste Information erging im Juni des

Haushaltsvorjahres (Januar des laufenden Haushaltsjahres).

Insgesamt ist damit ein deutlich früherer Beginn des Haushaltsaufstellungsverfahrens festzu-

stellen. Zudem wurden die (Fach-)Ämter aller Kommunen vor dem Übersendungsdatum

(29. September 2016) des sog. Orientierungsdatenerlasses informiert.

(115) Der Landesrechnungshof begrüßt diese Entwicklung. Ein frühzeitiger Beginn des

Haushaltsaufstellungsverfahrens ist (bei identischer Dauer der übrigen Prozessschritte) eine

wesentliche Voraussetzung für die rechtzeitige Vorlage des Haushalts bei der Rechtsauf-

sichtsbehörde.

42

c) Erste Ausschuss-

beratung

a) Information der (Fach)-Ämter

b) Rücklauf an Amt für Finanzen

d) Beschluss durch Vertretungs-

körperschafte) Genehmigung f) Bekanntmachung/

Veröffentlichung

t

Teilprozess 1 Teilprozess 2 Teilprozess 5Teilprozess 4Teilprozess 3

Verwaltungsinterne Haushaltsaufstellung

1.1.2 Zuarbeiten der (Fach-)Ämter

(116) Nachdem die (Fach-)Ämter über das Haushaltsaufstellungsverfahren informiert wur-

den, ist für die Verfahrensdauer auch entscheidend, welcher Zeitraum den (Fach-)Ämtern

zur Einreichung von Mittelanmeldungen eingeräumt wird (vgl. Abbildung 18, Teilprozess 1).

(117) Diesbezüglich sind erhebliche Unterschiede festzustellen. Während eine Kommune

den (Fach-)Ämtern zur Einreichung der Mittelanmeldungen 26 (17) Tage gewährte, nahm

dieser Teilprozess bei einer anderen Kommune 16427 (133) Tage in Anspruch. Die durch-

schnittliche Dauer lag bei 69 (50) Tagen und war somit deutlich länger als 2013 festgestellt.

(118) Für die Mittelanmeldungen der (Fach-)Ämter erachtet der Landesrechnungshof eine

Dauer von maximal 45 Tagen als ausreichend.

Bislang gelingt es vier Kommunen, diese Zielgröße deutlich zu unterschreiten. Alle anderen

Kommunen sind angehalten, den Zeitraum für die Zuarbeiten der (Fach-)Ämter zu straffen.

1.1.3 Finalisierung des Haushaltsentwurfs

(119) Unter Finalisierung des Haushaltsentwurfs wird die Zeitspanne zwischen dem Rück-

lauf aus den (Fach-)Ämtern und der ersten Ausschussberatung gefasst (vgl. Abbildung 18,

Teilprozess 2).

(120) Die kürzeste Zeitdauer betrug 28 (31) Tage, die längste 251 (259) Tage. Im Durch-

schnitt benötigten die Kommunen ca. 107 (117) Tage für diesen Prozessschritt.

(121) Auch aufgrund der Zeitdauer dieses Prozessschrittes in vier Kommunen ist davon

auszugehen, dass für die Finalisierung insgesamt 60 Tage ausreichend sind.

Die Kommunen sind aufgefordert, die Finalisierung des Haushaltsentwurfs unter Berücksich-

tigung der Gesamtqualität und der Qualität der Zuarbeiten aus den (Fach-)Ämtern zu opti-

mieren. Kommunen mit einer weit darüber liegenden Zeitdauer sollten entsprechende

(Teil-)Prozessanalysen durchführen und Optimierungspotenziale identifizieren bzw. heben

(z. B. durch die Vorgabe von beschlossenen Haushaltsrahmendaten bzw. Eckwerten).

1.1.4 Gesamtdauer der verwaltungsinternen Haushaltsaufstellung

(122) Die Gesamtdauer der Haushaltsaufstellung variiert 2017 mit einer Schwankungsbrei-

te von 65 (67) bis 277 (335) Kalendertagen deutlich. Der Maximalwert ist im Vergleich zu

2013 erheblich gesunken.

Zehn Kommunen haben die verwaltungsinterne Haushaltsaufstellung im Haushaltsvorjahr

abgeschlossen. In Abhängigkeit von der Beratungsdauer und dem Beschlusszeitpunkt hat-

ten damit nur zwei Kommunen nicht die (rechnerische) Möglichkeit, den Haushalt so recht-

27 Diese Kommune teilte mit, dass der lange Zeitraum durch die parallele Erstellung eines Haushaltssicherungs-konzepts und einer Konsolidierungsvereinbarung bedingt gewesen sei.

43

zeitig zu beschließen, dass er der Rechtsaufsicht vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt

werden kann.

(123) In der Gesamtsicht sollten die Kommunen für die verwaltungsinterne Haushaltsauf-

stellung eine Zeitdauer von maximal rd. drei Monaten anstreben.

1.2 Dauer der Beratungen in der Vertretungskörperschaft

(124) Die Haushaltsberatungen umfassen den Zeitraum von der ersten Ausschussberatung

bis zur Beschlussfassung in der Vertretungskörperschaft (vgl. Abbildung 18, Teilprozess 3).

(125) Die Beratungen in der Vertretungskörperschaft dauerten zwischen 23 (< 21 Tagen)

und 131 (230) Tagen, der Durchschnitt lag bei 68 (87) Tagen.

(126) Der Beratungszeitraum der Vertretungskörperschaft wurde damit insgesamt deutlich

verkürzt. Unter Berücksichtigung der übermittelten Daten erachtet der Landesrechnungshof

für die Haushaltsberatungen eine Zeitdauer von rd. zwei Monaten für realistisch. Dies gelingt

bislang sieben Kommunen. Einen wesentlichen Faktor zur Effektivierung dieses Prozess-

schritts sieht der Landesrechnungshof in der frühzeitigen Einbindung der Fraktionen, z. B.

mittels eines Eckwertebeschlusses für den Haushalt.

(127) Acht Kommunen beschlossen ihren Haushalt Ende November bzw. im Dezember

des Haushaltsvorjahres und damit vor Beginn des Haushaltsjahres. Der späteste Haushalts-

beschluss datiert auf den 26. April 2017.

Gemäß § 47 Abs. 2 KV M-V soll der beschlossene Haushalt der Rechtsaufsichtsbehörde vor

Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt werden. Bei den Beschlüssen im Haushaltsvorjahr er-

folgten diese jedoch nicht so rechtzeitig, dass nach einem ggfs. anschließenden Genehmi-

gungsverfahren eine Bekanntmachung bzw. Veröffentlichung vor Beginn des Haushaltsjah-

res erfolgen konnte. Insoweit sollte angestrebt werden, den Haushalt i. d. R. zum Ende des

dritten Quartals des Haushaltsvorjahres zu beschließen, um der Rechtsaufsichtsbehörde

ausreichend Zeit zur Prüfung bzw. Genehmigung des Haushalts einzuräumen.

(128) Hinsichtlich der Beratungsdauer in den Vertretungskörperschaften bzw. des Gremi-

endurchlaufs wurde seitens der Kommunen auf die Abgabe-/Tagesordnungsfristen sowie die

sog. Sommerpause hingewiesen. Letztere orientiere sich an den Sommerferien, führe im Er-

gebnis zu einer sitzungsfreien Zeit von ca. zwei Monaten und beeinflusse damit die Sit-

zungsplanung entsprechend. Insoweit sei eine Beratungsdauer zwischen dem Ende der

Sommerpause und dem Ende des dritten Quartals nicht ausreichend.

(129) Soweit nach der Entscheidung der Kommunen auf die Sommerferien Rücksicht ge-

nommen werden soll, wären eventuelle Verzögerungen durch eine entsprechende Sitzungs-

planung zu vermeiden.

44

1.3 Dauer des Genehmigungsverfahrens

(130) Die Dauer des Genehmigungsverfahrens umfasst den Zeitraum zwischen der Be-

schlussfassung der Vertretungskörperschaft und der Genehmigung durch die Rechtsauf-

sichtsbehörde (vgl. Abbildung 18, Teilprozess 4).28

(131) Im Vergleich zu 2013 haben sich die Zeitspannen für die Genehmigungsverfahren

deutlich vergrößert: während das kürzeste Genehmigungsverfahren 103 (51) Tage in An-

spruch nahm, dauerte es längstenfalls 247 (239) Tage.29 Auch die durchschnittliche Dauer

stieg damit von 125 auf 170 Tage30 an.

(132) Die (gestiegene) Dauer der Genehmigungsverfahren ist – neben internen Optimie-

rungspotenzialen und einer unzureichenden Stellenausstattung in den betreffenden Fachre-

feraten des Innenministeriums31 – nach Aussage des Innenministeriums insbesondere auf

die Umsetzung von rechtsaufsichtlichen Maßnahmen32 zurückzuführen. Mit diesen soll die

Aufstellung und Feststellung weiterhin ausstehender Jahresabschlüsse befördert werden.33

Darüber hinaus wirkt sich die Dauer von Anhörungsverfahren gemäß § 28 VwVfgG M-V bei

vorgesehenen belastenden Entscheidungen verlängernd aus.

1.4 Bekanntmachung/Veröffentlichung der Haushaltssatzung

(133) Gemäß § 47 Abs. 3 S. 1 KV M-V ist die Haushaltssatzung öffentlich bekannt zu ma-

chen. Für diesen Teilprozess war die Zeitspanne zwischen der Vorlage beim Innenministeri-

um34 bzw. der Genehmigung von genehmigungspflichtigen Teilen und der Bekanntmachung

der Haushaltssatzung (vgl. Abbildung 18, Teilprozess 5) maßgeblich.

(134) Einige Kommunen veröffentlichen die Haushaltssatzung noch am Tag der Genehmi-

gung bzw. am darauffolgenden Tag. Eine Kommune hingegen machte die Haushaltssatzung

erst 46 Tage nach dem frühestmöglichen Veröffentlichungszeitpunkt bekannt.

28 Das Innenministerium wies in seiner Stellungnahme zu Recht darauf hin, dass Genehmigungsverfahren zuden genehmigungspflichtigen Teilen der Haushaltssatzung erst mit der Vorlage im Ministerium eröffnet wer-den und einzelne Körperschaften die Unterlagen erst mehrere Wochen nach der Beschlussfassung vorlegen.Allerdings war dieser Teilprozess aus Gründen der Vergleichbarkeit analog der Prüfung im Jahr 2013 abzu-grenzen und insoweit auf den Zeitraum zwischen Beschluss und Genehmigung abzustellen.

29 Zwei der zwölf Haushalte enthielten keine genehmigungspflichtigen Teile. Eine Genehmigung wurde bislangnicht erteilt (Stand: 4. September 2017).

30 Dieser Durchschnittswert für 2017 ist aufgrund einer noch ausstehenden Genehmigung deutlich unterzeich-net.

31 Vgl. z. B. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2013): Jahresbericht 2013 (Teil 2) – Landesfi-nanzbericht, 2013, Tzn. 169 ff.

32 Schreiben des Innenministeriums „Rechtsaufsichtlicher Hinweis betreffend die Genehmigungsverfahren zuden genehmigungspflichtigen Teilen der Haushaltssatzungen 2015-2018“ vom 30.01.2015, Gz.: II 320-174-59000-2011/008-006.

33 Sofern die Dauer der Genehmigungsverfahren auf zu übersendende (Haushalts-)Unterlagen und ausstehen-de Jahresabschlüsse zurückzuführen ist, fällt dieser Umstand im Wesentlichen in den Verantwortungsbereichder Kommunen.

34 Haushalte ohne genehmigungspflichtige Teile sind der Rechtsaufsicht vorzulegen bzw. anzuzeigen. Vgl. imÜbrigen Fn 28.

45

(135) Die Kommunen sind angehalten, den Haushalt zügig nach der Genehmigung zu ver-

öffentlichen/bekanntzumachen.35 Bekanntmachungen im Internet sind dabei der Vorzug zu

geben.36 Diesbezüglich sollte im Bedarfsfall die Hauptsatzung geändert werden.

1.5 Dauer der vorläufigen Haushaltsführung

(136) Sollte eine Kommune zu Beginn eines Haushaltsjahres ihren Haushalt noch nicht öf-

fentlich bekannt gemacht haben, befindet sie sich nach § 49 Abs. 1 KV M-V in der vorläufi-

gen Haushaltsführung (vgl. Abbildung 18, Teilprozess zwischen dem 1. Januar d. J. und f).

Während der vorläufigen Haushaltsführung gelten die restriktiven Regelungen des

§ 49 KV M-V. Damit wird sichergestellt, dass die Kommune die ihr obliegenden Aufgaben

auch ohne Haushalt erfüllen kann. Gleichzeitig begrenzen diese Regelungen die Haushalts-

und Wirtschaftsführung auf das absolut notwendige Maß.37

(137) Die Dauer der vorläufigen Haushaltsführung schwankte zwischen 29 (46) und mehr

als 24638 (355) Tagen, wobei sich alle Landkreise, kreisfreien Städte und großen kreisange-

hörigen Städte zumindest einen Teil des Haushaltsjahres in der vorläufigen Haushaltsfüh-

rung befanden.

(138) Die vorläufige Haushaltsführung wiederholt sich damit zumeist für alle Landkreise,

kreisfreien Städte und großen kreisangehörigen Städte. Ungeachtet der sinkenden Dauer

bleibt sie weiterhin der Regelfall.

Unabhängig von den Ursachen der vorläufigen Haushaltsführung im Einzelfall haben die

Kommunen in dieser Zeit den einschränkenden Maßgaben des § 49 KV M-V vollumfänglich

Rechnung zu tragen.

1.6 Fazit

(139) Positiv hervorzuheben ist, dass einige Kommunen den Prozess der Haushaltsaufstel-

lung, die anschließende Beratung und den Beschluss seit 2013 deutlich effektiver gestalten

konnten.

Gleichwohl sieht der Landesrechnungshof weiterhin Optimierungsbedarf und -potenzial bei

den Haushaltsaufstellungsverfahren der Landkreise, kreisfreien Städte und großen kreisan-

gehörigen Städte. Unter Zugrundelegung eines sog. Best Practice-Ansatzes bei den einzel-

nen Teilprozessen hält es der Landesrechnungshof für möglich, die Haushaltssatzung bis

35 Bei einer Veröffentlichung im Internet sind die Anforderungen des § 8 KV-DVO zu beachten.36 Vgl. §§ 3, 8 KV-DVO.37 Der Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern hat mit seinem Rundschreiben Nr. 03/2017 zur „Haus-

halts- und Wirtschaftsführung während der vorläufigen Haushaltsführung (§ 49 KV M-V)“, umfangreiche Hin-weise zur Umsetzung der Grundsätze des § 49 KV M-V gegeben (verfügbar unter www.lrh-mv.de/static/LRH/Dateien/Rundschreiben/Rundschreiben_vorl_HHFuehrung.pdf).

38 Ein Haushalt 2017 wurde bis zum 04.09.2017 noch nicht genehmigt. Die Kommune befand sich bis zu die-sem Zeitpunkt bislang 246 Tage in der vorläufigen Haushaltsführung.

46

zum Ende des dritten Quartals zu beschließen und bis zum Beginn eines Haushaltsjahres ei-

nen (sofern erforderlich genehmigten) Haushalt bekannt zu machen.

(140) Eine Mindestvoraussetzung zur Sicherstellung der Beschlussfassung bis zum Ende

des dritten Quartals sei aus Sicht der kommunalen Praxis eine Veröffentlichung der notwen-

digen Planungs- bzw. Orientierungsdaten durch das Innenministerium im Mai des Haushalts-

vorjahres.

(141) Hinsichtlich der Zurverfügungstellung von Planungs- bzw. Orientierungsdaten an die

kommunale Ebene hatte das Innenministerium 2013 zugesagt, den Orientierungsdatener-

lass künftig bereits in der ersten Jahreshälfte zu Verfügung zu stellen.39

Demgegenüber wurde der Orientierungsdatenerlass für die Haushaltsjahre 2014 bis 2017 je-

weils im September des Haushaltsvorjahres übermittelt. Der Orientierungsdatenerlass für

das Haushaltsjahr 2018 wurde vom Innenministerium erst am 13. Oktober 2017 veröffent-

licht, nachdem den Kommunen zuvor vorläufige Daten zur Verfügung gestellt worden wa-

ren.40

(142) Die Kommunen können mit dem Haushaltsaufstellungsverfahren aber auch ohne Ori-

entierungsdatenerlass des Innenministeriums frühzeitig beginnen.

Im Rahmen der Erhebungen zu einer laufenden Querschnittsprüfung wurde geäußert, dass

Kommunen auch unabhängig vom Orientierungsdatenerlass des Innenministeriums und da-

mit durchaus frühzeitig mit dem Haushaltsaufstellungsverfahren beginnen (können). Auf-

grund der (frühzeitig) bekannten Eckdaten und der Berechnungsformel ist eine fundierte und

relativ genaue Schätzung der bei der Planung zu berücksichtigenden Werte (kommunaler Fi-

nanzausgleich und Steuereinnahmen) möglich.

Gleichwohl wird das Innenministerium gebeten, die von den Kommunen zur Haushaltsauf-

stellung benötigten Daten rechtzeitig und in geeigneter Form zur Verfügung zu stellen.

(143) Abweichend von seiner Zusage im Jahr 2013 sieht das Innenministerium die Forde-

rung des Landesrechnungshofes hinsichtlich der Veröffentlichung des Orientierungsdatener-

lasses nunmehr als unrealistisch an. Zur Begründung verweist es auf die in der ersten Jah-

reshälfte noch ausstehenden geprüften Steuereinnahmen und Einwohnerzahlen.41 „Außer-

dem verfügen die Kommunen jeweils aus den Vorjahreserlassen über Informationen zur Mit-

telfristigen Finanzplanung. Unter Berücksichtigung örtlich vorliegender Erkenntnisse zum

Steueraufkommen des Jahres 2016 und zur Entwicklung der Einwohnerzahl 2016 ließe sich

39 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2013): Jahresbericht 2013 (Teil 2) – Landesfinanzbe-richt, 2013, Tz. 173.

40 Schreiben des Innenministeriums „Orientierungsdaten zum Finanzausgleich“ vom 31. August 2017, Gz.: II330-176-22200-2017/006.

41 Ferner wurde für 2018 auf erhebliche Änderungen bei den Finanzzuweisungen und die diesbezügliche Pres-semitteilung Nr. 89 vom 22. Juni 2017 hingewiesen.

47

die Haushaltsplanung deshalb auch ohne Bereitstellung von gemeindescharfen Orientie-

rungsdaten vornehmen.“

Insoweit schließt sich das Innenministerium der Auffassung des Landesrechnungshofes an.

Demgegenüber kritisierten Kommunen in ihren Stellungnahmen die „viel zu späte Bereitstel-

lung notwendiger Planungs- und Orientierungsdaten“ durch das Innenministerium, welche im

Ergebnis zu umfangreichen Änderungen des Haushaltsplanentwurfs führten.

Hinsichtlich der Veröffentlichung des Orientierungsdatenerlasses bleibt der Landesrech-

nungshof bei seiner grundsätzlichen Auffassung.

(144) In den Stellungnahmen haben die Kommunen erklärt, ihre Haushaltsaufstellungsver-

fahren unter Berücksichtigung der Feststellungen und Empfehlungen des Landesrechnungs-

hofes analysieren und mögliche Optimierungspotenziale realisieren zu wollen. Hinsichtlich

des vom Landesrechnungshof dargestellten Best Practice-Ansatzes wurde die Möglichkeit

der Beschlussfassung bis zum Ende des dritten Quartals einerseits nicht grundsätzlich in

Abrede gestellt, während andererseits andere Kommunen diesen Zeitplan für praktisch nicht

realisierbar erachteten und ihre internen Abläufe detailliert darstellten.

Der Landesrechnungshof sieht in dem Best Practice-Ansatz weiterhin eine Möglichkeit, dass

die Kommunen ihre Haushaltssatzungen zumindest perspektivisch bis zum Ende des dritten

Quartals beschließen können.

2 Vorläufige Haushaltsführung im kreisangehörigen Raum

(145) In einer laufenden Querschnittsprüfung hat der Landesrechnungshof bei allen Land-

kreisen u. a. den Vorlagezeitpunkt der gemeindlichen Haushalte erhoben.42 Mit diesen Daten

der Haushaltsjahre 2014 bis 2017 wurden die Fristüberschreitungen der beaufsichtigten Ge-

meinden bei der Vorlage des Haushalts bestimmt.

(146) Die Fristüberschreitungen betragen in den Haushaltsjahren 2014 bis 2017 jeweils

durchschnittlich mindestens rd. 84 Tage und weisen dabei Spannbreiten von 0 bis 280 Ta-

gen (2014), 282 Tagen (2015), 316 Tagen (2016) sowie 214 Tagen (2017)43 auf.

(147) Die Dauer der vorläufigen Haushaltsführung übersteigt diese Zeiträume zudem deut-

lich, weil die Genehmigungsverfahren bei ggf. erforderlichen Haushaltsgenehmigungen erst

nach Vorlage der Haushalte beginnen (können).

42 Nicht unterschieden wurde dabei, ob ein Haushalt angezeigt oder zur Genehmigung vorgelegt werden muss-te.

43 Die Angaben für 2017 sind unterzeichnet und als vorläufig anzusehen, weil einige Kommunen zu den Erhe-bungszeitpunkten noch keine Haushalte vorgelegt hatten.

48

Insoweit ist festzustellen, dass sich eine Vielzahl der Kommunen des kreisangehörigen

Raums in den Haushaltsjahren 2014 bis 2017 wiederholt in ausgedehnten Zeiträumen der

vorläufigen Haushaltsführung befand.

(148) Unter Berücksichtigung der Spannbreiten innerhalb eines Landkreises lassen sich die

deutlichen Fristüberschreitungen sinnvoll nur mit Ursachen im Verantwortungsbereich der

Kommunen erklären.

(149) Auch die Kommunen des kreisangehörigen Raums sind in der Pflicht, den Haushalt

so rechtzeitig zu beschließen, dass er der Rechtsaufsicht vor Beginn des Haushaltsjahres

vorgelegt werden kann (§ 47 Abs. 2 KV M-V). Während der vorläufigen Haushaltsführung ist

den einschränkenden Maßgaben des § 49 KV M-V vollumfänglich Rechnung zu tragen.

3 Bestimmung und Erhebung der Kreisumlage

(150) Die aktuelle Rechtssprechung44 zur Erhebung der Kreisumlage hat Auswirkungen auf

die Gestaltung des Haushaltsaufstellungsverfahrens der Landkreise. Aus diesen Urteilen

resultieren erhebliche Ermittlungs- und Beobachtungspflichten der Landkreise bezüglich

ihrer umlagepflichtigen Gemeinden. Des Weiteren sind die Landkreise in der Pflicht, die

gemeindlichen Beteiligungsrechte zu wahren.

(151) Vor diesem Hintergrund wird das Haushaltsaufstellungsverfahren der Landkreise um

weitere Schritte bzw. Teilprozesse zu erweitern sein (vgl. auch Abbildung 19). Diese

umfassen zunächst insbesondere

• die Mitteilung des geplanten Umlagebedarfs und die Datenabfrage bei den

Kommunen,

• den Rücklauf der kommunalen Daten und deren Auswertung,

• die Schätzung der Kreisumlage und die Übersendung des Entwurfs der

Haushaltssatzung an die kreisangehörigen Kommunen sowie

• den Rücklauf und die Auswertung von deren Stellungnahmen.

44 BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 – 8 C 1/12 –, BVerwGE 145, 378-392;

VG Schwerin, Urteil vom 20. Juli 2016 – 1 A 387/14 – (noch nicht rechtskräftig), juris;

Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 07. Oktober 2016 – 3 KO 94/12 –, juris.

Ausführlich zu den Auswirkungen auf das Verfahren vgl. Dieter, Jürgen: Der Kreisumlagebedarf – Neue Ent-wicklung vor allem zum Ermittlungsverfahren, in: Zeitschrift für Kommunalfinanzen, 67. Jg. (2017), Nr. 5, S.97 ff.

49

c) Erste Ausschuss-

beratung

a) Information der (Fach)-Ämter

b) Rücklauf an Amt für Finanzen

d) Beschluss durch Vertretungs-

körperschafte) Genehmigung f) Bekanntmachung/

Veröffentlichung

t

Teilprozess 1 Teilprozess 2 Teilprozess 5Teilprozess 4Teilprozess 3

1. Mitteilung geplanter

Umlagebedarf und Datenabfrage

bei Kommunen

2. Rücklauf der kommunalen

Daten an den Landkreis

3. Schätzung Kreisumlage; Übersendung

des Entwurfs der Haushaltssatzung

4. Stellungnahme der Kommunen

zum Entwurf der Haushaltssatzung

Abbildung 19: Erweiterter Gesamtprozess der Haushaltsaufstellung für die Landkreise


(152) Die Datenerhebung und -aufbereitung sowie die Umsetzung der gemeindlichen

Beteiligungsrechte führen im Ergebnis zu einem zusätzlichen bzw. erhöhten (zeitlichen)

Aufwand. Diesen werden die Landkreise im Rahmen ihrer Haushaltsaufstellungsverfahren

und der entsprechenden Zeitplanung zu berücksichtigen haben.

(153) Zur Gewährleistung einer landeseinheitlichen und rechtssicheren Vorgehensweise

wird das Innenministerium aufgefordert zu prüfen, ob und inwieweit hinsichtlich des

Verfahrens zur Erhebung der Kreisumlage ein aufsichtsrechtlicher und/oder gesetzgebe-

rischer Handlungsbedarf besteht.45

(154) Hinsichtlich der Ermittlungs- und Beobachtungspflichten der Landkreise bezüglich

ihrer umlagepflichtigen Gemeinden folgt das Innenministerium der Auffassung der Landes-

rechnungshofes.

Zu den Darstellungen des Verfahrens vertraten das Innenministerium und/oder die

Landkreise, kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte in ihren Stellungnahmen teils

(voneinander) abweichende Auffassungen. Diese betrafen u. a.

• das Erfordernis einzelner Verfahrensschritte sowie deren Zeitpunkt und Inhalt,

• den Umfang der erforderlichen Datengrundlage,

• den (möglichen) Zusammenhang zwischen der Datenabfrage und der Umlagehöhe

sowie

• die konkrete Ausgestaltung von (gemeindlichen) Beteilungsrechten sowie etwaige

Anhörungspflichten.

45 Ein Beispiel zu einer entsprechenden Vorgehensweise findet sich im Rundschreiben RS 33 2/2017 des Thü-ringer Ministeriums für Inneres und Kommunales zu den „Auswirkungen und Umgang mit dem Urteil desThürOVG vom 07.10.2016 (3 KO 94/12) zur Kreisumlage“.

50

Verwaltungsinterne Haushaltsaufstellung

(155) Im Gegensatz zu den Kommunen sieht das Innenministerium gegenwärtig keinen

aufsichtsrechtlichen und/der gesetzgeberischen Bedarf zur Gewährleistung einer

landeseinheitlichen und rechtssicheren Verfahrensweise.46 Der Landesrechnungshof bleibt

bei seiner Auffassung. Das Innenministerium ist aufgefordert, den aufsichtsrechtlichen

und/oder gesetzgeberischen Handlungsbedarf zu eruieren. Dabei wären auch die

erforderlichen Datenerhebungen im kreisangehörigen Raum zu konkretisieren.

46 Zudem sei bislang kein Anlass zur rechtsaufsichtlichen Beanstandung von Kreisumlagefestsetzungen gese-hen worden.

51

2 Umsetzung des NKHR M-V (Aktualisierung)

Auch im sechsten Jahr des NKHR-Regelbetriebs hält der erhebliche und rechtswidri-

ge Zeitverzug bei der Auf- und Feststellung von Jahresabschlüssen in weiten Teilen

der Kommunen an.

Bei der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung sind nur geringe Fortschritte

zu verzeichnen. Eine tiefgreifende Analyse der kommunalen Haushalts- und Finanzla-

ge wird damit massiv erschwert.

Es besteht weitergehender Novellierungsbedarf bei den haushaltsrechtlichen Grund-

lagen.

(156) Der Landesrechnungshof hat bei allen Landkreisen, kreisfreien und großen kreisan-

gehörigen Städten den aktuellen Umsetzungsstand des NKHR M-V (Eröffnungsbilanz, Jah-

res- und Gesamtabschluss, Kosten- und Leistungsrechnung, kennzahlenbasierte Steuerung)

erhoben (Stand: 1. November 2017).

Für den kreisangehörigen Raum hat der Landesrechnungshof beim Innenministerium den

Stand der Eröffnungsbilanzen und der Jahresabschlüsse 2012 bis 2015 erfragt.

1 Eröffnungsbilanzen

(157) Die Eröffnungsbilanz war gemäß § 2 KomDoppikEG M-V zu Beginn des ersten Haus-

haltsjahres nach doppischer Buchführung aufzustellen und durch die Gemeindevertretung

bis zum 30. November desselben Jahres festzustellen (§ 11 Abs. 1 KomDoppikEG M-V).

(158) Die letzten Eröffnungsbilanzen der Landkreise, kreisfreien und großen kreisangehö-

rige Städte sind mit erheblicher Verzögerung im Jahr 2016 durch die Landeshauptstadt

Schwerin, die Hansestadt Stralsund und den Landkreis Vorpommern-Greifswald festgestellt

worden. Dies hätte jedoch bereits bis zum 30. November 2011 (Hansestadt Stralsund) bzw.

30. November 2012 (Landeshauptstadt Schwerin, Landkreis Vorpommern-Greifswald)

erfolgen müssen.

(159) Für den kreisangehörigen Raum ergeben sich folgende Bearbeitungsstände

(31. Dezember 2016):

Tabelle 10: Bearbeitungsstand der Eröffnungsbilanzen im kreisangehörigen Raum

Bearbeitungsstand 17.03.2016 31.12.2016

in Bearbeitung 2 % 0 %

aufgestellt 10 % 2 %

festgestellt 88 % 98 %Quelle: Angaben des Innenministeriums; eigene Darstellung.

52

Das Innenministerium geht davon aus, dass alle ausstehenden Eröffnungsbilanzen im

kreisangehörigen Raum zwischenzeitlich festgestellt wurden. Der Bearbeitungsstand der

Eröffnungsbilanzen hat sich damit deutlich verbessert.

(160) Der erhebliche und rechtswidrige Verzug bei der Feststellung der Eröffnungsbilanzen

hat zwangsläufig weitere zeitliche Verzögerungen bei der Auf- und Feststellung kommunaler

Jahresabschlüsse zur Folge.

2 Jahresabschlüsse

(161) Jede Kommune hat ihren Jahresabschluss innerhalb von vier Monaten nach

Abschluss des Haushaltsjahres aufzustellen (§ 60 Abs. 4 KV M-V). Nach dessen Prüfung ist

der Jahresabschluss spätestens zum 31. Dezember des auf das Haushaltsjahr folgenden

Jahres durch die Vertretungskörperschaft festzustellen (§ 60 Abs. 5 KV M-V).

Tabelle 11: Festgestellte Jahresabschlüsse in den Landkreisen, kreisfreien und großen kreisangehöri-gen Städten, 2008-2015 (Stand: 01. November 2017)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Hansestadt Greifswald Nein Nein Nein Nein

Neubrandenburg 21.06.12 26.09.13 30.10.14 02.07.15 11.02.16 08.09.16 13.07.17 Nein

Hansestadt Rostock Nein Nein Nein Nein

Landeshauptstadt Schwerin

Nein Nein Nein Nein

Hansestadt Stralsund Nein Nein Nein Nein Nein

Hansestadt Wismar 23.02.17 28.09.17 Nein Nein

Landkreis Ludwigslust-Parchim47

LWL: 14.07.16PCH: 14.07.16

LWL: 15.12.16PCH: 06.10.16

12.10.17 Nein Nein Nein

Landkreis Mecklen-burgische Seenplatte

10.10.16 20.03.17 03.07.17 09.10.17

Landkreis Nordwestmecklenburg

18.12.14 05.11.15 10.12.15 03.11.16 03.11.16 Nein

Landkreis Rostock 11.10.17 Nein Nein Nein

Landkreis Vorpommern-Greifswald

06.06.17 09.10.17 Nein Nein

Landkreis Vorpommern-Rügen

11.06.16 19.12.16 09.10.17 Nein

Quelle: Angaben der Kommunen; eigene Darstellung.48

(162) Vier Kommunen haben auch am Ende des sechsten Haushaltsjahres mit NKHR-

Regelbetrieb noch keine Jahresabschlüsse festgestellt.

Hinsichtlich der einzelnen Haushaltsjahre stellt sich die Lage wie folgt dar:

47 Für die Jahre 2010 und 2011 hatte der Landkreis Ludwigslust-Parchim die Jahresabschlüsse der AltkreiseLudwigslust (LWL) und Parchim (PCH) auf- bzw. festzustellen.

48 Für die farblich hinterlegten Jahre war in den jeweiligen Kommunen noch ein kameraler Jahresabschluss auf-zustellen.

53

• Für das Haushaltsjahr 2012 wurden bislang acht Jahresabschlüsse festgestellt und

drei weitere Jahresabschlüsse aufgestellt. Lediglich die Hansestadt Stralsund hat

noch keinen Jahresabschluss 2012 aufgestellt.

• Einen festgestellten Jahresabschluss 2013 gibt es bisher in sechs Kommunen. Dar-

über hinaus hat die Landeshauptstadt Schwerin diesen Jahresabschluss aufgestellt.

• Der Jahresabschluss 2014, dessen Feststellung bis zum 31. Dezember 2015 hätte

erfolgen müssen, wurde bislang von der Stadt Neubrandenburg und den Landkrei-

sen Mecklenburgische Seenplatte, Nordwestmecklenburg und Vorpommern-Rügen

festgestellt. Der Landkreis Vorpommern-Greifswald hat den Jahresabschluss 2014

zumindest aufgestellt.

• Zum 31. Dezember 2016 wäre der Jahresabschluss 2015 von allen Landkreisen,

kreisfreien und großen kreisangehörigen Städten festzustellen gewesen. Keine der

zwölf Kommunen ist dieser gesetzlichen Pflicht fristgerecht nachgekommen. Die

Feststellung erfolgte bisher nur durch den Landkreis Mecklenburgische Seenplatte.

Aufgestellt wurde der Jahresabschluss 2015 bislang von der Stadt Neubrandenburg

sowie dem Landkreis Nordwestmecklenburg.

• Die Stadt Neubrandenburg sowie die Landkreise Mecklenburgische Seenplatte und

Nordwestmecklenburg haben ebenfalls bereits den Jahresabschluss 2016 aufge-

stellt.

(163) Die Landkreise, kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte befinden sich

hinsichtlich der Feststellung ihrer Jahresabschlüsse in einem teilweise erheblichen und

rechtswidrigen Zeitverzug. Während einige Kommunen diese Rückstände im Vergleich zur

Vorjahresabfrage reduzieren konnten, bleibt die Lage bei anderen Kommunen unverändert

(vgl. Tabelle 11).

Damit wurden die Ressourcen, die durch die Verschiebung des Gesamtabschlusses auf das

Haushaltsjahr 2019 frei geworden sind, im Ergebnis nicht von allen Kommunen zur Nachho-

lung ihrer Jahresabschlüsse genutzt.

(164) § 45 Abs. 2 KV M-V und § 6 GemHVO-Doppik eröffnen die Möglichkeit zur Aufstel-

lung eines Doppelhaushalts. Die Nutzung dieser Option setzt Kapazitäten im Haushaltsbe-

reich frei, die ebenfalls für die Aufstellung noch offener Jahresabschlüsse eingesetzt werden

können.

Von der Möglichkeit zur Aufstellung eines Doppelhaushalts machen derzeit fünf Kommunen

Gebrauch.

54

(165) Die dem Landesrechnungshof übersandten Angaben zu den Jahresabschlüssen

2012 bis 2015 der kreisangehörigen Gemeinden sind nachfolgend zusammengefasst

(Stand: 31. August 2017).

Tabelle 12: Bearbeitungsstand der Jahresabschlüsse der kreisangehörigen Gemeinden (ohne große kreisangehörige Städte), 2012-2015

Bearbeitungsstand 2012 2013 2014 2015

aufgestellt49 11 % 11 % 22 % 22 %

festgestellt 81 % 70 % 32 % 16 %

davon:

Landkreis Ludwigslust-Parchim 90 % 84 % 62 % 30 %

Landkreis Mecklenburgische Seenplatte 75 % 60 % 7 % 2 %

Landkreis Nordwestmecklenburg50 79 % 65 % 11 % 6 %

Landkreis Rostock 86 % 83 % 55 % 37 %

Landkreis Vorpommern-Greifswald 95 % 78 % 35 % 14 %

Landkreis Vorpommern-Rügen 52 % 40 % 13 % 5 %

Quelle: Angaben des Innenministeriums; eigene Darstellung.

(166) Tabelle 12 verdeutlicht, dass auch im kreisangehörigen Raum ein weitestgehend

rechtswidriger Zustand bei der Feststellung von Jahresabschlüssen vorherrscht. So wurde

der Jahresabschluss 2014 insgesamt erst von 32 % aller Gemeinden und der Jahresab-

schluss 2015 erst von 16 % festgestellt.

Ferner bestehen mit Blick auf die einzelnen Landkreise zum Teil erhebliche Unterschiede bei

den Feststellungsquoten: während der Jahresabschluss 2015 im Landkreis Rostock von

37 % der Gemeinden festgestellt wurde, war dies im Landkreis Mecklenburgische Seen-

platte nur bei 2 % aller Gemeinden der Fall.

(167) Die teils erheblichen rechtswidrigen Zustände bei der Auf- und Feststellung der

Jahresabschlüsse geben weiterhin Anlass zur Sorge. Aufgrund der fehlenden Jahresab-

schlüsse sind derzeit keine verlässlichen Aussagen über die Haushalts- und Finanzlage der

betreffenden Kommunen möglich. Darüber hinaus können Missstände oder Rechtsverstöße

unter Umständen nicht zeitnah aufgedeckt und verfolgt werden.

(168) Im Übrigen werden Jahresabschlüsse teilweise in nicht prüffähiger Form aufgestellt.

Die Rückstände bzw. Zeitverzögerungen sind damit in diesen Fällen durch einen sog.

„Aufstellungsstau“ begründet.

Zudem wird die örtliche Prüfung, sofern sich die Rechnungsprüfungsausschüsse keines

Rechnungsprüfungsamtes oder Dritten bedienen, nicht im Sinne des KPG M-V sowie in

teilweise mangelhafter Qualität durchgeführt.

49 Einschließlich Prüfungsphase. 50 In seiner Stellungnahme wies der Landkreis Nordwestmecklenburg auf zwischenzeitlich eingetretenen Ver-

besserungen hin. Demnach hätten am 14. November 2017 jeweils 86 % (2012), 74 % (2013), 13,5 % (2014)und 10,6 % (2015) der kreisangehörigen Gemeinden die entsprechenden Jahresabschlüsse festgestellt.

55

(169) Die Rechtsaufsichtsbehörden sind nachdrücklich angehalten, die Feststellung der

rückständigen Jahresabschlüsse fortlaufend anzumahnen. Dabei sollten rechtsaufsichtliche

Mittel im Bedarfsfall konsequent eingesetzt und erforderliche Haushaltsgenehmigungen

(weiterhin) von der Feststellung von Jahresabschlüssen abhängig gemacht werden.51

Auch bei genehmigungsfreien Haushalten bestehen Möglichkeiten, die Kommunen durch

rechtsaufsichtliche Maßnahmen zur Feststellung von Jahresabschlüssen anzuhalten.

(170) Der Landkreis Nordwestmecklenburg führte in seiner Stellungnahme aus, dass

„rechtsaufsichtlich […] auch weiterhin auf eine zeitnahe Feststellung der Jahresabschlüsse

hingewirkt“ werde.

(171) Der Landesrechnungshof begrüßt die Bestrebungen des Landkreises Nordwestmeck-

lenburg.

Alle Rechtsaufsichtsbehörden sollten mit dem Einsatz rechtsaufsichtlicher Mittel auf die

flächendeckende Feststellung von Jahresabschlüssen hinwirken. Ziel sollte sein, dass aktu-

elle und künftige kommunale Jahresabschlüsse fristgerecht auf- und festgestellt werden.

3 Gesamtabschlüsse

(172) Nach § 61 Abs. 1 KV M-V hat die Gemeinde für den Schluss eines jeden Haushalts-

jahres einen Gesamtabschluss zu erstellen, sofern zum Ende eines Haushaltsjahres und

zum Ende des vorausgegangenen Haushaltsjahres mindestens eine Tochterorganisation der

Gemeinde unter dem beherrschenden oder maßgeblichen Einfluss der Gemeinde steht.

Der Gesamtabschluss ist nach § 13 Abs. 1 KomDoppikEG M-V spätestens für das Haus-

haltsjahr 2019 so rechtzeitig aufzustellen, dass er spätestens zum Ablauf des folgenden

Haushaltsjahres (hier: 2020) der Gemeindevertretung zur Kenntnis vorgelegt werden kann

(§ 13 Abs. 2 KomDoppikEG M-V).

§ 61 Abs. 11 KV M-V eröffnet den Kommunen die Möglichkeit einer Befreiung von der

Verpflichtung zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses, sofern sie „bis zum Ende des

Haushaltsjahres und zum Ende des vorausgegangenen Haushaltsjahres

1. die zusammengefassten Bilanzsummen der in den Gesamtabschluss einzube-

ziehenden Tochterorganisationen 20 Prozent der die in der jeweiligen Bilanz der

Gemeinde ausgewiesenen Bilanzsumme oder

2. die zusammengefassten Rückstellungen und Verbindlichkeiten der in den

Gesamtabschluss einzubeziehenden Tochterorganisationen 20 Prozent der in der

51 Vgl. Schreiben des Innenministeriums „Rechtsaufsichtlicher Hinweis betreffend die Genehmigungsverfahrenzu den genehmigungspflichtigen Teilen der Haushaltssatzungen 2015 – 2018“ vom 30.01.2015, Gz.: II 320-174-59000-2011/008-006.

56

jeweiligen Bilanz der Gemeinde ausgewiesenen Rückstellungen und Verbindlich-

keiten

nicht übersteigen.“

(173) Von den Landkreisen, kreisfreien und großen kreisangehörigen Städten hat bisher

nur die Stadt Neubrandenburg einen Gesamtabschluss nach § 61 KV M-V für das Haus-

haltsjahr 2010 der Vertretungskörperschaft zur Kenntnis vorgelegt. Die Aufstellung des

Gesamtabschlusses für das Haushaltsjahr 2011 ist für Oktober 2017 vorgesehen.

Neun weitere Kommunen gaben an, den ersten Gesamtabschluss für das Haushaltsjahr

2019 oder ggf. früher anzustreben. Drei dieser Kommunen haben mit Vorbereitungsarbeiten

für den ersten Gesamtabschluss begonnen.

Der Landkreis Vorpommern-Greifswald gab an, den ersten Gesamtabschluss für das Haus-

haltsjahr 2020 vorzusehen. Eine weitere Kommune ist von der Aufstellung eines Gesamtab-

schlusses gem. § 61 Abs. 11 KV M-V befreit.

(174) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass die Stadt Neubrandenburg ihre

Gesamtabschlüsse kontinuierlich vorlegen will und drei weitere Kommunen mit den

Vorbereitungsarbeiten für ihren ersten Gesamtabschluss begonnen haben.

Es ist jedoch kritisch darauf hinzuweisen, dass der überwiegende Teil der Landkreise,

kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte die erforderliche Zeitintensität und -dauer für

die Erstellung eines Gesamtabschlusses und dessen Anlagen weiterhin erheblich

unterschätzt.52

(175) Als wesentlicher Grund für die Verzögerungen bei der Aufstellung der Eröff-

nungsbilanzen (und Jahresabschlüsse) führten die Kommunen in der Vergangenheit an,

dass die notwendigen Vorbereitungen und der Aufstellungsprozess i. e. S. zeitlich deutlich

unterschätzt wurden.

Vor diesem Hintergrund mahnt der Landesrechnungshof abermals einen frühzeitigen Beginn

der Vorbereitungsarbeiten für den Gesamtabschluss an. Nur mit ausreichend zeitlichem

Vorlauf wird sich das gesetzliche Ziel, den (ersten) Gesamtabschluss 2019 bis zum Ende

des Haushaltsjahres 2020 vorzulegen, von den Kommunen realisieren lassen. Abwei-

chungen von dieser Maßgabe sind mit Ausnahme der gesetzlichen Befreiungsvoraus-

setzungen nicht zulässig.

52 Während der Gesamtabschluss aus Gesamtergebnis- und -finanzrechnung, Gesamtbilanz und Gesamtan-hang besteht, umfassen dessen Anlagen jeweils Gesamtrechenschaftsbericht, Gesamtanlagenübersicht, Ge-samtforderungsübersicht, Gesamtverbindlichkeitenübersicht und Eigenkapitalspiegel. Vgl. dazu auch Lan-desrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2017): Jahresbericht 2016 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht2016, Tz. 321.

57

(176) Als mögliche Erfolgsfaktoren für die Aufstellung eines Gesamtabschlusses wurden in

der kommunalen Praxis u. a. das Projektmanagement, die Software sowie die Zusammen-

arbeit mit dem Rechnungsprüfungsamt und den verbundenen Unternehmen herausgestellt.53

Auch aus Sicht des Landesrechnungshofs ist diesen u. ä. Faktoren bereits bei den Vorbe-

reitungsarbeiten für den Gesamtabschluss unter Berücksichtigung des Landesrechts beson-

dere Bedeutung beizumessen.

(177) Als wesentlich für die Einhaltung der gesetzlichen Frist zur Vorlage des Gesamt-

abschlusses erachtet der Landesrechnungshof darüber hinaus weiterhin die rechtzeitige

Zurverfügungstellung von Praxishilfen usw. für die Kommunen.54 Diesbezüglich sicherte das

Innenministerium im letzten Jahr zu, „zu gegebener Zeit Praxishilfen o. ä.“ zu erarbeiten.

(178) Bislang wurden die zugesagten Leitfäden, Praxishilfen o. ä. nicht zur Verfügung

gestellt.

(179) Das Innenministerium kündigte im Rahmen seiner Stellungnahme an, „zeitnah die

externe Vergabe der Erstellung einer Praxishilfe prüfen“ zu wollen, da die Erstellung einer

Praxishilfe mit eigenem Personal kapazitätsmäßig nicht möglich sei.

(180) Der Landesrechnungshof begrüßt die Ankündigung des Ministeriums.

4 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)

(181) Nach § 27 Abs. 1 S. 1 GemHVO-Doppik soll eine KLR zur Beurteilung der Wirtschaft-

lichkeit und Leistungsfähigkeit der Verwaltung sowie als Grundlage der Verwaltungssteue-

rung geführt werden. § 27 Abs. 1 S. 2 GemHVO-Doppik lässt den Verzicht auf eine KLR zu,

„wenn durch eine angemessene Produktgliederung und interne Leistungsverrechnungen

eine ausreichende Steuerungsgrundlage gegeben ist“.

(182) Insgesamt haben sieben Landkreise, kreisfreie und große kreisangehörige Städte

eine KLR zumindest in Grundzügen eingeführt.55 Bezüglich der Frage nach dem geplanten

Zeitpunkt der KLR-Einführung gab eine Kommune das Jahr 2018 an. Eine Kommune

verwies auf eine „mittelfristig“ vorgesehene Einführung. Weitere Kommunen äußerten sich

nicht, sehen derzeit keine KLR-Einführung vor oder begründeten ihren Verzicht mit dem

produktorientierten Haushalt.

53 Vgl. dazu Schubert, Dino/Zeidler, Stefan/Kettner, Christian: Projektumsetzung und kritische Analyse des kon-solidierten Gesamtabschlusses in Niedersachsen – ein Rückblick der Stadt Barsinghausen, in: der gemeinde-haushalt, 12/2016, S. 276 – 280.

54 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2017): Jahresbericht 2016 (Teil 1) – Kommunalfinanz-bericht 2016, Tz. 322 ff.

55 Eine der Kommunen hat lediglich die Primärkostenrechnung eingeführt.

58

(183) Bedenklich ist, dass trotz der ausstehenden Jahresabschlüsse nicht alle Landkreise,

kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte eine KLR eingeführt haben bzw. deren

Einführung derzeit nicht anstreben.

Diese Kommunen können aus Sicht des Landesrechnungshofes aufgrund ihrer komplexen

Haushalte und der Steuerungserfordernisse unter Berufung auf die Ausnahmevorschrift des

§ 27 Abs. 1 S. 2 GemHVO-Doppik perspektivisch nicht völlig auf eine KLR verzichten.

Anderenfalls mangelt es den Kommunen z. T. an den Grunddaten zur Beurteilung der

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und zur entsprechenden Steuerung des

Ressourceneinsatzes.56

5 Novellierung haushaltsrechtlicher Grundlagen

(184) Nach der gem. § 63 GemHVO-Doppik a. F. vorgesehenen und vom Innenministerium

durchgeführten Evaluierung sind die Änderungen der GemHVO-Doppik und der GemKVO-

Doppik sowie der dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften seit 6. Juni 2016 in Kraft.

(185) Der Landesrechnungshof begrüßt die damit vorgenommene Aktualisierung von z. T.

überholten Rechts- und Verwaltungsvorschriften bzw. deren Anpassung an die aktuelle

Sachlage.

