Niger 2035

Le chemin de la prospérité

Rapport de diagnostic

Version provisoire :

31 juillet 2015

Niger : Rapport de diagnostic

Table des matières Résumé ........................................................................................................................................................ 4

Organisation du rapport ............................................................................................................. 5

I. L'ardente nécessité de l'action : diagnostic des grands maux de l'économie nigérienne .................................................................................................................................................. 6

Diagnostic .............................................................................................................................................. 7

Les six axes de priorité ................................................................................................................ 8

Pourquoi ces priorités requièrent-elles une intervention coordonnée ? ............. 18

II. Les objectifs du Niger ............................................................................................................... 19

III. Démographie, réduction de la pauvreté, équité et capital humain ..................... 20

Démographie..................................................................................................................................... 20

Réduction de la pauvreté et équité .......................................................................................... 22

Tendances en matière de réduction de la pauvreté ...................................................... 22

Inégalité.......................................................................................................................................... 24

Visions multidimensionnelles de la pauvreté ...................................................................... 26

Indice d’égalité des chances (HOI)....................................................................................... 26

Filets sociaux de sécurité ........................................................................................................ 27

Atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement................................... 28

Formation du capital humain (éducation, compétences, santé de base) .................. 30

Éducation ....................................................................................................................................... 30

Santé publique ............................................................................................................................. 33

IV. Travail, emplois et migration ............................................................................................. 36

Le défi de la création d'emplois productifs ........................................................................... 36

Les chiffres de l'emploi ............................................................................................................ 36

Le secteur formel ........................................................................................................................ 37

Un secteur informel important et invisible ...................................................................... 37

Migration ....................................................................................................................................... 38

L'importance de l'emploi ............................................................................................................. 38

V. L'économie .................................................................................................................................... 40

Politique monétaire et de change ........................................................................................ 41

Politique fiscale : gestion des recettes et dépenses ........................................................... 42

Recettes .......................................................................................................................................... 42

Dépenses ........................................................................................................................................ 42

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Dépenses de sécurité ................................................................................................................ 43

Commerce, balance des paiements et dette ..................................................................... 45

Institutions et services collectifs ............................................................................................... 46

Les secteurs réels ............................................................................................................................ 49

Le secteur rural ................................................................................................................................ 49

Les industries extractives ............................................................................................................ 52

Uranium ......................................................................................................................................... 52

Pétrole............................................................................................................................................. 53

Or ...................................................................................................................................................... 54

Autres ressources extractives ............................................................................................... 54

Contribution à l'économie nigérienne ................................................................................ 54

Secteur privé (industrie, fabrication et services) ............................................................... 55

Électricité ....................................................................................................................................... 55

Transport ....................................................................................................................................... 57

Communications (télécommunications et Internet) .................................................... 58

Marché du travail ....................................................................................................................... 60

Secteur financier .............................................................................................................................. 60

VI. Conclusion ................................................................................................................................. 61

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RESUME

Le Niger est confronté à de multiples et graves défis. La base de ses ressources est très étroite, ses infrastructures inadéquates, son capital humain insuffisamment formé et ses institutions fragiles. Il fait en outre aujourd’hui face à de graves problèmes de sécurité à ses frontières. Au cours de la plus grande partie de la décennie écoulée, le pays a connu une croissance substantielle et réalisé des progrès significatifs dans nombre de domaines. Le taux de croissance et le rythme des réformes ont néanmoins été insuffisants pour que le pays évolue aussi rapidement que le reste de l'Afrique sub-saharienne (Afrique subsaharienne - voir Figure 2, p. 25) et puisse rattraper les retards qu’il avait accumulés depuis l’indépendance. De fait, le revenu par habitant des nigériens est aujourd'hui plus faible qu'il ne l'était à l'indépendance du pays, il y a 55 ans.

Le gouvernement démocratique élu en 2011 a démontré sa volonté d'encourager une croissance économique durable et de réduire la pauvreté. Les succès de ces dernières années ont cependant été en grande partie réduits à néant par l'expansion de la population et se sont avérés insuffisants pour alléger sensiblement la pauvreté. Les autorités savent qu'il leur faut désormais porter leur regard au-delà du seul horizon des impératifs de court terme, quelque soit leur importance, pour aussi fonder leurs décisions sur les besoins et contraintes gigantesques auxquelles le pays sera manifestement confronté à long terme. Le Niger peut encore s’engager sur le chemin de la prospérité et d’une vie meilleure pour sa population. Mais pour ce faire, la fenêtre d’opportunité est étroite et peut se révéler fugitive. Les générations futures peuvent espérer bénéficier d'une vie meilleure, dans un environnement de croissance économique et de réduction considérable de la pauvreté. Mais pour se concrétiser, cet espoir va dépendre d’un ensemble coordonné de décisions qui devront impérativement être prises au cours des prochaines années. Il est à craindre que tout retard en ce domaine ne puisse par la suite être rattrapé. Si les considérables défis auxquels est et sera confronté le pays ne sont pas pris en compte, mais ignorés au profit d'une approche consistant à s'en tenir au statut quo, aux pratiques habituelles et à la routine, le pays a toutes chances de continuer à s'appauvrir. Le mécontentement suscité par des perspectives d'avenir aussi médiocres et la dislocation sociale qui ne manquerait pas d'en découler, mettraient très probablement la stabilité et la cohésion sociale de la nation en grand risque. Dans ces conditions, le Niger ne dispose pas d’autre alternative que de rompre avec le passé et de se lancer sur une trajectoire différente qui seule lui permettra d’accéder à la prospérité.

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Pour suivre ce chemin vers la prospérité, le gouvernement doit envisager de faire siennes au plus vite les propositions d’actions audacieuses et décisives décrites dans ce rapport, dont l’ensemble doit constituer un « Programme d'action commun ». Un gouvernement nigérien ne peut en effet espérer venir à bout à lui seul de la multitude des difficiles problèmes identifiés. Ce rapport s'adresse donc à tous les responsables politiques et économiques nigériens, ainsi qu’à tous les acteurs de la société civile, qui doivent reconnaitre qu’il est indispensable de dépasser les habituels clivages politiques et de construire un large consensus pour espérer matérialiser la vision du Niger à l'horizon 2035 qui est présentée dans ce rapport.

Organisation du rapport Ce rapport de diagnostic comporte quatre sections et le volume d’annexes regroupant des documents de travail consacres a des aspects critiques. Il constitue la première partie de l’étude globale dont le but est de contribuer à la réflexion des autorités nigériennes sur les choix stratégiques pour le pays. Cette étude comporte ainsi trois phases qui sont : (i) le diagnostic ; (ii) la présentation de scénarios et d'axes de développement possibles ; et (iii) la présentation d'une Vision du Niger en 2035.

Le rapport de diagnostic s'organise comme suit :

Une première section est consacrée à l'analyse des modalités d’atteinte des objectifs du Plan de développement économique et social (PDES) qui propose une croissance rapide, inclusive et créatrice d'emplois, fondée sur l'amélioration de la compétitivité et un développement axé sur le secteur privé. Si le Niger peut atteindre ces objectifs, il parviendra certainement à un niveau de développement économique et social lui permettant de se remettre en phase avec les tendances positives qui se dégagent en Afrique subsaharienne. Mais l’atteinte de ces objectifs très louables ne pourra se faire par la simple continuation des politiques passées qui ont montré leurs limites.

L'un des thèmes récurrents à cet égard, que l’on retrouve tout au long de ce rapport est la nécessité d’un choix et d’une mise en œuvre des réformes pour maximiser la création d'emplois au Niger, voire à l’étranger, emplois qui sont critiques pour réduire durablement la pauvreté.

La deuxième section est consacrée à un état de la situation du Niger à ce jour. À ce titre, elle fait le point sur le chemin parcouru par le pays sur la voie de développement qu'il s'est assignée, et procède à une comparaison avec d'autres pays d'Afrique Subsaharienne concernant divers aspects essentiels. Le rapport met notamment l'accent sur les évolutions et mutations survenues au cours des deux

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décennies écoulées depuis 1995. Cette rétrospective sur vingt ans constituera la base de départ pour l’élaboration des scénarios de développement des deux décennies à venir (2015-2035), qui seront étudiées lors de la phase deux de l'étude. Dans une troisième section le rapport se penche sur la croissance de la population nigérienne, les résultats obtenus en termes d’équité, de réduction de la pauvreté, et des efforts pour développer le capital humain du pays, ce qui est essentiel pour une croissance durable. Cette analyse est effectuée en retenant l'objectif des pouvoirs publics, qui est celui d'une forte réduction de la pauvreté et de la création d'une classe moyenne. Dans cette section, une attention particulière est accordée à la nécessité de donner la priorité à la création d'emplois mais aussi par suite des limites objectives en ce domaine à une émigration, facteurs qui sont essentiels pour réduire durablement la pauvreté. La quatrième section est consacrée aux principales caractéristiques de l'économie nigérienne, mais également aux défis fondamentaux en la matière, et aux résultats macroéconomiques. Elle traite également des grands secteurs moteurs de l'économie réelle, en particulier de l'économie rurale qui est confrontée au problème de son adaptation au changement climatique, des industries extractives et manufacturières, ainsi que des divers segments du secteur des services qui s'inscrivent dans des marchés régionaux et mondiaux de plus en plus connectés. Le rapport analyse ensuite le coût et la disponibilité de facteurs essentiels au développement du secteur privé, tels que l'électricité, la connectivité, les transports et les services financiers, ainsi que la qualité de l'environnement des affaires, autant d'éléments critiques dans la perspective de la diversification de l'économie du Niger et de la création d'opportunités d'emplois. Dans le volume des annexes, sont regroupés neuf documents de travail consacrés à des thèmes choisis, essentiels pour cette étude. I. L'ARDENTE NECESSITE DE L'ACTION : DIAGNOSTIC DES GRANDS MAUX DE

L'ECONOMIE NIGERIENNE

La compréhension de la situation actuelle est primordiale pour déterminer dans quelle mesure les conditions existantes sont de nature à permettre au Niger d'atteindre l'objectif de croissance rapide, inclusive et créatrice d'emplois de 8 % que le pays s'est assigné. Ce taux de croissance correspond au seuil nécessaire à une répartition plus équitable des bénéfices de la croissance et à l'émergence d'une classe moyenne conséquente.

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Le diagnostic contenu dans cette section est sans équivoque : pour que le Niger atteigne les objectifs qu’il s’est fixé, il doit impérativement procéder à une profonde rupture avec nombre de pratiques et politiques actuelles pour adopter un cap complètement différent dans de multiples domaines.

Le diagnostic a identifié diverses priorités spécifiques qu’il a considérées comme fondamentales pour les raisons suivantes :

i) Soit l'importance de leurs probables conséquences, cas par exemple de l'amélioration de la productivité dans le secteur rural, et notamment de l'agriculture pluviale, en raison de son poids considérable dans le PIB et de son importance en termes d'emplois ;

ii) Soit l'efficacité attendue des mesures prises dans un domaine donné en fonction de la diligence avec laquelle ces mesures seront mises en œuvre ;

iii) Soit enfin l’urgence de la situation dans un domaine particulier et le fait qu'en cas de retard ou de report de décision, les conséquences négatives de l'inertie seront cumulatives. Un exemple caractéristique est la nécessité de ralentir le taux de croissance de la population, facteur qui a une incidence déterminante sur la qualité des services publics et le bien-être de chaque Nigérien.

DIAGNOSTIC

Les conditions géographiques et climatiques du Niger sont en elles-mêmes un défi. Bien que la superficie du pays soit importante, il est en grande partie désertique. Les terres arables occupent une zone relativement limitée, le long des frontières sud, où se trouve l'essentiel de la population. Elles accueillent des cultures pluviales et un élevage extensifs. Les effets du changement climatique aggravent encore la difficulté d'une production reposant sur une pluviométrie variable. En outre, l'isolement géographique d'un pays enclavé (les ports maritimes voisins les plus proches étant situés à quelques 1 500 à 2 000 km) constitue un grave handicap pour les entreprises désireuses d'accéder aux marchés internationaux ou d'utiliser des intrants importés. Le Niger a connu, entre 2004 et 2014, une décennie de croissance robuste, due en grande partie à des précipitations abondantes et à l'expansion des investissements dans le secteur des industries extractives. Néanmoins, après de longues périodes de croissance anémique, cette hausse relativement récente du produit intérieur brut (PIB), quelque bienvenue qu'elle ait été, ne reposait pas sur une assise suffisamment large et diverse. Les secteurs formels de l’industrie et des services demeurent peu importants, tant par leur taille qu'en nombre d'entreprises. Celles-ci rencontrent, de

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manière générale, des difficultés pour s'imposer face à la concurrence, alors que les nombreuses entreprises dynamiques du secteur informel ne sont pas en mesure de se développer, de croître et d'accéder au secteur formel. Les recettes d'exportation et les ressources fiscales du Niger demeurent très dépendantes de la demande et du prix de seulement trois matières premières : l'uranium, le pétrole et le bétail, et sont donc très vulnérables à de fortes fluctuations des marchés.

La croissance du PIB nigérien n'est pas seulement trop faible, elle n'est également pas suffisamment inclusive pour arracher à la pauvreté un grand nombre de personnes. Il s'agit là d'un fait essentiel. Près de la moitié de la population et environ 80 % de la population rurale demeure pauvre et vulnérable aux chocs ; en termes absolus, le nombre des pauvres a augmenté, au cours des deux dernières décennies, pour atteindre environ 8 millions. Cette situation est la conséquence directe du défi le plus prégnant du Niger qu’est le taux exceptionnellement fort de la croissance de sa population. Selon certaines estimations, la croissance de la population aurait ainsi, au cours des 19 dernières années, absorbé environ les deux tiers de la croissance économique. La croissance du revenu par habitant en a été étouffée, et les besoins en termes de dépense publique et de création d'emplois en ont été accrus. Les six axes de priorité Les six axes de priorité qui émergent de l'analyse sont décrits sommairement ci-après :

1. Population/démographie : modifier le taux de croissance de la population

Le taux de croissance de la population (une question fondamentale, qui touche à de multiples aspects de la vie du pays et affecte profondément l'ensemble des choix et résultats futurs) concerne toute la société nigérienne. Il est donc en son pouvoir d'y apporter une solution. Les taux de croissance et de fécondité exceptionnellement élevés de la population absorbent les progrès du PIB par habitant. À l'indépendance, en 1960, la population du Niger était de seulement 3,3 millions d'habitants. Aujourd'hui, en 2015, elle a atteint 19,3 millions, et si elle se poursuit au même rythme, elle devrait excéder 40 millions au plus tard en 2035.1 Sept cent cinquante

1 La population recensée au Niger fin décembre 2012 était de 17 138 707 habitants, ce qui correspond à une population mi 2015 à un chiffre proche des 19,3 millions d'habitants estimés par l’ONU dans ses projections publiées en 2013 que nous avons utilisées dans ce document. Toutefois les dernières projections de l’ONU publiées le 29 Juillet 2015, donnent une population du Niger mi-2015 de 19,9 millions d’habitants supérieure donc de 600 000 personnes à l’estimation précédente. Pour notre part, dans le Rapport des Scenarios (à venir), nous utiliserons les chiffres des projections que nous élaborerons sur la base des résultats définitifs du recensement du Niger de décembre 2012.

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mille enfants nigériens naîtront en 2015. Cette même année, 650 000 enfants parviendront à l'âge de la scolarité, et quelques 265 000 jeunes seront prêts à entrer sur le marché du travail. Cette tendance croissante et l'élan qu'elle génère pèseront de plus en plus sur le pays, à moins que les autorités compétentes ne prennent des mesures immédiates et courageuses pour limiter la croissance de la population. Les répercussions du choix de l'inertie ou même d'un simple retard se feront sentir au-delà de 2035 et rendront toute mesure correctrice plus difficile et onéreuse.

Ce rapport n'a pas vocation à prescrire des remèdes. Le choix des solutions appartient aux autorités nigériennes. Il semble néanmoins raisonnable de présumer que les mesures requises supposeront l'évolution d'habitudes sociales bien ancrées, ce qui n'est jamais aisé. Des pays aussi différents que l'Iran, le Bangladesh, l'Éthiopie et l'Indonésie ont toutefois prouvé qu'un leadership affirmé, des campagnes d'éducation du public de longue haleine et quelques mesures très ciblées (telles que l'éducation des filles et un accès aisé aux services de santé de la reproduction) pouvaient permettre de réaliser des progrès remarquables en réduisant rapidement le taux de croissance de la population. Aujourd'hui, des pans entiers de la population nigérienne sont toujours privés des bénéfices du progrès. Même si la part de la population en situation de pauvreté a diminué, le nombre de pauvres est passé de 6,7 millions à 8 millions ; il continuera à croître. Dans les régions rurales, dans lesquelles vivent 80 pour cent des pauvres, le taux de croissance de la population pauvre tend à excéder les ressources naturelles (terre, eau, etc.) disponibles : la superficie cultivable et de pâturage par foyer a décliné, comme les ressources en eau mobilisées. Cette tendance devrait s'accentuer avec le changement climatique.

La demande croissante de services publics de base (éducation, santé publique, infrastructures fondamentales) continuera à grever des ressources financières publiques qui pourraient être utilisées pour combler le retard existant et répondre aux attentes supplémentaires d'une population en expansion. Par exemple, pour répondre à la demande de services éducatifs, le Niger a accompli un effort gigantesque : il a consacré 21 % de son budget à l'éducation. Et pourtant, même un effort de cette ampleur n'a pas permis de porter les taux moyens de scolarisation et de réussite scolaire à des niveaux comparables avec les moyennes pour l’Afrique subsaharienne Par conséquent, si le Niger doit non seulement éduquer les enfants actuellement non scolarisés, mais aussi le million et demi (1,4 million) d'autres enfants qui devraient atteindre l'âge scolaire au plus tard en 2035, le pays devra se montrer plus audacieux et innovant s'il veut vraiment trouver une issue à son problème en matière d'éducation.

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Le dynamisme démographique exige une création d'emplois rapide pour absorber l'explosion démographique de la jeunesse. Quelques 265 000 jeunes entrent actuellement sur le marché du travail chaque année. Et ce nombre va en augmentant. Nombre d'entre eux partiront en quête d'opportunités vers des villes qui ne disposent actuellement ni d'infrastructures pour les accueillir ni d'emplois à leur offrir. D'autres iront chercher des emplois ailleurs, par l'émigration. L'existence d'importants contingents de jeunes hommes sans emploi constitue un facteur de risque majeur de nature à aggraver la fragilité sociale du Niger et à faire naître des inquiétudes en termes de sécurité.

