Masterarbeit Haynes Veröffentlichung - foeps-berlin.org · Das Trennungsgebot – zeitgemäßes Prinzip der Sicherheitspolitik? 4.3. Justiziabilität 52 5. Das Trennungsgebot als

Masterarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades Master of Laws (LL.M.)

FB 3 – Allgemeine Verwaltung – Recht für die öffentliche Verwaltung (LL.M.) Das Trennungsgebot als Bestandteil der föderalen Sicherheitsarchitektur in Deutschland – Schutz vor staatlicher Machtkonzentration oder Hindernis bei der Bewältigung der sicher-heitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts?

vorgelegt von: Patrizia Haynes Matrikelnummer: 77605517816 Erstgutachterin: Frau Prof. Dr. Sabrina Schönrock

Hochschule für Wirtschaft und Recht Fachbereich 5 Polizei und Sicherheitsmanagement

Zweitgutachter: Herr Kriminaldirektor Axel Bédé

Der Polizeipräsident in Berlin Leiter des Dezernates LKA 54

Abgabetermin: 25. Juli 2013 Bearbeitungszeit: drei Monate

Berlin, 20. Juli 2013

Das Trennungsgebot – zeitgemäßes Prinzip der Sicherheitspolitik?

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis IV 1. Einleitung 1

1.1. Untersuchungsgegenstand 1

1.2. Methodisches Vorgehen und zentrale Fragestellung 3 2. Die innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland 4

2.1. Begriffsbestimmung 4

2.2. Entstehungsgeschichte 7

2.3. Protagonisten 9

2.3.1. Polizeiliche Sicherheitsgewährleistung 10

2.3.1.1. Die Polizeien der Länder 11

2.3.1.2. Die Polizeien des Bundes 15

2.3.2. Nachrichtendienstliche Sicherheitsgewährleistung 19

2.3.2.1. Die Nachrichtendienste des Bundes 20

2.3.2.2. Die Nachrichtendienste der Länder 24

2.4. Kontroverse Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit 24 3. Die Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus 26

3.1. Erläuterungen zum Terminus Terror 26

3.2. Erscheinungsformen des Terrorismus 29

3.3. Aktuelle Bedrohungslage für die innere Sicherheit 30 4. Sicherheitspolitische Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung 32

4.1. Normsetzung 33

4.1.1. Das Sicherheitspaket I 34

4.1.2. Das Sicherheitspaket II - Terrorismusbekämpfungsgesetz 35

4.1.3. Das Gemeinsame-Dateien-Gesetz 38

4.1.4. Das Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz 41

4.1.5. Das Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus

durch das BKA

43

4.2. Institutionalisierte Zusammenarbeit 47

4.2.1. Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum 47

4.2.2. Das Gemeinsame Internetzentrum 50

4.2.3. Das Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration 51


4.3. Justiziabilität 52 5. Das Trennungsgebot als Bestandteil der Sicherheitsarchitektur in Deutschland 53

5.1. Historische Entwicklung 53

5.2. Inhalte des Trennungsgebots 58

5.2.1. Befugnisrechtliche Trennung 58

5.2.2. Organisatorische Trennung 60

5.2.3. Funktionelle Trennung 61

5.2.4. Informationelle Konsequenzen 63

5.3. Rang und rechtliche Verankerung des Trennungsgebots 64

5.3.1. Wirkung des Besatzungsrechts 65

5.3.2. Herleitung aus Art. 87 Abs. 1 S. 1 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG 67

5.3.2.1. Grammatikalische Auslegung 67

5.3.2.2. Systematische Auslegung 69

5.3.2.3. Historische Auslegung 71

5.3.2.4. Teleologische Auslegung 74

5.3.3. Das Rechtsstaatsprinzip als Rechtsgrundlage 75

5.3.4. Das Trennungsgebot als Ausprägung des Bundesstaatsprinzips bzw. als

Ableitung aus dem Schutz der Grundrechte

77

5.3.5. Landesverfassungsrechtliche Vorgaben 79

5.3.6. Zwischenergebnis 80 6. Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten im Lichte des Trennungs-

gebots

81

6.1. Vereinbarkeit mit der befugnisrechtlichen Trennung 82

6.2. Vereinbarkeit mit der organisatorischen Trennung 83

6.3. Informationelle Zusammenarbeit und Trennungsgebot 84

6.4. Fazit 86 7. Zusammenfassung und Ausblick 87 Anhang 91

Literatur-/ Quellenverzeichnis 95


Abkürzungsverzeichnis

a. A. anderer Auffassung

a. F. alte Fassung

AG Arbeitsgruppe

ASOG Bln Allgemeines Gesetz zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in

Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz – ASOG Bln)

ATD Antiterrordatei

BAMF Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

BBK Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenschutz

BfDI Der Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit

BfV Bundesamt für Verfassungsschutz

BGBl. I Bundesgesetzblatt Teil 1

BGBl. II Bundesgesetzblatt Teil 2

BKA Bundeskriminalamt

BKAG Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und

der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtge-

setz – BKAG)

BMI Bundesministerium des Innern

BMVg Bundesministerium der Verteidigung

BND Bundesnachrichtendienst

BNDG Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz – BNDG)

BPOL Bundespolizei

BPolG Gesetz über die Bundespolizei

BremVerf-

SchG

Bremisches Verfassungsschutzgesetz

BT-Drs. Bundestags-Drucksache

BVerfSchG Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenhei-

ten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz

(Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG)

BVerfG Bundesverfassungsgericht

BVerwG Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung

EGGVG Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz


ETA Euskadi Ta Askatasuna, (übersetzt: Baskenland und Freiheit)

etc. et cetera

EU Europäische Union

EUROPOL Europäische(s) Polizeiamt

G 10 Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Arti-

kel 10-Gesetz - G 10)

GAR Gemeinsames Abwehrzentrum gegen Rechtsextremismus

GBA Generalbundesanwalt

GDG Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nach-richtendiensten des Bundes und der Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz)

GETZ Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum zur Bekämpfung des Rechtsextremismus/-terrorismus, des Linksextremismus/-terrorismus des Ausländerextremismus/-terrorismus und der Spionage/Proliferation

GIZ Gemeinsames Internetzentrum

GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

Hrsg. Herausgeber

HStR. Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland

IRA Irish Republican Army (übersetzt: Irisch-Republikanische Armee)

i. e. S. im engeren Sinne

INPOL Polizeiliches Informationssystem (elektronischer Datenverbund zwischen Bund

und Ländern)

INZOLL Informations- und Auskunftssystem des Zoll

i. S. im Sinne

i. V. m. in Verbindung mit

JA Juristische Arbeitsblätter

Jh. Jahrhundert

LfV Landesämter für Verfassungsschutz

LKÄ Landeskriminalämter

LuftSiG Luftsicherheitsgesetz

LVerfSchG

M-V

Gesetz über den Verfassungsschutz im Lande Mecklenburg-Vorpommern

(Landesverfassungsschutzgesetz - LVerfSchG M-V)

MAD Militärischer Abschirmdienst

NADIS Nachrichtendienstliches Informationssystem

NIAS Nachrichtendienstliche Informations- und Analysestelle

OVG Oberverwaltungsgericht

PassG Passgesetz


PIAS Polizeiliche Informations- und Analysestelle

PKK Partiya Karkerên Kurdistan (übersetzt: Arbeiterpartei Kurdistan)

PLO Palestine Liberation Organization (übersetzt: Palästinensische Befreiungsorga-

nisation)

RGBl. Reichsgesetzblatt

SDÜ Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom

14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-

Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Re-

publik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen

Grenzen (Schengener Durchführungsübereinkommen)

SIS Schengener Informationssystem

sog. sogenannt (e, er, es)

StA Staatsanwaltschaft

StGB Strafgesetzbuch

StPO Strafprozessordnung

TBG Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämp-

fungsgesetz)

TBEG Gesetz zur Ergänzung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes (Terrorismusbe-

kämpfungsergänzungsgesetz)

TKG Telekommunikationsgesetz

TKÜ Telekommunikationsüberwachung

VereinsG Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Vereinsgestz)

VoIP Voice-over-IP

VSG Bln Gesetz über den Verfassungsschutz Berlin (Verfassungsschutzgesetz Berlin –

VSG Bln)

VSG NRW Gesetz über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (Verfassungs-

schutzgesetz Nordrhein-Westfalen (VSG NRW)

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung

VwVG Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz

ZKA Zollkriminalamt

ZollVG Zollverwaltungsgesetz

ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik


1. Einleitung

1.1. Untersuchungsgegenstand

Die Terroranschläge des 11. September 2001 erschütterten nicht allein das Funda-

ment der freiheitlichen Ordnung in den USA, sie veranlassten Politiker1 weltweit zur

Neuordnung und Verschärfung sicherheitspolitischer Bestrebungen. Auch in

Deutschland wurde die innen- und sicherheitspolitische Lage neu bewertet und ein

Sicherheitskonzept auf den Weg gebracht, das zur Erhaltung und gleichermaßen Er-

höhung der inneren Sicherheit umfangreiche Gesetzesänderungen vorsah. Die so-

dann in den Jahren 2001 und 2002 umgesetzten Sicherheitspakete und die in den

Folgejahren verabschiedeten Gesetze bzw. Gesetzesänderungen, die allesamt der Be-

kämpfung des internationalen Terrorismus dienen sollen, riefen hitzige Diskussionen

über das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit im deutschen Staate hervor.2

Etwaige Bestrebungen, d. h. die sicherheitsrelevanten Gesetzesänderungen führten

zu einer verstärkten Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden3. Anführen lässt sich

hier die mit dem im Jahr 2006 verabschiedeten Gesetz zur Errichtung gemeinsamer

Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder

(Gemeinsame-Dateien-Gesetz)4 hervorgebrachte zentrale Antiterrordatei. Die ATD

ist eine gemeinsame informationstechnische Datenbank des Bundes und der Länder

zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Der Zugriff auf

die ATD, d. h. die Möglichkeit der Speicherung und Abfrage von Erkenntnissen wird

38 Behörden gewährt. Das Informationssystem umfasst bspw. Informationen zu Mit-

gliedern und Unterstützern terroristischer Vereinigungen und deren Kontaktperso-

nen.5 Auch in der täglichen Praxis findet ein direkter Informationsaustausch zwi-

1 Das generische Maskulinum bezeichnet hier und in den folgenden vergleichbaren Fällen beide natür-lichen Geschlechter. 2 Vgl. Huber, NVwZ 2002, 787 (787); Van Ooyen, Polizei und politisches System in der Bundesre-publik, S. 50 f.; Detjen, ZRP 2001, 532 (532 f.). 3 Bezeichnung für im In- und Ausland wirkende Behörden, die die öffentliche Sicherheit vor Gefahren schützen und im repressiven und präventiven Sinne tätig sind, wie bspw. das Bundesamt für Verfas-sungsschutz, das Bundeskriminalamt, der Bundesnachrichtendienst, die Landespolizeien, das Amt für den Militärischen Abschirmdienst. 4 Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bun-des und der Länder vom 22.12.2006 (BGBl. 2006 I Nr. 66 S. 3409). 5 Vgl. BMI, Die Antiterrordatei, Artikel vom 06.02.2003: http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Terrorismusbekaempfung/Antiterrordatei/antiterrordatei_node.html, Stand: 08.04.2013.


schen den Sicherheitsbehörden statt. Im Bereich des islamistischen Terrorismus wird

er durch die im Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum ansässigen Vertreter der

mit der Terrorismusabwehr befassten Behörden des Bundes und der Länder prakti-

ziert.6 Im Jahr 2011 wurde nach der Aufdeckung der rechtsextremen terroristischen

Vereinigung „Nationalsozialistischer Untergrund“ das Gemeinsame Abwehrzentrum

gegen Rechtsextremismus gegründet, das der verbesserten Koordination und Zu-

sammenarbeit von Polizei- und Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der

Länder auf dem Gebiet des Rechtsextremismus dienen sollte.7 Im November 2012

wurde das GAR um die Bereiche Ausländerextremismus/-terrorismus und Linksext-

remismus/ -terrorismus sowie Spionage/ Proliferation erweitert und in das GETZ

überführt.8

Dieser im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden statt-

findende Informationsaustausch erlag äußerster Kritik und führte zu mannigfaltigen

öffentlichen Diskussionen. Während Befürworter eine derartige Zusammenarbeit als

unabdingbares Werkzeug zur Bewältigung der sicherheitspolitischen Herausforde-

rungen des 21. Jahrhunderts – namentlich der Bekämpfung des internationalen Ter-

rorismus – bezeichnen, klassifizieren Kritiker diese als Bruch des Trennungsgebots

zwischen Polizei und Nachrichtendiensten. Denn eben jenes Trennungsgebot, das im

sog. Polizeibrief der Militärgouverneure der westlichen Besatzungszonen an den Par-

lamentarischen Rat vom 14.04.1949 seinen Ursprung fand, verlange die isolierte

Verrichtung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit durch getrennte Be-

hörden. Dabei sollen der Polizei keine nachrichtendienstlichen Kompetenzen und

den Nachrichtendiensten im Umkehrschluss keine polizeilichen Kompetenzen über-

tragen werden. Das Ziel jenes Gebots liegt in der Verhinderung der Herausbildung

einer staatlichen Übermacht sowie eines möglicherweise aus ihr resultierenden

Machtmissbrauchs, wie er in der historischen Entwicklung Deutschlands in der Ge-

heimen Staatspolizei oder dem Ministerium für Staatssicherheit zu finden war.9

6 Vgl. Weisser, NVwZ 2011, 142 (143). 7 Vgl. BMI, Nachricht vom 16.12.2011: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/2011/12/gar.html, Stand: 19.05.2013. 8 Vgl. BMI, Pressemitteilung vom 15.11.2012: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2012/11/eroeffnung_getz.html?nn=3431642, Stand: 19.05.2013. 9 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3289 f.).


Kann also die verstärke Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden dem Anspruch des

Trennungsgebots noch gerecht werden?

1.2. Methodisches Vorgehen und zentrale Fragestellung

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird das Gebot der Trennung zwischen Polizei-

behörden und Nachrichtendiensten im Kontext der sicherheitspolitischen Herausfor-

derungen des 21. Jahrhunderts – am Beispiel der Bedrohung durch den internationa-

len Terrorismus – betrachtet. Dabei soll untersucht werden, ob es gemäß genuiner

Intention das selbstbestimmte freiheitliche Leben der Menschen in unserer Gesell-

schaft sichert oder es doch nur als veralteter, der effektiven Gefahrenabwehr und

Strafverfolgung erschwerender Grundsatz angesehen werden kann.

Im Anschluss der nun folgenden Ausführungen zum Begriff und den Protagonisten

der inneren Sicherheit wird die dem internationalen Terrorismus geschuldete Bedro-

hungslage in der Bundesrepublik Deutschland dargelegt. Sodann folgt eine Analyse

der in Recht und Praxis umgesetzten sicherheitspolitischen Maßnahmen zur Be-

kämpfung terroristischer Gewaltakte. Hierbei gilt es zu erörtern, in welchen Berei-

chen die Zusammenarbeit der Polizeibehörden und Nachrichtendienste zur täglichen

Praxis gehört und inwieweit diese rechtlichen Normierungen unterliegt, mithin ent-

sprechende gesetzliche Regelungen existieren. Hiernach erfolgt eine umfassende Un-

tersuchung des Gebots der Trennung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten. Ne-

ben der historischen Herleitung wird besonderes Augenmerk auf den Inhalt, die ge-

setzliche Verankerung und den rechtlichen Rang des Grundsatzes gelegt.

Anhand der entsprechenden Untersuchung soll die Reichweite des Trennungsgebots

mit seinen Möglichkeiten und Grenzen in der angewandten Praxis der Sicherheitsbe-

hörden dahingehend eruiert werden, ob die prinzipielle Trennung der Institutionen

bereits überschritten wurde oder gar schon tatsächlich ein Bruch des Gebots vorliegt.

Im Hinblick auf die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus und dessen

Ausmaß bei eintretender Schadenslage steht darüber hinaus zur Diskussion, ob das

Trennungsgebot auch heute noch als zeitgemäßes Instrument bei der Begegnung der

aktuellen sicherheitspolitischen Herausforderungen angesehen werden kann.


2. Die innere Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland

Der Begriff der inneren Sicherheit bildet einerseits das zum Verständnis hiesiger

Thematik notwendige Fundament und stellt andererseits das übergeordnete Ziel der

im Rahmen dieser Arbeit zu untersuchenden sicherheitspolitischen Aktivitäten dar.

Folglich bedarf es zunächst einer genaueren Betrachtung dieser Begrifflichkeit.

2.1. Begriffsbestimmung

Der Terminus innere Sicherheit lässt sich heute in den verschiedensten Lebens- und

Forschungsbereichen finden. So kann er in der Rechts- und Kriminalwissenschaft,

der Politik- und Verwaltungswissenschaft sowie im Bereich der Soziologie und his-

torischen Forschung verortet werden.10 Durch seinen häufigen Gebrauch im Rahmen

öffentlicher Debatten, insbesondere zur Thematik der Bedrohung durch den interna-

tionalen Terrorismus, hat er auch Einzug in den allgemeinen Sprachgebrauch gefun-

den. Diese vielfältige Verwendung lässt die Existenz einer allgemeinen übergreifen-

den Definition nahezu unmöglich erscheinen.

Eine rechtsverbindliche Definition der inneren Sicherheit lässt sich bis heute nicht

finden.11 Weder das Grundgesetz noch ein anderer Gesetzeskatalog oder die Recht-

sprechung bieten eine verbindliche Begriffsbestimmung. Eine verfassungsrechtliche

Ableitung, etwa aus Normen, die sich auf den Begriff der Sicherheit beziehen, wie

bspw. Art. 35 Abs. 2 GG, der den polizeirechtlichen Begriff der öffentlichen Sicher-

heit und Ordnung, oder Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 lit. b) GG, der die Bezeichnung „Si-

cherheit des Bundes oder eines Landes“ enthält, aus dem Rechtsstaatsprinzip oder

den grundgesetzlichen Schutzpflichten ist nicht möglich.12 Der Begriff findet den-

noch immer wieder Erwähnung im Zusammenhang mit den Aufgaben des modernen

Staats, die umfassen, ein freiheitliches vor gewalttätigen Angriffen geschütztes Le-

ben der Menschen innerhalb eines Staats zu gewährleisten und den inneren Frieden

10 Vgl. Lange, Innere Sicherheit im Politischen System der Bundespublik Deutschland, S. 25. 11 Vgl. Wieschhörster, Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicherheit gem. Art. 64 Abs. 1 EGV, S. 100. 12 Vgl. Wieschhörster, Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicherheit gem. Art. 64 Abs. 1 EGV, S. 108 ff.


zu sichern.13 Die Sicherung des Friedens und der Freiheit, folglich die Abwehr und

vorbeugende Verhinderung von staatlichen und nichtstaatlichen Angriffen auf

Rechtspositionen eines Einzelnen oder der Allgemeinheit, kann nur durch Ein-

schränkung der Rechtsgüter desjenigen erfolgen, der eben jene Rechtsgüter der ande-

ren zu gefährden vermag bzw. durch Einschränkung staatlicher Befugnisse. Ein Le-

ben in Freiheit bedingt demnach die durch staatliches Eingreifen in Rechtspositionen

angestrebte Sicherheit. Freiheit und Sicherheit sind somit als zwei feste voneinander

abhängige, jedoch in einem Kollisionsverhältnis stehende Größen zu bezeichnen.14

Die zu schützenden Rechtsgüter ergeben sich aus den Grundrechten sowie der ge-

samten Rechtsordnung. Die Gefahren, die die Freiheit der Bürger einschränken kön-

nen, sind jedoch nicht allgemein verbindlich festgelegt, sie unterliegen der gesell-

schaftlichen Entwicklung. In Zeiten intensiven gesellschaftlichen Wandels oder poli-

tischer Krisen steigt das Gefühl der Unsicherheit der Menschen, das ein gesteigertes

Bedürfnis nach Sicherheit hervorruft. Das subjektive Empfinden von Gefahr und Be-

drohung wird demnach durch sicherheitsrelevante Geschehnisse, wie bspw. die Ter-

roranschläge des 11. September 2001 oder die Aktivitäten der Baader-Meinhof-

Gruppe, beeinflusst. Dem folgend, könnte der Begriff der inneren Sicherheit als ein

„politisch beliebig auffüllbares Schlagwort“15 bezeichnet werden.

Dennoch lassen sich vorwiegend in der Literatur zum Aufgabenfeld der Sicherheits-

politik16 mannigfaltige Erklärungsversuche finden. So beschreibt das Wörterbuch zur

Sicherheitspolitik die innere Sicherheit als das „Ergebnis einer Politik, die das fried-

liche Zusammenleben der Bürger in einem freiheitlichen Rechtsstaat gewährleis-

tet“17. Es handelt sich demnach um den angestrebten auf Freiheit und inneren Frie-

den fußenden Idealzustand unseres auf einer Rechtsordnung basierenden Rechts-

staats. Der Politologe und Sicherheitsforscher Prof. Dr. Hans-Jürgen Lange definiert

die innere Sicherheit „als ein System von staatlichen Institutionen und Einrichtun-

gen, die durch Verfassung und Organe der demokratischen Willensbildung legiti- 13 Vgl. Wieschhörster, Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicherheit gem. Art. 64 Abs. 1 EGV, S. 100. 14 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 19. 15 Wieschhörster, Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicher-heit gem. Art. 64 Abs. 1 EGV, S. 101. 16 Definition: „Die institutionellen, prozessualen und entscheidungsinhaltlichen Aspekte des sozialen [...] Handelns, das darauf gerichtet ist, regelungsbedürftige Angelegenheiten der Sicherheit eines Ge-meinwesens und seiner Bürger allgemeinverbindlich zu gestalten. Im Besonderen die gesellschaftli-chen Bestrebungen, die auf Herbeiführung, Wahrung oder Mehrung der inneren und der äußeren Si-cherheit eines Gemeinwesens gerichtet sind.“, Schmidt, Wörterbuch zur Politik, S. 639. 17 Meier/ Hannemann/ Meyer zum Felde, Wörterbuch zur Sicherheitspolitik, S. 222.


miert sind, das öffentliche Gewaltmonopol im Rahmen rechtlich festgelegter Regeln

exekutiv unter Anwendung auch von Zwangsmitteln auszuüben“18. Diese institutio-

nelle Definition umschreibt die innere Sicherheit folglich als Konstrukt öffentlicher

Einrichtungen, denen die Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols, welches das

Funktionieren des Rechtsstaats sichert, obliegt. Die innere Sicherheit bildet also die

Grundlage für das Funktionieren unseres demokratischen Rechtsstaats. Konkretisie-

rend seien darunter die polizeiliche Verbrechensverhütung und Strafverfolgung, die

als sicherheitspolizeilich eingestuften Aufgaben des Melde-, Pass-, Ausländer-, Ver-

eins- und Versammlungswesens sowie sämtliche vollzugspolizeiliche Aufgaben und

die des Verfassungsschutzes und der Nachrichtendienste zu fassen.19

In Abgrenzung zur inneren Sicherheit wird die äußere Sicherheit als „Unversehrtheit

und Verteidigungsfähigkeit eines Staats gegenüber Angriffen durch feindliche Mäch-

te“20 verstanden. Ziel der äußeren Sicherheit ist es, Gefahren, die dem Staate von au-

ßen drohen, abzuwehren.21 Doch gerade die Bedrohungslage durch den internationa-

len Terrorismus führt zu Irritationen bzgl. der begrifflichen Einordnung dieses Phä-

nomens. Denn die durch ihn oder andere asymmetrische Bedrohungen22 verursachte

Gefahr für Individualrechtsgüter der Menschen innerhalb des deutschen Staats wird

von privaten Personen oder Gruppierungen verursacht, die außerhalb hiesiger Staats-

grenzen agieren. Es sind also Gefahren, die dem Staate von außen drohen, jedoch

nicht von anderen staatlichen Mächten ausgehen. Betrachtet man die äußere Sicher-

heit als Verteidigung gegenüber anderen Mächten, so lässt sich die von Privatperso-

nen ausgehende Gefahr durch terroristische Aktionen unter den Begriff der inneren

Sicherheit subsumieren. Des Weiteren sei das bedrohte Rechtsgut der äußeren Si-

cherheit in dem Bestand des Staats und nicht in den Individualrechtsgütern zu se-

18 Lange, Innere Sicherheit im Politischen System der Bundespublik Deutschland, S. 16. 19 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 4. 20 Wieschhörster, Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicher-heit gem. Art. 64 Abs. 1 EGV, S. 115. 21 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 18. 22 Im Gegensatz zu symmetrischen Kriegen bzw. Konflikten, die sich durch gleichartige Vorausset-zungen wie Kriegsbemannung, Bewaffnung und Rationalität (das Anstreben einer Schadensgeringhal-tung) kennzeichnen, ist ein Merkmal asymmetrischer Gewalt im Fehlen evidenter Fronten und großer Schlachten zu sehen. Vgl. Münkler, Die neuen Kriege, S. 11; Münkler, Symmetrische und Asymmet-rische Kriege, S. 651 f. „[...] die Staaten haben als faktische Monopolisten des Krieges abgedankt, und an ihre Stelle treten immer häufiger parastaatliche, [...] sogar private Akteure.“. Münkler, Die neuen Kriege, S. 1. Diese richten ihre Gewalt unter Verwendung unkonventioneller Mittel gegen die Zivil-bevölkerung. Vgl. Kaldor, Neue und alte Kriege, S. 17.


hen.23 In der Gesamtschau lässt sich eine stetig wachsende Verflechtung der inneren

und äußeren Sicherheit konstatieren.24

2.2. Entstehungsgeschichte

Die Herausbildung der Staatsaufgabe Sicherheit zeigt der Rechtswissenschaftler Mö-

stl anhand von drei inkrementellen Entwicklungslinien auf.

Der erste in einem langwierigen Prozess hervorgebrachte Grundstein ist die Monopo-

lisierung aller Gewalt beim Staat und die Erlangung der staatlichen Souveränität.25

Hervorzuheben ist hier der Engländer Thomas Hobbes (1588-1679), der in seinem

staatsphilosophischen Modell den auf Eigennützigkeit beruhenden Naturzustand der

Menschen als „Krieg aller gegen alle“ beschreibt. Dieser fernab von jeglicher Ver-

nunft herrschende Zustand könne nach Hobbes nur in ein friedliches Zusammenleben

der Gesellschaft umgeformt werden, wenn die Einhaltung eines auf Gewaltverzicht

basierenden Vertrags gewährleistet würde. Die Kontrolle der Einhaltung und Durch-

setzung dieses Vertrags sei nur einer überlegenen Instanz, mithin dem Staate mög-

lich.26 Mit der ersten zum staatlichen Gewaltmonopol führenden Entwicklungslinie

ist der im Mittelalter geschaffene Begriff „Polizei“ verknüpft. Die vorerst vom Leit-

gedanken einer „guten Polizei“ getragene Aufgabe der Sicherung einer rechten Ord-

nung des Gemeinwesens erfuhr im Zeitalter des Absolutismus (17./ 18. Jh.) einen

starken Wandel, der geradezu in der „Entgrenzung des Polizeibegriffs mündete“27.

Die Institution Polizei wurde nicht nur zur Friedenssicherung innerhalb des Ge-

meinwesens eingesetzt, sie wurde ferner zur aktiven Gestaltung der gesamten inne-

ren Verwaltung, die zur Reglementierung des sozialen Lebens der Menschen führte,

ausgebaut. Aus heutiger, rechtstaatlicher Sicht kann der absolutistische Staat als „Po-

lizeistaat“ bezeichnet werden.

Die sich anknüpfende zweite Entwicklungslinie zu Zeiten der Aufklärung brachte

den Gedanken des liberalen Rechtsstaats hervor. Wegbereiter des Liberalismus ist

23 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 20 f. 24 Vgl. BMVg, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, 2006, S. 67. 25 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 4. 26 Vgl. Kutscha, in: Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, S. 26 f. 27 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 9.


der englische Philosoph und Vordenker der Aufklärung John Locke (1632-1704).