Er regt ferner an, bei der nächsten Novellierung detaillierte Hinweise für die

• Planung, Veranschlagung und Durchführung von Investitionen und Investitions-

förderungsmaßnahmen sowie

• Verwendung von Verfügungsmitteln

in die GemHVO-GemKVO-DoppVV M-V aufzunehmen. Diese können sich ggf. am

vormaligen Regelungsbestand orientieren.

Darüber hinaus sollte geprüft werden, ob und inwieweit die zuletzt vorgenommenen

Änderungen bei nachfolgenden Regelungen (auch aus Sicht der kommunalen Praxis) erneut

anzupassen wären:

• Aufweichung der Pflicht zur Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung

(§ 27 GemHVO-Doppik);

• Anhebung der Wertgrenze zur verpflichtenden Erfassung abnutzbarer, beweglicher

Vermögensgegenstände des Anlagevermögens auf 1.000 Euro

(§ 31 Abs. 5 GemHVO-Doppik), die der Erfassung und Kontrolle eines Großteils

des kommunalen Vermögens zuwiderläuft;

56 Somit fehlen in diesen Fällen u. a. Informationsgrundlagen für justiziable Gebührenkalkulationen, Haushalts-planungen und Entscheidungskontrollen sowie Informationen über die Gesamtkosten von (einzelnen) Verwal-tungsleistungen und gegebenenfalls bestehenden Erstattungsansprüchen der Kommunen (beispielsweiseggü. dem Land).

59

• Definition eines zu weit gefassten Konsolidierungszeitraums (10 Jahre) und die

teilweise undifferenzierten Gewichtungen57 im Rahmen des RUBIKON-Bewer-

tungssystems (KommLeist-VV).

(186) Das Innenministerium äußerte in seiner Stellungnahme, dass nicht nachvollzogen

werden könne, aus welchen Gründen die genannten Regelungen erneut geprüft werden

sollten.

(187) Eine Prüfung dieser Regelungen ist aus folgenden Gründen weiterhin geboten:

• Mit der letzten Novellierung der GemHVO-Doppik wurden die ursprüngliche (an den

örtlichen Bedürfnissen auszurichtende) Pflicht zur KLR-Einführung (Ist-Regelung)

nunmehr in das Ermessen (Soll-Regelung) der Kommunen gestellt und ein

Ausnahmetatbestand für den möglichen Verzicht benannt (vgl. Tz. 181).

In Beantwortung der Abfrage des Landesrechnungshofes teilte bereits eine große

kreisangehörige Kommune unter Berufung auf diese Ausnahmevorschrift ihren

gegenwärtigen Verzicht auf die Kosten- und Leistungsrechnung mit.

Ein produktorientierter Haushalt kann jedoch gerade bei größeren Kommunen mit

ihren komplexen Haushalten die KLR nicht vollständig ersetzen. Diesen Kommunen

würden im Ergebnis ausreichende Grundlagen zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit

und Sparsamkeit sowie damit zur Steuerung eines effektiven und effizienten

Ressourceneinsatzes fehlen.

Das Innenministerium sollte die Nutzung des Ausnahmetatbestands auf geeignete

Einzelfälle beschränken und die Regelung entsprechend fassen.

• Die Wertgrenze zur verpflichtenden Erfassung abnutzbarer, beweglicher Vermö-

gensgegenstände des Anlagevermögens wurde von 60 Euro auf 1.000 Euro

angehoben. Zudem entfällt die bis dahin bestehende Möglichkeit zur Erfassung und

Vollabschreibung von Vermögengegenständen bis zur Wertgrenze von 410 Euro.

Die Wertgrenze von 1.000 Euro zur Erfassung von Vermögensgegenständen ist

überhöht. Eine Erfassung und Kontrolle eines Großteils des kommunalen

Vermögens ist gegenwärtig nicht (mehr) gewährleistet. Es sollte geprüft werden, die

Wertgrenze bei 410 Euro festzulegen.58

• Der Konsolidierungszeitraum ist mit zehn Jahren zu lang gefasst, da er ersichtlich

nicht der Vorgabe entspricht, den Haushaltsausgleich schnellstmöglich

herbeizuführen.

57 Vgl. dazu nachfolgend unter Tz. 187.58 Dieser Vorschlag orientiert sich auch an den Wertgrenzen des kommunalen Haushaltsrechts anderer Länder.

60

Vielmehr sollten die Kommunen den Haushaltsausgleich innerhalb des Finanz-

planungszeitraums oder nach längstens fünf Jahren erreicht haben. Zudem ist eine

verlässliche Planung allenfalls über diese Zeiträume möglich.

Der Landesrechnungshof hält es beispielsweise nicht für sachgerecht, wenn sich im

RUBIKON-Bewertungssystem die Gewichtungen der Notwendigkeit eines Haus-

haltssicherungskonzeptes (- 60 Punkte) und das (geplante) Erreichen des

Haushaltsausgleichs im Finanzplanungszeitraum (+ 60 Punkte) ausgleichen. Sofern

eine Kommune diese beiden Kriterien erfüllt, wird sie allein aufgrund ihrer Plandaten

im Ergebnis (0 Punkte aufgrund Saldierung) einer Kommune mit ausgeglichenem

Haushalt gleichgestellt.

Bei der Bewertung des Überschuldungsverbots wird hinsichtlich des „negativen“

Eigenkapitals („Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“) nicht nach dessen

absoluter Höhe oder der Höhe im Verhältnis zur Bilanzsumme unterschieden.

Darüber hinaus werden der Abbau der Überschuldung im Finanzplanungszeitraum

(z. B. im Jahr 2) und in einem (darüber hinausgehenden) Konsolidierungszeitraum

(z. B. im Jahr 6) identisch bewertet.

Vor diesem Hintergrund hält der Landesrechnungshof an seiner Empfehlung zur Prüfung

dieser Regelungen fest.

(188) Die Passivposition „Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ ist auch aus

bilanzsystematischen Gründen ausschließlich auf der Aktivseite (§ 47 Abs. 4 Nr. 5

GemHVO-Doppik) auszuweisen und demnach auf der Passivseite (§ 47 Abs. 5 Nr. 1.5

GemHVO-Doppik) zu streichen.

(189) Der Landkreis Nordwestmecklenburg teilte in seiner Stellungnahme mit, dass er die

Auffassung des Landesrechnungshofes zum Wegfall der Passivposition „Nicht durch

Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ nicht teile, da bei deren Wegfall unter Ziff. 1 ein

negatives Eigenkapital entstehen und die Bilanzsummen der Aktiv- und Passivseite nicht

mehr übereinstimmen würden.

(190) Das Eigenkapital ist die Differenz zwischen dem Vermögen und den Schulden der

Kommune. Es ist eine Residual- bzw. Rechengröße und lässt sich durch eine Inventur nicht

gesondert erfassen.

Die Bilanz ist auch dann ausgeglichen, wenn die Schulden das Vermögen der Kommune

übersteigen. In diesem Fall wird auf der Aktivseite der Bilanz ein „Nicht durch Eigenkapital

gedeckter Fehlbetrag“ ausgewiesen. Diese Auffassung wird auch gestützt durch § 38 Gem-

HVO-Doppik M-V. Demnach ist am Schluss der Bilanz auf der Aktivseite die Bilanzposition

„Nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag“ auszuweisen, wenn sich in der Bilanz ein

61

Überschuss der Passivposten über die Aktivposten ergibt. Das Eigenkapital ist dabei eine

Rechengröße und nicht den Passivposten zuzurechnen.

Für diese Auffassung spricht ebenfalls der Regelungsgehalt des § 268 Abs. 3 HGB. Verluste

werden dabei bis zur Höhe des Eigenkapitals auf der Passivseite und nur der das Eigenkapi-

tal übersteigende Anteil des Verlusts auf der Akivseite ausgewiesen.

Der Landkreis verkennt, dass der Struktur des Eigenkapitals (Kapitalrücklage, zweckgebun-

dene Ergebnisrücklage, Ergebnisvortrag und Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag) bei einer

bilanziellen Überschuldung der Kommune keine Bedeutung zukommt.

Der Landesrechnungshof bleibt insoweit bei seiner Auffassung und regt eine Anpassung der

Regelung an.

62

3 KoFiStA – Ansatz eines doppischen Kennzahlensets

In Ergänzung der aggregierten Darstellungen im allgemeinen Teil wird der Landes-

rechnungshof künftig mit seiner kennzahlenbasierten KommunalFinanzStrukturAnaly-

se (KoFiStA) die Finanz-, Ertrags-, Vermögens- und Liquiditätslage einzelner Kommu-

nen darstellen, analysieren und bewerten. KoFiStA umfasst ein kommunales Kenn-

zahlenset, dessen doppische Kennzahlen die wesentlichen Ziele des NKHR M-V abbil-

den.

Das KoFiStA-Kennzahlenset wird zunächst für die Landkreise, kreisfreien und großen

kreisangehörigen Städte mit festgestellten Jahresabschlüssen ab 2012 angewandt.

Mangels festgestellter Jahresabschlussdaten ist der aktuelle Kennzahlenvergleich je-

doch nur begrenzt aussagefähig.

(191) Alle Kommunen hatten die Kameralistik zum 1. Januar 2012 flächendeckend durch

das Neue Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen Mecklenburg-Vorpommern

(NKHR M-V) zu ersetzen. Nach dessen Einführung hat der Landesrechnungshof auf Feh-

lentwicklungen im Bereich der Finanzstatistik und deren teilweise verminderte Aussagekraft

hingewiesen.59

In der Folge mussten weitergehende interkommunale Vergleiche teilweise unterbleiben.

(192) Nach nunmehr sechs Jahren der verpflichtenden Anwendung des NKHR M-V hält es

der Landesrechnungshof für erforderlich, die Finanz-, Ertrags-, Vermögens- und Liquiditäts-

lage der Kommunen fortlaufend mittels Zeitreihen zu analysieren und zu vergleichen. Belast-

bare Aussagen setzen dabei die Definition und Anwendung doppischer Kennzahlen voraus.

Diese sollten die wesentlichen Ziele des NKHR M-V abbilden.

1 Ziele des NKHR M-V

(193) Mit Einführung des NKHR M-V wurde in den Kommunen ein neues System des

Haushalts- und Rechnungswesens etabliert. Die damit verbundenen Reformziele sind u. a.

• die bessere Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Kommune,

• eine auch im Kommunalhaushalt nachvollziehbare intergenerative Gerechtigkeit

(Generationengerechtigkeit) durch Anwendung des Ressourcenverbrauchskon-

zepts60 sowie

59 Vgl. dazu Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern: Jahresbericht 2012 (Teil 1) – Kommunalfinanzbe-richt 2012, S. 3 f. und S. 59 f. sowie Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern: Jahresbericht 2013 –(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2013, S. 3 ff.

60 Entgegen der Kameralistik, welche in den Haushaltsplänen und Jahresrechnungen nur die zahlungswirk-samen Einnahmen und Ausgaben berücksichtigt, wird im Rahmen der kommunalen Doppik das Ressourcen-verbrauchskonzept angewandt. Dieses beinhaltet den periodengerechten Ausweis des Werteverbrauchs/-zu-

63

• eine optimierte Liquiditätsplanung.

In der Gesamtsicht soll durch umfassende Informationen über die Finanz-, Ertrags-, Vermö-

gens- und Liquiditätslage eine wesentlich höhere Transparenz für kommunale Entschei-

dungsträger, Rechtsaufsichtsbehörden und Bürger erreicht werden.

2 Grundlagen doppischer Kennzahlen für Kommunen

(194) Die doppischen Kennzahlen sollten insbesondere die nachfolgenden Anforderungen

erfüllen, um die Transparenz zu sichern und die Ziele des NKHR M-V abzubilden:

• Kennzahlen sind Maßzahlen mit spezifischem Erkenntniswert. Sie ermöglichen die

aggregierte und aussagekräftige Abbildung von quantifizierbaren Sachverhalten

oder (wirtschaftlichen) Zuständen.

• Die relevanten doppischen Kennzahlen für Kommunen sollten eine grundlegende

Beurteilung der Finanz-, Ertrags-, Vermögens- und Liquiditätslage erlauben und

damit insbesondere Rückschlüsse auf die Leistungsfähigkeit und die Generationen-

gerechtigkeit ermöglichen.

• Da die isolierte Betrachtung einzelner Kennzahlen von Kommunen zu Fehlinterpre-

tationen führen könnte, ist bei der Beurteilung der Finanz-, Ertrags-, Vermögens-

und Liquiditätslage immer auf mehrere Kennzahlen zurückzugreifen. Insoweit favo-

risiert der Landesrechnungshof die Anwendung eines Kennzahlensets.

• Die Haushaltswirtschaft der Kommunen durchläuft die Stadien der Planung, Ausfüh-

rung und Rechnungslegung. Erst mit der Rechnungslegung sind die Ist-Situation ei-

ner Kommune darstellbar und Plan-Ist-Vergleiche möglich.

• Zur Abbildung der Finanz-, Ertrags-, Vermögens- und Liquiditätslage einer Kommu-

ne sollen die Kennzahlen aus Daten der Rechnungslegung abgeleitet werden.

Datengrundlagen müssen insoweit, auch vor dem Hintergrund der angestrebten in-

terkommunalen Vergleichbarkeit, die festgestellten Jahresabschlüsse einschl. Bi-

lanz (§§ 47 ff. GemHVO-Doppik) sowie ggf. die Gesamtabschlüsse (§ 55 GemH-

VO-Doppik) sein. Sofern die entsprechenden Abschlüsse vorliegen, kann auf diese

Daten kurzfristig und mit überschaubarem Aufwand zurückgegriffen werden.

• Die zur Bestimmung der Kennzahlen erforderlichen Daten sollten direkt und ohne

weitere Zwischenschritte aus den Jahresabschlüssen entnommen werden kön-

nen. Daher sind die Daten mit einem Hinweis auf die jeweilige Vorschrift (insb.

GemHVO-Doppik) zu benennen. Beispielsweise wäre bei Bilanzpositionen die ent-

sprechende Nummerierung gemäß § 47 Abs. 4 und 5 GemHVO-Doppik anzugeben.

wachses, z. B. durch die Berücksichtigung nicht zahlungswirksamer Rechengrößen wie Abschreibungen undRückstellungen.

64

• Die Kennzahlen sollen in Zeitreihen dargestellt werden, um Entwicklungspfade

bzw. Veränderungen im Zeitverlauf festzustellen oder Prognosen der kommunalen

Haushaltslage zu ermöglichen (insb. potenzielle Gefährdungen der Leistungsfähig-

keit und Vernachlässigung der Generationengerechtigkeit).

• Die Kennzahlen einer Kommune besitzen bei isolierter Betrachtung (auch der Zeit-

reihen) und fehlenden Referenzwerten eine verminderte Aussagekraft. Daher sind

interkommunale Vergleiche (Benchmarking) anzustellen. Dazu sind interkom-

munale Vergleichsgruppen abzugrenzen. Diese sollten insbesondere in Abhän-

gigkeit von der Art der Kommune (z. B. Landkreise, Ämter und amtsangehörige Ge-

meinden sowie amtsfreie Gemeinden), deren Größe sowie Aufgabenbestand gebil-

det werden und gleichartige Kommunen umfassen. Damit können positive wie ne-

gative Entwicklungen innerhalb der Vergleichsgruppen, welche über den Haushalts-

ausgleich hinausreichen, untersucht werden. Insoweit ist ein kennzahlenbasiertes

Benchmarking Ausgangspunkt für einzelfallbezogene Analysen und (überörtliche)

Prüfungen.

• Bei der Kennzahlenbildung und -analyse ist den spezifischen Gegebenheiten der

kommunalen Praxis (z. B. Auslagerung von Vermögen und Schulden, Aufgaben-

wahrnehmung durch Eigenbetriebe und -gesellschaften etc.) Rechnung zu tragen.

Den interkommunalen Vergleichen sind daher perspektivisch auch die kommunalen

Gesamtabschlüsse zugrunde zu legen.

• Kennzahlen sind überdies fortlaufend zu evaluieren und an aktuelle Entwicklungen

und geänderte Informationsbedürfnisse anzupassen.

(195) Auf der Grundlage dieser Kriterien können aussagekräftige und steuerungsrelevante

Kennzahlen für Kommunen definiert werden.

3 Ausgestaltung von RUBIKON

(196) Durch die KommLeist-VV61 hat das Innenministerium mit RUBIKON ein „Rechnerun-

terstütztes Haushaltsbewertungs- und Informationssystem der Kommunen“ etabliert. Mittels

dieser Datenbankanwendung soll die dauernde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen

Kommunen sowie der kreisfreien Städte und Landkreise62 anhand verschiedener Haushalts-

61 Verwaltungsvorschrift über Beurteilung und Nachweis der dauernden Leistungsfähigkeit von Kommunen(KommLeist-VV). Dabei handelt es sich um Anlage 6 zur Verwaltungsvorschrift zur Gemeindehaushaltsver-ordnung-Doppik und Gemeindekassenverordnung-Doppik (GemHVO-GemKVO-DoppVV M-V); Verwaltungs-vorschrift des Ministeriums für Inneres und Sport vom 20. Mai 2016 – II 320 - 174-53000-2015/036 – VVMeckl.-Vorp. Gl. Nr. 2020 - 20; AmtsBl. M-V 2016 S. 310.

62 Diese wurden mit Einführung der KommLeist-VV in RUBIKON einbezogen.

65

kriterien/-kennzahlen ermittelt werden.63 Diese sind Bereichen64 zugeordnet und beruhen auf

den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen.65

In Abhängigkeit von den Ausprägungen bei den Haushaltskriterien/-kennzahlen wird eine

spezifische Punktzahl bestimmt. Mittels dieser wird die dauernde Leistungsfähigkeit anhand

von vier Leistungsstufen als „gesichert“, „eingeschränkt“, „gefährdet“ oder „weggefallen“ be-

wertet.

(197) In der Datenbankanwendung erfassen Kommunen jeweils ausgewählte Haushalts-

plandaten des aktuellen Haushaltsjahres sowie Daten des letzten festgestellten Jahresab-

schlusses. Diese Datensätze werden von der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde auf Plau-

sibilität geprüft und systemseitig freigegeben.

(198) Die dauernde Leistungsfähigkeit einer Kommune wird aufgrund der Daten der aktuel-

len Haushaltsplanung nachgewiesen. Die Daten des Jahresabschlusses dienen der Informa-

tion der Vertretungskörperschaft über die tatsächliche Entwicklung der Haushaltslage.66

(199) Bei RUBIKON liegt der Fokus auf dem Haushaltsausgleich und der Beurteilung der

dauernden Leistungsfähigkeit. Diese Beurteilung erfolgt anhand ausgewählter Haushaltskri-

terien/-kennzahlen, welche auf Planzahlen basieren.

4 Kennzahlen der KommunalFinanzStrukturAnalyse – KoFiStA

(200) Die KommunalFinanzStrukturAnalyse (KoFiStA) des Landesrechnungshofs bein-

haltet ein Kennzahlenset mit doppischen Kennzahlen, die über die Haushaltskriterien/-kenn-

zahlen von RUBIKON hinausgehen. Damit wird künftig die Finanz-, Ertrags-, Vermögens-

und Liquiditätslage der Kommunen des Landes dargestellt, analysiert und bewertet. Zudem

erleichtert dieses Kennzahlenset die Problemerkennung und entsprechende Ursachenanaly-

sen (vgl. Tz. 194). Dabei sind neben weitergehenden Aussagen zur Leistungsfähigkeit insbe-

sondere die intergenerative Gerechtigkeit bzw. der periodische Ressourcenverbrauch ver-

stärkt in den Blick zu nehmen.

63 Vgl. B. I. KommLeist-VV.64 1. Ergebnishaushalt/-rechnung, 2. Finanzhaushalt/-rechnung, 3. Finanzplanungszeitraum, 4. Gesetzmäßiges

Haushaltssicherungskonzept nach § 43 Abs. 7 KV M-V, 5. Überschuldungsverbot und 6. Sonstige finanzielleRisiken.

65 Dazu zählen nach B. I. KommLeist-VV im Wesentlichen

• „die nachhaltige Sicherung der stetigen Aufgabenerfüllung unter Beachtung der Generationengerechtig-keit,

• die Sicherung der Zahlungsfähigkeit,

• die Beachtung des Überschuldungsverbotes,

• die Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit,

• der Ausgleich des Haushalts in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung sowie

• die Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung nach Maßgabe der gemeindehaushalts-rechtlichen Bestimmungen.“

66 Vgl. B. II. und III. KommLeist-VV.

66

(201) Das KoFiStA-Kennzahlenset umfasst zunächst elf Kennzahlen. Es wird zur verglei-

chenden Beurteilung der aktuellen und zukünftigen Leistungsfähigkeit, Liquidität sowie der

Sicherung der Generationengerechtigkeit eingesetzt.

(202) Dazu werden in der nachfolgenden Übersicht die relevanten Kennzahlen benannt, die

Berechnung bzw. deren Datenquelle(n) dargestellt (Spalte 1) sowie Aussagen zum Inhalt je-

der Kennzahl getroffen (Spalte 2).

Tabelle 13: KoFiStA-Kennzahlen des Landesrechnungshofes67

(1)Berechnung(Datenquelle)

(2)

Beschreibung

Gru

nd

ken

nza

hle

n

Jahresergebnis lt. Ergebnisrechnung

Leitziel: Leistungsfähigkeit, Generationengerechtigkeit

gem. § 2 Abs. 1 Nr. 25

Das Rechnungsergebnis vor Veränderung der Rücklagengibt den Ressourcenverbrauch und das -aufkommen imHaushaltsjahr wieder. Ggf. ist diese Kennzahl durch das or-dentliche Ergebnis der Verwaltungstätigkeit (§ 2 Abs. 1Nr. 22) zu ergänzen.Mit dieser Kennzahl kann die allgemeine aktuelle Haus-haltslage bzw. wirtschaftliche Situation der Kommune be-stimmt werden. Ferner verdeutlicht sie, ob die Kommuneden Handlungsspielraum zukünftiger Generationen verrin-gert bzw. einschränkt.

Anzustreben ist ein positives Jahresergebnis.

Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen

Leitziel: Leistungsfähigkeit

gem. § 3 Abs. 1 Nr. 22

Die Kennzahl zeigt an, ob im Rechnungsjahr die entspre-chenden Auszahlungen durch die Einzahlungen gedecktwurden.Eine Ergänzung durch eine Pro-Kopf-Darstellung des Sal-dos sowie eine Aufschlüsselung in Saldo der ordentlichenEin- und Auszahlungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 19) und Saldo deraußerordentlichen Ein- und Auszahlungen (§ 3 Abs. 1Nr. 20 und 21) wird empfohlen. Durch diese Aufschlüsse-lung werden die Einflüsse von Sondereffekten ausge-schlossen bzw. verdeutlicht.

Anzustreben ist ein positiver Saldo mindestens in der Höheder Auszahlungen für planmäßige Tilgungen von Kreditenfür Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen(§ 3 I Nr. 42).

Ver

mö

gen

sstr

ukt

ur

Durchschnittliche Restnutzungsdauer

Leitziel: Generationengerechtigkeit

Die durchschnittliche Restnutzungsdauer gibt grundlegen-de Hinweise auf den Gesamtzustand des Vermögens.Dabei besitzt sie keine Aussagekraft hinsichtlich des spezi-fischen Zustandes einzelner und ggf. wesentlicher Gegen-stände oder sonstiger Besonderheiten (z. B. Vermögens-struktur, spezifische Abschreibungszeiträume etc.). Viel-mehr verdeutlicht die Kennzahl, ob die Kommune insbe-sondere im Zeitvergleich „auf Verschleiß fährt“.

Anzustreben ist eine möglichst hohe und im Zeitablauf kon-stante Kennzahl.

67 Paragrafenangaben beziehen sich im Folgenden auf die GemHVO-Doppik.

67

Immaterielle Vermögensgegenstände undSachanlagen(§ 47Abs. 4Nr.1.1+1.2)

Abschreibungen(§ 2Abs.1 Nr.15)


(2)

Beschreibung

Kap

ital

stru

ktu

r

Eigenkapitalquote

Leitziel: Generationengerechtigkeit/Leistungsfähigkeit

Insbesondere der Entwicklungsverlauf dieser Kennzahl istein Indikator für die Nachhaltigkeit und die Generationenge-rechtigkeit. Ein gleichbleibender Wert ist Indiz für einen be-wussten und sorgsamen Ressourceneinsatz.

Anzustreben ist ein möglichst hoher und konstanter Wert.

Kreditquote

Leitziel: Leistungsfähigkeit/Generationengerechtigkeit

Die Kreditquote ist ein Indikator für den Grad der Verschul-dung am Kreditmarkt. Diese Kennzahl kann durch die Pro-Kopf-Verschuldung (in Euro/EW) ergänzt werden. Ausgela-gerte Kredite (z. B. Kredite der Eigengesellschaften) kön-nen bei Vorliegen eines Gesamtabschlusses ebenfalls er-fasst werden. Unberücksichtigt bleiben bei dieser Kennzahlu. a. die Verbindlichkeiten gegenüber dem sonstigen öffent-lichen Bereich. Darunter fallen beispielsweise die Verbind-lichkeiten ggü. dem Kommunalen Aufbaufonds. Ggf. kanndie Kennzahl um diese Verbindlichkeiten erweitert werden.

Anzustreben ist eine möglichst niedrige und im Zeitablaufsinkende Quote.

Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer


Mit dieser Kennzahl wird im Ergebnis gezeigt, wie viel Jah-re die Kommune bei gegenwärtiger Tilgungshöhe zum Ab-bau ihrer Schulden für Investitionen und Investitionsförde-rungsmaßnahmen benötigt. Dies verdeutlicht auch diemögliche Belastung zukünftiger Generationen. Die Kenn-zahl kann durch die Pro-Kopf-Tilgung (in Euro/EW) ergänztwerden.

Anzustreben ist eine möglichst niedrige Tilgungsdauer.

Kurzfristige Verbindlichkeitenquote


Die Quote zeigt das Verhältnis der Verbindlichkeiten ausKreditaufnahmen zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit, wel-che hier mit den kurzfristigen Verbindlichkeiten gleichge-setzt werden, zur Bilanzsumme. Alternativ können dieseKreditaufnahmen auch ins Verhältnis zu den Gesamtver-bindlichkeiten gesetzt werden.

Die Aussagekraft dieser Kennzahl ist vor allem in Zeitrei-henanalysen hoch. Der Anstieg der Quote kann auf dierechtlich unzulässige Finanzierung von Haushaltsfehlbeträ-gen durch Kredite zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit hin-deuten.

Anzustreben ist ein niedriger Wert.

Liq

uid

ität

Liquiditätsquote 1. Grades

Leitziel: Liquidität

Bei einer Quote ≥ 100 % stehen ausreichend liquide Mittel zur Verfügung, um die kurzfristigen Verbindlichkeiten zu decken. Die kurzfristigen Verbindlichkeiten werden in die-sem Zusammenhang mit den Krediten zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit gleichgesetzt.

Die Aussagekraft dieser Kennzahl beschränkt sich auf die kurzfristige Zahlungsfähigkeit zum Stichtag. Daher ist ein

68

Eigenkapital(§ 47 Abs.5Nr.1)

Bilanzsummex100

VerbindlichkeitenausKreditaufnahmen oder gleichartig(§ 47 Abs.5 Nr.4.2+4.3)

Bilanzsummex100

Verb .ausKreditaufnahme für InvestionenundInvestitionsförderungsmaßnahmen

(§47 Abs. 5Nr.4.2 .1)

Auszahlungen für Tilgungen(§ 3 Abs.1Nr.42+43)

Verb .ausKreditaufnahmezurSicherungder Zahlungsfähigkeit

(§ 47 Abs.5 Nr.4.2.2)

Bilanzsumme

liquide Mittel(§ 47 Abs.4 Nr.2.4)

Verb.aus KreditaufnahmezurSicherungder Zahlungsfähigkeit

(§ 47 Abs.5Nr. 4.2.2)

x 100

x 100


(2)

Beschreibung

Zeitreihenvergleich notwendig. Die Kennzahl kann durch die Pro-Kopf-Darstellung der liquiden Mittel (in Euro/EW) und der Pro-Kopf-Verschuldung aus Krediten zur Sicherungder Zahlungsfähigkeit (in Euro/EW) ergänzt werden.

Anzustreben ist, dass keine Liquiditätskredite in Anspruch genommen werden.

Die Verwendung liquider Mittel hat Vorrang vor dem Ein-satz von Krediten zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit. In-soweit besitzt diese Kennzahl auch Aussagekraft zur Ein-haltung der gesetzlichen Vorschriften und zur Qualität des Liquiditätsmanagements.

Erg

ebn

isst

rukt

ur

Eigenkapitalreichweite


Zur Berechnung der Eigenkapitalreichweite ist das Eigen-kapital zum Absolutbetrag des Jahresfehlbetrags ins Ver-hältnis zu setzen. Die Eigenkapitalreichweite gibt an, wie viel Jahre das Eigenkapital bei konstanten Jahresfehlbeträ-gen fiktiv noch ausreicht und wie viel Jahre die Kommune damit von einer Überschuldung entfernt ist. Die Kennzahl kann durch das einwohnerbezogene Eigenkapital (in Euro/EW) ergänzt werden.

Anzustreben ist ein positives Jahresergebnis bzw. ein Jah-resüberschuss. Damit wäre die Kennzahl obsolet.

Zinsaufwandsquote


Die Zinsaufwandsquote verdeutlicht den Einfluss der Kredi-te auf die aktuelle Haushaltssituation. Eine hohe Zinsauf-wandsquote engt den finanziellen Spielraum der Kommuneein. Die Kennzahl kann durch die Zinsaufwendungen pro Kopf (in Euro/EW) ergänzt werden.

Anzustreben ist eine möglichst niedrige Quote.

Deckungsgrad der ordentlichen Verwaltungstätigkeit


Angezeigt wird der Grad der Deckung der ordentlichen Auf-wendungen durch die ordentlichen Erträge. Diese Kennzahlverdeutlicht, ob die Kommune „über ihre Verhältnisse“ lebt und bildet damit ein Indiz für strukturelle Probleme. Ggf. wäre diese Kennzahl durch die Pro-Kopf-Darstellung der Salden der ordentlichen Erträge und ordentlichen Aufwen-dungen (in Euro/EW) zu ergänzen.

Anzustreben ist ein Wert über 100 %.


(203) Zu interkommunalen Vergleichszwecken können den Jahresabschlüssen und den

amtlichen Statistiken weitere Grunddaten entnommen werden, z. B. für den vergleichenden

Ausweis von einwohnerbezogenen Daten (z. B. Schuldenstand in Euro je Einwohner).68

(204) Mit ihrer positiven Resonanz auf das Kennzahlenset des Landesrechnungshofes ha-

ben die Kommunen in ihren Stellungnahmen auch zahlreiche Anregungen und Hinweise zur

68 Auf die gesonderte Benennung solcher Kennzahlen wird allerdings aus Gründen der Übersichtlichkeit ver-zichtet.

69

Eigenkapital(§ 47Abs.5 Nr.1)

Jahresfehlbetrag(§ 2 Abs.1Nr.25)

Summe der ordentlichen Erträge(§ 2 Abs.1 Nr.11)

Summeder ordentlichen Aufwendungen(§ 2 Abs.1 Nr.21)

x 100

x 100

ZinsaufwendungenundsonstigeFinanzaufwendungen(§ 2 Abs.1Nr.19)

Summe der ordentlichen Aufwendungen(§ 2 Abs.1Nr.21)

möglichen Anpassung und Aussagekraft der Kennzahlen sowie zur Erweiterung des Kenn-

zahlensets verbunden.

(205) Der Landesrechnungshof wird alle Anregungen und Hinweise der kommunalen Pra-

xis eingehend prüfen und ggf. in künftige Anpassungen des Kennzahlensets (vgl. Tz. 194)

einfließen lassen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Anwendung des Kennzahlensets für

den kreisangehörigen Raum.

5 Aktueller Erhebungsstand

(206) Das KoFiStA-Kennzahlenset soll zunächst für die Jahresabschlüsse 2012 bis 2015

der originären überörtlichen Prüfobjekte des Landesrechnungshofes (Landkreise, kreisfreie

und großen kreisangehörige Städte) dargestellt werden.

Der Landesrechnungshof strebte zunächst an, einen Teil der dafür erforderlichen Grundda-

ten aus RUBIKON zu übernehmen. Zum Zeitpunkt der Erstellung des vorliegenden Jahres-

berichtsbeitrages waren diese Daten jedoch noch nicht eingepflegt. Alle für die Kennzahlen

erforderlichen Grunddaten musste der Landesrechnungshof daher direkt bei den Kommunen

mit festgestellten Jahresabschlüssen mittels Abfrage erheben (Stand: 1. November 2017).

Ein Großteil der angeschriebenen Kommunen hat die Anfragen kurzfristig beantwortet.69

(207) In seiner Stellungnahme äußert das Innenministerium, dass „die meisten vom Lan-

desrechnungshof bei den Kommunen abgefragten Angaben in RUBIKON bereits erhoben

[werden], so dass der seitens des Landesrechnungshofs verursachte Verwaltungsaufwand

[…] nicht gerechtfertigt erscheint, zumal der Landesrechnungshof einen Lesezugriff für RU-

BIKON hat.“

(208) Eine nochmalige Überprüfung der aktuellen Datenlage mit dem o. g. Lesezugriff er-

gab, dass die gem. KommLeist-VV zu erfassenden (Jahresabschluss-)Daten für keines der

zwölf originären überörtlichen Prüfobjekte des Landesrechnungshofes (Landkreise, kreisfreie

und großen kreisangehörige Städte) in RUBIKON enthalten waren (Stand: 21. Novem-

ber 2017).

Der vom Innenministerium unterstellte Verwaltungsaufwand ist unerheblich. Die Grunddaten

liegen bei den Kommunen abrufbereit vor.

(209) Mit dem Kennzahlenset des Landesrechnungshofes werden umfassende Zeit-

reihenanalysen und interkommunale Vergleiche angestrebt (vgl. Tz. 194). Dabei sind die

Kennzahlen mehrerer Haushaltsjahre heranzuziehen, um die Finanz-, Ertrags-, Vermögens-

und Liquiditätslage einer Kommune im Zeitablauf sachgerecht und vergleichend beurteilen

69 Von den Landkreisen Ludwigslust-Parchim (2012) und Vorpommern-Rügen (2014) ist innerhalb der kurzenFristsetzung keine Rückmeldung zu den Grunddaten erfolgt. Dieser Umstand wird in den Tabellen dieses Be-richtsbeitrags mit „k. A.“ abgebildet.

70

zu können. Die KoFiStA-Kennzahlen wurden auch für die perspektivische Verwendung im

Rahmen der Gesamtabschlussanalyse ausgewählt (vgl. Tz. 194).

Voraussetzung für die angestrebte Beurteilung ist eine ausreichende Anzahl an Jahresab-

schlüssen bzw. Gesamtabschlüssen.70

Diese Voraussetzungen sind aufgrund der überwiegend rechtswidrigen Rückstände bei der

Feststellung von Jahresabschlüssen und den fehlenden Jahresabschlussdaten gegenwärtig

nicht gegeben.

Daher muss sich der Landesrechnungshof beim interkommunalen Vergleich insbesondere

auf die drei Kommunen mit festgestellten Jahresabschlüssen 2012 bis 2014 (Landkreis

Mecklenburgische Seenplatte, Landkreis Nordwestmecklenburg, Stadt Neubrandenburg) be-

schränken.71 Zudem können die Erkenntnisse für einzelne Kommunen (noch) nicht zusam-

mengefasst werden.

(210) Nachfolgend wird das KoFiStA-Kennzahlenset auf die o. g. Prüfobjekte mit festge-

stellten Jahresabschlüssen angewandt. Dabei sind die entsprechenden Datenfelder, für die

bislang entgegen der Rechtslage keine Jahresabschlüsse festgestellt wurden, farblich hinter-

legt.

(211) Tabelle 14 veranschaulicht das Jahresergebnis lt. Ergebnisrechnung.

Tabelle 14: Jahresergebnis lt. Ergebnisrechnung, 2012-2015, in Euro72

Kommune 2012 2013 2014 2015

Hansestadt Greifswald

Neubrandenburg -8.441.890,27 -471.828,77 4.394.951,98

Hansestadt Rostock


Hansestadt Stralsund

Hansestadt Wismar -4.448.064,25 898.607,07

Landkreis Ludwigslust-Parchim k. A.

Landkreis Mecklenburgische Seenplatte -31.509.826,46 -17.574.745,87 -6.323.835,74 -4.702.251,76

Landkreis Nordwestmecklenburg 7.852.061,00 2.953.323,00 5.525.726,00

Landkreis Rostock -1.227.499,06

Landkreis Vorpommern-Greifswald -32.860.002,45 -17.188.110,31

Landkreis Vorpommern-Rügen -9.113.490,33 -4.365.529,84 k. A.


(212) Für das Haushaltsjahr 2014 weisen die Stadt Neubrandenburg und der Landkreis

Nordwestmecklenburg ein positives Jahresergebnis vor Veränderung der Rücklagen aus.

70 Dieses Erfordernis betrifft die Jahresabschlüsse einer Kommune (Zeitreihenanalyse) und die Jahresabschlüs-se mehrerer Kommunen einer Vergleichsgruppe (interkommunaler Vergleich).

71 Diese drei Kommunen werden im Folgenden als Vergleichskommunen bezeichnet. Der Landkreis Mecklen-burgische Seenplatte hat als einzige Kommune den Jahresabschluss 2015 festgestellt.

72 Vgl. hier und zu den folgenden Tabellen Fn. 69.

71

Für den Landkreis Mecklenburgische Seenplatte ist ein durchgehend positiver Entwicklungs-

trend mit einer deutlichen Reduzierung des Fehlbetrags erkennbar. In der Gesamtsicht hat

sich die wirtschaftliche Situation der Kommunen im Zeitverlauf tendenziell verbessert. Res-

sourcenverbrauch und -aufkommen eines Haushaltsjahres gleichen sich damit zunehmend

an.

(213) Tabelle 15 stellt den Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und

Auszahlungen der verschiedenen Haushaltsjahre dar.

Tabelle 15: Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen, 2012-2015, in Euro

Kommune 2012 2013 2014 2015


Neubrandenburg -1.915.919,83 3.132.510,83 7.619.007,48

Hansestadt Rostock



Hansestadt Wismar -3.202.180,30 -2.599.242,82


Landkreis Mecklenburgische Seenplatte -14.302.932,46 -15.097.259,97 7.505.695,48 -6.762.628,07

Landkreis Nordwestmecklenburg -3.236.663,00 2.576.102,00 7.688.989,00

Landkreis Rostock 2.785.508,63

Landkreis Vorpommern-Greifswald -21.651.651,26 -12.567.046,61

Landkreis Vorpommern-Rügen -4.604.725,73 -618.600,97 k. A.


(214) Der Saldo der drei Vergleichskommunen ist im Jahr 2014 positiv und übersteigt je-

weils 7,5 Mio. Euro. Die Entwicklung des Saldos ist auch im Zeitverlauf fast durchgängig po-

sitiv, so dass die Auszahlungen zunehmend durch die Einzahlungen gedeckt werden kön-

nen. Für das Haushaltsjahr 2015 ist für den Landkreis Mecklenburgische Seenplatte wieder

ein negativer Saldo festzustellen.

(215) In Tabelle 16 wird die durchschnittliche Restnutzungsdauer der immateriellen Ver-

mögensgegenstände sowie der Sachanlagen veranschaulicht.

72

Tabelle 16: Durchschnittliche Restnutzungsdauer, 2012-2015, in Jahren

Kommune 2012 2013 2014 2015


Neubrandenburg 11,50 8,92 6,47

Hansestadt Rostock



Hansestadt Wismar 41,29 34,90


Landkreis Mecklenburgische Seenplatte 24,08 23,43 21,13 19,32

Landkreis Nordwestmecklenburg 23,20 23,07 22,57

Landkreis Rostock 26,98

Landkreis Vorpommern-Greifswald 23,63 22,02

Landkreis Vorpommern-Rügen 26,59 25,52 k. A.


(216) Nahezu alle Kommunen weisen im Betrachtungszeitraum eine durchschnittliche

Restnutzungsdauer von mehr als 20 Jahren auf. Die weit unterdurchschnittliche Restnut-

zungsdauer des Vermögens der Stadt Neubrandenburg mit zuletzt 6,47 Jahren ist darauf zu-

rückzuführen, dass die Stadt Neubrandenburg einen Großteil ihres Anlagevermögens an

den Eigenbetrieb Immobilienmanagement übertragen hat.

Im Zeitreihenvergleich nimmt die durchschnittliche Restnutzungsdauer in allen drei Ver-

gleichskommunen ab. Im Fall der Stadt Neubrandenburg sinkt die Restnutzungsdauer zwi-

schen 2012 und 2014 deutlich um mehr als fünf Jahre.

Anzustreben ist eine Restnutzungsdauer auf einem weitestgehend konstanten Niveau. Er-

reicht werden kann dies auch durch kontinuierliche Investitionen im Sinne der anzustreben-

den Generationengerechtigkeit.

(217) Die Eigenkapitalquote wird in der nachfolgenden Tabelle 17 abgebildet.

Tabelle 17: Eigenkapitalquote, 2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock











73

(218) In der Gesamtsicht weisen die Eigenkapitalquoten mit Werten zwischen 0 und rd.

58 % eine deutliche Spannbreite auf. Auch im Haushaltsjahr 2014 unterscheiden sich die Ei-

genkapitalquoten der beiden Landkreise sowie der Stadt Neubrandenburg deutlich.

Diese strukturellen Unterschiede in der Eigenkapitalquote von Städten und Landkreisen sind

insbesondere auf deren unterschiedliche Eigenkapitalausstattung im Verhältnis zur Bilanz-

summe zurückzuführen.

Eine positive und damit im Ergebnis nachhaltige Entwicklung der Eigenkapitalquote ist bei

der Stadt Neubrandenburg und dem Landkreis Nordwestmecklenburg festzustellen, während

die Eigenkapitalquote des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte abnimmt.

Alle Kommunen sollten die Entwicklung ihrer Eigenkapitalquote in den Blick nehmen und ei-

nen nachhaltigen Ressourceneinsatz mit dem Ziel der Generationengerechtigkeit sicherstel-

len.

(219) Aus Tabelle 18 geht die Kreditquote der Kommunen im Betrachtungszeitraum her-

vor.

Tabelle 18: Kreditquote, 2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock











(220) In der Gesamtsicht weist die Kreditquote auf eine teils erhebliche Verschuldung am

Kreditmarkt hin. Auch mit Blick auf die anderen Landkreise ist dabei die weit überdurch-

schnittliche Kreditquote des Landkreises Vorpommern-Greifswald (2012) auffällig. Ein deutli-

cher Unterschied besteht auch 2014 zwischen den Landkreisen Mecklenburgische Seenplat-

te (27,66 %) und Nordwestmecklenburg (13,88 %).

Anzustreben ist eine im Zeitablauf sinkende Quote. Diesem Ziel entsprechen der Landkreis

Nordwestmecklenburg und die Stadt Neubrandenburg, während die Kreditquote des Land-

kreises Mecklenburgische Seenplatte im Vergleichszeitraum steigt.

73 Der Landeskreis Vorpommern-Greifswald hat die Höhe seines Eigenkapitals mit 0 abgegeben, insoweit be-trägt die Eigenkapitalquote 0 %.

74

(221) Tabelle 19 stellt die durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer der Kredit-

marktschulden für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen unter Berücksichti-

gung der planmäßigen und sonstigen Tilgung dar.

Tabelle 19: Durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer, 2012-2015, in Jahren

Kommune 2012 2013 2014 2015


Neubrandenburg74 2,01 2,36 1,48

Hansestadt Rostock











(222) Diese Kennzahl wird durch die Höhe der Verschuldung für Investitionen und Investiti-

onsförderungsmaßnahmen sowie die Tilgungszahlungen eines Jahres beeinflusst und kann

daher in Abhängigkeit von deren Entwicklung im Zeitablauf schwanken.

Auch diese Kennzahl weist teils deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen Kommunen

einerseits sowie den Städten und Landkreisen andererseits auf. Bezogen auf das Haushalts-

jahr 2014 benötigt die Stadt Neubrandenburg mit 1,48 Jahren beispielsweise rechnerisch ei-

nen deutlich kürzeren Zeitraum zum Schuldenabbau als der Landkreis Mecklenburgische

Seenplatte (14,26 Jahre).

Von den drei Vergleichskommunen ist nur für den Landkreis Nordwestmecklenburg eine

durchgehend abnehmende rechnerische Tilgungsdauer festzustellen.

Diese sollten möglichst alle Kommunen anstreben.

(223) Tabelle 20 zeigt die Entwicklung der kurzfristigen Verbindlichkeitenquote.76

74 In ihrer Stellungnahme äußerte die Stadt Neubrandenburg, dass die Erhöhung der Kennzahl in 2012 auf eineUmschuldung von ca. 800.000 Euro zurückzuführen sei. In 2014 seien versehentlich Abbuchungen für Kredi-te vorgenommen worden, die erst in 2015 fällig gewesen wären.

75 Diese extrem hohe durchschnittliche rechnerische Tilgungsdauer ist durch eine vergleichsweise stark unter-durchschnittliche jährliche Tilgung zu erklären.

76 In den Fällen in denen es keine Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Sicherung der Zahlungsfähigkeitnach § 47 Abs. 5 Nr. 4.2.2 GemHVO-Doppik gab, beträgt die Quote 0.

75

Tabelle 20: Kurzfristige Verbindlichkeitenquote, 2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock











(224) In Abhängigkeit von der jeweiligen Verschuldungssituation sind im interkommunalen

Vergleich erhebliche Unterschiede festzustellen. Auffällig sind dabei die vergleichsweise ho-

hen kurzfristigen Verbindlichkeitenquoten der Stadt Neubrandenburg und des Landkreises

Vorpommern Greifswald.

Eine durchgehend positive Entwicklung ist für den Landkreis Nordwestmecklenburg zu ver-

zeichnen, der für 2013 und 2014 keine Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Siche-

rung der Zahlungsfähigkeit (ehemals Kassenkredite) ausweist. Für den Landkreis Mecklen-

burgische Seenplatte ist demgegenüber eine steigende kurzfristige Verbindlichkeitenquote

(auf niedrigem Niveau) festzustellen. Wenngleich auch die Quote der Stadt Neubrandenburg

sinkt, verharrt sie bei vergleichsweise hohen rd. 20 %.

(225) Aussagen über die kurzfristige Zahlungsfähigkeit zum Bilanzstichtag erlaubt die in

Tabelle 21 dargestellte Liquiditätsquote 1. Grades.

Tabelle 21: Liquiditätsquote 1. Grades, 2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock






Landkreis Nordwestmecklenburg 374,31 X77 X



Landkreis Vorpommern-Rügen 9,21 X k. A.


76

(226) Ab einer Liquiditätsquote von 100 % hat eine Kommune zum Bilanzstichtag ausrei-

chend liquide Mittel zur Verfügung, um die Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Si-

cherung der Zahlungsfähigkeit zu decken.

In der Gesamtsicht traf dies bislang allein auf den Landkreis Nordwestmecklenburg (2012)

zu.

Mangels Verbindlichkeiten aus Kreditaufnahmen zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit sind

für den Landkreis Nordwestmecklenburg (2013 und 2014) sowie den Landkreis Vorpom-

mern-Rügen (2013) teilweise keine Liquiditätsquoten 1. Grades auszuweisen.

Abgesehen von der Hansestadt Wismar und dem Landkreis Rostock liegen die Liquiditäts-

quoten aller anderen Kommune teils deutlich unter 10 %.

(227) Die Eigenkapitalreichweite der Kommunen (Tabelle 22) ist ein Indikator für deren

Leistungsfähigkeit. Damit wird veranschaulicht, wie viel Jahre das Eigenkapital bei konstan-

ter Höhe des Jahresfehlbetrags rechnerisch noch ausreicht bzw. wie viel Jahre die Kommu-

ne von einer Überschuldung entfernt ist.

Tabelle 22: Eigenkapitalreichweite, 2012-2015, in Jahren

Kommune 2012 2013 2014 2015


Neubrandenburg 27,05 495,2278 -

Hansestadt Rostock



Hansestadt Wismar 44,97 -



Landkreis Nordwestmecklenburg - - -


Landkreis Vorpommern-Greifswald 0 0



(228) Bei einem Jahresüberschuss wurde auf den Ausweis der Eigenkapitalreichweite

mangels Aussagekraft definitionsgemäß verzichtet. Dies betrifft hier den Landkreis Nord-

westmecklenburg (2012-2014), die Hansestadt Wismar (2013) und die Stadt Neubranden-

burg (2014).

Der Landkreis Vorpommern-Greifswald hat die Höhe seines Eigenkapitals mit 0 angegeben

(vgl. Tab. 17). Er ist überschuldet und insoweit nicht leistungsfähig.

77 Da keine Kreditaufnahmen zur Sicherung der Zahlungsfähigkeit bestanden, ist eine Berechnung der Liquidi-tätsquote 1. Grades mathematisch nicht möglich.