Le renversement des tendances démographiques est essentiel et urgent compte tenu de l'ampleur de leur impact sur la société et l'économie, ainsi que de la nature cumulative des gains. La modification d'habitudes et de traditions enracinées sur des décennies est un processus difficile. Et pourtant, ainsi que plusieurs pays l'ont montré, il est possible de réduire le taux de croissance de la population dans des délais relativement brefs, moyennant un leadership affirmé, une éducation publique adaptée s’inscrivant dans la durée, et une large disponibilité des services de santé de la reproduction.

2. Le capital humain : combler l'écart avec l'Afrique subsaharienne pour bâtir les fondations d'une croissance durable

Le développement du capital humain par l'amélioration de l'éducation et de l'état de santé de la population constitue un facteur clé des perspectives de développement du pays. L'histoire enseigne que des pays qui ont su transformer avec succès leur économie rurale traditionnelle en économie diversifiée à croissance rapide ont commencé en construisant rapidement un socle de base en termes de capital humain. Il s'agit d'un seuil initial dans tout effort vers un développement économique et social durable qu'aucun pays, ainsi que l'a démontré l'expérience, ne saurait se permettre d'ignorer.

Pour développer le socle minimal de capital humain essentiel à l'accélération de la croissance économique, le Niger doit combler une lacune gigantesque. Des décennies cumulées de politiques publiques négligentes et de financements inadéquats contraignent le Niger à un rattrapage drastique dans les domaines de l'éducation de base, de l'alphabétisation et des compétences, mais également dans celui de la santé publique de base. Il s'agit d'une condition préalable aux autres mesures prioritaires pour une croissance économique rapide et soutenue.

Ainsi qu'indiqué plus loin dans ce rapport, et en dépit de l'effort considérable engagé au cours de la décennie écoulée pour élargir l'accès à l'enseignement

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primaire, la durée moyenne de scolarisation des Nigériens de 25 ans et plus (un indicateur de productivité de la main d'œuvre potentielle) était de seulement 1,4 an en 2012, ce qui correspond à moins d'un tiers de la durée moyenne de scolarisation en Afrique subsaharienne (4,8 ans). Le taux d'alphabétisation des adultes (autre indicateur de productivité de la main d'œuvre potentielle) était de seulement 19 % au Niger contre 63 % en Afrique subsaharienne. Des problèmes graves subsistent en outre dans les domaines de l’éducation en termes de qualité de celle-ci, mais aussi des sites, installations, ou aménagements, et des personnels enseignants. Des écarts importants sont de même flagrants entre les diverses catégories de revenus, entre hommes et femmes, ainsi qu’entre populations urbaines et rurales, aussi bien en termes de scolarisation que de réussite scolaire.

L'investissement dans la santé constitue un élément clé de la formation du capital humain, car une santé fragile limite la capacité des individus à prendre part à des activités productives. Tel est notamment le cas des femmes et des enfants qui pâtissent de manière disproportionnée des effets d'un mauvais état de santé. Une mère malade ne peut s'occuper de manière adéquate de ses enfants, et les enfants malades ne peuvent aller à l'école, ce qui compromet la génération suivante du capital humain.

Le Niger a réalisé des progrès satisfaisants en relation avec de nombreux aspects de la santé publique, même si le point de départ était particulièrement bas. Le pays a ainsi obtenu des résultats notables : ainsi, entre 1990 et 2013, l'espérance de vie à la naissance a-t-elle augmenté d'un tiers, pour atteindre 57 ans. Des défis importants n'en demeurent pas moins en matière de santé : l'hygiène de la reproduction, les maladies transmissibles et la malnutrition. Fort heureusement, ces défis sont aisés à surmonter moyennant la dose adéquate de soins médicaux préventifs. Le paludisme est la principale cause de morbidité parmi les maladies transmissibles et constitue une cause majeure de mortalité, avec des taux quasiment deux fois supérieurs à ceux rencontrés ailleurs en Afrique subsaharienne. Une campagne agressive de promotion des moustiquaires est nécessaire pour combattre efficacement la maladie. Des programmes de production agricole plus importants et plus stables et d'alimentation scolaire mieux ciblés peuvent permettre de surmonter une malnutrition à grande échelle.

Il existe, entre éducation et santé, des interdépendances fortes, qui se renforcent mutuellement. Les enfants bien nourris et en bonne santé vont à l'école et y obtiennent de meilleurs résultats. L'éducation des filles et des femmes permet de réduire la mortalité maternelle et infantile, et contribue à l'amélioration de la

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nutrition et de la santé familiale. Un moindre poids de la maladie contribue à l'amélioration de la productivité de la main d'œuvre en réduisant l'absentéisme.

Le Niger a démontré que lorsqu'il existait un accord général quant aux priorités, des progrès considérables étaient possibles. Il est nécessaire de poursuivre avec des programmes ciblés pour développer et renforcer la prestation de services éducatifs de base, d'alphabétisation et de santé publique (en particulier, de lutte contre le paludisme et la malnutrition, ainsi que d'hygiène de la reproduction) pour bâtir un socle solide de capital humain pour le développement économique et social.

3. Le secteur rural : accroître la productivité de l'agriculture pluviale et développer l'irrigation

Parce qu'elle est le premier secteur économique, en termes de contribution au PIB et à l'emploi, l'agriculture en général, et l'agriculture pluviale en particulier, exige une attention prioritaire. Ainsi qu'indiqué précédemment, au Niger, la pauvreté est en grande partie un phénomène rural. L'amélioration des conditions de vie et l'accélération de la croissance du PIB à court et moyen terme passe donc par des améliorations de la productivité agricole.2

Les cultures pluviales, caractérisées par des pratiques extensives peu productives, sont la source de subsistance de la majorité de la population rurale, qui elle-même constitue l'essentiel de la population du pays. Au cours des dernières décennies, la croissance de la population a lentement entraîné l'érosion des terres, réduit la qualité des sols et tiré les rendements à la baisse. Le rendement par hectare du mil (environ 450 kg/ha), qui représente 75 % à 80 % des céréales pluviales, est d'approximativement la moitié de celui de pays voisins comme le Burkina Faso et le Mali.

En outre, la production pluviale, par nature dépendante du régime annuel des pluies, pourrait, selon certaines projections, souffrir de manière significative d'effets à long terme du changement climatique. Les projections laissent penser que s'il existe une possibilité que les précipitations augmentent et que des régions situées plus au nord en bénéficient, les cycles de précipitations pourraient être plus courts, tandis que leur fréquence, ainsi que l'ampleur de leur variabilité, pourraient au contraire augmenter. Les tendances en matière de réchauffement prévues devraient, en outre, causer une évapotranspiration accrue et accroître la fragilité des sols,

2 La productivité rurale augmentant et la population rurale continuant à croître, plus d'emplois formels et informels devront être créés par le secteur privé dans des domaines autres que celui des activités rurales.

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entraînant ainsi un déclin potentiel des rendements des cultures pluviales pouvant atteindre 15 % à 20 %.

Les foyers ruraux produisant principalement aux fins de consommation domestique, un déclin des rendements et une variabilité plus importante de la production annuelle aggraveront l'insécurité alimentaire et la prévalence déjà forte de la malnutrition. Lors des années caractérisées par un déficit pluvial particulièrement important, la pénurie de céréales est si grave qu'il en résulte une pression importante sur les finances publiques, dont la situation est déjà très tendue, pour financer l'aide alimentaire (le Niger a, par exemple, été contraint de mobiliser, en 2013, quelques 112 milliards FCFA pour financer l'aide alimentaire, 13 milliards FCFA seulement provenant de l'aide internationale).

L'amélioration de la productivité de l'agriculture pluviale, ainsi que des augmentations importantes des rendements moyens du mil pour les rapprocher de ceux observés dans les pays voisins sont impératives pour compenser les déclins projetés dus au changement climatique tout en améliorant les revenus de la majorité de la population rurale. Ces hausses peuvent être obtenues par une extension de pratiques agricoles mieux adaptées à la base fragile des ressources du Niger, en particulier par la régénération des sols du pays.

En outre, les systèmes d'irrigation, actuellement modestes, devront doubler pour minimiser les effets des variations du régime des pluies sur la production et les revenus, améliorer la productivité et développer l'agriculture d'exportation à valeur élevée. L'irrigation, notamment pour les petites exploitations, peut contribuer à atténuer la pression de la population sur les terres, tout en améliorant la fertilité des sols et en créant de nouveaux emplois.

L'élargissement de l'accès des populations rurales aux services essentiels (dans les domaines de l'éducation, de la santé publique et des infrastructures de base), ainsi que la mise à leur disposition de meilleurs services d'assistance (recherche, information et crédit) constituent des compléments importants à ce qui précède. Les faibles taux de scolarisation et la médiocre qualité de l'éducation de base limitent l'adoption de nouvelles technologies. Ces facteurs contribuent également dans une mesure importante aux mariages précoces. L'amélioration de la productivité de la population active actuelle exigera également un développement significatif de ses compétences. La main d'œuvre rurale est, de loin, la moins formée : 80 % n'a pas le niveau de fin d'études primaires et les trois quarts de ce groupe n'ont bénéficié d’aucun enseignement formel. Cette main d'œuvre largement illettrée entrave l'adoption des nouvelles techniques agricoles requise pour éliminer l'insécurité alimentaire et la pauvreté extrêmes. Du fait de l'insuffisance des services médicaux,

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la population rurale connaît des taux élevés de maladies transmissibles comme la malaria, qui pèsent également sur la productivité. La très faible couverture assurée par les services essentiels entraîne des coûts de production supérieurs pour les communautés rurales. L’approvisionnement en électricité est ainsi quasiment inexistant en milieu rural. Lorsqu'elle est disponible, l'alimentation en électricité est à la fois onéreuse et de médiocre qualité, ce qui augmente les coûts de pompage, empêche le stockage à froid des denrées alimentaires ou des fournitures médicales, limite l'utilisation des communications, etc.

Tout programme prioritaire doit prendre en compte ces questions dans une perspective d'ensemble, même si l'agriculture pluviale n'est pas une solution à long terme pour une croissance rapide durable. Au cours des 20 prochaines années néanmoins, elle sera un actif essentiel utile à la gestion de la transition de la dépendance à l’égard d'un secteur rural peu productif, dépendant des précipitations, vers des secteurs à plus forte productivité, sans déranger ni déplacer des pans importants de la population, qui ne peuvent être absorbés ailleurs.

4. Le secteur privé : libérer les forces vives de la croissance des entreprises privées, diversifier les sources du PIB et créer des sources alternatives d'emploi productif

Le quatrième domaine de priorité ressortant de l'analyse souligne le besoin urgent d'une amélioration spectaculaire de l'environnement du développement du secteur privé au Niger. Le secteur secondaire formel est peu important. Il regroupe un faible nombre d'entreprises formelles (environ 1 400), qui sont pénalisées par le coût élevé et la médiocre qualité des intrants, un climat des affaires très dissuasif et les distances considérables qui les séparent des marchés d'exportation. L'un des défis supplémentaires liés à la hausse de la productivité rurale réside dans le fait que de plus en plus de jeunes en âge de travailler auront besoin d'emplois productifs dans des entreprises privées hors du secteur de l'agriculture et de l'élevage. Le Niger doit être à même d'exporter, le pouvoir d'achat intérieur et les marchés de consommation locaux étant très étroits. L'intensification de la compétition est donc essentielle.

Si le secteur informel est plus important et plus dynamique, il est également freiné par les mêmes contraintes d'accès, de coût et de qualité des intrants, les règles et la réglementation que les entreprises formelles, et pâti comme elles de l'éloignement des marchés d'exportation. Dans ces conditions, les entreprises informelles ne voient que peu d'avantages à rejoindre l'économie formelle. Ce faisant elles se condamnent néanmoins à limiter l'échelle de leurs opérations et leurs effectifs.

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Tout d'abord, disponibilité, qualité et coûts des principaux intrants de production nécessitent une mise à niveau massive. Les décideurs nigériens devront, pour améliorer rapidement l'environnement des affaires, mettre en œuvre une combinaison de politiques publiques incluant notamment l'élimination de règles et de règlements rigides, nocifs pour la concurrence, et procéder à des investissements publics structurants soigneusement choisis. Au Niger, l'alimentation en électricité est par exemple largement indisponible, peu fiable et onéreuse. L'ouverture du secteur à la concurrence, et notamment à la distribution d'électricité de sources alternatives (par exemple, photovoltaïques, éoliennes), connectées ou non au réseau, est importante pour le développement des entreprises des secteurs formel et informel, ainsi que dans la perspective de la création d'opportunités d'amélioration de la compétitivité d'exportations informelles. En outre, compte tenu de la superficie du pays et de la faible densité de peuplement, l'effectivité et l'efficacité du réseau de transport constituent des conditions essentielles de compétitivité. L'élimination de pratiques anticoncurrentielles (cartels et monopoles de fait, comme dans le secteur du transport routier de marchandises) encouragera le renouvellement des parcs, pour une efficacité accrue, et réduira les coûts pour les consommateurs et les producteurs. Mais le commerce exige également des communications efficaces, rapides et financièrement rentables. Les décideurs devront remédier à la médiocrité actuelle de la connectivité Internet en démantelant le monopole en place et en ouvrant le service à de nouveaux opérateurs. Le développement de services bancaires, en particulier basés sur les communications mobiles, devra être encouragé dans l'ensemble du territoire.

Des mesures de modernisation de l'environnement réglementaire pour le rendre plus favorable devront s'accompagner d’investissements structurants dans des partenariats public-privé (PPP) destinés à éliminer les goulots d'étranglement critiques et à renforcer la compétitivité. L'achèvement de la voie ferrée Parakou-Niamey permettrait, par exemple, de réduire de 10 % à 15 % la durée du transport ferroviaire sur ce tronçon, et de diminuer de 20 % à 25 % le coût des exportations et importations. L'achèvement anticipé du barrage de Kandadji contribuera de manière considérable à la disponibilité de l’électricité renouvelable peu onéreuse, à un coût moyen du KWh très inférieur à ce qu'il est actuellement, tout en étendant les zones irrigables. La réalisation dans les délais d'investissement publics critiques de cette nature devrait être considérée comme une priorité.

En plus des améliorations spectaculaires en termes d'accès, de qualité et de prix d'intrants critiques, et de l'achèvement rapide de projets de modernisation d'infrastructures clés, le Niger doit prendre en compte l'environnement actuel des affaires, peu favorable, et en éliminer les obstacles. Diverses enquêtes

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internationales sur le climat des affaires (telles que le rapport Doing Business et l'enquête auprès des entreprises) s'accordent pour classer le Niger parmi les pays dont l'environnement est le moins favorable à l'éclosion et au développement des entreprises privées. Au nombre des domaines prioritaires dans lesquels le Niger doit mieux se classer figurent : la classification du commerce transfrontière (catégorie dans laquelle le Niger arrive bon 179ème, à comparer avec le Sénégal, qui arrive au 79ème rang) ; la création d'entreprises (Niger : 177ème, Sénégal : 90ème) ; et l'alimentation électrique (Niger : 165ème, Cameroun : 59ème). Il doit également assouplir la législation et la réglementation en matière de recrutement et de licenciement des salariés. L'introduction de réformes dans ces domaines et la création d'un nouvel environnement propice aux affaires (y compris en mettant un terme aux tracasseries administratives illégales informelles) marquera une rupture par rapport au passé, et distinguera le Niger de ses voisins et concurrents. Elles enverront également un signal fort indiquant que le Niger est un pays ouvert à l'investissement, et plus particulièrement aux capitaux étrangers.

5. La sécurité : pas de développement sans sécurité ni de sécurité sans développement

La nécessité incontournable de combattre des menaces extérieures sur quatre de ses frontières est l'un des principaux défis que doit aujourd'hui relever le Niger. Un financement insuffisant des dépenses de sécurité nigériennes pourrait ne pas permettre de juguler l'insécurité, et d'éviter qu'elle ne gagne le territoire national à partir de pays environnants, ce qui ne manquerait pas d'avoir des répercussions négatives sur le développement et la stabilité du pays.

Le Niger est généralement considéré comme un État dans lequel la cohésion sociale est forte et la tolérance bien ancrée. Mais l'émergence de facteurs de risque internes porteurs de fragilité et de vulnérabilité menace cette cohésion et cette tolérance. Ces facteurs de fragilisation correspondent aux secteurs prioritaires mis en évidence dans ce diagnostic. Il s'agit notamment de la « bombe démographique », de l'insuffisance des ressources au regard des pratiques agricoles extensives actuelles, de la menace que fait peser le changement climatique sur la productivité, de la médiocre qualité du capital humain, de l'étroitesse de l'économie, peu diversifiée, incapable de générer des opportunités d'emploi suffisantes pour faire face à l'expansion rapide de la population jeune, et de l'incapacité de l'État à assumer ses fonctions régaliennes. Ensemble, ces facteurs multiplient le risque que la menace extérieure ne se traduise par une explosion de menaces intérieures.

Les enjeux sont élevés. Le Niger n'a d'autre choix que de remédier à cette fragilité par une croissance inclusive rapide, tout en affectant, dans le même temps, des

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ressources suffisantes à la préservation d'une sécurité effectives, deux exigences antagonistes contraignant un pays en développement à un arbitrage impossible. Il s'agit là d'une situation injuste pour les citoyens nigériens, qui ont hérité de la fragilité et risquent de devenir les victimes accidentelles de conflits extérieurs qui les dépassent. Le Niger doit donc changer de paradigme pour protéger les financements sociaux et du développement, tout en affectant des ressources suffisantes aux besoins liés à la sécurité. D'évidence, une stratégie en deux volets est requise : d'une part, les amis du Niger au sein de la communauté internationale doivent apporter un soutien supplémentaire à la sécurité du pays, sur la base d'un commun intérêt à la sécurité régionale ; de l'autre, le Niger lui-même doit s'engager sur la voie d'un ambitieux programme de développement économique et social destiné à améliorer le niveau de vie de ses citoyens, atténuant ainsi les facteurs de vulnérabilité interne et préservant la cohésion sociale, la stabilité et la paix à l'intérieur de ses frontières.