Locke weist dem Staat zwar ebenfalls die Aufgabe des Schutzes der Sicherheit und

des Eigentums der Bürger zu, hebt jedoch die Freiheit und Gleichheit der Menschen

im Naturzustand und damit das Recht auf ein selbstbestimmtes Leben, frei von abso-

luter oder willkürlicher Machtausübung eines Herrschenden bzw. des Staats hervor.

Im Sinne der von Locke formulierten Freiheit vom Staat soll dem Bürger die Ein-

griffsabwehr und Freiheitssicherung gegen den Staat zustehen.28 In Deutschland er-

fuhr die Institution Polizei ab dem 19 Jh. einen bedeutsamen Wandel. Die Aufgaben-

erfüllung der Polizei wurde auf den Bereich der Sicherheit und Ordnung i. S. einer

Gefahrenabwehr beschränkt und verlor sodann gegen Ende des 19. Jh. ihre Befugnis-

se auf dem Gebiet der Wohlfahrt und Fürsorge.29 Maßgebend für diese Entwicklung

war die Rechtsprechung des Preußischen OVG im Jahre 1882, das sog. Kreuzbergur-

teil vom 14.06.188230. In der Folge brachte das preußische OVG die polizeilichen

Eingriffsbefugnisse und den Gedanken der allgemeinen Polizeipflichtigkeit sowie

den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hervor. Ebenfalls im 19. Jh. entstand die für

politische Verbrechen zuständige politische Polizei.31

Die zu unserem heutigen Rechtsstaat des Grundgesetzes32 führende dritte Linie ent-

wickelte den Gedanken des liberalen Rechtsstaats weiter und brachte unter Ausge-

staltung der Grundrechte unsere Verfassung hervor,33 die das Handeln des Staatsap-

parats rechtlich bindet. Die Anerkennung einer Verfassung legitimiert die Staatsge-

walt des Herrschaftsinhabers und begrenzt sie zugleich. Darauf fußend wird die Aus-

formung der Staatsgewalt, insbesondere durch die Summe öffentlich-rechtlicher Re-

gelungen, ergänzend geprägt. Die deutsche Verfassung als formelles Verfassungs-

recht genießt im Lichte der Normenhierarchie Vorrang gegenüber jeder anderen in-

nerstaatlichen Rechtsnorm. Sie weist in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG das Staatsvolk als

verfassungsgebende Gewalt aus. Demnach beruht staatliches Handeln auf dem

Volkswillen, der sich insoweit auf die normative Kraft der Verfassung34 auswirkt

und u. a. Ausdruck des Demokratieprinzips nach Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 GG

28 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 8 f. 29 Vgl. Reinke, in: Die Deutsche Polizei und ihre Geschichte, S. 17. 30 PrOVG, Urteil vom 14.06.1882 = DVBl. 1985, 219 = NVwZ 1982, 363. 31 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 23 f. 32 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949 (BGBl. 1949 S. 1), zuletzt geän-dert durch Gesetz vom 11.07.2012 (BGBl. 2012 I S. 1478). 33 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 14. 34 Siehe dazu Stein/ Frank, Staatsrecht, S. 12 ff.


ist. Die gesellschaftliche Akzeptanz der Verfassungsnormen bestimmt die Hand-

lungsweise der im Staatsgebiet lebenden Menschen und langfristig eben die Normen

des staatlichen Handelns, die Ausfluss der Staatsgewalt sind. Im Ergebnis stellt die

Verfassung bzw. das Grundgesetz die wichtigste Rechtsquelle des Staatsrechts und

somit der verfassungsrechtlich legitimierten Staatsgewalt dar.35 Nach Möstl kommt

mit dem Grundgesetz der staatlichen Aufgabe der Sicherheitsgewährleistung eine

neue Bedeutung zu, denn diese sei nunmehr verfassungsrechtlich verankert – und

zwar in den sich aus den Grundrechten ergebenden Schutzpflichten sowie in der aus

unserer Rechtsstaatlichkeit abzuleitenden garantierten Friedensordnung.36

2.3. Protagonisten

Das Ziel der im Bereich der Sicherheit agierenden Akteure ist der umfassende

„Schutz der Rechtsgüter des Einzelnen und der Allgemeinheit (Rechtsgüter-

schutz)“37. Die sich ableitende Aufgabe könnte folglich als Reduzierung von tatsäch-

lichen und subjektiv empfundenen Unsicherheiten bezeichnet werden. Tatsächlich

objektiv ist die Unsicherheit, die eine von Gefahren und Risiken ausgehende Bedro-

hung darstellt, subjektiv hingegen ist die von den Bürgern gefühlte Unsicherheit.38

Da im Folgenden die Protagonisten der föderalen Sicherheitsarchitektur Deutsch-

lands näher beleuchtet werden, soll zuvor eine kurze Erläuterung der Begrifflichkeit

„föderale Sicherheitsarchitektur“ erfolgen.

Die Bundesrepublik Deutschland verfügt über einen föderalistischen Staatsaufbau.

Art. 20 GG formuliert die tragenden Säulen unseres Staats, die gem. Art. 79 Abs. 3

GG der sog. Ewigkeitsklausel unterliegen, mithin nicht änderbar oder zu beseitigen

sind. Neben dem Demokratieprinzip, der Sozialstaatlichkeit und der Rechtsstaatlich-

keit gehört die Bundesstaatlichkeit zu diesen elementaren Verfassungsprinzipien.

Dem Bundesstaatsprinzip folgend, gliedert das BVerfG Deutschland in den Bund als

Zentralstaat und die Länder als mit eigener Hoheitsmacht ausgestattete Gliedstaaten.

Zur Begrenzung politischer Macht kommt den Ländern in diesem föderalen Staats-

35 Vgl. Stein/ Frank, Staatsrecht, S. 7, 12 ff. 36 Vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 15. 37 Kutscha, in: Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, S. 26. 38 Vgl. Endreß/ Petersen, Die Dimension des Sicherheitsbegriffs, Dossier vom 14.06.2012: http://www.bpb.de/politik/innenpolitik/76634/dimensionen-des-sicherheitsbegriffs?p=all, Stand: 16.04.2013.


aufbau eine eigene Staatsqualität mit eigener Verfassungsautonomie zu, die gem.

Art. 70 – sofern das GG dem Bund nicht ausdrücklich die Gesetzgebungsbefugnisse

verleiht – zur eigenen Gesetzgebung sowie gem. Art. 30 GG zur Ausübung staatli-

cher Befugnisse und Erfüllung staatlicher Aufgaben berechtigt.39 Art. 83 GG räumt

den Ländern den grundsätzlichen Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegen-

heit ein. Die Zuweisung der Kompetenzen wird in den Art. 30, 70 ff., 83 ff., 92 ff.

und 105 ff. GG vorgenommen, wobei das GG die Gesetzgebungskompetenzen der

Länder jedoch nicht ausdrücklich ausweist. Die Befugnis zur Gesetzgebung haben

die Länder vor allem in den Kernbereichen Bildung, Kultur, Gemeinde- und Kreis-

recht sowie Polizeiwesen und Ordnungsrecht.40

Entsprechend des beschriebenen föderalen Aufbaus unseres Staats sind auch die

Kompetenzen im Bereich der inneren Sicherheit von Bund und Ländern festgelegt

mit der Folge der Existenz komplexer sicherheitspolitischer und –rechtlicher Struktu-

ren. Mit Blick auf den Untersuchungsgegenstand werden die Zuständigkeitsbereiche

und Strukturen von Polizei und Nachrichtendiensten dargestellt.

Der Begriff Sicherheitsarchitektur, auch nationales Sicherheitssystem, wird hier als

Bezeichnung für diejenigen Strukturen Deutschlands verstanden, die sich aus den zur

Herstellung und Wahrung der öffentlichen Sicherheit zuständigen Institutionen erge-

ben. Sie besteht aus den vier Säulen Polizei, Bundeswehr, Nachrichtendienste und

Bevölkerungsschutz.41

2.3.1. Polizeiliche Sicherheitsgewährleistung

Der Begriff Polizei wird in materieller, institutioneller und formeller Hinsicht diffe-

renziert. Dabei umfasst der materielle Polizeibegriff jenes staatliche Handeln, das der

Gefahrenabwehr dient. Der Begriff richtet sich nach der inhaltlichen Qualität einer

Maßnahme, nicht nach der handelnden Behörde und schließt demnach alle Behörden

mit ein, die Zuständigkeiten im Bereich der Gefahrenabwehr besitzen. Der institutio-

nelle Polizeibegriff umfasst die Verwaltungseinheiten, die dem Organisationsbereich

39 Vgl. Pieroth, in: GG, Kommentar, Art. 20 Rn. 16 f. 40 Vgl. Uhle, in: Maunz/ Dürig GG-Kommentar, Art. 70, Rn. 110 ff. 41 Vgl. BBK, Glossar, Sicherheitssystem, nationales (auch nationale Sicherheitsarchitektur): http://www.bbk.bund.de/DE/Servicefunktionen/Glossar/_function/glossar.html?lv2=1899400&lv3=1957514, Stand: 17.05.2013.


der Polizei zuzurechnen sind, d. h. jene Stellen, die im organisatorischen Sinne der

Polizeibehörde angehören. Der formelle Polizeibegriff behandelt die Zuständigkeit

der Polizeibehörden im organisatorischen Sinne. Er beinhaltet nur diejenigen Aufga-

ben und Befugnisse, die ausdrücklich den Polizeibehörden zugewiesen sind.42 Histo-

risch betrachtet, unterfiel – wie bereits unter Punkt 2.2. beschrieben – auch die sog.

Wohlfahrtspflege dem formellen Begriff. Demnach sind alle Normen, die die Poli-

zeibehörden berechtigen oder verpflichten, dem Polizeirecht zuzuordnen.43

2.3.1.1. Die Polizeien der Länder

Gem. Art. 30 GG ist die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatli-

cher Aufgaben Sache der Länder, soweit das GG keine andere Regelung trifft oder

zulässt. Da Art. 73 GG die polizeilichen Kompetenzen des Bundes auf den Grenz-

schutz, die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei, die

Errichtung eines Bundeskriminalpolizeiamts und die internationale Verbrechensbe-

kämpfung beschränkt, sind demzufolge die polizeiliche Gefahrenabwehr, die Krimi-

nalitätsprävention und die Verkehrssicherheitsarbeit Ländersache.

Im System der inneren Sicherheit Deutschlands verfügen die 16 Bundesländer über

je eine eigene Landespolizei mit eigenen polizeirechtlichen Vorschriften. Die Aufga-

ben der Länderpolizeien erstrecken sich auf die Gefahrenabwehr, die Straf- und Ord-

nungswidrigkeitenverfolgung und die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten.44

Fußend auf unserem rechtsstaatlichen Prinzip insistiert der Vorbehalt des Gesetzes

jedoch eine Differenzierung zwischen Aufgaben- und Befugnisnormen. Denn die

Begründung einer polizeilichen Zuständigkeit verleiht noch nicht die Befugnis, diese

auch auszuüben.45 Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes – als ein Element der

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung – verlangt für staatliches Handeln in bestimmten

Bereichen46 eine Legitimation durch förmliches Gesetz.47 Die Verwaltung darf dem-

42 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 20 f.; Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 35. 43 Vgl. Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 35. 44 Vgl. Pütter, in: Staat, Demokratie und innere Sicherheit in Deutschland, S. 275 f. 45 Vgl. Denninger, in: Handbuch des Polizeirechts, Rn. B 53. 46 Während der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes uneingeschränkt gilt, stellt der Geltungsbereich des Vorbehalts des Gesetzes einen Streitpunkt dar. Einigkeit besteht zumindest darüber, dass der Vor-behalt des Gesetzes die Eingriffsverwaltung, wenn sie – wie überwiegend – Maßnahmen in Form des klassischen imperativen Eingriffs in Freiheit und Eigentum der Bürger vollzieht, bindet und eine ge-setzliche Grundlage unabdingbar macht (klassische Eingriffsvorbehalte). Hier lässt sich eine Über-


nach nur handeln, wenn sie dazu durch Gesetz oder auch normative Ermächtigungs-

grundlage wie Rechtsverordnung oder Satzung, sofern diese auf einem formellen

Gesetz beruht, ermächtigt wird.48

Die Aufgabe der Gefahrenabwehr, die sich auf den Schutz der öffentlichen Sicher-

heit und der öffentlichen Ordnung erstreckt und dem Opportunitätsprinzip unterliegt,

findet ihre Grundlage im Polizei- und Ordnungsrecht. In Berlin ist sie gem. § 1

ASOG Bln49 der Polizei zugewiesen. Die Berliner Polizei als Vollzugsbehörde stützt

ihre Maßnahmen zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ord-

nung auf das Landespolizeigesetz ASOG Bln, welches ihr Verwaltungshandeln kon-

kretisiert. Es ist ein Resultat der Landesgesetzgebung, das die Verwaltungsbefugnis

formell-rechtlich definiert, mithin dem Vorbehalt des Gesetzes Rechnung trägt und

Maßnahmen der Polizei den demokratischen Legitimationsanspruch verleiht. Die

Befugnisnormen, die im Polizeirecht als Generalklauseln und Standardermächtigun-

gen ausgestaltet sind, vermitteln der Behörde spezifische Ermächtigungen für ein

Eingreifen in die Rechtssphäre des Bürgers. Es gilt hier der Grundsatz der Subsidia-

rität der Generalklauseln gegenüber den Standardermächtigungen.50 Im Falle eines

durch einen in seinen Grundrechten betroffenen Bürger ausgesprochen Misstrauens

in Form eines Widerspruchs begehrt der Adressat dieser polizeilichen Maßnahme

eine zunächst rechtliche Überprüfung und ggf. Abhilfe durch die den Verwaltungsakt

zu verantwortende Verwaltungseinheit (hier: Der Polizeipräsident in Berlin). Vermag

die Exekutivgewalt keine Rechtswidrigkeit in ihrem Vorgehen erkennen, verbleiben

dem Betroffen zwei Alternativen: Er akzeptiert den Vollzug des im Gesetz zum Aus-

druck kommenden demokratischen Willens oder er macht von dem in Art. 19 Abs. 4

GG statuierten Rechtsschutz Gebrauch und ruft das für diesen Rechtskreis zuständige

Gericht an, das ein Organ der rechtsprechenden Gewalt ist. Im Rahmen der Grund-

rechtsprüfung betrachtet es insbesondere die Rechtfertigungsebene für den Grund-

rechtseingriff beim Betroffenen. In der Gesamtschau wird die Konkretisierungsleis-

tung der Verwaltung in Frage gestellt und die Judikative bewertet nunmehr die

schneidung mit den speziellen grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten, die die Befugnisse des Staats gegenüber den Grundrechtsträgern einschränken, feststellen. Vgl. Hölscheidt, JA 2001, 409 (410). 47 Vgl. BVerfGE 40, 237 (249) = NJW 1976, 34 (35). 48 Vgl. Jarass, in: GG, Kommentar, Art. 20 Rn. 53. 49 Allgemeines Gesetz zum Schutze der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin vom 14.04.1992 (GVBl. 1992 S. 119), in der Fassung vom 11.10.2006 (GVBl. S. 930), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.12.2007 (GVBl. 2007 S. 604). 50 Vgl. Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 225.


Rechtsanwendung der Exekutive anhand des gesetzlichen Maßstabs, der im Verant-

wortungsbereich der demokratisch legitimierten Gesetzgebung liegt.

Die Aufgabe der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten51 beinhaltet die Pflicht,

im Rahmen der Gefahrenabwehr zu erwartende Straftaten zu verhüten und für die

Verfolgung künftiger Straftaten vorzusorgen52. Die Verhütung von Straftaten ver-

langt für Eingriffe in die Rechtssphäre eines Bürgers keine konkrete Gefahr, sie rückt

die polizeiliche Maßnahme in das Gefahrenvorfeld. Diese Gefahrenvorsorge ermög-

licht es der Polizei, einem auf die Begehung einer Straftat gerichtetes Verhalten be-

reits im Stadium der Entwicklung zu begegnen. Dies geschieht vor allem durch Er-

hebung und Nutzung von Informationen und Daten, die zur Verhinderung der vor-

rangig dem Bereich der organisierten Kriminalität oder der Terrorismusbekämpfung

angehörigen Tat erforderlich sind. Dazu bietet das ASOG Bln neben der in § 18 Abs.

1 S. 3 Nr. 1 und 2 statuierten Befugnis-Generalklausel zur Erhebung personenbezo-

gener Daten zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten, die der Adressatenregel

des § 16 Abs. 3 ASOG Bln unterliegt, eine Reihe spezieller Befugnisse mit eigenen

Regelungen zum Adressaten. Beispielhaft lassen sich hier erkennungsdienstliche

Maßnahmen (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 ASOG Bln), die Erhebung personenbezogener Daten

durch eine längerfristige Observation oder durch den verdeckten Einsatz technischer

Mittel (§ 25 Abs. 1 ASOG Bln), die Datenerhebung durch Einsatz von Personen, de-

ren Zusammenarbeit mit der Polizei Dritten nicht bekannt ist, und durch Einsatz

Verdeckter Ermittler (§ 26 Abs. 1 ASOG Bln) oder die Ausschreibung zur Polizeili-

chen Beobachtung (§ 27 Abs. 2 ASOG Bln) anführen. Zur Erfüllung des Tatbestands

müssen Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass die Personen Straf-

taten begehen werden.53 Der Begriff des Gefahrenvorfelds wird im weiteren Verlauf

der Arbeit immer wieder aufgegriffen und eingehender thematisiert.

51 Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten wird hier am Beispiel der im ASOG getroffenen Re-gelungen dargestellt. 52 Der Alternative der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten liegt ein Meinungsstreit hin-sichtlich der Gesetzgebungskompetenz, die die Frage der Einordnung dieser Aufgabe in die StPO oder das Polizeirecht der Länder umfasst, zugrunde. Nach Rechtsprechung des BVerwG gehören Maß-nahmen, die dem Schutz der Allgemeinheit durch schnell zum Erfolg führende Ermittlungen dienen, mithin zur Vorbereitung der Aufklärung von Straftaten getroffen werden, zu den Aufgaben der Poli-zei. Vgl. Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 87 f.; BVerwGE 26, 169 (171) = NJW 1967, 1192. Unter diese Problematik fallen u. a. kriminalpolizeiliche Sammlungen „zum Zwecke des Erkennungs-dienstes“ (§ 81b Alt. 2 StPO) oder die Aufbewahrung von Kriminalakten. Nähere Ausführungen zu der Alternative der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten werden nicht getätigt. 53 Vgl. Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 220.


Zur Erfüllung der Aufgabe der Strafverfolgung, die gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG in

der Gesetzgebungskompetenz des Bundes liegt, zieht der Bund die Länderpolizeien

heran. Diese stellen durch eine Brückennorm in ihren Landespolizeigesetzen die Er-

füllung von Aufgaben, die ihnen durch andere Rechtsvorschriften übertragen wer-

den, sicher.54 Die gesetzliche Grundlage bildet die Strafprozessordnung.55 Die Auf-

gabenzuweisung für die repressive Tätigkeit erfolgt in § 163 Abs. 1 S. 1 StPO. Da-

nach haben die Behörden und Beamten des Polizeivollzugsdienstes ohne ein Ersu-

chen oder einen Antrag der StA, Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub

gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten.

Anders als bei der Gefahrenabwehr, die dem Opportunitätsprinzip unterliegt, gilt im

Strafverfahrensrecht ein Verfolgungszwang – das sog. Legalitätsprinzip, §§ 152 Abs.

2, 163 Abs. 1 StPO. Ebenso wie im Gefahrenabwehrrecht, finden sich im Strafpro-

zessrecht eine Generalklausel und spezielle Befugnisnormen. Die Zuständigkeit zur

Überprüfung von Rechtsverletzungen zum Nachteil des Grundrechtsträgers im Be-

reich der Strafverfolgung liegt gem. § 23 Abs. 1 EGGVG56 bei den ordentlichen Ge-

richten, die über die Rechtmäßigkeit von Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen

Maßnahmen entscheiden.

Bei polizeilichen Maßnahmen, die gleichzeitig der Gefahrenabwehr und auch der

Strafverfolgung dienen, demnach für den Grundrechtseingriff eine Befugnisnorm

sowohl im Gefahrenabwehrrecht als auch in der Strafprozessordnung zur Verfügung

steht, wie bspw. bei der vorläufigen Festnahme eines Amokläufers, spricht man von

doppelfunktionalen Maßnahmen. Das anwendbare Recht und die Rechtswegeröff-

nung richten sich nach dem Schwerpunkt der Maßnahme. Sollte dieser nicht zu er-

mitteln sein, d. h. wenn die Maßnahme in gleicher Weise der Prävention und auch

der Repression dient, ist für die Feststellung, nach welcher Rechtsnorm gehandelt

wurde, der erklärte Wille der Behörde maßgebend. Die Polizei kann die Erfüllung

der ihr übertragenen Aufgaben jedoch auch nacheinander sicherstellen, also erst prä-

ventivrechtliche und dann repressivrechtliche Maßnahmen vollziehen. In Fällen von

Aufgabenkollisionen, die zur Erfüllung einer Aufgabe die Nichterfüllung der anderen

54 In Berlin: § 1 Abs. 2 ASOG Bln. 55 Strafprozessordnung vom 12.09.1950 (BGBl. 1950 S. 455), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.01.2013 (BGBl. 2013 I S. 89). 56 Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 27.01.1877 (RGBl. 1877 S. 77), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05.12.2012 (BGBl. 2012 I S. 2418).


bedingen, ist nach Abwägung der bedrohten Rechtsgüter der Aufgabe Vorrang zu

gebieten, die dem Schutze des höherrangigen Rechtsguts oder Interesses dient.57

In den Länderpolizeien Deutschlands sind ca. 221.000 Beamte im Polizeivollzugs-

dienst tätig,58 im Vergleich zu den rund 35.500 Vollzugsbeamten der Polizeien des

Bundes (BPOL, BKA und Polizei beim Deutschen Bundestag)59 eine beträchtliche

Zahl. Der überwiegende Anteil der Beamten ist im Bereich der Schutzpolizei einge-

setzt, der kleinere Teil vollzieht seine Tätigkeit auf dem Gebiet der Kriminalpolizei.

In allen Bundesländern existiert eine funktionale Differenzierung zwischen Schutz-

und Kriminalpolizei. Die Schutzpolizei nimmt neben der Verfolgung von Straftaten

hauptsächlich präventive Aufgaben wahr und sorgt im Rahmen der Gefahrenabwehr

für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Die Kriminalpo-

lizei hingegen ist vorrangig mit der Verfolgung und Aufklärung von Straftaten und

ihrer Verhütung betraut.

2.3.1.2 Die Polizeien des Bundes

Obgleich in Deutschland Polizei Ländersache ist, weist das GG dem Bund eine be-

grenzte Polizeigewalt zu. Die polizeiliche Kompetenz des Bundes zur ausschließli-

chen Gesetzgebung umfasst gem. Art. 73 GG den Grenzschutz (Abs. 1 Nr. 5), die

Terrorismusbekämpfung (Abs. 1 Nr. 9 lit. a), die Zusammenarbeit des Bundes und

der Länder (Abs. 1 Nr. 10) in der Kriminalpolizei (lit. a) und der internationalen

Verbrechensbekämpfung sowie die Befugnis zur Einrichtung eines Bundeskriminal-

polizeiamtes (lit. c).

Zur Erfüllung seiner Aufgaben errichtete der Bund im Jahre 1951 gem. Art.

73 Abs. 1 Nr. 5, 87 Abs. 1 S. 2. GG die Bundespolizei,60 die bis zum Jahre 2005 die

Bezeichnung Bundesgrenzschutz trug, und gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 S.

2. GG das Bundeskriminalamt.61 Beide Behörden unterstehen dem BMI, das über das

57 Vgl. Knape/ Kiworr, ASOG Kommentar, S. 82 f. 58 Vgl. Groß, in: APuZ, 48/2008, S. 21. 59 Summarisch ermittelt, siehe dazu Gliederungspunkt 2.3.1.2. 60 Vgl. Peilert/ Kösling, in: Handbuch der Polizeien Deutschlands, S. 555. 61 Vgl. Van Ooyen, Polizei und politisches System in der Bundesrepublik, S. 13.


BKA die Fachaufsicht62 und über die BPOL die Diensts-, Rechts- und Fachaufsicht63

ausübt.

Die Aufgaben der BPOL erfuhren seit der deutschen Wiedervereinigung und dem

Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengen-Staaten in Europa eine starke

Veränderung. Während die BPOL zu Zeiten der deutschen Teilung in paramilitäri-

scher Organisation vor allem die Sicherung der Ostgrenzen Deutschlands übernahm,

lässt sich heute ein weites Tätigkeitsspektrum, das vorrangig vom BPolG64 festgelegt

wird, konstatieren.65 Zu den maßgeblichen Aufgaben gehören der Grenzschutz (§ 2

BPolG), die Bahnpolizei (§ 3 BPolG), die Luftsicherheit (§§ 4, 4a BPolG), der

Schutz von Bundesorganen (§ 5 BPolG), Aufgaben auf See (§ 6 BPolG), Aufgaben

im Notstands- und Verteidigungsfall (§ 7 BPolG), die Verwendung im Ausland (§ 7

BPolG), Unterstützung von Bundes- und Landesbehörden (§§ 8, 9, 10 BPolG), die

Verfolgung von Straftaten (§ 12 BPolG) und die Verfolgung und Ahndung von Ord-

nungswidrigkeiten (§ 13 BPolG).

Vergleichbar mit der Dogmatik des Polizeirechts der Länder kann die Befug-

nis zum polizeilichen Handeln aus der in § 14 BPolG verankerten polizeilichen Ge-

neralklausel oder den allgemeinen und besonderen Befugnisnormen hergleitet wer-

den. Ebenso finden sich Regelungen zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und

dem polizeilichen Ermessen. Des Weiteren verleihen zahlreiche andere Rechtsvor-

schriften, wie bspw. das Luftsicherheits-, Aufenthaltsverfahrens- oder Asylverfah-

rensgesetz der BPOL Aufgaben und Befugnisse.

Die stetig zunehmende Europäisierung und Internationalisierung verlangt zur

Erhaltung der Handlungsfähigkeit der Sicherheitsbehörden Deutschlands eine fort-

während verstärkte Vernetzung. Zur Gewährleistung der internationalen Zusammen-

arbeit wird das polizeiliche Handeln weiterhin durch supranationale Regelungen be-

stimmt. Auch lässt sich eine Beteiligung der BPOL an wichtigen internationalen Ko-

operationsprojekten, wie der internationalen Polizeimission der Vereinten Nationen

zur Krisenbewältigung, dem Zivilen Krisenmanagement der EU oder der Europäi-

62 Vgl. BMI, Aufgaben der Abteilung ÖS: http://www.bmi.bund.de/DE/Ministerium/Struktur-Abteilungen/Aufgaben-Abteilung-OES/aufgaben-abteilung-oes_node.html, Stand: 17.04.2013. 63 Vgl. BMI, Aufgaben der Abteilung B: http://www.bmi.bund.de/DE/Ministerium/Struktur-Abteilungen/Aufgaben-Abteilung-B/aufgaben-abteilung-b_node.html, Stand: 17.04.2013. 64 Bundespolizeigesetz vom 19.10.1994 (BGBl. 1994 I S. 2978), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.07.2012 (BGBl. 2012 I S. 1566). 65 Vgl. Van Ooyen, Polizei und politisches System in der Bundesrepublik, S. 13 f.


schen Grenzschutzagentur FRONTEX66, feststellen.67 Aktuell beschäftigt die BPOL

rund 33.000 Polizeivollzugsbeamte.68

Gem. § 1 Abs. 1 BKAG69 unterhält der Bund zur Zusammenarbeit des Bundes und

der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten ein Bundeskriminalamt. § 1

Abs. 3 BKAG betont, dass sowohl die Verhütung als auch die Verfolgung und die

Aufgabe der Gefahrenabwehr Sache der Länder ist. Die Aufgaben des BKA finden

sich im ersten Abschnitt des BKAG in den §§ 2 bis 6. Danach nimmt das BKA, ent-

sprechend der verfassungsrechtlichen Vorgaben, die wohl als Hauptaufgabe zu be-

zeichnende Funktion einer Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nach-

richtenwesen und für die Kriminalpolizei ein (§ 2 BKAG), die die Polizeien des

Bundes und der Länder bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten mit länder-

übergreifender, internationaler oder erheblicher Bedeutung unterstützt. Hierbei sam-

melt das BKA die erforderlichen Informationen, wertet sie aus und unterrichtet die

zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Zur Erfüllung dieser Obliegenheit führt das

BKA das elektronische Informationssystem INPOL sowie verschiedene zentrale Ein-

richtungen und Sammlungen, bspw. für Zwecke des Erkennungsdienstes oder für die

Personen- und Sachfahndung. Weiterhin verfügt das BKA über kriminaltechnische

Einrichtungen und Sammlungen. Auf diesem Gebiet führt es Untersuchungen durch

und zeichnet für die Erstellung kriminaltechnischer Gutachten, die kriminalpolizeili-

che Analyse sowie Fertigung von Statistiken und die Durchführung von For-

schungstätigkeiten verantwortlich.

Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit fungiert das BKA gem. § 3

BKAG als Nationales Zentralbüro70 der Bundesrepublik Deutschland sowie als Nati-

onale Stelle für EUROPOL und führt den Betrieb des nationalen Teils des Schenge-

66 Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (aus dem Französi-schen von Frontières extérieures). 67 Vgl. BPOL, Aufgaben und Verwendungen: http://www.bundespolizei.de/DE/06Die-Bundespolizei/Aufgaben-Verwendungen/aufgaben-verwendungen_node.html, Stand: 18.04.2013. 68 Vgl. BPOL, Bundespolizei in Zahlen – Daten – Fakten (Stand: Februar 2013): http://www.bundespolizei.de/DE/05Presse/Daten-Fakten/daten-fakten_node.html, Stand: 18.04.2013. 69 Bundeskriminalamtgesetz vom 07.07.1997 (BGBl. 1997 I S. 1650), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.07.2012 (BGBl. 2012 I S. 1566). 70 „Das BKA ist für Deutschland Nationales Zentralbüro der Internationalen Kriminalpolizeilichen Organisation (IKPO-Interpol), einem Zusammenschluss aus weltweit 188 Mitgliedstaaten zur gegen-seitigen Unterstützung der jeweiligen Polizeibehörden; das Zentralbüro gewährleistet den schnellen und sicheren Informationsaustausch mit Interpol und den Länderpolizeien.“ BKA, Abteilung „Interna-tionale Koordinierung“ (IK): http://www.polizei.de/DE/DasBKA/Organisation/IK/organisationIK__node.html?__nnn=true, Stand: 01.05.2013.


ner Informationssystems und das SIRENE-Büro71. Es ist mithin die zentrale nationa-

le Stelle für die Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation und den Informati-

onsaustausch des Schengener Durchführungsübereinkommens. Des Weiteren obliegt

dem BKA der Dienstverkehr der Polizeien des Bundes und der Länder mit den Poli-

zei- und Justizbehörden anderer Staaten.

In bestimmten Fällen der schweren und internationalen Kriminalität nimmt

das BKA gem. § 4 Abs. 1 BKAG die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der

Strafverfolgung wahr. Hierzu zählen u. a. der internationale Handel mit Betäu-

bungsmitteln, Waffen und Sprengstoffen sowie die internationale Geldwäsche oder

Straftaten nach § 129a StGB72. Auf Ersuchen einer zuständigen Landesbehörde, An-

ordnung der Bundesminister des Innern oder Ersuchen bzw. Auftragserteilung durch

den Generalbundesanwalt des Bundesgerichtshofs nimmt es darüber hinaus weitere

Aufgaben der Strafverfolgung wahr (§ 4 Abs. 2 BKAG).

Fußend auf die im Jahre 2006 eingeführte Gesetzgebungskompetenz des

Bundes nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG trat am 1. Januar 2009 das „Gesetz zur Ab-

wehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das BKA“ (BKA-

Gesetz)73 in Kraft, das dem BKA durch Einführung des § 4a BKAG erstmals präven-

tive Eingriffsbefugnisse74 zuwies.75 Die in § 4a BKAG formulierte präventive Auf-

gabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus bedingt das Vorlie-

gen einer länderübergreifenden Gefahr, die nicht erkennbare Zuständigkeit einer

Landespolizeibehörde oder das Ersuchen einer obersten Landesbehörde. Zur Erfül-

lung dieser Aufgabe bedient sich das BKA der mit Unterabschnitt 3A eingeführten

präventiven Befugnisse der §§ 20a bis 20x BKAG. Neben klassischen Standardmaß-

nahmen wie die Identitätsfeststellung (§ 20d BKAG), erkennungsdienstliche Maß-

nahmen (§ 20e BKAG), die Platzverweisung (§ 20o BKAG), die Ingewahrsamnahme

71 Das SIRENE-Büro (Supplementary Information Request at the National Entry) ist die Nationale Zentralstelle für das Schengener Informationssystem. Sie ist für den nationalen und internationalen Nachrichtenaustausch (Informationsbeschaffung und –steuerung sowie Koordinierungsmaßnahmen) in Zusammenhang mit SIS-Fahndungen zuständig. Vgl. BKA, Internationale Funktion (Stand: 2013): http://www.bka.de/DE/ThemenABisZ/InternationaleFunktionen/internationaleFunktionen__node.html?__nnn=true, Stand: 07.07.2013; BKA, Schengener Abkommen/ Schengener Informationssystem (Stand: 2013): http://www.bka.de/nn_205992/DE/DasBKA/Aufgaben/InternationaleFunktion/SchengenerAbkommen/schengenerAbkommen__node.html?__nnn=true, Stand: 07.07.2013. 72 Strafgesetzbuch vom 15.05.1871 (RGBl. 1871 S. 127), in der Fassung vom 13.11.1998 (BGBl. 1998 I S. 3322), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.06.2013 (BGBl. 2013 I S. 1497). 73 Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt vom 25.12.2008 (BGBl. 2008 I S. 3083). 74 Nähere Ausführungen zu den präventivrechtlichen Befugnissen des BKA erfolgen unter Gliede-rungspunkt 4.1.5. 75 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 47.


(§ 20p BKAG) oder die Durchsuchung von Personen und Sachen (§§ 20q, 20r

BKAG) stehen dem BKA spezielle Befugnisse, wie die bspw. die längerfristige Ob-

servation, der Einsatz von Vertrauenspersonen oder verdeckten Ermittlern (alles

Maßnahmen der unter § 20g BKAG gefassten besonderen Mittel der Datenerhe-

bung), die Befugnis zur Überwachung der Telekommunikation (§ 20l BKAG) oder

die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung (§ 20i BKAG) zur Verfügung. Mit

§ 20l Abs. 2 BKAG wurde die sog. Quellen-Telekommunikationsüberwachung, die

den Zugriff auf verschlüsselte Telefonverbindungen und E-Mails sichern soll, einge-

führt. Sowohl die Quellen-TKÜ als auch die mit § 20k Abs. 1 BKAG eingeführte

Online-Durchsuchung sind stark umstritten.76 Die Online-Durchsuchung, die Gene-

ralklausel zur Erhebung personenbezogener Daten (§ 20b BKAG) und auch die in §

20b Abs. 2 BKAG verankerte Befugnis im Bereich der Straftatenverhütung ermäch-

tigen das BKA bereits zum Tätigwerden im Vorfeld konkreter Gefahren.

Zu den weiteren Aufgaben des BKA zählen der Zeugenschutz (§ 6 BKAG)

sowie der Schutz von Mitgliedern der Verfassungsorgane und der Leitung des Bun-

deskriminalamtes (§ 5 BKAG). Das BKA beschäftigt rund 2.250 Kriminalbeamte.77

Eine weitere Polizeibehörde stellt die Polizei beim Deutschen Bundestag dar, die die

Sicherheit und Ordnung im Parlament verantwortet und die Polizeigewalt in den Ge-

bäuden und auf dem Gelände des Bundestags ausübt. Die parlamentarische Polizei-

gewalt ergibt sich aus Art. 40 Abs. 2 GG. Die Polizei beim Deutschen Bundestag

beschäftigt derzeit etwa 200 Polizeivollzugsbeamte.78

2.3.2. Nachrichtendienstliche Sicherheitsgewährleistung

In der Bundesrepublik Deutschland findet sich eine Differenzierung zwischen In-

lands- und Auslandsnachrichtendiensten. Zu den Inlandsnachrichtendiensten gehören

das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz; der Bundesnachrichten-

dienst und der Militärische Abschirmdienst stellen die Auslandsnachrichtendienste

dar.

76 Diese Maßnahmen werden unter Gliederungspunkt 4.1.5. einer genaueren Betrachtung unterzogen. 77 Vgl. BKA, Fakten und Zahlen (Stand: 2013): http://www.bka.de/nn_206338/DE/DasBKA/FaktenundZahlen/faktenUndZahlen__node.html?__nnn=true, Stand: 28.04.2013. 78 Vgl. Deutscher Bundestag, Dauerausschreibung der Polizei beim Deutschen Bundestag: http://www.bundestag.de/service/stellenangebote/stelle_polizei_dauerausschreibung.html, Stand: 28.04.2013.


2.3.2.1. Die Nachrichtendienste des Bundes

Gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erhält der Bund die ausschließliche Gesetzgebungs-

kompetenz im Bereich der Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angele-

genheiten des Verfassungsschutzes, die insbesondere die freiheitliche demokratische

Grundordnung sowie den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder eines Landes

zu schützen vermögen. Art. 87 Abs. 1 GG ermächtigt zur Einrichtung einer „Zentral-

stelle zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes“. Auf

Grundlage des BVerfSchG a. F.79 errichtete der Bund im Jahre 1950 das Bundesamt

für Verfassungsschutz und verpflichtete die Länder zur Einrichtung entsprechender

Landesbehörden.80 Das BfV untersteht dem BMI und darf einer polizeilichen Dienst-

stelle nicht angegliedert werden (§ 2 Abs. 1 BVerfSchG81). Zuletzt Genanntes stellt

die einfach gesetzliche Ausprägung des im Polizeibrief der Alliierten verankerten

Trennungsgebots von Polizei und Nachrichtendiensten dar.

Gem. § 3 BVerfSchG haben die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der

Länder die Aufgabe, Auskünfte, Nachrichten und Unterlagen über Bestrebungen, die

- gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder

- gegen den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerich-

tet sind oder

- durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichteter Vorbereitungshand-

lungen auswärtige Belange der Bundesrepublik gefährden oder

- gegen den Gedanken der Völkerverständigung, insbesondere gegen das fried-

liche Zusammenleben der Völker, gerichtet sind

sowie über geheimdienstliche Tätigkeiten einer fremden Macht (Spionagebekämp-

fung) zu sammeln und auszuwerten. Es handelt sich mithin um Informationen „über

verfassungsfeindliche Aktivitäten (Rechts- und Linksextremismus), sicherheitsge-

fährdende Aktivitäten von Ausländern, einschließlich Terrorismus, Bestrebungen,

die gegen den Gedanken der Völkerverständigung gerichtet sind, sowie geheim-

dienstliche Aktivitäten“82. Das BfV wird hauptsächlich im Vorfeld konkreter Gefah-

ren bzw. der Begehung von Straftaten aktiv. Einen Großteil der Informationen erlan- 79 Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungs-schutzes vom 27.09.1950 (BGBl. 1950 I S. 682). 80 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 68. 81 Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungs-schutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz vom 20.12.1990 (BGBl. 1990 I S. 2954, 2970), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.08.2012 (BGBl. 2012 I S. 1798). 82 Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 54 f.


gen die Verfassungsschutzbehörden über öffentlich zugängliche Quellen, wie das

Internet, Zeitschriften oder Rundfunk und Fernsehen. Auskünfte anderer Behörden

und Privatpersonen stellen weitere Informationsquellen dar. Nach § 8 Abs. 2 BVerf-

SchG darf das BfV jedoch auch Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimli-

chen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten, Observatio-

nen, Bild- und Tonaufzeichnungen und Tarnpapiere und Tarnkennzeichen, anwen-

den. Weiterhin berechtigt das G 10 in bestimmten Fällen und unter engen Vorausset-

zungen, Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen sowie die dem Brief-

oder Postgeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen. Das Tren-

nungsgebot erneut unterstreichend, stellt § 8 Abs. 3 BVerfSchG klar, dass dem BfV

keinerlei polizeiliche Befugnisse zustehen und es die Polizei auch nicht im Wege der

Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen darf, zu denen es selbst nicht befugt ist. Das im

Jahr 2002 verabschiedete Terrorismusbekämpfungsgesetz83, auf das im späteren Ver-

lauf der Arbeit näher eingegangen wird, verlieh dem BfV neue Befugnisse, die vor-

rangig in § 8a BVerfSchG (Besondere Auskunftsverlangen) Niederschlag fanden und

bspw. die Einholung von Bestandsdaten bei Telediensten oder Auskünften von Luft-

fahrtunternehmen und Banken beinhalten. § 9 Abs. 4 S. 1 BVerfSchG ermächtigt

ferner zur Ermittlung der Geräte- und Kartennummern sowie des Standorts von Mo-

bilfunkgeräten den Einsatz eines IMSI-Catchers.

Aufgrund der sicherheitsempfindlichen und geheimhaltungsbedürftigen Tä-

tigkeit obliegt die Kontrolle des BfV im Besonderen dem Parlamentarischen Kon-

trollgremium und der G 10-Kommission.84 Das BfV beschäftigt mehr als 2.700 Mit-

arbeiter.85

Originärer Auslandsnachrichtendienst der Bundesrepublik Deutschland ist der im

Jahre 1956 gegründete BND. Dieser übernahm die der amerikanischen Armee unter-

stehende „Organisation Gehlen“, die vorerst auf die militärische Aufklärung der

Sowjetunion und der Staaten des Warschauer Pakts konzentriert war. Die zentrale

Aufgabe des BND ist die nachrichtendienstliche Auslandsaufklärung durch Beschaf-

fung und Auswertung von Informationen, etwa auf dem Gebiet der organisierten

83 Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 09.01.2002 (BGBl. 2002 I S. 361), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05.01.2007 (BGBl. 2007 I S. 2). 84 Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 58. 85 Vgl. BfV, Das BfV als Arbeitgeber: http://www.verfassungsschutz.de/de/dasbfv/karrieremöglichkeiten/stellenangebote, Stand: 24.04.2013.


Kriminalität, des internationalen Terrorismus oder zu proliferationsrelevanten Sach-

verhalten, die für Deutschland von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung

sind.86 Zur Erfüllung seiner Aufgabe bedient sich der BND nachrichtendienstlicher

Mittel, die in den §§ 2a und 3 BNDG87 bzgl. besonderer Auskunftsverlangen und

Formen der Datenerhebung auf die §§ 8 Abs. 2, 8a BVerfSchG verweisen. Ebenso

wie das BVerfSchG enthält das BNDG in § 1 Abs. 1 S. 2 das Verbot der organisato-

rischen Angliederung an eine polizeiliche Dienststelle und legt auch hier das Gebot

der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten einfachgesetzlich nieder. Analog

zu § 8 Abs. 3 BVerfSchG stehen dem BND gem. § 2 Abs. 3 BNDG keinerlei polizei-

liche Befugnisse zu. Desgleichen versagt Abs. 3 die Inanspruchnahme der Polizei auf

dem Wege der Amtshilfe zur Umgehung dieser Vorgabe.

Eine ausdrückliche Erwähnung findet der BND im Grundgesetz nicht, den-

noch kann die Errichtung dieser Behörde auf die in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG veran-

kerte Kompetenz über die auswärtigen Angelegenheiten gestützt werden.88 Organisa-

torisch gehört der BND als Bundesoberbehörde zum Geschäftsbereich des Bundes-

kanzleramts, das die Dienst- und Fachaufsicht über ihn ausübt. Die Kontrolle des

BND obliegt dem Parlamentarischen Kontrollgremium und der G 10-Kommission.89

Der BND beschäftigt ca. 6.500 Mitarbeiter.90

Der MAD stellt neben dem BfV und dem BND den dritten Nachrichtendienst des

Bundes dar. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zur Einrichtung des MAD

ist sowohl aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (Verteidigung) als auch aus Art. 73 Abs. 1

Nr. 10b GG (Verfassungsschutz) herzuleiten.91 Er ist der Nachrichtendienst der Bun-

deswehr, der für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung die

Aufgaben einer Verfassungsschutzbehörde wahrnimmt und zur Abwehr der Gefah-

ren des Extremismus, Terrorismus sowie der Spionage und Sabotage, die sich gegen

Personen, Dienststellen oder Einrichtungen des BMVg richten, sach- und personen-

86 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 71 f. 87 Gesetz über den Bundesnachrichtendienst vom 20.12.1990 (BGBl. 1990 I S. 2954, 2979), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.12.2011 (BGBl. 2011 I S. 2576). 88 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 60. 89 Vgl. BND, Gesetzliche Grundlagen und Kontrollorgane: http://www.bnd.bund.de/DE/Arbeitsfelder/Gesetzliche_Kontrolle/gesetzliche_kontrolle_node.html, Stand: 26.04.2013. 90 Vgl. BND, Allgemeine Informationen: http://www.bnd.bund.de/DE/Karriere/Allgemeine%20Informationen/Allgemeine%20Informationen_node.html;jsessionid=F1DE6BBCA453A267E75090B251EA8E81.2_cid386, Stand: 26.04.2013. 91 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 62.


bezogene Informationen sammelt und auswertet (§§ 1, 2 MADG)92. Der MAD trägt

durch die Aufklärung verfassungsfeindlicher oder sicherheitsgefährdender Aktivitä-

ten gegen die Bundeswehr zum Erhalt der militärischen Sicherheit und der Einsatz-

bereitschaft eben dieser bei. Dabei können die verfassungsfeindlichen Bestrebungen

von Personen innerhalb oder außerhalb der Bundeswehr herrühren.93 Gem. § 14

MADG darf der MAD auf besondere Anordnung des Verteidigungsministers im

Ausland tätig werden. Seine Zuständigkeit beläuft sich neben des Ersuchens öffentli-

cher Stellen jedoch nur auf das Tätigwerden innerhalb von Liegenschaften, in denen

sich Dienststellen und Einrichtungen der Truppen befinden. Für die Informations-

sammlung außerhalb der Liegenschaften ist gem. § 1 Abs. 2 BNDG der BND zu-

ständig.

Zur Erfüllung seiner Aufgaben obliegen dem MAD gem. § 4 Abs. 1 MADG

die in § 8 Abs. 2, 4 und 5 BVerfSchG aufgeführten Befugnisse zur Erhebung, Verar-

beitung und Nutzung der erforderlichen Informationen. Diese können demnach mit

Methoden, Gegenständen und Instrumenten der heimlichen Informationsbeschaffung

gewonnen werden. Bei Vorliegen schwerwiegender Gefahren der in § 1 Abs. 1

MADG aufgeführten Schutzgüter ist es dem MAD mit Zustimmung des BMVg wei-

terhin gestattet, die besonderen Auskunftsverlangen des § 8a BVerfSchG zu stellen.

Wie auch das BVerfSchG und das BNDG untersagt das MADG in § 1 Abs. 4 die

Angliederung des MAD an eine polizeiliche Dienststelle. Analog findet sich in § 4

Abs. 2 MADG die Regelung, dass auch der MAD über keinerlei polizeiliche Befug-

nisse verfügt und er die Polizei nicht um Maßnahmen ersuchen darf, zu denen er

selbst nicht befugt ist. Der MAD unterliegt ebenfalls der Kontrolle des Deutschen

Bundestags und seiner Gremien, insbesondere der des Parlamentarischen Kontroll-

gremiums und der G 10-Kommission.94 Die Mitarbeiteranzahl des MAD beläuft sich

auf etwa 1.150.95

92 Gesetz über den militärischen Abschirmdienst vom 20.12.1990 (BGBl. 1990 I S. 2954, 2977), zu-letzt geändert durch Gesetz vom 07.12.2011 (BGBl. 2011 I S. 2576). 93 Vgl. BMVg, Über uns (Stand: 08.08.2012): http://www.kommando.streitkraeftebasis.de/portal/a/kdoskb/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5EyrpHK94uyk-OyUfL3y1MySlOKS4hK93MQUvdLUpNSi0rxi_YJsR0UAUKJtgw!!/, Stand: 27.04.2013. 94 Vgl. Deutscher Bundestag, Die Arbeit der Nachrichtendienste: http://www.bundestag.de/bundestag/gremien/pkgr/nachrichtendienste.html, Stand: 27.04.2013. 95 Vgl. BMVg, Die Welt: Der MAD hat besondere Expertise, Interview vom 18.02.2013: http://www.bundeswehr.de/portal/a/bwde/!ut/p/c4/NYs9D4JAEET_0e2dxhDsJFjY2iA05oANbrwPsi5ew4_3rnAmec2bgQFyg_3SYoVisA4e0E90HpMa04zKvmVD5_CjEpIg41Ne6DFAV455MMWAUigYhDIXthJZrZHFFbMxZ6Nohl6btjGV_sfs9elwPXZ1pdtbc4fV-8sPo-akug!!/, Stand: 27.04.2013.


2.3.2.2. Die Nachrichtendienste der Länder

Die Aufgabe des Verfassungsschutzes wird entsprechend der föderalen Struktur von

dem Inlandsnachrichtendienst BfV und auf Landesebene mit regionalem Bezug von

den Landesämtern für Verfassungsschutz wahrgenommen.

§ 2 Abs. 2 BVerfSchG a. F. verpflichtete die Länder zur Einrichtung eigener Verfas-

sungsschutzbehörden und erlegte ihnen gem. § 1 BVerfSchG a. F. auf, in Angele-

genheiten des Verfassungsschutzes mit dem Bund zusammenzuarbeiten. Die Verfas-

sungsschutzbehörden der Länder sind entweder als eigenständige Behörden unter

Fachaufsicht der jeweiligen Innenministerien oder als Abteilungen der entsprechen-

den Innenressorts organisiert96 und nehmen ihre Tätigkeit selbstständig und unab-

hängig wahr. Das BfV ist den Verfassungsschutzbehörden der Länder mithin nicht

übergeordnet, grundsätzlich somit nicht weisungsbefugt, die Ämter stehen vielmehr

in einem Gleichordnungsverhältnis. Zu bemerken ist dennoch, dass die Bundesregie-

rung gem. § 7 BVerfSchG im Falle eines Angriffs auf die verfassungsmäßige Ord-

nung des Bundes befugt ist, „den obersten Landesbehörden die für die Zusammenar-

beit der Länder mit dem Bund auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes erforderli-

chen Weisungen“ zu erteilen. Der gesetzliche Auftrag und die Befugnisse der LfV

stehen im Wesentlichen mit den Aufgaben und Ermächtigungen des BfV in Kongru-

enz.

Wie nun aufgezeigt, verfügt die Bundesrepublik Deutschland über eine ausdifferen-

zierte Behördenstruktur im Bereich von Polizei und Nachrichtendiensten zur Ge-

währleistung der öffentlichen Sicherheit.

2.4. Kontroverse Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit

Die sicherheitspolitische Lage unterliegt dem stetigen Wandlungsprozess der Gesell-

schaft und bringt mit ihm einhergehende veränderte sicherheitspolitische Bedro-

hungsszenarien hervor. Um diesen zu begegnen bzw. zur optimalen Sicherheitsge-

währleistung und Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit der Sicherheitsbehörden

96 Vgl. Senatsverwaltung für Inneres und Sport Berlin, Struktur/ Organigramm: http://www.berlin.de/sen/inneres/verfassungsschutz/grundlagen/struktur/index.html, Stand: 28.04.2013.


bedarf es stetige an aktuelle Entwicklungen angepasste Wandlungsprozesse bzgl. der

Organisation, Aufgaben und Befugnisse der Sicherheitsbehörden. Derartige Prozesse

sind seit jeher, jedoch besonders verstärkt seit den Terroranschlägen des 11. Septem-

ber 2001, zu verzeichnen. Die damit einhergehende intensivierte Zusammenarbeit

von Polizei und Nachrichtendiensten löste heftige Diskussionen über das zwischen

jenen Behörden geltende Trennungsgebot aus.97 Im Vorfeld der Betrachtung der Be-

drohungslage durch den internationalen Terrorismus sowie der sicherheitspolitischen

Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung soll das als Bestandteil der föderalen Si-

cherheitsarchitektur zu bezeichnende Trennungsgebot zwischen Polizei und Nach-

richtendiensten in grober Übersicht aufgezeigt werden. Da eine umfassende Untersu-

chung des Gebots samt historischer Entwicklung, inhaltlicher Komponenten und

Rechtsnatur noch aussteht, sollen hiesige Ausführungen lediglich eine vorläufige, in

die Thematik einführende Begriffsbestimmung darstellen.

Nach allgemeiner Auffassung bezeichnet die Begrifflichkeit Trennungsgebot das

Verhältnis zwischen den Nachrichtendiensten und der Polizei, das vor allem durch

eine organisatorische und befugnisrechtliche Trennung geprägt ist und weiterhin in-

formationelle Aspekte beinhaltet.98 In der organisatorischen Trennung ist das Verbot

einer Verknüpfung der Dienststellen von Polizei und Nachrichtendiensten zu einer

organisatorischen Einheit, mithin ein Angliederungsverbot zu sehen. Die befugnis-

rechtliche Trennung impliziert die für die Nachrichtendienste geltende Restriktion,

sich exekutivrechtlicher Polizeibefugnisse zu bedienen oder die Polizei im Wege der

Amtshilfe um derartige Maßnahmen zu ersuchen. Der dritte überaus umstrittene Fak-

tor bezieht sich auf die informationelle Zusammenarbeit von Polizei und Nachrich-

tendiensten. In Teilen der Literatur wird auch von einer informationellen Trennung

gesprochen. Dieser letzte Punkt, dem eine große Bedeutung zugesprochen werden

kann, behandelt die gegenseitige Informationsübermittlung zwischen den Behör-

den.99

Obwohl hier vorwiegend von Trennung der entsprechenden Sicherheitsbehörden die

Rede ist, behandeln jene Untersuchungen mit Blick auf hiesige Fragestellung gleich-

97 Vgl. Van Ooyen, Polizei und politisches System in der Bundesrepublik, S. 50 f. 98 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 33 ff.; Kutscha, in: Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit, S. 80 f. 99 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 33 ff.


sam – wenn nicht sogar vorrangig – den Aspekt der Zusammenarbeit. Demgemäß

zeigen die durch das Gebot vorgegebenen Begrenzungen zugleich die Möglichkeiten

der behördlichen Zusammenarbeit auf, die es im Kontext der Bekämpfung des inter-

nationalen Terrorismus zu optimieren gilt. Denn nur ein effektives Ineinandergreifen

behördlichen Handels kann dem übergeordneten Ziel der Sicherheitsgewährleistung

gerecht werden.

3. Die Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus

Ausgangspunkt der in den letzten Jahren in Deutschland verstärkt getroffenen si-

cherheitspolitischen Maßnahmen ist in den Terroranschlägen des 11. September

2001 zu sehen. Verschiedene in der Folge eingeführte gesetzliche Vorschriften, wie

§ 4a BKAG oder § 1 Abs. 1 ATDG, beziehen sich auf das Phänomen Terrorismus.