78 Dieser rechnerische Wert ergibt sich aufgrund des sehr geringen Fehlbetrags.

77

Für die Landkreise Mecklenburgische Seenplatte und Vorpommern-Rügen nimmt der (im

Übrigen sehr kurze) Zeitraum in dem das Eigenkapital theoretisch aufgebraucht wäre, im Be-

trachtungszeitraum zu. Dies ist vor allem auf die Reduzierung der Jahresfehlbeträge zurück-

zuführen.

Ausweislich der bislang vorliegenden Jahresabschlussdaten sieht der Landesrechnungshof

insbesondere bei den Landkreisen die Gefahr einer mittelfristigen Überschuldung. Dieser

kann nachhaltig nur durch ausgeglichene Haushalte und ggf. mit der Erwirtschaftung von

Jahresüberschüssen begegnet werden.

(229) Tabelle 23 gibt Auskunft über die Entwicklung der Zinsaufwandsquote.

Tabelle 23: Zinsaufwandsquote,2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock











(230) In der Gesamtsicht werden die Haushalte der Städte stärker durch die Zinsaufwen-

dungen beeinflusst als die Haushalte der Landkreise. Letztere weisen deutlich niedrigere

Zinsaufwandsquoten auf.

Die Zinsaufwandsquote bei den Vergleichskommunen weist 2014 eine Spannbreite zwi-

schen 0,62 % (Landkreis Nordwestmecklenburg) und 5,02 % (Stadt Neubrandenburg) auf

und sinkt tendenziell. Dies ist insbesondere, auch in Abhängigkeit der Struktur der Verbind-

lichkeiten, auf das niedrige Zinsniveau und weniger auf die Schuldentilgung bzw. die Konso-

lidierungsbemühungen der Kommunen zurückzuführen.

(231) Tabelle 24 bildet den Deckungsgrad der ordentlichen Verwaltungstätigkeit ab.

78

Tabelle 24: Deckungsgrad der ordentlichen Verwaltungstätigkeit, 2012-2015, in %

Kommune 2012 2013 2014 2015



Hansestadt Rostock











(232) Bei allen Kommunen werden die ordentlichen Aufwendungen zu über 90 % durch die

ordentlichen Erträge gedeckt.

Im Haushaltsjahr 2014 erreichen die Stadt Neubrandenburg und der Landkreis Nordwest-

mecklenburg die anzustrebende Quote von über 100 %, der Landkreis Mecklenburgische

Seenplatte liegt mit 98 % knapp unter diesem Wert. Zudem ist bei den drei Vergleichskom-

munen ein positiver Entwicklungstrend festzustellen.

Alle Kommunen sollten durch strukturelle Maßnahmen eine Anhebung des Deckungsgrads

der ordentlichen Verwaltungstätigkeit auf 100 % anstreben.

6 Fazit und Ausblick

(233) Die KoFiStA-Kennzahlen können mangels festgestellter Jahresabschlussdaten zu-

nächst nur für einige Landkreise, kreisfreie und große kreisangehörige Städte ermittelt wer-

den.

Dabei ist in Teilen eine positive Entwicklung der Haushalts- und Wirtschaftslage im Zeitraum

2012 bis 2014 festzustellen. Allerdings musste sich der Landesrechnungshof aufgrund der

Datenlage auf die Darstellung augenfälliger Unterschiede und Entwicklungstendenzen be-

schränken. Ansatzpunkte für tiefergehende Zeitreihenvergleiche und interkommunale Ver-

gleiche werden erst nach Feststellung des überwiegenden Teils der kommunalen Jahresab-

schlüsse und einem längeren Zeitlauf möglich sein.

(234) Nach Etablierung, Fortschreibung sowie ggf. Anpassung des KoFiStA-Kennzahlen-

sets wird zu prüfen sein, ob und inwieweit die Kennzahlenerhebung perspektivisch auch auf

den kreisangehörigen Raum, ggf. unter Beteiligung der Gemeindeprüfungsämter, ausge-

dehnt werden kann.

79

(235) Der Landkreis Nordwestmecklenburg unterstützt das Ziel des Landesrechnungsho-

fes, das Kennzahlenset auch für den kreisangehörigen Raum anzuwenden. „Durch den Auf-

bau entsprechender Datenbanken mit den Kennzahlen über längere Zeitreihen wird erst ein

dauerhafter Vergleich der Gemeinden untereinander möglich. Dies wäre auch hilfreich für

die Arbeit der Rechtsaufsichtsbehörden. In diesem Zusammenhang wäre es auch zielfüh-

rend, wenn durch den Landesrechnungshof, die Gemeindeprüfungsämter und die Rechts-

aufsichten die gleichen Kennzahlen verwendet werden.“

(236) Der Landesrechnungshof wird die Vorschläge bei der Fortschreibung des Kennzah-

lensets berücksichtigen.

80

4 Kommunaler Finanzausgleich

(237) Art. 106 Abs. 7 GG legt fest, dass die Länder die Kommunen am eigenen Steuerauf-

kommen zu beteiligen haben. Die Länder bestimmen, in welcher Höhe die Kommunen an

den Landeseinnahmen beteiligt werden. Die Umsetzung der Norm wird in Mecklenburg-Vor-

pommern durch das Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (FAG M-V) gere-

gelt.

Der Landesrechnungshof hat sich in den vergangenen Jahren in seinen Kommunal-

finanzberichten wiederholt kritisch zum kommunalen Finanzausgleich geäußert, Handlungs-

bedarfe aufgezeigt und Reformvorschläge für eine aus seiner Sicht gebotene Novellierung

des FAG M-V unterbreitet.79

(238) Im Jahr 2014 hat das Innenministerium einen Gutachter beauftragt, den kommunalen

Finanzausgleich zu untersuchen (FAG-Gutachten).80 Dem vorausgegangen war ein jahrelan-

ger – politisch geprägter – Diskussionsprozesses zum Gutachtenauftrag. Dieser endete da-

mit, dass sowohl der vertikale Finanzausgleich, der die Finanzverteilung zwischen dem Land

und seinen Kommunen regelt, als auch der horizontale Finanzausgleich, der die Mittelvertei-

lung innerhalb der kommunalen Ebene festlegt, begutachtet werden sollte.

(239) Das FAG-Gutachten liegt nunmehr seit März 2017 vor. Es enthält aus Sicht des Lan-

desrechnungshofes zahlreiche umsetzbare Vorschläge für weitreichende Reformschritte, die

insbesondere den horizontalen Finanzausgleich betreffen.

Der Gutachter schlägt auf Basis von umfassenden finanzwissenschaftlichen Analysen u. a.

• eine weitreichende Reduzierung der Vorwegabzüge,

• eine Umstellung des Schlüsselmassen-Modells von einem 3-Säulen-Modell (kreis-

freie Städte, große kreisangehörige Städte und kreisangehörige Gemeinden, Land-

kreise) hin zu einem 2-Ebenen-Modell (Kreisaufgaben, Gemeindeaufgaben) mit In-

tegration von Bedarfsindikatoren (Haupt- und Nebenansätze) und

• eine Regelung für besonders finanzschwache Kommunen und andere Parameter

(z. B. Ausgleichsquote)

vor.

79 Vgl. bspw. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2013): Jahresbericht 2013 (Teil 1) – Kommunal-finanzbericht 2013, S. 48 ff. und Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2017): Jahresbericht 2016(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2016, S. 31 ff.

80 Der Gutachter ist Prof. Dr. Thomas Lenk (Universität Leipzig). Vgl. Lenk et al. (2017): Überprüfung des kom-munalen Finanzausgleichs in Mecklenburg-Vorpommern – Gutachten im Auftrag des Ministeriums für Inneresund Europa Mecklenburg-Vorpommern.

81

Zudem bekräftigt der Gutachter die Ansicht des Landesrechnungshofes, dass der Gleich-

mäßigkeitsgrundsatz ein angemessenes Verteilungssystem darstellt, um die Höhe der verti-

kalen Finanzausgleichsleistungen zu bestimmen.

(240) Ursprünglich war vorgesehen, mithilfe der Gutachtenergebnisse ein neues FAG M-V

zu entwickeln und so den kommunalen Finanzausgleich grundlegend zum 1. Januar 2018

neu zu ordnen.

(241) Dieses selbst gesteckte Ziel wird jedoch nicht erreicht und ist nunmehr auf das Jahr

2020 verschoben worden.81 Die zum 1. Januar 2018 vorgesehenen Anpassungen greifen

nicht grundlegend in die Systematik des FAG M-V ein. Die geplanten Änderungen ergeben

sich teilweise aus den gesetzlich vorgesehenen Überprüfungspflichten und den Beschlüssen

des FAG-Beirates82, aus fachlichen oder aus redaktionellen Erwägungen.83

(242) Der Landesrechnungshof hat bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass die im Land

geführte, ausführliche Diskussion zum vertikalen Finanzausgleich den Blick auf die dringend

erforderlichen Änderungen am horizontalen Finanzausgleich verstellt. So wurde auch bei der

Erstellung des FAG-Gutachtens erheblich mehr Zeit für die Begutachtung des vertikalen Fi-

nanzausgleichs aufgewendet als für den horizontalen Finanzausgleich.

(243) Der Landesrechnungshof sieht diese Entwicklung kritisch. Insbesondere die Anpas-

sung des horizontalen Finanzausgleichs ist schon aufgrund der heterogenen Finanzlage der

Kommunen dringend erforderlich.84 Der vertikale Finanzausgleich mit dem Gleichmäßig-

keitsgrundsatz sollte hingegen auch zukünftig beibehalten werden. Dieser stellt ein zukunfts-

festes Element des FAG M-V dar.

Dass sich der FAG-Beirat am 11. Mai 2017 verständigt hat, den Gleichmäßigkeitsgrundsatz

mit einem geänderten Überprüfungsmechanismus beizubehalten, begrüßt der Landesrech-

nungshof. Weitere Diskussionen rund um das Modell des vertikalen Finanzausgleichs hält

der Landesrechnungshof daher auch zukünftig für entbehrlich.

(244) Ein novelliertes FAG M-V sollte zudem möglichst wenige temporäre Regelungen ent-

halten. Insbesondere sollten die Regelungen zum vertikalen Finanzausgleich im FAG M-V

nur den eigentlichen Finanzausgleich betreffen. Gegenwärtig werden auch Sonder-

tatbestände wie die Finanzierung flüchtlingsbedingter Mehrbelastungen im FAG M-V abge-

81 Vgl. Innenministerium (2017): Pressemitteilung Nr. 64 vom 12.05.2017 und den darin enthaltenen Beschlussdes FAG-Beirats vom 11. Mai 2017.

82 Vgl. § 30 FAG M-V. Dem FAG-Beirat gehören ein Vertreter des Innenministeriums als Vorsitzender, ein Ver-treter des Finanzministeriums, ein Vertreter des Landkreistages Mecklenburg-Vorpommern und ein Vertreterdes Städte- und Gemeindetages Mecklenburg-Vorpommern an. Der Beirat berät das Innen- und das Finanz-ministerium in Fragen der Ausgestaltung und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleiches undnimmt die in diesem Gesetz geregelten Prüfungspflichten wahr. Darüber hinaus berät er im Rahmen der Ent-scheidungen im Zusammenhang mit Zuweisungen an Landkreise, kreisfreie und große kreisangehörige Städ-te aus dem „Kommunalen Haushaltskonsolidierungsfonds Mecklenburg-Vorpommern“.

83 Vgl. Drs. 7/1129.84 Vgl. Abbildung 10.

82

bildet. Dadurch verliert es mehr und mehr den Charakter eines „Rahmengesetzes“ und wird

unnötig mit Einzeltatbeständen überfrachtet.

Der Landesrechnungshof empfiehlt, zeitlich begrenzte und sachlich begründete Ausnahme-

tatbestände in separaten Gesetzen zu regeln.

Aus Sicht des Landesrechnungshofes ist es ausreichend, dass das FAG M-V (vertikaler Teil)

nur Regelungen zum Gleichmäßigkeitsgrundsatz, zu den Beteiligungsquoten und deren

Überprüfung sowie zum Abrechnungsmechanismus des Finanzausgleichs enthält. So könn-

te es gelingen, zukünftig die inhaltlichen Diskussionen zum vertikalen und horizontalen Fi-

nanzausgleich zu trennen.

(245) In Mecklenburg-Vorpommern sind sowohl das Innenministerium als auch das Finanz-

ministerium für das FAG M-V zuständig. Das Innenministerium ist zuständig für den horizon-

talen Finanzausgleich und Grundsatzfragen, das Finanzministerium für den vertikalen Fi-

nanzausgleich.

Der Landesrechnungshof empfiehlt in diesem Zusammenhang zu prüfen, ob eine solche

Trennung der Zuständigkeiten sinnvoll ist.

(246) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes sollte ein überarbeitetes FAG M-V

durch eine

• Beibehaltung des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes,

• Stärkung des Schlüsselzuweisungssystems durch eine möglichst umfangreiche Auf-

lösung der Vorwegabzüge,

• Aufteilung der Schlüsselmasse mithilfe des Zwei-Ebenen-Modells und Ausreichung

der Finanzmittel anhand einschlägiger Bedarfsindikatoren sowie

• Reduzierung der Fonds und Sonderhilfen des Landes für Kommunen85

gekennzeichnet sein.

Daneben gilt es, das gesamte System der Landeszuweisungen kritisch zu hinterfragen,da

auch der FAG-Gutachter nur einen Teil des Zuweisungssystems untersucht hat. Die Leistun-

gen, die außerhalb des FAG M-V ausgereicht werden (z. B. Zuweisungen des Landes zur

85 Der Landesrechnungshof verweist in diesem Zusammenhang nochmals eindringlich auf seine kritischen Aus-führungen zu dem System aus Sondervermögen und Sonderhilfen (vgl. Landesrechnungshof (2017): Jahres-bericht 2016 – Teil 1 – Kommunalfinanzbericht 2016, S. 75-91). Im ab 1. Januar 2018 geltenden FAG M-Vsoll ein Kommunaler Entschuldungsfonds eingerichtet werden (vgl. Drs. 7/1129). Nach Auffassung des Lan-desrechnungshofes führt der vorgesehene Kommunale Entschuldungsfonds zu einer weiteren unnötigenKomplexität und zunehmender Intransparenz bei der Finanzierung der Kommunen. Schon jetzt deutet sichan, dass dieser die strukturelle Problemlage der finanzschwachen Kommunen im Land nicht zu lösen ver-mag. Dies liegt aus Sicht des Landesrechnungshofes vor allem daran, dass er nicht errichtet werden soll, umtatsächlich das Altschuldenproblem der Kommunen in den Jahren 2018 und 2019 anzugehen, sondern umdie (teilweise) bereits bestehenden kommunalen Sondervermögen und Fonds aufzustocken. Diese Art der Fi-nanzierung birgt die Gefahr von Fehlanreizen für den Aufbau und die Aufrechterhaltung nicht bedarfsgerech-ter Strukturen in den Kommunen.

83

Förderung von Kindern in Kindertageseinrichtungen und in der Kindertagespflege, Zuweisun-

gen des Landes für Sozialhilfe, etc.), wurden nicht explizit betrachtet. Diese sind jedoch fis-

kalisch bedeutsam. So wurden 2015 rd. 1,3 Mrd. Euro außerhalb des FAG M-V und 1,2 Mrd.

Euro innerhalb des FAG M-V an die Kommunen ausgereicht.86

Zu prüfen wäre aus Sicht des Landesrechnungshofes insbesondere, welche Zuweisungen in

das System des kommunalen Finanzausgleichs integriert werden können.


84

5 Kommunale Abwasserwirtschaft

Der Landesrechnungshof steht im laufenden fachlichen Austausch mit Vertretern der

Abwasserwirtschaft und den Wirtschaftsprüfern. Aktuelle Themen der kommunalen

Abwasserwirtschaft sind die Erhebung privatrechtlicher Entgelte, die Geschäftsbesor-

gung durch kommunale Unternehmen in privater Rechtsform und die Errichtung eines

Eigenbetriebes für mehrere amtsangehörige Gemeinden.

(247) Der Landesrechnungshof erhebt seit dem Wirtschaftsjahr 2013 mit den Abschluss-

prüfern abgestimmte Kennzahlen, um einen Gesamtüberblick über die Branche zu erhalten.

Zugleich kann er auf diesem Weg frühzeitig bei einzelnen Unternehmen Risiken erkennen

und mit den Trägern und dem Unternehmen selbst mittel- und langfristige Gegenstrategien

abstimmen.

In 2016 wurden die Kennzahlen im Rahmen einer Prüfung ausgewertet.87 Auch in 2017 hat

sich der Landesrechnungshof im Rahmen von laufenden Treffen mit Vertretern der Abwas-

serwirtschaft und Wirtschaftsprüfern über aktuelle Entwicklungen informiert.

Vor diesem Hintergrund prüft der Landesrechnungshof laufend auf der Basis der Risikoein-

schätzung in den Prüfberichten zur Jahresabschlussprüfung und der von den kommunalen

Unternehmen vorgelegten Unterlagen (z. B. Langfristplanungen, Sanierungskonzepte) die

wirtschaftliche Entwicklung der Unternehmen mit prognostizierten wirtschaftlichen Proble-

men sowie die Entwicklungen der Gesamtbranche.

Über aktuelle Themen der kommunalen Abwasserwirtschaft soll nachfolgend berichtet wer-

den.

Das Innenministerium hat von einer Stellungnahme abgesehen.

1 Erhebung Privatrechtliche Entgelte

(248) Zehn der mit der Aufgabe der Schmutzwasserentsorgung befassten Unternehmen

erfüllen diese nicht auf einer öffentlich-rechtlichen Grundlage, sondern mit privatrechtlichen

Entgelten. Dabei handelt es sich um zwei Kapitalgesellschaften, zwei Eigenbetriebe und

sechs Zweckverbände.

(249) Obwohl die Schmutzwasserbeseitigung eine hoheitliche Aufgabe darstellt, sind privat-

rechtliche Verträge und Allgemeine Entsorgungsbedingungen aus der Sicht des Landesrech-

nungshofes grundsätzlich zulässig.88 Die Grundsätze der Gebührenkalkulation gemäß KAG

87 Vgl. Jahresbericht des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern 2016 – Teil 1 Kommunalfinanzbe-richt S. 56 ff.

88 Vgl. z. B. BGH Urteil vom 10. Oktober 1991, Az. III ZR 100/90.

85

http://openjur.de/gericht-1.html

(Kommunalabgabengesetz) gelten hier nicht unmittelbar, jedoch sind die Kalkulationen an

bestimmten betriebswirtschaftlichen „Billigkeitsgrundsätzen“ auszurichten, die sich nach jah-

relanger Rechtsprechung nicht wesentlich vom „Kostendeckungsprinzip“ des KAG unter-

scheiden.

(250) Ist keine Trennung zwischen dem Entgelt für die Schmutzwasser- und dem für die

Niederschlagswasserbeseitigung vorgesehen, dürften diese Entgelte regelmäßig unbillig

sein.89

(251) Bei der überwiegenden Zahl der Unternehmen mit privatrechtlichen Entgelten erge-

ben die Nachkalkulationen eine Überdeckung der erhobenen Entgelte. Ausweislich der Prü-

fungsberichte der Wirtschaftsprüfer werden diese Überdeckungen nicht oder nicht in voller

Höhe entgeltmindernd in der Folgekalkulation berücksichtigt. Auch eine Rückzahlung erfolgt

regelmäßig nicht. Dies führt zu einer Kumulation von Rückstellungen für Entgeltüberdeckun-

gen oder zu einer aufwandsmindernden Auflösung dieser Rückstellungen. Auch wenn dies

handelsrechtlich nicht zu beanstanden ist, besteht für die Abwasserentsorger das Risiko,

dass die Vertragspartner die Entgeltkalkulationen erfolgreich gerichtlich anfechten.

Der Landesrechnungshof fordert deshalb, die Berücksichtigung der Überdeckungen in den

laufenden Kalkulationen sorgfältig zu prüfen.

(252) In zwei Fällen erfolgte in den Vorjahren eine Umstellung der Entsorgungsverhältnisse

von öffentlich-rechtlichen auf private Verträge. Beide Unternehmen hatten Anschlussbeiträge

erhoben und diese gebührenmindernd in ihren Globalkalkulationen berücksichtigt. In einem

Fall erfolgte die Rückzahlung der erhobenen Beiträge. In einem anderen Fall wurde in Höhe

der Beiträge eine Verbindlichkeit passiviert, welche über eine Laufzeit von 30 Jahren (Ver-

jährungsfrist) aufgelöst werden soll.

Der Landesrechnungshof hält dies für rechtswidrig. Das finanzielle Risiko für den Abwasser-

entsorger, die erhobenen Beiträge zurückzahlen zu müssen, verringert sich nicht, sondern

wird im Gegenteil wegen der dann fällig werdenden Zinsen größer.

(253) Zum 1. Januar 2016 trat die Neuregelung des § 2b Umsatzsteuergesetz (UStG) in

Kraft. Sämtliche Leistungen nach dem 1. Januar 2017 wären danach für alle juristischen

Personen des öffentlichen Rechts neu zu bewerten. Nach Erkenntnissen des Landesrech-

nungshofes wurde von allen Kommunen und Zweckverbänden die Option gemäß § 27 Abs.

22 UStG in Anspruch genommen, dem Finanzamt gegenüber einmalig zu erklären, dass sie

§ 2 Abs. 3 UStG in der am 31. Dezember 2015 geltenden Fassung für sämtliche nach dem

31. Dezember 2016 und vor dem 1. Januar 2021 ausgeführten Leistungen weiterhin anwen-

den werden. Somit bleibt für die rechtliche Prüfung - insbesondere die Frage einer Umsatz-

steuerpflicht für privatrechtliche Entgelte - genügend Zeit. Im März 2017 hat sich die

89 Siehe z. B. OLG Celle, Urteil vom 2.06.2015, 13 U 62/14.

86

Bund/Länder-AG der Umsatzsteuer-Referatsleiter/innen zunächst auf eine Auslegung des

§ 2b UStG geeinigt, nach der die Vereinnahmung privatrechtlicher Entgelte unter § 2b UStG

stets zu einer unternehmerischen Tätigkeit führen soll.

Im Anschluss haben sich jedoch die Finanzminister der Bundesländer verständigt, dass die

Vereinnahmung privatrechtlicher Entgelte durch kommunale Entsorgungsbetriebe im Bereich

der Abwasserbeseitigung auch nach Inkrafttreten des § 2b UStG umsatzsteuerfrei bleiben

soll. Es bleibt bei der Umstellung von öffentlich-rechtlichen Gebühren auf privatrechtliche

Entgelte jedoch das Risiko, dass die Rechtsprechung eine andere Auffassung als die Fi-

nanzministerkonferenz vertreten könnte.

2 Inanspruchnahme Dritter zur Geschäftsbesorgung

(254) In diversen Fällen wurde entweder die kaufmännische oder technische Betriebsfüh-

rung oder beides auf Dritte übertragen. Die Gestaltung reicht von der Übertragung einzelner

technischer oder kaufmännischer Dienstleistungen bis zur Übertragung der gesamten Ge-

schäftsbesorgung auf Stadtwerke-GmbHs oder Geschäftsbesorgungs-GmbHs, die von den

Trägern in zwei Fällen eigens zu diesem Zweck gegründet wurden.

Die vom Landesrechnungshof in der Vergangenheit mehrfach kritisierte Gestaltung, dass ein

Geschäftsbesorger ausschließlich für einen Zweckverband tätig ist, existiert seit 2015 in

Mecklenburg-Vorpommern nicht mehr.

Die derzeit gewählten Modelle zur Geschäftsbesorgung führen aus Sicht des Landesrech-

nungshofes nicht zu wirtschaftlichen Nachteilen, die sich wesentlich auf die Gebühren und

Entgelte in der Abwasserentsorgung auswirken. Die Umsatzsteuerpflicht auf Leistungen des

Geschäftsbesorgers dürfte im Regelfall durch Effizienzvorteile kompensiert werden. Jedoch

sei an dieser Stelle nochmals darauf hingewiesen, dass die Erhebung von Gebühren

und/oder Beiträgen nicht auf eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft mit beschränkter

Haftung übertragen werden darf.90

(255) Die Möglichkeit, dass mehrere Zweckverbände und/oder Eigenbetriebe sich zu Pla-

nungs- oder Dienstleistungsverbänden zusammenzuschließen besteht nach der Kommunal-

verfassung nicht. Eine solche Konstruktion könnte die steuerlichen Nachteile eines Dienst-

leisters in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft vermeiden.

Der Landesrechnungshof bittet deshalb die Landesregierung zu prüfen, ob die Gründung

von Planungs- und Dienstleistungsverbänden durch Zweckverbände oder Eigenbetriebe zu-

gelassen werden kann.

90 Bundesverwaltungsgericht, Entscheidung vom 23.08.2011, BVerwG 9 C 2.11.

87

3 Vergabe von Konzessionen im Trink- und Abwasserbereich

(256) Ein Amt beabsichtigt, die Beziehungen zwischen seinem Eigenbetrieb Wasserversor-

gung und Abwasserentsorgung und den amtsangehörigen Gemeinden, in deren Gebiet der

Eigenbetrieb Leistungen der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung erbringt, durch

Konzessionsverträge zu regeln. Auch ein Wasser- und Abwasserzweckverband plant,

mit seinen Mitgliedern Konzessionsverträge im Abwasserbereich zu schließen.

(257) Der Bundesgerichtshof und der Europäische Gerichtshof haben sich mit der Vergabe

von Konzessionen im Trink- und Abwasserbereich beschäftigt.91 Dies betraf jedoch aus-

schließlich die Vergabe von „Dienstleistungskonzessionen“ bei der Übertragung der Aufga-

bendurchführung auf private Dritte oder die Rekommunalisierung der Trinkwasserversor-

gung.

Der Landesrechnungshof geht deshalb davon aus, dass die Zulässigkeit von Konzessions-

verträgen im Bereich der hoheitlichen und nicht übertragbaren Aufgabe der Schmutzwasser-

beseitigung in jedem Einzelfall umfassend geprüft werden muss, da hier noch keine höchst-

richterliche Klärung erfolgt ist. In diesem Zusammenhang sollte auch die „Gebührenfähigkeit“

der Aufwendungen für Konzessionsabgaben geprüft werden.

91 Vgl. Urteil des EuGH vom 10. September 2009, C/206/08.

88

IV. Überörtliche Prüfungen

1 Immobilienerwerb durch den Eigenbetrieb einer Gemeinde

Im Zusammenhang mit einem Immobilienerwerb kam es zu schwerwiegenden und teil-

weise bewussten Rechtsverstößen, welche eine intensive Begleitung und Aufarbei-

tung durch die Rechtsaufsichtsbehörden erfordert hätten und weiterhin erfordern.

Aufsichtsmittel wurden inhaltlich unzureichend, nicht zielgerichtet und mit erhebli-

cher zeitlicher Verzögerung geprüft. Die Prüfung von Dienstvergehen durch die

Rechtsaufsichtsbehörden wies Mängel auf. Dem Gebot der Beschleunigung wurde

nicht entsprochen.

Die eingeleiteten aufsichtsrechtlichen Maßnahmen zur künftigen Vermeidung ähnli-

cher Rechtsverstöße sind unzureichend.

(258) Gegenstand der (laufenden) Prüfung sind die Organisation und Aufgabenwahrneh-

mung der unteren Rechtsaufsichtsbehörden.

Rechtsaufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden, Ämter und deren selbstständi-

ge Kommunalunternehmen ist der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde

(§ 79 Abs. 2 KV M-V und § 119 Abs. 2 S. 1 KV M-V). Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt

durch eine entsprechende Organisationseinheit der Landkreisverwaltung (z. B. Fachdienst,

Amt, Sachgebiet etc.). Oberste Rechtsaufsichtsbehörde ist das Innenministerium

(§ 79 Abs. 3 KV M-V).

(259) Die Darstellungen in diesem Beitrag umfassen das dokumentierte Vorgehen der

Rechtsaufsichtsbehörden in dem Einzelfall eines Immobilienerwerbs durch einen kommuna-

len Eigenbetrieb. Für den Erwerb der Immobilie war eine Kreditaufnahme erforderlich.

1 Vorliegen erheblicher Rechtsverstöße beim Immobilienerwerb

(260) Beim Erwerb der Immobilie kam es zu zahlreichen und teils schwerwiegenden

Rechtsverstößen. Die Rechtsaufsichten haben diese zum überwiegenden Teil auch (sinnge-

mäß) benannt:

(a) Gemeinde (§ 46 Abs. KV M-V, §§ 8, 9 GemHVO-Doppik a. F.) und Eigenbetrieb

(§ 14 Abs. 3 EigVO M-V a. F. i. V. m. §§ 8, 9 GemHVO-Doppik a. F.) sind verpflich-

tet, die Finanzierung von Investitionen vor deren Beginn zu sichern.

Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses war weder im Haushaltsplan der Gemeinde

noch im Wirtschaftsplan des Eigenbetriebes eine haushaltsrechtliche Ermächtigung

für den Kauf bzw. eine entsprechende Kreditaufnahme enthalten.

89

Die untere Rechtsaufsichtsbehörde hatte den Bürgermeister92 vor der am selbem

Tag stattfindenden Gemeindevertretersitzung, in der ein Beschluss zum Immobilien-

erwerb gefasst werden sollte, auf die Nichterfüllung der rechtlichen Voraussetzungen

des Erwerbs und die vor Abschluss des Kaufvertrags erforderlichen Verfahrensschrit-

te hingewiesen. Der Bürgermeister verschwieg bei dieser Besprechung, dass bereits

für den folgenden Tag ein Notartermin zur Beurkundung des Kaufvertrags vereinbart

war.

Trotz der Hinweise auf die fehlenden haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für den

Immobilienerwerb haben der Bürgermeister und sein Stellvertreter den Kaufvertrag

am darauffolgenden Tag unterzeichnet. Damit verstießen der Bürgermeister und sein

Stellvertreter gegen die o. g. kommunalrechtlichen Vorschriften und haben vorsätz-

lich rechtswidrig gehandelt.93

(b) Die Gemeindevertretung hatte den Erwerb der Immobilie unter den Vorbehalt einer

vorherigen finanziellen Absicherung gestellt, welche den haushaltsrechtlichen Vor-

schriften zu entsprechen hatte (sog. Haushaltsvorbehalt).

Der Bürgermeister und sein Stellvertreter unterzeichneten den Kaufvertrag ohne Um-

setzung des in der Gemeindevertretung beschlossenen Haushaltsvorbehalts.

Der vorbehaltlose Vertragsabschluss erfolgte in Bezug auf den entgegenstehenden

Beschluss der Gemeindevertretung rechtswidrig.

(c) Der Bürgermeister hat die Pflicht, die ihm übertragenen Geschäfte gewissenhaft aus-

zuüben (§ 19 Abs. 2 KV M-V sowie Verpflichtungen nach §§ 33 bis 53 BeamtStG und

§§ 47 bis 79 LBG M-V).

Zu den ihm übertragenen Geschäften gehört es, Beschlüsse der Gemeindevertre-

tung (mit) vorzubereiten (§ 127 Abs. 1 S. 1 KV M-V) und die Gemeindevertretung

über wesentliche Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zu informieren

(§ 34 Abs. 1 S. 1 KV M-V). Dies umfasst u. a. die Pflicht, der Gemeindevertretung

alle für die Entscheidung notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen. Im

Fall des Immobilienerwerbs wäre die Gemeindevertretung auch kurzfristig über die

o. g. Hinweise und Bedenken der Rechtsaufsichtsbehörde zu informieren gewe-

sen. Damit wäre der Gemeindevertretung Gelegenheit gegeben worden, alle rechts-

92 Der Bürgermeister ist auch Kreistagsmitglied und Vorsitzender einer Kreistagsfraktion.

Dem Bürgermeister oblag gem. § 2 Abs. 1 S. 2 EigVO M-V a. F. auch die Leitung des Eigenbetriebes. Ein Be-triebsleiter war im betreffenden Jahr nicht bestellt.

93 In der Folgezeit gelang es der Gemeinde nicht, die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für den bereitsvollzogenen Immobilienerwerb zu schaffen. Zwischenzeitlich war der Sohn des Bürgermeisters von der Ge-meindevertretung zum Betriebsleiter des Eigenbetriebs gewählt (Februar 2016) und als solcher bestellt wor-den.

90

aufsichtlichen Hinweise und Bedenken bei der Beratung und Beschlussfassung zu

berücksichtigen.

Diese notwendige Information durch den Bürgermeister ist nicht aktenkundig. Sie

hätte im Rahmen der rechtsaufsichtlichen und disziplinarrechtlichen Bewertung des

Sachverhaltes durch die untere Rechtsaufsichtsbehörde aufgeklärt werden müs-

sen.

(d) Der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit soll im Investitionsbereich u. a.

durch die Maßgaben des § 9 GemHVO-Doppik a. F. und des § 56 Abs. 1 KV M-V ab-

gesichert werden.

• § 9 GemHVO-Doppik a. F. sieht u. a. Wirtschaftlichkeitsberechnungen und weite-

re vorbereitende Unterlagen94 für Investitionsmaßnahmen vor.

• Der Gemeindevertretung haben keine Unterlagen und Informationen vorgelegen,

welche den Anforderungen des § 9 GemHVO-Doppik a. F. genügen.

• Es hätten hinreichende Informationen zur Erfüllung der Voraussetzungen des

§ 56 Abs. 1 KV M-V und zum Verkehrswert der Immobilie vorgelegt werden müs-

sen.

• Entsprechende Informationen lagen der Gemeindevertretung zur Beschlussfas-

sung ebenfalls nicht vor.

Nur die Erfüllung dieser rechtlichen Vorgaben sichert und ermöglicht eine verlässli-

che Einschätzung der Wirtschaftlichkeit und potenzieller finanzieller Lasten für Ge-

meinde und Eigenbetrieb. Die Gemeindevertretung konnte damit bei der Beschluss-

fassung dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit als unverzichtbarem

Entscheidungsaspekt nicht hinreichend Rechnung tragen.

(e) Nach § 33 Abs. 1 S. 1 KV M-V ist der Bürgermeister verpflichtet, einem Beschluss

der Gemeindevertretung zu widersprechen, wenn dieser rechtswidrig ist. Eine ent-

sprechende Verpflichtung besteht auch für leitende Verwaltungsbeamte des Amtes

(§ 142 Abs. 4 KV M-V).

Soweit der Bürgermeister davon ausging, durch den Beschluss der Gemeindevertre-

tung zum Erwerb der Immobilie ohne Sicherstellung der haushaltsrechtlichen Voraus-

setzungen verpflichtet zu sein, hätte er wegen der daraus resultierenden Rechtswid-

rigkeit des Beschlusses einen Widerspruch einlegen müssen.

Ein solcher Widerspruch ist nicht erfolgt.

94 Nach dessen Abs. 2 sind z. B. Auszahlungen für Investitionen erst zu veranschlagen, wenn Pläne, Kostenbe-rechnungen, ein Investitionszeitenplan und Erläuterungen vorliegen, aus denen die Art der Ausführung unddie gesamten Investitionskosten ersichtlich sind. Den Unterlagen ist darüber hinaus eine Schätzung der nachDurchführung der Investition entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen beizufügen.

91

2 Mangelnde Aufgabenwahrnehmung durch die Rechtsaufsichtsbehörden

(261) Aus diesen erheblichen und teils schwerwiegenden Rechtsverstößen ergaben bzw.

ergeben sich aufsichtsrechtliche Handlungserfordernisse. Die Rechtsaufsichtsbehörden

sind diesen Erfordernissen jedoch nicht bzw. nicht im gebotenen Zeitrahmen nachgekom-

men.

2.1 Unzureichende Prüfung des Beanstandungs- und Aufhebungsrechts

(262) Nach § 81 KV M-V kann die Rechtsaufsichtsbehörde rechtswidrige Beschlüsse und

Anordnungen95 der Gemeinde beanstanden und verlangen, dass die Gemeinde den Be-

schluss oder die Anordnung binnen einer angemessenen Frist aufhebt. Zur Klärung der

Rechtslage und/oder zur Vermeidung der Verfestigung von Rechtsverstößen ist i. d. R. eine

möglichst umgehende Prüfung und Ausübung dieses Aufsichtsmittels geboten.

(263) Sofern diese Beschlüsse bereits umgesetzt wurden bzw. werden, ist bei der Aus-

übung des Beanstandungs- und Aufhebungsrechts zu prüfen, ob es der Gemeinde rechtlich

und tatsächlich möglich ist, der mit dem Aufhebungsverlangen verbundenen Pflicht zur

Rückabwicklung nachzukommen. Dabei können auch eventuelle finanzielle Nachteile der

Gemeinde berücksichtigt werden.

(264) Im Fall des Immobilienerwerbs waren nach eigener Prüfung der unteren Rechtsauf-

sichtsbehörde sowohl der Beschluss zum Erwerb der Immobilie als auch dessen Vollzug

(Abschluss eines privatrechtlichen Kaufvertrags) rechtswidrig.

Insoweit hätte ein aufsichtsrechtliches Vorgehen nach dieser Vorschrift geprüft werden müs-

sen.

Nach Erörterung mit der obersten Rechtsaufsichtsbehörde sah die untere Rechtsauf-

sichtsbehörde mit einem erst nach ca. neun Monaten erstellten Prüfvermerk unter Hinweis

auf die bislang verausgabten Stundungszinsen und potenzielle Nachteile der Gemeinde bei

Rückabwicklung des Vertrages vom Aufsichtsmittel der Beanstandung ab.

(265) Die untere Rechtsaufsichtsbehörde hatte den Bürgermeister bereits vor der Be-

schlussfassung auf die mangelnde haushaltsrechtliche Absicherung hingewiesen (vgl.

Tz. 260). Dieser zeitliche und sachliche Zusammenhang spricht dafür, dass es dem Bürger-

meister mit dem umgehenden und vorbehaltlosen Vertragsabschluss u. a. um die Schaffung

„vollendeter Tatsachen“ ging. Damit sollten ein aufsichtsrechtliches Einschreiten hinsichtlich

des Immobilienerwerbs verhindert und eine Kreditgenehmigung erzwungen werden.

95 Der Begriff der Anordnung umfasst auch Entscheidungen des Bürgermeisters. Die Entscheidung und derenUmsetzung fällt in diesen Fällen gewöhnlich zusammen, vgl. Matzick, Dirk in: Darsow, Thomas et. al. (Hrsg.),Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 4., überarbei-tete Auflage, Stuttgart 2014, § 81 Rdnrn. 3, 7.

92

Auch die untere Rechtsaufsichtsbehörde führte in ihrer Stellungnahme aus, dass der „Bür-

germeister und dessen Stellvertreter indessen insofern ‚Fakten‘ geschaffen [hatten], als sie

am nächsten Tag einen notariellen Kaufvertrag namens der Gemeinde abgeschlossen ha-

ben.“

(266) Insoweit war eine umgehende und besonders intensive Prüfung der Ausübung des

Beanstandungs- und Aufhebungsrechts geboten. Die Schwere und der Vorsatz des Fehlver-

haltens des Bürgermeisters wäre ebenfalls zu berücksichtigen gewesen.

(267) Die untere Rechtsaufsichtsbehörde hat den Vorgang nicht zielgerichtet bearbeitet.

Dies ergibt sich bereits aus dem Zeitablauf. Insoweit lässt das Handeln der Rechtsaufsicht

die konsequente und zeitnahe Prüfung aufsichtsrechtlicher Mittel vermissen. Die bislang ver-

ausgabten Stundungszinsen, welche als Argument gegen die Ausübung des Beanstan-

dungs- und Aufhebungsrechts angeführt werden, sind durch die Prüfdauer selbst verursacht.

(268) Werden Rechtsverstöße festgestellt, sind rechtsaufsichtliche Mittel zeitnah zu prü-

fen96 und konsequent einzusetzen. Auch das Unterlassen aufsichtsrechtlicher Mittel kann ei-

nen Rechtsverstoß darstellen.

(269) Das Innenministerium erbat in seiner Stellungnahme einen konkreten „Hinweis zu

welchem Zeitpunkt sich die untere Rechtsaufsichtsbehörde im vorliegenden Falle nach Auf-

fassung des Landesrechnungshofes einen vollständigen Sachverhalt hätte verschaffen kön-

nen und müssen“.

(270) Im vorliegenden Fall von schwerwiegenden und vorsätzlichen Rechtsverstößen muss

eine Prüfung rechtsaufsichtlicher Mittel unverzüglich erfolgen, um diese nach Möglichkeit

schnellstmöglich zu korrigieren und einer Verfestigung rechtswidriger Zustände entgegenzu-

wirken. Eine beschleunigte Prüfung war auch mit Blick auf weitere rechtsaufsichtliche Schrit-

te zwingend geboten. So hingen beispielsweise die Kreditgenehmigung und damit die auf-

laufenden Stundungszinsen maßgeblich von der Ausübung des Beanstandungs- und Aufhe-

bungsrechts ab.

Bis zur Erstellung des abschließenden Vermerks über die Ausübung des Beanstandungs-

und Aufhebungsrechts durch die untere Rechtsaufsichtsbehörde vergingen neun Monate.

Dies genügt den Anforderungen an eine unverzügliche Prüfung nicht.

(271) Das Innenministerium und die untere Rechtsaufsichtsbehörde verweisen in ihren

Stellungnahmen auf den wirksamen Vertragsabschluss. Zudem sei für die untere Rechtsauf-

96 Dazu gehört auch die Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens der Rechtsaufsichtsbehörde, ob sie von ei-nem möglichen Aufsichtsmittel Gebrauch macht (sog. Entschließungsermessen/Opportunitätsgrundsatz).Dieses Recht kann sich bei eindeutigen oder gravierenden Rechtsverstößen zu einer Verpflichtung zum auf-sichtsrechtlichen Einschreiten verdichten. Um vom Ermessen entsprechend seines Zwecks Gebrauch ma-chen zu können, sind u. a. Inhalt und Ausmaß des Rechtsverstoßes sowie die möglichen Folgen der Aus-übung des Aufsichtsmittels zu ermitteln.

93

sichtsbehörde „nicht erkennbar, weshalb sich die Gegenseite (Veräußerin) auf die bloße

Beanstandung des Gemeindevertreterbeschlusses hätte veranlasst sehen sollen, über eine

Aufhebung bzw. Modifizierung des Vertrages mit der Gemeinde in Verhandlungen einzutre-

ten.“ Aus Sicht der Rechtsaufsichtsbehörden sei der Einsatz von Aufsichtsmitteln daher nicht

zielführend gewesen.

(272) Bei der Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde sind die tatsächlichen und rechtli-

chen Möglichkeiten einer Rückabwicklung zu berücksichtigen (Tz. 263). In Fällen von wirk-

samen Vertragsabschlüssen ist auch zu klären, ob und unter welchen Bedingungen eine ein-

vernehmliche Rückabwicklung oder Aufhebung des Vertrages bewirkt werden kann.

Eine solche Prüfung ist nicht dokumentiert.

Wenn Aufsichtsmittel von vornherein nicht in Betracht kamen, gab es keinen Grund, die Kre-

ditgenehmigung über einen so langen Zeitraum nicht zu erteilen.

(273) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung.

2.2 Entlastung der Gemeinde von Rechtspflichten

(274) Die Rechtsaufsichtsbehörde hat die Gemeinden u. a. zu beraten und zu unterstüt-

zen (§ 78 Abs. 1 KV M-V). Soweit zur Erfüllung dieser gesetzlichen Aufgabe geboten, kann

externer Sachverstand hinzugezogen werden.

(275) Nach dem Erwerb der Immobilie konzentrierten sich die Rechtsaufsichtsbehörden

darauf, die Frage der Wirtschaftlichkeit des Erwerbs der Immobilie und deren Auswirkungen

auf die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage des Eigenbetriebs und der Gemeinde zu unter-

suchen. Diese Fragen konnten durch die Rechtsaufsichtsbehörden mangels belastbarer An-

gaben durch die Gemeinde nicht abschließend geklärt werden.

Nach Aktenlage veranlasste die oberste Rechtsaufsichtsbehörde daraufhin eine sog. „ex-

terne Sonderprüfung“, „um eine abschließende Sachverhaltsaufklärung zu erreichen und die

notwendige Klarheit für weitere rechtsaufsichtliche Entscheidungen zu schaffen“97. Letztere

umfassten laut einem Gesprächsvermerk98 der unteren Rechtsaufsichtsbehörde „zunächst

die ausstehenden Entscheidungen über die beantragte Kreditgenehmigung um die ausste-

henden Kaufpreisraten bis Ende 2016 bedienen zu können.“ Daneben sollte das Ergebnis

des Gutachtens auch als Grundlage für rechtsaufsichtliche und ggf. disziplinarische Maß-

nahmen gegen Beteiligte dienen, „soweit die Sachverhaltsermittlung dafür Anlass gibt.“

97 Schreiben der obersten Rechtsaufsichtsbehörde an die untere Rechtsaufsichtsbehörde vom 05. Okto-ber 2016, Gz.: II 340-173-11300-2011/039-0011.

98 Vermerk der unteren Rechtsaufsichtsbehörde über ein Gespräch mit der obersten Rechtsaufsichtsbehördevom 12. Oktober 2016.

94

(276) Vorrangig ist die Gemeinde verantwortlich, die haushaltsrechtlichen Voraussetzun-

gen für den begehrten Kredit nachzuweisen, um den bereits abgeschlossenen Immobiliener-

werb finanziell abzusichern. In diesem Rahmen ist der Sachverhalt durch die Gemeinde auf-

zuklären und der Rechtsaufsichtsbehörde mitzuteilen. Dieser Sachverhalt hätte ebenfalls als

Grundlage für die Prüfung weiterer rechtsaufsichtlicher und disziplinarrechtlicher Maßnah-

men dienen können. Mit der Beauftragung der sog. „externen Sonderprüfung“ bewirkte die

oberste Rechtsaufsichtsbehörde im Ergebnis eine Entlastung der Gemeinde von diesen

Verpflichtungen. Dies könnte dazu führen, dass die Gemeinde diese Verantwortung auch zu-

künftig verkennt.

(277) Vielmehr hätten zur Wahrung des Grundsatzes der Sparsamkeit und Wirtschaftlich-

keit (Vermeidung weiterer Stundungszinsen) und zur Erfüllung bestehender rechtlicher Ver-

pflichtungen (Zahlung Kaufpreis) durch die untere Rechtsaufsichtsbehörde eine entspre-

chende Anordnung und ggf. Ersatzvornahme (vgl. § 82 KV M-V) geprüft werden müssen.

Mit einem solchen Vorgehen wäre auch die Verantwortung der Gemeinde zur Beschaffung

und Vorlage der zur Prüfung erforderlichen Informationen und zur Kostentragung verdeut-

licht worden.

2.3 Unzureichende Prüfung von Dienstvergehen

(278) Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, die den Verdacht eines Dienst-

vergehens rechtfertigen, hat die Rechtsaufsichtsbehörde die Pflicht, ein Disziplinarverfahren

einzuleiten (§ 19 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 85 Abs. 1 S. 1 LDG M-V).99 Die oberste Rechtsauf-

sichtsbehörde hat die Erfüllung dieser Pflicht sicherzustellen (§ 85 Abs. 1 S. 2 i. V. m.

§ 19 Abs. 1 S. 3 LDG M-V).

(279) Die Prüfung der Voraussetzungen des § 19 LDG M-V durch die untere Rechtsauf-

sichtsbehörde wies Mängel und erhebliche zeitliche Verzögerungen (Prüfzeitraum ca. zwei

Jahre) auf.

(280) Die untere Rechtsaufsichtsbehörde ist angehalten, die Voraussetzungen des

§ 19 LDG M-V sorgfältig zu prüfen und dabei dem Beschleunigungsgebot (§ 4 LDG M-V) be-

reits im Rahmen dieser Prüfung Rechnung zu tragen. Diesem Grundsatz ist in jeder Phase

des Verfahrens und damit auch bei den sog. Verwaltungsermittlungen100 zu entsprechen.

Dem Ergebnis dieser Prüfung ist ggf. durch die dort verankerte rechtliche Verpflichtung zur

Einleitung eines Disziplinarverfahrens Rechnung zu tragen.

99 Eine ausführliche Darstellung zu dieser Pflicht und zum Ablauf eines Disziplinarverfahrens findet sich im„Leitfaden zur Durchführung eines behördlichen Disziplinarverfahrens“ des Innenministeriums – Stand 20.Juli 2016.

100 In diesem Verfahrensschritt ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 19 LDG M-V vorliegen.

95

Die oberste Rechtsaufsichtsbehörde ist angehalten, die Erfüllung dieser Pflicht sicherzustel-

len.

2.4 Unvollständige Prüfung etwaiger Schadensersatzansprüche

(281) Nach § 48 BeamtStG haben Beamtinnen und Beamte, die vorsätzlich oder grob fahr-

lässig die ihnen obliegenden Pflichten verletzen, dem Dienstherrn den daraus entstehenden

Schaden zu ersetzen.

(282) Die Frage des Vorliegens eines Schadens war auch Gegenstand des im Rahmen der

„externen Sonderprüfung“ veranlassten Gutachtens. Das Gutachten beschränkte sich auf

die Auswirkungen des Immobilienerwerbs im engeren Sinne. Es wird ausgeführt, dass mit

der Bewirtschaftung der Immobilie künftig Ertrags- und Liquiditätsüberschüsse erzielt würden

und für den Eigenbetrieb und die Gemeinde keine Schäden durch den Immobilienerwerb

feststellbar seien.