6. Les institutions : créer des institutions publiques efficaces et effectives capables de concevoir des programmes et d'obtenir des résultats dans les domaines prioritaires

Enfin, pour que le Niger atteigne l'objectif ambitieux qui est le sien, d'une croissance forte et inclusive, il doit disposer d'institutions publiques à la hauteur du défi. Les institutions publiques en charge de la conduite des politiques publiques doivent être capables de mettre à disposition, effectivement et efficacement, des services administratifs de base (tels que la justice, la sécurité publique et la gestion macroéconomique), des services sociaux (éducation, santé et filets de protection sociale), ainsi que des services économiques (édiction de normes encadrant l'activité économique), et de gérer les investissements publics dans le domaine des infrastructures. Il est primordial que les citoyens considèrent que ces institutions fournissent efficacement ces services partout dans le pays, et notamment dans les zones rurales autour de Niamey, et dans les capitales régionales.

De manière regrettable, efficacité et effectivité sont étrangères à la réalité des institutions publiques nigériennes actuelles. En fait, dans de nombreuses régions du pays, et en particulier en zones rurales où vit environ 80 % de la population, les citoyens n'ont pas le sentiment d'une présence constante de l'État sur laquelle ils pourraient s'appuyer, et les bénéfices concrets de la présence de la puissance publique pour eux sont rares. Au niveau des administrations centrales, le processus décisionnel est éclaté, parfois redondant, et fréquemment politisé, de sorte que la mise en œuvre des politiques et programmes publics clés en pâtit. Le manque d'homogénéité des personnels en termes de qualité et les rotations répétées des effectifs ne permettent pas une continuité suffisante dans la mise en œuvre des

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politiques publiques pour une conduite effective de celles-ci. Les politiques de l'État ne sont pas mises en œuvre de manière cohérente, et il arrive qu'elles soient purement et simplement ignorées, par exemple, dans le cas de tracasseries administratives inutiles ou de points de contrôle routiers illégaux, en principe récemment démantelés. Ces faiblesses s'aggravent encore à l'échelon des entités décentralisées auxquelles a été confiée la responsabilité de fournir des services de base (tels que l'éducation, la santé, l'adduction d'eau, etc.), mais qui ne disposent ni des dotations en personnels ni des ressources nécessaires à cet effet.

Il reste beaucoup à faire pour organiser et renforcer les institutions essentielles de l'administration centrale et les autorités locales du Niger. Il est inenvisageable de renforcer en même temps toute l'architecture des institutions publiques nigériennes. Le Niger doit donc donner la priorité à quelques institutions essentielles à l'obtention de résultats dans les domaines prioritaires identifiés dans ce diagnostic : la population, l'éducation, la santé, le développement rural, la réglementation et la régulation du secteur privé dans des secteurs tels que l'électricité, les transports et les communications, les infrastructures de base, et les services relevant des fonctions régaliennes de l'État. Le défi ne tient pas à la taille de l'appareil administratif mais à l'efficacité et à l'effectivité de ces institutions en tant que facilitatrices permanentes du changement.

Pourquoi ces priorités requièrent-elles une intervention coordonnée ? Les priorités identifiées lors de la phase de diagnostic doivent être considérées comme un ensemble nécessitant un traitement global et une mise en œuvre simultanée, c'est-à-dire, un menu tout compris plutôt qu'un choix à la carte, en raison des différences quant à la maitrise que les autorités sont susceptibles d'exercer sur le rythme de leurs progrès, les résultats obtenus, et les décalages inéluctables entre des fonctions diverses.

L'État peut, par exemple, réformer rapidement et radicalement les normes et règlements en vigueur pour améliorer le paysage concurrentiel dans lequel s'inscrit l'environnement des affaires, et propulser ainsi rapidement le Niger vers des régions plus clémentes des classements internationaux. Sont également sous le contrôle direct des pouvoirs publics nationaux les grands projets d'infrastructures d'irrigation ou de transport, ainsi que le développement des compétences de la main d'œuvre.

Dans d'autres domaines, au contraire, une intervention immédiate ne portera ses fruits que plus tardivement. Les résultats de la priorité donnée par l'État à l'éducation, à la santé publique et aux politiques et programmes nationales de population ne se feront pas sentir immédiatement. Il faut du temps pour que des

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élèves parviennent au terme d'un parcours éducatif, pour que le paludisme recule et que les effets sur la productivité soient visibles, et encore plus de temps pour que les attitudes par rapport à la planification familiale évoluent.

Il est donc essentiel, lors des phases initiales, de compenser ce décalage des résultats par l'adoption de mesures particulièrement ambitieuses dans les domaines prioritaires générateurs de résultats positifs rapides. Le succès d'un programme prioritaire de cette nature exige persévérance et continuité sur une période de plusieurs années. L'avenir du Niger en dépend. Un ensemble de mesures de ce type doit faire l'objet d'un accord solennelle, et devenir une politique d'État acceptée par la majorité des tendances politiques, des intellectuels et de la société civile (et, de fait, toute la population nigérienne), transcendant les cycles politiques à court terme et indépendante des changements qu'ils induisent. Cet ensemble de politiques doit donc être largement diffusé et compris au sein des milieux dirigeants comme de la population.

Les ressources nécessaires au financement d'un tel programme continueront à venir dans une large mesure du secteur des industries extractives, au moins initialement. Toutefois, le climat des affaires s'améliorant, les investissements nigériens et étrangers dans les secteurs des industries de transformation, des industries légères et des services devraient augmenter, engendrant à leur tour de nouveaux flux de recettes qui devraient aller en augmentant au gré de la productivité de ces secteurs. Enfin, la communauté internationale aura un rôle important à jouer en soutenant les efforts de développement et de sécurité du Niger par des financements à des conditions et niveaux adaptés aux défis et aux besoins.

Ainsi que l'ont montré nombre de pays de par le monde, des progrès décisifs sont possibles si l'on accepte de rompre avec des tendances historiques. Si tous les acteurs nigériens s'attaquent à ces priorités par des actions audacieuses, décisives et cohérentes, le Niger s'engagera sur la voie d'une croissance rapide et équitable, et retrouvera le chemin de la convergence avec le reste de l'Afrique subsaharienne.

Il s'agit là d'un appel en faveur de l'adoption d'un Programme d'action commun ambitieux. II. LES OBJECTIFS DU NIGER

Ainsi qu'en témoigne le Programme de Renaissance du Niger et ses textes d'application, tels que le Plan de développement économique et social (PDES) 2012-15, le Niger s'est donné pour objectif de bâtir un pays moderne, démocratique, intégrateur, bien gouverné et pacifique, ouvert au monde ; ainsi qu'une économie

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émergente à forte croissance, fondée sur un partage équitable des fruits du progrès, créant les conditions de l'éclosion et de l'épanouissement d'une classe moyenne conséquente.

Le Niger s'est assigné comme objectif une croissance économique de 8 % comme moyen d'améliorer sensiblement les conditions de vie de tous. Il est bon de noter au passage que les autorités comprennent (PDES 2012-15) que la croissance doit être « forte et soutenue, inclusive, créatrice d’emplois, notamment par l’amélioration de la compétitivité à travers un environnement propice aux affaires », afin de permettre une « répartition plus équitable des fruits de la croissance, de manière à créer les conditions favorables à l’émergence d’une importante classe moyenne au Niger ».

III. DEMOGRAPHIE, REDUCTION DE LA PAUVRETE, EQUITE ET CAPITAL HUMAIN

DEMOGRAPHIE

Les individus constituent des actifs importants pour les nations. Ils en sont le capital humain et une source potentielle de création de richesses ; à la condition néanmoins qu'ils aient reçu une éducation, qu’ils soient en bonne santé, possèdent des compétences, et qu'ils soient des participants et contributeurs productifs à l'économie nationale.

Des générations durant, les Nigériens se sont adaptés à un socle de ressources étroit, sur lequel ils ont fondé leurs activités productives, sans que cela entame leur cohésion sociale, les pouvoirs publics parvenant à mettre à leur disposition de maigres ressources, toujours insuffisantes, pour développer le capital humain et créer des emplois productifs. Mais la population nigérienne augmentant, l'aptitude du pays à développer son capital humain et à créer des emplois productifs en nombres suffisants a été de plus en plus mise en cause. C'est pourquoi, ainsi que souligné précédemment, le taux de croissance de la population est devenu le principal facteur interne, éclipsant l'ensemble des choix et résultats, que ce soit au niveau des foyers ou à l'échelon national.

Entre 1995 et 2015, la population du Niger a plus que doublé, passant de 9,2 millions à 19,3 millions (un taux annuel moyen de 3,8 % contre 2,9 % durant les 35 années précédentes).3 Avec un taux d'accroissement naturel de 39 pour 1 000

3 La population recensée au Niger fin décembre 2012 était de 17 138 707 habitants, ce qui correspond à une population mi 2015 à un chiffre proche des 19,3 millions d'habitants estimés par l’ONU dans ses projections publiées en 2013 que nous avons utilisées dans ce document. Toutefois les dernières projections de l’ONU publiées le 29 Juillet 2015, donnent une population du Niger mi-

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(3,9 % par an), le Niger d'aujourd'hui connaît le taux d'accroissement naturel de la population le plus élevé jamais observé au cours de l'histoire.

Figure 1 : Évolution de la population totale, des naissances, des décès, et de l'accroissement annuel depuis 1960

Sources : Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies, Division de la population (2013). Perspectives de la population mondiale : révision de 2012. 1995-2009: Estimations, variante moyenne 2010-2015

La population nigérienne est très jeune. En 2015, 50 % des Nigériens étaient âgés de moins de 15 ans, contre 43 % en Afrique subsaharienne. Cette structure d'âges très jeune est le fruit de plus d'un demi-siècle de fécondité élevée (plus de 7 enfants par femme) et d'une mortalité en fort déclin (en particulier, depuis 1990, chez les enfants de moins de 5 ans). Cette jeunesse de la population crée un élan démographique important (c'est-à-dire, une tendance à la poursuite de la progression de la croissance de la population au-delà du seuil de fécondité correspondant au taux de remplacement, en raison du nombre élevé de femmes en âge de procréer nées entre 15 et 45 ans plus tôt, lorsque le taux de natalité était plus élevé).

Du fait de ces tendances démographiques spécifiques, le taux de dépendance a augmenté au Niger, au cours des deux dernières décennies, passant de 100 en 1995

2015 de 19,9 millions d’habitants supérieure donc de 600 000 personnes à l’estimation précédente. Pour notre part, dans le Rapport des Scenarios (à venir), nous utiliserons les chiffres des projections que nous élaborerons sur la base des résultats définitifs du recensement du Niger de décembre 2012.

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à 106 en 2005 ; il est aujourd'hui de 112 (2015), contre un taux de dépendance moyen de 85 en Afrique subsaharienne. Plus de 95 % du rapport de dépendance élevé du Niger est imputable à son ratio « des inactifs jeunes aux actifs » exceptionnellement élevé (106 contre 6 pour le « taux de dépendance des personnes âgées »). Le taux de dépendance mesure le nombre de personnes à la charge de chaque actif, de sorte que, plus ce taux est élevé, plus les conditions de développement sont difficiles.4

Les deux principaux défis démographiques auxquels le pays est confronté sont l'héritage de la croissance très rapide de la population déjà évoquée, et la vitesse, toujours aussi grande, à laquelle cette même population continue de croître. Il convient de noter qu'à supposer même que les autorités prennent dès aujourd'hui des mesures démographiques audacieuses, le Niger n'en engrangerait pas immédiatement les bénéfices. La marge de manœuvre des pouvoirs publics (l'« espace budgétaire ») est réduite, car le taux de natalité diminue lentement, ce qui implique un déclin similairement lent du taux d'accroissement de la jeunesse du pays.

Il existe désormais un risque qu'à moins que des mesures audacieuses ne soient prises, le fragile équilibre et la cohésion sociale traditionnelle du Niger jusqu'alors préservés, ne s'effritent sous la pression conjuguée et constante d'un taux très élevé de croissance de la population et du socle limité de ressources naturelles sur lequel repose l'économie du pays.

REDUCTION DE LA PAUVRETE ET EQUITE

Tendances en matière de réduction de la pauvreté Au cours des 20 années écoulées entre 1995 et 2015, la croissance de l'économie nigérienne s'est accélérée, passant de 3,5 % au cours des 10 premières années à 5,5 % lors de la décennie suivante. Mais, du fait de la croissance démographique élevée, la croissance économique a été à peine plus rapide que celle de la population. En moyenne, le PIB a augmenté de 4,3 % par an au cours de la période de 20 ans écoulée, tandis que la population progressait dans le même temps de 3,8 %. De ce fait, le revenu par habitant n'a augmenté que de 0,4 % par an entre 1995 et 2014, de sorte qu'il est, en 2015, à peine supérieur à ce qu'il était il y a 20 ans.

4 Le taux de dépendance réel est sans doute au moins cinq fois supérieur, en raison du grand nombre de personnes de tous âges sans emploi à la charge d'un actif exerçant une activité professionnelle.

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Encadré 1 : un cadre d'amélioration du bien-être

L'expérience internationale, y compris celle de pays d'Afrique subsaharienne ayant réussi, démontre que la réduction de la pauvreté et la création d'une classe moyenne sont le résultat de la mise en œuvre au long cours de deux ensembles de politiques publiques.

Le premier, qui est également de loin le plus important, passe par l'emploi, et donc par une croissance génératrice d'emplois. Lorsque les femmes et les hommes en âge de travailler sont des actifs en activité et exercent une activité professionnelle productive (que ce soit dans le secteur formel ou informel), ils peuvent améliorer leurs conditions de vie, développer leur patrimoine et contribuer au renforcement de la cohésion sociale [Banque mondiale, Emploi, Rapport sur le développement dans le monde, Washington, D.C. 2013]. Dans cette perspective, les pays industrialisés et les pays émergents qui ont réussi ont investi massivement dans l'éducation, le développement des compétences et l'amélioration de la santé publique, pour renforcer leur capital humain. Le développement constant du capital humain a, en retour, contribué à renforcer la productivité de la main d'œuvre, et permis à ces économies de combler les inégalités intergénérationnelles, tout en se renforçant dans des secteurs de croissance à forte intensité technologique, de connaissance et d'innovation.

Néanmoins, même dans les économies à croissance forte et créatrices d'emplois, demeurent et subsisteront des poches de populations pauvres et vulnérables, ou de personnes provisoirement en situation de pauvreté, que les marchés du travail ne peuvent absorber. Le second pilier de la réduction de la pauvreté est donc constitué de programmes publics de redistribution (conditionnels ou inconditionnels), destinés principalement à mettre en place un filet de sécurité pour les plus démunis et les plus vulnérables, ainsi que pour les personnes provisoirement en situation de pauvreté lors des périodes de crise.

Dans de nombreux pays, les investissements dans l'emploi et le capital humain représentent les trois quarts des gains réalisés en termes de bien-être, les programmes publics de redistribution et sociaux, même s'ils sont importants lorsqu'ils sont bien ciblés, contribuent au plus pour un quart de la réduction de la pauvreté. Il s'ensuit donc qu'une réduction durable de la pauvreté et une amélioration à long terme du bien-être requièrent une économie de croissance diverse et des institutions publiques compétentes et responsables propres à créer et à offrir des conditions favorables à l'éclosion et l'émergence d'un secteur privé dynamique.

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Figure 2 : PIB par habitant du Niger par rapport aux taux de l'Afrique subsaharienne et mondiaux, 1965-2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde (IDM)

L'accélération de la croissance à compter de 2004 est largement imputable à l'amélioration du régime des précipitations dans les régions rurales, où vivent la majorité des pauvres du Niger (la croissance de l'agriculture et de l'élevage a été de 8 %). La croissance supérieure durable dans le secteur rural a conduit, à son tour, à une réduction de l'incidence de la pauvreté. L'enquête auprès des ménages la plus récente, réalisée en 2011, indique que l'incidence de la pauvreté a diminué de 5 % entre 2005 et 2011, passant de 53,2 % à 48,2 %. Néanmoins, à la lumière de la croissance démographique rapide, le nombre absolu de pauvres dans le pays a effectivement augmenté, passant, au cours de la même période, de 6,7 millions à approximativement 8 millions.

Inégalité En dépit du déclin encourageant de l'incidence de la pauvreté au cours de la décennie écoulée, au Niger, la pauvreté demeure très prégnante et reste un phénomène largement et principalement rural : environ 55 % des foyers ruraux sont pauvres, contre un peu moins de 18 % des foyers urbains. Quatre-vingt pour cent de la population vivant en zone rurale, ceci implique que près de 9 personnes

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en situation de pauvreté sur 10 vivent à la campagne.5 La pauvreté est encore plus forte lorsque le chef de famille est une femme, et particulièrement dévastatrices dans les régions de Maradi, Dosso, Tahoua et Tillaberri.

La réduction de la pauvreté ne s'est pas accompagnée d'une réduction des inégalités. En fait, il semblerait que l'inégalité au Niger, telle que mesurée par le coefficient de Gini, ait légèrement progressé, passant de 0,29 en 2005 à près de 0,32 en 20116. Ce niveau de Gini, comparable à celui de l'Espagne ou de la Belgique, ne poserait d'ordinaire pas problème. Dans le cas du Niger néanmoins, il ne décrit pas une égalité relativement large, mais reflète de fait l'état de pauvreté profonde et générale de la vaste majorité de la population.

Parce qu'il s'agit d'une mesure agrégée, le coefficient de Gini masque des différences importantes en termes de niveau de dépenses par habitant entre la tranche de 10 % (un décile) de la population supérieure et la tranche de 10 % inférieure. Une étude de la consommation par déciles fait, par exemple, apparaître des caractéristiques importantes en termes d'évolution des inégalités au fil du temps au Niger. Au cours de la période 2005-2007/08, la consommation par habitant des foyers du décile le plus pauvre a décliné brutalement de 16 %, alors que, dans le même temps, la consommation par habitant des foyers du décile le plus riche a augmenté de 15 %. À l'inverse, au cours de la période 2007/08-2011, les niveaux de consommation moyenne par habitant de tous les foyers ont progressé, y compris ceux des foyers les plus pauvres. Même dans ces conditions, la consommation par habitant des foyers les plus pauvres est demeurée inférieure à son niveau de 2005, alors que la consommation par habitant de la tranche de 10 % supérieure augmentait, au cours de la même période, de 20 %.

5 Banque mondiale (2012) : Niger : Investir pour la prospérité - évaluation de la pauvreté, Washington, D.C. 6 Le coefficient de Gini mesure l'inégalité sur une échelle de zéro (égalité absolue) à un (inégalité absolue).