Doch was genau verbirgt sich hinter dieser Begrifflichkeit? In welchen Erschei-

nungsformen tritt der Terrorismus auf und wie ist die aktuelle Bedrohungslage für

die innere Sicherheit durch den internationalen Terrorismus ausgestaltet? Da der Ter-

rorismus von Komplexität und Vielschichtigkeit geprägt ist, soll er hier nur in groben

Zügen skizziert werden.

3.1. Erläuterungen zum Terminus Terror

Seine sprachliche Herkunft findet der Begriff Terrorismus im Lateinischen. Er

stammt von dem Wort Terror ab, was „Schreck(en)“, „Schrecknis“ oder „Schre-

ckensnachricht“ bedeutet.100

Eine rechtsverbindliche Definition des Begriffs Terrorismus existiert nicht. Der Ge-

brauch und die Bedeutung des Worts veränderten sich im Laufe der Zeit immer wie-

der, sodass die Formulierung einer widerspruchsfreien Definition äußerst schwierig

erscheint. Die Ursprünge des Terrorismus reichen bis in das erste Jahrhundert nach

Christus zurück. Er erfuhr von der Antike über das Mittelalter, den russischen Zaris-

mus und den zwei Weltkriegen bis hin zu RAF und dem radikalen Islamismus, den

epochal geprägten Besonderheiten unterliegend, einen stetigen Wandel.101 Eine wei-

tere Problematik ist – wie bereits der ehemalige US-Präsident Ronald Reagan formu- 100 Vgl. Lang, Das Antiterrordateigesetz, S. 76 f. 101 Vgl. Zöller, JZ 2007, 763 (763 f.).


lierte „One man’s terrorist is another man’s freedom fighter“102 – in dem von Subjek-

tivität geprägten Standpunkt des Betrachters zu sehen. Dennoch lassen sich verschie-

dene Definitionsansätze finden.

Dem Rahmenbeschluss der EU zur Terrorismusbekämpfung aus dem Jahr

2002103 kann zwar keine genaue Begriffsbestimmung entnommen werden, gleich-

wohl lassen sich aus Art. 1 vier Elemente terroristischer Straftaten ableiten.

1) Die Handlungen müssen nach einzelstaatlichen Rechtsvorschriften Straftaten

darstellen.

2) Die Handlungen müssen durch die Art ihrer Begehung oder den jeweiligen Kon-

text ein Land oder eine internationale Organisation ernsthaft schädigen können.

3) Die Handlungen müssen vorsätzlich begangen werden.

4) Der Täter muss das Ziel verfolgen,

- die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern oder

- öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem

Tun oder Unterlassen zu zwingen oder

- die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grund-

strukturen eines Landes oder einer internationalen Organisation ernsthaft zu

destabilisieren oder zu zerstören.

Nach Definition der Bundesregierung, die sich auf die der Verfassungsschutzbehör-

den stützt, ist Terrorismus „der nachhaltig geführte Kampf für politische Ziele, die

mithilfe von Anschlägen auf Leib, Leben und Eigentum anderer Menschen durchge-

setzt werden sollen“ – insbesondere durch schwere Straftaten, wie sie in Paragraf

129a des Strafgesetzbuches (Bildung terroristischer Vereinigungen) genannt sind,

oder „mittels anderer Straftaten, die zur Vorbereitung solcher Straftaten dienen“.104

Obwohl insbesondere die §§ 129a, b StGB terrorismusspezifische Formulierungen

enthalten, findet sich im gesamten Strafgesetzbuch keine Legaldefinition des Be-

griffs.105

Das Wörterbuch zur Sicherheitspolitik beschreibt den Terrorismus als „die

systematisch vorbereitete Planung und Durchführung illegaler Gewalt durch tempo-

rär oder dauerhaft zusammengesetzte Gruppen, die in der Regel konspirativ und sub-

102 Zöller, JZ 2007, 763 (764). 103 Rahmenbeschluss 2002/475/JI des Rates vom 13.06.2002 zur Terrorismusbekämpfung (ABl. L 164 vom 22.06.2002, S. 3). 104 Vgl. Deutscher Bundestag, Im Bundestag notiert: Definition von Terrorismus, Inneres/ Antwort – 24.08.2012: http://www.bundestag.de/presse/hib/2012_08/2012_370/03.html, Stand: 09.06.2013. 105 Vgl. Zöller, JZ 2007, 763 (764).


versiv, national oder international mit der Zielsetzung kooperieren, eigene oder im

Auftrag zu erfüllende politische Ziele zu erreichen“106.

Das amerikanische FBI definiert den Terrorismus als „gesetzeswidrigen Ge-

brauch von Zwang oder Gewalt gegen Personen oder Eigentum zur Einschüchterung

oder zur Nötigung einer Regierung, der Zivilbevölkerung oder irgendeines Teils da-

von zur Förderung bestimmter politischer oder gesellschaftlicher Ziele.“107

Auch wenn eine einheitliche Definition nicht existiert, lassen sich doch fünf Kern-

elemente zusammenfassen, die bei kumulativem Vorliegen das Phänomen charakte-

risieren:

1) Die Anwendung von Gewalt basiert auf politischen oder religiösen Gründen.

2) Es muss sich um eine über einen Zeitraum andauernde bzw. fortgesetzte Ge-

waltanwendung handeln, der eine längere Planung bzw. gute Organisation

zugrunde liegt.

3) Die Gewalt muss unter Anwendung terroristischer Methoden verübt werden.

Diese im ersten Moment wie ein Zirkelschluss erscheinende Komponente soll

der Abgrenzung zu den nach militärischen Regeln agierenden Freiheits-, Par-

tisanen- oder Guerillakämpfern dienen. Im Gegensatz zu diesen setzt der Ter-

rorist auf Tabu- und Regelbruch und unterscheidet nicht zwischen Kombat-

tanten und unschuldigen Nicht-Kombattanten.

4) Die Gewalt ist darauf gerichtet, die Betroffenen einzuschüchtern, mithin ei-

nen Zustand von Angst und Schrecken herzustellen, um so etwa die Umset-

zung der eigenen Ziele zu erzwingen.

5) Zuletzt wird die angestrebte Etablierung der eigenen Ideologie, die nicht den

Platz des Gegners einzunehmen, sondern die Handlungen und Strukturen zu

beherrschen versucht, unter Einsatz einer sog. Kommunikationsstrategie an-

gestrebt. Diese ist im Gegensatz zu den auf Besetzung des Raums gerichteten

Guerilla- und Freiheitskämpfen darauf erpicht, das Denken zu besetzen.108

106 Meier/ Hannemann/ Meyer zum Felde, Wörterbuch zur Sicherheitspolitik, S. 488. 107 Vgl. Hoffman, Terrorismus, S. 48. 108 Vgl. Lang, Das Antiterrordateigesetz, S. 77 ff.; Dietl/Hirschmann/Tophoven, Das Terrorismuslexi-kon, S. 17 f.


3.2. Erscheinungsformen des Terrorismus

Das Phänomen Terrorismus lässt sich in zwei Arten untergliedern, zum einen in den

säkularen „ethno-nationalen Terrorismus“, der separatistische Forderungen stellt,

zum anderen in den „ideologisch-weltanschaulichen Terrorismus“, der die Strömun-

gen des „sozialrevolutionären“ und „ideologisch-religiösen Terrorismus“ hervor-

bringt.

Bei dem „ethno-nationalen Terrorismus“ begründet sich die Anwendung von Gewalt

nicht durch eine Weltanschauung oder Ideologie, es werden vielmehr separatistische

Ziele verfolgt, wie die staatliche Unabhängigkeit von Regionen oder den Anschluss

an einen anderen Staat. Beispiele sind die nordirische IRA, die baskische ETA, die

palästinensische PLO oder die kurdische PKK.

Der „ideologisch-weltanschauliche Terrorismus“ leitet sich aus divergenten politi-

schen Weltanschauungen ab und lässt sich in die benannten Strömungen unterteilen.

Der Strömung des „sozialrevolutionären Terrorismus“ liegt die revolutionäre

Umwälzung bestehender Herrschaftsstrukturen mit dem Ziel der Einrichtung einer an

eigene ideologische Vorstellungen geknüpfte neue bzw. veränderte Politik-, Wirt-

schafts- oder Gesellschaftsordnung zugrunde. Bespielhaft anführen lassen sich die

RAF (Deutschland), die „Roten Brigaden“ (Italien) oder die „Action Directe“

(Frankreich).

Die Anhänger des „ideologisch-religiösen Terrorismus“ leiten die Legitimität

ihres terroristischen Handelns aus einer „absoluten Wahrheit“ her, die sie selbst zu

„Auserwählten“ werden lässt und alle anderen zu Ungläubigen und damit Feinden

determiniert. Diese „Erkenntnis“ dient dann als Rechtfertigung der Gewaltanwen-

dung, die zur Bekämpfung jener Ungläubigen eingesetzt wird. Die bekannteste Form

ist der „islamistische“ bzw. „jihadistische Terrorismus“, der die Lehren des Korans

für die Legitimation gewalttätiger Aktionen nutzt. Ein Beispiel ist das weltweit ope-

rierende Terrornetzwerk Al-Qaida.109

109 Vgl. Dietl/Hirschmann/Tophoven, Das Terrorismuslexikon, S. 22 ff.


3.3. Aktuelle Bedrohungslage für die innere Sicherheit

Seit den Terroranschlägen des 11. September 2001 auf das World Trade Center und

das Pentagon in den USA, bei denen fast 3000 Menschen starben, ist eine stetig zu-

nehmende Anzahl islamistisch geprägter Anschläge und Anschlagsversuche zu ver-

zeichnen. So wurden im Jahr 2002 Bombenattentate auf Djerba und Bali und im

Folgejahr Sprengsatzeinsätze in Casablanca, Riad und Istanbul durchgeführt. Mit den

Anschlägen auf den Personennahverkehr in Madrid 2004 und London 2005 erreichte

die verstärkt zu verzeichnende terroristische Gewalt sodann Westeuropa. Auch das

Bedrohungspotential in Deutschland kann keinesfalls als geringfügig bezeichnet

werden, wie der Fund zweier Kofferbomben in Regionalzügen in Dortmund und

Koblenz 2006 oder der Mordanschlag auf amerikanische Soldaten am Flughafen

Frankfurt am Main im März 2011 hervorhebt.110

Die Täter sind häufig Angehörige transnational agierender terroristischer Netzwerke

mit hohem Organisationsgrad und diversifizierten Finanzquellen, die mittel- bis lang-

fristige Tatpläne umsetzen. Es lassen sich jedoch zunehmend kurzfristig oder gar

spontan handelnde Einzeltäter und Kleinstgruppen feststellen, deren Radikalisierung

innerhalb westlicher Staaten stattfindet, wie der Fall Arid Uka, der die amerikani-

schen Soldaten am Flughafen Frankfurt am Main ermordete, zeigt.111 Die vormals

regionale Begrenzung terroristischer Aktivitäten und Netzwerke ist der Etablierung

grenzüberschreitender Strukturen gewichen, die als „Internationalisierung des Terro-

rismus“ bezeichnet werden kann.112 Dem Zeitalter des Internets geschuldet, gestaltet

sich die internationale Planung und auch Durchführung terroristischer Gewaltakte

unproblematisch. Dabei wird das Medium Internet zu Propaganda- und Rekrutie-

rungszwecken, zur politischen und ideologischen Indoktrination sowie zum Mei-

nungsaustausch eingesetzt und kann letztlich sogar die kurzfristige Radikalisierung

einer Person zur Folge haben.113

Die gesteigerte Gefährlichkeit der „neuen Generation“ von Terroristen ist in der er-

höhten Bereitschaft der (potenziellen) Täter zu sehen, für das „höhere Ziel“ ihr Le-

110 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 39. 111 Vgl. Würz, in: SIAK-Journal, S. 77. 112 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 35 f. 113 Vgl. Würz, in: SIAK-Journal, S. 77.


ben zu lassen. Dieses angeblich übergeordneten Zwecken des Allgemeinwohls die-

nende „höhere Ziel“, das „Handeln im Namen der Gerechtigkeit“ oder auf Grundlage

einer Ideologie, löst den Täter aus seiner rechtlichen und Gewissensbindung heraus

und lässt ihn rational agieren. Zahlreiche Täter entstammen wohlhabenden Familien,

genossen eine westliche Erziehung und besuchten westliche Bildungseinrichtun-

gen.114 Die radikalisierten Personen aus den westlichen Staaten, die den Weg in ein

terroristisches Ausbildungslager nehmen und nach Rückkehr in ihre Heimat den

Aufbau von Terrorzellen vorantreiben und subversive Aktivitäten betreiben, stellen

das größte Bedrohungspotenzial dar. Das übergeordnete Ziel der islamistisch-

terroristischen Organisationen besteht im Wesentlichen in der Destabilisation westli-

cher und westlich orientierter Staaten sowie in der durch gezielte Propaganda und

terroristische Straftaten avisierten Einschüchterung der Bevölkerung, die der Beein-

flussung der politischen Willensbildung nach eigenen Vorstellungen dienen soll.115

Die von Usama Bin Laden verbreitete Ideologie, respektive die Ziele der Al-Qaida

waren der „Jihad als wichtigste religiöse Pflicht jedes Moslem bis zur Befreiung „be-

setzter Länder“, [die] Gründung islamischer Staaten auf Basis der Scharia [und] die

weltweite Bekämpfung der USA und des Staates Israel sowie ihrer Verbündeten“116 .

Die Zielauswahl erfolgt unter den Gesichtspunkten, eine möglichst hohe Opferzahl,

einen maximalen infrastrukturellen und wirtschaftlichen Schaden sowie eine größt-

mögliche mediale Aufmerksamkeit zu erreichen. 117

Die zahlreichen Terroranschläge der letzten Jahre sowie die erschreckend hohen Op-

ferzahlen verdeutlichen die aktuelle dem internationalen Terrorismus geschuldete

Bedrohungslage. Die Täter zeigen eine fanatische Unerschrockenheit auf, die bei ei-

nigen letztlich in der Bereitschaft zur Durchführung von Selbstmordattentaten mün-

det. Weiterhin lässt sich eine grausame Unempfindlichkeit hinsichtlich der Art und

des Ausmaßes der Opfer konstatieren. „Für die Sicherheit der Bundesrepublik

Deutschland [...] ist der islamistisch motivierte internationale Terrorismus die viru-

114 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 35 ff. 115 Vgl. Würz, in: SIAK-Journal, S. 77. 116 Würz, in: SIAK-Journal, S. 79. 117 Vgl. Würz, in: SIAK-Journal, S. 78.


lenteste Bedrohung und eine der größten Herausforderungen für die Sicherheitsbe-

hörden.“118

4. Sicherheitspolitische Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung

Die dargestellten Bedrohungen des internationalen Terrorismus stellen die Sicher-

heitsbehörden vor erhöhte Anforderungen, um die Bevölkerung vor Anschlägen und

Attentaten zu bewahren. Sie führten zu einer engeren nationalen und internationalen

Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden, insbesondere von Polizei und Nachrich-

tendiensten. Es wurden umfangreiche Gesetzesänderungen vorgenommen sowie

Strategien und Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus entwi-

ckelt.

Die Strategie der Bundesregierung verfolgt das Ziel der bestmöglichen Verringerung

der Gefährdung deutscher Staatsangehöriger im In- und Ausland sowie deutscher

Interessen und der Ausschaltung des Terrorismus als Gefährdung der inneren Sicher-

heit Deutschlands und des internationalen Friedens. Die Strategie wird durch fünf

Ziel-Dimensionen konkretisiert:

a) Die Zerstörung terroristischer Strukturen durch einen stetigen Informations-

austausch aller Sicherheitsbehörden und einem erhöhten Fahndungs- und Er-

mittlungsdruck.

b) Die Aufklärung und Abwehr des Terrorismus bereits im Vorfeld.

c) Den weiteren Ausbau der internationalen Zusammenarbeit.

d) Den Schutz und die Versorgung der Bevölkerung sowie die Reduzierung der

Verwundbarkeit des Landes.

e) Die Bekämpfung der Ursachen des Terrorismus.119

Im hiesigen Punkt erfolgt die Darstellung jedweder Bestrebungen und Umsetzungen

in Recht und Praxis, die es ermöglichen soll, am Ende dieser Arbeit die Zusammen-

arbeit von Polizei und Nachrichtendiensten im Lichte des Trennungsgebots zu be-

werten. Es ist voranzuschicken, dass die Abschottung nachrichtendienstlicher und

118 BMI, Terrorismusbekämpfung: http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Terrorismusbekaempfung/terrorismusbekaempfung_node.html, Stand: 10.06.2013. 119 Vgl. BT-Drs. 15/3142, S. 2 ff.


auch bestimmter polizeilicher Arbeitsabläufe eine tiefergehende Analyse der Tätig-

keiten sowie der Zusammenarbeit unmöglich macht. Da das Ziel dieser Arbeit jedoch

nicht in der juristischen Bewertung der Tätigkeiten bzw. der praktischen Zusammen-

arbeit der Behörden liegt, sondern vielmehr der „Rechtszustand im Hinblick auf

Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten“120 festgestellt

und anhand der (verfassungs-)rechtlichen Vorgaben bewertet werden soll, genügt die

Heranziehung öffentlich zugänglicher Informationsmaterialien.

4.1. Normsetzung

Die Europäische Union reagierte auf die Anschläge des 11. September 2001 schnell

und entschieden. So wurden noch innerhalb der Jahre 2001 und 2002 die Rahmenbe-

schlüsse zur Terrorismusbekämpfung, zum Europäischen Haftbefehl121 und zum Ein-

frieren von Straftaterträgnissen122, der Beschluss über die Errichtung von Eurojust,123

die Verordnung über spezifische Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung124 erlas-

sen und es erging die Ratsempfehlung über die Zusammenarbeit bei der Finanzie-

rungsbekämpfung125.126 Auch der nationale bundesdeutsche Gesetzgeber kam den

verstärkt aufkommenden Rufen nach mehr Sicherheit zügig nach und brachte zur

Aufrüstung des Sicherheitsrechts zwei sog. Sicherheitspakte, auch „Anti-Terror-

Pakete“ genannt, hervor, die in der Folge scharf kritisiert wurden. Man rügte, die ge-

planten Maßnahmen würden zur Aufweichung oder sogar Abschaffung des Tren-

nungsgebots zwischen Polizei und Nachrichtendiensten führen.127 Es war sogar die

Rede von der Entwicklung des Rechtsstaats hin zu einem Präventionsstaat. In der

Zeit von Dezember 2001 bis November 2008 lassen sich über 25 Maßnahmen des

120 König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 45. 121 Rahmenbeschluss 2002/584/JI des Rates vom 13.06.2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 190 vom 18.07.2002, S. 1). 122 Rahmenbeschluss 2001/500/JI des Rates vom 26.06.2001 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Ein-frieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten (ABl. L 182 vom 05.07.2001, S. 1). 123 Rahmenbeschluss 2002/187/JI des Rates vom 28.02.2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität (ABl. L 63 vom 22.06.2002, S. 1). 124 Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 des Rates vom 27.12.2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (ABl. L 344 vom 28.12.2001, S. 70). 125 Gemeinsamer Standpunkt 2001/930/GASP des Rates vom 27.12.2001 über die Bekämpfung des Terrorismus (ABl. L 344 vom 28.12.2001, S. 90). 126 Vgl. Bubnoff, NJW 2002, 2672 (2672 f.). 127 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 239.


Bundes128 zur Terrorismusbekämpfung konstatieren. Die Kernelemente sind in dem

Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 11. Januar 2002 und dem Terrorismusbekämp-

fungsergänzungsgesetz vom 10. Januar 2007 zu sehen. Das Gemeinsame-Dateien-

Gesetz und das BKA-Gesetz führten zu weiteren gewichtigen Befugniserweiterungen

für Polizei und Nachrichtendienste. Sie sollen im Folgenden näher betrachtet werden.

Aufgrund der Vielzahl der fortwährenden gesetzlichen Änderungen erheben die Aus-

führungen keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Es sollen lediglich die eminentesten

Novellierungen dargestellt werden.

Nicht ungeachtet, jedoch im weiteren Verlauf keiner näheren Beleuchtung unterlie-

gend, sollen die strafprozessualen und gefahrenabwehrrechtlichen Befugniserweite-

rungen der Polizeibehörden bleiben.129 Diese erfahren eine stetige Anpassung an die

sicherheitsrelevanten Veränderungsprozesse unserer mehr und mehr auf Informa-

tions- und Kommunikationstechnologien basierenden Gesellschaft. Dementspre-

chend steht auch bei polizeilichem Handeln – in fortwährender Annäherung an die

nachrichtendienstliche Tätigkeit – die Informationsgewinnung in verstärkter Weise

im Mittelpunkt und entsprechende Befugnisse, wie die Videoüberwachung öffentli-

cher Plätze, die Telefonüberwachung, die akustische Wohnraumüberwachung

(Lauschangriff) oder die Online-Durchsuchung, werden etabliert.

4.1.1. Das Sicherheitspaket I

Bereits am 19. September 2001 beschloss das Bundeskabinett das erste Sicherheits-

paket, das eine Reihe von Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung beinhaltete. Die

Erhöhung der Versicherungs- und Tabaksteuer130 sollte zusätzliche Investitionen in

die Bundeswehr, die Nachrichtendienste, den Bundesgrenzschutz, das Bundeskrimi-

nalamt und die Behörde des Generalbundesanwalts ermöglichen.131 Eine Rechtsver-

ordnung zur verbesserten Überprüfbarkeit von Flughafenpersonal mit Zugang zu Si-

128 Menzenbach, Steffi / Janzen, Sebastian (Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste), Maß-nahmen zur Terrorismusbekämpfung seit dem 11. September 2001, 19.01.2009: http://web.archive.org/web/20100509072219/http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2007/Terrorismusbekaempfung_kor.pdf, Stand: 15.06.2013). 129 Lediglich die mit BKA-Gesetz eingeführten Präventivbefugnisse des BKA werden aufbauend auf Gliederungspunkt 2.3.1.2. in Punkt 4.1.5 erläutert. 130 Gesetz zur Finanzierung der Terrorbekämpfung vom 10.12.2001 (BGBl. 2001 I S. 3436). 131 Vgl. Detjen, ZRP 2001, 532 (532).


cherheitsbereichen132 wurde erlassen, die u. a. eine verstärkte Zusammenarbeit der

überprüfenden Luftfahrtbehörde mit den Nachrichtendiensten und der Polizei vorsah

und bspw. eine Datenübermittlung aus dem nachrichtendienstlichen Informationssys-

tem NADIS oder aus polizeilichen Informationssystemen legitimierte.133

Die Kernelemente des ersten Sicherheitspakets waren Gesetzesänderungen im Straf-

und Vereinsrecht. Durch die ersatzlose Streichung des sog. Religionsprivilegs (§ 2

Abs. 2 Nr. 3 VereinsG a. F.) im Vereinsrecht134 war das Verbot von Religions- und

Weltanschauungsgemeinschaften, deren Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen

zuwiderlaufen oder sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken

der Völkerverständigung richten135 gem. § 3 VereinsG136 fortan möglich. Das 34.

Strafrechtsänderungsgesetz ergänzte das StGB um den § 129b137, der die Strafbarkeit

der §§ 129, 129a StGB auf im Ausland organisierte kriminelle und terroristische

Vereinigungen ausdehnte. Die Verfolgung der Mitgliedschaft und Unterstützung ter-

roristischer Gruppierungen nach nationalem Recht ist somit auch dann möglich,

wenn diese außerhalb Deutschlands ansässig sind.138

4.1.2. Das Sicherheitspaket II – Terrorismusbekämpfungsgesetz

Das zweite Sicherheitspaket trat am 1. Januar 2002 in Gestalt des Terrorismusbe-

kämpfungsgesetzes, ein Artikelgesetz, in Kraft. In 22 Artikeln wurden Änderungen

in insgesamt 16 Gesetzen und sechs Rechtsverordnungen vorgenommen, wie etwa

im BVerfSchG, MAD-Gesetz, BND-Gesetz, Artikel 10-Gesetz, Sicherheitsüberprü-

fungsgesetz, PassG, BKAG oder Ausländergesetz.139 Das TBG führte neben für hie-

sigen Untersuchungsgegenstand weniger bedeutsamen Änderungen, wie die Ermög-

132 Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs vom 08.10.2001 (BGBl. 2001 I S. 2625), zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.01.2002 (BGBl. 2002 I S. 361), aufgehoben durch Verordnung vom 23.05.2007 (BGBl. 2007 I S. 947). Aktu-elle Fassung/ Nachfolgeregelung: Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23.05.2007 (BGBl. 2007 I S. 947), zuletzt geändert durch Verordnung. 02.04.2008 (BGBl. 2008 I S. 647). 133 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 240. 134 Erstes Gesetz zur Änderung des Vereinsgesetzes vom 04.12.2001 (BGBl. 2001 I S. 3319). 135 Vgl. Art. 9 Abs. 2 GG. 136 Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts vom 05.08.1964 (BGBl. 1964 I S. 593), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2007 (BGBl. 2007 I S. 3198). 137 Vierunddreißigstes Strafrechtsänderungsgesetz - § 129b StGB vom 22.08.2002 (BGBl. 2002 I S. 3390). 138 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 41 f. 139 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 240.


lichung der Aufnahme biometrischer und genetischer Merkmale in Reisepässe und

Personalausweise, erhöhte Anforderungen an die Erteilung von Aufenthaltsgenehmi-

gungen oder die erleichterte Abschiebung extremistischer Ausländer, in erster Linie

zu Befugniserweiterungen der deutschen Sicherheitsbehörde und zur Vereinfachung

des Datenaustauschs.140

Der damalige Bundesgrenzschutz erhielt Befugnisse im Luftverkehr, die bspw. den

Einsatz von Bundesgrenzschutzbeauftragten als Flugsicherheitsbegleiter (sog. Sky-

Marshalls) gestatteten. Die Zentralstellenfunktion141 des BKA und auch die Ermitt-

lungsbefugnisse im Bereich des Staatsschutzes wurden stärker ausgeweitet.

Respektierliche Veränderungen erfuhren jedoch die Nachrichtendienste des Bundes,

insbesondere das BfV. Mit Einführung der Nr. 4 in § 3 Abs. 1 BVerfSchG erhielt das

BfV die Aufgabe, auch Informationen über Bestrebungen, die gegen den Gedanken

der Völkerverständigung, insbesondere das friedliche Zusammenleben der Völker

gerichtet sind. Diese gestatte nunmehr die Beobachtung von Aktivitäten ausländer-

extremistischer Gruppierungen. Zuvor war dies nur möglich, wenn sich die Gruppie-

rung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik richte-

te.142

Des Weiteren verliehen die insgesamt acht neuen in Art. 8 BVerfSchG (damalige

Fassung) eingeführten Absätze umfangreiche Auskunftsbefugnisse. Sie berechtigen

zur Einholung von Auskünften bei Finanzinstituten zu Konten, Kontoinhabern,

Geldbewegungen u. a., bei Postdienstleistern und Luftverkehrsunternehmen zu per-

sonenbezogenen Daten und weiteren Umständen sowie bei Telekommunikations-

und Teledienstleistungsunternehmen zu Telekommunikations- und Teledienstnut-

zungsdaten. Sowohl BND als auch MAD erhielten Auskunftsbefugnisse in reduzier-

ter Form, so wurden dem BND Auskunftsbefugnisse gegenüber Finanzinstituten und

Telekommunikations- und Telediensten und dem MAD lediglich gegenüber Tele-

kommunikations- und Telediensten zugestanden. Zu konstatieren ist, dass die neuen

Vorschriften den Nachrichtendiensten Befugnisse mit eher polizeilichem Charakter

140 Vgl. Lang, Das Antiterrordateigesetz, S. 91. 141 Das BKA erhielt eine eigenständige Datenerhebungsbefugnis in seiner Zentralstellenfunktion ge-genüber öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen. 142 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 241 ff.


verleihen, die der Ermittlung konkreter Sachverhalte dienen.143 Hervorzuheben sind

die verschiedenen Tatbestandsvoraussetzungen der eingeführten Vorschriften. Wäh-

rend § 8 Abs. 5 und 7 BVerfSchG das Vorliegen „tatsächliche[r] Anhaltspunkte für

schwerwiegende Gefahren für [...] Schutzgüter“ verlangen, verweisen § 8 Abs. 6 und

8 BVerfSchG auf § 3 Abs. 1 G 10 (damalige Fassung), der „tatsächliche Anhalts-

punkte für den Verdacht“ der Planung oder Begehung einer der Katalogstraftaten

voraussetzt. Die nachrichtendienstlichen Maßnahmen, die zuvor i. d. R. lediglich zur

Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe erforderlich sein musste, werden nunmehr in

Kumulation mit dieser Erforderlichkeit an Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft, die

an dem polizeirechtlichen Gefahrenbegriff und dem strafprozessualen Anfangsver-

dacht anknüpfen. Dem Wortlaut der entsprechenden Normen folgend, beschränkt

sich die Einholung von Auskünften jedoch auf den Einzelfall.