(283) Das Gutachten ersetzt jedoch nicht die eigene Prüfung der Gemeinde oder der unte-

ren Rechtsaufsichtsbehörde, welche die Gemeinde ggf. zur Prüfung und Geltendmachung

von Schadensersatzansprüchen veranlassen muss. Das Gutachten ist lediglich Hilfsmittel

zur eigenen Prüfung und Bewertung der Sach- und Rechtslage. Eine eigene Bewertung des

gesamten Sachverhaltes durch die untere Rechtsaufsichtsbehörde hinsichtlich möglicher

Schäden ist nicht dokumentiert. Zu dieser Prüfung kann das Ergebnis der „externen Sonder-

prüfung“ durchaus hinzugezogen und bewertet werden. Dieses bezieht sich lediglich auf die

Auswirkungen des Immobilienerwerbs im engeren Sinne. Eine Prüfung von Schadensersatz-

ansprüchen hätte sich vielmehr auf den gesamten Vorgang des Immobilienerwerbs beziehen

müssen.

(284) Mit Blick auf den Werdegang des Vertragsabschlusses und der damit verbundenen

Pflichtverstöße ist die Prüfung von Schadenersatzansprüchen naheliegend. Die untere

Rechtsaufsichtsbehörde hat die Gemeinde zur Prüfung von Schadenersatzansprüchen an-

zuhalten bzw. selbst eine solche Prüfung vorzunehmen. Sollte im Ergebnis der Prüfung ein

Schadenersatzanspruch bestehen, ist aufsichtsrechtlich sicherzustellen, dass dieser geltend

gemacht wird.

96

2.5 Mangelnde Folgen im Rahmen der präventiven Rechtsaufsicht

(285) Angesichts der im Zusammenhang mit dem Immobilienerwerb festgestellten erhebli-

chen Pflichtverstöße bedarf die Gemeinde im Rahmen einer präventiven Rechtsaufsicht der

besonders engmaschigen Kontrolle.101

(286) Zu den durch die untere Rechtsaufsichtsbehörde eingeleiteten Schritten gehörten

ausschließlich der Erlass einer Dienstanweisung und die Befassung mit den Pflichtverletzun-

gen im Rahmen einer Sitzung der Gemeindevertretung.

(287) Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den eingeleiteten Schritten zeigt, dass diese

− auch angesichts der Schwere der Rechtsverstöße − unzureichend sind.

(288) Zu prüfen wären weitere aufsichtsrechtliche Maßnahmen im Rahmen der präventiven

Rechtsaufsicht wie z. B. die Einführung einer (ggf. zeitlich befristeten) Vorlagepflicht von Be-

schlussvorlagen und Beschlüssen, welche Investitionen der Gemeinde oder des Eigenbetrie-

bes über eine bestimmte Wertgrenze betreffen (§ 80 KV M-V) etc.

(289) Das Innenministerium hat die Vorschläge zur Kenntnis genommen. Es werde diese in

das weitere rechtsaufsichtliche Verfahren einfließen lassen.

(290) Der Landesrechnungshof begrüßt die Absicht des Innenministeriums.

101 Die Notwendigkeit einer solchen Kontrolle resultiert auch aus der Tatsache, dass die Ausübung von Auf-sichtsmitteln einer Anwendung der Grundsätze über die Verwirkung grundsätzlich zugänglich ist, vgl. Sächsi-sches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Januar 2007 – 5 B 522/06, zit. n. juris. Eine fortgesetzte Dul-dung von Rechtsverstößen birgt damit ggf. das Risiko, diese zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr vollum-fänglich ausüben zu können.

97

2 Einsatz von Derivaten

Das Fehlen eines adäquaten Risikomanagements führte in den Kommunen zu Rechts-

verstößen und Mängeln beim Abschluss und der Umsetzung von Derivatverträgen.

Der Bedarf an einem Derivateinsatz wurde durch die Kommunen zumeist nicht ge-

prüft.

Derivate, die nicht ausschließlich zur Zinssicherung abgeschlossen wurden, verstie-

ßen gegen das Spekulationsverbot. Der Abschluss dieser Verträge war rechtswidrig

und führte z. T. zu erheblichen Schäden bzw. Risiken. Die Rechtsaufsichtsbehörden

sind gehalten, derartigen Rechtsverstößen durch geeignete aufsichtsrechtliche Maß-

nahmen vorzubeugen.

Die Verwendung derivativer Finanzinstrumente ist allenfalls in Erwägung zu ziehen, wenn

das Ziel der Zinssicherung mit herkömmlichen Krediten bzw. Mitteln des (aktiven) Schulden-

managements nicht erreichbar ist und die Risiken überschaubar und begrenzbar sind. Dazu

muss die Kommune über ein adäquates Risikomanagement und Internes Kontrollsystem

verfügen.

Die Erlasslage ist anzupassen.

(291) Gegenstand der Querschnittsprüfung war das kommunale Schuldenmanagement.

Nach den Prüfergebnissen zum allgemeinen Schuldenmanagement im Kommunalfinanzbe-

richt 2016102 werden nunmehr die Feststellungen und Empfehlungen zum Einsatz von Deri-

vaten dargestellt.

1 Derivate als Prüfungsgegenstand

(292) Bei Derivaten handelt es sich um vertragliche Vereinbarungen, mit denen Ertrags-

chancen gegen Marktrisiken (insbesondere im Zins- und Währungsbereich) getauscht wer-

den. Die Entwicklung des Derivats hängt dabei vom Preis eines anderen, als Grundlage ver-

einbarten Marktgegenstandes (Basiswert) ab. Basiswert kann z. B. ein bestimmter Leitzins

sein. Derivatverträge werden in der Regel für einen bestimmten Zeitraum geschlossen.

Derivate ermöglichen es den Kommunen, auch bei einem bereits laufenden Kredit die Höhe

der Zinszahlungen zu beeinflussen.

(293) Beim Einsatz von Derivaten ist die geltende Erlasslage zu beachten.103 Danach dür-

fen Derivate nur zur Begrenzung von Zinsänderungsrisiken und zur Optimierung von Kredit-

102 Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2017): Jahresbericht 2016 (Teil 1) – Kommunalfinanzbe-richt 2016, S. 47 ff.

103 Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Erlass „Derivate Finanzierungsinstrumente“ vom 13. Juni 2002,Az: II 320.

98

konditionen abgeschlossen werden. Ein Derivat muss daher mit einem oder mehreren

Grundgeschäften in einem konkreten sachlichen und zeitlichen Bezug stehen (Konnexität).

Zinssicherungsgeschäfte liegen laut dem Erlass vor, wenn Finanzderivate genutzt werden,

um den Bestand an Krediten gegen Zinsänderungen abzusichern. Bei Optimierungsgeschäf-

ten soll mit dem Einsatz von Finanzderivaten die Zinsbelastung des Schuldenportfolios (ggf.

unter Inkaufnahme eines höheren Risikos) vermindert werden.

In diesem Zusammenhang wird im Erlass zudem auf das aus dem allgemeinen Haushalts-

grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 43 Abs. 4 KV M-V) resultierende Verbot

von Spekulationsgeschäften (sog. Spekulationsverbot), die Beachtung der Zuständigkeiten

der jeweiligen Vertretungsorgane sowie auf die erforderliche Wirtschaftlichkeitsberechnung

vor dem Abschluss eines Derivats hingewiesen.

(294) Hinweise und Empfehlungen für derivative Finanzinstrumente und Fremdwährungs-

kredite sind auch dem Beschluss der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe

aus dem Jahr 2015 zu entnehmen.104

(295) Neun der geprüften 66 Kommunen (13,6 %) setzen Derivate ein oder haben dies in

der Vergangenheit getan. Der Schwerpunkt lag dabei mit acht von neun Kommunen in den

Größenklassen über 10.000 Einwohnern. Aber auch in der kleinsten Größenklasse (bis 999

Einwohner) hat eine Kommune Derivate eingesetzt.

Insgesamt bestanden 25 laufende Derivate (Stand: 31. Dezember 2014).

(296) Seit der Erweiterung seines Grundwerks (2012) lässt der Landesrechnungshof von

den prüfungspflichtigen Unternehmen zur Jahresabschlussprüfung eine Aufstellung über die

derivativen Finanzinstrumente vorlegen. Diese wird dem Prüfungsbericht zur Jahresab-

schlussprüfung als Anlage beigefügt. Hat das Unternehmen Derivatverträge abgeschlossen,

werden diese vom Abschlussprüfer gewürdigt.

Der Einsatz von Zinsderivaten beschränkt sich nach Auswertung der Prüfberichte zu den

Jahresabschlussprüfungen auf Einzelfälle.

2 Inhalt der geprüften Derivatverträge bei Kommunen

(297) Bei den Erhebungen wurden Derivatverträge stichprobenartig geprüft. Deren Inhalte

bzw. Vertragsgegenstand sind in Tabelle 25 zusammenfassend dargestellt.

104 Vgl. Beschluss der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder in ihrerKonferenz vom 5. bis 7. Oktober 2015 („Empfehlungen für den Einsatz derivativer Finanzinstrumente beiLändern und Kommunen sowie für Fremdwährungskredite der Kommunen“, abrufbar unter www.lrh-mv.de)

99

http://www.lrh-mv.de/

Tabelle 25: Arten und Inhalte der geprüften Derivatverträge

Bezeichnung des Derivats Vertragsinhalt

Zinsswap

Aufgrund vertraglicher Vereinbarungen wurde i. d. R. ein variabler Zinssatz (z. B.3-Monats-EURIBOR zzgl. Marge) aus dem Grundgeschäft (laufender Kreditver-trag der Kommune) gegen eine feste Zinsverpflichtung getauscht. Die Kommunetrat als sog. Festzinszahler in den Swap-Vertrag ein. Sie zahlt einen Festzins-satz an die Bank und erhält einen variablen Zinssatz (3-Monats-EURIBOR) vonder Bank.

Der Vertrag verfolgt damit auch eine Sicherungsfunktion durch den Ausgleichder Auszahlungen aus dem geschuldeten variablen Zinssatz (Grundgeschäft)durch Einzahlungen i. H. d. des variablen Zinssatzes aus dem Zinsswap.

Strukturierter ZinsswapZusätzlich zu den Regelungen des Zinsswaps wurde vereinbart, dass durch dieKommune nach einer Anfangsperiode mit einem festen (hier: gestaffelten) Zins-satz ein variabler Zinssatz an die Bank gezahlt wird.

Forward (Zins-)SwapBei dem Forward Swap wurde zwischen der Kommune und der Bank vereinbart,dass diese zu einem zukünftigen Termin in einen nach Nominalbetrag, Laufzeitund Zinssatz spezifizierten (Zins-)Swap eintreten.

SwaptionMit der Vereinbarung hat der Verkäufer (sog. Stillhalter, hier: Kommune) demKäufer (Bank) gegen Zahlung einer Prämie das Recht eingeräumt, in einenSwap zu vorher festgelegten Konditionen einzutreten.

CapMit der Vereinbarung wurde dem Käufer (Kommune) gegen Zahlung einer Prä-mie vom Verkäufer (Bank) für eine bestimmte Laufzeit und für einen bestimmtenKreditbetrag eine Zinsobergrenze garantiert.

Optimo Range

Die Kommune hatte mit dem Grundgeschäft einen Festzinssatz vereinbart. ImRahmen des Derivatgeschäfts wurde dieser von der Bank an die Kommune ge-zahlt. Die Höhe der vertraglich vereinbarten Zahlung der Kommune an die Bankhing davon ab, ob der 3-Monats-EURIBOR innerhalb eines bestimmten Korri-dors lag. Für jeden Tag, an dem der 3-Monats-EURIBOR innerhalb des Korri-dors lag, war ein niedrigerer Zinssatz als der Zinssatz aus dem Grundgeschäftan die Bank (Zinsersparnis von 1 %) zu zahlen. Für jeden Tag, an dem der3-Monats-EURIBOR außerhalb des Korridors lag, musste die Kommune einenhöheren Zinssatz als aus dem Grundgeschäft (Zinsmehraufwand von 2 %) zah-len.

Quelle: Eigene Erhebungen.

3 Mangelndes Risikomanagement

(298) Banken gestalten Derivate und deren vertraglichen Rahmenbedingungen unter Be-

rücksichtigung des Eigeninteresses (Gewinn) sowie mit einem erheblichen Zeit-, Ressour-

cen- und Wissensvorsprung. Somit liegt eine deutliche Informationsasymmetrie zu Unguns-

ten der Kommune vor.

(299) Aufgrund dieser Informationsasymmetrie, der außerbörslichen Strukturen für den

Handel von Derivaten105 und deren Kosten sind Derivatverträge mit dem Risiko verbunden,

letztendlich zu erhöhten und ggf. in der Höhe unbegrenzten Zahlungen für die Kommunen zu

führen.106

(300) Derivate sollten daher grundsätzlich nur eingesetzt werden, wenn

105 Es bestehen keine entsprechenden Kontrollmechanismen wie im Börsenhandel. Zudem ist die Transparenzdes Marktes mangels Standardisierung der Produkte gering.

106 Dieses Risiko kann, je nach Gestaltung des Derivates, unterschiedliche Ursachen haben. So kann das Deri-vat z. B. zu gegenüber der Marktlage erhöhten Zinszahlungen führen oder Währungsrisiken (insbesondereWechselkursrisiken) beinhalten.

100

• ein Ziel mit herkömmlichen Krediten bzw. Mitteln des (aktiven) Schuldenmanage-

ments nicht erreichbar ist,

• die Risiken bestimmt und bewertet sowie vermieden bzw. begrenzt werden können,

• die Kommune ein adäquates Risikomanagement implementiert und

• qualifiziertes Personal mit dem erforderlichen (juristischen und betriebswirtschaftli-

chen) Spezialwissen vorhält.

Anderenfalls ist vom Einsatz dieser Finanzprodukte abzusehen. Die Verwaltungskraft107 der

Kommunen Mecklenburg-Vorpommerns dürfte (soweit ersichtlich) nicht ausreichen, den mit

dem Einsatz von Derivaten verbundenen Aufwand zu bewältigen und diese qualitativen An-

forderungen zu erfüllen.

(301) Das Risikomanagement im Zusammenhang mit Derivaten konkretisiert sich z. B. in der

• Bestimmung des potenziellen Verlustrisikos,

• Bestimmung der Risikofaktoren einschließlich der Erstellung von Risikomodellen

und deren fortlaufende Überwachung und Anpassung,

• Festlegung von Grenzwerten für Risikomeldungen sowie Verlusttoleranzschwellen

und

• Prüfung der Möglichkeit von Maßnahmen zur Eindämmung von potenziellen Verlus-

ten und deren Festlegung (Risikobegrenzung).

(302) Die Erfüllung dieser Anforderungen ist durch Maßnahmen des sog. Internen Kontroll-

systems (IKS) sicherzustellen. Dieses umfasst Grundsätze, Verfahren und Regelungen, um

die Funktionsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit von Verwaltungsprozessen zu gewährleisten

und das Vermögen vor Schädigungen zu schützen. Elemente eines IKS sind insbesondere

• die Funktionstrennung108,

• das Mehr-Augen Prinzip109,

• ein (regelmäßiges) Berichtswesen110 und

• eine fortlaufende Erfolgskontrolle111.

107 Eine ausreichende Verwaltungskraft bedarf leistungsfähiger Verwaltungsstrukturen. Die Verwaltungskraftzeigt sich daher u. a. in ausreichenden personellen und sächlichen Voraussetzungen für die Aufgabenerledi-gung, d. h. auch in einer hinreichend spezialisierten Verwaltung. Vgl. zum Stichwort „Verwaltungskraft“ auchEichhorn, Peter et al.: Verwaltungslexikon, 3. neu bearbeitete Auflage, Baden-Baden 2003. Bei amtsangehö-rigen Gemeinden gilt diese Aussage hinsichtlich des Amtes.

108 Der Einsatz von Derivaten soll so organisiert sein, dass die Bewertung, der Abschluss und die laufende Über-wachung des Derivats organisatorisch getrennt wahrgenommen werden.

109 Damit wird das Risiko von Fehlern oder Missbrauch reduziert, indem wichtige Entscheidungen nicht von einereinzelnen Person getroffen werden. Im Fall der Derivate dient es u. a. dazu, eine sachgerechten Bewertungdes Derivats sicherzustellen und diese bei der Entscheidung über den Abschluss des Derivats zu berücksich-tigen.

110 Ziel ist die Schaffung von Transparenz durch Beschaffung und Zusammenfassung von Informationen als Vor-aussetzung der Vorbereitung und Kontrolle von Entscheidungen einschließlich der entsprechenden Doku-mentation. Damit sollen die Bewertung und die laufende Überwachung des Derivats sichergestellt werden.

101

(303) Die Maßnahmen und Elemente des IKS sind in internen Regelungen (Dienstanwei-

sung) zu verankern.112 Innerhalb der Dienstanweisung sind dafür erforderliche wiederkehren-

de Verwaltungsabläufe und deren notwendige Dokumentation als Soll-Prozesse zu definie-

ren. Auch der Beschluss der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe aus dem

Jahr 2015 (vgl. Tz. 294) verweist auf die Notwendigkeit, beim Einsatz derivativer Geschäfte

verwaltungsinterne Regelungen zu erlassen.

(304) Lediglich zwei der neun Kommunen, in welchen Derivate eingesetzt werden, hatten

eine einschlägige Dienstanweisung erlassen.

Damit fehlte in dem weit überwiegenden Teil der Kommunen eine wesentliche Grundvoraus-

setzung, um ein Risikomanagement sicherzustellen und ein IKS wirksam zu implementieren.

(305) Beim Einsatz von Derivaten sind ein adäquates Risikomanagement und ein IKS zu

implementieren. Die Erarbeitung und Umsetzung einer Dienstanweisung, welche diesbezüg-

liche Regelungen enthält, ist unabdingbar. Die Dienstanweisung sollte u. a. die Empfehlun-

gen der Präsidentenkonferenz der Rechnungshöfe (vgl. Tz. 294) umfassen.

4 Rechtsverstöße und Mängel beim Einsatz von Derivaten

(306) Im Rahmen der Prüfung wurden verschiedene Mängel festgestellt. Diese sind u. a.

auf die unzureichenden Rahmenbedingungen (fehlendes Risikomanagement und IKS) zu-

rückzuführen.

4.1 Interessenkonflikte bei Beratungsverträgen

(307) Beratungsverträge zur Verwaltung des kommunalen Schuldenportfolios haben zum

Inhalt, dass der Vertragspartner (Berater) Entscheidungsalternativen hinsichtlich des kom-

munalen Schuldenportfolios darstellt und bewertet. Beratungsverträge können zu Interes-

senkonflikten führen, insbesondere wenn der Berater auch als Verkäufer von Derivaten

agiert.

(308) Im Fall einer externen Beratung sichert die Qualifikation der Bediensteten die not-

wendige kritische Prüfung der Beratungsleistung. Eine Beratung kann somit eine mangelnde

Qualifikation der Bediensteten nicht ersetzen. Soweit notwendig, sollte zudem eine Beratung

durch mehrere Stellen erfolgen, um eine Vergleichbarkeit zu gewährleisten.

(309) Es wurden zwei Beratungsverträge mit Bezug zu Derivaten festgestellt:

111 Die Erfolgskontrolle beinhaltet den Abgleich der tatsächlichen mit der erwarteten Entwicklung. Sie gewähr-leistet die laufende Überwachung des Derivats. Diese ist zu dokumentieren.

112 Anhaltspunkte für entsprechende Regelungen bietet die entsprechende Musterdienstanweisung des Deut-schen Städtetages, welche den spezifischen Anforderungen anzupassen ist. Diese kann im Internet unterhttp://www.staedtetag.de/fachinformationen/finanzen/074633/index.html abgerufen werden (zuletzt abgerufenam 19. Juli 2017).

102

• Ein zwischenzeitlich beendeter Vertrag beinhaltete Beratungsleistungen mit dem

Ziel der Einsparung von Zinsausgaben. Die erfolgsabhängige Vergütung erfolgte

auf Grundlage der durch die Beratung „ersparten Zinsausgaben“, welche sich bei

laufenden Kreditverträgen auch mittels Derivaten erreichen ließen. Einer solchen

Vertragsgestaltung sind Interessenkonflikte immanent, weil der Berater durch den

Einsatz dieser Produkte (ggf. lediglich kurzfristige) Einspareffekt bei den Zinsen und

damit eine erhöhte Vergütung erzielt.

Im konkreten Fall war die notwendige kritische Prüfung der Beratungsleistung, wel-

che mit Blick auf die möglichen Interessenkonflikte besonders sorgfältig hätte erfol-

gen müssen, mangels Qualifikation der Bediensteten nicht möglich.

• Der Beratungsvertrag einer Kommune mit einer Bank umfasste die jährliche Analy-

se des Schuldenportfolios einschließlich des Einsatzes von Derivaten. Diese Bera-

tung erfolgte kostenfrei. Bei einem solchen Beratungsvertrag kann die Beteiligung

einer Bank als Berater zu einem Interessenkonflikt führen, weil diese auch als Ver-

käufer einschlägiger Produkte agiert.

Die Beratung durch eine Bank führte im vorliegenden Fall zum Abschluss zahlrei-

cher und spekulativer Derivatverträge.

(310) Der Landesrechnungshof empfiehlt, zuvorderst die erforderliche Qualifikation der mit

dem Schuldenmanagement befassten Bediensteten sicherzustellen. Soll dennoch eine ex-

terne Beratung erfolgen, ist diese mit Blick auf mögliche Interessenkonflikte des Beraters

und die Interessen der Kommune kritisch zu prüfen.

4.2 Einsatz von Derivaten ohne kritische Prüfung des Bedarfs

(311) Der Einsatz von Derivaten sollte aufgrund der damit verbundenen Risiken nur dann

erfolgen, wenn ein Ziel mit herkömmlichen Krediten bzw. Mitteln des aktiven Schuldenma-

nagements nicht erreichbar ist (vgl. Tz. 300).

(312) Aus den geprüften Unterlagen konnte der grundsätzliche Entscheidungsprozess zum

Einsatz eines Derivats (das „Ob“) und/oder die Festlegung bestimmter Konditionen (das

„Wie“) i. d. R. nicht nachvollzogen werden. Eine Dokumentation des Derivateeinsatzes er-

folgte regelmäßig erst ab dem Zeitpunkt der Vertragsanbahnung (Ausschreibung). Die Un-

terlagen enthielten zum Gesichtspunkt der Zielerreichung mit anderen Mitteln als den Deri-

vatverträgen durchweg keine Erwägungen.

• Deutlich werden die Auswirkungen dieser Versäumnisse beispielsweise bei einer

Kommune mit Forward-Zinsswaps. In einem Fall wurde der Einsatz eines solchen

Derivats gewählt, obwohl das Ziel (Sicherung eines Zinssatzes) nach Aktenlage

103

auch durch den Einsatz eines herkömmlichen Forward-Darlehens hätte erreicht

werden können, für welches ein konkretes Angebot vorlag.

Im Ergebnis wurde ein Forward-Zinsswap abgeschlossen, der geringfügig schlech-

tere Konditionen als das risikoärmere Forward-Darlehen aufwies.

• Auch der geplante Einsatz eines Cap wäre dahingehend zu begründen gewesen,

warum die Zahlung einer Prämie zur Sicherung einer Zinsobergrenze unter wirt-

schaftlichen Gesichtspunkten (Wirtschaftlichkeitsbetrachtung) gerechtfertigt er-

scheint. Das bestehende und bewertete Zinsänderungsrisiko muss eine entspre-

chende Absicherung erfordern und die Senkung dieses Risikos die vereinbarte Prä-

mie rechtfertigen.

Solche Erwägungen lagen nicht vor.

(313) Der Einsatz derivativer Finanzprodukte ist kritisch zu prüfen und zu dokumentieren.

Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit hat unter Berücksichtigung anderer Umschuldungs-

möglichkeiten zu erfolgen. Der beim Einsatz von Derivaten notwendige und erhöhte Verwal-

tungsaufwand (Risikomanagement und Kontrolle) über die gesamte Laufzeit ist zu berück-

sichtigen.

4.3 Risiken im aktuellen Zinsumfeld

(314) Bei der Bedarfsprüfung ist zu berücksichtigen, dass auch Zinsswaps mit Risiken be-

haftet sein können. Hintergrund ist, dass Bezugsgrößen des variablen Zinssatzes wie der

EURIBOR negative Werte aufweisen können.113

Negative Referenzzinssätze wurden in bestehenden Derivatverträgen i. d. R. nicht bedacht.

Dies kann dazu führen, dass die jeweilige Bank die Auszahlung des negativen Referenzzins-

satzes bei einem Kreditvertrag mit variablem Zinssatz (Grundgeschäft) verweigert und eine

Auszahlung des negativen Referenzzinssatzes aufgrund des Zinsswapvertrags einfordert.

Ein wesentlicher Teil der Sicherungsfunktion des Derivats wird somit nicht (mehr) erreicht.

(315) Auch im Bereich der kommunalen Unternehmen hat sich der Einsatz von Derivaten

als problematisch erwiesen. So sind beispielsweise bei dem Vertrag eines Zweckverbandes

über einen Zinsswap die Chancen und Risiken wegen der langen Laufzeit von mehr als 20

Jahren nicht abschließend zu beurteilen. Gemäß den Ausführungen des Abschlussprüfers

wird die Risikosteuerung dieses Derivats auch zukünftig einen hohen personellen Aufwand

sowie finanzielle Risiken114 verursachen.

113 Z. B. Stand des 3-Monats-EURIBOR am 18. Juli 2017: -0,331 %. 114 Zum 31. Dezember 2015 wurde beim Zweckverband eine Verbindlichkeit in Höhe von ca. 2,2 Mio. Euro pas-

siviert. Das Jahresergebnis 2015 wurde nach Aussage des Abschlussprüfers durch den Zinsswap in Höhevon ca. 790.000 Euro negativ beeinflusst.

104

(316) Eine vollständige Beurteilung von Risiken ist beim Abschluss von Derivaten nahezu

ausgeschlossen. Selbst Produkte wie Zinsswaps, welche gemeinhin als risikoarm eingestuft

wurden, enthalten Risiken, welche vor Abschluss nicht bewertet wurden bzw. nicht bewertet

werden konnten.

(317) Kommunen mit laufenden Zinsswaps sind aufgefordert zu prüfen, ob sich das Risiko

negativer Referenzzinssätze verwirklicht bzw. verwirklichen kann. In diesen Fällen sollte eine

(ggf. juristische) Klärung mit den beteiligten Banken gesucht werden. Bei künftigen Verträ-

gen ist der Fall eines negativen Referenzzinssatzes in die Prüfung und Vertragsgestaltung

einzubeziehen.

4.4 Verstöße gegen das Spekulationsverbot

(318) Aus dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 43 Abs. 4 KV M-V)

folgt ein Spekulationsverbot für Kommunen.115 Aufgrund der Unvereinbarkeit mit diesem

Grundsatz dürfen Kommunen keine unkalkulierbaren finanziellen Risiken eingehen. Finanz-

geschäfte, die (unter Inkaufnahme zusätzlicher finanzieller Risiken) allein oder vorrangig zur

Erwirtschaftung von Gewinnen abgeschlossen werden, sind ebenfalls unzulässig.

(319) Mit dem Abschluss verschiedener Derivatverträge wurde gegen das Spekulationsver-

bot verstoßen:

• Der Abschluss einer sog. Swaption diente vorrangig der Vereinnahmung der Prämi-

enzahlung. Dabei konnten die finanziellen Auswirkungen über die Laufzeit zum Zeit-

punkt des Abschlusses nicht hinreichend eingeschätzt werden. Das Derivat beinhal-

tete damit eine Wette der Kommune auf eine für sie günstige Marktentwicklung,

eine Zinssicherung oder -optimierung wird nicht erreicht. Vielmehr werden mit die-

sem Derivat bewusst erhöhte Zinsrisiken eingegangen.

Das Derivatgeschäft unterfällt dem Spekulationsverbot. Die Kommune hat rechts-

widrig gehandelt.

• Die finanziellen Auswirkungen eines strukturierten Zinsswaps hängen wesentlich

von der Entwicklung des variablen Zinssatzes und dessen Einflussgrößen ab. Dies

kann ggf. zu überhöhten Zinszahlungen der Kommune führen.

Eine Prognose der Zinsentwicklung ist der Kommune bei solchen Verträgen i. d. R.

aufgrund der Komplexität, der Unsicherheit der Einflussgrößen und der langen Lauf-

zeit ohne eine entsprechende finanzmathematische Vorbildung unmöglich. Damit

sind die Kommunen auch bei der Abschätzung der Chancen- und Risikenverteilung

zwischen Bank und Kommune benachteiligt. Diese Komplexität und die Unsicher-

115 Vgl. auch Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Erlass „Derivate Finanzierungsinstrumente“ vom13. Juni 2002, Az: II 320.

105

heit erhöhen das Risiko finanzieller Nachteile und geben diesen Produkten einen

spekulativen Charakter

Der Abschluss des strukturierten Zinsswaps ist mit dem Spekulationsverbot unver-

einbar, der Vertragsabschluss war rechtswidrig.

• Beim sog. Optimo Range war es der Kommune von vornherein und erkennbar un-

möglich, den Verlauf des 3-Monats-EURIBOR fundiert zu prognostizieren. Insoweit

war nicht bestimmbar, welche Zinsvorteile erzielt werden könnten. Beim Abschluss

des Derivats wurde der Zinsmeinung der Bank von der Kommune keine fundierte

Zinsmeinung, sondern lediglich die Hoffnung, dass ein für sie günstiger Zinsverlauf

eintritt, entgegengesetzt (Zinswette).

• Der Abgleich der tatsächlichen Entwicklung des 3-Monats-EURIBOR mit dem ver-

einbarten Korridor bestätigt den Charakter der Zinswette:

Abbildung 20: 3-Monats-EURIBOR (08/2008 - 06/2011) und Korridor des Optimo Range

Quelle: Deutsche Bundesbank; eigene Erhebungen.

Die aus dem Derivat resultierenden Zahlungsverpflichtungen wurden vierteljährlich

berechnet. Im Ergebnis erhielt die Kommune nur im ersten Abrechnungszeitraum

die erstrebten Zahlungen aus dem Derivat. Insgesamt entstand der Kommune

durch zusätzliche Zinszahlungen ein wirtschaftlicher Nachteil von rd. 330.000 Euro.

Beim sog. Optimo Range handelt es sich ebenfalls um ein Spekulationsgeschäft.

Der Abschluss war rechtswidrig.

(320) Die jeweils zuständigen Rechtsaufsichtsbehörden werden gebeten, die Ursachen für

diese (teils schwerwiegenden) Rechtsverstöße auch mit Blick auf personal- und dienstrecht-

liche Erfordernisse aufzuklären.

106

08/2

008

10/2

008

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-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

6,5

Dreimonats-EURIBOR

Korridor (Untergrenze)

Korridor (Obergrenze)

in %

(321) Das Spekulationsverbot ist einzuhalten. Derivatgeschäfte mit spekulativen Charakter

sind rechtswidrig und sind zu unterlassen. Die Rechtsaufsichtsbehörden haben dies durch

geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen sicherzustellen und auf die umgehende Beseiti-

gung etwaiger Rechtsverstöße sowie Begrenzung etwaiger Schäden hinzuwirken.

5 Anpassungsbedarf der Erlasslage zu Derivaten

(322) Mit Erlass vom 13. Juni 2002 wurden vom Innenministerium die Rahmenbedingun-

gen für den Einsatz von Derivaten in Kommunen geregelt.116

Wie bereits im Kommunalfinanzbericht 2012117 ausgeführt, hat der Landesrechnungshof dem

Innenministerium die Empfehlungen der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshö-

fe 2011 übersandt und um eine Prüfung und ggf. Überarbeitung des Erlasses gebeten. Die

Anpassung des Erlasses steht noch aus.

(323) Soweit der Einsatz von Derivaten durch Kommunen weiterhin als zulässig erachtet

wird, ergibt sich die Notwendigkeit einer Überarbeitung des geltenden Erlasses bereits aus

den teils schwerwiegenden Feststellungen.

Bei der weiterhin notwendigen Anpassung sollten die vorliegend aufgeführten Rahmenbedin-

gungen (insb. hinsichtlich Risikomanagement und IKS) und Empfehlungen sowie die Hinwei-

se im Beschluss der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und

der Länder vom Oktober 2015 berücksichtigt werden.118

(324) Das Innenministerium teilte mit, dass die noch ausstehende Überarbeitung des sog.

„Derivaterlasses“ Bestandteil der Arbeitsplanung 2017 gewesen sei. „Mit Blick auf die perso-

nellen Ressourcen und prioritäre Aufgaben kann die noch ausstehende Überarbeitung des

Erlasses frühestens in der 2. Jahreshälfte 2018 in Angriff genommen werden.“

(325) Der Landesrechnungshof nimmt die Zeitplanung zur Kenntnis.


117 Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2012): Jahresbericht 2012 (Teil 1) – Kommunalfinanzbe-richt 2012, S. 67 ff.

118 Verfügbar unter www.lrh-mv.de/Veröffentlichungen/Gemeinsame-Dokumente-der-Rechnungshöfe/.

107

3 Abschluss eines Zins- und Währungsswaps

Die Kombination von Risiken aus Derivatgeschäften mit Wechselkursrisiken ist mit

dem Spekulationsverbot unvereinbar. Das Spekulationsverbot ist einzuhalten.

Die Risiken eines Derivats sind vor dessen Abschluss zu bestimmen und zu bewerten

sowie während der Laufzeit fortlaufend zu überwachen (Risikomanagement). Zudem

sind Maßnahmen zur Risikovermeidung und -begrenzung zu prüfen und festzulegen.

Kann eine Kommune diese Rahmenbedingungen nicht gewährleisten, ist von Derivat-

oder sonstigen Finanzgeschäften mit ähnlichen Risiken abzusehen.

Die gesetzlich vorgesehenen Rückstellungen für Risiken aus Derivatgeschäften sind

zu bilden.

Die Rechtsaufsichtsbehörden sollten bei Anhaltspunkten für (drohende) Rechts-

verstöße sowie finanzielle Risiken frühzeitig aufsichtsrechtliche Mittel ergreifen.

1 Ausgestaltung und Struktur des Swaps

(326) Der Derivatvertrag über einen sog. Zins- und Währungsswap wurde durch den leiten-

den Verwaltungsbeamten eines Amtes für eine amtsangehörige Gemeinde abgeschlossen.

Der Abschluss kam durch den Einsatz und die Vermittlung eines Beraters und ohne Beteili-

gung der Kämmerei des Amtes zustande.

(327) Mit diesem Vertrag wurden Zins- und Währungsrisiken (hier: Wechselkursrisiko) ge-

tauscht. Eine Zinsoptimierung sollte durch die Differenz zwischen einem Euro-Festzinssatz

und einem Schweizer Franken (CHF)-Festzinssatz erzielt werden. Den grundsätzlichen In-

halt des Swaps verdeutlicht die nachstehende Abbildung:

108

Abbildung 21: Zins- und Währungsswap – schematische Darstellung


(328) Wechselkursrisiken bestanden bei den laufenden Zinszahlungen und insbesondere

am Ende der Laufzeit aufgrund des Kapitaltauschs (Nominalvolumen) zum dann geltenden

Wechselkurs. Die Kommune hatte ihre Zahlungen in CHF zu leisten, welche im Rahmen der

Abrechnung zu den vereinbarten Zeitpunkten in Euro konvertiert und verrechnet wurden. Ein

„erstarkender“ CHF führte damit zu einer Erhöhung der Zahlungsverpflichtung der Kommu-

ne.

Zum Laufzeitende des Swaps (September 2015) verwirklichte sich das Wechselkursrisiko

durch den vereinbarten Kapitaltausch. Neben der Zinsabrechnung hatte die Bank einen Be-

trag von rd. 566.000 Euro geltend gemacht und zum Fälligkeitstermin vom Konto des Amtes

abgebucht. Nach einem Widerspruch des Amtes wurde die Buchung storniert. Das Amt hat

darüber hinaus eine juristische Klärung des geltend gemachten Anspruchs aus dem Derivat

veranlasst.

(329) Nachfolgend werden das Fehlerpotenzial und -risiko aufgezeigt, welche in dem Zins-

und Währungsswap in ungewöhnlicher Art und Weise kumuliert auftreten.

Die geprüfte Kommune und die Rechtsaufsichtsbehörden haben im Anhörungsverfahren kei-

ne Stellungnahme abgegeben.

109

2 Fehlende Kontrolle der Beratungsleistungen

(330) Beim Abschluss von Beraterverträgen im Rahmen des Schuldenmanagements sind

die Notwendigkeit des Abschlusses eines Beratervertrages und die erbrachten Leistungen

kritisch zu prüfen. Dies erfordert u. a. entsprechend qualifiziertes Personal.

(331) Die Amtsverwaltung war aufgrund ihrer Verwaltungskraft und der Qualifikation der

Mitarbeiter nicht in der Lage, den grundsätzlichen Bedarf an der vom Berater angebotenen

Leistung zu prüfen. Die später erbrachten vertraglich vereinbarten Beratungsleistungen

konnten weder kritisch überwacht noch abgefordert und kontrolliert werden. Entsprechend

wäre auf die Beratungsleistungen zu verzichten gewesen.

(332) Der Einsatz von Beratern ist auch unter Berücksichtigung der jeweiligen Interessenla-

ge kritisch zu prüfen. Die Erbringung der vereinbarten Leistung ist zu überwachen und zu

kontrollieren. Soweit nicht vorhanden, sind die personellen und sächlichen Voraussetzungen

für eine solche Überwachung und Kontrolle zu schaffen.

(333) Eine kritische Kontrolle der Beratungsleistung war im vorliegenden Fall von besonde-

rer Bedeutung, weil der Berater auch für die Kommune bei den Banken auftrat und Aus-

schreibungen von konkreten Produkten vornahm.

3 Unklare Entscheidungskompetenzen

(334) Die Zuständigkeit der jeweiligen Vertretungsorgane ist vor dem Abschluss von Deri-

vaten zu prüfen und zu klären.

(335) Der Amtsausschuss hat im vorliegenden Fall den Amtsvorsteher und den leitenden

Verwaltungsbeamten zum Abschluss von Zinsderivaten ermächtigt. Aus den jeweiligen Be-

schlusstexten ergibt sich nicht, ob diese Ermächtigung auch hinsichtlich der amtsangehöri-

gen Gemeinden gelten sollte. Im Ergebnis wurden diese Beschlüsse im Vollzug als eine Er-

mächtigung verstanden, Derivate für Kreditverträge (Grundgeschäfte) von amtsangehörigen

Kommunen abzuschließen.

(336) Dieses Vorgehen ist zumindest in folgenden Punkten rechtlich bedenklich:

• Organ und gesetzlicher Vertreter des Amtes im eigenen Wirkungskreis ist der Amts-

vorsteher (vgl. §§ 131, 143 Abs. 1 KV M-V). Dieser kann, soweit erforderlich, im In-

nenverhältnis durch den Amtsausschuss zum Abschluss bestimmter Geschäfte er-

mächtigt werden.

Beim leitenden Verwaltungsbeamten handelt es nicht um ein Organ oder einen ge-

setzlichen Vertreter des Amtes.

• § 127 Abs. 1 S. 2 KV M-V sieht vor, dass das Amt in Angelegenheiten der laufen-

den Verwaltung der Gemeinde entscheidet. Diese Kompetenzzuweisung umfasst

110

nicht den Abschluss von Derivatverträgen, weil es sich dabei nicht um Geschäfte

der laufenden Verwaltung handelt. Nach der geltenden Erlasslage119 obliegt die Ent-

scheidung zum Derivateinsatz der jeweiligen Gemeindevertretung.120

Das Amt und damit auch der Amtsausschuss waren somit für den Abschluss von

Derivaten unzuständig. Der Amtsausschuss war nicht befugt, eine Ermächtigung

zum Abschluss von Derivaten zu Lasten von amtsangehörigen Gemeinden zu ertei-

len.

Eine Entscheidung der amtsangehörigen Gemeinde über Derivatverträge liegt nicht

vor.

(337) Soweit Ämter bzw. amtsangehörige Gemeinden den Einsatz von Derivaten über-

haupt in Betracht ziehen, sind die entsprechenden Entscheidungskompetenzen zwischen

Amt und amtsangehörigen Gemeinden zu klären und zu beachten. Die Entscheidung über

derartige Geschäfte ist grundsätzlich durch die Vertretung der amtsangehörigen Gemeinde

zu treffen.

4 Missachtung des Spekulationsverbots

(338) Aus dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit folgt u. a. ein Spekulati-

onsverbot für Kommunen. Auf dieses Verbot wird auch im einschlägigen Erlass zum Einsatz

von Derivaten hingewiesen.121 Die Grenzen dieses Verbots sind strikt einzuhalten, weil zivil-

rechtliche Verträge, die unter Missachtung dieses Verbots zu Stande kommen, in der Regel

dennoch wirksam sind und die Kommune binden.

(339) Werden Fremdwährungen in die Gestaltung eines Derivats einbezogen, besteht

i. d. R. eine Abhängigkeit von der Entwicklung der Wechselkurse. Derartige Finanzgeschäfte

weisen damit Fremdwährungsrisiken auf, welche in Abhängigkeit von der Vertragsgestaltung

unbegrenzt sein können. Ein Derivat mit solchen Risiken enthält eine spekulative Kompo-

nente und unterfällt damit dem Spekulationsverbot.

(340) Um ein Spekulationsgeschäft auszuschließen, ist u. a. eine Konnexität im Sinne ei-

nes konkreten sachlichen und zeitlichen Bezugs zwischen dem Finanzderivat und einem

Grundgeschäft (i. d. R. Kreditvertrag der Kommune) erforderlich.

(341) Hinsichtlich des Zins- und Währungsswaps ist Folgendes festzustellen:

• Die Entwicklung des Swaps war von der Entwicklung der Wechselkurse abhängig.

Die damit verbundenen Wechselkursrisiken waren der Höhe nach unbegrenzt.


120 Dies gilt, soweit die jeweilige Hauptsatzung keine einschlägige Übertragung der Entscheidungskompetenzgem. § 22 Abs. 4 KV M-V auf den Hauptausschuss oder Bürgermeister vorgenommen hat.

121 Vgl. Fn. 119.

111

• Eine fundierte Beurteilung der Kommune hinsichtlich ihres wirtschaftlichen Risikos

ist vor allem bei einer längeren Laufzeit (hier: ca. sieben Jahre) ausgeschlossen.

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Tatsache, dass die prognostizierte Zin-

seinsparung i. H. v. rd. 50.000 Euro in keiner Relation zum eingegangenen (unbe-

grenzten) Risiko anlässlich des Kapitaltauschs am Laufzeitende stand.

• Die Fremdwährungskomponente wäre als Sicherungsgeschäft allenfalls sinnvoll ge-

wesen, wenn es bei dem Geschäft neben einer Zinssicherung um eine Sicherung

der Wechselkursentwicklung gegangen wäre. Ein solcher Fremdwährungskredit (in

CHF) lag nicht vor.122

• Auch als Optimierungsinstrument scheidet der Abschluss eines solchen Geschäfts

mangels Konnexität aus. Zumindest hinsichtlich des vorgesehenen Kapitaltauschs

am Ende der Laufzeit und des damit verbundenen Fremdwährungsrisikos bestand

kein Bezug zum angegebenen Grundgeschäft und den damit verbundenen Zinszah-

lungen.

(342) Insoweit handelt es sich bei dem abgeschlossenen Zins- und Währungsswap um ein

reines Spekulationsgeschäft. Der Abschluss dieses Derivats war daher rechtswidrig.

(343) Das Spekulationsverbot ist strikt einzuhalten. Die Kombination von Risiken aus Deri-

vatgeschäften mit Wechselkursrisiken ist mit dem Spekulationsverbot unvereinbar. Die Kom-

munen sind nachdrücklich aufgefordert, das Spekulationsverbot zu beachten. Derartige Deri-

vatgeschäfte sind zu unterlassen.

5 Fehlendes Risikomanagement

(344) Risikomanagement beinhaltet die Bestimmung und Bewertung von Risiken vor Ab-

schluss des Derivats sowie deren risikoorientierte Überwachung während der Laufzeit. Es

umfasst zudem die fortlaufende Prüfung und Festlegung von Maßnahmen zur Risikovermei-

dung und -begrenzung. Die Umsetzung ist durch die Implementierung eines Internen Kon-

trollsystems abzusichern.

(345) Dazu war die Amtsverwaltung (auch nach eigener Einschätzung) fachlich und organi-

satorisch nicht in der Lage. Dem Amt gelang es nicht,

• die Risiken des Geschäfts zu bewerten und das bestehende Verlustrisiko zu be-

stimmen,

• die (potenzielle) Wirtschaftlichkeit des Derivateinsatzes einzuschätzen sowie

• Risiken und mögliche Vorteile dieses Geschäfts abzuwägen.

122 Zum spekulativen Charakter von Fremdwährungskrediten und deren kommunalrechtlichen Zulässigkeit vgl.Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2017): Jahresbericht 2016 (Teil 1) – Kommunalfinanzbe-richt 2016, S. 43 f. und S. 55.

112

Mangels Risikomanagement wurden deutliche Hinweise auf die Risiken und deren erhöhte

Eintrittswahrscheinlichkeiten zu verschiedenen Zeitpunkten der Laufzeit des Derivats igno-

riert.123 Spätestens bei verständiger Würdigung der

• expliziten Hinweise des Beraters im Jahr 2011 auf die mögliche Realisierung des

Wechselkursrisikos,

• breiten medialen Berichterstattung zu den Risiken des Derivateinsatzes124 und

• Berichterstattung infolge der Aufhebung des Mindestkurses bzw. Freigabe des

Wechselkurses des Schweizer Franken am 15. Januar 2015

hätten die Risiken erkannt und entsprechende Maßnahmen getroffen werden müssen.

(346) Im Ergebnis bestätigt der geschilderte Geschäftsabschluss den Zusammenhang zwi-

schen der fehlenden Verwaltungskraft und den daraus resultierenden unzureichenden Rah-

menbedingungen für den Einsatz von Derivaten bei kleineren Kommunen (z. B. mangelnde

Qualifikation der Bediensteten). Die Entscheidung zum Abschluss des Derivats wurde allein

auf der Grundlage der externen Beratung getroffen. Ferner wurden die Hinweise des Bera-

ters auf bestehende Wechselkursrisiken ignoriert bzw. deren Bedeutung fortlaufend ver-

kannt. Selbst nach Kenntnis der damit verbundenen Risiken im Jahr 2011 fand keine Klä-

rung des Sachverhaltes statt.

(347) Die Kommunen sind aufgefordert, die Risiken des Derivateinsatzes und die Verein-

barkeit derartiger Geschäfte mit den rechtlichen Rahmenbedingungen eigenständig und er-

gänzend zu etwaigen Beratungsleistungen kritisch zu prüfen.

Soweit Derivate eingesetzt werden, sind diese in ihrer Entwicklung fortlaufend zu kontrollie-

ren. Sofern dies nicht gewährleistet werden kann, ist vom Derivateinsatz abzusehen.

6 Unzureichende Rückstellungen für drohende Verluste

(348) Gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 9 GemHVO-Doppik sind Rückstellungen für sonstige Ver-

pflichtungen gegenüber Dritten oder aufgrund von Rechtsvorschriften zu bilden, die vor dem

Bilanzstichtag wirtschaftlich begründet wurden und dem Grunde oder der Höhe nach noch

nicht genau bekannt sind.

(349) Der Berater hatte mit Blick auf das mit dem Abschluss des Zins- und Währungs-

swaps verbundene Risiko die Bildung von Rückstellungen empfohlen. Maßstab der empfoh-

lenen Rückstellungen war dabei die erzielte Zinseinsparung von denen 50 % einer sog.

„Währungsrücklage“ zugeführt werden sollten.

123 Dazu zählen z. B. der Zusammenbruch der Lehman Brothers Holdings Inc. (Mitte September 2008), Hinweiseauf den negativen Marktwert, nicht erzielbare Zinsvorteile und zusätzliche Zahlungen durch die Kommune inden Jahresberichten und Zinsabrechnungen seit 2008.

124 Vgl. z. B. zur Berichterstattung zu den Derivatgeschäften der Stadt Pforzheim: Der Spiegel 36/2010 S. 46 ff.

113

(350) Die Empfehlung des Beraters entsprach nicht der Rechtslage. Angesichts der Gestal-

tung des Zins- und Währungsswaps und der konkreten Umstände des Einsatzes wäre zum

Bilanzstichtag eine Rückstellung für drohende Verluste in Höhe des negativen Marktwertes

zu bilden gewesen. Dieser gibt hier die Entwicklung der drohenden Verpflichtung aus dem

bestehenden Wechselkursrisiko wieder.

Der Empfehlung des Beraters wurde erst mit deutlicher Verzögerung gefolgt. Rückstellungen

für drohende Verluste in der Höhe des negativen Marktwertes sind zu den jeweiligen Bilanz-

stichtagen zu bilden. Im Ergebnis wurde das bestehende Risiko bilanziell unzureichend be-

rücksichtigt.

(351) Die Kommunen sind in der Pflicht, auch beim Einsatz von Derivaten im Einzelfall zu

prüfen, ob und in welcher Höhe die gesetzlich vorgesehenen Rückstellungen zu bilden sind.

Sofern die rechtlichen Voraussetzungen vorliegen, sind Rückstellungen zu bilden.