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Tableau 1 : Répartition de la consommation des foyers par décile, 2005-2011

Consommation

Consommation moyenne par habitant (1 000 CFAF 2011)

Structure de la consommation

Décile 2005 2007/08 2011 2005 2007/08 2011

1 92,1 77,7 88,1 4,5 3,6 3,9 2 117,4 108,6 118,4 5,7 5,0 5,3 3 134,2 127,8 137,9 6,5 5,9 6,0 4 150,2 147,8 155,0 7,3 6,8 6,9 5 167,0 168,6 175,7 8,1 7,8 7,8 6 186,7 192,9 198,7 9,1 8,9 8,8 7 209,1 221,0 227,5 10,2 10,2 10,1 8 239,8 261,5 262,7 11,7 12,2 11,6 9 291,6 321,6 323,8 14,2 14,7 14,4 10 469,7 538,1 564,3 22,8 24,8 25,0 Total/moyenne 205,7 216,5 225,1 100,0 100,0 100,0

Source : Banque mondiale (2014). Republic of Niger: Trends in Poverty, Inequality and Growth, 2005-2011

De manière générale, si la hausse de la consommation des foyers les plus pauvres semble avoir plus contribué à l'accroissement de l'inégalité qu'un déclin de la consommation des pauvres, le second est bien plus inquiétant du point de vue du développement.

VISIONS MULTIDIMENSIONNELLES DE LA PAUVRETE

Considérer les avancées en matière de réduction de la pauvreté du seul point de vue de l'évolution du niveau de revenu moyen, ou même de la répartition des revenus, revient fréquemment à peindre un tableau incomplet de la pauvreté, et à taire entièrement les questions fondamentales de l'équité. De nombreux pays ont, en conséquence, complété l'analyse de la pauvreté en termes de revenus, par un certain nombre de vues multidimensionnelles du phénomène.

Indice d’égalité des chances (HOI) Au Niger, la pauvreté et l'inégalité sont en grande partie le fruit d'un défaut de protection contre les chocs causés par des événements naturels, tels que les conditions météorologiques, de problèmes touchant au commerce extérieur ou de l'instabilité régionale, autant de facteurs qui affectent négativement les revenus et le bien-être matériel des citoyens. Des écarts significatifs en termes de bien-être

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matériel sont également dus à d'importantes différences quant aux opportunités passées dont ont bénéficié les citoyens et qui leur ont permis de construire du capital humain (par l'éducation, des investissements dans le secteur de la santé et des infrastructures complémentaires, comme l’accès à l’eau potable, un système d'assainissement adapté, l'électrification, etc.). Les inégalités d'opportunités actuelles peuvent se traduire par des différences intergénérationnelles considérables et pernicieuses, affectant les résultats futurs, y compris les revenus et la consommation, la santé, l'emploi et le capital humain en général. La compréhension de l'inégalité des opportunités est donc importante pour comprendre les modalités de la pauvreté actuelle et future.

L’HOI permet de déterminer dans quelle mesure les citoyens individuels rivalisent à armes égales, ou s'ils sont victimes des circonstances. L’HOI est un indicateur composite descriptif de deux facteurs : (i) le niveau de couverture d'opportunités de base nécessaires au développement du capital humain, telles que l'accès à l'enseignement primaire, la santé, l'eau, l'assainissement et l'électricité ; et (ii) le degré dans lequel la répartition de ces opportunités est affectée par des circonstances exogènes pour les enfants, telles que le sexe, le lieu, le revenu ou d'autres caractéristiques du foyer.

Une évaluation d'opportunités humaines pour le Niger au cours de la décennie 1998-2008, pour un « faisceau » de services, révèle que la mise à disposition générale et l'équité des services sont très inférieures à la normale par rapport à ceux d'un groupe choisi de pays d'Afrique subsaharienne. Nonobstant les progrès récents enregistrés dans certains domaines tels que l'accès à l'éducation, le taux de vaccination ou l’accès à l’eau potable, bien que le point de départ soit très bas, d'autres indices du faisceau (et notamment le taux de réussite scolaire, l'accès à l'assainissement et l'électricité) continuent à signaler un retard persistant. Le taux d'arrêt de croissance prématuré chez les enfants d'un an a également continué à se dégrader. L'évaluation indique également que des interventions au moyen de politiques publiques visaient à renforcer l'accès aux services en général, plutôt que d'offrir un accès prioritaire aux groupes particulièrement démunis. D'évidence, il reste encore énormément à faire en termes d'extension de la couverture de services de base pour cibler les plus démunis.

Filets sociaux de sécurité Le système de filets sociaux de sécurité nigérien repose essentiellement sur la mise à disposition d'aides d'urgence, d'ordinaire en réponse à une pénurie alimentaire. Des programmes d'aide sociale financent la mise à disposition de fonds sans condition, des repas scolaires ou d'autres aides offertes par le biais du système

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éducatif, des services de nutrition et de santé, des distributions d'aliments gratuits (ou aidés) et des projets de travaux publics (rémunération en espèces ou denrées alimentaires). Les dépenses totales liées aux filets de sécurité au Niger correspondent à environ 0,4 % du PIB, ce qui est faible par comparaison à d'autres pays d'Afrique subsaharienne. La plupart des programmes de protection sociale nigériens sont mal ciblés. La part des foyers qui, au sein de chaque catégorie de consommateurs, bénéficient de mesures de redistribution est à peu près la même, voire légèrement supérieure pour les catégories les plus aisées. En outre, bien qu'au moins 20 % de la population se trouve dans une situation d'insécurité grave et chronique, même après des années sans choc négatif important, la plupart des programmes de filet de sécurité ne sont déployés qu'en période de crise. Le système de filets sociaux de sécurité nigérien, aujourd'hui périmé, demeure insuffisant et incapable de répondre aux besoins existants. Atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement Enfin, les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), dont huit arrivent à échéance en 2015, constituent une référence supplémentaire utile pour évaluer les progrès réalisés en matière de réduction de la pauvreté, et mesurer le chemin restant à parcourir. Des progrès ont été réalisés au niveau de la scolarisation dans l'enseignement primaire, encore que les problèmes de qualité persistent et que les taux de rétention demeurent faibles. L'objectif de réduction de la mortalité infantile peut être atteint. Il est cependant évident que le Niger n'atteindra pas les autres OMD avant le terme de l'année 2015 (voir Encadré 2 ci-après). Dans l'ensemble, le Niger est légèrement moins bien placé que la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne pour atteindre les objectifs en 2015.

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Qu'il s'agisse de la pauvreté en termes de revenus, de L’HOI ou de la réalisation des OMD, les tendances qui se dégagent au fil du temps indiquent qu'en dépit de récentes avancées, les progrès n'ont pas été suffisants pour réduire la pauvreté et améliorer le bien-être de manière significative et durable, les succès obtenus dans ces domaines étant absorbés par la croissance rapide de la population nigérienne. Une comparaison avec d'autres pays d'Afrique subsaharienne (évolution des revenus, équité et opportunités) montre que le Niger ne se trouve pas sur la même voie que les autres nations. Il prend du retard.

Encadré 2 : Niger : le point sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)

La situation actuelle des OMD du Niger est la suivante : OMD 1 (éliminer l'extrême pauvreté et la faim) : la pauvreté et la faim restent fortes, et cet objectif ne sera pas atteint. OMD 2 (assurer l'éducation primaire pour tous) : la scolarisation en primaire a beaucoup progressé mais cet objectif ne sera pas atteint. Des défis subsistent également en termes de qualité et d'abandon prématuré. OMD 3 (promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes) : les avancées réalisées n'ont pas été suffisantes pour réduire les inégalités entre hommes et femmes, et contribuer l'autonomisation des femmes, en dépit des progrès en matière de réduction des disparités entre garçons et filles dans l'environnement scolaire, et de l'adoption d'une loi sur les quotas de femmes sur les listes électorales et à certains postes pourvus par nomination. Cet objectif ne sera pas atteint. OMD 4 (réduire la mortalité des enfants) : les progrès à cet égard doivent être consolidés pour que cet objectif soit atteint. Cet objectif est à portée de main. ODM 5 (améliorer la santé maternelle) : la mortalité maternelle demeure trop élevée et l'objectif ne sera pas atteint. OMD 6 (combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d’autres maladies) : des progrès importants ont été réalisés dans la lutte contre le VIH/SIDA, mais une mortalité élevée liée au paludisme persiste. Cet objectif ne sera pas atteint. OMD 7 (assurer un environnement durable) : l'impact du changement climatique et le poids des contraintes environnementales sur les ressources naturelles et l'économie nationale demeurent importants. Cet objectif ne sera pas atteint. OMD 8 (mettre en place un partenariat mondial pour le développement) : malgré des engagements internationaux à soutenir les pays en développement, le rapport aide au développement officielle/PIB et le ratio service de la dette/exportation du Niger montrent que le pays rencontre des difficultés pour profiter du partenariat mondial pour le développement.

Source : PDES

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FORMATION DU CAPITAL HUMAIN (EDUCATION, COMPETENCES, SANTE DE BASE)

Aucun pays n'a jamais généré de croissance économique durable sans avoir préalablement développé un capital humain de base dont le niveau est significativement supérieur à celui dont dispose actuellement le Niger. Le pays doit aujourd'hui combler un retard gigantesque. Il a hérité, à l'indépendance, d'un niveau d'éducation exceptionnellement faible (avec un taux de scolarisation primaire de seulement 6 %, un taux d'alphabétisation de 1 % et pas un seul établissement d'enseignement secondaire). Cette situation n'a pas été améliorée par une période, au cours des années 80 et 90, de politiques publiques malheureuses en matière économique, d'éducation et de santé de la reproduction. Du fait de la stagnation des budgets de l'éducation au cours de cette période, le Niger a peiné pour absorber la population d'âge scolaire en rapide expansion. Dans ces conditions, le financement d'un développement accéléré paraissait un objectif lointain.

Éducation Entre 1980 et 1999, le taux brut de scolarisation primaire a cru de seulement sept points de pourcentage, pour atteindre 32 % en 1999 (contre un taux brut de scolarisation primaire moyen de 80 % pour l'Afrique subsaharienne en 1999). L'effet cumulatif d'une éclipse longue de plusieurs décennies est considérable. Alors que le taux moyen d'alphabétisation des adultes en Afrique subsaharienne atteignait 63 % en 2015, le taux correspondant est de 19 % pour le Niger (niveau atteint en Afrique subsaharienne en 1970). De la même manière, la durée moyenne de scolarisation des Nigériens de 25 ans et plus n'était, en 2012, que de 1,4 an, contre 4,8 ans en moyenne en Afrique subsaharienne. À cet égard également la situation du Niger est comparable à la moyenne de l'Afrique subsaharienne en 1970.

En outre, même avec un taux d'alphabétisation aussi faible, il existe d'importantes différences entre hommes et femmes. Alors qu'au Niger, 27 % des hommes adultes étaient alphabétisés, contre 71 % en Afrique subsaharienne, les chiffres correspondants étaient de seulement 11 % pour les Nigériennes contre 55 % en Afrique subsaharienne. Ce très faible niveau d'éducation des femmes pèse très lourd sur les perspectives de développement du pays. L'éducation des filles et des femmes contribue à lancer le solide cercle vertueux intergénérationnel : une meilleure santé et nutrition familiale est gage de mortalité maternelle et infantile réduite, elle-même cause d'une réduction de la fécondité et, indirectement, d'une participation accrue des femmes à la main d'œuvre et d'une meilleure productivité. Ainsi, la faible scolarisation des femmes représente-telle, pour le Niger, un important déficit de croissance. Elle est également synonyme de moindre bien-être familial, dans la

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mesure où bien souvent, le travail des femmes est utilisé au bénéfice de la famille, et permet de nourrir les enfants, de les habiller, de les soigner et de les éduquer.

Depuis 2000, le développement rapide de l'accès à l'enseignement primaire a apporté une lueur d'espoir quant à l'évolution de l'éducation au Niger. Si le taux brut de scolarisation primaire n'a progressé que de sept points de pourcentage au cours de la période 1980-1999, il a bondi de 40 points entre 1999 et 2013, la scolarisation progressant au rythme impressionnant de 11 % par an, pour atteindre 72 %.

Il convient néanmoins, pour replacer ce progrès dans son contexte, de rappeler que subsistent un certain nombre de défis fondamentaux : un enfant nigérien d'âge scolaire sur trois n'était pas scolarisé en 2012 ; seul soixante pour cent des enfants scolarisés ont atteint la première année de l'enseignement secondaire (6ème), et parmi ceux-ci, seuls 25 % étaient capables de lire facilement (soit le chiffre le plus faible des 12 pays d'Afrique francophone pour lesquels de telles données sont disponibles). De même, si la croissance rapide de la scolarisation depuis 2000 a légèrement réduit l'écart important, en termes d'accès, entre les catégories de revenus, zones urbaines et rurales, et hommes et femmes, il reste encore beaucoup à faire. Ainsi, la durée moyenne de scolarisation des jeunes hommes de 23 à 27 ans appartenant au quintile le plus aisé des garçons et jeunes adultes urbains est-elle de cinq ans, contre moins d'un an pour les jeunes filles et jeunes femmes pauvres vivant en milieu rural. Elle est quasi nulle pour les groupes les plus marginalisés (par exemple, les nomades). De la même manière, du point de vue de l'abandon en cours de scolarité, la proportion des jeunes Nigériens de 17 à 22 ans qui, en 2012, avaient effectué un parcours scolaire primaire complet étaient trois à quatre fois supérieur pour le quintile correspondant aux catégories de revenus les plus élevées à ce qu'il était pour le quintile le plus bas. Et alors que l'écart entre les sexes, en termes de taux brut de scolarisation primaire, était en 2012, à l'échelle nationale, de 12 points de pourcentage (78 % pour les garçons et 66 % pour les filles), il n'est que de 2 points pour les garçons et filles de familles pauvres en zone urbaine, mais de 15 points entre garçons et filles de familles pauvres en milieu rural.

Le ratio élèves-enseignant, qui était de 39 en 2012, est inférieur à la moyenne de 42 pour l'Afrique subsaharienne. Néanmoins, ainsi que le soulignait le programme nigérien décennal pour le secteur de l'éducation (2014-2024), les enseignants représentant entre 80 % et 85 % des dépenses de l'enseignement primaire, il est souhaitable qu'ils soient utilisés beaucoup plus efficacement. La répartition des enseignants entre les établissements est très inégale. Le taux d'absentéisme est très élevé, le respect du calendrier scolaire aléatoire et l'emploi du temps scolaire peu efficace. L'incidence négative de ces facteurs sur la qualité de l'apprentissage est

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encore exacerbée par les connaissances limitées de ces enseignants, leur maîtrise insuffisante des méthodes pédagogiques et leur utilisation insuffisante de leur langue maternelle comme vecteur d'instruction. L'inefficacité d'emploi des ressources enseignantes témoigne des insuffisances de la gestion des personnels enseignants (déploiement médiocre, encadrement et soutien pédagogiques insuffisants, et déresponsabilisation concernant les résultats scolaires). La médiocrité de la qualité est aggravée par des programmes qui mettent l'accent sur l'apprentissage par cœur au détriment de l'acquisition des compétences de base (lecture, mathématiques et résolution de problèmes). Enfin, une large majorité d'établissements d'enseignement primaire est dépourvue des installations de base : 75 % des écoles n'ont pas de sanitaires, 85 % ne sont pas équipées d'un accès à l'eau potable et 95 % ne sont pas électrifiées. Cette insuffisance d'équipement limite la demande éducative, particulièrement dans le cas des filles.

Les taux brut de scolarisation secondaires et supérieurs nigériens sont également très bas par comparaison aux moyennes de l'Afrique subsaharienne. En 2012, les taux brut de scolarisation pour le premier et le second cycle de l'enseignement secondaire étaient respectivement de 22 % et 7 % (contre 50 % et 32 % en moyenne pour l'Afrique subsaharienne), alors que le taux brut de scolarisation dans l'enseignement supérieur était de seulement 1,8 % contre 8 % en moyenne en Afrique subsaharienne. Le développement d'un système éducatif de qualité au-delà de l'enseignement de base est important, en particulier au regard des pénuries de compétences qui commencent à apparaître dans de nombreux domaines. Mais, même au niveau de développement actuel, qui est très limité, les décalages entre l'offre actuelle de compétences (qui met l’accent sur les études littéraires et à d'autres domaines non scientifiques) et les secteurs porteurs en termes d'emploi (compétences techniques de niveau intermédiaire à supérieur, domaines scientifiques, gestion). Il est nécessaire de réorienter l’enseignement secondaire, aujourd’hui largement déconnectée de la demande du marché du travail, vers une plus grande acquisition de compétences techniques (et professionnelles). Ceci étant dit, le marché du travail extrêmement limité pour ce type de compétences, ainsi que les obstacles en matière de financement et de mise en œuvre à leur production, sont moins difficiles que les efforts nécessaires à la mise à niveau des compétences de base de l'écrasante majorité de la main d'œuvre des secteurs agricole et non agricole informels.

Au Niger, plus le niveau de revenu est élevé, plus les écarts entre les catégories de revenus, populations urbaines et rurales, et les hommes et les femmes, sont importants. Le niveau d'éducation primaire très faible s'explique par des coûts directs et marginaux de substitution, des pénuries extrêmes d'installations

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d'enseignement post-primaire dans les régions rurales, ainsi que, dans le cas des filles, par l'âge médian très bas des femmes nigériennes à leur premier mariage (16 ans).

Santé publique La santé publique est, partout dans le monde, l'un des principaux facteurs de pauvreté, car elle dégrade le bien-être des personnes en situation de pauvreté en portant atteinte à leur capacité à participer au développement économique. Même si une santé médiocre affecte tout le monde, au Niger, ses effets se font particulièrement sentir sur les femmes et les enfants. Il s'agit là d'un point particulièrement important, car la qualité du capital humain nigérien des deux prochaines générations en dépend. Les investissements dans le domaine de la santé sont donc un élément clé de la formation du capital humain.

Le Niger a progressé de manière significative en relation avec de multiples aspects du secteur de la santé, ainsi qu'indiqué ci-après, et si les indicateurs sanitaires du pays demeurent mauvais, l'écart par rapport aux pays d'Afrique subsaharienne s'est généralement réduit (à la différence de ce qui se passe dans le cas de l'éducation et de la formation).

La réduction de la mortalité des enfants de moins de cinq ans figure au nombre des succès enregistrés par le pays en matière de santé. La mortalité infantile des moins de cinq ans a diminué d'environ un tiers, passant de 326 pour 1 000 en 1990, à 114 pour 1 000 en 2010, en grande partie grâce à une campagne de vaccination agressive et une utilisation plus large de services curatifs. La part des enfants pleinement vaccinés entre 12 et 23 mois a triplé, passant de 17 % en 1992 à 52 % en 2012, et le recours aux services curatifs a plus que doublé au cours de la décennie close en 2012, grâce à l'offre de services médicaux gratuits pour les moins de 5 ans. Des progrès similaires ont été enregistrés dans la lutte contre le VIH. Le taux de prévalence du virus a reculé, passant de 0,87 % en 2002 à 0,4 % en 2012. Ces mesures, et d'autres, ont considérablement accru l'espérance de vie à la naissance : de 43 ans en 1990 elle atteignait 57 ans en 2013.