Der ebenfalls neu eingefügte § 9 Abs. 4 BVerfSchG legitimiert erstmalig, noch vor

Einführung des § 100i StPO am 6. August 2002, zur Ermittlung der Geräte- und Kar-

tennummern sowie des Standorts von Mobilfunkgeräten den Einsatz eines IMSI-

Catchers144. Da dieser jedoch auch etliche Daten unverdächtiger Dritter, deren Auf-

enthaltsort zwangsläufig mitregistriert wird, erhebt, unterlag der IMSI-Catcher als

tief in die Grundrechte Dritter eingreifendes Instrument erheblicher Kritik.145 Mit

Beschluss vom 22. August 2006146 stellte das BVerfG fest, dass der Einsatz des

IMSI-Catchers weder in den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG eingreift noch das

Recht unbeteiligter Dritter auf informationelle Selbstbestimmung verletzt und kon-

kretisiert in seinen Ausführungen den Schutzbereich des Art. 10 GG.

Ferner erlegte das TBG zur Verbesserung des Datenaustauschs durch die Änderung

des § 18 BVerfSchG dem damaligen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer

Flüchtlinge – heutiges BAMF – sowie den Ausländerbehörden Übermittlungspflich-

ten gegenüber dem BfV und den Verfassungsschutzbehörden der Länder auf. Vo-

raussetzung dafür ist das Bekanntwerden von Informationen über Bestrebungen oder

Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 BVerfSchG i. V. m. dem Vorliegen tatsächlicher An-

143 Vgl. Roggan, in: Handbuch zum Recht der inneren Sicherheit, S. 442. 144 Der IMSI-Catcher (IMSI = International Mobile Subscriber Identity) ist ein Gerät, das eine Funk-stelle simuliert, in die sich alle in einem bestimmten Umfeld befindlichen Mobiltelefone einbuchen. Durch die sodann ermittelte IMSI-Kennung können die genannten Informationen erhoben werden. 145 Vgl. Gercke, in: Handbuch zum Recht der inneren Sicherheit, S. 162 ff. 146 BVerfG, Beschluss vom 22.08.2006 - 2 BvR 1345/03 = NJW 2007, 351.


haltspunkte, dass die Übermittlung für die Erfüllung der Aufgaben der Verfassungs-

schutzbehörde erforderlich ist.

4.1.3. Das Gemeinsame-Dateien-Gesetz

Als ein weiteres Instrument zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus trat am

23. Dezember 2006 das Gemeinsame-Daten-Gesetz in Kraft. Auch dieses Gesetz

zielt auf eine Intensivierung der Zusammenarbeit der polizeilichen und nachrichten-

dienstlichen Sicherheitsbehörden ab, indem es durch Nutzung moderner Informati-

onstechnologien eine effizientere Gestaltung des Informationsaustauschs ermög-

licht.147 Das Artikelgesetz GDG sieht neben der Einführung gemeinsamer Projektda-

teien von Polizei und Nachrichtendiensten (Art. 2 bis 4) in Artikel 1 die Errichtung

einer gemeinsamen Antiterrordatei, die Ausfluss des „Gesetzes zur Errichtung einer

standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichten-

diensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz – ATDG)“ ist.

Bei diesen Dateien (Antiterrordatei und Projektdateien) handelt es sich um Verbund-

dateien. Einst erfasste Datenbestände verschiedener Sicherheitsbehörden werden zu-

sammengefasst und in einem integrierten Informationssystem zur Verfügung gestellt,

sodass nunmehr beteiligte Behörden Zugriff auf Informationen erhalten, die nicht

von ihr erhoben wurden. Derartige Datensammlungen in Verbunddateien existieren

bereits für die Polizeien in Form von INPOL, als NADIS für die Nachrichtendienste

und als INZOLL für das Zollkriminalamt und den Zollfahndungsdienst. Solche In-

formationssysteme dienen allein dem Zweck einer Erleichterung und Effektivierung

der informationellen Zusammenarbeit der jeweiligen Behördenzweige untereinan-

der.148 Die Datenübermittlungsbefugnisse bei behördenübergreifendem Informati-

onsaustausch waren bis dato gesetzlich streng normiert und richteten sich nach den

jeweiligen Fachgesetzen (vgl. bspw. §§ 17 BVerfSchG). Indes ebnete das ATDG den

Weg für eine nunmehr vereinfachte Übermittlung von personenbezogenen Daten

zwischen den Polizeien, Nachrichtendiensten und dem Zollkriminalamt. Nach § 2

ATDG werden alle beteiligten Sicherheitsbehörden (vgl. § 1 ATDG) verpflichtet,

terrorrelevante Erkenntnisse zu Personen und Objekten in die zentrale Antiterrordatei

(ATD) einzuspeisen. Auf diese Weise kommt es u. a. zu einer Vermengung von bis- 147 Vgl. Lang, Das Antiterrordateigesetz, S. 2. 148 Vgl. Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 18 f.


lang streng getrennten Datenbeständen der Polizeien und Nachrichtendienste mit der

Folge der Einführung eines gemeinsamen elektronischen Datenkatalogs,149 auf den

die beteiligten Behörden unter den Voraussetzungen des § 5 ATDG, d. h. soweit dies

zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufklärung oder Bekämp-

fung des internationalen Terrorismus erforderlich ist, freien Zugriff auf die Daten-

sammlung erhalten. Der Dateiinhalt ist zweistufig gegliedert: in Grunddaten (§ 3

Abs. 1 Nr. 1 lit. a)) und erweiterte Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 lit. b)). Auf die Be-

stände der Grunddaten sind alle beteiligten Behörden zugriffsberechtigt, ohne eine

vorherige einzelfallbezogene Anfrage bei der die Daten speichernden Behörde ge-

stellt zu haben. Das ATDG legitimiert somit einen automatischen Informationsaus-

tausch zwischen den verschiedenen Behördenzweigen.150 Für die Freischaltung der

erweiterten Grunddaten ist ein Einzelersuchen nach Maßgabe der fachrechtlichen

Übermittlungsvorschriften bei der informationsführenden Behörde erforderlich, § 5

Abs. 1 ATDG. Können die beteiligten Behörden einen Eilfall nach § 5 Abs. 2 ATDG

begründen, erhalten sie unmittelbaren Zugriff auf die erweiterten Grunddaten.

Entstehungsgeschichtlich war das ATDG in seiner Ausgestaltung stets umstritten.

Verfassungs- und datenschutzrechtliche Kritik hemmt bis heute eine sorgenfreie

Anwendung der ATD. Freilich gelangte das ATDG auf den Prüfstand des BVerfG.

In seinem Urteil vom 24. April 2013151 billigte der Erste Senat die ATD in ihren

Grundstrukturen und erklärte nur Teile hinsichtlich ihrer Ausgestaltung im Einzelnen

für verfassungswidrig. Bis zur Nachbesserung finden jedoch die verfassungswidrigen

Vorschiften unter bestimmten Maßgaben weiter Anwendung. Insbesondere genüge

das ATDG im Einzelnen nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz i. e. S., der Nor-

menklarheit und lasse eine effektive Ausgestaltung der Aufsicht nicht erkennen. Der

Senat bemerke zwar eine grundsätzliche Eingriffsschwere in das Recht auf informa-

tionelle Selbstbestimmung gem. Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG aufgrund des

freigiebigen Informationsaustauschs zwischen den beteiligten Behörden, erklärt aber

zugleich, dass es sich lediglich um die Bündelung bereits erhobener Daten handele.

Darüber hinaus betont er die gewichtige Bedeutung der ATD für die Sicherung der

149 Vgl. Lang, Das Antiterrordateigesetz, S. 172 f. 150 Vgl. Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 20. 151 BVerfG, Urteil vom 24.04.2013, Az. 1 BvR 1215/07: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20130424_1bvr121507.html, Stand: 18.06.2013.


freiheitlichen demokratischen Grundordnung und ihr Nutzen für das Gemeinwesen

als Ganzes.

Unter dem Strich steht die ATD (wie auch die projektbezogenen Verbunddateien) als

Euphemismus für eine institutionalisierte Zusammenarbeit staatlicher Stellen mit un-

terschiedlichen Kompetenzen. In der Konsequenz erfolgt eine informationelle Ver-

netzung von Verwaltungsbereichen ursprünglich getrennt agierender Sicherheitsbe-

hörden durch feste Größen, wie die ATD oder auch anlassbezogenen Projektdatei-

en.152 Insbesondere die Datenverarbeitung innerhalb der Verbunddateien vermengt

die Intensität von Grundrechtsbeeinträchtigungen und Eingriffsschwellen. Der In-

formationsverbund von Polizei und Nachrichtendiensten erlaubt den beteiligten Be-

hörden Übergriffe in fremde Zuständigkeitsbereiche, sodass die Polizei ohne Weite-

res Zugriff auf Datenbestände der Nachrichtendienste erhält, obwohl sie infolge ihrer

rechtlichen Bindung an höhere Eingriffsschwellen (konkrete Gefahr bzw. Anfangs-

verdacht) diese Informationen hätte nicht erheben dürfen. Die nach § 6 Abs. 1 S. 2

ATDG legitimierte Zweckentfremdung der zur Aufklärung oder Bekämpfung des

internationalen Terrorismus gespeicherten personenbezogenen Daten könnte dahin-

gehend mit Bedenken begegnet werden, dass sodann unauffällige Randfiguren, wie

Kontaktpersonen, zum Ziel operativer polizeilicher Maßnahmen werden können.153

In Anbetracht der Voraussetzungen, die die beteiligten Behörden zur Speicherung

von personenbezogenen Daten in der ATD verpflichten, bleibt insgesamt ein Absen-

ken der Eingriffsschwelle zu konstatieren. § 2 S. 1 ATDG verlangt lediglich tatsäch-

liche Anhaltspunkte für einen Gefahrenumstand. Demnach genügt es bereits, wenn

„die bloße Möglichkeit einer Gefahr“154 besteht, um zur Datenspeicherung verpflich-

tet zu werden. Diese Vorverlagerung der Eingriffsschwelle in das Vorfeldstadium

der konkreten Gefahr gleicht den nachrichtendienstlichen Befugnissen, die sich vor-

nehmlich auf das Gefahrenvorfeld beschränken. Vor diesem Hintergrund ist ein deut-

licher Trend moderner Sicherheitsgewährleistung zu erkennen, der zuleide rechts-

staatlicher Elemente eine „Vernachrichtendienstlichung“ der Polizei ebnet.155

152 Vgl. Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 21. 153 Vgl. Zöller, JZ 2007, 763 (770). 154 Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 132. 155 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 132 f.


4.1.4. Das Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz

Das Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz156, ebenfalls ein Mantelgesetz, vom

5. Januar 2007 nahm weitere Änderungen im Recht der Nachrichtendienste, insbe-

sondere durch Neuregelung der nunmehr in Art. 8a BVerfSchG verorteten Aus-

kunftsbefugnisse, vor. Sie wurden dahingehend ausgeweitet, dass sie sich bei Vorlie-

gen der in § 8a Abs. 2 S. 2 BVerfSchG normierten qualifizierenden Bedingungen

auch auf die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG formulierte Aufgabe der Beobachtung

der bislang nicht betroffenen, inländischen verfassungsfeindlichen Bestrebungen er-

strecken.

Ein weiteres Kernelement des TBEG ist in der Absenkung der bisherigen Eingriffs-

schwellen für nachrichtendienstliche Auskunftsbefugnisse zu sehen. Gem. Art. 8a

Abs. 1 BVerfSchG genügt für Auskunftsersuchen bei Post- oder Teledienstunter-

nehmen zu Bestandsdaten157 (auch Stammdaten genannt) die Erforderlichkeit für die

nachrichtendienstliche Aufgabenerfüllung. Damit unternahm der Gesetzgeber eine

Anpassung an die für Polizei und Staatsanwaltschaft geltenden Voraussetzungen zu

Bestandsdatenauskünften gegenüber Telekommunikationsunternehmen (vgl. § 113

TKG158). Ebenfalls abgesenkt wurden die Tatbestandsanforderungen für Auskunfts-

verlangen bei Postdienstleistern, Telekommunikationsunternehmen und Teledienste-

anbietern zu Verkehrsdaten. Während zuvor gem. § 3 Abs. 1 G 10 „tatsächliche An-

haltspunkte für den Verdacht“ der Planung oder Begehung bestimmter staatsschutz-

relevanter Straftaten vorliegen mussten, genügen nunmehr „tatsächliche Anhalts-

punkte für schwerwiegende Gefahren für die in § 3 Abs. 1 BVerfSchG genannten

Schutzgüter“.159

Das TBEG nahm ferner die inhaltsgleiche Übertragung der besonderen Auskunftsbe-

fugnisse des BfV auf den MAD und den BND vor. Dabei verlangen die entsprechen-

den § 4a MADG und § 2a BNDG für die Anwendung des § 8a BVerfSchG jedoch

das Vorliegen qualifizierender Umstände.

156 Gesetz zur Ergänzung des Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 05.01.2007 (BGBl. 2007 I S. 2). 157 Daten, die für die Begründung, inhaltliche Ausgestaltung, Änderung oder Beendigung des Ver-tragsverhältnisses über Postdienstleistungen oder Teledienste gespeichert worden sind. 158 Telekommunikationsgesetz vom 22.06.2004 (BGBl. 2004 I S. 1190), zuletzt geändert durch Gesetz vom 03.05.2012 (BGBl. 2012 I S. 958). 159 Vgl. Roggan/ Bergemann, NJW 2007, 876 (879 f.).


Äußerst bemerkenswert ist die Einführung des Art. 17 Abs. 3 BVerfSchG, der die

Nachrichtendienste des Bundes zur eigenständigen Ausschreibung von Personen und

Sachen im Schengener Informationssystem ermächtigt. Bei dem SIS handelt es sich

um ein gemeinsames Fahndungssystem der Mitgliedstaaten der Europäischen Union,

mithin eine polizeiliche Fahndungsdatenbank mit Geltungsbereich im Schengen-

Raum.160 BfV, MAD und BND ist es, soweit für die Aufgabenerfüllung erforderlich

ist, unter den Voraussetzungen des Art. 99 Abs. 3 SDÜ161 (wenn tatsächliche An-

haltspunkte dafür vorliegen, dass die Informationen zur Abwehr einer von dem Be-

troffenen ausgehenden erheblichen Gefährdung oder anderer erheblicher Gefahren

für die innere oder äußere Sicherheit des Staats erforderlich sind) sowie bei Vorlie-

gen tatsächlicher Anhaltspunkte für einen grenzüberschreitenden Verkehr also nun-

mehr gestattet, Personen und Sachen zur Mitteilung über das Antreffen auszuschrei-

ben, ohne dass ein etwaiges grenzpolizeiliches Interesse am Grenzübertritt der aus-

geschriebenen Person vorliegt. Die Juristen Roggan und Bergemann beschreiben dies

als die das Trennungsgebot in Frage stellende „Übertragung von originär polizeili-

cher Fahndungstätigkeit [...] auf die Geheimdienste“162. Die Dienste erlangen zwar

keinen eigenständigen Zugriff auf die Informationen, die im Falle des Antreffens

ausgeschriebener Personen anfallen, sie werden jedoch im Rahmen einer gem. Art.

99 Abs. 4 SDÜ durchzuführenden Informationsübermittlung in Kenntnis gesetzt.

Letztlich soll noch die Änderung des Zollverwaltungsgesetzes163 Erwähnung finden.

In Anlehnung an das Clearingverfahren (§ 12a Abs. 2 ZollVG) bei Geldwäschever-

dacht erweitern sich die zollrechtlichen Befugnisse dahingehend, als dass nunmehr

auch als Vorsorgemaßnahme Bar- oder gleichgestellte Zahlungsmittel, die im Ver-

dacht der Terrorismus-Finanzierung stehen, in Verwahrung genommen werden kön-

nen.164

160 Vgl. BKA, Was ist das Schengener Informationssystem? (Stand: 2013): http://www.bka.de/DE/DasBKA/Aufgaben/InternationaleFunktion/SchengenerAbkommen/SISII/schengenSISII__node.html?__nnn=true, Stand: 19.06.2013. 161 Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14.06.1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. L 239 vom 22.09.2000, S. 19). 162 Roggan/ Bergemann, NJW 2007, 876 (880). 163 Zollverwaltungsgesetz vom 21.12.1992 (BGBl. 1992 I S. 2125; 1993 I S. 2493), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.07.2012 (BGBl. 2012 I S. 1566). 164 Vgl. Roggan/ Bergemann, NJW 2007, 876 (880).


Weitere Gesetzesänderungen, bspw. des VereinsG, PassG oder LuftSiG, werden hier

nicht näher dargestellt.

4.1.5. Das Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus

durch das BKA

Wie bereits unter Gliederungspunkt 2.3.1.2. erläutert, erhielt der Bund im Wege der

Föderalismusreform des Jahres 2006 gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG die Gesetzge-

bungskompetenz für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus

durch das BKA. Durch das am 1. Januar 2009 in Kraft getretene BKA-Gesetz erfolg-

te die Umsetzung der Bundesgesetzgebungskompetenz dahingehend, dass das BKA

– die Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus in § 4a

BKAG verankert – mit Einführung des Unterabschnitts 3A erstmals präventive Ein-

griffsbefugnisse erhielt. Bereits im Vorfeld der Verabschiedung wurde der Geset-

zesentwurf, insbesondere hinsichtlich der avisierten Online-Durchsuchung sowie der

Quellen-Telekommunikationsüberwachung – obgleich die Bundesregierung unter-

strich, dass alle Befugnisse Regelungsvorbilder in Landespolizeigesetzen finden –165

stark kritisiert. In den hiesigen Ausführen erfolgt eine kurze Darstellung der beiden

umstrittenen Maßnahmen.

Bei der Online-Durchsuchung nach § 20k BKAG handelt es sich um ein umstrittenes

präventives Fahndungsinstrument. Sie soll einen verdeckten Zugriff auf gespeicherte

Daten eines informationstechnischen Systems, wie z. B. Computer, Laptop etc., er-

möglichen.166 Zum Betreten der Wohnung bzw. Räumlichkeit des Betroffenen, um

die Infiltration durchzuführen, befugt § 20k BKAG allerdings nicht, sodass die

Überwachungssoftware (sog. Trojaner) über eine Datenleitung einzuschleusen ist.

Nähere Einzelheiten zur Art und Weise der Infiltration kann dem Gesetz nicht ent-

nommen werden.167 Die Maßnahme bedarf gem. § 20k Abs. 5 BKAG einer richterli-

chen Anordnung,

Der Gesetzgeber orientierte sich, insbesondere hinsichtlich der gesetzlichen

Bestimmung zur Online-Durchsuchung, auffällig am Wortlaut der Grundsatzent-

165 Vgl. BT-Drs. 16/10149, S. 1 f. 166 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 72. 167 Vgl. Roggan, NJW 2009, 257 (260).


scheidung168 zu der im nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzgesetz geregelten

Online-Durchsuchung. In diesem Urteil sah sich das BVerfG veranlasst, erstmals ein

Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstech-

nischer Systeme, das sich aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht herleitet, zu

formulieren. Im Zentrum der Prüfung stand die Verhältnismäßigkeit. Aufgrund der

schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigung169, die einer Online-Durchsuchung

immanent ist, legte das BVerfG einen strengen Maßstab an ihre Voraussetzungen,

um eine Vereinbarkeit mit den Verfassungsgrundsätzen zu gewährleisten. Demnach

müssen nach § 20k Abs. 1 BKAG Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine

Gefahr für höchstrangige Schutzgüter, namentlich Leib, Leben oder Freiheit einer

Person sowie überragend wichtige Güter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die

Grundlagen oder den Bestand des Staats oder die Grundlagen der Existenz der Men-

schen berührt, vorliegt. Diese relativ hohe Eingriffsschwelle schwächte der Gesetz-

geber sodann im Satz 2 des § 20k BKAG mit der nahezu wortgleichen Übernahme

der Formulierung des BVerfG aus der hier relevanten Entscheidung ab. So ist eine

Online-Durchsuchung auch zulässig, wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahr-

scheinlichkeit feststellen lässt, dass ohne Durchführung der Maßnahme in näherer

Zukunft ein Schaden eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall

durch bestimmte Personen drohende Gefahr für die genannten Rechtsgüter hinwei-

sen. Diese ausführliche Umschreibung der nunmehr abgesenkten Eingriffsschwelle

versucht im Spagat, den vom BVerfG eingeforderten strengen Maßstab umzusetzen

und zugleich vor dem Hintergrund der weiter im Vorfeld ansetzenden Gefahr terro-

ristischer Taten die Schärfe der qualifizierten Gefahrenanforderung herauszunehmen.

Nach dem Wortlaut ließe Satz 2 bereits eine Online-Durchsuchung zur Ab-

wendung einer einfachen Körperverletzung zu. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Rechnung tragend, bedarf es jedoch einer verfassungskonformen Auslegung des Tat-

bestands, sodass insoweit eine existenzielle Bedrohungslage verlangt wird.170 Diese

restriktive Interpretation ist darüber hinaus Ausfluss der Aufweichung der in Satz 1

statuierten konkreten Gefahr. Das BKAG normiert somit Eingriffsbefugnisse in ei-

nem bisher undefinierten Gebiet, das eine gewisse Affinität zur Gefahrenvorsorge

aufweist. Sie werden zum einen nicht dem Anspruch einer konkreten Gefahr gerecht

168 BVerfG, Urteil vom 27.02.2008, Az. 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 = NJW 2008, 822. 169 Vor allem vor dem Hintergrund, dass infolge einer „feindlichen“ Manipulation der Nutzerkreis eines zu infiltrierenden Systems sich nur risikobehaftet bestimmen lässt, können auch Nicht-Störer von der Infiltration des informationstechnischen Systems betroffen sein. 170 Vgl. Roggan, NJW 2009, 257 (260).


und zum anderen sind die Voraussetzungen strenger formuliert als der Tatbestand

der informationellen Vorfeldbefugnisse der Nachrichtendienste.171 Unter den Um-

ständen der Vorverlagerung der Eingriffskompetenzen markiert das BKAG eine

Verwischung der Eingriffsschwellen und kündigt eine fundamentale Umgestaltung

der deutschen Sicherheitsarchitektur an, die mehr und mehr nachrichtendienstliche

Ähnlichkeiten aufweist.172

Die Quellen-TKÜ umfasst – anders als bei klassischen Telekommunikationsüberwa-

chungsmaßnahmen von Festnetz- bzw. Mobilfunkfunkgesprächen – die Überwa-

chung von über das Internet geführten Gesprächen. Da die entsprechenden Audio-

Dateien mittels Voice-over-IP (bspw. Skype) oder sonstigem Internetverkehr noch

vor Versand über das Internet eine Verschlüsselung erfahren, die nur unter erhebli-

chem Aufwand entschlüsselbar ist, erfolgt die Überwachung der Telekommunikation

durch Zugriff auf eines der beteiligten Endgeräte noch vor der Verschlüsselung bzw.

nach Entschlüsselung der Dateien.173 Ähnlich wie bei der Online-Durchsuchung er-

folgt die vom Betroffenen unbemerkte Infiltration des genutzten informationstechni-

schen Systems, sodass die Kommunikation aufgezeichnet und an die Sicherheitsbe-

hörde übermittelt wird.174 Aufgrund der Affinität zu dem bei Online-

Durchsuchungen eingesetzten Trojaner, wurde auch die Quellen-TKÜ stark kritisiert.

Ausdrücklich normiert wurde die Quellen-TKÜ durch den nunmehr einge-

führten § 20l Abs. 2 BKAG, der die Überwachung und Aufzeichnung der Telekom-

munikation durch Eingriff mit technischen Mitteln in vom Betroffenen genutzte in-

formationstechnische Systeme legitimiert. Gleichsam der in § 20k BKAG manifes-

tierten Regelungen zur Online-Durchsuchung, findet sich auch in § 20l Abs. 2

BKAG keine nähere Konkretisierung hinsichtlich der einzusetzenden technischen

Mittel oder der technischen Umsetzung. Unter Berücksichtigung der Maßgabe des

BVerfG, dass sich die „Überwachung ausschließlich auf Daten aus einem laufenden

Telekommunikationsvorgang beschränkt“ und dies „durch technische Maßnahmen

sichergestellt“175 wird, ist der Grundrechtseingriff am Maßstab des in Art. 10 Abs. 1

GG statuierten Fernmeldegeheimnisses zu messen. Anderenfalls tangiere die Quel-

len-TKÜ den Schutzbereich des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Ausformung

171 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 215 f. 172 Vgl. Roggan, NJW 2009, 257 (262). 173 Vgl. Buermeyer/ Bäcker, HRRS 2009, 433 (434). 174 Vgl. Roggan, NJW 2009, 257 (262). 175 BVerfG, Urteil vom 27.02.2008, Az. 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 = NJW 2008, 822 (826).


des Grundrechts auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informations-

technischer Systeme.

Angesichts der im Gebiet der Gefahrenvorsorge angesiedelten Eingriffs-

schwelle der nach § 20l Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BKAG zulässigen Quellen-TKÜ nähert

sich auch diese Eingriffsbefugnis dem Gefahrenvorfeld.