7 Fehlende Ausübung der Rechtsaufsicht

(352) Die Rechtsaufsicht hat die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns der Kommunen

sicherzustellen (§ 78 Abs. 2 KV M-V). Sie hat damit auch dafür Sorge zu tragen, dass die

Kommunen das Spekulationsverbot beachten. Neben der Möglichkeit der Beratung stehen

der Rechtsaufsicht zur Durchsetzung rechtskonformen Verwaltungshandelns verschiedene

Aufsichtsmittel zur Verfügung (vgl. §§ 80 ff. KV M-V).

(353) Spätestens 2011 hat die untere Rechtsaufsichtsbehörde anlässlich einer Erhebung des

Landesrechnungshofes Kenntnis vom Abschluss des Zins- und Währungsswaps erlangt. In ei-

ner Mitteilung der unteren Rechtsaufsichtsbehörde zu dieser Erhebung, in welcher auch der

Zins- und Währungsswap erwähnt wird, findet sich ein Verweis darauf, dass der „gesamte

Sachverhalt (einschließlich Unterlagen) […] dem Innenministerium seit Juli 2008 bekannt“ sei.

Zwar waren mit der o. g. Mitteilung keine Einzelheiten zum Vertragsinhalt verbunden. Je-

doch lag es angesichts der Bezeichnung des Derivats und der entsprechenden Unterlagen

nahe, dass innerhalb dieses Vertrages Fremdwährungsrisiken bestanden. Insoweit wäre

schon aus diesem Grunde eine nähere Befassung durch die untere und obere Rechtsauf-

sicht angezeigt gewesen.

Durch rechtsaufsichtliche Mittel hätte auf eine frühzeitige rechtliche Klärung und Risiko-

begrenzung hingewirkt werden müssen.

(354) Die Rechtsaufsichtsbehörden sind aufgefordert, bei Anhaltspunkten für (drohende)

Rechtsverstöße wie dem Verstoß gegen das Spekulationsverbot sowie mögliche finanzielle

Risiken frühzeitig aufsichtsrechtliche Mittel mit dem Ziel des Verzichts bzw. der Beendigung

und/oder Risikobegrenzung hinsichtlich solcher Derivate auszuüben. Diesbezüglich kommen

insbesondere die Beratung (§ 78 Abs. 1 KV M-V) und das Informationsrecht (§ 80 Abs. 1

KV M-V) in Betracht.

114

4 Organisation und IT ausgewählter Aufgabenbereiche in den Landkreisen, Teil A: Personalbereich

Der Landesrechnungshof hat in allen sechs Landkreisen Prozesse aus der Personal-

verwaltung geprüft. Die Aufbauorganisation auf Ebene des zuständigen Amtes bzw.

Fachdienstes ist in einigen Landkreisen zu kleinteilig. Die Landkreise sollten durch

die Bündelung mit weiteren Aufgaben größere Strukturen schaffen.

Die Prozessabläufe sollten dokumentiert werden. Schriftliche Arbeitsanweisungen

sollten sicherstellen, dass die Aufgaben standardisiert, wirtschaftlich und rechtskon-

form wahrgenommen werden.

Die Landkreise müssen beim Einsatz automatisierter IT-Verfahren sicherstellen, dass

aktuelle Verfahrensbeschreibungen und -freigaben sowie verfahrensspezifische Si-

cherheitskonzepte vorliegen. Vor Einführung elektronischer Akten sind die Geschäfts-

prozesse zu optimieren.

Für elektronische Personalakten sind besondere Voraussetzungen zu erfüllen. Das In-

nenministerium sollte prüfen, ob die Regelungslücken bei der elektronischen Perso-

nalakte beseitigt werden können.

Die Landesregierung sollte so bald wie möglich die im EGovG M-V genannte Rechts-

verordnung zur Bestimmung von Datenaustauschstandards und allgemeinen techni-

schen-organisatorischen Regelungen zur Kompatibilität verschiedener Verfahren für

die elektronische Aktenführung erlassen.

(355) Der Landesrechnungshof prüfte in den für die Personalverwaltung zuständigen Orga-

nisationseinheiten der sechs Landkreise (LK) des Landes Mecklenburg-Vorpommern:

LK Ludwigslust-Parchim (LUP), LK Mecklenburgische Seenplatte (MSE), LK Rostock (LRO),

LK Nordwestmecklenburg (NWM), LK Vorpommern-Greifswald (VG) und LK Vorpommern-

Rügen (VR) die Prozesse „Wesentliche Änderungen eines Arbeitsvertrages“ und „Berech-

nung und Zahlbarmachung von Entgelt für die Tarifbeschäftigten der Kernverwaltung“. Er er-

hob den Aufgabenumfang, die Aufbauorganisation auf der Ebene des Amtes bzw. des Fach-

dienstes sowie den Ist-Ablauf der Prozesse, analysierte die Prozesse und prüfte den damit

verbundenen Personal- und IT-Einsatz.

(356) Der LK MSE hat mitgeteilt, dass gegen die Sachverhaltsdarstellungen keine Beden-

ken bestehen. Die anderen Landkreise haben keine Stellungnahme abgegeben.

1 Aufbauorganisation

(357) Hinsichtlich der Bündelung von Hauptaufgaben in einer Organisationseinheit ließen

sich zum Zeitpunkt der Erhebung in den Landkreisen drei Modelle unterscheiden:

115

• ausschließlich Personal (LK VR, seit dem 1. April 2017 Personal, Organisation und

IT),

• Personal und Organisation (LK VG, NWM, LUP) sowie

• Personal, Organisation und weitere Aufgaben (LK LRO, MSE).

Die Aufbauorganisation unterscheidet sich hinsichtlich der Leitungsspanne125, der Leitungsin-

tensität126 sowie der Gliederungstiefe und -breite127.

Die LKe LUP und NWM nehmen im Fachdienst (FD) die Aufgaben Personal, Bezüge und

Organisation in einer Organisationseinheit ohne eine weitere Leitungsebene unterhalb der

Ebene Amt/Fachdienst wahr, während der LK VG für dieselbe Aufgabenwahrnehmung zwei

Sachgebiete (SG) eingerichtet hat. Im LK VR werden im FD seit dem 1. April 2017 zusätzlich

noch IT-Aufgaben wahrgenommen. Daher wurden zwei Fachgebiete (FG) eingerichtet. Die

LKe MSE und LRO haben durch die Bündelung von Aufgaben vergleichsweise große Ämter

gebildet. Eine Untergliederung mit einer Leitungsebene unterhalb der Amtsleitung (Gliede-

rungstiefe) ist Folge der Komplexität der Aufgabenerfüllung. Dem Landkreis MSE war es da-

bei gelungen, durch einen Verzicht auf weitere Sachgebiete die Gliederungsbreite minimal

zu halten.

Tabelle 26: Kennzahlen zur Aufbauorganisation in den für Personal zuständigen Organisationseinhei-ten

Land-kreis

StellenzahlAmt/FD

Aufgaben-bereiche

Leitungsspanneerste Ebene Amt, FD (Stellen)

Leitungsspannezweite Ebene FG, SG (Stellen)

Gliederungs-tiefe

Gliederungs-breite

Leitungs-intensität

LUP 19,3PersonalBezügeOrganisation

1:18,3 – 1 0 0,06

MSE 44,25

PersonalBezügeOrganisationBürgerservice

1:11,65

1:8,85SG

Personal-management

21

0,07

NWM 12PersonalBezügeOrganisation

1:11 – 1 0 0,09

LRO 32

PersonalBezügeOrganisationITArchiv

1:91:10

SG Personal2 3 0,18

VG 18PersonalBezügeOrganisation

1:31:10

SG Personal2 2 0,29

VR 13,3

PersonalBezügeOrganisationIT

1:121:13,8

FG Personal2 2 0,09

Quelle: Stellenpläne, Organigramme; eigene Berechnung und Darstellung.

125 Leitungsspanne ist die Anzahl an Stellen, die einer Leitungsinstanz direkt untergeordnet sind.126 Leitungsintensität ist das Verhältnis aus der Summe der Anzahl der Leitungsstellen und der Anzahl der unter-

stützenden Stellen (Stabs- und Assistenzstellen) zur Anzahl der ausführenden Stellen. Es ist ein möglichstgeringer Wert für die Leitungsintensität anzustreben.

127 Gliederungstiefe umfasst die Gesamtzahl der hierarchischen Ebenen, Gliederungsbreite die Anzahl der Orga-nisationseinheiten auf einer hierarchischen Ebene.

116

(358) Der Landesrechnungshof empfiehlt dem LK VG, sich an dem Organisationsmodell

der LKe LUP und NWM zu orientieren. Die LKe LUP, NWM und VG sollten prüfen, ob dem

Amt bzw. den Fachdiensten weitere Aufgaben übertragen werden können, idealerweise Auf-

gaben, die im Sachzusammenhang mit den schon wahrgenommenen Aufgaben stehen. Die

LKe VR und LRO sollten prüfen, ob Gliederungsbreite und Leitungsintensität verringert wer-

den können, indem auf eine Sachgebiets- bzw. Fachgebietsleitung verzichtet und das Sach-

bzw. Fachgebiet direkt der Amts- bzw. Fachdienstleitung unterstellt wird.

2 Ablauforganisation und Geschäftsprozessmanagement

2.1 Einführung eines Geschäftsprozessmanagements in den Landkreisen

(359) Alle Landkreise stehen derzeit vor der Herausforderung, ein Geschäftsprozessmana-

gement einzurichten. Der Einführungsstand unterscheidet sich zwischen den Landkreisen. In

einigen Landkreisen wurde bereits mit der Erfassung erster Prozesse begonnen, in anderen

werden gerade die personellen Voraussetzungen dafür geschaffen.

Tabelle 27: Stand der Einführung eines Geschäftsprozessmanagements in den Kreisverwaltungen

Landkreis Organisatorische Voraussetzungen Verfahrensstand

LUP 2 Stellen für Geschäftsprozessmanagement Prozesse werden erfasst

MSE keine Stellen für Geschäftsprozessmanagement noch nicht begonnen

NWM1 Stelle E-Government1 Stelle Geschäftsprozessmanagement

Pilotprojekt Baugenehmigungsverfahren

LRO1 Stelle SB E-Government1 Stelle SB Prozesserfassung, noch nicht besetzt

noch nicht begonnen

VG 2 Stellen Dokumentenmanagement, davon 1 temporärderzeit Prozessaufnahme in einem Amtreine Ist-Erfassung ohne OptimierungProzessdarstellung als Teil des Wissensmanagements

VR1 Stelle Qualitätsmanagement-BeauftragterStellenanteile für Qualitätsmanagement in den Fach-diensten

begonnenProzessdarstellung als Teil des Qualitätsmanage-ments

Quelle: Stellenpläne, Angaben der Landkreise; eigene Darstellung

(360) Geschäftsprozessoptimierung ist ein wesentlicher Teil der regelmäßigen Organisati-

onsarbeit. Der Landesrechnungshof empfiehlt, vorrangig die Geschäftsprozesse zu optimie-

ren, die zukünftig elektronisch unterstützt werden sollen bzw. bei denen wesentliche Ände-

rungen bei der elektronischen Unterstützung geplant sind. Vor Einführung der e-Akte sind

die zugrundeliegenden Geschäftsprozesse zu optimieren. Es ist nicht ausreichend, die Pro-

zesse lediglich zu erfassen. Gegebenenfalls müssen hierfür temporär die erforderlichen per-

sonellen Ressourcen bereitgestellt werden. Geschäftsprozessanalysen und -optimierungen

sind als Teil der Organisationsarbeit durchzuführen. Auf der Basis optimierter Geschäftspro-

zesse sind analytische Personalbedarfsbemessungen durchzuführen.

117

2.2 Dokumentationen zu den Prozessen

2.2.1 Prozessdokumentation

(361) Da die Landkreise erst am Anfang der Einführung des Geschäftsprozessmanage-

ments stehen, lagen zu den vom Landesrechnungshof betrachteten Prozessen noch keine

Prozessdokumentationen bzw. -darstellungen vor. Der LK VR hatte zum Erhebungszeitpunkt

begonnen, den Prozess „Zahlbarmachung von Entgelt“ zu erheben.

(362) Damit ein Prozess standardisiert ausgeführt werden kann, muss sein Ablauf doku-

mentiert und allen Beteiligten bekannt sein. Der Landesrechnungshof empfiehlt den Land-

kreisen, die Prozesse aktuell, vollständig und konsistent zu dokumentieren und den Beschäf-

tigten in geeigneter Weise zur Verfügung zu stellen.

2.2.2 Arbeitsanweisungen

(363) In keinem Landkreis existierten zu den Aktivitäten in den beiden betrachteten Prozes-

sen vollständige, schriftlich fixierte Arbeitsanweisungen. Arbeitsanweisungen sind grundle-

gende und verbindliche Vorgaben zur Ausführung von Tätigkeiten auf Arbeitsplatzebene. Sie

sind Voraussetzung für eine wirtschaftliche und rechtskonforme Aufgabenwahrnehmung und

sichern eine möglichst personenunabhängige gleichförmige Ausführung der einzelnen Pro-

zessschritte.

(364) Der Landesrechnungshof empfiehlt, Arbeitsabläufe schriftlich niederzulegen und den

Beschäftigten zugänglich zu machen. Arbeitsanweisungen sollten regelmäßig auf Rechts-

konformität, Notwendigkeit und Aktualität geprüft werden.

2.3 Prozess „Wesentliche Änderungen eines Arbeitsvertrages“

(365) Der Landesrechnungshof ermittelte für die Landkreise unterschiedliche durchschnittli-

che Bearbeitungs128- und Durchlaufzeiten129 sowie Personalkosten. Die Kosten für die Bear-

beitung eines Vorgangs liegen zwischen 17 Euro im LK VG und 42 Euro im LK LRO.

Im Wesentlichen ergeben sich die Unterschiede aus der unterschiedlich intensiven Einbin-

dung der Personalvertretung sowie der Vorgehensweise bei der Zeichnung und Mitzeich-

nung. So erklären sich z. B. die Werte im LK LRO sowohl bei der durchschnittlichen Bearbei-

tungs- und Durchlaufzeit als auch bei den Kosten aus dem aufwändig ausgestalteten Verfah-

ren zur Mitzeichnung der Vorgänge.

128 Die Bearbeitungszeit ist die durchschnittliche Zeit, die für die unmittelbare Antragsbearbeitung entsteht.129 Die Durchlaufzeit ist die Zeit vom Antragseingang bis zum geänderten Vertrag.

118

Tabelle 28: Prozess „Änderung eines Arbeitsvertrages”: Bearbeitungszeiten, Kosten und Durchlaufzei-ten

Landkreise

Bearbeitung Durchlauf

BearbeitungszeitKostenin Euro

Durchlaufzeit

kürzeste längstedurch-

schnittlichekürzeste längste

durch-schnittliche

in Arbeitszeitminuten (AZM) in Euro in Arbeitstage

LUP 27 104 47 36 8 39 22

MSE 34 58 46 33 9 32 19

NWM 16 65 47 32 9 23 17

LRO 37 81 57 42 12 78 35

VG 16 37 23 17 10 74 20

VR 37 59 42 26 8 40 16

Durchschnitt 44 31 22

Quelle: Eigene Erhebung und Darstellung.

(366) Der Landesrechnungshof empfiehlt, die Zeichnung und Mitzeichnung von Vorgängen

auf das notwendige Maß zu beschränken. Delegationsmöglichkeiten sollten geprüft werden.

Weiterhin empfiehlt er bei der Einführung einer elektronischen Akte eine Vorgangsbearbei-

tung zu implementieren, die eine automatische Verknüpfung von Vorlagen und Formularen

mit den vorliegenden Grunddaten ermöglicht. Der Landesrechnungshof hat einen Muster-

prozess entwickelt und empfiehlt den Landkreisen, sich daran zu orientieren.

2.4 Prozess „Zahlbarmachung von Entgelt”

(367) Die Prozessabläufe im Prozess „Zahlbarmachung von Entgelt“ sind in den Landkrei-

sen im Wesentlichen gleich. Unterschiede bestehen im LK LUP, der bereits eine elektroni-

schen Personalakte nutzt. Häufigkeit und Umfang der Kontrollabrechnungen werden in den

Landkreisen unterschiedlich gehandhabt. Zusätzlicher Aufwand entsteht durch händische

Buchungen, um Einnahmen zu buchen bzw. Aufwendungen auf die entsprechenden Produk-

te umzubuchen, wenn dies automatisch nicht möglich war. Der LK NWM ist der einzige

Landkreis, der seinen Beschäftigten den Entgeltnachweis noch nicht elektronisch zur Verfü-

gung stellt. Die LK NWM und VR legen die Entgeltnachweise des Arbeitgebers nicht in der

Entgeltakte ab. Die Entgeltnachweise werden lediglich elektronisch in der Fachanwendung

gespeichert.

Die Kosten je Zahlfall (Kernverwaltung) im Monat lagen zwischen 2,21 und 3,76 Euro.

119

Tabelle 29: Entgeltprozess: Gesamtzeit, Gesamtpersonalkosten und Kosten je Zahlfall

LandkreisGesamtzeit Personalkosten

Kosten je Zahlfall(Kernverwaltung)

im Monat

in Minuten in Euro

LUP 6.632 3.593,88 3,50

MSE 7.283 3.934,87 3,76

NWM 3.338 2.076,40 2,89

LRO 6.964 3.767,28 3,61

VG 4.263 2.309,02 2,21

VR 5.393 3.354,16 3,62


(368) Aus dem Vergleich lassen sich die folgenden Feststellungen und Empfehlungen ab-

leiten:

• Kontrollabrechnungen sollten nicht im Ermessen des Sachbearbeiters liegen, son-

dern nur in festgelegten Fällen erfolgen. Dies sollte in einer Arbeitsanweisung

schriftlich geregelt werden.

• Produkthaushalt sowie Kosten- und Leistungs-Rechnung (KLR) sollten so gestaltet

werden, dass der Buchungsaufwand gering gehalten wird. Insbesondere sollten

sich keine Anforderungen ergeben, die technisch nicht oder nur mit hohem Aufwand

erfüllt werden können. Manuelle Korrekturbuchungen sollten möglichst durch eine

technische Lösung ersetzt werden.

• Solange noch keine elektronische Entgeltakte eingeführt ist, ist die Entgeltakte in

Papierform vollständig zu führen. Fachverfahren ersetzen kein Dokumenten-

managementsystem. Die Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung sind zu

beachten130.

• Beschäftigten im LK NWM sollten Entgeltnachweise elektronisch zur Verfügung ge-

stellt werden.

3 Personaleinsatz

(369) Der Landesrechnungshof ermittelte und verglich Kennzahlen zur Stellenausstattung

und zur Stellenbesetzung bezogen auf die Leistungsmenge. Diese Kennzahlen können nur

Hinweise liefern und ergänzend für die Personalbemessung und einen Vergleich eingesetzt

werden. Sie lassen Unterschiede in der Aufgabenwahrnehmung unberücksichtigt und erset-

zen keine analytische Personalbedarfsbemessung.

(370) Die Kennzahl „Anzahl Beschäftigte je Stelle für Personalbetreuung” zeigt, dass im

Durchschnitt aller Landkreise 150 Beschäftigte je Personalsachbearbeiterstelle betreut wur-

130 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Rundschreiben Nr. 3/2016 Aktenführung.

http://www.lrh-mv.de/Veröffentlichungen/Rundschreiben/.

120

den. Die Werte variierten zwischen 118 und 209 Beschäftigten je Personalsachbearbeiter-

stelle, was auch auf Unterschiede in der Aufgabenwahrnehmung zurückzuführen ist.

Die Kennzahl „Zahlfälle je Stelle in der Personalabrechnung” zeigt, dass im Durchschnitt al-

ler Landkreise ein Entgeltrechner 321 Zahlfälle bearbeitet. Die Werte variierten zwischen

227 und 391 Zahlfällen. Die von den Landkreisen gemeldeten Zahlfälle berücksichtigen den

Entgeltbereich für die eigene Verwaltung sowie für Dritte. Die Fallzahlen für die Bereiche Be-

soldung, Reisekosten und Kindergeld wurden nicht berücksichtigt. Rein quantitativ macht die

Entgeltbearbeitung zwischen 60 % und 73 % aller bearbeiteten Zahlfälle aus.

(371) Die durchschnittliche Zahl der zu betreuenden Beschäftigten je Personalsachbearbei-

ter (VZÄ) beträgt 307. Die Werte variieren zwischen 241 und 368 Beschäftigten. Bei der Per-

sonalabrechnung werden im Durchschnitt 402 Fälle je Entgeltrechner bearbeitet. Die Werte

variierten zwischen 385 und 428 Fällen.

(372) Der Personalbedarf der für Personal zuständigen Fachdienste und Ämter wurde in

keinem Landkreis mittels analytischer Personalbemessungsverfahren ermittelt. Die externen

Organisationsuntersuchungen, auf die die Landkreise verwiesen, erfüllten nicht die Anforde-

rungen an eine analytische Personalbedarfsermittlung. Daten aus der KLR oder anderen

Zahlenwerken ersetzen nicht einen methodengerecht ermittelten Personalbedarf.

(373) Der Landesrechnungshof empfiehlt, im Anschluss an eine Geschäftsprozess-

optimierung eine analytische Personalbemessung durchzuführen bzw. die vorliegenden Per-

sonalbemessungen zu überprüfen.

4 Einsatz von Informationstechnik

4.1 Ordnungsmäßigkeit beim Einsatz von Fachverfahren

(374) Die Landkreise setzen als Fachanwendung entweder SAGE Lohn&Gehalt (LKe MSE,

LRO, VG, VR) oder P&I LOGA (LK LUP, NWM) ein. Von diesen Fachanwendungen nutzen

alle Landkreise die Module zur Berechnung von Entgelt und Besoldung. Zudem erfolgt in al-

len Landkreisen die Speicherung und Pflege der Stammdaten der Beschäftigten über diese

Fachanwendungen. Weitere Module werden durch die Landkreise in unterschiedlichem Um-

fang genutzt (z. B. Reisekosten, Abwesenheit, Stellenplanung).

Der Landkreis VR nutzt darüber hinaus noch die Anwendung Komboss als Personalverwal-

tungssystem.

4.1.1 Verfahrensbeschreibung und Verfahrensfreigabe

(375) Die datenverarbeitende Stelle ist verpflichtet, bestimmte Festlegungen in einer Ver-

fahrensbeschreibung zu regeln. Die Einrichtung oder wesentliche Änderung eines automati-

sierten Verfahrens zur Verarbeitung personenbezogener Daten bedarf der schriftlichen Frei-

121

gabe durch den Leiter der Daten verarbeitenden Stelle oder einen dafür beauftragten Vertre-

ter.

Der LK LUP konnte keine Verfahrensbeschreibung und keine Verfahrensfreigabe für den

Einsatz von LOGA vorlegen. Im Landkreis VG wurde zum Zeitpunkt der Erhebung eine Ver-

fahrensbeschreibung für den Einsatz von SAGE erarbeitet.

(376) Der LK LUP sollte zeitnah eine Verfahrensbeschreibung erstellen und auf dieser Ba-

sis das Verfahren dem Landrat zur Freigabe vorlegen. Alle Landkreise sollten darauf achten,

dass Anpassungen der Verfahrensbeschreibungen und Freigaben nach wesentlichen Ände-

rungen der Verfahren erforderlich sind.

4.1.2 Sicherheitskonzepte

(377) Angemessene und erforderliche allgemeine Maßnahmen zur Datensicherheit sind

durch technische und organisatorische Maßnahmen umzusetzen. Beim Einsatz automati-

sierter Verfahren sind weitere besondere Maßnahmen zu treffen. Hierzu zählt auch die Er-

stellung eines Sicherheitskonzepts.

Sicherheitskonzepte lagen mit Ausnahme des LK NWM nicht vor. Teilweise erfolgte eine Be-

schreibung der technischen und organisatorischen Maßnahmen in der Verfahrensbeschrei-

bung. Im LK MSE erfolgte dies detailliert in einer eigenen Anlage zur Verfahrensbeschrei-

bung.

Bei den eingesetzten Fachanwendungen handelte es sich um automatisierte Verfahren. Die

Erstellung eines Sicherheitskonzeptes war demnach erforderlich. Zum Sicherheitskonzept

gehören: Ermittlung der Schutzbedürftigkeit, Bedrohungsanalyse, Risikoanalyse und die be-

gründete Auswahl von Maßnahmen. Diesen Anforderungen wird eine bloße Beschreibung in

der Verfahrensbeschreibung nicht gerecht.

Im Sicherheitskonzept sind die Risiken zu betrachten und zu bewerten, die sich konkret aus

dem Betrieb des Fachverfahrens ergeben und nicht bereits durch ein übergeordnetes Si-

cherheitskonzept abgedeckt sind. Ein allgemeines, nicht-verfahrensspezifisches Sicherheits-

konzept erfüllt nicht die datenschutzrechtlichen Voraussetzungen.

(378) Die Landkreise sollten zeitnah Sicherheitskonzepte erstellen.

4.1.3 Auftragsdatenverarbeitung

(379) Für die Verarbeitung personenbezogener Daten ist ein Auftragnehmer unter beson-

derer Berücksichtigung seiner Eignung auszuwählen. Der Auftrag ist schriftlich zu erteilen.

Dabei sind die in § 11 Abs. 2 BDSG aufgeführten Punkte im Einzelnen festzulegen.131

131 Vgl. Der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Mecklenburg-Vorpommern (LfDI M-V):Gesetz zum Schutz des Bürger bei der Verarbeitung seiner Daten mit Erläuterungen, S. 44, https://www.da-

122

Die LKe LUP und NWM nutzen für die Datenverarbeitung externe Dienstleister. Der Land-

kreis LUP verfügt über keinen schriftlichen Vertrag zur Auftragsdatenverarbeitung mittels

LOGA. Die vom Landkreis NWM geschlossene Vereinbarung zur Datenverarbeitung im Auf-

trag, entsprach nicht vollumfänglich den Vorgaben des Datenschutzes. So fehlten beispiels-

weise Regelungen über Umfang, Art und Zweck der vorgesehenen Verarbeitung, die Art der

Daten und den Kreis der Betroffenen sowie zur regelmäßigen Löschung der Daten.

(380) Der LK NWM sollte die Vereinbarung zur Datenverarbeitung im Auftrag nach Maßga-

be der vorstehenden Ausführungen ändern. Der LK LUP sollte die Auftragsdatenverarbei-

tung in einem Vertrag schriftlich entsprechend der datenschutzrechtlichen Anforderungen re-

geln.

4.2 Einführung einer elektronischen Akte (e-Akte)

4.2.1 Stand der Einführung

(381) E-Akten sollen ab 1. Januar 2020 geführt werden.132 Die Landkreise unterschieden

sich beim Stand der Einführung. Der LK LUP hatte bereits eine elektronische Personalakte

eingeführt. Die LKe MSE, NWM und VG planten zum Zeitpunkt der Prüfung elektronische

Personalakten einzuführen.

Tabelle 30: Einführung e-Akte: Organisatorische Voraussetzungen und Verfahrensstand

Landkreis Organisatorische Voraussetzungen Verfahrensstand

LUP1 Stelle SB DMS/E-GovernmentNutzung eines externen Dienstleisters

Software beschafft (D.3)in mehreren Fachdiensten eingeführtelektronische Personalakte 2013 eingeführt

MSEProjektgruppe zur Einführung des DMSLeiter mit 0,95 VZÄStellenanteile weiterer Beschäftigter

Software beschafft (D.3)eingeführt im Amt für Finanzenelektronische Personalakte und Entgeltakte geplant

NWM 1 Stelle E-GovernmentSoftware beschafft (D.3)elektronischer Posteingang in vier Fachdienstenelektronische Personalakte geplant

LRO 1 Stelle SB E-Government Einführung noch nicht begonnen

VG 2 Stellen Dokumentenmanagement, davon 1 temporär

Software beschafft (D.3)elektronischer Rechnungseingangelektronischer Workflowelektronische Personalakte geplant

VRje eine Stelle SB Projektumsetzung E-Government undelektronische Akte

Software beschafft (D.3)derzeit Einführung in den Bereichen BuT Bürgerser-vice und Vollstreckungnoch keine Planung für elektronische Personalakte


(382) Der Landesrechnungshof empfiehlt, rechtzeitig die personellen und organisatorischen

Voraussetzungen zu schaffen, damit die e-Akte fristgemäß, ordnungsgemäß und rechtssi-

tenschutz-mv.de/datenschutz/rechtsgrundlagen/rechtsgrundlagen.html.132 § 10 Abs. 1 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltungstätigkeit in Mecklenburg-Vorpommern

(E-Government-Gesetz Mecklenburg-Vorpommern – EGovG M-V) vom 25. April 2016, GVOBl. M-V, S. 198.

123

cher in allen Bereichen der Kreisverwaltungen eingeführt werden kann, in denen deren Ein-

satz wirtschaftlich ist.

4.2.2 Allgemeine Voraussetzungen für die Einführung von E-Akten

(383) Der Landesrechnungshof verweist auf eine Reihe von Voraussetzungen, die bei der

Einführung von E-Akten zu beachten sind:133

• Vor der Einführung einer e-Akte sind die zugrundeliegenden Verwaltungsabläufe zu

optimieren.

• Die langfristige Wirtschaftlichkeit ist durch eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nach-

zuweisen.

• Die Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung und die Nutzbarkeit der Akten

durch andere Behörden und Gerichte ist durch geeignete technisch-organisatori-

sche Maßnahmen sicherzustellen. Die Einsichtsrechte des Landesrechnungshofes

im Rahmen der überörtlichen Prüfung sind zu gewährleisten.

• Ob die Vernichtung des Papieroriginals nach dem Scannen zulässig ist, ist unter

Berücksichtigung der jeweils einschlägigen Rechtsvorschriften für jeden Dokumen-

tentyp zu ermitteln. Ist die Aufbewahrung in Schriftform vorgeschrieben, ist ein elek-

tronisches Dokument auszudrucken und das Papierdokument zu den Akten zu neh-

men. Vor der Vernichtung des Papierdokuments ist zu prüfen, ob es zurückgegeben

werden muss. Regelungen hierzu sollten in einer Dienstanweisung vereinbart wer-

den.

• Bei der Übertragung von Papierdokumenten in elektronische Dokumente ist nach

dem Stand der Technik sicherzustellen, dass die elektronischen Dokumente mit den

Papierdokumenten bildlich und inhaltlich übereinstimmen. Der Stand der Technik

kann z. B. eingehalten werden, indem die Technischen Richtlinien des Bundesam-

tes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) TR-03138 RESISCAN und

TR-03125 TR-ESOR angewendet werden.

• Für Scanstellen gelten dieselben datenschutzrechtlichen Anforderungen wie für die

fachlich zuständigen Stellen. Es sollten Zutrittsbeschränkungen gelten. Die ge-

scannten und temporär aufzubewahrenden Dokumente sind unter Verschluss zu

halten.

Der Landesrechnungshof hat einen Musterprozess für das Scannen und Ablegen von Doku-

menten erarbeitet und empfiehlt den Landkreisen, diesen zu verwenden.

133 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Rundschreiben Nr. 3/2016 Aktenführung, S. 5http://www.lrh-mv.de/Veröffentlichungen/Rundschreiben/.

124

(384) Im Übrigen verweist der Landesrechnungshof darauf, dass eine Rechtsverordnung

gem. § 10 Abs. 2 EGovG M-V zur Bestimmung von Datenaustauschstandards und allgemei-

nen technisch-organisatorischen Regelungen zur Kompatibilität verschiedener Verfahren für

die elektronische Aktenführung immer noch fehlt. Diese ist Voraussetzung für das Festlegen

auf ein konkretes IT-Verfahren. Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass die

Landesregierung die Rechtsverordnung so bald wie möglich erlässt.

Das Ministerium für Inneres und Europa teilte nach Abstimmung mit dem Ministerium für

Energie, Infrastruktur und Digitalisierung mit: „die Erarbeitung der Rechtsverordnung nach

§ 10 Abs. 2 EGovG M-V, mit der Bestimmungen zu Datenaustauschstandards und allgemei-

nen technisch-organisatorischen Regelungen zur Kompatibilität verschiedener Verfahren für

die elektronische Aktenführung getroffen werden sollen, [steckt] erst in den Anfängen. Auch

in den anderen Bundesländern gibt es hierzu noch wenig Vorarbeiten. Schwerpunkt der zu

erlassenden Rechtsverordnung wird die Bestimmung und Definition der Datenformate sein,

mit denen die Kommunikation zwischen den verschiedenen öffentlichen Systemen erfolgen

soll. Diese Vorgaben sollen dann innerhalb der Landesverwaltung verbindlich und auf kom-

munaler Ebene empfehlend gelten.”

(385) Auf der kommunalen Ebene ist die Einführung von e-Akten-Systemen bereits weit

fortgeschritten (zum Stand bei den Landkreisen siehe Tabelle 30), nicht zuletzt auch, um die

Frist des § 10 Abs. 1 EGovG M-V (1. Januar 2020) einhalten zu können. Der Landesrech-

nungshof ist der Auffassung, dass die Kommunen die Bestimmungen zu Datenaustausch-

standards und allgemeinen technisch-organisatorischen Regelungen zur Kompatibilität ver-

schiedener Verfahren vor der Einführung eines e-Akten-Systems hätten kennen und zur

Grundlage ihrer Auswahlentscheidung machen müssen. Nun kann das Risiko zusätzlicher

Kosten für die Herstellung eines standardgemäßen Zustands nicht ausgeschlossen werden.

Im Sinne der Interoperabilität134 hält es der Landesrechnungshof dennoch für erforderlich,

dass die Kommunen im Land künftige Standards flächendeckend anwenden und umsetzen.

Das Ministerium für Inneres und Europa sollte darauf hinwirken.

4.2.3 Besonderheiten bei der elektronischen Personalakte

(386) Bei der elektronischen Personalakte sind darüber hinaus weitere Voraussetzungen

zu beachten, insbesondere:

• Bereits für die Personalakten in Papierform stellte der Landesrechnungshof in der

Vergangenheit fest, dass diese nicht immer ordnungsgemäß geführt wurden135. Dies

134 Interoperabilität verlangt, dass verschiedene Systeme oder Organisationen unabhängig von der jeweils ein-gesetzten Technik oder den eingesetzten Betriebssystemen und Anwendungen ohne zusätzlichen Aufwandzusammenarbeiten können.

135 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern 2016: Rundschreiben Nr. 1/2016 Personalwirtschaft aufkommunaler Ebene; http://www.lrh-mv.de/Veröffentlichungen/Rundschreiben.

125

lag u. a. auch an fehlenden Regelungen zur Personalaktenführung. Vor Einführung

elektronischer Personalakten sollte eine einheitliche und gesetzeskonforme Perso-

nalaktenführung durch den Erlass entsprechender Rechtsnormen sichergestellt

werden. Insbesondere sollte geregelt werden, welche Dokumente in einer Personal-

akte aufzubewahren sind.

• In der Personalakte werden Dokumente abgelegt, für die sich die Regelungen zur

Aufbewahrung aus sehr verschiedenen Rechtsnormen ergeben können. Daher ist

es besonders wichtig, für jeden Dokumententyp die einschlägigen Rechtsvorschrif-

ten und die daraus resultierenden Aufbewahrungsregelungen (Aufbewahrungsfris-

ten, Formvorschriften) zu ermitteln und zu dokumentieren. Durch technische und or-

ganisatorische Maßnahmen ist sicherzustellen, dass Dokumente, die zu einem be-

stimmten Zeitpunkt aus der Personalakte zu entfernen sind, fristgerecht und nicht

wiederherstellbar gelöscht werden.

• Wird die Personalakte eines Beamten nicht vollständig in Schriftform oder nicht voll-

ständig elektronisch geführt, legt die personalverwaltende Stelle schriftlich fest, wel-

che Teile in welcher Form geführt werden. Die schriftliche Festlegung kann in einer

Dienstanweisung getroffen werden. Durch die Entscheidung wird sichergestellt,

dass ein Dokument entweder in Papierform oder in elektronischer Form abgelegt

wird. Damit wird das parallele Führen inhaltsgleicher Papier- und elektronischer

Personalakten verhindert (inhaltsgleiche Hybrid-Akten).

• Wird bei einer vollständig elektronisch geführten Personalakte eines Beamten auf

die Papierform verzichtet, ist jedes gespeicherte elektronische Dokument mit einer

qualifizierten elektronischen Signatur zu versehen. Für Tarifbeschäftigte empfiehlt

der Landesrechnungshof diese Vorgehensweise.

• Die Verarbeitung personenbezogener Daten, die die Gesundheit betreffen, ist nur

zulässig, wenn eine Rechtsvorschrift, die den Zweck der Verarbeitung bestimmt, sie

ausdrücklich erlaubt. Eine entsprechende Erlaubnis besteht bei Tarifbeschäftigten

nicht und bei Beamten nur eingeschränkt.

• Im Falle der Verarbeitung personenbezogener Daten durch Dritte (Auftragsdaten-

verarbeitung) dürfen personenbezogene Daten der Beamten an andere Behörden

oder beauftragte Stellen ohne Einwilligung des Betroffenen nur weitergegeben wer-

den, wenn sie für die Festsetzung und Berechnung der Besoldung, Versorgung,

Beihilfe oder für die Prüfung der Kindergeldberechtigung erforderlich sind. Eine

elektronische Personalakte enthält aber darüber hinausgehende Daten. Eine Auf-

tragsdatenverarbeitung kommt daher nur mit ausdrücklicher Einwilligung der Beam-

ten in Frage.

126

(387) Teilbereiche, die besondere Schwierigkeiten bei der Umsetzung der e-Akte erwarten

lassen, wie z. B. Personalakten, können einer späteren Stufe der Einführung vorbehalten

werden136. Der Landesrechnungshof empfiehlt, die rechtlichen Unsicherheiten vor der Ein-

führung der elektronischen Akte zu klären. Das Ministerium für Inneres und Europa sollte

prüfen, inwieweit die Rechtssicherheit bei der Einführung elektronischer Personalakten

durch den Erlass von Rechtsnormen oder zumindest durch Empfehlungen erhöht werden

kann. Insbesondere fehlt es an untergesetzlichen Regelungen zur Personalaktenführung so-

wie an einer gesetzlichen Regelung für die Verarbeitung personenbezogener Daten der Be-

amten im Auftrag zum Zwecke der elektronischen Personalaktenführung.

(388) Das Ministerium für Inneres und Europa hat hierzu nicht Stellung genommen.

(389) Der Landesrechnungshof hält die empfohlenen Regelungen für notwendig.

(390) Das Prüfungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.

136 Drs. 6/4636, S. 41.

127

5 Erbringung von IT-Dienstleistungen für den Landkreis Ludwigslust-Parchim

Der Landesrechnungshof hat beim Landkreis Ludwigslust-Parchim die Erbringung

von IT-Dienstleistungen durch Dienstleister sowie die elektronische Aktenführung bei

der Personal- und Sozialakte geprüft.

Der Landkreis erfüllte nicht die gesetzlichen Anforderungen beim ersetzenden Scan-

nen und wendete die einschlägigen Richtlinien nicht an. Schriftliche Regelungen zum

Scanverfahren existierten nicht. Sicherheitskonzepte und Verfahrensbeschreibungen

zu den Scanverfahren und den elektronischen Akten lagen nicht vor bzw. entsprachen

nicht vollumfänglich den gesetzlichen Anforderungen.

Die Verarbeitung personenbezogener Daten der Beamten ohne deren Einwilligung so-

wie sämtlicher Sozialdaten des Fachdienstes Soziales erfolgt durch eine nicht-öffent-

liche Stelle. Das ist nach den gesetzlichen Regelungen unzulässig.

Die Wirtschaftlichkeit der Erbringung von IT-Dienstleistungen durch eine eigens er-

richtete Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) wurde nicht belegt. Vorstandsmitglieder,

die sowohl für die AöR als auch den zentralen Auftragnehmer der AöR tätig sind, kön-

nen Interessenkonflikten ausgesetzt sein. Der Landkreis hat nicht geprüft, ob die mit

der Gründung der AöR verfolgten Ziele erreicht wurden. Für eine wirksame Steuerung

der AöR fehlen eine verbindliche IT-Strategie und schriftlich fixierte Bedarfe des

Landkreises.

(391) Der Landkreis Ludwigslust-Parchim führt bereits elektronische Personalakten sowie

elektronische Sozialakten. Bei der Einführung elektronischer Akten (e-Akten) einschließlich

des ersetzenden Scannens ist er unter den sechs Landkreisen des Landes „Vorreiter“. Der

Landesrechnungshof prüfte die Ordnungsmäßigkeit und Rechtmäßigkeit der elektronischen

Aktenführung bei der Personal- und der Sozialakte einschließlich des ersetzenden Scan-

nens.

Die Prüfung sollte u. a. dazu dienen, den Landkreis zu unterstützen, indem Folgerungen und

Empfehlungen für die rechtssichere Ausgestaltung der elektronischen Aktenführung und des

ersetzenden Scannens abgeleitet werden. Von den Erkenntnissen aus der Prüfung können

zudem andere kommunale Gebietskörperschaften profitieren. Zugleich sollen die Ergebnisse

Hinweise und Empfehlungen für die Wahrnehmung der Rechtsaufsicht durch das Ministeri-

um für Inneres und Europa und die Landkreise geben.

(392) Der Landkreis lässt die IT-Dienstleistungen einschließlich der gesamten elektroni-

schen Aktenführung und des ersetzenden Scannens in Teilbereichen durch die Kommunal-

service Mecklenburg – Anstalt öffentlichen Rechts (KSM) erbringen. Die Anstalt wird getra-

128

gen von der Landeshauptstadt Schwerin, dem Landkreis Ludwigslust-Parchim und der Stadt

Ludwigslust. Sie bedient sich der Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH (SIS), welche

einen wesentlichen Teil der IT-Dienstleistungen erbringt. Die SIS ist zu 100 % eine Tochter

der Landeshauptstadt Schwerin. Der Landesrechnungshof prüfte, ob der Landkreis die Wirt-

schaftlichkeit der Errichtung der Anstalt geprüft hat und inwieweit er die Erbringung von IT-

Dienstleistungen wirksam steuern kann.

1 Ordnungsmäßigkeit des ersetzenden Scannens

(393) Ersetzendes Scannen umfasst den Vorgang des elektronischen Erfassens von Pa-

pierdokumenten mit dem Ziel der elektronischen Weiterverarbeitung und Aufbewahrung des

hierbei entstehenden elektronischen Abbildes (Scanprodukt) und der späteren Vernichtung

des papiergebundenen Originals.137

1.1 Zulässigkeit des ersetzenden Scannens

(394) Das E-Government-Gesetz des Landes sieht vor, grundsätzlich ersetzend zu scan-

nen. Gescannte Dokumente dürfen nicht vernichtet werden, wenn dies durch eine Rechts-

vorschrift ausgeschlossen ist, die Dokumente an den Absender zurückzugeben sind oder

Verfahrensbeteiligte an einer Urkunde das Beweisführungsrecht haben.

(395) Der Landkreis hat nicht geprüft, ob und unter welchen Voraussetzungen ersetzendes

Scannen zulässig ist. Festlegungen zur Zulässigkeit des ersetzenden Scannens für einzelne

Dokumententypen wurden nicht getroffen. Ebenso existierten keine Regelungen, in welchen

sonstigen Fällen ersetzendes Scannen nicht erfolgen soll. Damit ist nicht sichergestellt, dass

diejenigen Dokumente in Papierform aufbewahrt werden, bei denen eine Vernichtung nach

dem Scannen ausgeschlossen ist. Er hat keine Regelungen zur Rückgabe von Dokumenten

getroffen.

(396) Der Landkreis hat zeitnah die entsprechenden Regelungen zu erlassen.

(397) Der Landkreis hat ausgeführt, dass bei der Einführung von e-Akten im Sozial- und

Personalbereich im Rahmen von Workshops die Notwendigkeit der Aufbewahrung von Origi-

nalunterlagen bewertet worden sei. Im Ergebnis sei festgestellt worden, dass in den Pa-

pierakten fast ausschließlich Kopien enthalten seien. Demnach reiche kopierendes Scannen

aus. Diese Entscheidung sei aber nicht schriftlich festgehalten worden. Aufgrund der Prü-

fungsmitteilung werde der Landkreis seine Vorgehensweise prüfen und Ergebnisse doku-

mentieren. Die bereits als Entwurf existierende Schriftgutordnung werde nochmals geprüft

und als Dienstanweisung erlassen.

137 Vgl. Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik (BSI): Technische Richtlinie 03138 ErsetzendesScannen, TR-RESISCAN, Version 1.1, 2. März 2017, S. 5.

129

(398) Der Landesrechnungshof hatte sich bei seiner Prüfung die Vorgehensweise beim

Scannen im Personalbereich und für den Sozialbereich vorführen lassen. Die gescannten

Dokumente werden im Sozialbereich nach einer temporären Aufbewahrung und im Perso-

nalbereich direkt nach dem Scannen vernichtet. Dies betraf auch Originalunterlagen. Der

Landesrechnungshof hatte dem Landkreis eine Scan-Strategie empfohlen, bei der Kopien

ohne weitere technische und organisatorische Maßnahmen gescannt werden sollen (kopie-

rendes Scannen). Bei allen anderen Dokumenten sollten technische und organisatorische

Maßnahmen z. B. nach der Richtlinie 03138 „Ersetzendes Scannen” (TR-RESISCAN) im

Rahmen des ersetzenden Scannens festgelegt und durchgeführt werden. Eine Regelung

hierzu existierte nicht. Der Landkreis folgt nunmehr den Empfehlungen des Landesrech-

nungshofes.

1.2 Anwendung der Richtlinien des Bundesamtes für die Sicherheit in der Informationstechnik (BSI)

(399) Das E-Government-Gesetz des Landes fordert, beim ersetzenden Scannen den

Stand der Technik zu berücksichtigen. Es verweist auf die Anwendung der Richtlinien des

BSI, insbesondere auf die Richtlinie 03138 „Ersetzendes Scannen” (TR-RESISCAN).

(400) Der Landkreis hat die Richtlinien des BSI bisher nicht angewendet.

(401) Der Landkreis hat die Richtlinien des BSI anzuwenden und sicherzustellen, dass

auch Dienstleister, die für das Scannen in Anspruch genommen werden, die Richtlinien des

BSI anwenden.

(402) Der Landkreis hat hierzu ausgeführt, dass er bei den bisherigen Anwendungsfällen

keine Notwendigkeit für ersetzendes Scannen gesehen habe, da hierfür in Frage kommende

Unterlagen weiterhin in Papierform aufbewahrt würden. Der Landkreis baue derzeit zusam-

men mit der KSM als IT-Dienstleister die notwendige Infrastruktur zum Signieren nach

TR-RESISCAN auf.

(403) Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hätte die TR-RESISCAN bereits in der

Vergangenheit beim ersetzenden Scannen von Originaldokumenten angewendet werden

müssen. Wenn, wie vom Landkreis ausgeführt, gescannte Originaldokumente weiterhin in

Papierform aufbewahrt worden wären, hätte dies parallel zur elektronischen Akte in Sozial-

und Personalakten in Papierform (Hybridakten) geschehen müssen. Die Existenz solcher

Akten wurde aber verneint. Zudem wurde zu den Scanverfahren im Personalbereich und für

den Sozialbereich erläutert, dass sämtliche gescannte Dokumente vernichtet werden. Dies

schließt Originaldokumente ein.

130

1.3 Technische und organisatorische Maßnahmen

(404) Regelungen zum Scanverfahren sollten verbindlich und in schriftlicher Form getroffen

(Verfahrensdokumentation) und den zuständigen Beschäftigten bekanntgegeben werden.

Beim ersetzenden Scannen können weitere technische oder organisatorische Maßnahmen

notwendig sein, um die Beweiskraft des elektronischen Dokuments nach der Vernichtung

des Papierdokuments sicherzustellen. Hierzu gehören bspw. Übertragungs- und Bestäti-

gungsvermerke sowie qualifizierte Signaturen.

Die Notwendigkeit von Bestätigungsvermerk und qualifizierter Signatur kann gesetzlich vor-

geschrieben sein, darüber hinaus kann beides den Beweiswert gescannter elektronischer

Dokumente maßgeblich erhöhen.

(405) Der Landkreis verfügt bisher über keine verbindlichen Regelungen für das ersetzen-

de Scannen. Es existiert lediglich der Entwurf einer Schriftgutordnung. Übertragungs- und

Bestätigungsvermerke werden nicht gefertigt und qualifizierte Signaturen nicht angewendet.

(406) Der Landkreis sollte unverzüglich verbindliche Regelungen zu den einzelnen Scan-

verfahren erlassen. In den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen sind die jeweiligen techni-

schen und organisatorischen Maßnahmen (Bestätigungsvermerk, qualifizierte Signatur) an-

zuwenden. Im Übrigen sollten technische und organisatorische Maßnahmen entsprechend

den Empfehlungen in der TR-RESISCAN und abhängig von der Schutzbedarfs- und Risiko-

analyse vorgenommen werden.

(407) Der Landkreis hat ausgeführt, dass er derzeit zusammen mit der KSM Verfahrensbe-

schreibungen für zentrales, dezentrales und lokales Scannen erarbeite. Dabei orientiere er

sich an den Ergebnissen der VITAKO-Arbeitsgruppe und der unter Beteiligung des BSI er-

stellten Musterverfahrensbeschreibung. Bereits umgesetzt seien der Transfervermerk und

der Bestätigungsvermerk für das Scannen der Tagespost des Fachdienstes Soziales in der

zentralen Scanstelle.