Et pourtant, même avec ces avancées, la population nigérienne demeure confrontée à des défis significatifs, tels qu'une médiocre couverture médicale (en particulier dans les domaines de l'hygiène de la reproduction, de la malnutrition et des maladies transmissibles). Les maladies transmissibles sont, de loin, la première cause de mortalité au Niger, avant tout en raison des insuffisances des soins préventifs. Au cours de la période 2005-2010, 90 % des décès ont été imputables à des maladies transmissibles ou à des maladies maternelles, prénatales ou liées à la malnutrition. Le paludisme arrive en tête des causes de morbidité et constitue l'une

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des principales causes de mortalité, en particulier chez les enfants de moins de cinq ans. Le taux de mortalité lié au paludisme était estimé, au Niger, en 2008, à 184/100 000 (OMS), soit près du double de la moyenne de l'Afrique subsaharienne. Même si des progrès ont été réalisés en termes d'utilisation de moustiquaires, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer la prévention ; l'enquête démographique et de santé (EDS) 2012 a conclu que seul un cinquième des moins de cinq ans dormait sous une moustiquaire. De même, approximativement 44 % des enfants nigériens de moins de cinq ans, en particulier en zone rurale, présentent des signes d'arrêt de croissance prématuré modéré à grave, soit un pourcentage supérieur à la moyenne déjà élevée de 38 % de l'Afrique subsaharienne. Du fait de ces taux élevés de malnutrition, la probabilité que les enfants soient scolarisés, qu'ils poursuivent leurs études et qu'ils apprennent est moindre. En 2011, seule la moitié de la population du Niger avait accès à une alimentation en eau améliorée, et 10 % seulement bénéficiaient d'installations d'assainissement de qualité. Ces indicateurs placent le pays dans les profondeurs des classements mondiaux et expliquent la fréquence élevée des maladies hydriques.

L'état des services de santé destinés aux femmes est particulièrement déplorable. Les taux d'illettrisme élevés et un accès très limité aux soins obstétriques (grossesse et accouchement) et post partum, dû au manque de personnels, d'équipements, d'installations et de moyens de transport, se sont traduits par une incidence élevée de maladies évitables et une importante mortalité. Du fait de ces facteurs, les taux de fécondité (7,6 naissances contre 5,1 en moyenne en Afrique subsaharienne) et de mortalité maternelle (590/100 000, qui interdit au pays d'atteindre l'OMD 5 en 2015) demeurent obstinément élevés. Ailleurs en Afrique subsaharienne, des taux d'alphabétisation plus élevés et un meilleur accès aux soins de santé ont permis de faire baisser les taux de fécondité et de faire reculer les maladies évitables et la mortalité, ce qui réduit d'autant la charge économique et sociale pesant sur la société et contribue au développement du capital humain.

Il existe, entre les divers types d'investissement de base dans le capital humain, des interdépendances fortes, positives et négatives, qui se renforcent mutuellement. Ainsi : (i) la réduction de la malnutrition et la lutte contre les maladies infantiles d'origine infectieuse favorisent à la fois la scolarisation et l'assiduité scolaire, et l'apprentissage ; (ii) l'éducation des filles et des femmes contribue au lancement d'un cercle vertueux intergénérationnel fort gage de meilleure hygiène et nutrition familiale, de moindre mortalité maternelle et infantile, de réduction de la fécondité, de participation accrue des femmes à la main d'œuvre et de productivité supérieure ; (iii) la charge considérable que représentent les maladies pour des pays comme le Niger réduit la productivité du travail, du fait du nombre de jours non

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travaillés et de l'affaiblissement général de la population, prive les futurs travailleurs de capacités en raison du prix très lourd payé par les enfants, et engloutit une part importante des maigres ressources nationales, qui sont affectées aux soins et aux traitements plutôt qu'aux investissements productifs.

Même si, au cours des deux dernières décennies, la santé des Nigériens s'est améliorée, la tâche demeure écrasante. Des gains d'efficacité sont possibles grâce une meilleure affectation interne des ressources au sein du système de santé, en mettant l'accent sur les résultats et en renforçant les procédures budgétaires. Les insuffisances de financement risquent néanmoins d'hypothéquer une partie des progrès potentiels. Selon certaines estimations, les dépenses médicales totales, publiques et privées, au Niger, étaient estimées, en 2010, à seulement 18 USD par habitant, soit environ un cinquième des dépenses moyennes par habitant de l'Afrique subsaharienne. En outre, la part des dépenses publiques dans le domaine de la santé a rapidement décliné, passant de 15 % en 2006 à 7 % en 2011. Pour que le Niger fasse des progrès dans l’amélioration de son capital humain, une plus grande attention au secteur et des financements plus importants seront nécessaires.

Le faible niveau de formation du capital humain nigérien dans un contexte de transition démographique, le rapport de dépendance, la productivité du travail, les résultats éducatifs et sanitaires, l'équité et l'intégration constituent des obstacles considérables au développement durable et à la transformation de l'économie du Niger, et placent le pays dans une position désavantageuse par rapport aux autres États de la région. Les efforts pour secouer le poids de l'héritage de plusieurs décennies de stagnation et de déclin du capital humain se heurtent à des obstacles massifs. Le Niger a fait la preuve de sa capacité à avancer de manière décisive, ainsi qu'en atteste, par exemple, la progression annuelle de 11 % du taux de scolarisation du pays au cours de la période de 1999 à 2013. Un programme d'action de grande envergure est requis d'urgence pour rompre avec un passé de taux d'abandons élevés, de faible qualité et de compétences très limitées (y compris de hauts degrés d'analphabétisme et d'illettrisme mathématique) des jeunes et des adultes. Sans action énergique, le Niger continuera à prendre du retard par rapport aux autres pays d'Afrique subsaharienne en matière de développement économique et social, et se privera de toute possibilité d'améliorer les conditions de vie de sa population en expansion rapide.

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IV. TRAVAIL, EMPLOIS ET MIGRATION

LE DEFI DE LA CREATION D'EMPLOIS PRODUCTIFS

Le principal défi que doit relever le Niger pour réduire la pauvreté et améliorer la prospérité et le bien-être consiste à créer suffisamment d'emplois productifs.7 En effet, bien qu'au cours de la décennie écoulée, le taux de croissance de l'économie ait été plus homogène et plus rapide, le pays n'a pas été à même de créer des emplois en nombre suffisant pour absorber une population augmentant rapidement et en grande partie dépourvue de qualifications.

Les chiffres de l'emploi Il est primordial d'établir un constat de départ sur la base duquel les divers secteurs (y compris celui des migrations en tant que « secteur de l'emploi à l'étranger ») pourraient créer des emplois, formels ou informels pour la population active potentielle. Il existe peu de données homogènes et systématiques sur la situation générale de l'emploi au Niger. Cette situation témoigne d'insuffisances statistiques plus générales, mais souligne également l'éclatement des responsabilités institutionnelles entre plusieurs administrations en charge du suivi de divers éléments du marché du travail (bien souvent, uniquement du marché formel), sans néanmoins qu'aucune de ces autorités semble être en charge de la supervision et de la coordination d'ensemble pour obtenir un tableau complet permettant l'étude et le monitoring de l'emploi.

À cette réserve fondamentale près, compte tenu de l'importance critique de l'emploi pour l'éradication de la pauvreté, l'amélioration du bien-être et la cohésion sociale, nous nous efforcerons, dans cette section, de résumer et d'évaluer approximativement une base de référence et des fourchettes d'ordres de grandeur. Même si ces estimations d'ordre de grandeur sont imprécises, elles n'en illustrent pas moins l'ampleur des défis que devra relever le Niger au cours des décennies à venir.

Ainsi qu'indiqué précédemment, la population totale du Niger a doublé en vingt ans, passant de 9,2 millions en 1995 à 19,3 millions en 2015. La population d'âge actif potentielle correspondante était de 4,6 millions en 1995 et de 9,1 millions en 2015.

La grande majorité des Nigériens vivent en zone rurale. Même si la population urbaine est passée, entre 1995 et 2015, de 1,4 million à 3,6 millions, la population rurale a plus que doublé au cours de la même période. Compte tenu de l'insuffisance des gains de productivité dans l'espace rural et dans la mesure où les contraintes

7 Banque mondiale (2013). Emplois - Rapport sur le développement dans le monde, Washington, D.C.

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foncières commencent à peser sur la production extensive traditionnelle, d'où viendra l'emploi rural ? De la même manière, s'agissant cette fois des activités urbaines formelles, comment les jeunes urbains entrant sur le marché du travail vont-ils gagner leur vie ? Le secteur formel Le secteur formel du marché du travail nigérien est modeste par sa taille et sa capacité. D'après les estimations, la sphère publique (fonction publique, collectivités locales, entités para-publiques, autorités de prévention et de répression, et forces armées) fournit des emplois à environ 100 000 à 125 000 personnes. Les perspectives d'expansion de l'emploi public net sont limitées, et concernent probablement au premier chef l'éducation, la santé et les forces de sécurité. Le Niger abrite également un secteur privé formel de petite taille, constitué essentiellement d'industries extractives, d'établissements financiers, de l'hôtellerie, d'activités commerciales et d'entreprises de transport. Le nombre total d'entreprises immatriculées avoisine 1 400, dont environ 70 dans le secteur de la fabrication. Il existe un petit secteur agricole (agriculture d'irrigation et élevage) formalisé, orienté vers l'exportation (abattoirs, tanneries), offrant un petit nombre d'emplois formels. D'après les estimations, le nombre d'emplois dans le secteur privé formel serait de 10 000 à 15 000 (dont 5 000 emplois directs dans le secteur formel des industries extractives).

Un secteur informel important et invisible Traditionnellement, le Niger dispose d'un secteur informel important et dynamique, constitué principalement de microentreprises domestiques non déclarées et de PME, qui ont absorbé la main d'œuvre en expansion. Nombre de ces entreprises informelles exercent des activités commerciales locales à petite échelle, notamment dans un environnement transfrontalier où elles peuvent tirer parti d'opportunités d'arbitrage, mais également de transport, de construction et de services. Nombre de ces activités sont saisonnières et constituent un complément de revenu dans les campagnes où la saison du travail des sols est courte et variable. En milieu urbain, les entreprises informelles sont généralement de petite taille. Elles emploient fréquemment de 1 à 5 salariés et exercent des activités de services, commerciales, de construction et de transport. Du fait de contraintes financières, de communication et réglementaires, elles n'augmentent pas en taille et ne sont pas immatriculées. Le nombre de travailleurs contribuant à l'exploitation minière et de carrières sur une base artisanale, et aux services auxiliaires, est mal connu. Il semblerait néanmoins qu'il se situe entre 50 000 et 100 000 personnes. Au total, les

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entreprises du secteur informel et non immatriculé (hors agriculture et élevage) emploient sans doute entre 150 000 et 300 000 personnes.

L'essentiel de la population active nigérienne est partie prenante à des entreprises domestiques rurales exerçant des activités agricoles et d'élevage. Les données de l'emploi rural sont également parcellaires. À partir de la superficie irriguée, et sur la base de la taille moyenne des exploitations et du nombre de foyers, nous estimons que le nombre des personnes travaillant dans le secteur des cultures irriguées se situe dans une fourchette de 300 000 à 600 000. La majorité de la population vit et travaille dans le secteur de l'agriculture pluviale. Nous estimons donc qu'environ 4 millions de personnes (ou un nombre se situant probablement dans une fourchette de 2,7 millions à 5,7 millions) vivent d'une activité agricole pluviale. La brièveté et la variabilité de la saison (associée à la pression exercée sur le foncier par l'expansion démographique, à l'érosion de la qualité des sols et au déclin de la productivité) mettent en danger ce segment important de la population. Même si l'élevage et des activités à temps partiel de commercialisation de produits de l'exploitation, de transport et de construction permettent de suppléer à l'absence de revenus lors des périodes creuses, la tendance à long terme en matière d'emploi et de subsistance dans le secteur de l'agriculture pluviale n'est pas viable sans gains de productivité importants. Il semblerait qu'au plus 80 pour cent des foyers agricoles pratiquent également une activité d'élevage à petite échelle pour compléter leurs revenus et leur ressources alimentaires. Nous estimons qu'environ 250 000 à 350 000 personnes pratiquent l'élevage en tant qu'activité unique ou principale.

Migration Le Niger a une longue tradition de migrations saisonnières et annuelles vers des pays voisins du sud (et antérieurement également vers l'Afrique du sud). Ces mouvements de population aident les communautés à absorber les chocs dans le domaine de l'emploi et à compléter leurs revenus. Selon de multiples sources,8 la migration offrirait une chance à quelques 400 000 à 600 000 Nigériens et générerait environ 75 millions USD à 100 millions USD en envois de fonds annuels, ainsi que sous forme de transferts en nature, importants bien qu'échappant à toute comptabilité.

L'IMPORTANCE DE L'EMPLOI

Le Niger lutte pour créer des opportunités d'emploi stables et productives pour sa population active. En outre, le jeune âge de la population signifie que le nombre des nouveaux entrants sur le marché du travail continuera à augmenter, et que cette

8 Enquête nationale sur les migrations, OIM.

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croissance va s'accélérer pendant un certain temps. En 1995, le Niger comptait approximativement 1,6 million de 15 à 24 ans ; ce chiffre a plus que doublé, atteignant 3,5 millions en 2015. Normalement, la majorité de ces jeunes devrait être scolarisée, et une minorité intégrerait le marché du travail pour y trouver un emploi productif à temps plein. Au Niger néanmoins, nombre de jeunes (et notamment les filles) ne vont pas jusqu'au bout de leurs études primaires. Un nombre encore plus réduit accède à l'enseignement secondaire général et technique. Une part importante d'une classe d'âge est donc disponible pour rejoindre le marché du travail.

En 2015, par exemple, l'économie devait créer au moins 265 000 nouveaux emplois/emplois supplémentaires pour absorber les jeunes de 15 ans qui, selon les estimations, rejoignaient le marché du travail. L'assiduité scolaire déclinant progressivement avec l'âge, quelques 2,4 millions d'emplois seraient nécessaires pour répondre pleinement aux besoins des 15-24 ans actuels. Sur la base des tendances actuelles, sauf essor spectaculaire des taux de scolarisation (et déclin correspondant du taux d'activité), l'économie devra créer chaque année un nombre massif d'emplois productifs pour répondre à une demande croissante9.

Figure 3 : Entrants annuels sur le marché du travail (par catégories d'âge)

Sources : Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies, Division de la population (2013). Perspectives de la population mondiale : révision de 2012, variante moyenne 2010-2035

9 Il est néanmoins utile de souligner qu'en l'absence de baisse rapide du taux de croissance de la population, même un envol de la scolarisation aura uniquement pour effet de repousser dans le temps la nécessité de générer des emplois pour les jeunes.

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L'économie actuelle du Niger ne croît pas suffisamment rapidement, et n'est pas suffisamment dynamique et diversifiée pour générer un nombre d'emplois suffisant pour répondre aux besoins de sa population en rapide augmentation. La pression croissante induite par la population jeune qui n'est ni scolarisée ni en mesure d'obtenir un emploi adéquat à temps plein constitue l'un des défis les plus importants à la préservation de la cohésion sociale et à la lutte contre sa fragilisation. Le centre de gravité du lien fondamental « croissance de la population = croissance économique = emplois » s'est déplacé et le rétablissement de l'équilibre exige une intervention urgente.

V. L'ECONOMIE

Après une décennie (1995-2004) de croissance économique limitée à 3,5 % par an, le Niger a accéléré le pas, passant à 5,5 % par an au cours des 10 années suivantes. Ce nouveau dynamisme était en grande partie dû aux effets positifs sur l'agriculture et l'élevage (8 % de croissance) d'un régime des précipitations plus favorable, et dans une moindre mesure au remarquable taux de croissance de 18 % affiché par les industries extractives. En outre, avec le début du raffinage pétrolier, en 2012, la croissance du secteur des petites industries de fabrication est passée de 2,5 % en 1995-2004 à près de 6,5 % en 2005-2014. Enfin, le secteur des administrations publiques, qui a décliné de 2,5 % par an au cours de la période 1995-2004, progresse depuis lors de 4,5 % par an.

En dépit de cette accélération encourageante au cours des 10 dernières années, la croissance du PIB nigérien a, entre 1995 et 2004, excédé de très peu celle de la population. En d'autres termes, le revenu par habitant n'a augmenté, au cours de cette période, que de 0,4 % par an ; de sorte qu'aujourd'hui, le revenu par habitant du Niger n'est que très légèrement supérieur à ce qu'il était en 1995. Cette situation s'inscrit en contradiction marquée par rapport à l'Afrique subsaharienne dont le revenu par habitant a, au cours de la même période, augmenté de 2,2 % par an. Cumulativement, le revenu par habitant en Afrique subsaharienne a augmenté de 48 % au cours des 20 dernières années, alors que celui du Niger ne progressait dans le même temps que de 16 %. Ce qui explique pourquoi le Niger a peu à peu accumulé du retard, voire « dérivé » par rapport au reste de l'Afrique.

Cette dérive découle de deux facteurs : premièrement, au cours des 20 dernières années, la croissance de l'économie du Niger a été plus lente que celle de l’Afrique subsaharienne (4,8 % par an). Ensuite, et plus important encore, le taux de croissance de la population du Niger (3,8 %) a été très supérieur à celui de l’Afrique subsaharienne (2,6 %), la population du pays doublant en 18 ans. Ainsi, la stagnation relative des revenus personnels du Niger et leur dérive croissante par

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rapport à l’Afrique subsaharienne et au monde sont-elles largement le fruit de la croissance de la population.

Autre caractéristique importante de l'économie nigérienne (du point de vue de ses effets sur la pauvreté), l'importante variabilité interannuelle de la croissance du pays, qui se situe dans une fourchette de 10 % à 20 % au cours d'une même année, et qui est en grande partie le résultat des fluctuations du régime des précipitations, ainsi que de hausses ou de reculs périodiques de la production et/ou des prix des industries extractives. La faiblesse et la stagnation des revenus par habitant combinée à ces importantes fluctuations annuelles laissent la majeure partie de la population nigérienne (et notamment les importants contingents de pauvres vivant dans les régions rurales) extrêmement vulnérable aux chocs.