Wie eingangs erwähnt, ist die umfassende Darstellung der gesetzlichen Novellierun-

gen bzw. Neufassungen im Rahmen der hiesigen Arbeit unmöglich. Letztlich Er-

wähnung finden sollen jedoch noch das Gesetz zur Neuregelung der Telekommuni-

kationsüberwachung,176 das die heimlichen in der StPO verankerten Ermittlungs-

maßnahmen neu ausgestaltete und u. a. die Erweiterung des Anlasstatenkatalogs der

TKÜ sowie die Ausweitung des Anwendungsbereichs des IMSI-Catchers177 vornahm

sowie das Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden

Gewalttaten178, das zur Bekämpfung des Terrorismus die Strafbarkeit festgelegter

Vorbereitungshandlungen sowie die in der Absicht der Unterweisung zur Begehung

einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat erfolgende Kontaktaufnahme mit terro-

ristischen Vereinigungen oder die Verbreitung oder Beschaffung von Anleitungen

zur Tatbegehung einführte.179 Das Gesetz zur Änderung des BVerfSchG180 aus dem

Jahre 2011 verlängerte die unter Punkt 4.1.4. dargestellten die Nachrichtendienste

betreffenden ursprünglich befristeten Vorschriften des TBEG und weitete die Befug-

nisse erneut aus. So können die Dienste nunmehr neben der bereits gestatteten Ein-

holung von Auskünften bei Luftfahrtunternehmen direkt an die Betreiber zentraler

Buchungssysteme herantreten. Das Gesetz legitimiert ferner durch Ersuchen des

Bundeszentralamts für Steuern, Kontostammdaten aus einem zentralen Informations-

system abzufragen. Äußerst beachtlich ist auch die Einführung einer Auskunfts-

pflicht für sämtliche Auskunftsverlangen, die die entsprechenden Stellen verpflichtet,

176 Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermitt-lungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG vom 31.12.2007 (BGBl. 2007 I S. 3198). 177 Neben den bisherigen Zwecken der Vorbereitung einer TKÜ und der Lokalisation einer festzu-nehmenden Person darf der IMSI-Catcher nunmehr bei Vorliegen gewisser Voraussetzungen allge-mein zur Sachverhaltserforschung und Aufenthaltsermittlung des Beschuldigten und bereits bei Straf-taten von erheblicher Bedeutung eingesetzt werden. 178 Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten vom 30.07.2009 (BGBl. 2009 I S. 2437). 179 Vgl. BfDI, Gesetzesänderungen im Zusammenhang mit den Ereignissen des 11. September 2001: http://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/Publikationen/AntiterrorUebersicht.pdf?__blob=publicationFile, Stand: 17.06.2013. 180 Gesetz zur Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes vom 07.12.2011 (BGBl. 2011 I S. 2576).


die Auskunft unverzüglich, vollständig und richtig zu erteilen (§ 8a Abs. 6 BVerf-

SchG). Der BfDI qualifiziert dies als über die Herausgabepflicht strafprozessualer

Beschlagnahmen hinausgehenden direkten Zugriff der Nachrichtendienste auf perso-

nenbezogene Daten, der ohne Mitwirkung der verantwortlichen Stelle abläuft und

den entsprechenden polizeilichen Zwangsbefugnissen in nichts nachstehe. Hierin sei

ferner eine weitere Einschränkung des Trennungsgebots zu sehen.181

4.2. Institutionalisierte Zusammenarbeit

Vor dem Hintergrund der anhaltenden Bedrohungen durch den islamistischen Terro-

rismus erfolgte auch in der täglichen Praxis eine Intensivierung der Zusammenarbeit

der Sicherheitsbehörden. Denn um eine wirksame Bekämpfung des Phänomens zu

gewährleisten, ist die Erlangung und Vernetzung von Informationen, die effektive

Ermittlungsarbeit und die Kooperation der beteiligten Behörden als „unverzichtbares

Instrument“ staatlicher Sicherheitsvorsorge anzusehen.182 Durch Etablierung neuer

Kooperationsplattformen, wie das GTAZ, das GIZ und das GASIM, erfolgte die in-

stitutionalisierte Vernetzung der im Bereich der Terrorismusbekämpfung tätigen Be-

hörden.

4.2.1. Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum

Das seit dem Jahr 2004 eingerichtete GTAZ verfolgt das Ziel, die Zusammenarbeit

der Sicherheitsbehörden im Bereich der Terrorismusbekämpfung zu optimieren. Die

Vernetzung aller verfügbaren Erkenntnisquellen und Bündelung der Informationen

soll das Informationsmanagement dahingehend stärken, dass die Früherkennung et-

waiger Bedrohungsszenarien ermöglicht wird und eine Abstimmung operativer

Maßnahmen erfolgen kann.183 Im GTAZ sind insgesamt 40 Behörden, acht Bundes-

behörden (BKA, BfV, BND, MAD, BPOL, ZKA, BAMF, GBA) und 32 Länderbe-

hörden (16 LKÄ und 16 LfV), mit ca. 230 Mitarbeitern vertreten.184

181 Vgl. BfDI, Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz: http://www.bfdi.bund.de/DE/Schwerpunkte/Terrorismusbekaempfung/Artikel/TBEG.html?nn=409954, Stand: 20.06.2013. 182 Schäuble, ZRP 2007, 210 (211). 183 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 112 f. 184 Vgl. BT-Drs. 16/9833, S. 1; Weisser, NVwZ 2011, 142 (143).


Unter dem Dach des GTAZ finden sich zwei organisatorisch voneinander getrennte

Informations- und Analysestellen, zum einen die nachrichtendienstliche Informa-

tions- und Analysestelle (NIAS) des BfV und zum anderen die vom BKA eingerich-

tete polizeiliche Informations- und Analysestelle (PIAS). Die Mitglieder beider Stel-

len – im Falle des PIAS das BKA, die LKÄ, das ZKA, die BPOL, das BAMF, der

GBA und im Falle des NIAS das BfV, der BND, der MAD und LfV – arbeiten unter

direktem Zugriff auf die Daten der entsprechenden Entsendungsbehörde in verschie-

denen Kooperationsforen bzw. Arbeitsgruppen zusammen.185 Dabei handelt es sich

um folgende Arbeitsgruppen mit unterschiedlichen Zwecken:

• AG Tägliche Lagebesprechung

Austausch tagesaktueller Lageerkenntnisse, Erstellung anlassbezogener Erst-

bewertungen, Abstimmung einzuleitender Maßnahmen

• AG Gefährdungsbewertung

Austausch aktueller Informationen und Lageerkenntnisse zur Erstellung und

Fortschreibung von Gefährdungsbewertungen

• AG Operativer Informationsaustausch („Infoboard“)

Austausch relevanter Sachverhalte, Identifizierung von Ermittlungsansätzen,

Abstimmung operativer Maßnahmen

• AG Fallauswertung

Erörterung und Auswertung von Einzelfragestellungen, Erstellung einzelfall-

übergreifender Lagebewertungen und Analysen

• AG Strukturanalysen

Grundlagenprojekte zu Strukturen und Funktionsweisen islamistischer Netz-

werke

• AG Islamistisches Terroristisches Personenpotenzial

Aufklärung des islamistisch-terroristischen Personenpotenzial durch Ab-

gleich und Zusammenführung von Informationen zur Schaffung eines Ge-

samtüberblicks über das Personenspektrum

• AG Deradikalisierung

Erfahrungs- und Informationsaustausch über Handlungsansätze zur Bekämp-

fung der Radikalisierung im Bereich des islamistischen Terrorismus und

Entwicklung von deradikalisierend wirkenden Maßnahmen

• AG Transnationale Aspekte

185 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 113.


Weltweite Betrachtung des Phänomens zum frühzeitigen Erkennen von aus

dem Ausland ausgehenden Bedrohungen mit Deutschlandbezug

• AG Statusrechtliche Begleitmaßnahmen

Zusammenwirken von Sicherheitsbehörden und BAMF mit dem Ziel der

frühzeitigen Erkennung von in konkreten Einzelfällen notwendigen auslän-

der-, asyl- oder einbürgerungsrechtlichen Maßnahmen gegenüber Personen

des islamistisch-terroristischen Spektrums.186

Aufbau des GTAZ:

Quelle: BfV, Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ): http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz, Stand: 21.06.2013.

In den Arbeitsgruppen erfolgt die gezielte Zusammenführung und der Abgleich des

in den unterschiedlichen Behörden vorhandenen Wissens und die Abstimmung der

sich ggf. anschließenden Maßnahmen. Die Vernetzung der Einzelorgane führte zu

einer erheblichen Qualitätsverbesserung bei der Bekämpfung des islamistischen Ter-

186 Vgl. BfV, Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ): http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz, Stand: 21.06.2013; Klee, Neue Instrumen-te der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 114 f.; BT-Drs. 16/9833, S. 5; BMI, Initiative Sicherheitspartnerschaft: http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Extremismusbekaempfung/Initiative-Sicherheitspartnerschaft/initiative-sicherheitspartnerschaft_node.html, Stand: 21.062013.


rorismus.187 Die Funktions- und Leistungsfähigkeit des GTAZ wird bspw. durch den

Ermittlungserfolg in Bezug auf die „Sauerland-Gruppe“ aufgezeigt.188

Trotz gewisser organisatorischer Vernetzung der Einzelbehörden und Schaffung ei-

ner dauerhaften Struktur mit gemeinsamem Ziel, behalten die einzelnen Behörden

sowohl ihre Zuständigkeit als auch ihre Ausstattung bei.189 Das GTAZ fungiert nicht

als eigenständige Sicherheitsbehörde, es stellt vielmehr eine gewisse Ausformung

der Zusammenarbeit,190 mithin eine „gemeinsame Organisationseinheit von BKA

und BfV bzw. gemeinsames Kooperationsforum“,191 dar. Die Zusammenarbeit von

Polizeibehörden und Nachrichtendiensten gehört hier demnach zur täglichen Praxis.

Da es sich beim GTAZ um ein Kooperationsforum handelt, das weder eine eigene

Rechtspersönlichkeit aufweist, noch über eigene Finanzmittel verfügt, bedarf es kei-

ner eigenen Rechtsgrundlage.192 Die Zusammenarbeit, mithin der Informationsaus-

tausch richtet sich nach den für die jeweilige Behörde geltenden Fachgesetze. Diese

reglementieren sowohl die Zusammenarbeit der Behörden (etwa § 1 BKAG, § 1

BVerfSchG) als auch die Datenübermittlung innerhalb der jeweiligen Sparte, d. h.

zwischen den Polizeibehörden (bspw. § 10 Abs. 1 BKAG, §§ 5, 6 BVerfSchG) und

spartenübergreifend, also bspw. zwischen Polizei und Nachrichtendiensten (§§ 18 ff.

BVerfSchG, § 10 Abs. 2 BKAG, §§ 8 ff. BNDG).

4.2.2. Das Gemeinsame Internetzentrum

Anlässlich der überragenden Bedeutung der Informations- und Kommunikationsme-

dien des Internets für effektive Propagandazwecke bedient sich die islamistisch-

terroristische Szene zur Verbreitung ihrer verfassungsfeindlichen und gewaltorien-

tierten Ideologie zunehmend dieser Plattform. Den mittlerweile zahlreichen Internet-

präsenzen begegnet die BRD mit dem GIZ, das seit Januar 2007 in Betrieb ist. Es

setzt sich vorwiegend aus Vertretern der Bundessicherheitsbehörden (BfV, BKA,

187 Vgl. BT-Drs. 16/9833, S. 6. 188 Vgl. BfV, Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ): http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischer-terrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz, Stand: 21.06.2013. 189 Vgl. Weisser, NVwZ 2011, 142 (143). 190 Vgl. BT-Drs. 16/9833, S. 6. 191 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 113. 192 Vgl. Weisser, NVwZ 2011, 142 (146).


BND, MAD) und des GBA zusammen mit dem Ziel der Bündelung von Erkenntnis-

sen und Ressourcen der einzelnen Abteilungen. Das GIZ beschäftigt sich mit der

frühzeitigen Erkennung relevanter Internetpräsenzen, die Bezug zum Phänomenbe-

reich des Jihadismus/ islamistischen Terrorismus aufweisen, um Anschlagsvorberei-

tungen aufzudecken sowie internetgestützte Rekrutierungs- und Radikalisierungsak-

tivitäten von Islamisten nachzuvollziehen und Strukturen der Szene zu erhellen.193

Die arbeitsteilige Aus- und Bewertung relevanter Internetveröffentlichungen, mithin

die Zusammenarbeit im GIZ, ist nicht explizit rechtlich geregelt. Es stellt zwar keine

neue Behörde wohl aber eine gemeinsame Einrichtung dar, in der jede beteiligte Be-

hörde ihren eigenen gesetzlichen Auftrag wahrnimmt. Der Erkenntnisaustausch er-

folgt sodann innerhalb der fachlichen Gesetzesvorgaben, die Aufgaben und Befug-

nisse, wie bspw. die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen von – auch

„kurzwegigen“ – Übermittlungsersuchen, regeln und somit durchaus zu einer Koope-

ration in Form der informationellen Überschneidungen der beteiligten Sicherheitsbe-

hörden im GIZ legitimieren.194

4.2.3. Das Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration

Das im Jahr 2006 eingerichtete GASIM fasst auf der Grundlage einer institutionali-

sierten Kooperation die fachlichen Kompetenzen aller beteiligten Behörden und Stel-

len bei der Bekämpfung der illegalen Migration zusammen.195 Im GASIM sind

hauptsächlich Vertreter des Bundesministeriums des Innern, des BKA, der Bundes-

polizei, des BAMF, des BND und der Bundeszollverwaltung (Finanzkontrolle

Schwarzarbeit) tätig. Mit diesem Zentrum wird eine homogene Erkenntnisgewin-

nung und –sammlung angestrebt, die einen schnellen Informationsaustausch und eine

umfassende Datenanalyse zum Zwecke einer effektiven Aufklärung und Bekämp-

fung der illegalen Migration ermöglicht. Es leistet demnach Vorbereitungs- und Un-

terstützungshandlungen für operative Maßnahmen der Sicherheitsbehörden.196

193 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 117. 194 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 118 f. 195 Vgl. BMI, Bundesministerium des Innern, Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASIM): Herausforderungen der illegalen Migration wirksam begegnen, Pressemitteilung vom 17.07.2006: http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2006/07/gemeinsames_analyse_%20und_strategiezentrum_%20illegale_migration_gasim.html, Stand: 19.06.2013. 196 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 119 f.


Auch dieser Kooperationsplattform fehlt eine ausdrückliche Gesetzesgrundlage.

Ausgehend davon, dass die Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse der ein-

zelnen beteiligten Behörden unberührt bleiben, bilden die rechtlichen Rahmenbedin-

gungen für den stetigen Informationsaustausch die jeweilig geltenden Fachgesetze,

die eine Zusammenarbeit nicht gänzlich ausschließen.197

Die vorbenannten Zentren profitieren von Synergieeffekten und vermeiden unnötige

Mehrbelastungen und damit eine ineffiziente Ressourcennutzung der Sicherheitsbe-

hörden im Vorfeld von Ermittlungsvorgängen. Es wurden Institutionen geschaffen,

die eine strukturelle Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden – und damit auch von

Polizei und Nachrichtendiensten – als tägliche Berufspraxis manifestierte.

4.3. Justiziabilität

Zur Gewährleistung der durch den internationalen Terrorismus gefährdeten inneren

Sicherheit Deutschlands erkannte die Staatsgewalt spätestens seit dem Jahre 2001 die

Notwendigkeit, Gesetze zu novellieren, um eine effektive Aufklärung und Bekämp-

fung des internationalen Terrorismus anzustrengen. Die damit einhergehende Modi-

fizierung der Sicherheitsarchitektur erweiterte einerseits nicht unerheblich die Ein-

griffskompetenzen der Sicherheitsbehörden, andererseits hatte sie eine Konkretisie-

rung des Grundrechtsschutzes zur Folge.

Seither anhaltende rechtspolitische Kontroversen zur Vereinbarkeit der „neuen“ Si-

cherheitsarchitektur mit den rechtsstaatlichen Grundsätzen mündeten berechtigter-

weise in justiziellen Überprüfungen des materiellen Gehalts der kritisierten Rechts-

grundlagen.198 Der Erweiterung sicherheitsbehördlicher Befugnisse durch den Ge-

setzgeber begegnete das BVerfG mit zweierlei Maß. Nämlich konkretisierte es die

Schutzbereiche der tangierten Freiheitsrechte, insbesondere das Fernmeldegeheimnis

und die Ausformung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, und setzte auf diese

Weise dem Normenanwender enge verfassungsrechtliche Grenzen.199 Darüber hinaus

stellt das BVerfG aufgrund der intensiven Grundrechtsbeeinträchtigungen klare An-

197 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 123. 198 Bspw. bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zum IMSI-Catcher, ATDG, zur Vorratsda-tenspeicherung sowie Online-Durchsuchung (nach dem BKAG). 199 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 88.


forderungen an die Konkretisierung des Vollzugs und forciert dadurch eine restrikti-

ve Normsetzung. Mit Aufstellung dieser grundrechtlichen Barrieren passt das

BVerfG den Grundrechtsschutz dem veränderten Sicherheitsrecht an.

In der Gesamtschau lässt sich dem Umgestaltungsprozess der Sicherheitsbehörden

eine wesentliche Entwicklungslinie entnehmen: Die Aufgabe der klassischen Gefah-

renabwehr (nach dem Polizeirecht) verliert zugunsten einer vorverlagerten Präven-

tionsorientierung an Bedeutung. Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten im

Gefahrenvorfeld nimmt nunmehr vor dem Hintergrund des terroristischen Bedro-

hungspotenzials eine wesentliche Rolle im Rahmen polizeilichen Aufgabenbewälti-

gung ein und nähert sich eminent dem Tätigkeitsbereich der Nachrichtendienste.

Zum Erhalt der Handlungsfähigkeit wurden sowohl Polizei als auch Nachrichten-

dienste mit erweiterten insbesondere informationellen Eingriffskompetenzen ausge-

stattet. In der Konsequenz der Befugniserweiterungen verschmilzt die nachrichten-

dienstliche mit der polizeilichen Sicherheitsgewährleistung.200

5. Das Trennungsgebot als Bestandteil der Sicherheitsarchitektur in

Deutschland

Nach Illustration der dem internationalen Terrorismus geschuldeten Bedrohungslage

sowie der an ihr ausgerichteten sicherheitspolitischen Maßnahmen erfolgt an hiesiger

Stelle eine umfassende Untersuchung des Trennungsgebots. Dabei beziehen sich die

folgenden Abhandlungen vornehmlich auf die inhaltlichen Aspekte des Gebots sowie

den rechtlichen Rang. Doch wo rühren die Vorgaben der Trennung von Polizei und

Nachrichtendiensten, die nach Ansicht vieler Kritiker ein Hindernis bei der Bewälti-

gung der aktuellen sicherheitspolitischen Herausforderungen darstellen, her?

5.1. Historische Entwicklung

Um das Gebot der Trennung und seine Reichweite gänzlich zu erfassen, wird nach-

folgend ein grober Überblick über die einschneidende mit der jüngeren Historiogra-

fie der Polizei verknüpfte Entwicklungsgeschichte illustriert.

200 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 64 f.; vgl. dazu König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 219.


Die zu Beginn des 19. Jh. zu konstatierende revolutionäre Stimmung – als Folge der

in den Jahren 1813 bis 1815 geführten Freiheitskriege zur Beseitigung der Hegemo-

nie und Fremdherrschaft Napoleons I. in Europa – führte im Deutschen Bund zur Er-

richtung einer politischen Polizei. War der zur Beobachtung, Sammlung und Aus-

wertung von Nachrichten und Informationen geschaffene Behördenapparat anfangs

in Form von Bundesorganen organisiert, verlagerte sich die politisch-polizeiliche Tä-

tigkeit nach 1848 auf die deutschen Teilstaaten.201 Die Kompetenzordnung der

Reichsverfassung von 1871 wies den Ländern die ausschließliche Gesetzgebungs-

kompetenz im Bereich des Polizeirechts zu, sodass in der Konsequenz auch der

„nachrichtendienstliche Staatsschutz als Aufgabe der Gefahrenabwehr zuständig-

keitshalber den Polizeibehörden der Länder oblag“,202 die sodann sowohl politische

als auch „allgemeine“ Polizeiaufgaben wahrnahmen. Dabei übernahm der Polizei-

präsident von Berlin die Rolle einer Zentrale für die preußische Staatspolizei, die die

Sammlung und auch Weiterleitung von Nachrichten an die Landesstellen sicherstell-

te. Die Erhebung und Verarbeitung der nachrichtendienstlich gewonnenen Informa-

tionen wurde nicht als Grundrechtseingriff gewertet, sodass jegliches politisch-

polizeiliches Handeln nicht dem Vorbehalt des Gesetzes unterfiel mit der Folge des

Handelns ohne gesetzliche Grundlage oder gerichtliche Kontrollmöglichkeit.203

Auch zu Zeiten der Weimarer Republik konnte keine zentrale nachrichten-

dienstliche Behörde für die Sicherung des Staats und seiner verfassungsmäßigen

Ordnung etabliert werden. Die Weimarer Reichsverfassung enthielt in Art. 48 ledig-

lich in außerordentlichen Krisenfällen bestimmte Ausnahmebefugnisse204, die die

Steuerung der Abwehr staats- oder verfassungsfeindlicher Angriffe vorsahen. Auch

die zentrale Organisation eines Reichskriminalamts scheiterte am Widerstand der

Länder.205

Im Dritten Reich unterlag die deutsche Polizei nach Machtergreifung der Nationalso-

zialisten am 30. Januar 1933 radikalsten Veränderungen. Im Sinne einer nationalso-

zialistischen Weltanschauung wurden die geschaffenen rechtsstaatlichen Strukturen

zügig aufgelöst und die politische Polizei Geheime Staatspolizei (Gestapo), die der

201 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 26 f. 202 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 28. 203 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 30 f. 204 Zu ihnen zählen der Einsatz der Reichswehr, die Ernennung von Reichs- und Staatskommissaren und der Erlass von Notstandsverordnungen. 205 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 143.


zentralen Lenkung durch das Geheime Staatspolizeiamt unterlag, etabliert. War es

vorerst in der Stellung einer Landespolizeibehörde unmittelbar dem Preußischen Mi-

nister des Inneren unterstellt, vermittelten die folgenden preußischen Gestapo-

Gesetze dem Geheimen Staatspolizeiamt immense Aufwertungen, bis es letztlich

Oberste Landesbehörde wurde und damit keinem Ministerium mehr zu- bzw. nach-

geordnet war, sondern unmittelbar der Reichsgewalt unterstand. Durch entsprechen-

de gesetzliche Normierungen hatte sich die Gestapo zu einem „Instrument der politi-

schen Führung gewandelt, das bei seinem Tätigwerden keiner weitergehenden ge-

setzlichen Legitimation bedurfte“206 und auch keiner verwaltungsgerichtlichen

Nachprüfung unterlag. Sie agierte unter Inanspruchnahme polizeilicher und nach-

richtendienstlicher Befugnisse quasi außerhalb von Verfassung und Gesetz. Nur dem

politischen Willen des Führers verpflichtet, ging sie ihrer Aufgabe, „den verbrecheri-

schen, rassistischen menschenverachtenden Zielsetzungen des NS-Staats mit jedem

denkbaren Mittel zum Erfolg zu verhelfen“,207 nach.208 Rückblickend lassen sich bis

zur NS-Herrschaft keinerlei Ansatzpunkte für ein Trennungsgebot finden.

Nach der Kapitulation und dem Zusammenbruch des totalitären Systems im Mai

1945 eliminierten die vier Besatzungsmächte, die mit der staatlichen Gewalt auch die

Polizeihoheit in Deutschland besaßen, die zentralen Strukturen des NS-Staats mit all

seinen Streitkräften, der Schutzstaffel (SS), der Sturmabteilung (SA), dem Sicher-

heitsdienst (SD) und der Gestapo mit dem Ziel der Entnazifizierung und Entmilitari-

sierung und begannen mit dem Wiederaufbau des deutschen Polizeiwesens.209 Dabei

folgte jede Besatzungsmacht in ihrer entsprechenden Besatzungszone dem eigenen

nationalen Vorbild. Die drohende Eskalation des Ost-West-Konflikts, die sich im

Scheitern der Londoner Außenministerkonferenz am 15. Dezember 1947 manifes-

tierte, prägte im weiteren Verlauf die Sicherheitspolitik der westlichen Besatzungs-

mächte. In der Ausarbeitungsphase des Parlamentarischen Rats zur Etablierung einer

deutschen Verfassung210 kamen Diskussionen hinsichtlich möglicher Bundeskompe-

206 Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 51. 207 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 58. 208 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 47 ff. 209 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 60 f. 210 Im Rahmen der Londoner Sechsmächtekonferenz, die im Frühjahr 1948 tagte, wurde zwischen den drei westlichen Besatzungsmächten und den Beneluxstaaten die Zusammenfassung der westlichen Besatzungszonen zu einem Staat und die Eingliederung in westeuropäische Verhältnisse beraten so-wie die Frage einer deutschen Verfassung erörtert. In der Folge, mit der Übergabe der Frankfurter Dokumente am 1. Juli 1948, erhielten die deutschen Länder den Auftrag, eine verfassungsgebende Versammlung einzuberufen – der Parlamentarische Rat wurde am 1. September 1948 feierlich eröff-


tenzen im Bereich der Polizei- und Sicherheitsgewährleistung sowie der Unterhal-

tung einer Nachrichtensammelstelle auf.211 Während innerhalb des Rats bereits Ei-

nigkeit über die Notwendigkeit einer Bundeskompetenz in Polizeiangelegenheiten

herrschte, distanzierten sich zuletzt auch die Alliierten von ihrer bisherigen Ansicht,

zur Verhinderung einer neuen Gestapo vorerst eine dezentrale Organisation der Poli-

zei vorzunehmen.212 Die genauen Motive der Alliierten für die zögerliche Haltung

gegenüber der Gewährung von Bundeskompetenzen im Bereich der Polizei sind je-

doch umstritten. Einerseits wird die Motivation in der Verhinderung von polizeili-

chen Kompetenzzusammenballungen, die das Reichssicherheitshauptamt und die

Gestapo hervorbringen konnten, gesehen. Andererseits ist von starkem Eigeninteres-

se der Alliierten, die eine Gefahr in der unkontrollierbaren zentralen Exekutivtätig-

keit Deutschland befürchteten bzw. die Etablierung zonenübergreifender Exekutivbe-

fugnisse verhindern wollten, die Rede.213

Am 14. April 1949 übergaben die Westalliierten einer Delegation des Parlamentari-

schen Rats das später als „Polizeibrief“ bezeichnete Schreiben der Militärgouverneu-

re zu den Polizeikompetenzen des Bundes.214 In diesem heißt es:

„[...] Die Militärgouverneure sind nun, wie folgt, übereingekommen: 1. Der Bundesregierung ist es gestattet, unverzüglich Bundesorgane zur Verfolgung von Gesetzesübertretungen und Bundespolizeibehörden auf folgenden Gebieten zu errich-ten: a) Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundes-grenzen; b) Sammlung und Verbreitung von polizeilichen Auskünften und Statistiken; c) Koordinierung bei der Untersuchung von Verletzungen der Bundesgesetze und die Erfüllung internationaler Verpflichtungen hinsichtlich der Rauschgiftkontrolle, des in-ternationalen Reiseverkehrs und von Staatsverträgen über Verbrechensverfolgung. 2. Der Bundesregierung wird es ebenfalls gestattet, eine Stelle zur Sammlung und Ver-breitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnis haben. [...]“215

net. Dabei machten die Alliierten jedoch grundsätzliche Vorgaben zum Inhalt der vom Rat einzurich-tenden Verfassung. Vgl. DORN, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 70 ff. 211 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 67 ff. 212 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 145. 213 Vgl. Gusy, ZRP 1987, 45 (46). 214 Eine Kopie des sog. Polizeibriefs findet sich im Anhang dieser Arbeit (Quelle: Der Parlamentari-sche Rat 1948-1949, Bd. 8 Dok. 68, S. 230 f.).


Mit diesem Brief, der als Geburtsstunde des Trennungsgebots angesehen wird, ge-

statteten die Alliierten in Ziffer 1 ausdrücklich die Errichtung von Bundespolizeibe-

hörden für Angelegenheiten des Grenzschutzes sowie zur Sammlung und Verbrei-

tung von polizeilichen Auskünften und Statistiken. Ziffer 2 erlaubte die Einrichtung

eines eigenständigen Inlandsnachrichtendienstes auf Bundesebene, dem jedoch etwa-

ige Exekutivbefugnisse zu versagen seien. Nach Erklärung der Alliierten, der Brief

beinhalte „nur das [...], was der Bund in Ausführung der Verfassung tun könne“, die

Vorgaben an sich seien nicht in die Verfassung aufzunehmen,216 setzte der Parlamen-

tarische Rat die Direktiven dahingehend um, dass der Bund gem. Art. 73 GG die

ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Grenzschutz und die Zusammen-

arbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen und verfassungsschutz-

rechtlichen Angelegenheiten erhielt. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG eröffnete dem Bund fer-

ner die Möglichkeit, durch Bundesgesetz Bundesgrenzschutzbehörden und Zentral-

stellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Kriminalpoli-

zei und zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes einzu-

richten. Insofern hielt sich der Parlamentarische Rat bei Erarbeitung des Grundgeset-

zes für die Bundesrepublik Deutschland an die Direktiven der Besetzungsmächte.