(408) Der Landkreis folgt der Forderung des Landesrechnungshofes. Zum Transfer- und

Bestätigungsvermerk für das Scannen der Tagespost des Fachdienstes Soziales in der zen-

tralen Scanstelle hat der Landesrechnungshof Hinweise und Empfehlungen in seiner Prü-

fungsmitteilung gegeben.

2 Gewährleistung von Datenschutz

2.1 Sicherheitskonzepte

(409) Landesdatenschutzgesetz, Sozialgesetzbuch und EU-Datenschutz-Grundverordnung

verpflichten dazu, bestimmte Ziele des Datenschutzes zu gewährleisten, wie z. B. Vertrau-

lichkeit, Integrität, Verfügbarkeit und Authentizität. Bei der automatisierten Verarbeitung per-

131

sonenbezogener Daten sind auf der Basis eines Sicherheitskonzepts technische und organi-

satorische Maßnahmen festzulegen, die geeignet sind, diese Ziele zu gewährleisten. Zum

Sicherheitskonzept gehören die Ermittlung der Schutzbedürftigkeit für alle Objekte, die für

den sicheren Ablauf des Verfahrens wichtig sind (Hardware, Datenträger, Infrastruktur, Soft-

ware, Daten, Kommunikation, Personen), eine Bedrohungsanalyse, eine Risikoanalyse und

die Auswahl von Maßnahmen.

(410) Für die verschiedenen Scanverfahren (zentrales Scannen durch die KSM/SIS für den

Fachdienst Soziales, dezentrales Scannen im Fachdienst Personal sowie dezentrales Scan-

nen in den Bürgerbüros) lagen keine Sicherheitskonzepte vor.

Der Landkreis hat keine Sicherheitskonzepte für die elektronische Personal- und Sozialakte

erstellt. Er verweist auf das allgemeine Sicherheitskonzept der KSM zum Dokumenten-

managementsystem (DMS) „d.3“, welches die technische Plattform für die beiden elektroni-

schen Aktentypen ist. Das Sicherheitskonzept lag im Landkreis nicht vor.

Ein allgemeines Sicherheitskonzept ist nicht ausreichend. Die einzelnen Objekte im Verfah-

ren wie z. B. Hardware, Datenträger, Infrastruktur, Daten, Kommunikationen und Personen

können sich bei den jeweiligen Aktentypen unterscheiden. Mindestens unterscheiden sich

aber die in den einzelnen Aktentypen verarbeiteten Daten (Primär-, Meta- und Protokollda-

ten). Für diese ist jeweils der Schutzbedarf zu ermitteln. Der Landkreis hätte verfahrensspe-

zifische Sicherheitskonzepte für jeden elektronischen Aktentyp erstellen müssen. Nur für

Komponenten, bei denen zwischen den Aktentypen keine Unterschiede bestehen, ist ein

Verweis auf das allgemeine Sicherheitskonzept ausreichend.

Da dem Landkreis das allgemeine Sicherheitskonzept zum Verfahren „d.3” nicht vorlag,

konnte er nicht belegen, dass er die notwendigen technischen und organisatorischen Maß-

nahmen getroffen bzw. veranlasst hat.

(411) Der Landkreis sollte zeitnah die erforderlichen Sicherheitskonzepte erstellen.

(412) Der Landkreis hat ausgeführt, dass ein generelles Sicherheitskonzept für den Betrieb

des DMS als Gesamtsystem ausreiche, da Sozial- und Personalakte nur jeweils Anwen-

dungsbereiche des DMS seien. Er werde aber entsprechend der Forderung des Landes-

rechnungshofes zusammen mit der KSM das Sicherheitskonzept überarbeiten und für die

Anwendungsfälle des DMS jeweils separate Kapitel erstellen.

(413) Der vom Landkreis aufgezeigten Vorgehensweise kann gefolgt werden. Das Sicher-

heitskonzept kann modular und gestuft aufgebaut sein, indem die übergreifenden Aspekte

im allgemeinen Sicherheitskonzept und die jeweils spezifischen Aspekte, bezogen auf den

Aktentyp bzw. das Scanverfahren, in einem eigenen Kapitel dargestellt werden. Die Schutz-

bedarfsanalyse muss sich dabei auf alle jeweils für den Aktentyp spezifischen Objekte

(Hardware, Software, Daten, Personen und Räume/bauliche Anlagen) beziehen.

132

2.2 Verfahrensbeschreibungen und -freigaben

(414) Um die o. g. Ziele des Datenschutzes zu gewährleisten, bestimmt das Landesdaten-

schutzgesetz, dass eine Verfahrensbeschreibung zu erstellen ist, die im Gesetz geregelte

Anforderungen erfüllen muss. Das Verfahren ist durch den Leiter der datenverarbeitenden

Stelle freizugeben.

(415) Verfahrensbeschreibungen und -freigaben für die Scanverfahren lagen im Landkreis

nicht vor.

Hinsichtlich der elektronischen Akten lag nur eine allgemeine Verfahrensbeschreibung zum

Verfahren „d.3” vor. Als Zweckbestimmung wurde im Verfahrensverzeichnis lediglich „Doku-

mentenmanagementsystem“ angegeben. Diese Beschreibung ist nicht ausreichend, denn

sie stellt lediglich die Art des Fachverfahrens und nicht den erforderlichen Zweck der Daten-

verarbeitung dar. Die Angaben zum betroffenen Personenkreis sind unbestimmt. Der Land-

kreis hätte spezifische Verfahrensbeschreibungen zu den einzelnen Aktentypen erstellen

müssen, da sich mindestens der Zweck der Datenverarbeitung und der betroffene Perso-

nenkreis unterscheiden.

Erst zwei Jahre nachdem mit der Nutzung von „d.3” begonnen worden war, wurde die Ver-

fahrensbeschreibung erstellt. Der Landkreis hätte diese aber bereits vor der erstmaligen

Nutzung des Verfahrens erstellen müssen. Die Verfahren wurden ohne Verfahrensfreigabe

betrieben.

(416) Der Landkreis hat Verfahrensbeschreibungen entsprechend den Vorgaben des Lan-

desdatenschutzgesetzes zu erstellen und auf deren Basis die Verfahren durch den Landrat

freizugeben.

(417) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass er die Verfahrensbeschreibungen überarbeiten und

dem Landrat zur Freigabe vorlegen werde. Die Verfahrensbeschreibung solle je Anwen-

dungsfall der e-Akte aktualisiert werden.

(418) Der Landkreis folgt der Forderung des Landesrechnungshofes.

2.3 Auftragsdatenverarbeitung

(419) Der Landkreis betreibt seine IT-Verfahren – einschließlich des DMS „d.3“ und damit

auch der elektronischen Personal- und Sozialakte sowie eines im Fachdienst Soziales ge-

nutztes Fachverfahrens – nicht selbst, sondern bedient sich hierbei der KSM. Diese verar-

beitet die personenbezogenen Daten, welche der Landkreis im Rahmen seiner Aufgabener-

füllung erhebt. Hierzu bedient sich die KSM wiederum der SIS.

Die SIS scannt darüber hinaus den Posteingang des Fachdienstes Soziales.

133

2.3.1 Verarbeitung von Sozialdaten

(420) Das Sozialgesetzbuch begrenzt die Möglichkeiten, Sozialdaten durch eine nicht-öf-

fentliche Stelle zu verarbeiten. Insbesondere darf nicht der gesamte Datenbestand des Auf-

traggebers durch die nicht-öffentliche Stelle verarbeitet werden.

Die SIS als GmbH ist eine nicht-öffentliche Stelle. Sie verarbeitet als Subauftragnehmer der

KSM sämtliche Sozialdaten aller Verfahrensbeteiligten, indem diese in der elektronischen

Sozialakte und dem Fachverfahren im Fachdienst Soziales auf Servern der SIS gespeichert

werden. In dem durch sie betriebenen DMS und das Fachverfahren werden die Daten auch

verändert. Sie scannt den gesamten Posteingang des Fachdienstes Soziales und verarbeitet

die aus dem Scannen erzeugten elektronischen Dokumente.

Die SIS verarbeitet demzufolge den gesamten Bestand an Sozialdaten des Landkreises.

Dies ist nach § 80 Abs. 5 SGB X unzulässig. Der Landkreis hätte ausschließen müssen,

dass sich die KSM einer nicht-öffentlichen Stelle bedient, die den gesamten Sozialdatenbe-

stand verarbeitet.

(421) Der Landkreis hat sicherzustellen, dass die SIS zukünftig nicht mehr den gesamten

Bestand an Sozialdaten verarbeitet. Vorzugsweise sollte die gesamte Datenverarbeitung

durch die KSM, welche als Anstalt öffentlichen Rechts eine öffentliche Stelle ist, erfolgen.

(422) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass er die Hinweise des Landesrechnungshofes auf die

Bestimmungen des Sozialgesetzbuches bei der Verarbeitung personenbezogener Daten

aufgreifen und mit der Fachaufsicht mögliche Lösungsansätze untersuchen werde. Er werde

übergangsweise eine Ausnahmeregelung bei der Fachaufsicht beantragen. Eine Herauslö-

sung der Sozialdaten aus dem zentralen Rechenzentrum sehe der Landkreis hinsichtlich der

Zweckmäßigkeit, Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit problematisch.

Nach Auffassung des Landkreises beträfe das Problem bundesweit kommunale Rechenzen-

tren in privatrechtlicher Organisationsform. Er halte daher eine Überarbeitung bzw. Konkreti-

sierung der gesetzlichen Regelungen für erforderlich.

(423) Der Landesrechnungshof sieht den Landkreis gemeinsam mit der Fachaufsicht in der

Verantwortung, eine gesetzeskonforme Vorgehensweise des Landkreises sicherzustellen.

2.3.2 Verarbeitung personenbezogener Daten der Beamten

(424) Personalaktendaten der Beamten dürfen ohne Einwilligung der Betroffenen nur ge-

nutzt oder an eine andere Behörde oder beauftragte Stelle weitergegeben werden, soweit

sie für die Festsetzung und Berechnung der Besoldung, Versorgung, Beihilfe oder für die

Prüfung der Kindergeldberechtigung erforderlich sind. Eine Verarbeitung der Personaldaten

durch andere als im Landesbeamtengesetz aufgeführte Stellen darf nicht erfolgen.

134

KSM und SIS gehören nicht zu den aufgeführten Stellen. Sie dürfen personenbezogene Da-

ten der Beamten ohne deren Einwilligung nicht verarbeiten.

Der Landesrechnungshof empfiehlt dem Ministerium für Inneres und Europa zu prüfen, ob

die Auftragsdatenverarbeitung im Landesbeamtengesetz normiert werden kann (vgl. z. B.

§ 89a Landesbeamtengesetz Schleswig-Holstein: Verarbeitung von Personalaktendaten im

Auftrag).

(425) Der Landkreis teilte mit, dass er den Vorschlag des Landesrechnungshofes begrüße.

Er werde im Rahmen des Ausräumungsverfahrens zusammen mit dem Ministerium für Inne-

res und Europa nach einer Lösung suchen.

(426) Der Landkreis folgt den Empfehlungen des Landesrechnungshofes. Der Landesrech-

nungshof sieht das Ministerium für Inneres und Europa als Rechtsaufsicht in der Verantwor-

tung, eine gesetzeskonforme Vorgehensweise des Landkreises sicherzustellen.

2.3.3 Schriftlicher Auftrag

(427) Das Landesdatenschutzgesetz bzw. das Sozialgesetzbuch sehen vor, dass die Ver-

arbeitung von Daten im Auftrag nur aufgrund eines schriftlichen Auftrags erfolgen darf. Der

Auftrag muss mindestens die in den Gesetzen vorgegebenen Bestandteile umfassen.

(428) Der Landkreis schloss im Jahr 2013 mit der KSM einen Vertrag zur Verarbeitung per-

sonenbezogener Daten im Auftrag. Die KSM schloss 2013 und erneut 2016 einen Vertrag

zur Verarbeitung personenbezogener Daten im Auftrag mit der SIS.

Die Verträge enthalten keine verfahrensspezifischen Angaben zu den Anforderungen aus

den einzelnen Verfahren, wie z. B.

• Angaben zu Umfang, Art und Zweck der vorgesehenen Erhebung, Verarbeitung

und Nutzung personenbezogener Daten in der elektronischen Sozial- und Personal-

akte sowie im zentralen Scanverfahren,

• spezifische Pflichten und Kontrollen, die sich aus der verfahrensspezifischen

Schutzbedarfsanalyse der jeweiligen personenbezogenen Daten ergeben und

• verfahrensspezifische Angaben zum Kreis der jeweils Betroffenen.

Für die im Geltungsbereich des Sozialgesetzbuches verarbeiteten Daten gelten zusätzliche

Anforderungen an den schriftlichen Auftrag, die im Vertrag nicht geregelt waren.

Der Vertrag zwischen KSM und SIS aus dem Jahr 2013 enthält zudem falsche Angaben

zum Kreis der Betroffenen.

(429) Der Landkreis sollte einen schriftlichen Auftrag mit den gesetzlich vorgeschriebenen

Mindestinhalten erteilen und sicherstellen, dass auch die KSM die gesetzlichen Regelungen

einhält.

135

(430) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass der Vertrag zur Verarbeitung personenbezogener

Daten im Auftrag zwischen dem Landkreis und der KSM entsprechend den Hinweisen des

Landesrechnungshofes sowie den Anforderungen der EU-Datenschutz-Grundverordnung

überarbeitet werde.

(431) Der Landkreis folgt den Forderungen des Landesrechnungshofes.

3 Kommunalservice Mecklenburg – Anstalt öffentlichen Rechts (KSM)

3.1 Wirtschaftlichkeit

(432) Der Landkreis hat sein Verwaltungshandeln am Grundsatz der Wirtschaftlichkeit aus-

zurichten. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen, die verschiedene Lösungen miteinander verglei-

chen, sind hierzu ein geeignetes Mittel.

(433) Vor Errichtung der KSM hat der Landkreis eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung durch

einen externen Gutachter erstellen lassen. Dieser verglich auftragsgemäß zunächst die Vari-

anten Eigenausführung der IT-Leistungen durch die Kreisverwaltung und Fremdausführung

durch einen Dritten. Später berücksichtigte er auch noch die Variante „Errichtung einer An-

stalt“, ohne dass – wie der Gutachter auch ausdrücklich ausführte – die konkreten organisa-

torischen, technischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen bekannt waren. Da die

Kosten nach Auffassung des Gutachters nicht prognostizierbar waren, wurde keine Wirt-

schaftlichkeitsbetrachtung hinsichtlich der Variante „Errichtung einer Anstalt” auf monetärer

Basis durchgeführt.

(434) Auch beim Vergleich der qualitativ-strategischen Kriterien wurden zunächst die Vari-

anten Eigen- und Fremdausführung verglichen. Als Ergebnis wurde ein klarer Vorteil der

Fremdausführung erkannt. Der Gutachter bezog dann auch die Variante ein, bei der die IT-

Dienstleistungen durch eine „nicht näher konkretisierte AöR” erbracht wird und kam zu dem

Ergebnis, dass diese Variante bei einer starken Gewichtung des Kriteriums „Regionale Ef-

fekte“ vergleichbar mit der Variante Fremdausführung sei.

Eine eindeutige und damit belastbare Präferenz für die Anstaltslösung lässt sich aus dem

Vergleich der qualitativ-strategischen Kriterien nicht herleiten.

(435) Im Fazit der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung empfahl der Gutachter, den IT-Service

europaweit auszuschreiben.

Aus den Unterlagen war nicht ersichtlich, warum sich der Landkreis entgegen dem Votum

des Gutachters für die Anstaltslösung entschied.

(436) Der Landkreis sollte im Rahmen einer Evaluierung die Wirtschaftlichkeit der AöR prü-

fen. Soweit die Wirtschaftlichkeit im Vergleich zur Lösung Fremdvergabe nicht gegeben ist

und auch nicht absehbar durch Änderungen der Wirtschaftsführung der Anstalt erreicht wer-

136

den kann, empfiehlt der Landesrechnungshof die Option eines Ausscheidens aus der Anstalt

ab 1. Januar 2019 zu prüfen.

(437) Der Landkreis hat ausgeführt, dass er zusammen mit den weiteren Trägern der KSM

die Wirtschaftlichkeit des Anstaltsmodells regelmäßig prüfe. Dabei würde nach der wirt-

schaftlichsten Lösung gesucht. Der Landkreis werde auf einen Benchmarkvergleich mit an-

deren IT-Dienstleistern hinwirken, um auf dieser Basis gezielt Verbesserungsvorschläge

identifizieren zu können.

(438) Der Landkreis folgt der Empfehlung des Landesrechnungshofes. Er begrüßt die Ab-

sicht, auf einen Benchmarkvergleich mit anderen IT-Dienstleistern hinzuwirken, weist aber

darauf hin, dass dies die Notwendigkeit einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nicht ersetzt.

Die Entscheidung des Landkreises, über den 31. Dezember 2018 hinaus Träger der Anstalt

zu bleiben, muss sich auf eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung stützen.

3.2 Interessenkonflikte

(439) Der Vorstand der KSM ist zugleich Geschäftsführer der SIS. Ein stellvertretender

Vorstand der KSM ist zugleich in leitender Stellung für die SIS tätig.

Die KSM lässt einen Teil der ihr obliegenden Aufgaben durch die SIS erbringen. Basis hier-

für ist ein Vertrag zur Erbringung von IT-Dienstleistungen. Vorstand und ein stellvertretender

Vorstand treten gleichzeitig sowohl für den Auftraggeber als auch für den Auftragnehmer

auf. Dadurch können Interessenkonflikte entstehen, z. B.

• bei Streitigkeiten über die Erfüllung vertraglicher Pflichten sowie bei der Ausgestal-

tung des Verhältnisses KSM und SIS,

• bei der Geltendmachung möglicher Ansprüche aus dem Vertrag mit der SIS und

• im Verfahren zur Auftragsvergabe (KSM als öffentlicher Auftraggeber, SIS als mög-

licher Bieter).

Der Geschäftsführer der SIS sowie deren leitenden Angestellten müssen im Interesse der

Landeshauptstadt Schwerin, die Alleingesellschafter der SIS ist, agieren. Der Vorstand der

KSM hingegen muss die Interessen aller Träger (Landeshauptstadt Schwerin, Landkreis

LUP und Stadt Ludwigslust) wahren.

(440) Interessenkonflikte können auch bei der Gewährleistung von Datenschutz entstehen.

Gemäß dem Vertrag zur Verarbeitung von Daten im Auftrag zwischen KSM und SIS ist der

Vorstand der KSM sich selbst gegenüber in seiner Funktion als Geschäftsführer der SIS wei-

sungsberechtigt. Der Vorstand der KSM hat die Kontrollrechte des Auftraggebers aus die-

sem Vertrag gegenüber dem Auftragnehmer SIS – und damit zunächst gegen sich selbst als

Geschäftsführer – durchzusetzen. Eine wirksame Kontrolle ist damit nicht gegeben.

137

(441) Der Vorstand der KSM sollte mit Mitgliedern besetzt werden, die nicht zugleich auch

in führender Position bei Auftragnehmern der KSM tätig sind. Dadurch lassen sich Interes-

senkonflikte vermeiden.

(442) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass er mögliche Interessenkonflikte als eher gering ein-

schätze. Die Regeln zur Leistungsverrechnung der SIS und die zur Umlageermittlung der

KSM schafften einen engen Rahmen zur Minimierung des Konfliktpotenzials.

(443) Der Landesrechnungshof sieht weiterhin die Gefahr von Interessenkonflikten durch

die Personalunion von Geschäftsführer der SIS und Vorstand der KSM. Das Ministerium für

Inneres und Europa sollte dies rechtsaufsichtlich bewerten.

3.3 Steuerung durch den Landkreis

(444) Der Landkreis hat Unternehmen und Einrichtungen entsprechend der öffentlichen

Zielsetzung zu koordinieren und zu überwachen. Hierzu ist u. a. die Wahrnehmung einer Be-

teiligungsverwaltung sowie die Errichtung eines Beteiligungscontrollings erforderlich.

Kernziel der KSM ist laut deren Geschäftskonzept die Umsetzung der IT-Strategien der Ge-

bietskörperschaften. Eine klare und verbindliche IT-Strategie des Landkreises existiert bisher

nicht. Ohne IT-Strategie fehlt demnach sowohl ein konkreter Maßstab für die Aufgabenerfül-

lung der KSM als auch für ein Beteiligungscontrolling des Landkreises.

Das Geschäftskonzept der KSM enthält zwar weitere Unterziele. Diese sind aber nicht mit-

tels Kennzahlen operationalisiert worden. Die Zielerreichung wurde nicht im Rahmen eines

Beteiligungscontrollings geprüft.

(445) Für eine wirksame Steuerung der KSM sollte der Landkreis zunächst eine klare und

verbindliche IT-Strategie erarbeiten. Daraus abgeleitet sollte er Kriterien für den Grad der Er-

reichung seiner spezifischen Ziele festlegen und regelmäßig im Rahmen eines Beteiligungs-

controllings überprüfen. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob und inwieweit die

mit der Gründung der KSM verbundenen Ziele erreicht wurden.

(446) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass er seiner Auffassung nach die Aufgaben der Betei-

ligungsverwaltung umfangreich wahrnehme. Dies zeige sich daran, dass eine Position im

Vorstand der KSM mit dem Finanzmanager des Landkreises besetzt sei.

Weiterhin hat der Landkreis ausgeführt, dass er aufgrund des Hinweises des Landesrech-

nungshofes eine IT-Strategie erarbeiten werde. Der Landkreis strebe zusammen mit dem

Landkreis NWM die Bildung eines KGSt-Vergleichsringes zu den Kosten eines IT-Arbeits-

platzes in der AG IuK des Landkreistages M-V an.

138

(447) Der Landesrechnungshof hält ein Beteiligungscontrolling anhand definierter und

messbarer Ziele für erforderlich. Er unterstützt den Vorschlag, einen Vergleichsring zu den

Kosten eines IT-Arbeitsplatzes zu bilden.

3.4 Aufgabenübertragung auf die SIS

3.4.1 Nachfragesteuerung

(448) Die KSM hat 2014 mit der SIS einen Vertrag zur Erbringung von IT-Dienstleistungen

geschlossen. Die KSM verpflichtet sich, Leistungen entsprechend dem Servicekatalog der

SIS erbringen zu lassen. Es war nicht erkennbar, inwieweit Leistungen aus dem Serviceka-

talog der SIS den Bedarfen des Landkreises entsprachen.

Das Angebot der KSM scheint sich weniger aus dem Bedarf des Landkreis zu ergeben, als

vielmehr aus dem Servicekatalog der SIS. Der SIS mit der Erstellung eines Servicekataloges

die Entscheidung über das Leistungsangebot zu überlassen, stellt die Interessen des Dienst-

leisters und nicht die des Landkreises in den Vordergrund.

(449) Der Landkreis sollte gemeinsam mit den anderen Trägern sicherstellen, dass die

Steuerung eines bedarfsgerechten Leistungsangebots der KSM stärker durch die Träger

(Nachfragesteuerung) als durch die SIS (Angebotssteuerung) erfolgt. Dies muss in einem

mit den Trägern abgestimmten Servicekatalog der KSM zum Ausdruck kommen. Dieser ist

unverzüglich zu erarbeiten und in Kraft zu setzen. Es sollten verbindliche Prozesse festge-

schrieben werden, wie sich aus den Bedarfen der Träger das Angebot der KSM generiert.

(450) Der Landkreis hat mitgeteilt, dass er die Ausführungen des Landesrechnungshofes

zur Nachfragesteuerung nicht teile. Er werde aber auf eine verbesserte Fixierung der Bedar-

fe hinwirken.

(451) Der Landesrechnungshof sieht neben den Vorteilen der Zentralisierung auch Risiken

eines zentralen IT-Dienstleisters. Wenn ein zentraler Dienstleister verstärkt durch sein Ange-

bot steuert, werden dabei nicht immer vollumfänglich die Bedarfe der Nutzer befriedigt. Die-

ses Risiko besteht u. a. deshalb, weil sich das Angebot des Dienstleisters nicht aus dem

Wettbewerb am Markt ergibt. Der Landesrechnungshof hält es für notwendig, dass die Trä-

ger durch ihre Nachfrage das Angebot der KSM bestimmen und steuern. Dabei sollten sie

von ihrer IT-Strategie und der fachlichen und organisatorischen Analyse ihrer durch IT zu un-

terstützenden Aufgaben ausgehen. Maßnahmen und Ergebnisse dieser Steuerung sollten

dokumentiert werden.

3.4.2 Leistungstiefe

(452) Das vom Landkreis über die KSM genutzte gemeinsame kommunale Rechenzentrum

betreibt die SIS. Die Systembetreuung von zentralen Verfahren erfolgt ebenfalls durch die

139

SIS. Die zentrale Beschaffung erfolgt weitgehend durch die Stadtwerke Schwerin; die KSM

ermittelt nur die Bedarfe der Träger, welche um die Bedarfe der SIS ergänzt und dann von

den Stadtwerken Schwerin ausgeschrieben werden. Im Jahr 2016 entfielen nur rd. 15 % der

vom Landkreis zu tragenden Kosten auf verrechneten Personalaufwand der KSM, dagegen

aber rd. 85 % der Kosten auf Leistungen Dritter (Fremdleistungen). Die KSM verfügt somit

nur über eine geringe Leistungstiefe. Ihr obliegende Aufgaben lässt sie zu einem großen Teil

durch Dritte, insbes. die SIS, erbringen.

(453) Die KSM sollte nach wirtschaftlichen und technologischen Maßstäben entscheiden,

welche Leistungen sie selbst erbringt und welche Leistungen sie von Dritten bezieht. Die

Auswahl der Dritten sollte dabei im Wettbewerb erfolgen.

(454) Der Landkreis hat ausgeführt, dass er die vom Landesrechnungshof dargestellte

Leistungstiefe von ca. 15 % nicht nachvollziehen könne.

(455) Der Landesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung. Rd. 15 % der vom Landkreis

zu tragenden Kosten entfielen auf verrechneten Personalaufwand der KSM, rd. 85 % hinge-

gen auf Leistungen Dritter, die diese für die KSM erbracht haben. D. h. rd. 85 % der Leistun-

gen werden nicht durch die KSM selbst, sondern durch Dritte erbracht.

3.5 Modell zur Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Trägern und KSM

(456) Der Landesrechnungshof hat ein Modell für die Ausgestaltung der Beziehungen zwi-

schen Trägern und der KSM als zentralen Dienstleister entworfen.

Tabelle 31: Modell für die Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Trägern und KSM

Träger KSM

• definieren notwendige fachliche Anforderungen und Be-darfe anhand ihrer IT-Strategie und der Analyse ihrer durch IT zu unterstützenden Aufgaben

• koordinieren, vereinheitlichen und standardisieren ihre Anforderungen und Bedarfe im Rahmen einer vertieften regionalen Zusammenarbeit

• beauftragen KSM

• lassen sich durch KSM beraten

• beaufsichtigen KSM

• berät Träger bei der Erstellung und Aktualisierung ihrer IT-Stra-tegie und hinsichtlich der operativen Umsetzung ihrer Bedarfe

• entwickelt Lösungen für eine anforderungsgerechte und zu-kunftsfeste IT der Träger

• bündelt die Bedarfe und wirkt auf Vereinheitlichung und Stan-dardisierung hin (Skaleneffekte, Zusammenarbeit)

• erbringt Leistungen, die öffentlich-rechtlichen Rechtspersonen vorbehalten sind, als Eigenleistung

• erfüllt sonstige Bedarfe, soweit wirtschaftlich vertretbar und technologisch möglich und zweckmäßig, in Eigenleistung

• bezieht soweit notwendig und wirtschaftlich im Einzelfall Vor-leistungen und Güter von Dritten (öffentlicher Auftraggeber) undwählt diese nach technologischen und wirtschaftlichen Ge-sichtspunkten aus


(457) Angesichts der zunehmenden Bedeutung des IT-Einsatzes bei der Aufgabenerfüllung

(E-Government), der hohen Abhängigkeit von der Verfügbarkeit der IT, der steigenden Kom-

plexität der eingesetzten IT-Systeme sowie den gestiegenen rechtlichen Anforderungen

empfiehlt der Landesrechnungshof den kommunalen Gebietskörperschaften eine verstärkte

140

Kooperation. Diese muss wirtschaftlich ausgestaltet sein und einen Mehrwert für die Träger

realisieren.

Der Landesrechnungshof empfiehlt, den Ausbau der KSM zu einem IT-Dienstleister i. S. d.

vorstehenden Modells zu prüfen. Hierzu wäre die Aufgabenteilung zwischen KSM und SIS

zu verändern. Dabei sollte auch eine Integration der SIS in die Anstalt erwogen werden. Er-

wogen werden sollte auch, als weitere Träger insbesondere kleinere kommunale Gebietskör-

perschaften (Ämter, amtsfreie Gemeinden, Städte) zu gewinnen, da es für diese eine große

Herausforderung darstellt, einen ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen IT-Betrieb zu ge-

währleisten138. Die Anstalt kann neben den Aufgaben eines IT-Dienstleisters auch weitere

Unterstützungsaufgaben für ihre Träger übernehmen.

(458) Der Landkreis hatte ausgeführt, dass das dargestellte Modell dem Grundgedanken

des Modells KSM entspreche. Landkreis und KSM arbeiteten daran, dieses Modell weiter

umzusetzen.

(459) Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass seine Empfehlung zum Ausbau der

KSM als zentralen Dienstleister unter dem Vorbehalt steht, dass seine Empfehlungen und

Forderungen aus der Prüfungsmitteilung umgesetzt werden. Insbesondere muss sich die

Wirtschaftlichkeit darstellen lassen, geltendes Recht eingehalten und eine wirksame Steue-

rung des Dienstleisters durch die Träger wahrgenommen werden.



141

6 Hilfe zum Lebensunterhalt, Landkreis Rostock

Bei der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII lagen im Land-

kreis Rostock eine Vielzahl von Steuerungsdefiziten vor. Es fehlte ein strukturiertes

Finanz- und Fachcontrolling. Die Meldungen zur Statistik wiesen Fehler auf. Die Ein-

zelfallsachbearbeitung wies Mängel bei der Aktenführung, der Zuordnung zur richti-

gen Hilfeart, der Sachverhaltsermittlung und - dokumentation, der Leistungsbewilli-

gung und der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber anderen Sozialhilfeträ-

gern und Unterhaltspflichtigen auf.

(461) Der Landesrechnungshof hat beim Landkreis Rostock die Gewährung der Hilfe zum

Lebensunterhalt nach den §§ 27 ff. SGB XII139 geprüft. Dazu hat er sowohl Teilbereiche der

strategischen Steuerung als auch der Steuerung im Einzelfall untersucht.

1 Personelle Situation im Sozialamt

(462) Zu Beginn der Prüfung im Sozialamt des Landkreises war die Sachbearbeitung durch

Personalprobleme geprägt. So hatte im Zeitraum von Januar 2012 bis März 2014 durch-

schnittlich alle 10,5 Monate ein Sachbearbeiterwechsel pro Fallakte stattgefunden. Die Lage

entspannte sich auch während der örtlichen Erhebungen nicht und dürfte maßgeblich zu der

Vielzahl an Feststellungen zur Einzelfallsachbearbeitung beigetragen haben.

2 Controlling im Sozialamt

(463) Zur Steuerung der Leistungsgewährung ist ein Finanz- und Fachcontrolling erforder-

lich. Die Hauptaufgabe des Finanzcontrollings liegt darin, Auffälligkeiten festzustellen, die

dann einer vertieften Untersuchung durch das Fachcontrolling unterzogen werden. Werden

beispielsweise Defizite in der Einzelfallsteuerung festgestellt, ist es weitere Aufgabe des

Fachcontrollings, Maßnahmen zu einer verbesserten Leistungssteuerung zu erarbeiten. Im

Sozialamt des Landkreises ist derzeit kein strukturiertes Fach- und Finanzcontrolling in die-

sem Sinne eingerichtet, obwohl die dazu benötigten Daten durch Auswertungen aus dem

eingesetzten IT-Verfahren LÄMMkom zur Verfügung gestellt werden können. Somit fehlt es

an einer zielgerichteten Steuerung der Hilfegewährung.

(464) Zur Sicherstellung der tatsächlichen Umsetzung der vom Fachcontrolling entwickel-

ten Maßnahmen in der Fallbearbeitung ist das Fehlermanagement ein wichtiges Steuerungs-

instrument. Ein solches in den Regelkreislauf des Controllings eingebundenes Fehlermana-

gement ist im Sozialamt bisher nicht eingerichtet. Fehlentwicklungen in der Fallbearbeitung,

139 Sozialgesetzbuch (SGB) Zwölftes Buch (XII) – Sozialhilfe – (Artikel 1 des Gesetzes vom 27. Dezember 2003,BGBl. I S. 3022), zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 23. Dezember (BGB. I S. 3234).

142

die insbesondere bei einer hohen Personalfluktuation vermehrt auftreten (vgl. Tz. 462), hät-

ten so jedoch frühzeitig erkannt und abgestellt werden können.

(465) Für die Feststellung von Auffälligkeiten im Rahmen des Finanzcontrollings über die

eigenen Daten des Landkreises hinaus sind interkommunale Vergleiche ein probates Mittel.

Voraussetzung für aussagekräftige Ergebnisse aus einem solchen Vergleich ist, dass die

von den Kommunen an die Statistik gemeldeten Daten valide sind.

Die vom Landkreis gemeldeten Daten der Hilfe zum Lebensunterhalt fließen in die Statistik

„Sozialhilfe und soziale Grundsicherung in Mecklenburg-Vorpommern“ ein. Der Landesrech-

nungshof hat festgestellt, dass der Landkreis bei der Hilfe zum Lebensunterhalt keine sepa-

raten Konten für Kostenerstattungen zwischen Sozialhilfeträgern untereinander eingerichtet

hat. Dadurch sind diese Kostenerstattungen in die Meldung zur Statistik eingeflossen, ob-

wohl diese nach den Erläuterungen zur Statistik ausdrücklich ausgenommen sind. Seit 2015

ist in der Unterrichtung nach § 17 Bundesstatistikgesetz140 in einer Fußnote ausgeführt, dass

Erstattungen von Sozialhilfeträgern untereinander im Fall zunächst ungeklärter Zuständigkeit

eine Ausnahme von diesem Grundsatz bilden. Übernimmt in diesen Fällen der eine Träger

zunächst die Kosten und stellt sich später – beispielsweise im Rahmen eines Gerichtsver-

fahrens – heraus, dass die Zuständigkeit bei einem anderen Träger liegt, so ist die Zahlung

des tatsächlich zuständigen Trägers an den in Vorleistung getretenen Träger in der Statistik

nachzuweisen.

Nicht in seine Meldungen einbezogen hat der Landkreis dagegen die darlehensweise Hilfe-

gewährung, die wiederum von der Statistik explizit abgefragt wird. Dies ist durch die vom

Landkreis gewählte Buchungsweise begründet, wonach er die Darlehen als Ausleihungen

und die damit korrespondierenden Rückzahlungen auf die entsprechenden Konten bucht.

Diese Konten sind jedoch nach dem landeseinheitlichen Kontenrahmenplan nicht mit der So-

zialhilfestatistik verknüpft. Der Landesrechnungshof hat das Sozialministerium hinsichtlich

der vom Landkreis gewählten buchungstechnischen Abwicklung um Klärung gebeten, da die

festgestellten buchungstechnischen Gründe für die unterbliebenen Meldungen nicht nur den

Landkreis Rostock betreffen dürften. Einheitliche Meldungen müssen gewährleistet sein.

(466) Beim Abgleich der vom Landkreis gemeldeten Daten mit den Daten der Finanzrech-

nung zeigten sich teilweise deutliche Abweichungen, die jedoch nicht aus o. g. fehlerhaften

Zuordnungen resultierten, sondern aus einer nicht mit dem Rechnungswerk übereinstim-

menden Ermittlungsmethode herrührten.

140 Vgl. Homepage des Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern bei Musterformularen und Erläuterungenzur Statistik zu Ausgaben und Einnahmen der Sozialhilfe, Vordruck SH1-Rechtsgrundlgen.

143

Tabelle 32: Abgleich der vom Landkreis gemeldeten Daten mit den Daten der Finanzrechnung 2012-2015, in 1.000 Euro

2012 2013 2014 2015

Ge-melde-te Da-

ten

Fi-nanz-rech-nung

Abwei-chun-gen in

%

Ge-melde-te Da-

ten

Fi-nanz-rech-nung

Abwei-chun-gen in

%

Ge-melde-te Da-

ten

Fi-nanz-rech-nung

Abwei-chun-gen in

%

Ge-melde-te Da-

ten

Fi-nanz-rech-nung

Abwei-chun-gen in

%

Bruttoauszahlungen

a. v. E.141 1.010 1.089 -7,3 1.527 1.368 11,6 1.533 1.515 1,2 1.026 1.026 0,0

i. v. E.142 1.414 1.574 -10,2 1.470 1.424 3,2 1.594 1.576 1,1 1.732 1.732 0,0

gesamt 2.424 2.663 -9,0 2.997 2.792 7,3 3.127 3.091 1,2 2.758 2.758 0,0

Nettoauszahlungen143

a. v. E. 867 1.042 -16,8 1.415 1.268 11,6 975 1.045 -6,7 820 795 3,1

i. v. E. 1.345 1.493 -9,9 1.363 1.310 4,0 1.401 1.389 0,9 1.624 1.596 1,8

gesamt 2.212 2.535 -12,7 2.778 2.578 7,8 2.376 2.434 -2,4 2.444 2.391 2,2

Quelle: Finanzrechnungen 2012 bis 2015 (ab 2013 vorläufig); vom Landkreis gemeldete Daten zur Statistik; eigene Darstellung.

Während der Landkreis im Jahr 2012 im Vergleich zur Finanzrechnung sowohl bei den Brut-

to- als auch den Nettoauszahlungen zur Statistik zu niedrige Daten gemeldet hat, waren die

gemeldeten Daten im Jahr 2013 zu hoch.

Im Jahr 2014 wichen die gemeldeten Bruttoauszahlungen nur noch geringfügig von denen

der Finanzrechnung ab. Bei den Nettoauszahlungen dagegen ergaben sich unterschiedliche

Abweichungen. Während der Landkreis die Nettoauszahlungen außerhalb von Einrichtungen

zu niedrig gemeldet hat, waren sie innerhalb von Einrichtungen geringfügig zu hoch.

Wodurch in den Jahren 2012 bis 2014 diese Differenzen entstanden sind, konnte im Rah-

men der Prüfung, auch wegen eines stattgefundenen Personalwechsels, nicht mehr nach-

vollzogen werden. Im Jahr 2015 gab es bei den Bruttoauszahlungen nur noch marginale Ab-

weichungen (insgesamt 310 Euro). Die vom Landesrechnungshof bei den Nettoauszahlun-

gen festgestellten Abweichungen ergaben sich daraus, dass versehentlich nicht die Einzah-

lungen aus der Finanzrechnung, sondern die Erträge aus der Ergebnisrechnung abgezogen

wurden.

(467) Der Landesrechnungshof erwartet, dass künftig die Meldungen zur Statistik anhand

der Konten der Finanzrechnung, bei denen die entsprechenden finanzstatistischen Konten

der Sozialhilfestatistik hinterlegt sind, entsprechend der Vorgaben zur Statistik erstellt wer-

den.

(468) In seiner Stellungnahme führt der Landkreis aus, dass die Notwendigkeit eines wirk-

samen Finanz- und Fachcontrollings als strategisches Steuerungselement unbestritten sei.

Es sei festgelegt worden, zeitnah – beginnend im Jahr 2018 – ein entsprechendes Control-

ling im Sozialamt aufzubauen. Bereits im März 2017 sei zudem die Festlegung erfolgt, dass

141 Außerhalb von Einrichtungen.142 Innerhalb von Einrichtungen.143 Ohne Zuweisungen des Landes nach SozhFinanzG M-V.

144

durch jede Sachgebietsleitung mindestens 15 Akten pro Quartal aktenkundig einer intensi-

ven Prüfung zu unterziehen und bei Bedarf daraus Handlungsanweisungen abzuleiten seien.

Ebenso sei die Umsetzung von Arbeitshinweisen stichprobenweise zu prüfen (Nachschau).

Der Stellenplan 2017 werde um eine neue Stelle „Sachbearbeitung Grundsatzangelegenhei-

ten SGB XII/Dokumentenverwaltung“ erweitert. Ziel sei es, mit Hilfe dieser Stelle die Qualität

der Arbeit im Sozialamt insgesamt zu erhöhen. Ein Aufgabenschwerpunkt sei insbesondere

auch die Verbesserung des Fehlermanagements.

Die fehlerhafte Anlegung und Zuordnung von Konten werde der Landkreis nach Absprache

mit dem Amt Finanzen und Controlling ändern. In diesem Zusammenhang werde auch die

Anlegung von Auszahlungs- und Einzahlungskonten für Kostenerstattungen an andere Sozi-

alleistungsträger thematisiert und die Arbeitsweise dementsprechende zeitnah, spätestens

zum 01.01.2018, umgestellt. Die Meldungen zur Statistik würden ab sofort anhand der Kon-

ten der Finanzrechnung, bei denen die Konten der Sozialhilfestatistik hinterlegt sind, ord-

nungsgemäß erstellt werden.

(469) Der Landesrechnungshof begrüßt die vom Landkreis getroffenen Maßnahmen.

3 Entwicklung der Hilfe zum Lebensunterhalt

(470) Die Fallzahlen der Hilfe zum Lebensunterhalt haben sich im Landkreis Rostock wie

folgt entwickelt:

Abbildung 22: Fallzahlen der Hilfe zum Lebensunterhalt, 2012-2015

Quelle: Statistischen Amtes Mecklenburg-Vorpommern, Statistik „Sozialhilfe und soziale Grundsicherung in Mecklenburg-Vorpommern“ 2012 bis 2015; eigene Darstellung.

(471) In ihrem Verlauf weitgehend mit den Fallzahlen korrespondierend haben sich auch

die Nettoauszahlungen entwickelt.

145

2012 2013 2014 20150

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

gesamt

innerhalb von Einrichtungen

außerhalb von Einrichtungen

Anz

ahl F

älle

Abbildung 23: Nettoauszahlungen der Hilfe zum Lebensunterhalt, 2012-2015, in 1.000 Euro

Quelle: Teilergebnisrechnungen 2012 bis 2015 (ab 2013 vorläufig); eigene Darstellung.

(472) Die Fallzahlen innerhalb von Einrichtungen erreichten 2015 ihren Höchststand. Im

Zuge der Einzelfallprüfung ergab sich, dass Eingabefehler in einigen Fällen zu einem nicht

begründeten Wechsel der Leistungsart führten. Fälle der Grundsicherung im Alter und bei

Erwerbsminderung wurden fälschlicherweise der Hilfe zum Lebensunterhalt zugeordnet. Da

die Kosten für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung zu 100 % vom Bund

erstattet werden, hat der Landkreis in diesem Zusammenhang mit dem Sozialministerium

abzuklären, ob bzw. inwieweit in den falsch zugeordneten Fällen noch eine Erstattung erfol-

gen kann.

(473) Bei der Entwicklung der Fallzahlen und damit auch der Nettoausgaben außerhalb von

Einrichtungen fällt der drastische Anstieg von 2012 zu 2013 (+ 46,5 %) auf. Nach Auskunft

des Sozialamtes war dies darauf zurückzuführen, dass das Jobcenter Güstrow im Verlauf

des Jahres 2013 alle nach seiner Auffassung nicht mehr erwerbsfähigen Leistungsbezieher

an den Landkreis verwies. Das Sozialamt hat diese Fälle aufgrund einer Festlegung mit dem

Jobcenter Güstrow, die nach Bekunden der Sozialamts- und Sachgebietsleitung auf Seiten

des Landkreises auf einer Leitungsentscheidung des damals zuständigen Dezernenten ba-

sierte, zunächst übernommen. Nach § 44a Abs. 1 SGB II144 stellt die Agentur für Arbeit zwar

fest, ob die oder der Arbeitssuchende erwerbsfähig ist. Dieser Feststellung kann der kom-

munale Sozialhilfeträger jedoch widersprechen. Im Widerspruchsfall entscheidet das Job-

center nach Einholung einer für beide Seiten bindenden Stellungnahme des Rentenversiche-

rungsträgers. Bis zu dieser Entscheidung sind Leistungen nach dem SGB II zu gewähren.

Im September 2014 erließ das Sozialamt nach Kritik des Rechnungsprüfungsamts an der

144 Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II) – Grundsicherung für Arbeitssuchende – in der Fassung der Be-kanntmachung vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850, ber. S. 2094), zuletzt geändert durch Art. 158 des Geset-zes vom 29. März 2017 (BGBl. I S. 626).

146

2012 2013 2014 20150

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

gesamt

innerhalb von Einrichtungen

außerhalb von Einrichtungen

in 1

.000

Eur

o

seit 2013 ausgeübten Praxis neue Arbeitshinweise und arbeitete die Fälle danach auf. Das

trug zu den wieder sinkenden Fallzahlen und damit auch sinkenden Nettoausgaben in den

Jahren 2014 bis 2015 bei.

4 Steuerung im Einzelfall

(474) Die Steuerung im Einzelfall erfolgt im Rahmen der konkreten Sachbearbeitung. Ge-

genstand der Prüfung waren somit die von den Sachbearbeitern geführten Einzelfallakten.

(475) Durch die Aktenführung muss das Verwaltungshandeln nachvollziehbar dokumentiert

sein. Ein mit der Sache nicht Vertrauter muss die Gründe für eine konkrete Verwaltungsent-

scheidung möglichst schnell erfassen können. Der Landesrechnungshof hat festgestellt,

dass im Landkreis teils keine, teils unterschiedliche Aktenvorblätter geführt wurden. Soweit

sie grundsätzlich geführt wurden, fehlten dann jedoch teilweise Angaben zu entscheidungs-

erheblichen Tatsachen. Auch anspruchsbegründende Unterlagen selbst fehlten teilweise.

Generell fehlten Abschlussverfügungen. Damit ist nicht sichergestellt, dass nach Einstellung

von Leistungen noch notwendige Schritte wie etwa die Geltendmachung von Kostenersätzen

oder Kostenerstattungen tatsächlich durchgeführt wurden.

Das Sozialamt muss der Aktenführung mehr Beachtung schenken. Dieses gilt gerade im

Hinblick auf die hohe Personalfluktuation (vgl. Tz. 462).

(476) Bei der Gewährung von Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt ist zu prüfen, ob

andere Leistungen vorrangig zu gewähren sind. So besteht etwa ein Vorrang von Leistungen

der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbs-

minderung. In zwei der vom Landesrechnungshof geprüften Fälle waren die Bezieher von

Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt an das Jobcenter zu verweisen. In mehreren Fäl-

len hat das Sozialamt die Leistungsvoraussetzungen für die Grundsicherung im Alter und bei

Erwerbsminderung noch nicht geprüft. Weitere Fälle waren im Hilfeverlauf durch Eingabe-

fehler fälschlicherweise der Hilfe zum Lebensunterhalt zugeordnet worden (vgl. Tz. 472).

(477) Der Landesrechnungshof hat zudem weitere Feststellungen getroffen, die Auswirkun-

gen auf die Höhe der bewilligten Leistungen hatten. So wurden bei der Feststellung des Hil-

febedarfs Regelbedarfe nicht in richtiger Höhe bewilligt, der Mehrbedarf für Alleinerziehende

falsch berechnet und die Bekleidungsbeihilfe nicht entsprechend der Richtlinie des Landkrei-

ses gewährt. Beim Einkommens- und Vermögenseinsatz hat das Sozialamt Kontoauszüge

nicht ausreichend geprüft, Kindergeld nicht richtig zugerechnet und in einigen Fällen das den

Bedarf übersteigende Einkommen nicht nachvollziehbar verteilt.

(478) Das Sozialamt hat dafür Sorge zu tragen, dass Leistungsberechtigte ihre Ansprüche

gegenüber anderen Sozialleistungsträgern zeitnah geltend machen und eine zeitnahe Unter-

haltsprüfung erfolgt. Insbesondere ist darauf zu achten, dass der von der Sozialamtsleitung

147

ergangenen Anweisung, zeitgleich mit der Bewilligung der Leistung die Rechtswahrungsan-

zeige an potenziell Unterhaltspflichtige zuzustellen, Rechnung getragen wird. Denn für die

Vergangenheit kann nur von der Zeit an Unterhalt gefordert werden, zu welcher dem Unter-

haltspflichtigen die Erbringung der Leistung schriftlich (mittels Rechtswahrungsanzeige) mit-

geteilt wird. Der Landesrechnungshof hat festgestellt, dass eine entsprechende Verfahrens-

weise nicht sichergestellt war. Insbesondere fehlten vielfach Dokumentationen in den jeweili-

gen Akten zum Bearbeitungsstand. Der Landkreis hat darauf zu achten, dass Ansprüche ge-

gen andere Sozialhilfeträger oder Unterhaltsverpflichtete so rechtzeitig geltend gemacht wer-

den, dass deren Befriedigung nicht gefährdet wird.