Troisième remarque notable : en termes de composition sectorielle, l'économie du Niger n'a que très peu évolué. La part du secteur rural dans le PIB (agriculture, élevage, pêche et exploitation forestière) a augmenté, passant de 38 % en 1995 à 45 % en 2014, alors que, dans le même temps, la part des services diminuait de 47 % à 39 %. Ces deux secteurs sont dominés par des activités traditionnelles qui absorbent une main d'œuvre qui ne trouve pas à s'employer autrement. L'évolution en dents de scie de chacun d'eux laisse penser qu'il est possible que la multiplication d'opportunités dans l'agriculture ait été à l'origine d'une contraction de l'emploi informel (et de la production) dans le secteur des services traditionnels. L'industrie (hors hydrocarbures et mines) a continué à représenter environ 10 % du PIB au cours des 20 dernières années. Le petit segment des hydrocarbures et mines a toutefois (après des années de déclin régulier qui l'ont conduit de 4 % du PIB en 1995 à moins de 2 % en 2008) recommencé à croître en 2009 pour atteindre 6 % du PIB en 2012, ce pourcentage restant inchangé en 2013 et 2014.

Politique monétaire et de change En tant que membre de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), le Niger se conforme aux politiques monétaires et de change dictées par le système de l'UEMOA. Le taux de change du franc CFA, qui est la devise commune de l'UEMOA, est indexé sur l'euro (après le franc français), et n'a pas varié en 21 ans. Une simple comparaison de l'inflation relative implique qu'au cours des 20 dernières années, le franc CFA s'est apprécié d'environ 35 % par rapport au dollar américain. L'approfondissement financier s'est poursuivi continuellement au cours des deux dernières décennies, le ratio de la masse monétaire M3 par rapport au PIB est passé d'une moyenne de 10 % au cours de la période 1995 à 2004 à 19 % durant la décennie suivante. En dépit de cette hausse, l'économie nigérienne reste l'une des moins monétisées du monde, à un niveau inférieur à la moitié de la moyenne de

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l’Afrique subsaharienne. En l'absence d'outils de politique monétaire, les responsables de la gestion économique du Niger n'ont eu d'autre choix que de mettre l'accent sur les politiques fiscales, commerciales et de gestion de la dette.

POLITIQUE FISCALE : GESTION DES RECETTES ET DEPENSES

Si la composition sectorielle de la production nigérienne reste pratiquement inchangée, la structure de la consommation du pays a profondément évolué au cours des 20 dernières années, et notamment durant la période 2004 à 2014. Alors que la consommation publique progressait marginalement, passant en 20 ans de 14 % à 15 % du PIB, la consommation privée qui, entre 1995 et 2004, représentait en moyenne 80 % à 85 % du PIB, a considérablement décliné pour atteindre 69 % du PIB en 2013. La principale hausse à cet égard est celle de la part de l'investissement, qui a cru fortement, partant de 10 % du PIB pour atteindre un pic de 40 % en 2010, principalement du fait des investissements dans le secteur des hydrocarbures. Recettes Les finances publiques du Niger ont bénéficié d'une hausse appréciable des recettes de l'État faisant écho à la croissance des revenus des industries extractives (pétrole, uranium et or) qui, à partir d'une base exceptionnellement faible de 7,5 % du PIB ont aujourd'hui atteint une part de 19 %. Cette augmentation des recettes est bienvenue et permet de stabiliser le déficit. Néanmoins, la concentration des revenus provenant des industries extractives allant croissant, la gestion du risque budgétaire (induit par la volatilité des recettes associée à la rigidité des dépenses) constituera un défi de plus en plus pressant. L'un des principaux défis pour les finances publiques résidera dans la gestion des recettes pétrolières et minières (uranium), très irrégulières et qui, à moyen et long terme, déclineront. Dans l'idéal, la rente des industries extractives sera convertie en capital humain, par exemple, par le financement du comblement des retards en matière d'alphabétisation et de compétences.

Dépenses De manière sans doute prévisible compte tenu de l'importance des besoins, les dépenses ont progressé plus vite que les recettes. Les dépenses qui, en 1995, représentaient 16 % du PIB atteignaient 28 % en 2014. 10 Les dépenses d'investissement ont progressé beaucoup plus vite que les dépenses courantes. Les

10 À l'exception de l'année 2014, lors de laquelles les dépenses ont augmenté de 44 % en raison du prêt de refinancement de SORAZ ; selon les projections, un retour à la normale devrait intervenir dès 2015.

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dépenses d'investissement sont passées d'un niveau très bas de 7 % du PIB en 1995 à 14 % en 2004. Elles ont ensuite bondi à 23 % du PIB en 2005, avant de plafonner à 40 % du PIB en 2010 et de décliner quelque peu pour s'établir par la suite aux alentours de 35 % du PIB, sous l'effet conjugué, initialement, de l'exploration pétrolière et minière, puis de la construction de la raffinerie SORAZ.

Subvention et transferts et masse salariale sont à l'origine de l'essentiel de la hausse des dépenses courantes. Les dépenses courantes ont décliné régulièrement, en part du PIB, de 1995 à 2006, passant d'environ 12 % du PIB en 1995 à 9 % en 2006. Depuis lors, elles n'ont cessé d'augmenter, atteignant 16 % du PIB en 2014. Dans les dépenses courantes, les aides publiques et transferts ont été multipliés par 6, en part du PIB, au cours des 20 dernières années, passant de moins de 1 % du PIB en 1995 à 5,5 % du PIB en 2014. Rémunérations et salaires ont régulièrement décliné, pour atteindre 3,5 % du PIB en 2005 à partir d'un niveau de 5,5 % en 1995. Leur part est demeurée aux alentours de 3,5 % jusqu'en 2010, avant de revenir à 5,5 % du PIB. Les coûts d'exploitation non salariaux sont demeurés faibles, à environ 3 % du PIB, durant deux décennies, et les paiements d'intérêts ont diminué du fait de l'allègement de la dette, passant de 2,5 % du PIB en 1995 à seulement 0,5 % lors des 10 dernières années.

En dépit de la hausse des dépenses, le gouvernement a, au cours de la période 2004-2014, pu dégager un excédent courant. Parallèlement, avec une épargne intérieure faible et des dépenses en augmentation, le Niger a eu recours, pour financer un déficit global constant d'environ 8 % du PIB, aux apports d'aide publique au développement. Bien que le Niger soit décrit par le Comité d'aide au développement de l'OCDE comme un « orphelin de l’aide », un tel degré de dépendance souligne la nécessité d'une prédictibilité accrue à l'appui d'objectifs à long terme11.

Dépenses de sécurité Paix et sécurité comptent au nombre des droits humains fondamentaux et des fruits essentiels de l'action publique apportés par l'État à l'ensemble de ses citoyens. Sans sécurité, pas de développement durable. Les dépenses de sécurité constituent donc, pour les pays comme le Niger situés dans une région très instable, un cas particulier.

Le Niger a su préserver cohésion sociale, stabilité et paix à l'intérieur de ses frontières, alors même qu'au cours de la décennie écoulée, la région devenait de plus en plus instable et dangereuse.

11 Le document de travail de OCDE/CAD, intitulé Aid Orphans: A Collective Responsibility? Improved Identification and monitoring of under-aided countries in the run-up to Busan, 2011, désigne le Niger au nombre des pays recevant moins d'aide publique au développement que nécessaire au regard de ses besoins en matière de développement.

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Le pays est aujourd'hui confronté à de multiples sources d'insécurité d'origine extérieure qui menacent de gagner le territoire nigérien. La chute du régime libyen du colonel Kaddafi a non seulement privé de nombreux (selon certaines estimations, jusqu'à 250 000) jeunes migrants d'une source d'emploi, mais également déstabilisé une longue frontière et permis l'éclosion d'un trafic d'armes illégal aujourd'hui florissant. À partir du Nigeria voisin, dans l'angle nord -est du pays, le groupe Boko Haram conduit des raids périodiques dans les pays voisins, et notamment sur le territoire nigérien. Le conflit touareg qui empoisonne le Mali et les incursions sporadiques des mineurs illégaux et contrebandiers par la frontière est ont requis l'attention constante des forces de sécurité nigériennes.

Ces menaces extérieures s'ajoutent à divers facteurs de risque intérieurs qui, s'ils ne sont pas pris en compte, pourraient aggraver le danger d'une fragilisation et d'un développement de l'insécurité dans le pays.12 Au nombre de ces facteurs de risque figurent : un vaste territoire à faible densité de population ; des ressources naturelles limitées menacées par le changement climatique ; une population jeune et en rapide expansion ne disposant que d'un accès limité à l'emploi productif ; et un cadre institutionnel faible, assorti de ressources publiques inadaptées.

En réponse à l'insécurité croissante, les dépenses publiques du Niger en matière de sécurité ont progressé rapidement. De 47 milliards FCFA en 2009, elles sont passées à 123 milliards FCFA en 2012, soit 9 % des dépenses budgétaires et 3,6 % du PIB en 2012. Même si ce niveau de dépenses est inférieur à celui du Mali (146 milliards FCFA) ou du Tchad (181 milliards FCFA), dans un cas comme dans l'autre, l'effort du Niger en part du PIB est supérieur (Mali 2,8 % et Tchad 2,6 %). En outre, à 3,6 % du PIB, les dépenses du Niger dans le domaine de la sécurité avoisinent ou excèdent la part du PIB que le pays consacre à l'éducation (4,5 % en 2012) et à la santé publique (1,4 % en 2012).

Le Niger est confronté à une double impasse : d'un côté, il n'a d'autre choix que de financer sa sécurité, et de l'autre, il ne peut le faire qu’au dépens de son développement. Les besoins du Niger en matière de sécurité sont budgétés en fonction de la disponibilité des ressources, et non des besoins du pays. Au cours des cinq derniers exercices fiscaux néanmoins, il s'est avéré nécessaire de relever le niveau des dépenses de sécurité (au moyen de collectifs budgétaires réguliers) en réaffectant des fonds qui auraient dû être consacrés au développement économique et social, dans des domaines essentiels pour que le Niger prenne en compte les facteurs de risque internes. Ces transferts se sont élevés à environ 7 milliards FCFA,

12 Banque mondiale, Conflits, sécurité et développement, Rapport sur le développement dans le monde 2011, Washington D.C.

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c'est-à-dire, à 5 % du budget en 2012-2013. Ces ressources réaffectées sont nécessaires au financement de programmes démographiques et de développement humain, à l'investissement dans le secteur rural dans le but d'étendre l'irrigation et d'accroître ainsi la productivité par la stabilisation de la production, et à l'extension de services d'infrastructures de base, tels que l’accès à l’eau, l'assainissement et l'électrification des zones les plus mal desservies, etc.

Le Niger doit faire face à un dilemme : financer de manière adéquate ses besoins de base en matière de sécurité au détriment de ses efforts de développement, ou doter convenablement ses programmes de développement et laisser s'effriter la sécurité. Un tel choix est clairement intenable, car sécurité et développement sont également essentiels.

Il est donc nécessaire de faire évoluer le cadre de référence afin de veiller à ce que le financement social et du développement soit protégé, tout en mutualisant les dépenses en matière de sécurité pour veiller à ce que le poids de leur financement ne pèse pas sur les seules épaules du Niger. La communauté internationale des amis du Niger doit accroître le soutien qu'elle apporte au pays pour l'aider à assurer sa sécurité, dans l'intérêt stratégique commun bien compris de la stabilité régionale. De son côté, le Niger doit impérativement intensifier ses programmes sociaux et de développement pour améliorer le niveau de vie de ses citoyens (et notamment de la jeunesse pauvre condamnée au chômage) pour préserver la cohésion sociale, la stabilité et la paix à l'intérieur de ses frontières.

Commerce, balance des paiements et dette Le niveau et la composition des exportations du Niger ont peu varié entre 1995 et 2006. Après cette date néanmoins, les exportations minières et pétrolières ont considérablement augmenté. Exprimées en part du PIB, les exportations n'ont cessé de décliner de 1995 à 2006, uranium, bétail, niébé et oignons figurant parmi les principaux produits d'exportation. Au cours de la décennie qui a suivi néanmoins, la composition et le niveau des importations ont évolué de manière spectaculaire : les exportations de ressources naturelles ont augmenté, en commençant par l'or en 2005, suivi d'un accroissement des volumes d'uranium exportés entre 2007 et 2010 (à laquelle s'est ajoutée une hausse des cours en 2011), et culminant avec des exportations de pétrole raffiné à partir de 2012. Il est, incidemment, bon de relever au passage la tendance de plus en plus marquée à la concentration des exportations et le risque plus important qui en découle ; en 2014, trois matières premières (uranium, pétrole et or) représentaient 63 % du total des exportations.

Le déficit structurel de la balance des paiements courants du Niger, , a essentiellement été financée, entre 1995 et 2006, par les partenaires du Niger pour

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le développement. Il est restée relativement stable, dans une fourchette de 9 % à 10 % du PIB, les fluctuations étant dues en grande partie à des hausses imputables aux années de sécheresse et aux déclins engendrés par le renversement des autorités légales ou des transitions politiques. Depuis 2007 néanmoins, les investissements directs étrangers (IDE), associés à l'expansion des activités pétrolières et minières, ont financé la majeure partie du déficit de la balance des paiements courants, avec un pic à 17,5 % du PIB en 2010 dû à l'intensification de la production pétrolière et à la construction de la raffinerie SORAZ. La balance globale des paiements en résultant était réduite, et une lente accumulation de réserves a permis de passer à 1/2 mois d'importations en 1995 à 1,5 mois en 2005. Les réserves ont doublé pour atteindre trois mois d'importations en 2006, en grande partie du fait d'annulations massives de dettes. Elles ont continué sur cette voie, parvenant à quatre mois en 2012, alors que le financement du développement arrivait à son niveau le plus élevé avec la résolution de la crise politique nigérienne en 2010-2011.

INSTITUTIONS ET SERVICES COLLECTIFS

Des institutions publiques efficaces sont essentielles au partage des fruits et à la poursuite du développement. Ce sont elles en effet qui apportent aux citoyens des biens publics : justice, sécurité, et services économiques et sociaux. Ces institutions sont responsables envers les citoyens de l'administration efficace et transparente des ressources, ainsi que des résultats ainsi obtenus. Lorsque la sécurité et l'ordre public sont assurés, les droits de la personne protégés et l'état de droit administré avec équité dans l'ensemble du territoire, les institutions publiques contribuent au développement de la confiance en l'État et au renforcement de la cohésion sociale.

Comme bien d'autres pays de l’Afrique subsaharienne, le Niger a malheureusement hérité, à l'indépendance, d'une administration publique fragile. Au cours des 55 années qui se sont écoulées depuis lors, la médiocrité de l'éducation et les chocs économiques et politiques périodiques qui ont secoué le pays jusqu'à récemment se sont combinés pour effriter l'efficacité et la crédibilité des institutions publiques. De ce fait, la contrainte qui pèse aujourd'hui sur les services publics ne tient pas uniquement à la qualité de la planification et de la programmation, ni à la disponibilité des fonds, mais à la capacité de l'administration publique à fournir efficacement et effectivement ces services. Et pourtant, des institutions publiques sont encore plus essentielles aujourd'hui pour que le Niger soit à même de lancer un programme robuste et durable de développement économique et social.

Un instantané des institutions publiques du Niger fait apparaître un certain nombre de caractéristiques de nature à faire obstacle à une administration publique efficace :

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1) L'administration nigérienne est très fragmentée ; de multiples institutions sont en charge d'aspects divers de questions et de ressources essentielles (par exemple, l'éducation, l'emploi, le développement rural et l'approvisionnement en eau) ; les redondances et lacunes sont nombreuses, et les frais généraux relativement disproportionnés. L'une des principales insuffisances tient au fait que l’architecture gouvernementale est peu rationnelle et reflète essentiellement des contraintes politiques, ce qui fait que, bien souvent, aucune institution ne dispose, à elle seule, d'une vue d'ensemble, et que nul n'assume la responsabilité du résultat final. À cela s'ajoute le fait que le gouvernement n'a pas la capacité d'exiger des institutions et des responsables individuels qu'ils rendent compte de leur action et en supportent la responsabilité. Cette fragmentation est à la fois horizontale (éclatement entre plusieurs ministères, comme dans le cas de l'éducation) et verticale (par exemple, entre les « missions » placées sous l'autorité du Président de la République, les autorités déconcentrées et les collectivités territoriales).

2) Il semble que la politisation croissante de l'administration publique constitue une cause majeure de fragmentation, et que les postes soient attribués en fonction des appartenances politiques beaucoup plus que du mérite. Du fait de cette politisation, la continuité entre gestion et supervision de l'exécution de programme est ténue, car il n'est pas rare que les personnels techniques (y compris à un échelon hiérarchique relativement peu élevé) soient déplacés au gré des remaniements ministériels et changements de gouvernement.

3) S'ajoute à cela le fait que les délégations de responsabilités ne s'accompagnent pas nécessairement d'un transfert de ressources, ce qui prive l'autorité délégataire des moyens de remplir sa mission. Tel est notamment le cas des collectivités territoriales qui, bien qu'elles soient en charge de l'éducation, de l'approvisionnement en eau et des services de santé de base, ne possèdent ni les personnels ni les financements voulus pour accomplir efficacement et effectivement leur tâche.

4) Les dispositifs incitatifs destinés aux fonctionnaires et agents publics ne fonctionnent pas. Ni la direction de la fonction publique ni les directions des ressources humaines des divers ministères ne paraissent en mesure de veiller au respect des procédures de recrutement ou de faire en sorte que la sélection et les affectations reposent sur le mérite et la compétence.

5) Les processus décisionnels et de règlement des différends souffrent d'un soupçon d'opacité qui nourrit l'image d'une corruption endémique des services de l'État.

Ces observations sont confirmées par diverses mesures, telles que l'Indice de Gouvernance Mondiale (IGM). Les pays sont évalués en vue de leur classement sur

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l'IMG sur la base de six paramètres de performance : participation et responsabilité ; stabilité politique et paix ; efficacité des pouvoirs publics ; qualité de la régulation ; état de droit ; et contrôle de la corruption. Au cours de la période de 1996 à 2013, et jusqu'à l'année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles, le Niger figurait, pour tous ces paramètres, dans le tiers inférieur du classement, ce qui signifie que deux tiers des pays de la planète affichaient de meilleurs résultats, et que leur gouvernance était meilleure.13

De tels indicateurs témoignent d'un potentiel institutionnel limité, qui rend difficiles une planification et une exécution fiables. Il en résulte un équilibre à un niveau très bas entre une fonction publique largement découragée et peu motivée et une confiance très limitée en la capacité de l'État à remplir ses missions. La fragilité institutionnelle dans le domaine de l'éducation et en zone rurale illustre ce défi (voir Encadré 3).