Die Alliierten Militärgouverneure äußerten in ihrem Genehmigungsschreiben zum

Grundgesetz vom 12. Mai 1949217 jedoch weitere Vorbehalte, so gestatteten sie u. a.

die Ausübung polizeilicher Funktionen des Bundes nur in Übereinstimmung mit den

im Polizeibrief erteilten Weisungen. Das in Ziffer 2 dargelegte Exekutivbefugnisver-

bot, das später als Trennungsgebot bezeichnet wurde, avancierte sodann als Gegen-

stand des Genehmigungsschreibens zu innerstaatlichem, mithin der deutschen

Rechtsordnung überlagertem Besatzungsrecht.218 Die Ansicht der westlichen Besat-

zungsmächte, die „politische Polizei“ nicht mit Exekutivbefugnissen auszustatten,

vertraten die Angehörigen des Parlamentarischen Rats, die verbrecherischen und

menschenverachtenden Taten der Gestapo vor Augen, bei Erarbeitung der Verfas-

sung in gleicher Weise. Diese Linie fand sodann in dem am 27. September 1950 in

215 Ausschnitt des Memorandums der Militärgouverneure zur Regelung der Polizeigewalt – sog. Poli-zeibrief – vom 14. April 1949, abgedruckt in: DORN, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 195 f. 216 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 72 f. 217 Eine Kopie des Genehmigungsschreibens findet sich im Anhang dieser Arbeit (Quelle: Der Parla-mentarische Rat 1948-1949, Bd. 8 Dok. 80, S. 273 ff.). 218 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3290); DORN, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Per-spektive, S. 137.


seiner ursprünglichen Fassung verabschiedeten Gesetz über die Zusammenarbeit des

Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes (BVerfSchG)

ihre Fortsetzung.219

5.2. Inhalte des Trennungsgebots

Nach der unter Gliederungspunkt 2.4. vorgenommenen groben Umschreibung des

Trennungsgebots sollen nunmehr die Inhalte des Gebots näher beleuchtet werden.

5.2.1. Befugnisrechtliche Trennung

Inhaltlicher Kern des Trennungsgebots ist in der befugnisrechtlichen Trennung von

Polizei und Nachrichtendiensten zu sehen.220 Die Direktive der Befugnistrennung,

die unmittelbar auf den Wortlaut des Polizeibriefs vom 14. April 1949 zurückgeht,221

verbietet es den Nachrichtendiensten, sich polizeilicher Befugnisse, mithin mit Ein-

griffscharakter versehene Exekutiv- und Zwangsbefugnisse, zu bedienen. Vorrangig

werden darunter die klassischen Standardbefugnisse, wie Gewahrsam, Platzverweis

oder Sicherstellung sowie die Ermächtigungsgrundlagen, die im Wege der Verwal-

tungsvollstreckung zur zwangsweisen Durchsetzung von Verwaltungsakten herrüh-

ren, wie der unmittelbare Zwang, gefasst.222 Einfachgesetzlich ist die Befugnistren-

nung im Recht der Nachrichtendienste manifestiert.223 In einzelnen Bundesländern

findet sie sich sogar im Landesverfassungsrecht.224 Das Exekutivverbot für die Nach-

richtendienste erfährt auf bundesgesetzlicher Ebene durch die §§ 8 Abs. 3 Hs. 2

BVerfSchG, 2 Abs. 3 S. 2 BNDG und 4 Abs. 2 Hs. 2 MADG eine dem Schutz der

Umgehung des Verbots dienende Ergänzung dahingehend, dass die Nachrichten-

dienste die Polizei nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen dürfen, zu

denen sie selbst nicht befugt sind. Derartige Regelungen sowie der Ausschluss von

Weisungsbefugnissen finden sich ebenfalls in einigen landesrechtlich normierten

219 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3290). 220 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 168; König, Tren-nung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 225. 221 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 43. 222 Vgl. Soiné, NStZ 2007, 247 (248). 223 Auf Bundesebene: § 8 Abs. 3, Hs. 1 BVerfSchG; § 2 Abs. 3 S. 1 BNDG; § 4 Abs. 2 MADG. Auf Landesebene finden sich in den Landesverfassungsschutzgesetzen vergleichbare befugnisrechtliche Regelungen, z. B. § 8 LVerfSchG M-V, § 6 Abs. 4 Hs. 1 BremVerfSchG. 224 So z. B. in Art. 11 Abs. 3 S. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg oder in Art. 97 S. 2 der Verfassung des Landes Thüringen.


Verfassungsschutzgesetzen.225 Lediglich das Land Brandenburg regelt das Verbot

der Inanspruchnahme der Polizei im Wege der Amtshilfe in Art. 11 Abs. 3 S. 3 der

Brandenburgischen Verfassung auf verfassungsrechtlicher Ebene.

Zur Aufgabenerfüllung stehen den Nachrichtendiensten gem. § 8 Abs. 2 BVerfSchG,

auf den sich sowohl das BNDG als auch das MADG beziehen, nachrichtendienstli-

che Mittel, d. h. „Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informa-

tionsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Ob-

servationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen“, zur

Verfügung.

In Abgrenzung zu polizeilichen Zwangsbefugnissen, die durch psychische oder phy-

sische Einflussnahme ein „Bemerken“ der Maßnahme beim polizeilichen Gegenüber

nach sich ziehen, beruhen nachrichtendienstliche Mittel auf konspirativen Methoden

der Informationsgewinnung, deren Charakteristikum in der „Heimlichkeit“ der Maß-

nahme liegt.226 Die Maßnahme bleibt unbemerkt und wird ohne entgegenstehenden,

zu brechenden Willen des Betroffenen durchgeführt. Dazu formulierte der deutsche

Rechtswissenschaftler Christoph Gusy, „wer – wie die Verfassungsschutzbehörden –

nahezu alles wissen darf, darf mit diesem Wissen nur sehr wenig anfangen. Wer hin-

gegen – wie die Polizei – wesentlich weniger wissen darf, darf mit diesem erlangten

Wissen wesentlich mehr anfangen.“227

Umstritten hingegen ist die Frage, ob das Trennungsgebot im Umkehrschluss das

Verbot für die Polizei impliziert, sich nachrichtendienstlicher Mittel zu bedienen. So

wird auf der einen Seite die Meinung vertreten, ein solches Verbot lasse sich aus

dem Trennungsgebot herleiten, denn anderenfalls würde das Gebot ausgehebelt bzw.

dem Sinn widerlaufen.228 Auf der anderen Seite würde eine „Semipermeabilität der

Trennwand zwischen Polizei und Nachrichtendiensten“229 vorliegen, die es der Poli-

225 Anführen lassen sich hier § 8 Abs. 7 Hs. 2 VSG Bln, § 6 Abs. 4 BremVerfSchG und § 5 Abs. 6 S. 3 VSG NRW. 226 Vgl. Borgs, in: Das Recht der Geheimdienste, Kommentar, § 3 (Teil A) BVerfSchG, Rn. 145; Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 168. 227 Gusy/ Pohlmann, Vorgänge 2/2007, 53 (54). 228 Vgl. Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 72; Baumann, DVBl. 2005, 798 (800). 229 Paeffgen/ Gärditz, KritV, 2000, 65 (66).


zei grundsätzlich gestatte, nachrichtendienstliche Mittel einzusetzen.230 Auf den hie-

sigen Streit soll erst nach Klärung der rechtlichen Qualität bzw. des Rangs des Tren-

nungsgebots näher eingegangen werden.

5.2.2. Organisatorische Trennung

Ein weiteres Element ist die organisatorische Trennung von Nachrichtendiensten

und Polizeibehörden. Das auch als Angliederungsverbot bezeichnete Regulativ ver-

bietet die organisatorische Angliederung der Nachrichtendienste an polizeiliche

Dienststellen.231 Umfasst ist dabei auch die Angliederung von Polizeidienststellen an

geheimdienstliche Behörden sowie die Zusammenfassung beider Institutionen zu ei-

ner gemeinsamen Sicherheitsbehörde.232 Denn „wenn der einen Stelle bestimmte Be-

fugnisse zukommen können, einer anderen hingegen nicht, so müssen die Stellen

notwendig verschieden sein. Diese Verschiedenheit der Stellen bedingt notwendig

ihre Trennung voneinander, damit nicht auf dem Umwege über eine organisatorische

Vereinigung beider Stellen doch noch eine Vereinigung der Kompetenzen eintreten

kann.“233 Die organisatorische Trennung ist einfachgesetzlich in zahlreichen Geset-

zen auf Bundes- und auch Landesebene geregelt.234

Das Gebot der organisatorischen Trennung beinhaltet darüber hinaus das Verbot ei-

ner personellen Verflechtung zwischen Polizei und Nachrichtendiensten.235 Folglich

darf eine Person nicht zugleich Mitarbeiter einer Polizei- und Verfassungsschutzbe-

hörde sein.236 An dieser Stelle soll kurz § 10 BPolG Erwähnung finden. Dieser ge-

stattet es der Bundespolizei, das Bundesamt für Verfassungsschutz auf Anforderung

auf dem Gebiet der Funktechnik und der funkbetrieblichen Auswertung zu unterstüt-

zen. Dem ersten Anschein nach könnte in dieser Vorschrift ein Widerspruch bzw.

eine Missachtung des Trennungsgebots gesehen werden. § 10 Abs. 2 BPolG statuiert

jedoch, dass sich die Wahrnehmung der Aufgaben nach dem BVerfSchG zu richten

hat und sie nicht mit der Erfüllung polizeilicher Aufgaben einhergehen darf. Darin 230 Vgl. Paeffgen/ Gärditz, KritV, 2000, 65 (66); Nehm, NJW 2004, 3289 (3293); König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 225 f. 231 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 43; Albert ZRP 1995, 105 (105). 232 Vgl. Baumann, DVBl. 2005, 798 (800); Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (483 f.). 233 Gusy, ZRP 1987, 45 (46). 234 Vgl. bspw. § 2 Abs. 1 S. 3 BVerfSchG, § 1 Abs. 1 S. 2 BNDG, § 1 Abs. 4 MADG, § 2 Abs. 1 S. 2 VSG Bln, § 2 Abs. 2 LVerfSchG M-V, § 2 Abs. 1 S. 2 VSG NRW. 235 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (484). 236 Vgl. Gusy, in: Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2008/ 2009, S. 183.


sei eine als Organleihe einzuordnende Zusammenarbeit und keine Amtshilfe zu se-

hen, denn die Bundespolizei nehme keine eigenen Aufgaben und Befugnissen wahr,

sondern ausgenommen die des BfV.237

Demgegenüber wird auf Ebene der dienst- und fachaufsichtsführenden Behörden

nicht von der Geltung des Trennungsgebots ausgegangen, sodass bei fortbestehender

Behördentrennung auf der Ausführungsebene eine gemeinsame Aufsichtsbehörde für

Polizei und Nachrichtendienste bestehen kann.238 Die in einigen Ländern vorge-

nommene Eingliederung des Verfassungsschutzes in die Innenministerien bzw. die

für Inneres zuständigen Senate,239 die oberste Aufsichtsbehörden der Polizei darstel-

len, widerläuft somit nicht dem Prinzip der organisatorischen Trennung von Polizei

und Nachrichtendiensten.240

5.2.3. Funktionelle Trennung

In Anlehnung an die befugnisrechtliche und organisatorische Trennung soll sich das

Trennungsgebot ferner auf die Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten aus-

wirken.241 Die auch als Aufgabentrennung bezeichnete funktionelle Trennung ver-

lange die „Verschiedenheit der Aufgaben von Verfassungsschutzbehörden und Poli-

zei“242. Wenngleich die funktionelle Trennung keine Verankerung im Polizeibrief

oder dort, wo Elemente des Trennungsgebots gesetzlich normiert sind, findet,243

würde eine Trennung von staatlichen Institutionen keinen Sinn ergeben, wenn sie die

gleichen Aufgaben und Zuständigkeiten hätten.244 Folgt man dieser Ansicht, wäre

anzunehmen, dass sich das Trennungsgebot auch auf die Aufgabenverteilung zwi-

schen Polizei und Nachrichtendiensten auswirkt.

237 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 229 f. 238 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (484). 239 Das ist der Fall in Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rhein-land-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig Holstein. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 172. 240 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 43. 241 Vgl. Götz, in: HStR III, § 79, Rn. 43. 242 Gusy, KritV 1994, 242 (243). 243 Vgl. Roewer, DVBl. 1986, 205 (207). 244 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (482).


Während die Aufgabe der Polizei in der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung zu

sehen sei, die eine Gefahr bzw. einen Anfangsverdacht bedinge,245 obliege den Nach-

richtendiensten die Beobachtung bzw. Aufklärung abstrakt existenzieller Staatsge-

fährdungen,246 mithin die Aufklärung des Gefahrenvorfelds weit entfernter Bedro-

hungsszenarien.247

Dabei ist eine auf die Aufgabe fußende Differenzierung in der Arbeitsweise von Po-

lizei und Verfassungsschutzbehörden zu konstatieren. Die Polizei hat – dem Legali-

tätsprinzip verpflichtet – nach entsprechender Informationslage im Regelfall den Zu-

griff auf den Verdächtigen durchzuführen; die Verfassungsschutzbehörden hingegen

unterliegen dem Opportunitätsprinzip. Dies ermöglicht es ihnen, Informationen zu

bekanntgewordenen Straftaten oder bestehenden Gefahren mit Blick auf die zu er-

wartende Erkenntnissteigerung und den Quellenschutz einzubehalten und von der

Benachrichtigung anderer Sicherheitsbehörden abzusehen. Diese unterschiedliche,

gar gegensätzliche Vorgehensweise in der Aufgabenerledigung könne die inhaltliche

Trennung der Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten hervorheben.248

Diese strenge Abgrenzung der Aufgaben ist jedoch obsolet.249 Wie bereits beschrie-

ben, stellt die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten eine weitere Aufgabe der Po-

lizei dar. Die Erfüllung dieser Aufgabe rückt die polizeiliche Maßnahme immer wei-

ter in das Gefahrenvorfeld und dient der vorrangig im Bereich der organisierten Kri-

minalität und der Terrorismusbekämpfung zu findenden Gefahrenvorsorge. Unter

Bezugnahme auf die mit der Aufgabenerfüllung verbundenen Maßnahmen, die sich

der nachrichtendienstlichen Tätigkeiten immer weiter annähern,250 wie bspw. der

Einsatz von Vertrauenspersonen, ist immer wieder von einer „Vernachrichtendienst-

lichung“251 der Polizei die Rede. Die Ausweitung der Befugnisse der Nachrichten-

dienste, die sich schrittweise denen der Polizei annähert – als Beispiel lassen sich

hier gesetzliche Auskunftsansprüche gegenüber nichtoffiziellen Stellen, wie Post-

dienstunternehmen und Teledienstanbietern, nennen – wird demgegenüber als „Ver-

245 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (480). 246 Vgl. Denninger/ Poscher, in: Handbuch des Polizeirechts, Rn. C 110. 247 Vgl. Gusy, KritV 1994, 242 (243). 248 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (480 ff.). 249 So auch Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 408. 250 Vgl. Van Ooyen, Polizei und politisches System in der Bundesrepublik, S. 23. 251 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 173; Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 408.


polizeilichung“ der Nachrichtendienste bzw. des Nachrichtendienstrechts252 bezeich-

net. Diese Schlagworte verdeutlichen die stetig fortschreitende Angleichung von Po-

lizei und Nachrichtendiensten. Die teilweise auch als „Vermengung“253 bezeichnete

Problematik soll unter Gliederungspunkt 6 näher erörtert werden.

5.2.4. Informationelle Konsequenzen

Der letzte dem inhaltlichen Gefüge des Trennungsgebots zuzuordnende Aspekt be-

trifft die informationelle Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten. Das

äußerst umstrittene auch als informationelle Trennung bezeichnete Element behan-

delt den Informationsaustausch zwischen den Behörden.254 Ob bzw. inwieweit ein

Austausch gestattet ist, lässt sich aus dem Wortlaut des Polizeibriefs nicht herleiten.

Einige Autoren vertreten die Ansicht, das originäre Bestreben der Alliierten, mithin

die Wirkung des Trennungsgebots, beziehe sich lediglich auf die organisatorische

Trennung, während die Informationsbeschaffung und der Informationsaustausch

zwischen Polizei und Nachrichtendiensten unberührt bleibe.255 Die Gegenauffassung

begründet jedoch die Wirkung des Trennungsgebots auf die informationelle Zusam-

menarbeit. Dieser Argumentation liegt zugrunde, dass ein uneingeschränkter Daten-

austausch dem Sinn der organisatorischen und befugnisrechtlichen Trennung wider-

laufen und das Trennungsgebot in gewisser Weise aushebeln würde, wenn ein steti-

ger Informationsaustausch stattfände und die Informationen nicht zumindest dem

Grundsatz nach getrennt würden.256

Die organisatorische Trennung der Behörden auf der einen Seite, die sich über-

schneidenden Aufgaben und partiell identischen Schutzgüter auf der anderen Seite

ließen eine Kooperation in gewissen Bereichen und gewissem Ausmaß unabdingbar

252 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 232; Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, S. 408. 253 Heckmann, in: Sicherheit statt Freiheit? S. 12. 254 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 36. 255 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3294), hält diesbezüglich das allgemeine Datenschutzrecht für ein-schlägig; König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 302. 256 Vgl. Baumann, DVBl. 2005, 798 (800), führt dazu aus, dass sich der Datenaustausch auf solche Informationen beschränken muss, die der Empfänger einerseits hätte selber erheben dürfen und ande-rerseits durch Methoden erlangt wurden, die auch der Empfänger selbst hätte anwenden dürfen; Gusy, in: Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2008/ 2009, S. 183; Roggan/ Bergemann, NJW 2007, 876 (876); Kutscha, NVwZ 2005, 1231 (1234).


werden. Selbiges habe auch im Interesse der Alliierten gelegen.257 In den Bereichen,

in denen eine Zusammenarbeit aus sicherheitspolitischen Gründen erforderlich ist,

hat der Gesetzgeber entsprechende Vorschriften zur Informationsübermittlung erlas-

sen, ja sogar Übermittlungspflichten formuliert – so haben bspw. die Verfassungs-

schutzbehörden gem. §§ 20, 21 BVerfSchG die Staatsanwaltschaften bzw. Polizeibe-

hörden zu informieren, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die

Übermittlung zur Verhinderung oder Verfolgung von Staatsschutzdelikten erforder-

lich ist.258 Doch ist in der unter Gliederungspunkt 4 beschriebenen verstärkten Ko-

operation und der Hervorbringung von neuen „Instrumentarien“, wie das GTAZ,

schon eine das Trennungsgebot unterlaufende informationelle Zusammenarbeit zu

sehen? Dieser Frage soll nach Eruierung des rechtlichen Rangs des Trennungsgebots

im Gliederungspunkt 6 nachgegangen werden.

5.3. Rang und rechtliche Verankerung des Trennungsgebots

Die beschriebenen gesetzlichen und organisatorischen Maßnahmen der Sicherheits-

politik unterliegen stetiger Kritik, insbesondere wenn es um die Schaffung rechtli-

cher Rahmenbedingungen für einzelne den Informationsaustausch zwischen den Be-

hörden betreffende Kooperationsformen geht. Bei jedweden Vorstößen wird das

Trennungsgebot von Kritikern nach extensiver Diskussion und auch Interpretation,

die zu der Begründung des Verfassungsrangs führen, jeglichen Formen der Zusam-

menarbeit entgegengehalten. In Anbetracht der beschriebenen nach dem 11. Septem-

ber 2001 vorgenommenen massiven sicherheitspolitischen Maßnahmen könnte je-

doch der Eindruck entstehen, der deutsche Gesetzgeber würde der Frage des mögli-

chen Verfassungsrangs des Trennungsgebot keine allzu große Bedeutung beimessen

oder er verneine diesen sogar. Der rechtliche Rang, insbesondere die Frage der ver-

fassungsrechtlichen Qualität, ist bis heute umstritten,259 jedoch in Hinblick fortwäh-

render sicherheitsarchitektonischer Veränderungen für die gesetzgeberische Praxis

von erheblicher Relevanz. 257 Vgl. Roewer, DVBl. 1988, 666 (669). 258 § 23 BVerfSchG zeigt jedoch drei Arten von Übermittlungsverboten auf, die die Übermittlungs-pflichten in gewisser Weise einschränken bzw. aushebeln. Weitere Regelungen finden sich im G 10, den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder, der StPO, dem Antiterrordateigesetz und im Sicher-heitsüberprüfungsrecht. Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichten-diensten, S. 273 ff. 259 Bejahend Gusy, ZRP 1987, 45 (48); Lisken, NJW 1982, 1481 (1482); Riegel, DVBl. 1988, 121 (122); Koch, ZRP 1995, 24 (24); a.A. Nehm, NJW 2004, 3289 (3292); Roewer, DVBl. 1986, 205 (208); Werthebach/ Droste-Lehnen, ZRP 1994, 57 (63); Baumann, DVBl. 2005, 798 (803).


Denn würde der Verfassungsrang bejaht werden, wäre der einfache Gesetzgeber an

die Vorgaben des Trennungsgebots gebunden und müsste bei Herbeiführung einer

Änderung der Sach- und Rechtslage den Weg einer Verfassungsänderung unter Be-

achtung der formellen und materiellen Voraussetzungen des Art. 79 GG gehen. Im

Umkehrschluss könnte der Gesetzgeber bei Einordnung des Trennungsgebots als ein-

faches Recht die Trennung zwischen Polizei und Verfassungsschutz einschränken

oder gar aufheben. 260

In den folgenden Abhandlungen soll nunmehr die rechtliche Qualität des Trennungs-

gebots erörtert werden. Dabei wird besonderes Augenmerk auf den bis heute umstrit-

tenen möglichen Verfassungsrang gelegt.

5.3.1. Wirkung des Besatzungsrechts

Bei Betrachtung der historischen Entwicklung des Trennungsgebots wurde dargelegt,

dass das Gebot in dem Polizeibrief der Militärgouverneure vom 14. April 1949 sei-

nen Ursprung fand und durch das Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz vom

12. Mai 1949 zu unmittelbarem Besatzungsrecht avancierte. Das mit den Worten „In

Ausübung der von den Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des

Vereinigten Königreichs beibehaltenen obersten Gewalt“ beginnende Besatzungssta-

tut,261 bewirkte die vollständige Überlagerung des gesamten deutschen Rechts durch

eben jenes, auch das Grundgesetz begrenzende Besatzungsrecht.262 Mit dieser aus-

drücklichen Bezugnahme des Genehmigungsschreibens der Alliierten auf den Poli-

zeibrief – so eine Auffassung – sei dieser zu einer Rechtsquelle mit Verfassungsrang

erwachsen, die auch dem Trennungsgebot eine verfassungsrechtliche Qualität verlei-

he.263 Selbst wenn man dieser Ansicht folgen würde, so hätte jedoch der Polizeibrief

260 Vgl. Zöller, Informationssysteme und Vorfeldmaßnahmen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Nachrichtendiensten, S. 312 f. 261 Das Genehmigungsschreiben stellte ebenfalls sicher, dass die dem Bund durch das Grundgesetz übertragenden Vollmachten sowie die von den Ländern und Selbstverwaltungskörperschaften ausge-übten Machtbefugnisse den Vorschriften des bereits übermittelten Besatzungsstatuts unterliegen. Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 137. 262 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 137. 263 Vgl. Kutscha, ZRP 1986, 194 (195); Denninger/ Poscher, in: Handbuch des Polizeirechts, Rn. C 110; Gusy, ZRP 1987, 45 (46); Riegel, DVBl. 1985, 765 (769) beschreibt den Ursprung des Tren-nungsgebots nicht in dieser Ausführlichkeit, sondern lediglich allgemein als Ausfluss der Entste-hungsgeschichte der deutschen Verfassung.


sowie das übrige Besatzungsrecht seine Rechtswirkung zu jenem Zeitpunkt verloren,

als Deutschland seine völkerrechtliche Souveränität erlangte.264

Uneinigkeit besteht indes darüber, wann Deutschland eben jene Souveränität erlangt

haben soll.265 Dies könnte mit Inkrafttreten des Deutschlandvertrags am 5. Mai

1955,266 der in Art. 1 Abs. 1 die Erklärung der „Drei Mächte“ über die Beendigung

des Besatzungsregimes enthält und in Art. 1 Abs. 2 der Bundesrepublik „die volle

Macht eines souveränen Staates“267 zuerkennt, eingetreten sein. Lediglich Art. 2

sprach den Alliierten wenige fortwährende Vorbehaltsrechte zu.268 Diese den Besat-

zungsmächten innewohnenden Rechte und Verantwortlichkeiten erloschen jedoch

durch die sog. Drei-Mächte-Erklärung269 vom 27. Mai 1968.270 Andere hingegen be-

gründen den vollständigen Eintritt der Souveränität Deutschlands erst mit dem die

Wiedervereinigung Deutschlands konstituierenden Zwei-plus-Vier-Vertrag271 vom

12. September 1990, in Kraft getreten am 15. März 1991, in dem de Alliierten ihre

„Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und Deutschland als Gan-

zes“272 für beendet erklärten. In Angesicht des Ablaufs aller genannten Daten kann

der Streit hier ungeachtet bleiben.

Da der Polizeibrief, wie nun festgestellt, aufgrund der fehlenden fortwirkenden

Rechtskraft weder die deutsche Verfassung „überlagert“, noch Eingang in den Norm-

text des Grundgesetzes gefunden hat, ist für die Begründung der verfassungsrechtli-

chen Qualität des Trennungsgebots der Rückgriff auf den Polizeibrief nicht überzeu-

gend.

264 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 380. 265 König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 152. 266 Vertrag über die Beziehung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei-Mächten (BGBl. 1955 II S. 305). 267 BGBl. 1955 II S. 306. 268 Vgl. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht mit Europarecht, S. 50; Nehm, NJW 2004, 3289 (3290) beschreibt, dass heute weitgehend Einigkeit darüber bestünde, dass die Beschränkungen mit In-Kraft-Treten des Deutschlandvertrags erloschen, sodass weder der Polizeibrief noch das Genehmigungs-schreiben den rechtlichen Rang des Trennungsgebots beeinflussen können. 269 Bekanntmachung der Erklärung der Drei Mächte vom 27.05.1968 zur Ablösung der alliierten Vor-behaltsrechte gemäß Artikel 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrags vom 18.06.1968 (BGBl. 1968 I S. 714). 270 Gusy, ZRP 1987, 45 (46). 271 Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12.09.1990 (BGBl. 1990 II S. 1318). 272 BGBl. 1990 II S. 1318 (1324).


5.3.2. Herleitung aus Art. 87 Abs. 1 S. 2 und Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG

Das Trennungsgebot findet in der Verfassung keine ausdrückliche Erwähnung. Auch

eine Definition oder nähere Regelungen lassen sich dem Grundgesetz nicht entneh-

men. Die einzigen Vorschriften, die das Nachrichtendienstwesen erwähnen, sind Art.

87 Abs. 1 S. 2 GG und zur Auslegung ergänzend angeführt Art. 73 Abs. 1 Nr. 10

GG. Diese Normen werden gern zur Begründung der Verfassungsqualität des Tren-

nungsgebots herangezogen.273 Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG, der zur Einrichtung von

„Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und

Nachrichtenwesen, für die Kriminalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen zum

Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundes-

gebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshand-

lungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden“ durch Bun-

desgesetz berechtigt, bildet den Ansatzpunkt. Um diese den Verfassungsrang des

Trennungsgebots begründende Argumentation bewerten zu können, bedarf es nun

zunächst der methodischen Auslegung des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG.

Anzumerken sei an dieser Stelle noch, dass in hiesig interessierender Norm sowohl

der BND als auch der MAD keinerlei Erwähnung finden. Da sich auch sonst keine

sie einbeziehenden Anhaltspunkte ergeben, so könnte der mögliche aus Art. 87 Abs.