(479) Der Landesrechnungshof erwartet, dass seine Feststellungen bei der künftigen Leis-

tungsbewilligung Beachtung finden. Er betont die Notwendigkeit eines Fehlermanagements

(Tz. 464) für eine Optimierung der Steuerung im Einzelfall.

(480) Der Landkreis führt aus, dass er mittlerweile sowohl ein aussagefähiges erweitertes

Aktenvorblatt als auch eine einheitliche Abschlussverfügung erarbeitet habe. Es werde keine

Akte mehr archiviert, solange keine vollständige Abarbeitung der Abschlussverfügung erfolgt

sei. Er teilt mit, dass die Sachbearbeiterebene durch die Sachgebietsleitungen in Arbeitsbe-

ratungen auf wichtige Schwerpunkte aus den Prüfungsergebnissen hingewiesen und für eine

korrekte Arbeitsweise sensibilisiert worden seien. Dies betreffe insbesondere die konse-

quente Durchführung des Nachranggrundsatzes der Sozialhilfe (Prüfung der Zugangsvor-

aussetzungen, Abgrenzung zu anderen Hilfearten), korrekte Bedarfsfeststellung, Einkom-

mens- und Vermögensprüfung, Anforderung fehlender Unterlagen, die Unterhaltsheranzie-

hung sowie zeitnahe Kostenerstattungen sowie Rückforderungen.

Weiter weist der Landkreis auf die neue Stelle „Sachbearbeitung Grundsatzangelegenheiten

SGB XII/Dokumentenverwaltung“ hin.145 Ziel sei es, mit Hilfe dieser Stelle auch die Qualität der

Arbeit im Sozialamt insgesamt zu erhöhen. Ein Aufgabenschwerpunkt sei insbesondere auch

die einheitliche Regelung grundsätzlicher Angelegenheiten, die Standardisierung von Arbeits-

abläufen sowie die Verbesserung der Dokumentenverwaltung. Zur Verbesserung der Fallbear-

beitung avisiere der Landkreis zudem Fortbildungen in Form von Inhouse-Seminaren.

Im Sachgebiet „Hilfe zum Lebensunterhalt“ sei zum 01.07.2017 eine neue Dokumentenver-

waltung einschließlich neuer Bescheidvorlagen eingeführt worden. Durch eingebaute Plausi-

bilitäten könnten Fehler weitestgehend vermieden werden. So könne es beispielsweise nicht

mehr passieren, dass für Leistungen nach dem 3. Kapitel SGB XII ein Bescheid nach dem 4.

Kapitel erstellt werde.

(481) Der Landesrechnungshof begrüßt die vom Landkreis getroffenen Maßnahmen.


145 Vgl. zu dieser Stelle und den Maßnahmen zum Fehlermanagement bereits Tz. 468.

148

V. Prüfung kommunaler Beteiligungen

1 Kommunale Unternehmen – Wirtschaftliche Bedeutung und Jahresabschlussprüfung

Die unternehmerische Betätigung der Kommunen birgt vielfältige Chancen und Risi-

ken für die kommunalen Haushalte. Die Jahresabschlussprüfung der kommunalen Un-

ternehmen ist unverzichtbare Voraussetzung für ein funktionierendes Beteiligungs-

management der kommunalen Eigentümer.

(483) Es gibt rund 450 kommunale Unternehmen in Mecklenburg-Vorpommern. Hierbei

handelt es sich ganz überwiegend um Kapitalgesellschaften (vor allem Gesellschaften mit

beschränkter Haftung (GmbH)), Eigenbetriebe und Zweckverbände.

Der Landesrechnungshof ist nach Abschnitt III KPG M-V für die Jahresabschlussprüfung von

ca. 380 kommunalen Unternehmen (Eigenbetriebe, Zweckverbände, kleine Kapitalgesell-

schaften146) zuständig.

Die Abschlüsse von 70 mittelgroßen und großen kommunalen Kapitalgesellschaften werden

nach den Vorschriften des HGB ohne Mitwirkung des Landesrechnungshofes geprüft. Er

wertet jedoch ihre Jahresabschlüsse aus und beobachtet ihre wirtschaftliche Entwicklung.

1 Wirtschaftliche Bedeutung der kommunalen Unternehmen

(484) Die erhebliche Bedeutung der Unternehmen für die kommunale Finanzwirtschaft

zeigt sich an ihren kumulierten Unternehmensdaten:

Tabelle 33: Daten der nach KPG prüfungspflichtigen kommunalen Unternehmen, 2014

Kenngröße

Bilanzsumme 6.548 Mio. Euro

Eigenkapital 2.415 Mio. Euro

Finanzielle Verpflichtungen/Fremdkapital 4.133 Mio. Euro147

Umsatzerlöse 1.181 Mio. Euro

Mitarbeiter 9.030

Quelle: Eigene Berechnungen.

146 Kleine Kapitalgesellschaften überschreiten zwei von drei Größenmerkmalen (50 Arbeitnehmer, 12 Mio. Um-satzerlöse im letzten Geschäftsjahr, 6 Mio. Euro Bilanzsumme; § 267 Abs. 1 HGB) nicht.

147 Einschließlich Sonderposten für Investitionszuschüsse und Ertragszuschüsse.

149

Tabelle 34: Daten der nach HGB prüfungspflichtigen kommunalen Kapitalgesellschaften, 2014

Kenngröße

Bilanzsumme 5.957 Mio. Euro

Eigenkapital 1.954 Mio. Euro

Finanzielle Verpflichtungen/Fremdkapital 4.003 Mio. Euro148

Umsatzerlöse 2.138 Mio. Euro

Mitarbeiter 8.954

Quelle: Eigene Berechnungen.

Bei den der Jahresabschlussprüfung durch den Landesrechnungshof unterliegenden Unter-

nehmen ergibt sich eine durchschnittliche Fremdkapitalquote von rd. 63 %, bei den nach

HGB prüfungspflichtigen mittelgroßen/großen Kapitalgesellschaften von rd. 59 %. Der kom-

munale Unternehmensbereich ist in der Gesamtschau in erheblichem Ausmaß Kreditver-

bindlichkeiten und unternehmerische Risiken eingegangen. Um einen Überblick über die Ge-

samtverschuldung der Kommunen zu gewinnen, müssen die finanziellen Verpflichtungen

bzw. das Fremdkapital ihrer Kapitalgesellschaften der Verschuldung im Hoheitshaushalt hin-

zugerechnet werden.149

(485) Die unternehmerische Betätigung wirkt sich vor allem über Ausschüttungen oder Ver-

lustausgleichszahlungen unmittelbar auf die kommunale Vermögens-, Ertrags- und Finanzla-

ge aus. Auch die Umsatzerlöse (2014: insgesamt rd. 3,3 Mrd. Euro) und die Anzahl der Ar-

beitsplätze (2014: insgesamt rd. 18.000) unterstreichen die wirtschaftliche Bedeutung der

kommunalen Unternehmen für ihre kommunalen Eigentümer und das Land. Über zahlreiche

Bürgschaften, harte Patronatserklärungen150 und sonstige Gewährverträge tragen die Kom-

munen die Risiken ihrer unternehmerischen Betätigung.

(486) Die wirtschaftliche Betätigung in Unternehmen birgt erhebliche Risiken, aber auch

Chancen für die kommunalen Haushalte und für das in den Unternehmen gebundene kom-

munale Vermögen. Die Kommunen müssen deshalb ihre Unternehmen wirksam verwalten,

kontrollieren und steuern. Sie müssen ihren Unternehmen strategische und operative Ziele

vorgeben und deren Einhaltung überwachen. Hierzu bedarf es eines effektiven Berichtswe-

sens, das der kommunalen Eigentümerin und den von ihr in das Kontrollorgan entsandten

Aufsichtsräten unterjährig aktuelle Informationen zur Unternehmensentwicklung zur Verfü-

gung stellt. Das ist Aufgabe des kommunalen Beteiligungsmanagements.151 Der weitaus

größte Teil der Kommunen – insbesondere kleine Gemeinden mit wenigen Beteiligungen –

148 Einschließlich Sonderposten für Investitionszuschüsse und Ertragszuschüsse.149 Das gilt nicht für die Verbindlichkeiten der Kommunen gegenüber ihren Gesellschaften und umgekehrt. So-

lange kommunale Gesamt- bzw. „Konzern“-Abschlüsse in Mecklenburg-Vorpommern die seltene Ausnahmebleiben, kann die kommunale Gesamtverschuldung nur annäherungsweise beziffert werden.

150 Verbindliche Erklärung des Eigentümers, sein Unternehmen stets finanziell so auszustatten, dass es seineVerbindlichkeiten bedienen kann.

151 Die Kommunen sind nach § 75 a KV M-V zur Einrichtung eines Beteiligungsmanagements verpflichtet, wennsie Beteiligungen halten.

150

verfügt jedoch über kein oder kein effektives Beteiligungsmanagement.152 Verfügt der kom-

munale Eigentümer nicht über umfassende und möglichst aktuelle Informationen zu seinem

Unternehmen, treten bei der Verwaltung, Überwachung und Steuerung des Unternehmens

erhebliche Probleme auf.

2 Aufgaben und Ziele der Jahresabschlussprüfung kommunaler Unterneh-men nach Abschnitt III KPG M-V

2.1 Umfassende und aktuelle Information des kommunalen Eigentümers

(487) Da ein kommunales Beteiligungsmanagement nach den Erkenntnissen des Landes-

rechnungshofes nur in wenigen größeren Städten installiert worden ist, erhält die Jahresab-

schlussprüfung nach Abschnitt III KPG M-V zusätzliche Bedeutung für die kommunalen Un-

ternehmenseigentümer bzw. -gesellschafter. Der Landesrechnungshof hat die Aufgabe, si-

cherzustellen, dass der kommunale Gesellschafter/Eigentümer über den Jahresabschluss

und dessen Prüfung ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermö-

gens-, Finanz- und Ertragslage seines Unternehmens bekommt. Damit erhält die Kommune

zumindest einmal im Geschäftsjahr steuerungsrelevante betriebswirtschaftliche Daten und

einen Einblick in die aktuelle und voraussichtliche wirtschaftliche Entwicklung ihres Unter-

nehmens.

Der Landesrechnungshof schließt im Namen und für Rechnung des kommunalen Unterneh-

mens den Vertrag über die Abschlussprüfung. Das Unternehmen ist Auftraggeber der Ab-

schlussprüfer. Der Landesrechnungshof rückt aber faktisch in die Stellung eines weiteren

Auftraggebers neben das kommunale Unternehmen.153 Nach Vorlage des Prüfberichts durch

den Abschlussprüfer wertet er Bericht und Jahresabschluss aus und leitet beides mit eige-

nen Anmerkungen und – soweit erforderlich – Feststellungen154 dem kommunalen Unterneh-

men und der Rechtsaufsicht für den kommunalen Unternehmenseigner zu.

2.1.1 Qualitätssicherung in der Abschlussprüfung

(488) Um eine vollständige und aktuelle Information der Kommune zu gewährleisten, hat

für den Landesrechnungshof die Qualitätssicherung bei der Abschlussprüfung nach Ab-

schnitt III KPG M-V einen hohen Stellenwert.

(489) Zur Qualitätssicherung überprüft der Landesrechnungshof den Vorschlag des prü-

fungspflichtigen Unternehmens zur Auswahl seines Abschlussprüfers. Bei Verstößen gegen

152 Dies wird nicht nur finanzielle Ursachen haben, sondern auch auf Probleme bei der Rekrutierung geeignetenPersonals zurückzuführen sein.

153 § 13 Abs. 2 S. 1 und 2 KPG M-V.154 § 14 Abs. 4 S. 3 KPG M-V.

151

vergaberechtliche Vorschriften trägt der Landesrechnungshof – soweit erforderlich – für eine

Neuausschreibung Sorge.

(490) Der Landesrechnungshof hat die Unabhängigkeit und Qualität der Abschlussprüfung

auch durch Einführung eines fünfjährigen Prüfungsturnus gefördert. Hat eine Wirtschaftsprü-

fungsgesellschaft fünf Jahresabschlüsse in Folge geprüft, so muss der nächste Abschluss

von einer anderen Gesellschaft geprüft werden. Vor Ablauf des Turnus muss kein Ab-

schlussprüfer befürchten, wegen Prüfungsfeststellungen, die der Geschäftsführung oder

dem kommunalen Eigentümer missfallen, den Auftrag für das nächste Jahr nicht zu erhalten.

Die externe Rotation des Abschlussprüfers wirkt auch wechselseitigen Abhängigkeiten zwi-

schen Unternehmen und Abschlussprüfer entgegen, die der Qualität der Prüfung abträglich

wären.

(491) Die sogenannte Kodexerklärung155 überprüft der Landesrechnungshof darauf, ob der

Abschlussprüfer nicht nur Prüfungs-, sondern auch Beratungsleistungen für das Unterneh-

men erbringt. Ist das der Fall, erteilt er den Auftrag zur Abschlussprüfung nicht an die vorge-

sehene Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Eine Selbstprüfung von Beratungsleistungen würde

die Qualität der Abschlussprüfung beeinträchtigen. Aus diesem Grund setzt der Landesrech-

nungshof den Grundsatz der Trennung von Abschlussprüfung und Beratung konsequent

durch.

(492) Nach Abschluss der Prüfung sieht der Landesrechnungshof die Prüfberichte darauf

durch, ob der Abschlussprüfer seinen Auftrag in angemessener Zeit, zum vereinbarten

Preis, vollständig und in der vertraglich vereinbarten Qualität erfüllt hat. In der Praxis werden

beispielsweise verhältnismäßig oft landesrechtliche Besonderheiten der Jahresabschluss-

prüfung nach Abschnitt III KPG M-V nicht ausreichend beachtet.156 Ein anderer Fall sind zu-

sätzliche, nicht immer rechtzeitig angekündigte und inhaltlich begründete Mehrberechnun-

gen des Abschlussprüfers. Das Controlling des Vertrags über die Abschlussprüfung ist auch

Aufgabe von Geschäftsführung (und ggfs. Aufsichtsrat) des Unternehmens. Nach den Prü-

fungserfahrungen des Landesrechnungshofes erfüllen diese Organe die Aufgabe häufig

nicht oder nicht ausreichend.

2.1.2 Steuerung der Abschlussprüfung

(493) Der Landesrechnungshof nutzt seine Stellung als faktischer Auftraggeber, um die Ab-

schlussprüfung im Sinne einer möglichst umfassenden Information des kommunalen Eigen-

tümers zu steuern. Bei Bedarf legt er branchenweise oder auch im Einzelfall Schwerpunkte

der Abschlussprüfung fest oder erweitert den Prüfungsauftrag. Ein wichtiges Beispiel hierfür

155 Vom Abschlussprüfer abgegebene Erklärung im Sinne der Ziffer 7.2.1 des Deutschen Corporate GovernanceKodex.

156 So fehlt etwa eine Aussage zu den wirtschaftlichen Verhältnissen; § 14 Abs. 2 KPG M-V.

152

ist die prüferische Durchsicht von langfristigen Unternehmensplanungen oder Sanierungs-

konzepten, die das Unternehmen in einer Risikosituation oder Krise vorgelegt hat. Ein ande-

res Beispiel ist die Erhebung branchenspezifischer Kennzahlen bei der Abschlussprüfung,

die Aufschluss über die wirtschaftliche Lage des Unternehmens geben.

2.2 Eigene Prüfungen des Landesrechnungshofes

(494) Sind branchenspezifische Kennzahlen erhoben worden, so kann der Landesrech-

nungshof für diese kommunalen Unternehmensbereiche Querschnittsprüfungen durchfüh-

ren.157 Er kann auf Grundlage dieser vergleichenden Prüfungen Handlungsbedarf auch für

die Rechts- und Fachaufsicht sowie Rechtsetzungsbedarf aufzeigen.

(495) Der Landesrechnungshof kann im Zusammenhang mit der Jahresabschlussprüfung

auch selbst zusätzliche Prüfungen durchführen, anstatt damit den Abschlussprüfer zu be-

trauen.158

(496) Zu vertraglichen Beziehungen zwischen kommunalen Unternehmen und Mitgliedern

ihrer Aufsichtsorgane holt der Landesrechnungshof Erklärungen der Organwalter ein. Diese

wirtschaftlichen Verflechtungen können bei den Mitgliedern des Aufsichtsorgans Interessen-

kollisionen hervorrufen und damit die Effektivität des Aufsichtsorgans beeinträchtigen. Es ge-

hört deshalb zu den Grundsätzen guter Unternehmensführung (Public Corporate Gover-

nance), derartige vertragliche Beziehungen soweit möglich zu vermeiden. Nach den Prü-

fungserfahrungen des Landesrechnungshofes gehen vertragliche Verflechtungen zwischen

kommunalen Unternehmen und Mitgliedern ihrer Aufsichtsorgane häufig auch mit Verstößen

gegen das Vergaberecht einher.

Über die Aufdeckung von wirtschaftlichen Verflechtungen berichtet der Landesrechnungshof

regelmäßig in seinen Kommunalfinanzberichten.

3 Stellungnahme des Innenministeriums und abschließende Bewertung

(497) Das Ministerium stimmt dem Landesrechnungshof darin zu, dass der größte Teil der

Kommunen über kein oder kein effektives Beteiligungsmanagement verfüge. Deshalb sei die

Jahresabschlussprüfung unter Federführung des Landesrechnungshofes für die Kommunen

ein wichtiges Instrument zur Überwachung, Steuerung und Kontrolle ihrer Unternehmen. Zu-

dem ermögliche sie den Rechtsaufsichtsbehörden eine effektivere Wahrnehmung ihrer Auf-

gaben bei der wirtschaftlichen Betätigung der ihrer Aufsicht unterstehenden Kommunen. Das

Ministerium werde auch künftig besonderen Wert darauf legen, dass dem Landesrechnungs-

157 Zuletzt für die kommunale Wohnungswirtschaft (Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2014):Sonderbericht Wohnungsunternehmen) und die kommunale Abwasserwirtschaft (Landesrechnungshof Meck-lenburg-Vorpommern: Jahresbericht 2016 (Teil 1) - Kommunalfinanzbericht 2016, S. 58).

158 § 14 Abs. 4 Satz 3 KPG M-V. Der Landesrechnungshof hat beispielsweise in eigener Regie verschiedentlichdie Finanzierung kommunaler Erlebnisbäder geprüft.

153

hof die entsprechenden Prüfkompetenzen bei neu gegründeten und – soweit erforderlich –

auch bei bestehenden kommunalen Unternehmen eingeräumt werden.

(498) Der Landesrechnungshof begrüßt, dass mit dem Ministerium Einvernehmen über die

Aufgaben und die Bedeutung der Jahresabschlussprüfung nach Abschnitt III KPG M-V be-

steht.

154

2 Transparenz in kommunalen Kur- und Tourismusbetrieben

Gemeinden sind verpflichtet, ihre Eigenbetriebe in Geschäftsbereiche zu gliedern,

wenn die Eigenbetriebe mehrere Aufgaben wahrnehmen, die insbesondere nach Art

der Dienstleistungen oder Produkte, nach Kundengruppen oder nach regionalen As-

pekten voneinander abgrenzbar sind.159 Für alle Bereiche sind Wirtschafts- bzw. Be-

reichspläne sowie gesonderte Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen und Finanz-

rechnungen zu erstellen.160 Diese Bereichsrechnungen geben insbesondere den Mit-

gliedern der Gemeindevertretung und des Betriebsausschusses Einblick in die wirt-

schaftlichen Verhältnisse des Eigenbetriebs. Bei den Kur- und Tourismusbetrieben

sind 20 von 28 Gemeinden ihrer Rechtspflicht zur Gliederung des Eigenbetriebs in

Geschäftsbereiche und Vorlage von Bereichsrechnungen trotz Aufforderung durch

den Landesrechnungshof nicht oder nicht ausreichend nachgekommen. In diesen Fäl-

len ist bei den Eigenbetrieben keine ausreichende Transparenz gewährleistet. Im Ein-

zelfall sollten die zuständigen Kommunalaufsichtsbehörden die Verpflichtung der Ge-

meinden zur Herstellung von Transparenz bei ihren Eigenbetrieben mit Maßnahmen

der Rechtsaufsicht durchsetzen.

(499) Mit den Bereichsplänen und -rechnungen werden die wirtschaftlichen Verhältnisse

des Eigenbetriebs transparent gemacht. So ist aus den Bereichs-Gewinn- und Verlustrech-

nungen abzulesen, ob der Eigenbetrieb in einem bestimmten Geschäftsfeld Überschüsse

oder Fehlbeträge erwirtschaftet. Die Quersubventionierung eines Geschäftsbereichs durch

einen anderen wird ebenso sichtbar wie interne Leistungsbeziehungen zwischen den Berei-

chen161.

(500) Insbesondere Mitglieder der Gemeindevertretung und des Betriebsausschusses be-

nötigen zur sachgerechten Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten beim Eigen-

betrieb einen möglichst guten Einblick in dessen wirtschaftlichen Verhältnisse. So entschei-

det die Gemeindevertretung u. a. über die Feststellung des Jahresabschlusses, die Verwen-

dung des Jahresüberschusses oder die Behandlung des Jahresfehlbetrags und die Bestel-

lung, Abberufung und Entlastung der Betriebsleitung. Dem Betriebsausschuss des Eigenbe-

triebs ist vielfach durch Haupt- oder Betriebssatzung die Aufgabe der Überwachung der Be-

triebsleitung übertragen. Die mit der Gliederung des Eigenbetriebs in Bereiche hergestellte

Transparenz kommt gerade diesen Organen der Gemeinde bzw. des Eigenbetriebs zugute.

159 Eine Gliederung in Bereiche kann unterbleiben, wenn die Aufgaben nur untergeordnete wirtschaftliche Be-deutung haben oder nur vorübergehend wahrgenommen werden (§ 1 Abs. 3 Sätze 1 und 2 Eigenbetriebsver-ordnung (EigVO) vom 14. Juli 2017 (GVOBl. M-V 2017, 206).

160 §§ 24, 36 EigVO.161 § 24 Abs. 2 EigVO.

155

(501) Der Landesrechnungshof ist vor allem bei den als Eigenbetrieben geführten kommu-

nalen Kur- und Tourismusverwaltungen vielfach auf intransparente wirtschaftliche Verhältnis-

se gestoßen. Gerade hier sind in größerem Umfang Unregelmäßigkeiten bei Auftragsverga-

ben, personelle Verflechtungen zwischen Betriebsleitungen und Organen der Gemeinde und

Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bürgermeistern und Betriebsausschüssen aufgetreten.

Der Landesrechnungshof fordert deshalb Gemeinden, die auf eine Untergliederung ihrer

Kur- und Tourismusverwaltungen in Bereiche verzichtet haben, mit Nachdruck dazu auf, ih-

rer rechtlichen Verpflichtung hierzu nachzukommen.162

(502) Landesweit gibt es 29 kommunale Kur- und Tourismusverwaltungen in der Rechts-

form des Eigenbetriebs. Diese Eigenbetriebe nehmen ein sehr breites Spektrum kommuna-

ler Aufgaben wahr. Neben der Bewirtschaftung beispielsweise von Kur- und Tourismusein-

richtungen, Hafenanlagen, Parkplätzen, Bauhöfen, Museen und Campingplätzen ziehen Kur-

verwaltungen im Auftrag ihrer Gemeinde auch die Kur- und Fremdenverkehrsabgaben ein.

In insgesamt 28 dieser Kurverwaltungen sind mehrere voneinander abgrenzbare Aufgaben

von nicht nur untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung zusammengefasst. Nur in acht

(2016: fünf) Fällen ist die Gemeinde jedoch bisher ihrer rechtlichen Verpflichtung vollumfäng-

lich nachgekommen, ihren Eigenbetrieb in Bereiche zu gliedern.

In vier (2016: einem) weiteren Fällen ist eine Gliederung erfolgt. Der Landesrechnungshof

hat jedoch beanstandet, dass entweder bei der Gliederung des Eigenbetriebs in Bereiche

den inhaltlichen, organisatorischen, finanziellen und personellen Verflechtungen der Teilauf-

gaben nicht ausreichend Rechnung getragen worden war163 oder die vorgelegten Bereichs-

rechnungen unvollständig waren.

(503) In 14 Fällen hat der Landesrechnungshof die betroffene Gemeinde bei Freigabe des

Jahresabschlusses schon wiederholt ohne Erfolg zur Untergliederung ihres Kur- und Touris-

musbetriebs in Bereiche und zur Erstellung von Bereichsrechnungen aufgefordert. Die Ver-

pflichtung dieser Gemeinden zur Herstellung von Transparenz bei ihren Eigenbetrieben ist

deshalb mit Maßnahmen der Rechtsaufsicht durchzusetzen.

(504) Das Innenministerium begrüßt und unterstützt die Absicht des Landesrechnungsho-

fes, die Wirtschaftlichkeit der Geschäftsfelder der Eigenbetriebe im betrieblichen Rech-

nungswesen transparent zu machen. Es weist darauf hin, dass den Kommunen bei der Glie-

derung ihrer Eigenbetriebe in Bereiche im Hinblick auf ihr verfassungsrechtlich garantiertes

Recht zur Selbstverwaltung Entscheidungs- und Beurteilungsspielräume verbleiben. Bei

Rechtsverstößen der Kommunen müsse das Ziel, die wirtschaftliche Betätigung der Eigen-

162 So schon Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Jahresbericht (Teil 1) - Kommunalfinanz-bericht 2016, S. 152.

163 § 1 Abs. 3 Satz 3 EigVO.

156

betriebe transparent zu machen, nicht zwingend mit rechtsaufsichtlichen Zwangsmaßnah-

men realisiert werden.

(505) Der Landesrechnungshof merkt hierzu an, dass auch bei der Gliederung von Eigen-

betrieben in Bereiche die fachliche und rechtliche Beratung der Kommunen grundsätzlich

gegenüber rechtsaufsichtlichen Eingriffen Vorrang haben sollte. Er geht davon aus, dass die

Rechtsaufsichtsbehörden hierbei mit dem Landesrechnungshof auch weiterhin gut zusam-

menwirken werden.

157

3 Kommunale Mikrounternehmen

Die Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern sind vielfach Eigentümer von Unterneh-

men, die nur in geringem Umfang geschäftlich tätig sind. In diesen Fällen steht der

Aufwand für die Geschäftsführung, Buchführung, Steuerberatung oder Jahresab-

schlussprüfung regelmäßig nicht in angemessenem Verhältnis zu den von den Unter-

nehmen erwirtschafteten Umsatzerlösen. Langfristig haben diese Unternehmen für

ihre kommunalen Eigentümer immer wieder Haushaltsbelastungen durch Zuschüsse

zum Verlustausgleich oder Vermögensminderungen durch den Verzehr des einge-

brachten Anlagevermögens zur Folge. Die Gemeinden sollten deshalb prüfen, ob die

kommunalrechtlichen Voraussetzungen für ihre Betätigung in den Mikrounternehmen

noch gegeben sind und ob es wirtschaftlichere Alternativen hierzu gibt.

(506) Zu den nach Abschnitt III des KPG M-V prüfungspflichtigen kommunalen Wirtschafts-

betrieben zählen eine Reihe von Mikrogesellschaften. Das sind Gesellschaften in der Privat-

rechtsform der GmbH, die nach betriebswirtschaftlichen Kennzahlen wie Umsatzerlösen

oder Anzahl der Beschäftigten nur in sehr geringem Ausmaß geschäftlich tätig werden. Nach

§ 267a HGB überschreitet eine Mikrogesellschaft bei mindestens zwei von drei Kennzahlen

eine bestimmte Größe nicht:

• 350.000 Euro Bilanzsumme,

• 700.000 Euro Umsatzerlöse im letzten Geschäftsjahr oder

• zehn Arbeitnehmer im Jahresdurchschnitt.

(507) Über insgesamt sieben kommunale Mikrogesellschaften – drei Betriebsgesellschaf-

ten für kommunale Campingplätze, ein wohnungswirtschaftliches Unternehmen, eine Wirt-

schaftsförderungsgesellschaft, ein kommunales Kino und eine Hafenbetriebsgesellschaft -

hat der Landesrechnungshof bereits mit seinen Kommunalfinanzberichten 2012164, 2013165

und 2014166 beispielhaft berichtet.

1 Mikrogesellschaften

(508) Bei fünf der sieben in den Kommunalfinanzberichten 2012 bis 2014 dargestellten Mi-

krogesellschaften hat es bei den betriebswirtschaftlichen Kennzahlen, der strategischen

Ausrichtung und der Rechtsform keine signifikanten Veränderungen gegeben. Der Landes-

164 Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2012): Jahresbericht 2012 (Teil 1) – Kommunalfinanzbe-richt 2012, S. 131.



158

rechnungshof hat keine Anhaltspunkte dafür, dass die kommunalen Eigentümer dieser Mi-

krogesellschaften seitdem weitergehende Überlegungen über die Zukunft ihrer Unternehmen

angestellt hätten. Sie haben insbesondere nicht geprüft,

• ob die Gemeinde auf die Wahrnehmung einer freiwilligen Aufgabe verzichten sollte;

• ob die von der Gesellschaft wahrgenommene kommunale Aufgabe von Dritten bes-

ser und wirtschaftlicher erfüllt werden könnte167 oder

• ob die kommunale Aufgabe als Einrichtung in der Rechtsform einer GmbH im Ver-

gleich zu einer öffentlich-rechtlichen Organisationsform wirtschaftlicher durchgeführt

werden kann.168

Die Gemeinden sind gesetzlich verpflichtet, diese Alternativen zur wirtschaftlichen Betäti-

gung in Mikrogesellschaften zu untersuchen. So hätte beispielsweise die Eigentümer-

gemeinde unter Wirtschaftlichkeitsaspekten169 eine Schließung, Veräußerung oder Verpach-

tung des defizitären kommunalen Kinos – einer freiwilligen Aufgabe – prüfen müssen.

2 Mikro-Eigenbetrieb

(509) Kommunen sind nicht nur Eigentümer von Kleinst-GmbHs, sondern auch von Mi-

krounternehmen in anderer Rechtsform. Dies soll im Folgenden am Beispiel eines Eigenbe-

triebs aufgezeigt werden. Ein kommunaler Eigenbetrieb Abwasser hat im Geschäftsjahr

2013 (letzter geprüfter Jahresabschluss) Umsatzerlöse in Höhe von rd. 28.000 Euro erzielt.

Eigenes Personal beschäftigt der Eigenbetrieb nicht, sondern bedient sich eines kaufmänni-

schen Betriebsführers aus der Privatwirtschaft. Der Aufwand hierfür betrug 2013 rd. 4.000

Euro, die Kosten der Abschlussprüfung auf 2.500 Euro. Die Bilanzsumme belief sich zum

31.12.2013170 auf rd. 636.000 Euro. Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass in

diesem Mikrounternehmen eine wirtschaftliche Wahrnehmung der hoheitlichen Aufgabe der

Abwasserentsorgung jedenfalls nicht auf Dauer möglich ist. Er hat der Eigentümergemeinde

wiederholt, aber bislang ergebnislos empfohlen, die Chancen für eine interkommunale Zu-

sammenarbeit im Abwasserbereich auszuloten oder zu prüfen, ob die Aufgabe der Abwas-

serentsorgung durch einen im Hoheitshaushalt geführten Regiebetrieb wahrgenommen wer-

den kann.

167 Vgl. § 68 Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 KV M-V.168 Vgl. § 69 Abs. 1 Nr. 2 KV M-V.169 § 43 Abs. 4 KV M-V.170 Die Abschlüsse der Geschäftsjahre 2014 ff. sind noch nicht geprüft.

159

3 Kontroll- und Steuerungsdefizite im kommunalen Beteiligungsmanage-ment

(510) Nach den Prüfungserkenntnissen des Landesrechnungshofes kommt die große

Mehrzahl der Kommunen ihrer Verpflichtung nicht ausreichend nach, laufend zu prüfen, ob

die kommunalrechtlichen Voraussetzungen einer unternehmerischen Betätigung – vor allem

in Gesellschaften in privater Rechtsform wie der GmbH – noch gegeben sind. Die in den

Kommunalfinanzberichten 2012, 2013 und 2014 dargestellten Mikrogesellschaften sind hier-

für gute Beispiele. Die kommunalen Eigentümer haben in mindestens fünf von sieben Fällen

aus den Hinweisen des Landesrechnungshofes auf die Unwirtschaftlichkeit der unternehme-

rischen Betätigung in diesen Mikrogesellschaften keine Konsequenzen gezogen.

(511) Das ist auch darauf zurückzuführen, dass die in der Regel kleinen kommunalen Ei-

gentümergemeinden entgegen ihrer gesetzlichen Verpflichtung171 mit wenigen Ausnahmen

nicht über ein effektives Beteiligungsmanagement verfügen. Danach fehlt es beispielsweise

an einem unterjährigen Berichtswesen. Letztlich verfügen die Gemeinden nicht in ausrei-

chendem Maße über die Informationen, auf deren Grundlage eine sachgerechte Entschei-

dung über die Fortsetzung oder Beendigung einer unternehmerischen Betätigung getroffen

werden könnte.

4 Stellungnahme des Innenministeriums und abschließende Bewertung

(512) Das Ministerium merkt an, die Kommunen seien gehalten, die Rechtsform für ihre

Betätigung laufend auf ihre Wirtschaftlichkeit zu überprüfen. Es sei jedoch Sache der Kom-

munen, im Rahmen ihres verfassungsrechtlich garantierten Organisationsermessens im Ein-

zelfall zu entscheiden, welche Rechts- und Organisationsform vorzugswürdig sei. Auch kom-

munale Kleinstkapitalgesellschaften bedürften einer hinreichenden Steuerung und Kontrolle

durch ihre Gesellschafter. Kommunen, die die Einrichtung eines Beteiligungsmanagements

bisher aus finanziellen Gründen gescheut haben, sollten eine interkommunale Zusammenar-

beit prüfen, um ihre Unternehmen auch unter Kostenaspekten effizient steuern zu können.

(513) Der Landesrechnungshof empfiehlt Kommunen, die Beteiligungen halten bzw. Eigen-

tümer von Unternehmen sind, ein Beteiligungsmanagement zu installieren bzw. das Beteili-

gungsmanagement zu stärken. Übersteigt dies nach Einschätzung einer Kommune ihre fi-

nanziellen Möglichkeiten, so sollte die Kommune das zum Anlass nehmen, Alternativen zur

Fortsetzung ihrer wirtschaftlichen Betätigung in Unternehmen zu prüfen.

171 § 75a KV M-V.

160

4 Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen und Mitgliedern von Aufsichtsorganen, Amts- und Mandatsträgern

Bei Auswertung der Jahresabschlussprüfungsberichte kommunaler Unternehmen hat

der Landesrechnungshof eine rückläufige Anzahl von Verflechtungen festgestellt. Bei

Neubesetzung von Aufsichtsorganen haben die Städte und Gemeinden Interessenkol-

lisionen in der Regel vermieden. Die beharrliche Kritik des Landesrechnungshofes an

geschäftlichen Beziehungen zwischen Mitgliedern von Aufsichtsorganen und kommu-

nalen Unternehmen zeigt Wirkung. Der Landesrechnungshof wird solche Geschäfts-

beziehungen auch weiterhin konsequent aufgreifen.

(514) Seit 2008 sind die Geschäfte kommunaler Unternehmen mit Aufsichtsratsmitgliedern,

Mitgliedern der Kommunalvertretung und sonstigen der Gesellschaft nahestehenden Perso-

nen sowie die Einhaltung vergaberechtlicher Bestimmungen ein Schwerpunkt der Jahresab-

schlussprüfung. In Fällen, in denen Mitglieder von Aufsichtsgremien geschäftliche Beziehun-

gen zu dem prüfungspflichtigen Unternehmen unterhalten, kann man grundsätzlich nicht

mehr davon ausgehen, dass diese ihre Überwachungs- und Beratungspflichten unabhängig

und pflichtgemäß wahrnehmen können. Das gilt nicht für den Bezug von Leistungen der Da-

seinsvorsorge zu Konditionen, wie sie auch Dritten angeboten werden. Diese Interessenkolli-

sionen können etwa auftreten, wenn das Unternehmen mit einem Mitglied des Aufsichtsrats

Verträge über Ein- oder Verkauf von Leistungen oder Gütern schließt. Um mögliche Ver-

flechtungen aufzuzeigen, erwartet der Landesrechnungshof, dass die Geschäftsführung von

den Mitgliedern der Aufsichtsorgane jährlich zum 1. Januar die Abgabe einer Erklärung zu

den geschäftlichen Beziehungen einholt.

(515) Diese Erklärungen sind ein wirksames Mittel zur Aufdeckung von Überschneidungen

persönlicher und kommunaler Unternehmensinteressen. Vermeidung und Beendigung der-

artiger Verflechtungen liegen in der Verantwortung der jeweiligen Aufsichtsrats- oder Be-

triebsausschussmitglieder, der Geschäftsführungen und der kommunalen Gesellschafter.

1 Feststellungen des Landesrechnungshofes

(516) Bei der Auswertung der Erklärungen von Mitgliedern der Aufsichtsgremien kommuna-

ler Unternehmen für die Geschäftsjahre 2015 und 2016 hat der Landesrechnungshof nur

noch wenige, ihm bisher nicht bekannte, wirtschaftliche Verflechtungen zwischen Mandats-

trägern und Unternehmen feststellen müssen (nachfolgend Tzn. 519 bis 526).172

(517) Trotz Darstellung des Interessenkonflikts im Kommunalfinanzbericht werden ver-

schiedene Geschäftsbeziehungen mit Aufsichtsrats- oder Betriebsausschussmitglie-

172 Ein besonders komplexer Fall wirtschaftlicher Verflechtungen ist gesondert dargestellt (vgl. Beitrag V.5).

161

dern über längere Zeit fortgesetzt. Über den Fortgang dieser Einzelfälle berichtet der Lan-

desrechnungshof in den nachfolgenden Tzn. 527 bis 535.

(518) In vier Fällen, die im Kommunalfinanzbericht 2016173 beispielhaft genannt worden wa-

ren, ist der Interessenkonflikt – wenn auch erst nach Jahren – inzwischen aufgelöst.

2 Aktuelles Beispiel aus der laufenden Auswertung der Prüfungsberichte

2.1 Geschäftsbeziehungen zwischen einem Zweckverband und dem 1. Stellvertreter des Verbandsvorstehers

(519) Ein Zweckverband der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung unterhielt in den

Geschäftsjahren 2015 und 2016 geschäftliche Beziehungen zum 1. Stellvertreter des Ver-

bandsvorstehers. Als Inhaber eines Ingenieurbüros erklärte der Stellvertreter für 2015 Um-

sätze aus Planungs- und Bauleistungen in Höhe von insgesamt 18.235 Euro (netto).

(520) Im Geschäftsjahr 2016 beliefen sich die Entgelte für die Ingenieurleistungen des 1.

Stellvertreters auf insgesamt 6.529 Euro (netto). Der Verbandsvorsteher teilte mit, dass die

Verträge des Zweckverbands mit seinem 1. Stellvertreter aus 2014 und 2015 stammten und

im Juni 2016 endeten. Ab 2017 werde von weiteren Geschäften mit dem Vorstandsmitglied

Abstand genommen. Somit ist dieser Interessenkonflikt aufgelöst.

2.2 Angemessenheit der Aufwandsentschädigungen

(521) Derselbe Zweckverband zahlte an die Mitglieder des Verbandsvorstands für deren

ehrenamtliche Vorstandsarbeit im Geschäftsjahr 2014 insgesamt 25.000 Euro. Nach dem

Prüfungsbericht ist der Vorstand geschäftsführend tätig. Die Aufgaben der kaufmännischen

Betriebsbesorgung wurden an ein Unternehmen der Energiewirtschaftsbranche übertragen.

Mit seinem Freigabeschreiben forderte der Landesrechnungshof den Abschlussprüfer auf,

im Rahmen der folgenden Jahresabschlussprüfung auf die Angemessenheit der Bezüge für

die ehrenamtliche Vorstandsarbeit gesondert einzugehen.

(522) Im Geschäftsjahr 2015 zahlte der Zweckverband an acht Vorstandsmitglieder insge-

samt 22.784 Euro für die ehrenamtliche Vorstandsarbeit. Dieser Betrag beinhaltet die Auf-

wandsentschädigung für den Verbandsvorsteher (4.440 Euro), Vorstandssitzungsgelder

(12.940 Euro) und Fahrleistungen (5.404 Euro). Eine Zuordnung dieser Zahlungen auf die

einzelnen Mitglieder ist dem Bericht über die Jahresabschlussprüfung nicht zu entnehmen.

Der Vorstand trat zu fünf Vorstandssitzungen zusammen. Daneben fanden zwei Verbands-

versammlungen statt.

173 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2016(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2016, S. 144-150.

162

(523) Inzwischen liegt auch der Jahresabschlussprüfungsbericht 2016 vor. Auch im Ge-

schäftsjahr 2016 zahlte der Zweckverband für die ehrenamtliche Vorstandsarbeit der acht

Mitglieder insgesamt 24.284 Euro, die sich wie folgt zusammensetzen: Aufwandsentschädi-

gung für den Verbandsvorsteher (4.440 Euro), Vorstandssitzungsgelder (14.440 Euro) und

Fahrleistungen (5.404 Euro). Eine weitere Differenzierung erfolgte nicht. Auch in diesem Be-

richtsjahr trat der Vorstand zu fünf Vorstandssitzungen zusammen und es fanden zwei Ver-

bandsversammlungen statt.

(524) Eine Aufschlüsselung der im Geschäftsjahr 2016 gewährten Aufwandsentschädigun-

gen ergibt folgendes Bild: Von den insgesamt gezahlten Sitzungsgeldern von 14.400 Euro

entfallen bei 8 Mitgliedern und 7 Sitzungen auf jedes Mitglied pro Sitzung 257 Euro. Hinzu

kommen die Fahrleistungen von 5.404 Euro. Bei 8 Mitgliedern und 7 Sitzungen entfallen auf

jedes Mitglied pro Sitzung 97 Euro (entspricht rd. 323 km zu 0,30 Euro). Zusammen hat je-

des Mitglied rd. 354 Euro pro Sitzungsteilnahme erhalten.174 Danach sind für jede einfache

Fahrt Aufwandsentschädigungen für durchschnittlich rd. 162 Kilometer abgerechnet worden.

Das ist nicht plausibel. Die Mitglieder des Verbandsvorstands werden im Verbandsgebiet

oder in unmittelbarer Nähe zum Verbandsgebiet wohnen.

(525) Die durchschnittlich gewährten Entschädigungen für die Teilnahme an Vorstandssit-

zungen und Verbandsversammlungen sowie für Fahrleistungen sind unangemessen hoch.

Für eine ehrenamtliche, im Allgemeinen freiwillige und unentgeltliche Tätigkeit sollte grund-

sätzlich eine Aufwandsentschädigung gezahlt werden, die nur die tatsächlich entstandenen

Kosten des ehrenamtlich Tätigen ausgleicht. Eine Pauschalierung sollte zulässig sein, die

Beträge sollten jedoch auf Grundlage nachvollziehbarer Annahmen kalkuliert werden. Hier-

bei sollte auch berücksichtigt werden, dass die kaufmännische Betriebsführung des Zweck-

verbands durch ein Energiewirtschaftsunternehmen erfolgt. Hierdurch wird der Aufwand für

die ehrenamtliche Vorstandsarbeit in erheblichem Ausmaß reduziert. Darüber hinaus gehen-

de Zahlungen sind zu vermeiden.

(526) Der Landesrechnungshof wird diese Problemfelder im Rahmen der Freigabe des

Jahresabschlussprüfungsberichts 2016 aufgreifen.

174 Der Landesrechnungshof unterstellt, dass alle Vorstandsmitglieder an allen Verbandsversammlungen teilge-nommen haben.

163

3 Weitere Entwicklung von Fällen aus früheren Kommunalfinanzberichten

3.1 Energieversorgungsunternehmen

(527) Eine kommunale Versorgungsgesellschaft175 pflegt seit Jahren Geschäftsbeziehun-

gen mit der Elektrofirma des Vaters eines Aufsichtsratsmitglieds, das bis 7. November 2014

als Aufsichtsratsvorsitzender amtierte und danach als einfaches Mitglied. Gleichzeitig ist das

Mitglied (früher Aufsichtsratsvorsitzende) dort als Arbeitnehmer beschäftigt. Hier bewegten

sich die jährlichen Aufträge im vierstelligen bis unteren fünfstelligen Bereich (2006 bis 2013

insgesamt: rd. 71.500 Euro). Im Geschäftsjahr 2014 betrug das Auftragsvolumen mit der

Elektrofirma rd. 5.700 Euro. Nach den Ausführungen des Abschlussprüfers zur Ordnungs-

mäßigkeit der Geschäftsführung hätten sich daraus keine Interessenkonflikte ergeben, weil

der Aufsichtsrat keinen Einfluss auf die Vergabe genommen habe. Der Landesrechnungshof

hatte im Rahmen der Freigabe des Jahresabschlussprüfungsberichts 2014 die Gesellschaft

erneut aufgefordert, die Interessenkollision nunmehr zu beenden.

(528) Dieser Aufforderung ist die Gesellschaft nicht nachgekommen. Statt dessen hat sie

den vom Landesrechnungshof gemäß § 13 Abs. 2 KPG M-V bestellten Abschlussprüfer für

das Geschäftsjahr 2015 noch vor Ablauf des fünfjährigen Prüfungsturnus eigenmächtig ge-

gen eine andere Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ausgewechselt. Seitdem wählt die Gesell-

schaft ihren Abschlussprüfer mit der Begründung, im Gesellschaftsvertrag sei eine Auftrags-

vergabe durch den Landesrechnungshof nicht vorgesehen, selbst aus. Nach dem Inhalt der

Erklärung des Aufsichtsratsmitglieds zu den geschäftlichen Beziehungen betrug das Auf-

tragsvolumen im Geschäftsjahr 2015 rd. 4.100 Euro. Nach den Ausführungen des von der

Gesellschaft bestellten Abschlussprüfers soll sich hieraus kein Interessenkonflikt ergeben

haben, weil der Aufsichtsrat auskunftsgemäß auf die Auftragsvergabe keinen Einfluss ge-

nommen habe.

(529) Mit seinem Begleitschreiben zum Jahresabschlussprüfungsbericht 2015 hat der Lan-

desrechnungshof die Gesellschaft nochmals dazu aufgefordert, sie solle von weiteren Ge-

schäften mit der Firma des Vaters des Aufsichtsratsmitglieds absehen oder der Sohn solle

auf sein Aufsichtsratsmandat verzichten.

(530) Inzwischen liegt der Bericht über die Jahresabschlussprüfung 2016 vor. Nach dem

Inhalt der nachgeforderten Erklärung des Aufsichtsratsmitglieds zu den geschäftlichen Be-

175 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2012): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2012(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2012, S. 109-110, Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2013):Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2013 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2013, S. 128-129, Landes-rechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2014): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2014 (Teil 1) –Kommunalfinanzbericht 2014, S. 180, Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresberichtdes Landesrechnungshofes 2015 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2015, S. 174-175, LandesrechnungshofMecklenburg-Vorpommern (2016): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2016 (Teil 1) – Kommunalfi-nanzbericht 2016, S. 147.

164

ziehungen betrug das Auftragsvolumen im Geschäftsjahr 2016 rd. 6.100 Euro. Der Landes-

rechnungshof hat erneut mit Nachdruck die Beendigung der Interessenkollision gefordert.

3.2 Wohnungsbaugesellschaft

(531) Die Aufsichtsratsvorsitzende einer kommunalen Baugesellschaft176 hat erklärt, dass

ihr Ehemann und ihr Stiefsohn an einer Biogasanlage beteiligt seien. Die Genannten sind

nicht nur Minderheitsgesellschafter mit insgesamt 40 % der Geschäftsanteile, sondern auch

Geschäftsführer der Biogasanlage. Das Unternehmen hat mit dem kommunalen Unterneh-

men einen Wärmelieferungsvertrag abgeschlossen. Der Landesrechnungshof vertritt seit der

Freigabe des Jahresabschlussprüfungsberichts 2012 die Auffassung, dass die Niederlegung

des Aufsichtsratsmandats oder die Beendigung des Wärmebezugsvertrags angezeigt sei.

Die Gesellschaft und ihr Aufsichtsrat sind demgegenüber der Auffassung, wegen der wirt-

schaftlichen Vorteile für das kommunale Unternehmen könne eine Aufhebung des Wärmelie-

fervertrags keine Handlungsoption sein. Es gebe auch keinen Grund, auf die fachlich fun-

dierte und sehr engagierte Arbeit der Aufsichtsratsvorsitzenden zu verzichten. Nach Ansicht

aller Aufsichtsratsmitglieder einschließlich der Aufsichtsratsvorsitzenden selbst bestehe kei-

ne Besorgnis der Befangenheit der Vorsitzenden bei der Ausübung ihrer Aufsichtsratspflich-

ten.

(532) Der Landesrechnungshof merkt hierzu an, dass Aufsichtsratsmitglieder, bei denen

eine Interessenkollision festgestellt wird, regelmäßig der Auffassung sind, sie würden die In-

teressen der Gesellschaft nicht gegenüber ihren eigenen wirtschaftlichen Interessen zurück-

stellen. Eine gezielte und gewollte Vernachlässigung der Interessen der Gesellschaft durch

das betreffende Aufsichtsratsmitglied ist in diesen Fällen oft nicht das Problem. Vielmehr ist

es dem Aufsichtsratsmitglied nicht möglich, seine Aufgaben mit der gebotenen Objektivität

und Unbefangenheit wahrzunehmen, wenn seine eigenen wirtschaftlichen Interessen mit de-

nen der Gesellschaft nicht deckungsgleich sind.