Les autorités nigériennes sont conscientes de l'obstacle à la mise en œuvre des services ainsi créés, et la section 3.2 du PDES recèle un Axe 1, intitulé « Consolidation de la crédibilité et de l'efficacité des institutions publiques ». Un programme d'action ambitieux et cohérent sera néanmoins indispensable pour

13 Chaque domaine de performance est noté sur une échelle normalisée de 0 à 100. L'efficacité de l'État a légèrement progressé, le Niger obtenant une note de 27,8 ; alors que la qualité de la régulation recule, à 29,7 ; l'état de droit reçoit une note de 27.5 ; et la participation et la responsabilité, qui se sont améliorées avant 2000, sont notées 36,5. Le déclin exceptionnel dans le décile inférieur pour la dimension « stabilité politique et paix » traduit indubitablement les effets des remous politiques de la période 2010-2013, et la récente dégradation de la sécurité, encore que cette situation soit pour l'instant très localisée.

Encadré 3 : les institutions du secteur de l'éducation

Les institutions de l'enseignement sont fragiles et éclatées entre de multiples autorités de tutelle dont les mandats se recoupent. La responsabilité de l'éducation est partagée entre quatre ministères. Nul n'est en charge du « système » et les fréquentes réorganisations et multiples changements de responsables et de personnels rendent quasiment impossible la mise en œuvre de politiques publiques sur le long terme. Cette fragmentation au niveau de l'administration centrale trouve un écho dans chacune des huit régions, où chaque ministère dispose d'une direction régionale responsable de la gestion des questions relevant de sa compétence. Les collectivités territoriales se sont, en outre, vues confier la charge de l'éducation élémentaire. Elles ne disposent cependant ni de ressources (recettes locales et subventions globales) ni de personnels suffisants (rares sont les fonctionnaires et agents locaux prêts à quitter Niamey). En 2011, les administrations centrales de l'État représentaient, à elles seules, 97,3 % des dépenses éducatives totales. La part très limitée des régions dans les dépenses totales suggère des progrès limités en termes d'élargissement du rôle des autorités locales dans le processus décisionnel et la fourniture des services éducatifs. De surcroît, le fait que les enseignants soient rémunérés par l'administration centrale et que les décisions d'affectation soient également prises à ce niveau incite peu les établissements à les utiliser efficacement.

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renforcer et reconstruire chacune des institutions critiques pour le développement économique et social, et assurer le succès des programmes de développement nigérien (voir section I., « L'ardente nécessité de l'action »).

LES SECTEURS REELS

La possibilité pour le Niger de parvenir à une croissance rapide et de conserver cet élan, mais aussi de développer ses revenus, exigera des secteurs dominants de son économie une croissance vigoureuse et un dynamisme durable en matière de création d'emplois. Représentant 45 % du PIB et fournissant des moyens de subsistance à 80 % de la population, les activités agricoles et d'élevage devraient contribuer massivement à la croissance globale, au moins à moyen terme. Le secteur des industries extractives est réduit (approximativement 10 % du PIB) ; sa contribution aux revenus est importante, ce qui n'est pas le cas s'agissant de l'emploi. Au Niger, les secteurs formels de l’industrie manufacturière et des services sont également très limités, et bien que leur capacité de croissance soit sévèrement bridée par des intrants de médiocre qualité et un environnement économique peu attrayant, leur potentiel d'expansion est loin d'être négligeable. Une part importante de l'emploi et des moyens de subsistance du Niger provient d'un secteur informel dynamique, encore que sa croissance soit entravée par les mêmes facteurs que ceux qui contribuent à l’étroitesse du secteur formel , auxquels il faut ajouter la difficulté supplémentaire de l'accès aux financements du secteur financier. En outre, en raison de l'étroitesse du marché intérieur et de la faiblesse d'un pouvoir d'achat limité par la pauvreté, le Niger devra, pour entretenir une croissance durable, se doter d'une économie ouverte et compétitive.

LE SECTEUR RURAL

La taille même du secteur rural et sa part dans le PIB (environ 45 % : agriculture 28 %, élevage 11 %, et pêche et exploitation forestière 5 %), ou celle de la population totale exerçant des activités rurales (80 %), impliquent que l'évolution de ce secteur, à lui seul, aura des conséquences significatives pour l'avenir de la croissance et la réduction de la pauvreté. Pour illustrer l'importance du secteur, il est utile de souligner que, pour atteindre l'objectif de croissance du PIB de 8 % prévu par le PDES, le Niger devra parvenir à des taux de croissance ruraux d'environ 7 %.

De 1960 à 2006, la croissance moyenne du PIB du secteur a été d'environ 3,5 %, identique au taux de croissance de la population. Après 1995 néanmoins, la croissance agricole s'est accélérée : elle a atteint 6,5 % au cours de la période de 1995 à 2006, avant de revenir à 5,5 % de 2007 à 2012.

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L'importante variation annuelle de la production est une caractéristique importante du secteur rural nigérien, en raison des modes de production extensifs et largement fondés sur les précipitations. Au cours des quatre ans écoulés entre 2008 et 2011, par exemple, la production a augmenté pour atteindre 16,2 % en 2008, avant de reculer à 9,5 % en 2009, puis de rebondir jusqu'à 16,7 % au cours de l'année suivante, et de connaître un nouveau déclin en 2011, jusqu'à 3,7 %. Cette considérable variabilité interannuelle (qui s'ajoute à une faible productivité) limite la capacité des ménages ruraux à accumuler des actifs productifs, empêche l'adoption de nouvelles technologies et rend difficile toute réduction durable de la pauvreté.

Ainsi qu'indiqué précédemment dans ce document, la pauvreté au Niger demeure de manière disproportionnée un phénomène rural. Selon certaines estimations, 55 % des ménages ruraux seraient pauvres (2011-12) ; ce qui signifie que, 80 % de la population vivant en milieu rural, neuf personnes pauvres sur dix vivent à la campagne.

Le déséquilibre croissant entre la taille et la croissance des ménages ruraux et la disponibilité du foncier exerce une pression sur les ressources, ainsi que sur des pratiques agricoles pluviales extensives. La pression démographique sur les ressources foncières et hydriques continue à augmenter ; les périodes de jachères sont abrégées, au détriment de la fertilité des sols.

Figure 4 : Évolution de la superficie cultivée et de la population rurale

Source : INS et Banque mondiale (Evaluation des risques du secteur agricole au Niger, janvier 2013)

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Les ménages ruraux sont, en outre, extrêmement dépendants de la production agricole, et disposent de moins de sources de revenus et de subsistance. Les denrées alimentaires et les céréales occupent une part prépondérante dans les dépenses des ménages. Il n'est pas rare, dans ces conditions, qu'une production insuffisante et la variabilité annuelle se traduisent, pour les ménages, par des périodes prolongées d'insécurité alimentaire (notamment durant la saison sèche, de juin à septembre), considérées comme supérieures à la moyenne nationale, et qui contribuent à un haut degré de malnutrition des enfants (40 % en zone rurale). Les populations rurales demeurent à la traîne par rapport aux populations urbaines, en termes d'accès aux services de base, ainsi qu'il ressort de l'Indice d'opportunité humaine (IOH) (voir p. 23), dans les domaines de l'éducation, de la santé et d'un faisceau de services d'infrastructures de base (eau et assainissement, électricité).

L'agriculture nigérienne est essentiellement pluviale. Il s'agit d'une agriculture familiale de subsistance pratiquée sur de petites exploitations. Près de 90 % des ménages ruraux vivent de leur production pluviale. Environ 90 % de cette production est constituée de céréales, et principalement de mil (3,2 millions d'hectares (soit près des trois quarts de la superficie totale de 4,4 millions d'hectares), sont affectés à la culture du mil, qui est suivie du sorgho et du niébé). La productivité est faible ; au Niger, le rendement moyen à l'hectare du mil est de 450 kg contre 700-900 kg/ha au Mali et au Burkina Faso (la moyenne pour l'Afrique subsaharienne est de 800 kg/ha). L'essentiel de la production annuelle est consommée par les ménages et les excédents destinés à la vente sont faibles. Nombre de ménages disposent également d'un cheptel qui leur permet de compléter leurs revenus et de stocker leurs actifs. En raison de la brièveté de la période de culture pluviale, le sous-emploi et le chômage saisonniers demeurent importants.

L'agriculture d'irrigation couvre seulement 110 000 hectares, soit environ 2 % de la superficie totale cultivée. Cette irrigation n'en est pas moins extrêmement précieuse ; elle constitue le mode de subsistance de 8 % des ménages et représente près de 40 % de la valeur des exportations agricoles. Au Niger, l'irrigation est, de manière prédominante, pratiquée en contre-saison et à petite échelle. Les grands aménagements hydro-agricoles (AHA) représentent à ce jour moins de 20 % des superficies irriguées. D'évidence, la pression sur le foncier et la fertilité des sols augmentant, et les risques de variabilité des précipitations annuelles grandissant, la stabilité, la productivité accrue, les revenus supérieurs et perspectives d'emplois offertes par une gestion améliorée des ressources hydriques constitueront, pour le Niger, des facteurs importants.

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Le Niger est aussi un grand pays d'élevage, avec un cheptel estimé, en 2014, à un total de 40 millions de têtes de bétail (16 millions d'unités de bétail tropicale). Environ 80 % des ménages ruraux pratiquent une forme ou une autre d'élevage. Le cheptel est une source d'épargne, contribue à la fertilité des sols (avec l'engrais naturel que constitue le fumier) et contribue à améliorer l'alimentation humaine. Les exportations de bétail, constituées pour l'essentiel de bétail sur pied destiné au Nigeria, représentent entre 2 % et 5 % de la valeur des exportations, et ne le cèdent qu'aux exportations des industries extractives. La productivité de l'élevage nigérien n'en reste pas moins très basse du fait du manque de fourrage (les troupeaux s'alimentent à partir de pâturages naturels et des résidus des récoltes), du manque d'eau et de l'absence de services vétérinaires et d'assistance adéquats.

Les défis que devra relever le secteur rural au Niger deviendront encore plus considérables sous l'effet des conséquences probables du changement climatique. Selon des projections raisonnables, le régime des précipitations devrait s'accroître et migrer vers le nord (ainsi que le pays en a fait l'expérience depuis 2000, la ligne isohyète des 350 mm s'étant déplacée vers le nord). Il devrait également être plus variable, de sorte que la saison effective des pluies devrait être encore plus brève et réduite à seulement 3 ou 4 mois. Tous les modèles laissent en outre prévoir une hausse des températures avec des effets négatifs en termes d'évaporation, de fragilité des sols et de stress hydrique pour les plantes. Les autorités ont dressé des plans détaillés d'adaptation au changement climatique et d'atténuation de la menace en résultant, mais leur mise en œuvre demeure problématique.

LES INDUSTRIES EXTRACTIVES

Le secteur des industries extractives, qui regroupe essentiellement le minerai d'uranium, une production pétrolière peu importante et un petit secteur aurifère, jouent un rôle important dans l'économie du Niger.

Uranium L'uranium est aujourd'hui la principale ressource extractive du Niger. Depuis 1971, année lors de laquelle a débuté l'exploitation du minerai d'uranium, le pays s'est hissé au 5ème rang mondial par l'importance de ses réserves d'uranium (405 000 m de tonnes, ou 7 % des réserves mondiales, 2013). La production et les exportations annuelles s'élèvent à approximativement 4 000-5 000 m de tonnes. Le pays peut accroître sa capacité. L'ouverture de la mine à ciel ouvert d'Imouraren, dont la production annuelle estimée serait de 5 000 m de tonnes, pourrait doubler la production nationale.

La structure du marché de l'uranium est particulière ; elle est basée sur des accords

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d'achat et de tarification à long terme conclus avec des fournisseurs de combustibles aux producteurs d'électricité nucléaire. Depuis 2003, la demande d'uranium et les prix du minerai ont augmenté régulièrement. Les cours au comptant ont atteint un plus-haut en 2007, avec un niveau sept fois supérieur à 2003, ce qui a déclenché une vague d'investissements dans l'extension des capacités minières en Russie, en Australie et au Canada. Ce développement de nouvelles capacités minières, une moindre demande de centrales nucléaires civiles après la catastrophe de Fukushima en 2011 et la baisse des cours qui en est résulté ont injecté une dose d'incertitude non négligeable dans l'évaluation de la rentabilité de nouvelles exploitations minières, au moins à court terme.

Pétrole Au Niger, l'exploration pétrolière a débuté dans les années 70 ; la première production, sur le gisement d'Agadem, ne date toutefois que de 2011/12. L'exploitation a été confiée avec une joint-venture créée avec une filiale de la China National Petroleum Corporation (CNPC), la CNPC Exploration & Development Company (CNODC). Le pétrole extrait sur le gisement d'Agadem est acheminé par oléoduc jusqu'à la raffinerie de Zinder (Société de raffinage de Zinder, SORAZ). Le gisement pourrait produire jusqu'à 60 000 bbl/jour, mais a été conçu en fonction de la capacité de la raffinerie SORAZ, qui est de 20 000 bbl/jour.

Les réserves connues du Niger, estimées à 324 millions de barils de pétrole et 10 milliards de m3 de gaz, sont relativement modestes. De récentes études, réalisées par la CNODC en 2013 by CNODC laissent néanmoins penser que les réserves pétrolières pourraient être trois fois supérieures, et atteindre 1 milliard de barils. La conjoncture actuelle dominée par des cours mondiaux très bas a néanmoins entraîné le report de nouveaux investissements dans ce secteur.

En dépit du niveau relativement modeste des réserves du pays, et du fait de la faible consommation actuelle du Niger (environ 6 000 bbl/jour, ou 300,000 mt/an), mais également de l'obstacle naturel à l'importation que constitue l'enclavement du territoire et son éloignement par rapport à la côte, la quantité extraite et raffinée (environ 20 000 bbl/jour, ou 1 million mt/an) suffit à répondre aux besoins nationaux en essence, gazole et gaz de pétrole liquéfié (GPL), tout en exportant dans des conditions de concurrence certains produits vers des États voisins. Dans la mesure où, selon certaines estimations, le gisement d'Agadem pourrait produire jusqu'à 60 000 bbl/jour, soit près de trois fois la capacité de raffinage de la SORAZ, certains projets prévoient l'exportation de l'excédent de pétrole brut par rapport à la consommation nationale, dans l'hypothèse où les cours mondiaux renoueraient avec la croissance. Un raccordement à l'oléoduc Tchad-Cameroun devrait alors être

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construit. Une solution alternative consisterait à accroître la capacité de raffinage et à exporter des produits pétroliers dans la région.

Or L'unique mine d'or officielle en activité au Niger se trouve au Mont Samira ; elle est exploitée depuis 2004. L'extraction est relativement modeste et se situe aux alentours de 1 500 kg d'or. Il faut ajouter à cela la pratique de l'orpaillage artisanal dans le nord-ouest, à proximité de la frontière avec le Burkina Faso, et sur le plateau du Djado, dans l'angle nord-est du pays. Il semblerait que la production des orpailleurs n'excède pas 500 kg d'or par an. Ses effets environnementaux et sociaux sont toutefois importants.

Autres ressources extractives Les réserves houillères prouvées du Niger s'élèvent à 6 millions mt et se situent principalement dans le bassin d'Anour-Araren. La production annuelle de 225 000 mt, extraite par une joint-venture, la Société Nigérienne du Charbon d'Anou Araren (SONICHAR) est employée à la production d'électricité alimentant les sites des mines d'uranium (la Compagnie minière d'Akokan (COMINAK) et la Société des mines de l’Aïr (SOMAÏR), ainsi que les villes d'Arlit, d'Agadez, et de Tchirozerine. Une expansion viable d'un point de vue économique semble peu probable, les coûts des énergies renouvelables continuant à décliner de manière significative.

Contribution à l'économie nigérienne Les secteurs de l'uranium et du pétrole sont sources, pour l'État, d'importants flux de recettes fiscales et d'exportation. En 2014, le secteur dégageait environ deux tiers des recettes d'exportation du Niger et un quart des recettes publiques ; sa contribution au PIB n'est toutefois moins que 10 % et le secteur ne génère que très peu d'emplois.

L'effet négatif sur les recettes publiques et les exportations de la baisse de la demande mondiale et des cours de l'uranium a fort heureusement été atténué par le début de l'exploitation pétrolière et du raffinage, en 2012. D'un autre côté, il n'existe pas, dans l'économie locale, d'effet d'entraînement en amont du secteur minier et des hydrocarbures formel. L'emploi direct est relativement limité, puisqu'il est évalué à approximativement 5 000 postes (l'orpaillage est une activité à plus forte intensité de main d'œuvre qui, selon les estimations, emploierait entre 50 000 et 75 000 travailleurs, encore qu'une partie de ceux-ci soient sans doute saisonniers). Les sites miniers et la raffinerie SORAZ alimentent en électricité (dans une certaine mesure) les populations alentours. Les autres avantages indirects d'activités minières formelles concernent principalement la fourniture de services aux collectivités minières par les transports et le commerce.

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SECTEUR PRIVE (INDUSTRIE, FABRICATION ET SERVICES)

Le secteur privé formel du Niger est, exception faite des entreprises pétrolières et minières, très limité, et compte environ 1 400 entreprises dûment immatriculées. Moins de 70 d'entre elles sont engagées dans des activités manufacturières. Pour l'essentiel, les autres entreprises du secteur formel fournissent de l'électricité et de l'eau, conduisent des activités de construction et proposent des services bancaires et hôteliers.

Des facteurs tels que l'éloignement des ports et marchés internationaux, ou la petite taille du marché national, constituent des contraintes qui font obstacle au développement du secteur formel au Niger. Tout aussi important est toutefois le fait que nombre de ces contraintes sont le fruit de choix légaux et réglementaires internes, de la mise en œuvre erratique et discrétionnaire des règles et règlements, et du coût élevé et de la faible qualité d'intrants productifs essentiels. Ces contraintes rendent le climat formel des affaires au Niger peu propice à la croissance et à la diversification, et dissuadent les acteurs de l'économie informelle d'immatriculer leurs entreprises.

Pour développer et diversifier son secteur privé formel, le Niger devra surmonter ces obstacles. Pour cela, des intrants fiables, de qualité, à des prix compétitifs, tels que l'électricité, les transports, les communications et les services financiers, sont indispensables, de même qu'une main d'œuvre qualifiée et des règles et règlements des affaires clairs, simples et prévisibles encadrant les activités formelles immatriculées.

Électricité Le Niger demeure l'un des pays les moins électrifiés du monde. L'électricité y est difficile à obtenir, et même lorsqu'elle est disponible, elle est peu fiable et onéreuse. Seul 9,5 % de la population a accès à l'électricité. Ce pourcentage atteint 40 % à Niamey et 10 % à 20 % dans les villes plus petites. Il est proche de zéro dans les régions rurales. La consommation totale avoisine 930 GWh/an, avec des pointes d'environ 140 MW. Les populations rurales ne sont, en général, pas reliées au réseau et satisfont leurs besoins en énergie par la combustion de bois qui, de manière inquiétante, représente entre 80 % et 90 % de la totalité de l'énergie consommée au Niger.

Il existe une importante demande non satisfaite pour les énergies modernes. Même à des tarifs élevés et avec une qualité de services médiocre, la demande augmenterait d'environ 10 % par an, ce qui n'a rien de surprenant, l'économie ayant progressé de 5 % à 6 % au cours de la décennie écoulée (lorsque la base est aussi

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faible, l'augmentation de la demande d'électricité est souvent un multiple de la croissance du PIB).

La production, le transport et la distribution d'électricité sont gérés par la Société Nigérienne d'Electricité (NIGELEC). Dans sa version actuelle, le code de l'électricité autorise la concurrence dans la production électrique, mais préserve le monopole de la NIGELEC dans les domaines du transport et de la distribution, ce qui empêche de fait des producteurs tiers de vendre leurs excédents d'électricité directement à d'autres consommateurs, même dans les zones où la NIGELEC ne possède pas de réseau. Ce système limite le développement d'unités solaires et éoliennes de petite taille ou de taille intermédiaire dans des zones éloignées non desservies par le réseau. De telles unités pourraient, par exemple, alimenter en électricité des établissements commerciaux traditionnels ou des pompes électriques d'irrigation à un coût très inférieur à celui des générateurs diesel alternatifs.

En termes de capacité de production, la NIGELEC dispose de centrales thermiques (au gazole et à turbine à gaz) à Niamey, Malzaba/Tahoua et Zinder/Maradi. La capacité totale disponible est de 105 MW. La NIGELEC loue également à AGGREKO, pour un coût élevé, des unités temporaires correspondant à une puissance supplémentaire de 32 MW. Il faut ajouter à cela la fourniture, par la SONICHAR, d'une capacité thermique de 37,6 MW qui alimente les mines d'uranium d'Agadez et les villes d'Arlit, d'Agadez et de Tchirozerine. Depuis 2012, la raffinerie SORAZ produit environ 54 MW, ce qui la rend autosuffisante et lui permet d'alimenter partiellement la ville de Zinder.

En termes d'énergie consommée, le gros de l'électricité nigérienne, soit environ 80 %, est importé à partir du Nigeria. Il est fourni par la Power Holding Company of Nigeria (PHCN) au moyen d'une ligne d'interconnexion de 132 kV, d'une longueur de 260 km.

Alors que les coûts de production de NIGELEC sont élevés et variables en raison de la dépendance à l'égard du combustible gazole importé (entre 120-220 FCFA/kWh), ceux de l'électricité importée du Nigeria ont été beaucoup moins chers (environ 26 FCFA/kWh). Les tarifs ont été maintenus à un niveau élevé de 82-83 FCFA/kWh, ce qui a permis à NIGELEC de demeurer rentable. La réforme du marché nigérian de l'électricité, qui devrait intervenir au cours des cinq prochaines années, devrait toutefois se traduire par une hausse du coût moyen de l'électricité et/ou un déclin des quantités exportables, ce qui devrait avoir des répercussions négatives sur la situation financière de NIGELEC et sur la fourniture d'électricité au Niger.

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Afin de palier à la pénurie de capacité de production qui s'annonce, les autorités ont mobilisé une centrale diesel supplémentaire de 80 MW (Gourou Banda) afin de répondre à la demande croissante et en anticipation de la réforme du secteur au Nigéria. Avec un coût de production situé dans une fourchette supérieure à 100 FCFA/kWh, cette capacité supplémentaire ne contribuera pas à la compétitivité du secteur. D'autre part, la prochaine connexion au réseau, en 2018-2020, de la centrale hydroélectrique de Kandadji, permettra de fournir 130 MW en période de hautes eaux, et 30 MW durant la saison sèche, d'électricité extrêmement nécessaire, peu onéreuse (environ un quart du coût du diesel), propre et renouvelable.

Aujourd'hui, l'électricité au Niger n'est pas fiable ; elle est également onéreuse et difficile à obtenir. Le pays se classe au 165ème rang, sur 189 pays étudiés dans le cadre des enquêtes internationales sur le climat des affaires, pour la facilité d'accès à l'électricité en termes de temps, de coût et de qualité. Des changements, et notamment une révision du plan d'investissement et une réforme du code de l'électricité, figurent au nombre des éléments essentiels pour que le Niger parvienne à un taux de croissance du PIB de 8 %.

Transport Parce que le Niger est un pays enclavé, éloigné de la côte, la qualité, l'efficacité et la compétitivité de son réseau de transport sont essentiels à sa croissance et à son développement.

Le Niger possède actuellement un réseau routier national de 20 000 km composé d'environ 6 100 km d'axes routiers principaux, internationaux et nationaux, et 7 500 km de voies rurales, le reste étant constitué de pistes. La densité du réseau routier est relativement faible : 37 % seulement de la population rurale vit à moins de 2 km de voies de circulation praticables en toutes saisons. En outre, environ 35 % à 40 % du réseau routier existant est considéré comme en mauvais état, en grande partie en raison de l'insuffisance de moyens dont dispose la Caisse Autonome de Financement de l'Entretien Routier (CAFER).

Le Niger utilise quatre couloirs principaux vers les ports d'Afrique de l'ouest. Dans les pays de la zone FCFA, la route de Cotonou, qui combine liaison ferroviaire et axe routier traversant le Bénin, représente 40 % du commerce, alors que celle, plus longue et exclusivement routière, vers le port togolais de Lomé n'absorbe que 5 % du volume. Les ports ghanéens de Tema et de Takoradi (25 % du volume), et celui de Lagos au Nigeria (10 % des échanges) accueillent le reste du trafic.

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Tableau 2 : distances par le couloir de transport (en km) Cotonou* Lomé Tema Lagos** Niamey 1 036 1 234 1 495 1 525 Dosso 900 Malanville 742 Maradi 1 421 Zinder 1 694 2 136 2 336 1 390

*438 km (Cotonou-Parakou) par rail **1 150 km (Lagos-Kano) par rail.

Selon certaines estimations, l'importation ou l'exportation d'un conteneur entre Cotonou et Niamey nécessite environ deux mois et le coût de l'opération s'élève à environ 4 500 USD par conteneur. Ces coûts ne prennent pas en compte les « taxes » et « droits » illégaux acquittés aux multiples barrages sauvages qui entravent la circulation, qui peuvent atteindre 10 % à 20 % du coût du transport. Il semblerait que plus de la moitié de ces coûts élevés soit imputables aux inefficacités qui affectent les opérations portuaires, la mauvaise qualité du réseau routier intérieur des pays côtiers constituant également un facteur non négligeable. Une liaison ferroviaire pour les 575 km restant de l'itinéraire Cotonou-Niamey, est actuellement en construction entre Parakou et Niamey. La durée et le coût du transport devraient ainsi diminuer.

Ces coûts d'accès paraissent lourds au regard de ceux que supportent d'autres pays enclavés, et handicapent sérieusement les entreprises nigériennes qui s'appuient sur des importations à partir des marchés internationaux ou des exportations vers ceux-ci. Ils pèsent particulièrement sur le commerce de denrées périssables et celui des matières premières à bas prix. Par comparaison, en Éthiopie, autre pays enclavé, l'exportation d'un conteneur nécessite approximativement un mois et demi, et le coût s'élève à 2 400 USD, contre 3 000 USD dans le cas d'une importation.

Un facteur supplémentaire pénalise le commerce intérieur et international du Niger : l'organisation de son parc de poids-lourds. Les entreprises de transport routier de marchandises nigériennes disposent d'un matériel relativement obsolète et peu efficace. Elles opèrent en cartel, en rationnant rotations fret et chargements en retour, et en contrôlant les prix, ce qui empêche l'entrée sur le marché d'opérateurs de transport routier plus modernes et efficaces.

Communications (télécommunications et Internet) Un réseau efficace et rentable de télécommunications et d'accès à Internet constitue une condition sine qua non de compétitivité et d'échanges dans le monde actuel.

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Le Niger a réalisé des avancées appréciables dans le développement du secteur, qui toutefois demeure très limité. Le nombre des lignes fixes fournies par l'opérateur national, la Société Nigérienne des Télécommunications (SONITEL), est passé de 24 000 en 2005 à 100 000 en 2012. Plus impressionnante a été la rapide expansion du réseau portable. Depuis la délivrance de la première licence, en 1995, le nombre d'abonnés est passé à 5,4 millions en 2012, soit 66 % de la population adulte du pays. Quatre opérateurs se partagent actuellement le marché de la téléphonie portable.

L'accès au réseau portable et sa disponibilité ont eu un impact économique extrêmement positif, notamment sur les populations rurales. Depuis l'introduction de la couverture portable, l'intégration des marchés s'est accrue, la dispersion des prix dans le temps et l'espace a diminué, et l'efficacité des opérations de récolte et de la commercialisation se sont améliorées (en particulier dans le cas de matières premières périssables), de même que les prix obtenus par les producteurs. Il existe un potentiel pour des services d'information supplémentaires basés sur les communications. Des systèmes d'information de gestion agricole et de l'élevage (SIMA/SIMB), de même que le système d’alerte précoce (SAP), peuvent contribuer à accroître l'efficacité des marchés et permettre un meilleur ciblage des interventions publiques dans le temps. Malheureusement, nombre d'exploitants ruraux n'ont pas accès à ces services d'information et il semble que, pour l'instant, l'information soit transmise avec un retard suffisant pour en réduire considérablement l'utilité.

L'amélioration de l'efficacité du système passe par la prise en compte de deux aspects essentiels : le premier est l'absence d'interconnexions fiables entre opérateurs mobiles, ce qui réduit l'efficacité d'ensemble du système pour les usagers. Le second est le monopole de fait de la SONITEL sur l'accès Internet et les lignes en fibre optique, qui limite gravement le développement de cet outil de compétitivité essentiel. L'accès à Internet est onéreux et de très mauvaise qualité. De manière prévisible, le nombre d'abonnés haut débit n'étaient, en 2012, que de 3 600 pour l'ensemble du Niger, et seuls 230 000 usagers (1,4 % de la population) avaient accès à Internet, ce qui fait du pays l'un des moins connectés de la planète. L'ouverture à la concurrence du portail international (Africa Coast to Europe, ACE), qui permettrait à d'autres opérateurs de télécommunications d'ajouter à l'ACE des connexions en fibre optique, serait de nature à améliorer considérablement la qualité, à réduire les coûts et à élargir l'accès, contribuant ainsi au renforcement du profil de compétitivité du Niger.

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Marché du travail Partout, la jeunesse est un élément important de l'augmentation de la productivité et du développement, à condition toutefois d'être éduquée, en bonne santé, et de posséder des compétences. La main d'œuvre nigérienne, c'est-à-dire, le capital humain du pays, se caractérise malheureusement par un niveau d'éducation très bas, des connaissances linguistiques et numériques très limitées, et des compétences extrêmement médiocres. Productivité et valeur ajoutée par travailleur s'en ressentent.

La mauvaise qualité du capital humain (absence de compétence et rigidité de la législation) constitue un obstacle gigantesque qui compromet la croissance et l'expansion des entreprises immatriculées du secteur formel. Le code du travail crée de multiples contraintes, tant en matière d'ajustement de l'effectif aux cycles économiques (conjoncture/recrutements et licenciements), que de minimums salariaux (salaire minimum interprofessionnel garanti, SMIG) et de cotisations salariales. Le salaire minimum nigérien (30 000 FCFA/mois) est également supérieur à celui des pays concurrents dont le niveau de développement est similaire, mais dont la valeur ajoutée (la productivité) par salarié est supérieure. Tant qu'aucune solution n'est apportée à ces problèmes, que ce soit par le développement des compétences ou des réformes du marché du travail, il est difficile de concevoir comment les entreprises immatriculées du secteur formel pourraient se développer, comment l'emploi pourrait croître dans le secteur formel et comment les entreprises du secteur informel seraient incitées à opter pour l'économie formelle et à s'immatriculer.

SECTEUR FINANCIER

Le secteur financier nigérien est assujetti aux règles de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et de sa banque centrale commune (Banque Centrale des États de l'Afrique de l'Ouest, BCEAO). Le secteur bancaire est considéré comme sain et disposant de liquidités adaptées.

Il n'en demeure pas moins de petite taille ; les actifs s'élèvent à seulement 21 % du PIB et le système comptait, en 2012, seulement 292 000 titulaires de comptes privés, soit un taux de bancarisation inférieur à 2 %, très inférieur à la moyenne de 7,2 % pour l'ensemble de l'UEMOA. Au cours de la décennie écoulée, la bancarisation des ménages a toutefois triplé, tandis que les banques étendaient leur réseau sur le territoire national, ce qui témoigne de l'existence d'une demande importante et non satisfaite de services bancaires.

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À la différence d'autres pays à faible revenu, comme le Kenya, l'Éthiopie et même le Soudan, les services bancaires mobiles sont, à ce jour, peu développés, en partie en raison de la fragmentation du secteur des télécommunications et à l'absence d'offre de nouveaux produits bancaires mobiles par les banques existantes. Les échéances des prêts sont généralement à court et moyen termes. Les emprunteurs ciblés sont à bas coût et faible risque. Les prêts à long terme sont quasiment inexistants au Niger. Une nouvelle loi sur la location avec option d'achat (leasing) vient d'être promulguée. Il est néanmoins trop tôt pour se prononcer quant à son efficacité. Le Niger accueille également 81 institutions de microfinance (IMF) dont les actifs et les dépôts sont limités par rapport au secteur bancaire traditionnel, mais qui desservent des clients jusqu'alors tenus à l'écart.

Si les opportunités et marges d'approfondissement du secteur financier et d'élargissement de l'accès aux services bancaires sont importantes, le faible taux de bancarisation s'explique sans doute par une épargne liquide limitée, une demande réduite du petit secteur privé formel et le manque d'emprunteurs solvables. Il est raisonnable de présumer que le secteur financier nigérien, dans son état actuel, ne bride pas réellement la croissance, le développement et la création d'emplois du pays. La poursuite de l'expansion des réseaux bancaires, une meilleure utilisation de produits récemment introduits tels que le leasing, et l'autorisation et la mise sur le marché de nouveaux produits, notamment mobiles, devraient permettre au secteur financier de contribuer de manière adéquate à la croissance à venir et à la réponse aux besoins de développement du Niger.

VI. CONCLUSION

Ce rapport et les documents de travail qui l’accompagnent ont vocation de préparer le terrain pour une discussion consacrée aux scénarios et aux choix que doivent prendre en compte les autorités nigériennes pour concrétiser les aspirations du pays à une prospérité durable. Les pouvoirs publics ont fait un premier pas en ce sens et ont fait la preuve de leur volonté d’encourager une croissance soutenue, durable et inclusive en publiant une série de documents énonçant les politiques publiques à l’étude, tels que le PDES et la Stratégie de développement durable et croissance inclusive. Cet effort repose sur la prise de conscience de la nécessité, pour le pays, de parvenir à de meilleures performances pour offrir à ses citoyens des résultats à la hauteur de leurs attentes. Le gouvernement a porté son regard sur le moyen et long terme, au-delà des cycles électoraux immédiats, , pour énoncer sa vision du Niger en 2035 et explorer des scénarios propres à l’obtention de meilleurs résultats et les stratégies de mise en œuvre correspondantes.

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Le Niger n’a pas le choix. Les chemins de la prospérité impliquent un changement de cap radical ; l’inertie condamne le pays à l’échec. L’intérêt de cette étude réside dans le fait qu’elle plaide ouvertement en faveur d’une stratégie de rupture par rapport à l’approche progressive, ancrée dans le maintien du statu quo, d’un mode de développement qui a fait la preuve de son incapacité à aider le Niger à relever les défis de l’avenir immédiat comme du futur prévisible. Urgence, simultanéité des politiques et coordination sont les mots d’ordre de cette stratégie. Cet ensemble de politiques, cohérent et coordonné, doit comporter des mesures destinées à ralentir l’expansion démographique, qui hypothèque lourdement et toujours plus les perspectives du Niger en matière de ressources, de services et d’emploi ; encourager une croissance du secteur privé intégratrice et créatrice d’emplois ; et veiller à ce que les financements publics du développement économique et social ne soient pas réduits par les besoins pressants liés aux opérations de sécurité.

Le Niger a les connaissances requises pour un tel changement de cap. Les facteurs indispensables à la matérialisation de cet avenir sont la capacité institutionnelle et un leadership apte à gérer l’économie politique de ce changement. Un tel leadership ne saurait émaner que du people nigérien lui-même, des personnes et groupes en charge du pilotage du pays sur les voies du futur. Le défi n’est pas exempt de difficultés. L’approche la plus simple consisterait en effet à ne rien modifier des pratiques et politiques traditionnelles et à laisser le pays courir sur son erre, en sachant qu’au final le résultat risque d’être catastrophique. . Le choix du leadership, à l’inverse, est ardu. Il requiert des décisions difficiles et des « remèdes » qui peuvent être bien difficiles à accepter, mais qui sont destinés à conduire le pays à une meilleur avenir.

Ce rapport marque le point de départ d’une deuxième phase de cette étude qui comporte comme nous l’avons noté un processus en trois parties : il s’agira maintenant, dans un premier temps, de détailler les choix et résultats probables des deux scénarios antithétiques que sont le « maintien du statu quo » et la « rupture ». Cette étape sera suivie, dans un deuxième temps, d’un large débat entre Nigériens concernant ces choix. C’est aux Nigériens qu’il appartient d’en débattre, car l’avenir qui se joue est le leur et celui des générations à venir. Ces débats ont vocation à faire évoluer, enrichir et développer les scénarios dans la perspective de l’émergence d’un large consensus autour de l’objectif final : une Vision du Niger en 2035, où les générations à naître connaîtront une vie meilleure et plus productive au sein d’une société plus équitable et plus soudée.

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