(533) Die Gesellschaft hat den Wärmelieferungsvertrag in 2014 und 2015 unverändert fort-

geführt. Der Bericht über die Jahresabschlussprüfung 2016 liegt noch nicht vor. Der Landes-

rechnungshof geht davon aus, dass nach derzeitigem Stand die Interessenkollision fortdau-

ert.

176 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2014): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2014(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2014, S. 181-182, Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015):Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2015 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2015, S. 176, Landesrech-nungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2016 (Teil 1) – Kom-munalfinanzbericht 2016, S. 148-149.

165

3.3 Kultur- und Bildungsunternehmen

(534) Ein kommunales Unternehmen für Bildung und Kultur177 hat einen Mitarbeiter eines

langjährigen Auftragnehmers, einem Unternehmen aus der Sicherheitsbranche, in den Auf-

sichtsrat berufen. Das Sicherheitsunternehmen ist gleichzeitig Minderheitsgesellschafter des

kommunalen Unternehmens. Das Auftragsvolumen für Sicherheits-, Bewachungs- und Pfört-

nerdienste und andere Leistungen belief sich im Geschäftsjahr 2014 auf rd. 604.000 Euro.

Daneben berief das kommunale Unternehmen zwei Rechtsanwälte in das Aufsichtsorgan,

deren Sozietät in 2014 Beratungsleistungen im Umfang von rd. 4.700 Euro erbrachte. Die

Aufsichtsratstätigkeit eines Rechtsanwalts endete am 31. Juli 2014. Der Landesrechnungs-

hof hat im Rahmen der Freigabe des Jahresabschlussprüfungsberichts 2014 gefordert, von

Geschäften mit Aufsichtsratsmitgliedern künftig Abstand zu nehmen oder das Mandat solle

niedergelegt werden.

(535) Der Jahresabschlussprüfungsbericht 2015 liegt inzwischen vor. Ausführungen zum

Interessenkonflikt finden sich nicht im Lagebericht. Vielmehr ist dem Anhang zu entnehmen,

dass sich das Auftragsvolumen für Sicherheits-, Bewachungs- und Pförtnerdienste u. a. im

Geschäftsjahr 2015 auf 645.000 Euro erhöht hat. Der Leistungsumfang mit der Sozietät für

Rechts- und Steuerberatung ist in 2015 auf 10.700 Euro angestiegen. Eine Auflösung der In-

teressenkonflikte ist demzufolge nicht zu verzeichnen. Der Landesrechnungshof hat die ge-

schäftlichen Beziehungen erneut aufgegriffen und mit Freigabe des Jahresabschlussprü-

fungsberichts 2015 die Beendigung der Interessenkollision gefordert. Inzwischen liegt auch

der Bericht über die Jahresabschlussprüfung 2016 vor. Nach den Angaben im Anhang be-

trug das Auftragsvolumen für Sicherheits-, Bewachungs- und Pförtnerdienste u. a. im Ge-

schäftsjahr 2016 643.000 Euro. Der Leistungsumfang mit der Sozietät für Rechts- und Steu-

erberatung betrug 5.100 Euro.

4 Stellungnahme des Innenministeriums und Folgerungen

(536) Das Ministerium unterstützt die auf Sicherheit der Integrität kommunaler Aufsichts-

ratsmitglieder gerichteten Bestrebungen des Landesrechnungshofes. Es verweist auf sein

Rundschreiben vom 15.01.2014, worin es auf die Bedeutung einer möglichst weitgehenden

und kontinuierlichen Vermeidung von Interessenkonflikten hingewiesen hat und Maßnahmen

aufgezeigt hat, die im Falle derartiger Interessenkollisionen ergriffen werden sollten. Zudem

war im Hinblick auf die Auftragsvergabe an Aufsichtsratsmitglieder kommunaler Gesellschaf-

ten empfohlen worden, auch unterhalb der Schwellenwerte eine öffentliche Ausschreibung

durchzuführen und die Zuschlagserteilung unter größtmöglicher Transparenz vorzunehmen.

177 Vgl. Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2015): Jahresbericht des Landesrechnungshofes 2015(Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2015, S. 171, Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2016): Jah-resbericht des Landesrechnungshofes 2016 (Teil 1) – Kommunalfinanzbericht 2016, S. 150.

166

(537) Hinsichtlich der Ausführungen über die Angemessenheit der Aufwandsentschädigun-

gen merkt das Ministerium für Inneres und Europa an, dass die Aufwandsentschädigungen

in der Verbandssatzung exakt festgelegt seien und im Einklang mit der Entschädigungsver-

ordnung stünden. Es liege die Vermutung nahe, dass in den ausgezahlten Beträgen nicht

nur die Sitzungsgelder für die acht Vorstandsmitglieder, sondern auch für weitere Mitglieder

der Verbandsversammlung bzw. des Rechnungsprüfungsausschusses enthalten seien.

(538) Die konsequenten Beanstandungen des Landesrechnungshofes haben – wenn auch

oft erst nach vielen Jahren – verschiedene Aufsichtsratsmitglieder dazu bewegt, ihr Mandat

zurückzugeben oder die Geschäftsbeziehung zu beenden. Der Landesrechnungshof wird

Geschäftsbeziehungen kommunaler Unternehmen mit Mitgliedern von Aufsichtsorganen

oder kommunalen Amts- und Mandatsträgern auch weiterhin mit Nachdruck aufgreifen.

167

5 Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen, Unternehmensorganen und Amtsträgern

In der Gemeinde A haben sich seit dem Jahr 2005 umfangreiche vertragliche und ge-

sellschaftsrechtliche Verflechtungen zwischen ihren Unternehmen, den Unterneh-

mensorganen und Amtsträgern sowie nahestehenden Personen entwickelt. Die Struk-

turen im Unternehmensportfolio der Gemeinde A sind in weiten Bereichen intranspa-

rent. Die Unternehmen sind mit der Aufstellung und bei Prüfung ihrer Jahresab-

schlüsse in erheblichem Maße in Rückstand geraten. Die Sachverhalte sind deshalb

noch nicht vollständig aufgearbeitet. Eine abschließende rechtliche Bewertung ist

deshalb nur hinsichtlich einzelner Teilsachverhalte möglich. Schon jetzt sind jedoch

verschiedene Verstöße gegen Rechtsvorschriften ersichtlich. Das über einen langen

Zeitraum entstandene Beziehungsgeflecht, das Entstehen von Interessenkonflikten

und die Rechtsverletzungen sind Konsequenz fehlender Steuerung und Kontrolle des

Unternehmensbereichs durch die Gemeinde.

(539) Bestandteil dieses Geflechts sind oder waren nicht weniger als sechs Wirtschaftsbe-

triebe und Beteiligungen der Gemeinde A, deren Geschäftsführer und Betriebsleiter, der

Bürgermeister der Gemeinde A, private Mitgesellschafter der Beteiligungen der Gemeinde A

und – in ungefähr 20 Fällen – die Vertragspartner der kommunalen Wirtschaftsbetriebe und

Beteiligungen.178

Diese Verflechtungen sind seit 2014 nach und nach im Zuge der Jahresabschlussprüfung

der kommunalen Wirtschaftsbetriebe vom Landesrechnungshof aufgedeckt worden. Die

Sachverhaltsermittlung ist jedoch keineswegs abgeschlossen. Dies ist vor allem darauf zu-

rückzuführen, dass die Unternehmen der Gemeinde A mit der Jahresabschlussprüfung in er-

heblichem Maße in Rückstand geraten sind.

Dennoch ist schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Berichterstattung über die wesentli-

chen, bislang bekannt gewordenen Sachverhalte geboten. Würde der Landesrechnungshof

warten, bis der Rückstau in der Abschlussprüfung beseitigt ist, würde er aller Voraussicht

nach auch über Ereignisse berichten müssen, die 10 bis 20 Jahre zurückliegen. Außerdem

würde er im Ergebnis der Gemeinde A und ihren Unternehmen maßgeblichen Einfluss auf

den Zeitpunkt seiner Berichterstattung einräumen.

178 Eine grafische Darstellung der gesellschaftsrechtlichen Beziehungen findet sich am Ende des Berichtsbei-trags. Aus Platzgründen wurde auf die Darstellung der gegenseitigen Verträge (Darlehens-, Dienstleistungs-,Beratungs-, Ingenieurverträge u. a.) weitgehend verzichtet (vgl. Abbildung 24).

168

1 Kommunale B-GmbH

(540) Die B-GmbH, ein Beteiligungsunternehmen der Gemeinde A, nahm zum 31.12.2006

die X-GmbH, an der die Gemeinde A ebenfalls beteiligt war, im Wege der Verschmelzung

auf. Gegenstand des Unternehmens ist nach dem Gesellschaftsvertrag die Wahrnehmung

kommunaler Versorgungs-, Betriebs- und Dienstleistungen, insbesondere die Versorgung

mit Trinkwasser und der Betrieb von Abwasserreinigungsanlagen. Die B-GmbH bewirtschaf-

tet außerdem kommunale Wohnungsbestände und betätigt sich im Geschäftsfeld erneuerba-

re Energien. Die Gemeinde A hat an der B-GmbH bis Februar 2014 nur eine Minderheitsbe-

teiligung von 33,3 % gehalten.

Weitere 50 % der Geschäftsanteile der B-GmbH standen bis zu diesem Zeitpunkt im Eigen-

tum der C-GmbH.179 Die B-GmbH und die C-GmbH haben jeweils Herrn D zum Geschäfts-

führer bestellt. Gemäß Gesellschafterliste vom 17. August 2004 hielt Herr D 78 % der Ge-

schäftsanteile der C-GmbH.180 Die restlichen Geschäftsanteile hielt Frau E. Herr D und Frau

E haben laut Handelsregister dieselbe Anschrift.

1.1 Beteiligungen der B-GmbH

(541) Die B-GmbH ist gemäß Handelsregister A des Amtsgerichts Rostock (Stand: 31. Au-

gust 2017) seit November 2012 an der G-UG und Co. KG (nachstehend als G-KG bezeich-

net) mit einer Kommanditeinlage von 350.000 Euro beteiligt. Weitere Kommanditistin ist

ebenfalls seit November 2012 die H-AG mit einer Einlage von 2.000 Euro. Seit Juni 2014 ha-

ben neun weitere Kommanditisten Einlagen in Höhe von insgesamt rd. 193.000 Euro ge-

zeichnet. Danach hat die B-GmbH 64,2 % der Kommanditeinlagen eingezahlt.

An der geschäftsführenden Komplementärin der G-KG, der G-UG, war die B-GmbH mit ei-

nem Geschäftsanteil von 75 % beteiligt, die H-AG mit einem Geschäftsanteil von 25 %. Am

23. Juni 2015 hat die B-GmbH 59% der Geschäftsanteile an die H-AG veräußert und hält

seitdem noch 16 % an der G-UG.

Herr D ist Geschäftsführer der G-UG und Vorstandsmitglied der H-AG.

(542) Bei der G-KG und der G-UG handelt es sich wegen der Beteiligung der B-GmbH um

mittelbare Beteiligungen der Gemeinde A. Der Landesrechnungshof hat aus diesem Grund

beide Gesellschaften aufgefordert, einer Durchführung ihrer Jahresabschlussprüfung nach

den Vorschriften des Abschnitts III KPG M-V zuzustimmen. Mit Schreiben vom 27. Juli 2017

haben beide Gesellschaften erklärt, ihre Gesellschaftsverträge enthielten keine entsprechen-

de Verpflichtung. Der Landesrechnungshof hat daraufhin mit Schreiben vom 6. September

179 Weitere 16,67 % der Geschäftsanteile hielt die Gemeinde F. Diese wurde am 25. Mai 2014 in die GemeindeA eingemeindet. Die C-GmbH hat ihren Geschäftsanteil mit Vertrag vom 21. Februar 2014 an die GemeindeA veräußert.

180 Gesellschafterliste vom 1. Juni 2017: Herr D hält noch 48 % der Geschäftsanteile, Frau E 52 %.

169

2017 die Gemeinde A aufgefordert, ihrer gesetzlichen Verpflichtung181 nachzukommen und

auf eine Verankerung der Prüfungspflicht in den Gesellschaftsverträgen ihrer Beteiligungen

hinzuwirken. Mit Schreiben vom 12. Oktober 2017 hat die Gemeinde angekündigt, sie werde

dieser Verpflichtung zeitnah nachkommen.

(543) Mit Verkauf von 59 % der Geschäftsanteile an der G-UG an die H-AG hat die B-

GmbH in erheblichem Maße Einfluss auf die Komplementärin der G-KG und damit auf deren

Geschäftsführung verloren. Der Landesrechnungshof hat die zuständige Rechtsaufsichtsbe-

hörde deshalb mit Schreiben vom 19. Juli 2017 gebeten, zu prüfen, ob die Gemeinde A die-

sen Anteilsverkauf bei der unteren Rechtsaufsichtsbehörde angezeigt hat.182 Das Ergebnis

der Prüfung liegt noch nicht vor.

1.2 Darlehensverträge zwischen der Gemeinde A und der B-GmbH

(544) Mit Verträgen vom 30. Juni 2006 und 31. Dezember 2009 hat die Gemeinde A ihrer

Minderheitsbeteiligung B-GmbH zwei Darlehen über 4,7 Mio. Euro und 348.000 Euro ge-

währt. Sicherheiten wurden nicht bestellt. Der Kapitaldienst für das Darlehen vom 30. Juni

2006 wurde ausgesetzt, zuletzt mit Vertrag vom 26. Juni 2012 bis zum 30. Juni 2013. Die

Gemeinde A und die B-GmbH vereinbarten ferner bei Vertragsschluss die Aussetzung der

Tilgung des Darlehens über 348.000 Euro bis zum 31. Dezember 2012. Von dem Darlehen

profitieren auch Herr D und Frau E als mittelbare Anteilseigner der B-GmbH. Bei wirtschaftli-

cher Betrachtung hat die Gemeinde A die Darlehen vom 30. Juni 2006 und 31. Dezember

2009 auch Privatpersonen gewährt.

(545) Der Landesrechnungshof hat die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde mit Schreiben

vom 19. Juli 2017 gebeten zu prüfen, ob und mit welchem Ergebnis die Gemeinde Antrag

auf Genehmigung der Darlehensgewährung gestellt hat183. Das Ergebnis der Prüfung liegt

noch nicht vor.

1.3 Dienstleistungsverträge der B-GmbH mit der C-GmbH

(546) Im Jahr 2006 hat die B-GmbH184 mit ihrer Gesellschafterin C-GmbH drei als „Dienst-

verträge“ oder „Dienstleistungsverträge“ bezeichnete Verträge geschlossen. Dies ergibt sich

aus einem ersten Teilbericht des Abschlussprüfers des Geschäftsjahres zum 31.12.2011.

181 § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KV M-V.182 Eine Verpflichtung der Gemeinde zur Anzeige dürfte sich aus § 77 Abs. 2 KV M-V ergeben.183 Die Darlehen dürften genehmigungspflichtig gewesen sein; außerdem hätte die B-GmbH Sicherheiten bestel-

len müssen (§ 58 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 KV M-V alter Fassung).184 Zwei der Verträge mit der C-GmbH hat die zum 31.12.2006 auf die B-GmbH verschmolzene X-GmbH abge-

schlossen. Die B-GmbH ist damit zum 31.12.2006 in die Rechte und Pflichten aus diesen Verträgen eingetre-ten.

170

Im ersten dieser Verträge hat sich die C-GmbH für ein Honorar von 12.000 Euro netto jähr-

lich zur Unterstützung der B-GmbH bei Aufgaben des Rechnungswesens im Geschäftsbe-

reich der Abwasserwirtschaft verpflichtet. Nach dem zweiten Vertrag hatte die C-GmbH ge-

gen ein Honorar von 120.000 Euro netto den Markt für eine Mineral- und Tafelwasserpro-

duktion in der Gemeinde A und die Finanzierung eines solchen Projekts zu untersuchen. Mit

dem dritten Vertrag verpflichtete sich die C-GmbH, für ein Honorar von 130.000 Euro netto

ein Konzept für die Entwicklung eines Gewerbegebiets und die Ansiedlung von Unterneh-

men in der Gemeinde A zu entwickeln.

Herr D hat als Geschäftsführer der Auftraggeberin die Geschäftsinteressen der B-GmbH

wahrzunehmen. Zugleich hat er als Gesellschafter der Auftragnehmerin ein persönliches

wirtschaftliches Interesse an Vertragsschlüssen zum Vorteil der C-GmbH. Das ist ein typi-

scher Fall eines Interessenkonflikts. Frau E hat als mittelbare Gesellschafterin der B-GmbH

und als Gesellschafterin der C-GmbH auftragnehmer- und auftraggeberseitig widerstreitende

geschäftliche Interessen.

(547) Vor Abschluss der drei Verträge hat die B-GmbH auf die Ausschreibung der Aufträge

oder eine Angebotsabfrage (Einholung von Konkurrenzangeboten) verzichtet. In einem Fall

ist nach Angaben der B-GmbH möglicherweise ein weiteres Angebot eingeholt worden. Un-

terlagen hierfür hat die B-GmbH nicht vorgelegt. Die B-GmbH ist als kommunales Unterneh-

men zur Einhaltung des Vergaberechts verpflichtet.185 Gegen diese Verpflichtung hat sie bei

Abschluss der Verträge mit der C-GmbH verstoßen.

1.4 Dienst- und Ingenieurverträge der B-GmbH mit der L-GmbH & Co. KG

(548) Aus dem Teilbericht 2011 des Abschlussprüfers ergibt sich ferner, dass die B-GmbH

mit der L-GmbH & Co. KG (nachstehend als L-KG bezeichnet) zwischen Oktober 2006 und

Januar 2014 insgesamt sechs „Dienstverträge“ und „Ingenieurverträge“ mit einem Gesamt-

honorar von rd. 2.217.000 Euro abgeschlossen hat.186 An der L-KG sind gemäß aktuellem

Handelsregisterauszug die C-GmbH als Komplementärin und Herr D, der Geschäftsführer

bzw. Geschäftsführer-Gesellschafter der B-GmbH und der C-GmbH, als Kommanditist betei-

ligt.

Die Aufträge der B-GmbH für die L-KG betreffen

• Leistungen im Zusammenhang mit der Entwicklung, der Produktion und dem Ver-

trieb von Wasseraufbereitungsanlagen (Honorar 250.000 Euro netto);

• die Erarbeitung von Konzepten zur Erzeugung von und Versorgung mit Energie

bzw. Wärme im Bereich der Gemeinde A (Honorar 250.000 Euro netto);

185 § 75 Abs. 1 Satz 3 KV M-V in Verbindung mit § 21 GemHVO-Doppik.186 Einen der sechs Verträge mit der G hat die am 31.12.2006 auf die B verschmolzene X-GmbH abgeschlossen.

Die B ist damit zum 31.12.2006 in die Rechte und Pflichten aus diesem Vertrag eingetreten.

171

• die Entwicklung eines Konzepts für die Erzeugung von Bioethanol und Biogas (Ho-

norar 135.000 Euro netto);

• Leistungen im Zusammenhang mit der Planung einer Biogasanlage sowie der Pro-

jektsteuerung des Baus der Anlage (Honorar rd. 140.000 Euro netto)

• Leistungen im Kontext der Planung einer weiteren Biogasanlage sowie der Projekt-

steuerung des Baus der Anlage (Honorar rd. 386.000 Euro netto)

• Konzipierung und Planung einer Bioethanolanlage (Honorar rd. 1.056.000 Euro net-

to).

Für die Konzipierung, Planung und Errichtung der Bioethanol- und Biogasanlage ist die B-

GmbH als Auftraggeberin der L-KG danach vertragliche Zahlungsverpflichtungen im Ge-

samtvolumen von rd. 1.717.000 Euro netto eingegangen.

Herr D hat als Geschäftsführer der Auftraggeberin die wirtschaftlichen Interessen der B-

GmbH wahrzunehmen. Zugleich hat er als Gesellschafter der Auftragnehmerin ein persönli-

ches geschäftliches Interesse an Vertragsschlüssen zum Vorteil der L-KG. Das ist ein typi-

scher Fall eines Interessenkonflikts. Frau E hat als mittelbare Gesellschafterin der B-GmbH

und der L-KG auftragnehmer- und auftraggeberseitig widerstreitende wirtschaftliche Interes-

sen.

(549) Die B-GmbH hat vor Abschluss der sechs Verträge mit der L-KG auf eine Ausschrei-

bung der Aufträge oder eine Angebotsabfrage verzichtet. Die B-GmbH ist als kommunales

Unternehmen zur Einhaltung des Vergaberechts verpflichtet. Gegen diese Verpflichtung hat

sie bei Abschluss der Verträge mit der L-KG verstoßen.

1.5 Verträge der B-GmbH mit der H-AG

(550) Mit der H-AG hat die B-GmbH zwischen März 2009 und Januar 2011 insgesamt vier

Verträge abgeschlossen. In drei Fällen ist die B-GmbH als Auftragnehmerin aufgetreten:

• Entwicklung eines Konzepts für eine Bioethanol- und Biogasanlage für die H-AG

(Honorar 150.000 Euro netto);

• Generalunternehmervertrag vom 24. Januar 2011 über die schlüsselfertige Erstel-

lung der Biogasanlage für die H-AG (Pauschalpreis: 1.774.200 Euro netto);

• Betriebsführungsvertrag über die Bioethanol- und Biogasanlage mit der H-AG vom

24. Januar 2011 (Honorar: 70.300 Euro jährlich netto zuzüglich aufwandsabhängige

Entschädigung).

Die B-GmbH hat der H-AG mit Vertrag vom 24. Januar 2011 aber auch ein Darlehen über

360.000 Euro zum Zweck der Errichtung einer Biogasanlage gewährt.

172

(551) Mitglieder des Vorstands der H-AG sind Herr D, Herr I und seit Oktober 2010 Herr K,

Bürgermeister der Gemeinde A. Herr K ist als Vertreter der Gemeinde in der Gesellschafter-

versammlung der B-GmbH. Herr D ist Geschäftsführer verpflichtet, im Geschäftsinteresse

der B-GmbH zu handeln. Zugleich sind beide als Vorstandsmitglieder verpflichtet, bei Ver-

tragsschlüssen auf den Vorteil der H-AG zu achten. Herr D und Herr K hatten bei Abschluss

der Verträge zwischen der B-GmbH und der H-AG die Interessen sowohl der Auftraggeberin

als auch der Auftragnehmerin zu wahren. Hier liegen typische Fälle von Interessenkonflikten

vor.

(552) Die B-GmbH hat im Zusammenhang mit der Konzipierung, Planung und Errichtung

der Bioethanol- und Biogasanlage als Auftragnehmerin der H-AG vertragliche Zahlungsan-

sprüche im Gesamtvolumen von rd. 1.924.000 Euro netto erworben. Abzüglich des Darle-

hens der B-GmbH an die H-AG in Höhe von 360.000 Euro betragen die Ansprüche der B-

GmbH rd. 1.564.000 Euro. Dem stehen Zahlungsverpflichtungen der B-GmbH als Auftragge-

berin dieser Anlagen in Höhe von rd. 1.717.000 Euro an die L-KG gegenüber. Die Planung

und der Bau der Bioethanol- und Biogasanlage sind in der Gesamtschau der vertraglichen

Zahlungsverpflichtungen und -ansprüche ein Verlustgeschäft für die B-GmbH.

Ob die B-GmbH zwischenzeitlich gemäß Vertrag vom 24. Januar 2011 von der H-AG Zah-

lungen für die Betriebsführung der Bioethanol- und Biogasanlage erhalten hat, ist dem Lan-

desrechnungshof nicht bekannt. Ihm liegen die Jahresabschlüsse der B-GmbH ab dem Ge-

schäftsjahr 2012 noch nicht vor. Der Landesrechnungshof geht davon aus, dass die H-AG

erst bei Inbetriebnahme der Anlage bzw. Aufnahme der Produktion zur Zahlung des Be-

triebsführungsentgelts verpflichtet ist.

1.6 Verträge der B-GmbH mit Frau E

(553) Frau E, Mitgesellschafterin der C-GmbH, ist außerdem Inhaberin der Firma M. Mit

der Firma M hat die B-GmbH insgesamt drei Verträge geschlossen:

• Vertrag vom 3. April 2006 über die Unterstützung im Rechnungs- und Buchhal-

tungswesen (Honorar: 18.000 Euro netto jährlich);

• Coaching-Vertrag vom 2. Januar 2007 (Honorar 6.000 Euro netto jährlich);

• Personalsuchvertrag vom 10. Januar 2011 (Honorar wird bei erfolgreicher Vermitt-

lung individuell vereinbart).

Frau E hat als mittelbare Gesellschafterin der B-GmbH und als Inhaberin der Firma M wirt-

schaftliche Interessen auf Seiten der Auftraggeberin und der Auftragnehmerin. Auch hier ist

ein Interessenkonflikt gegeben.

(554) Die B-GmbH hat vor Abschluss der Verträge mit Frau E auf eine Ausschreibung der

Aufträge oder eine Angebotsabfrage verzichtet. Die B-GmbH ist als kommunales Unterneh-

173

men zur Einhaltung des Vergaberechts verpflichtet. Gegen diese Verpflichtung hat sie bei

Abschluss der Verträge mit Frau E verstoßen.

1.7 Vertrag der B-GmbH mit Herrn I

(555) Mit Herrn I, Vorstand bei der H-AG, hat die B-GmbH am 14. November 2005 einen

Vertrag über Rechtsberatung abgeschlossen (Honorar: 12.000 Euro netto jährlich). Darüber

hinaus hat Herr I noch weitere Leistungen für die B-GmbH erbracht. Im Geschäftsjahr 2010

beliefen sich die von der B-GmbH gezahlten Honorare auf einen Betrag in Höhe von insge-

samt rd. 28.000 Euro. Auch im Geschäftsjahr 2011 bestanden vertragliche Beziehungen zwi-

schen der B-GmbH und Herrn I. Es bedarf noch der Prüfung, ob Herr I die B-GmbH auch bei

Abschluss der Verträge mit der H-AG aus dem Jahr 2011 beraten hat.

(556) Die B-GmbH hat vor Abschluss des Vertrags vom 14. November 2005 mit Herrn I auf

eine Ausschreibung des Auftrags oder eine Angebotsabfrage verzichtet. Die B-GmbH ist als

kommunales Unternehmen zur Einhaltung des Vergaberechts verpflichtet. Gegen diese Ver-

pflichtung hat sie bei Abschluss des Vertrags verstoßen.

1.8 Stand der Abschlussprüfung bei der B-GmbH

(557) Die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31.12.2011 konnte bislang nicht abge-

schlossen werden. Der Abschlussprüfer hat am Ende Oktober 2014 mit der Prüfung vor Ort

begonnen. Er hat Ende September 2016 einen Teilbericht, mit dem verschiedene zusätzlich

vom Landesrechnungshof in Auftrag gegebene Prüfungsthemen abgearbeitet wurden, vor-

gelegt. Der Abschlussprüfer hatte für Juli 2017 die Fortsetzung der Abschlussprüfung 2011

geplant. Der Geschäftsführer der B-GmbH, Herr D, und der Bürgermeister der Gemeinde A,

Herr K, haben mit Schreiben vom 21.06.2017 mitgeteilt, dass eine Weiterführung der Prü-

fung zu diesem Zeitpunkt nicht möglich sei, weil gleichzeitig die Prüfung des kommunalen

Eigenbetriebs Wohnungswirtschaft stattfände. Außerdem würden die Mitarbeiter der B-

GmbH in den Monaten Juli und August ihren Jahresurlaub antreten und könnten deswegen

keine Unterlagen zur Verfügung stellen. Da im Anschluss an die Prüfung des Eigenbetriebs

Wohnungswirtschaft die Prüfung des kommunalen Eigenbetriebs Abwasser durchgeführt

werden würde, könne die Abschlussprüfung frühestens im Oktober 2017 fortgesetzt werden.

Mit Schreiben vom 13. Oktober 2017 hat die B-GmbH mitgeteilt, die laufenden Abschluss-

prüfungen des Eigenbetriebs Wohnungswirtschaft und des Eigenbetriebs Abwasser seien

noch nicht beendet. Die Prüfung des Jahresabschlusses 2011 könne daher erst Anfang des

Jahres 2018 fortgesetzt werden. Nachdem sich die Rechtsaufsichtsbehörden wegen der

Prüfungsrückstände eingeschaltet hatten, erklärte die B-GmbH ihre Prüfungsbereitschaft

zum 1. Dezember 2017.

174

2 Eigenbetrieb Abwasser der Gemeinde A

(558) Im November 2014 ist dem Landesrechnungshof bekannt geworden, dass die Ge-

meinde A im Juni 2006 mit Wirkung zum 1. Januar 2006 einen Eigenbetrieb Abwasser er-

richtet hatte. Die Betriebsführung des Eigenbetriebs hat die Gemeinde A der B-GmbH über-

tragen.

(559) Entgegen den Vorschriften der § 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 KPG M-V hatte die Gemeinde

die Jahresabschlüsse des Eigenbetriebs für 2006 bis 2013 nicht nach den Vorschriften der

Dritten Buches HGB für große Kapitalgesellschaften prüfen lassen. Der Landesrechnungs-

hof hat die Gemeinde A mit Schreiben vom 1. Dezember 2014 aufgefordert, die Abschluss-

prüfung für diese Geschäftsjahre auszuschreiben und ihm einen Auswahlvorschlag zur Be-

stellung des Abschlussprüfers zu unterbreiten. Am 11. September 2015 hat die Gemeinde A

einen Auswahlvorschlag übermittelt.

(560) Der Abschlussprüfer des Eigenbetriebs konnte mit der Prüfung der Jahresabschlüsse

2006 ff. nicht wie geplant im 4. Quartal 2015 beginnen. Nach Angaben des Eigenbetriebs

war die Abschlussprüfung bei der B-GmbH zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen.

Im Februar 2016 hat Herr D der Abschlussprüferin mitgeteilt, die personellen Ressourcen

von Betriebsführerin B-GmbH und Eigenbetrieb seien weiterhin anderweitig gebunden. Der

Eigenbetrieb könne seine Prüfungsbereitschaft auch bis Mitte März 2016 nicht herstellen.

Die Abschlussprüferin hat daraufhin die Durchführung der Prüfung für Ende 2016 vorgese-

hen. Herr D hat mit Schreiben vom 9. November 2016 erklärt, wegen einer Erkrankung des

Steuerberaters könne die Prüfung voraussichtlich erst im Februar 2017 stattfinden. Mit

Schreiben vom 10. Februar 2017 hat Herr D der Abschlussprüferin mitgeteilt, wegen der für

Juli 2017 geplanten Prüfung des Eigenbetriebs Wohnungswirtschaft und der Urlaubs- und

Ferienzeit könne im September 2017 mit der Prüfung angefangen werden. Der Prüfungsbe-

ginn ist vom Eigenbetrieb dann noch auf Mitte November 2017 verschoben worden.

3 Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft der Gemeinde A

(561) Der Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft der Gemeinde A nahm seine wirtschaftliche Tä-

tigkeit zum 1. Januar 2007 auf. Seine Existenz wurde dem Landesrechnungshof erst im No-

vember 2014 bekannt. Die Jahresabschlüsse der Geschäftsjahre 2007 und 2008 hat der Ei-

genbetrieb unter Verstoß gegen seine Satzung erst im Jahr 2015 aufgestellt. Dementspre-

chend ist die Gemeinde auch ihrer Verpflichtung aus §§ 11 Abs. 1, 13 Abs. 1 KPG M-V, die

Jahresabschlüsse des Eigenbetriebs nach den Vorschriften des Dritten Buches HGB für gro-

ße Kapitalgesellschaften prüfen zu lassen, nicht nachgekommen. Im April 2017 hat der Ab-

schlussprüfer des Eigenbetriebs Berichte über die Abschlussprüfung für die Geschäftsjahre

2007 und 2008 vorgelegt. Gemäß Eigenbetriebssatzung werden die Aufgaben der Betriebs-

leitung von der B-GmbH - und damit von deren Geschäftsführer Herrn D – wahrgenommen.

175

3.1 Betriebsführungsvertrag zwischen dem Eigenbetrieb und der B-GmbH

(562) Der von der Satzung verbindlich vorgeschriebene Hausverwaltungs- bzw. Betriebs-

führungsvertrag zwischen dem Eigenbetrieb und der B-GmbH ist nicht bei Gründung des Ei-

genbetriebs Ende 2006, sondern erst Ende 2008 abgeschlossen worden. In den Geschäfts-

jahren 2007 und 2008 hat die B-GmbH ihre Leistungen ohne schriftliche Vereinbarung nach

Pauschalen abgerechnet.

Herr D hat als Betriebsleiter bei Abschluss des Betriebsführungsvertrags die Geschäftsinter-

essen des Eigenbetriebs wahrzunehmen. Zugleich verfolgt er mit seiner mittelbaren Beteili-

gung auch eigene wirtschaftliche Interessen bei der B-GmbH. Das ist ein typischer Fall eines

Interessenkonflikts.

(563) Der Eigenbetrieb hat vor Abschluss des Hausverwaltungsvertrags mit der B-GmbH

auf eine Ausschreibung der Aufträge oder eine Angebotsabfrage verzichtet. Die B-GmbH

war bis 2014 nur eine Minderheitsbeteiligung der Gemeinde A. Deshalb war der Eigenbe-

trieb bei Vertragsschluss mit der B-GmbH zur Einhaltung des Vergaberechts verpflichtet.

Gegen diese Verpflichtung hat der Eigenbetrieb verstoßen.

(564) Nach der Satzung ist die Betriebsleitung des Eigenbetriebs bzw. die Betriebsführerin

B-GmbH zur periodischen unterjährigen Berichterstattung insbesondere über die Entwick-

lung der Erträge und Aufwendungen und die Abwicklung des Vermögensplans an den Be-

triebsausschuss verpflichtet. Die Gemeindevertretung ist halbjährlich zu unterrichten. Ob der

Eigenbetrieb bzw. seine Betriebsführerin diesen Verpflichtungen in den Geschäftsjahren

2007 und 2008 in ausreichendem Maße nachgekommen ist, konnte der Abschlussprüfer auf

Grundlage der ihm vorgelegten Unterlagen nicht abschließend beurteilen.

3.2 Dienstleistungsvertrag zwischen dem Eigenbetrieb und Frau E

(565) Mit Frau E (Inhaberin der Firma M) hat auch der Eigenbetrieb einen Dienstleistungs-

vertrag über Aufgaben des Rechnungs- und Buchhaltungswesens geschlossen. Gemäß Ver-

trag vom 2. Januar 2007 betrug das Honorar für Frau E 6.000 Euro netto jährlich. Mit Vertrag

von 18. Juli 2008 ist das Honorar rückwirkend ab April 2008 auf 1.000 Euro monatlich netto

heraufgesetzt worden. Herr D ist als Betriebsleiter bei Vertragsschluss für den Eigenbetrieb

tätig geworden. Andererseits wirkt er mit E, der Vertragspartnerin des Eigenbetriebs, in den

gemeinsamen Gesellschaften C-GmbH und (mittelbar) B-GmbH zusammen. In dieser Kon-

stellation sind Interessenkonflikte zumindest nicht ausgeschlossen.

(566) Der Eigenbetrieb bzw. seine Betriebsführerin B-GmbH haben dem Abschlussprüfer

keine Unterlagen über eine Ausschreibung der Beratungsleistungen oder eine Angebotsab-

frage vorgelegt. Danach ist die Auftragsvergabe an Frau E nicht im Wettbewerb erfolgt. Hier-

in liegt ein Verstoß gegen das Vergaberecht.

176

Nach der Satzung des Eigenbetriebs hätte der Betriebsausschuss die Vertragsschlüsse mit

Frau E genehmigen müssen. Einen Nachweis hierfür hat der Eigenbetrieb nicht erbringen

können.

(567) Der Abschlussprüfer hat beanstandet, dass der Eigenbetrieb bzw. die B-GmbH als

Betriebsführerin die Honorarabrechnungen der Frau E teilweise nicht ausreichend auf ihre

sachliche Richtigkeit überprüft hat.

3.3 Beratungsvertrag zwischen dem Eigenbetrieb und Herrn I

(568) Mit Herrn I hat auch der Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft einen Beratungsvertrag

geschlossen. Dieser Vertrag wurde am 28. September 2007 rückwirkend zum 1. Januar

2007 geschlossen. Das Honorar für Herrn I beträgt 1.000 Euro netto monatlich.

Herr D ist bei Vertragsschluss mit Herrn I als Betriebsleiter für den Eigenbetrieb tätig gewor-

den. Andererseits wirkt er mit Herrn I, dem Vertragspartner des Eigenbetriebs, als Vor-

standsmitglied in der H-AG zusammen. In dieser Konstellation ist ein Interessenkonflikt zu-

mindest nicht ausgeschlossen.

(569) Der Eigenbetrieb bzw. seine Betriebsführerin B-GmbH haben dem Abschlussprüfer

keine Unterlagen über eine Ausschreibung der Beratungsleistungen oder eine Angebotsab-

frage vorgelegt. Danach ist die Auftragsvergabe an Herrn I nicht im Wettbewerb erfolgt. Hier-

in liegt ein Verstoß gegen das Vergaberecht.

Nach der Satzung des Eigenbetriebs hätte der Betriebsausschuss die Vertragsschlüsse mit

Herrn I genehmigen müssen. Einen Nachweis hierfür hat der Eigenbetrieb nicht erbringen

können.

(570) Der Abschlussprüfer hat beanstandet, dass der Eigenbetrieb bzw. die B-GmbH als

Betriebsführerin die Honorarabrechnungen des Herrn I teilweise nicht ausreichend auf ihre

sachliche Richtigkeit überprüft hat.

3.4 Ausweisung von Bereichen

(571) Nach seiner Satzung gliedert sich der Eigenbetrieb Wohnungswirtschaft in die drei

Geschäftsbereiche Verwaltung der gemeindlichen Wohnungsbestände, Verwaltung von ge-

werblich genutzten Räumen und Verwaltung von Anlagen zur Erzeugung regenerativer

Energien. Danach hätte der Eigenbetrieb bzw. seine Betriebsführerin B -GmbH Bereichsplä-

ne und -rechnungen erstellen müssen187. Gegen diese Verpflichtung hat der Eigenbetrieb

verstoßen. Deshalb werden die wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigenbetriebs nicht ausrei-

187 Diese Verpflichtung findet sich schon in § 24 EigVO vom 25. Februar 2008 (GVOBl. 2008, S. 71; inzwischendurch die EigVO vom 14. Juli 2017 ersetzt).

177

chend transparent. Dies erschwert dem Betriebsausschuss die Wahrnehmung seiner Aufga-

be, die Betriebsleitung zu kontrollieren, noch zusätzlich.

4 Stellungnahme des Innenministeriums und Wertung des Landesrech-nungshofes

(572) Das Ministerium für Inneres und Europa teilt mit, es unterstütze rechtsaufsichtlich die

Bestrebungen des Landesrechnungshofes zur Aufarbeitung der mutmaßlichen Rechtsver-

stöße und zur Beseitigung der Interessenkonflikte.

(573) Die weitere Aufarbeitung und Bewertung des Sachverhalts sollte nach Auffassung

des Landesrechnungshofes in enger Zusammenarbeit zwischen der Rechtsaufsicht und dem

Landesrechnungshof bzw. dem Abschlussprüfer erfolgen. Die Gemeinde A muss dafür Sor-

ge tragen, dass bei Verträgen ihrer Unternehmen Interessenkollisionen abgestellt und zu-

künftig ausgeschlossen werden. Sie trägt die Verantwortung dafür, dass die Rückstände bei

der Abschlussprüfung ihrer Unternehmen zügig abgebaut werden. Die Gemeinde sollte fer-

ner dazu angehalten werden, ein funktionierendes Beteiligungsmanagement zu installieren.

178

Abbildung 24: Gemeinde A - Verflechtungen zwischen kommunalen Unternehmen, Unternehmensor-ganen und Amtsträgern


179

6 Krise eines kommunalen Wohnungsunternehmens

Der Landesrechnungshof begleitet im Einzelfall auch Unternehmen mit absehbarer

oder drohender wirtschaftlicher Schieflage. Das hier vorgestellte Wohnungsunterneh-

men hat in der Vergangenheit mehrfach Sanierungskonzepte erstellt und ist zur Si-

cherstellung der Zahlungsfähigkeit auf Stützungsleistungen des kommunalen Gesell-

schafters angewiesen. Für das Unternehmen besteht auch weiterhin Handlungsbedarf

sowie die Notwendigkeit der Überarbeitung bestehender Sanierungskonzepte.

(574) Die Wohnungsunternehmen der ländlichen Kommunen stehen vor wirtschaftlichen

und sozialen Strukturproblemen188. Sie leiden unter einem niedrigen durchschnittlichen Ni-

veau der Wohnungsmieten, stark eingeschränkten Mieterhöhungspotenzialen und einer un-

günstigen Mieterstruktur189 sowie hohen und aufgrund der demografischen Entwicklung zu-

künftig noch ansteigenden Leerständen. In Einzelfällen begleitet der Landesrechnungshof

die kommunale Wohnungswirtschaft bereits bei vorliegenden Indizien für krisenhafte Ent-

wicklungen. Nachfolgend berichtet der Landesrechnungshof von einem langjährigen Einzel-

fall aus der Praxis:

(575) Die Stadt A190 ist Alleingesellschafterin der Wohnungsgesellschaft B. Diese verfügt

derzeit über rund 1.800 Wohn- und Geschäftseinheiten, die überwiegend in den 60er Jahren

und teilweise in den 70er und 80er Jahren errichtet wurden. Die Wohnungen wurden in den

90er Jahren – als die negative demografische Entwicklung im ländlichen Raum noch nicht

absehbar war – in großem Umfang mit Hilfe von Bankdarlehen modernisiert und saniert.

(576) Die zunehmenden Wohnungsleerstände und die hohe Arbeitslosigkeit in der Region

führten zu stagnierenden, teils sogar rückläufigen Mieteinnahmen. Danach wurden hohe au-

ßerplanmäßige Abschreibungen unvermeidlich, die deutliche eigenkapitalmindernde Jahres-

fehlbeträge generierten. Im Ergebnis standen die Mieteinnahmen in einem deutlichen Miss-

verhältnis zum hohen Verschuldungsgrad und damit zum Kapitaldienst191. Der Wohnungsge-

sellschaft drohte im Geschäftsjahr 2004 durch diese wirtschaftliche und demografische Ent-

wicklung die Zahlungsunfähigkeit sowie eine bilanzielle Überschuldung.

(577) Auf Grundlage eines vom Aufsichtsrat in 2002 mit dem Ziel der Stabilisierung der Fi-

nanz- und Ertragslage beauftragten Sanierungskonzeptes (Stand: 01/2004) konnte die Ge-

sellschaft Sanierungsvereinbarungen treffen und die Zahlungsunfähigkeit vermeiden. Neben

188 Siehe Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern (2014): Sonderbericht Wohnungsunternehmen.189 Nach Schätzung des Verbands Norddeutscher Wohnungsunternehmen sind 30 bis 40 % der Mieter auf Leis-

tungen für Unterkunft und Heizung nach § 22 Sozialgesetzbuch II angewiesen (Tätigkeitsbericht 2012/2013,S. 37).

190 Mittelzentrum im ländlichen Raum mit einer Bevölkerung von rd. 10.000 Einwohnern.191 Aufzubringenden jährliche Zins- und Tilgungsleistungen.

180

den Zugeständnissen von Geschäftspartnern (Kreditinstituten und Leasinggebern) leisteten

die Gesellschafterin Stadt A und die Belegschaft der Wohnungsgesellschaft erhebliche Bei-

träge. Die Gesellschafterin beteiligt sich seit dem Geschäftsjahr 2004 im Rahmen einer jähr-

lichen Stammkapitalerhöhung von 200.000 Euro mit einem Gesamtbetrag von bislang

2.800.000 Euro an der Sanierung.

(578) Zum 31. Dezember 2016 verfügte die Wohnungsgesellschaft über ein Anlagevermö-

gen von rd. 45 Mio. Euro. Hiervon sind rd. 41 Mio. Euro durch Darlehen fremdfinanziert sind.

Bei den Darlehen steht die Stadt A im Rahmen von Ausfallbürgschaften für 20 Mio. Euro in

der Mithaftung. Die Eigenkapitalquote beträgt bei einem Eigenkapital von 5 Mio. Euro 10 %.

Bei Umsatzerlösen von rd. 7 Mio. Euro und einer Leerstandsquote von 12,4 % betrugen die

leerstandsbedingten Erlösschmälerungen192 800.000 Euro für das Geschäftsjahr 2016.

(579) Gemäß Arbeitshilfe 42 des GdW Bundesverband Deutscher Wohnungsunternehmen

„Insolvenzvorsorge und Krisenmanagement in den Wohnungsunternehmen“ liegen bei die-

ser Leerstandsquote und einer Kapitaldienstquote193 von 59 % auch weiterhin Indizien für

eine Beeinträchtigung der Unternehmensentwicklung vor. Auch der Abschlussprüfer be-

scheinigte der Wohnungsgesellschaft regelmäßig im Rahmen der Jahresabschlussprüfung

im Hinblick auf die schwache Eigenkapitalausstattung, weiterhin von Stützungsmaßnahmen

ihrer Gesellschafterin abhängig zu sein.

(580) Mit einem zweiten Sanierungskonzept (Stand: 05/2014) hat die Gesellschaft eine

ausführliche Prognose der langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung bis zum Geschäftsjahr

2023 in Auftrag gegeben. Das entscheidende vom Gutachter entwickelte Szenario beruhte

auf den Prämissen der Fortsetzung der Stützungsleistungen durch die Gesellschafterin und

der Belegschaft sowie weiterer Rückbaumaßnahmen nebst Umsetzung einzelner Verkäufe.

Das Sanierungskonzept machte für die künftig anstehenden Kreditprolongationen Vorgaben

zur Kapitaldiensthöhe, um die Zahlungsfähigkeit im Prognosezeitraum bis 2023 sicherzustel-

len. Trotz dieser Vorgaben prognostiziert das Sanierungskonzept ab 2019 bis 2023 sukzes-

siv steigende jährliche Liquiditätsunterdeckungen194 von mehreren hunderttausend Euro.

Dies führt zu einer Aufzehrung des verbleibenden Finanzmittelfonds. Der bis 2023 prognosti-

zierte Liquiditätsbestand entspricht etwa dem 1,9-fachen der monatlichen Nettokaltmiete.

Der Gutachter empfiehlt eine Liquiditätsreserve von dem 4-fachen der monatlichen Netto-

kaltmiete. Dem Sanierungskonzept ist zu entnehmen, dass keine nachhaltige Sanierung er-

folgt. Bis 2023 werden dauerhaft keine ausreichenden Cashflows der laufenden Geschäfts-

tätigkeit generiert, um den jährlichen Kapitaldienst195 zu decken. Es besteht das Risiko, dass

192 Mietausfälle.193 Verhältnis von Zins- und Tilgungsleistungen zu tatsächlichen Mieteinnahmen.194 Abnahme der zur Verfügung stehenden Finanzmittel.195 Zins- und Tilgungsleistung.

181

gemäß den Angaben im Sanierungskonzept unmittelbar nach dem Prognosezeitraum 2023

erneut die Zahlungsunfähigkeit droht.

(581) Im Prognosezeitraum von 2014 bis 2019 sind mit 36,6 Mio. Euro rd. 90 % der Darle-

hensverbindlichkeiten im Rahmen von regulär anstehenden Umschuldungen neu zu verhan-

deln. Daher haben die Ergebnisse dieser Verhandlungen erheblichen Einfluss auf die künfti-

ge Finanzlage. Eine Abweichungsanalyse von der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage zu der

im Sanierungskonzept prognostizierten Entwicklung ist dem Lagebericht für das Geschäfts-

jahr 2016 nicht zu entnehmen. Die Geschäftsführung berichtet, dass die Gläubigerbanken

höhere Tilgungsbeiträge fordern als von der Gesellschaft geplant. Dadurch könnten die posi-

tiven Auswirkungen der Umschuldungen auf Zinsaufwand und Liquidität teilweise oder ganz

kompensiert werden.

(582) Der Landesrechnungshof hat sich regelmäßig im Rahmen von Stellungnahmen und

persönlichen Gesprächen durch die Geschäftsführung berichten lassen. Bei Freigabe der

Prüfungsberichte zur Jahresabschlussprüfung hat er mehrfach, zuletzt mit Schreiben vom

29. November 2016, vor dem Hintergrund des nach dem zweiten Sanierungskonzept mittel-

fristig bis 2023 weitgehend aufgezehrten Finanzmittelfonds zur Überarbeitung der langfristi-

gen Planung aufgefordert196. Bislang hat die Geschäftsführung keine revidierte Langfristpla-

nung vorgelegt.

(583) Das Innenministerium hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

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Vom Senat des Landesrechnungshofes beschlossen am 27. November 2017.

196 Die Gesellschaft hat seit 2014 Umschuldungen im Gesamtvolumen von rd. 28 Mio. Euro vorgenommen.

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Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern - lrh-mv.de · Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen im Ländervergleich, 2010 und 2015, in Euro