1 S. 2 GG herzuleitende Verfassungsrang nur die Trennung von Polizei- und Verfas-

sungsschutzbehörden implizieren,274 was jedoch inkonsequent wäre.

5.3.2.1. Grammatikalische Auslegung

Zu Beginn soll der Wortsinn der Norm betrachtet werden. Hier steht vor allem der

Begriff „Zentralstellen“ im Fokus. Befürworter des Verfassungsrangs des Tren-

nungsgebots argumentieren, die Ausgestaltung des Worts „Zentralstelle“ in Plural-

form sowie die danach einzeln aufgeführten Polizei- und Verfassungsschutzaufgaben

würden die Pflicht der organisatorischen Trennung vorgeben. Denn für die einzeln

aufgezählten, unterschiedlichen Aufgaben müssten eben auch unterschiedliche, mit-

273 Vgl. Zöller, Informationssysteme und Vorfeldmaßnahmen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Nachrichtendiensten, S. 315. 274 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 158.


hin organisatorisch getrennte Zentralstellen eingerichtet werden.275 Die im Plural

verwendete Form des Worts „Zentralstelle“ bietet dem Bund jedoch lediglich die

Möglichkeit der Einrichtung derartiger Behörden, begründet damit aber nicht die

Pflicht, separate, voneinander abgeschottete Zentralstellen zu schaffen.276 Der Geset-

zestext: „Durch Bundesgesetz können [...] eingerichtet werden.“ beinhaltet das Wort

„kann“ und eben nicht „muss“. In der getrennten Aufzählung könnte höchstens eine

Empfehlung für die Errichtung getrennter Behörden gesehen werden, eine Verpflich-

tung hingegen nicht.277 Hervorzuheben ist hier auch der Umstand, dass das BKA

gem. § 2 Abs. 1 BKAG als „Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nach-

richtenwesen und für die Kriminalpolizei“ fungiert. Nach vorangegangener Argu-

mentation müsste demnach für jeden Zweck, d. h. für das polizeiliche Auskunftswe-

sen, für das polizeiliche Nachrichtenwesen und für die Kriminalpolizei eine Zentral-

stelle eingerichtet werden. Debattiert wurde dies jedenfalls nie.278

Des Weiteren wird die Ansicht vertreten, dem Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG

sei eine funktionelle Trennung von Polizei und Verfassungsschutz zu entnehmen.

Denn dieser nehme durch die Begriffe „Kriminalpolizei“ und „Verfassungsschutz“

auf die in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a) und b) GG niedergeschriebene spezifische Aufga-

benzuweisung von Polizei und Verfassungsschutz Bezug und beschränke somit die

jeweiligen Aufgabenbereiche. Dabei verkennt diese wohl eher der systematischen

Interpretation zuzuordnende Argumentation, dass Art. 73. Abs. 1 Nr. 10 GG keine

spezifischen Aufgabenzuweisen an etwaige Behörden enthält, sondern lediglich Ge-

genstände der ausschließlichen Bundesgesetzgebung beschreibt.279

Ferner wird angebracht, Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG beinhalte das verfassungsrechtliche

Gebot der befugnisrechtlichen Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten. Zur

Begründung wird die die nachrichtendienstliche Zentralstelle umschreibende Formu-

lierung „Sammlung von Unterlagen“ angeführt. Diese gebe die Trennung von nach-

richtendienstlicher Informationsbeschaffung und exekutiven Befugnissen vor. Den-

noch kann dem Wortlaut allein nicht entnommen werden, dass die Zentralstelle quasi

275 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 154 f.; Gusy, ZRP 1987, 45 (46). 276 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 277 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 155. 278 Vgl. Roewer, DVBl. 1986, 205 (205). 279 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 155.


auf die passive Entgegennahme und Speicherung von Informationen beschränkt sein

muss.280

Im Ergebnis können aus dem Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG weder die organi-

satorische, die funktionale noch die befugnisrechtliche Trennung abgeleitet werden.

5.3.2.2. Systematische Auslegung

Neben der Wortlautinterpretation soll nun die Methode der systematischen Ausle-

gung Anwendung finden.

Bei Betrachtung des gesamten Art. 87 GG ist zu konstatieren, dass dieser Materien

der Bundesverwaltung enthält.281 Ebenso wie Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG führen auch

Abs. 1 S. 1 sowie Abs. 2 und 3 eine Vielzahl von Aufgaben und Zuständigkeiten auf,

die der Zuordnung zu verschiedensten Organisationsformen unterliegen und in der

Praxis von getrennten Behörden wahrgenommenen werden. Dies lässt sich jedoch

auf die grundsätzliche Verschiedenartigkeit der entsprechenden Aufgaben zurück-

führen. Denn ist selbstverständlich, dass bspw. die Finanzbehörden und die Einrich-

tungen der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung organisatorisch getrennt voneinander

agieren. Eine Übertragung dieses Überlegungsansatzes lässt sich aufgrund der maß-

geblichen Sachnähe sowie der Überschneidungen der einer Sicherheitsgewährleis-

tung verpflichteten Behörden nicht auf die Bereiche des Bundesgrenzschutz, der

Kriminalpolizei, des Verfassungsschutzes etc. übertragen. Dem gesamten Art. 87 GG

ist kein System zu entnehmen, dass der Auslegung des Abs. 1 S. 2 GG dienen könn-

te, es handelt sich augenscheinlich um ein Konglomerat verschiedener Sachbereiche

und Organisationsformen. Auch ein Vergleich mit den übrigen Regelungen des VIII.

Abschnitts lässt keine Ansatzpunkte für ein verfassungsrechtliches Trennungsgebot

finden. Der von Teilen angeführte Art. 91 GG oder die den übrigen Regelungen der

Verfassung zuzuordnenden Art. 35 Abs. 1 und 2 GG sowie Art. 115 f GG, die zwar

allesamt die innere Sicherheit betreffen, eignen sich wegen des ausschließlichen Be-

zugs auf den polizeilichen Bereich nicht für eine Bestimmung des Verhältnisses zwi-

schen Polizei und Nachrichtendiensten bzw. Verfassungsschutz.282

280 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3290 f.). 281 Vgl. Pieroth, in: GG, Kommentar, Art. 87 Rn. 1. 282 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 165 ff.


Das Hauptaugenmerk soll in diesem Zusammenhang auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG

liegen. Denn genau wie Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG regelt dieser den Bereich der Krimi-

nalpolizei und des Verfassungsschutzes und stelle durch die übereinstimmende For-

mulierung „Kriminalpolizei“, „Verfassungsschutz“ und „Schutz gegen Bestrebungen

im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorberei-

tungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden“

einen derartigen Sach- und Auslegungszusammenhang her, der eine vergleichende

Betrachtung der Normen im Rahmen der systematischen Auslegung erlaube. Dabei

lasse sich neben der funktionellen Trennung hinsichtlich der Aufgabenbereiche auch

eine organisatorische Trennung zwischen Polizei- und Verfassungsschutzbehörden

herleiten, die dem Gesetzgeber bei Gebrauch der Gesetzgebungskompetenz des Art.

73 Abs. 1 Nr. 10 GG vorschreibe, gem. Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG unterschiedliche

Zentralstellen einzurichten.283 Eine vergleichende Heranziehung des Art. 73. Abs. 1

Nr. 10 GG erscheint jedoch in Hinblick auf die jeweilige Einbettung der Artikel in

den Grundrechtskatalog fragwürdig. Art. 87 GG findet sich im VIII. Abschnitt des

Grundgesetzes über die „Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwal-

tung“. Dieser Abschnitt befasst sich mit der verwaltenden Gewalt im Bund und

nimmt insbesondere die Zuständigkeitsverteilung von Exekutivkompetenzen zwi-

schen Bund und Ländern vor. Art. 73 GG hingegen lässt sich im VII. Abschnitt des

Grundgesetzes feststellen, der die „Gesetzgebung des Bundes“ regelt und die Zuwei-

sung von Gesetzgebungskompetenzen beinhaltet. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG verleiht

dem Bund die Ermächtigung, die Zusammenarbeit mit den Ländern der in Nr. 10

aufgeführten Materien zu regeln. Er enthält demnach keine spezifischen Aufgaben-

zuweisungen oder Exekutivkompetenzen, sondern weist dem Bund das Recht zur

ausschließlichen Gesetzgebung zu.284 Dies beinhaltet aber nicht die Pflicht, jeden

Bereich von organisatorisch getrennten Behörden wahrnehmen zu lassen.285

Der auf die inhaltlichen Überschneidungen zurückgeführte untrennbare Sach- und

Auslegungszusammenhang der beiden Normen wird weiterhin durch die anderen

Materien, die keine gegenseitige Entsprechung finden, in Frage gestellt. Denn Art.

87 Abs. 1 S. 2 GG nennt das „polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen“ und

Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG die „internationale Verbrechensbekämpfung“ und die

283 Vgl. Stubenrauch, Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 33 f. 284 Vgl. Gusy, ZRP 1987, 45 (46). 285 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 157 f.


„Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes“. Neben den Gemeinsamkeiten las-

sen sich also auch Unterschiede ausmachen. Erwähnenswert ist an dieser Stelle, die

ausschließliche Gesetzgebung über die „Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiam-

tes“. Hier ist ein Systembruch festzustellen, da eine Verwaltungskompetenz des

Bundes konstatiert wird, die der Systematik nach zutreffender in den VIII. Abschnitt

des Grundgesetzes gehört.286 Es kann also festgestellt werden, dass trotz der inhaltli-

chen Überschneidungen der Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Art. 73 Abs.

1 Nr. 10 GG keinen zwingenden Maßstab für die Verwaltungsbefugnis des Art. 87

Abs. 1 S. 2 GG vorgibt. Die vergleichende Betrachtung bringt also die Vorgabe einer

organisatorischen oder funktionellen Trennung nicht hervor. Es ist demnach zu kon-

statieren, dass auch die systematische Auslegung der Frage nach einem verfassungs-

rechtlich verankerten Trennungsgebot nicht abzuhelfen vermag.

5.3.2.3. Historische Auslegung

Im Rahmen der historischen Auslegung gilt es nun zu erörtern, wie der Wille des his-

torischen Gesetzgebers, mithin des Verfassungsgebers ausgestaltet war. Verfas-

sungsgeber war zwar der Parlamentarische Rat, es ist jedoch angesichts der beschrie-

benen Besatzungssituation und der politischen sowie rechtlichen Abhängigkeit des

Parlamentarischen Rats von den westlichen Besatzungsmächten bei der Ausarbeitung

des Grundgesetzes zugleich die Frage zu stellen, ob auch auf den Polizeibrief und

das Genehmigungsschreiben, folglich den Willen der Besatzungsmächte abzustellen

ist. Hier besteht indes weitgehend Einigkeit, dass es „letztlich alleine auf den Willen

des Parlamentarischen Rats und nicht etwa darauf ankommen kann, was die Alliier-

ten von diesem erwarteten oder sogar möglicherweise einforderten“287. Davon abge-

sehen, ist weder in dem Polizeibrief ein Bezug auf das zu erarbeitende Grundgesetz

oder die noch ausstehende Genehmigung desselben festzustellen, noch drängten die

Alliierten zu einer getreuen Umsetzung des Polizeibriefs im Grundgesetz. Die Um-

setzung der Vorgaben des Polizeibriefs hinsichtlich künftiger Bundeskompetenzen

auf dem Gebiet der Polizei wurde nicht Genehmigungsvoraussetzung, sondern sollte

lediglich als normative Voraussetzung für den künftigen Gesetzgeber zur einfachge-

286 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 168 f. 287 Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 172; vgl. dazu Gusy, ZRP 1987, 45 (47); König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 173; Zöller, Informationssysteme und Vorfeldmaßnahmen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Nachrich-tendiensten, S. 316.


setzlichen Umsetzung gelten.288 Ferner ist anzuführen, dass wenn es den Alliierten

gerade auf die verfassungsrechtliche Verankerung des Exekutivverbots für die Ver-

fassungsschutzbehörden angekommen wäre, so hätten sie doch auch auf eine Etablie-

rung in den einzelnen Landesverfassungen hingewirkt. Anhaltspunkte auf derartige

Bestrebungen lassen sich nicht finden.289 Auch eine mögliche inoffizielle Beeinflus-

sung der Mitglieder des Parlamentarischen Rats durch die Alliierten bei Verabschie-

dung der interessierenden Vorschriften wird nicht angenommen.290

Nebenbei bemerkt, handelt es sich bei Punkt 2 des Polizeibriefs, der die Einrichtung

eines Inlandsnachrichtendienstes ohne Polizeibefugnisse gestattet, um eine Soll-

Vorschrift. Bekannterweise lässt eine Soll-Vorschrift bei Vorliegen besonderer (aty-

pischer) Umstände ein Abweichen von der gesetzlich angeordneten Regelung zu.

Dies hätte zur Folge, dass – die Fortwirkung des Polizeibriefs hypothetisch ange-

nommen – bspw. bei existenziellen Staatsgefährdungen die befugnisrechtliche Tren-

nung in Frage gestellt werden könnte. Setzten die Alliierten ein striktes Trennungs-

gebot voraus, so hätten sie möglicherweise eine gebundene Entscheidung gefordert,

mithin eine Muss-Vorschrift gewählt.

Dennoch stellt sich die Frage, ob der Parlamentarische Rat selbst die Absicht hatte,

die Vorgaben des Polizeibriefs im Grundgesetz festzuschreiben. Hier wird angeführt,

der Verfassungsgeber habe die Regelungen des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 73

Abs. 1 Nr. 10 GG im Sinne des Polizeibriefs als elementare Sicherungsvorkehrung

gegen die Etablierung eines Machtinstruments, wie die Gestapo, eingeführt. Zwar

beeinflussten die Erfahrungen unter der NS-Diktatur sowie die Motivation zur Ver-

hinderung gleichgearteter Entwicklungen durch Ausgestaltung der Verfassung den

gesamten Verlauf der Beratungen des Parlamentarischen Rats, dennoch wurden diese

Vorschriften nicht explizit eingeführt, um der Entstehung derartiger Strukturen vor-

zubeugen. Die gewichtigste „Sicherheitsvorkehrung“ im Bereich der inneren Sicher-

heit ist in der Stärkung des Föderalismus, also der Übertragung der Polizeihoheit auf

die Länder zu sehen, die eine Übertragung von Polizeikompetenzen auf den Bund

schier ausschloss. Die letztlich doch kurzfristige Zubilligung von Bundeskompeten-

zen auf diesem Bereich ist wohl auf die plötzlich eingetretene von kommunistischen

288 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 173 f. 289 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 178. 290 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 174 f.


Umsturzbestrebungen ausgehende Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik zu-

rückzuführen.291 Nach Zuleitung des Polizeibriefs verblieben dem Parlamentarischen

Rat nur wenige Tage die Grundlagen für Polizei und Nachrichtendiensten in die be-

reits bestehenden Verfassungsnormen zu integrieren, sodass die entsprechenden

Passagen erst kurz vor Verabschiedung ohne Begründung, Aussprache oder Abände-

rung in die Art. 73 und 87 GG Eingang fanden.292 Bei den kurzfristigen Einschüben

ging es vielmehr um die Festlegung von Gesetzgebungs- und Verwaltungskompeten-

zen, nicht um die Verhinderung einer neuen Gestapo293 oder Regelung einer organi-

satorischen oder befugnisrechtlichen Trennung. „Ganz im Gegenteil war eine [...]

Unterscheidung zwischen nachrichtendienstlichen und polizeilichen Aufgaben oder

Zwecken dem damaligen Denken sogar fremd.“294

Der Parlamentarische Rat stand vor ganz anderen im Vordergrund befindlichen

Streitfragen. Intern, d. h. innerhalb des Parlamentarischen Rats, ging es um die Kern-

frage der Regelung der Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern. Extern hinge-

gen, also zwischen den Deutschen und den Alliierten, waren vor allem Unstimmig-

keiten hinsichtlich der wirtschaftlichen Ordnung des westdeutschen Staats zu klären.

Etwaige sicherheitspolitische Fragestellungen zu Polizei- und Verfassungsschutzbe-

hörden seien angesichts dieser existenziellen Problematiken eher nachrangig gewe-

sen.295 Von dem Willen des Verfassungsgebers kann hier demnach keine Rede sein.

Im Ergebnis lässt sich das Fehlen jeglicher Hinweise konstatieren, die darauf deuten,

dass der Parlamentarische Rat im Zusammenhang mit der Aufnahme der Art. 73

Abs. 1 Nr. 10 und 87 Abs. 1 S. 2 GG ein Trennungsgebot im Sinne des alliierten Po-

lizeibriefs in das Grundgesetz aufnehmen wollte oder wenigstens davon ausgegangen

ist, die geschaffene verfassungsrechtliche Lage führe zu einem solchen Trennungs-

gebot.296 Insoweit ist auch die Entstehungsgeschichte hinsichtlich der möglichen Be-

gründung des Verfassungsrangs einer Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten

unergiebig.

291 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 176 f. 292 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 53. 293 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 178. 294 Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 181. 295 Vgl. Roewer, DVBl. 1988, 666 (667). 296 Vgl. Dorn, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 183.


5.3.2.4. Teleologische Auslegung

Zuletzt ist auch der Sinn und Zweck des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG zu beleuchten. Es

wird die Ansicht vertreten, dass Trennungsgebot sei unter Rückgriff auf die Aufga-

benabgrenzung von Polizei und Nachrichtendiensten in Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG zu

verankern. Die der Polizei zugesprochenen Aufgaben der Gefahrenabwehr und der

Strafverfolgung sowie die den Nachrichtendiensten auferlegte Aufgabe der Beobach-

tung im Vorfeld konkreter Gefahren würden durch die im Rahmen vorgenommener

Grundrechtseingriffe auszumachenden Befugnisdivergenzen das Verhältnis zwischen

Polizei und Nachrichtendiensten charakterisieren. In Anlehnung daran würde Art. 87

Abs. 1 S. 2 GG die „Funktion zugeschrieben, das Einsickern polizeilicher Befugnisse

in das den Nachrichtendiensten vorbehaltene Vorfeld der Bekämpfung konkreter Ge-

fahren zu verhindern“,297 mithin polizeiliche und nachrichtendienstliche Befugnisse

von Verfassungs wegen zu trennen.298 Diese Argumentation vernachlässigt jedoch,

dass Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG nur Auskünfte über die Tätigkeitsbereiche der Sicher-

heitsbehörden erteilt, eine Verteilung einzelner Befugnisse indes nicht vornimmt. Zu

berücksichtigen ist auch, dass von der Übertragung einer Aufgabe nicht ohne Beden-

ken auf die Berechtigung bestimmter Befugnisse geschlossen werden kann. Auf der

anderen Seite darf es nicht der Fall sein, einer Behörde wegen der ihr zugewiesenen

Aufgaben bestimmte Kompetenzen vorzuenthalten.299

Ferner sei es aufgrund dieser Verschiedenartigkeit von Polizei und Verfassungs-

schutz Sinn und Zweck des Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG, die organisatorische Trennung

der Bereiche sicherzustellen. Denn gerade die grundsätzliche Divergenz der Aufga-

ben und Befugnisse verbiete die Zusammenlegung jener Behörden.300 Bemerkens-

wert ist, dass mit dem als Prämisse dargelegtem Argument genau das begründet wer-

den soll, was es jedoch erst durch die teleologische Auslegung des Art. 87 Abs. 1 S.

2 GG zu belegen gilt, sodass es nicht zugleich als Sinn und Zweck der Norm ange-

führt werden kann. Diese Argumentation enthält das zu „Beweisende“ als Vorausset-

zung, sodass hier von einem Zirkelschluss gesprochen werden kann.301

297 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 298 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 159. 299 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 300 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 171 f. 301 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 159.


So gilt es zu wiederholen: Sinn und Zweck des Art. 87 GG ist es, dem Bund konkrete

Verwaltungskompetenzen zu verleihen, Abs. 1 S. 2 bezieht sich dabei auf bestimmte

Gebiete der Sicherheitspolitik. „Art. 87 GG soll wie die anderen Regelungen des

VIII. Abschnitts des Grundgesetzes eine sachgerechte Ausführung der Bundesgeset-

ze und den Aufbau einer leistungsfähigen Bundesverwaltung ermöglichen.“302 Dem

Bund steht dabei sogar ein organisatorischer Gestaltungsfreiraum zu, der sich zwar

nicht auf die Art der einzurichtenden Stelle jedoch auf die nähere Ausgestaltung, wie

die Größe, die Art der Aufgabenerledigung, den konkreten Aufgabenzuschnitt oder

die Befugnisse, bezieht.303

Wie nun aufgezeigt, lässt sich der Verfassungsrang des Trennungsgebots auch nicht

im Wege der teleologischen Auslegung statuieren.

5.3.3. Das Rechtsstaatsprinzip als Rechtsgrundlage

Neben den zuvor untersuchten verfassungsrechtlichen Normen wird zur Herleitung

des Verfassungsrangs des Trennungsgebots regelmäßig auch das Rechtsstaatsprinzip

herangezogen. Das Rechtsstaatsprinzip ist „eines der elementaren Prinzipien des

Grundgesetzes“, welches durch zahlreiche Normen eine nähere Konkretisierung er-

fahren hat. Das Prinzip wird auf Art. 20 Abs. 3 GG gestützt und findet in Art. 23

Abs. 1 S. 1 und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG explizite Erwähnung. Es zeigt auf, dass das

Recht eine fundamentale Größe darstellt und für das Funktionieren unserer Demo-

kratie sowie die Garantie von Freiheit, Gleichheit, Mitbestimmung sowie Gerechtig-

keit unabdingbar ist und alle staatliche Gewalt an Recht und Verfassung bindet. Die

zentrale Stellung des Rechts wird besonders durch Art. 20 Abs. 3 GG sichtbar, der

die „Gesetzmäßigkeit allen staatlichen Handelns“304 normiert. Das Prinzip umfasst

formale und auch materiell-rechtliche Vorgaben, wie das Prinzip der Gewaltentei-

lung, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit

der Verwaltung, der durch die Elemente des Vorrangs und Vorbehalts des Gesetzes

sichergestellt wird, den Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt etc.305

302 BVerfG, Beschluss vom 03.03.2004 – 1 BvF 3/92 = NJW 2004, 2213 (2214). 303 Vgl. Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 170. 304 Katz, Staatsrecht, S. 95. 305 Vgl. Jarass, in: GG, Kommentar, Art. 20 Rn. 28 ff.


Dem Trennungsgebot könnte Verfassungsrang zukommen, wenn es im Sinne des

Grundgesetzes zu den grundlegenden Funktionsbedingungen einer rechtsstaatlichen

Demokratie zu zählen wäre.306

Als Begründungsansatz wird der einer Machtkonzentration entgegenwirkende

Grundsatz der Gewaltentrennung herangezogen. Dieser sieht zur Vermeidung staatli-

cher Willkür im Rahmen der Ausübung der Staatsgewalt die Trennung und wechsel-

seitige Kontrolle der Staatsgewalten vor. Da Polizei und Nachrichtendienste jedoch

Bestandteil der Exekutive sind und die Gewaltentrennung eine zu ausgedehnte Ver-

schränkung von Legislative, Exekutive und Judikative verhindern soll, überzeugt

diese Ansicht nicht.307

Auch wenn beide Behördenapparate der Exekutive angehören, könnte in Anlehnung

an die historischen Erfahrungen mit dem Terrorapparat der NS-Machthaber, d. h. die

mit Zwangsbefugnissen ausgestatteten Nachrichtendienste und politische Parteien,

das Trennungsgebot als „Ausdruck der Gewaltenkontrolle durch Binnendifferenzie-

rung der Exekutive, gleichsam als institutionalisierte Umsetzung des rechtsstaatli-

chen Übermaßverbots“308 zu begreifen sein. Diese Annahme belegt jedoch nicht

zwingend, dass die organisatorische und befugnisrechtliche Trennung essentieller

Bestandteil des deutschen Nachrichtendienstwesens ist. Denn die Kontrollierbarkeit

der Sicherheitsbehörden ist durch verschiedene parlamentarische und justizielle Kon-

trollorgane309 umfassend gesichert.310 Auch das Grundgesetz statuiert Sicherheits-

vorkehrungen bzw. Kontrollsysteme zur Verhinderung einer unumschränkten Ge-

waltherrschaft, wie bspw. Art. 79 Abs. 3 GG, die sog. Ewigkeitsklausel, die eine Än-

derung des materiellen Kerns der Verfassung ausschließt, Art. 20 Abs. 4 GG, das

Widerstandsrecht oder die bereist erwähnte Stärkung des Föderalismus.311

Zur Ableitung des Trennungsgebots aus dem Rechtsstaatsprinzip wird ferner der den

effektiven Rechtsschutz garantierende Art. 19 Abs. 4 GG herangezogen. So wird ar- 306 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 307 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 382. 308 Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 309 Hierzu zählen die regierungsinterne Aufsicht, die Kontrolle durch parlamentarische Gremien und die Justiz, die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie Aufsichts-/Einwirkungsmöglichkeiten von Datenschutzbeauftragten und Rechnungshöfen. Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 58. 310 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291). 311 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 57.


gumentiert, dass bei Übertragung polizeilicher Exekutivbefugnisse auf die Nachrich-

tendienste dem Betroffenen vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Verdeckung

und Geheimhaltung nachrichtendienstlicher Tätigkeit wegen der Unkenntnis der ihm

widerfahrenden Grundrechtseinschränkung der Zugang zur Gerichtsbarkeit verwehrt

würde. Es entstehe demnach ein Rechtsschutzdefizit, das durch das Trennungsgebot

eine Kompensierung erfahre. Dieser Problematik, der gleichsam verdeckte polizeili-

che Maßnahmen zur Informationsbeschaffung unterliegen, wird durch gesetzliche

Unterrichtungspflichten und die bereits erwähnten den Rechtsweg ersetzenden par-

lamentarischen Kontrollmaßnahmen Abhilfe verschafft.312 Letztlich ist zu persistie-

ren, dass Art. 19 Abs. 4 GG keine Regelungen über das Verhältnis zwischen Polizei

und Nachrichtendiensten enthält, mithin keine organisatorische oder befugnisrechtli-

che Trennung konstatiert. Es hat den Schutz individueller Rechte zum Inhalt hat, das

dem Grundrechtsträger bei Verletzung seiner Rechte durch die öffentliche Gewalt

einen angemessene Rechtsschutz gewährleistet.313

Abschließend sei angemerkt, dass Staaten, wie Frankreich, Österreich und die USA,

gleichwohl ihrer anerkannten rechtsstaatlichen Ausgestaltung, über keine strikte

Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten verfügen.314

5.3.4. Das Trennungsgebot als Ausprägung des Bundesstaatsprinzips bzw. als

Ableitung aus dem Schutz der Grundrechte

In seinem Beschluss vom 28.01.1998315 führt das BVerfG neben dem Rechtsstaats-

prinzip auch das Bundesstaatsprinzip und die Grundrechte als mögliche verfassungs-

rechtliche Grundlage des Trennungsgebots an, lässt die Beantwortung der Frage in-

des offen.

Demnach ist als weiterer Anknüpfungspunkt eine Herleitung aus dem Bun-

desstaatsprinzip zu prüfen. Das in Art. 20 Abs. 1 GG manifestierte Bundesstaatsprin-

312 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 183 f. 313 Vgl. Jarass, in: GG, Kommentar, Art. 19 Rn. 32 ff. 314 Vgl. Nehm, NJW 2004, 3289 (3291); Beispielhaft lässt sich das Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung (BVT) der Republik Österreich anführen, das die Elemente eines Nach-richtendienstes mit sicherheitspolizeilichen Aufgaben vereint und somit sowohl nachrichtendienstli-che als auch polizeiliche Zuständigkeiten aufweist, Bundesministerium für Inneres Republik Öster-reich, Verfassungsschutzbericht 2002: http://www.bmi.gv.at/cms/BMI_Verfassungsschutz/Verfassungsschutzbericht_2002.pdf, Stand: 04.06.2013. 315 BVerfGE, Beschluss vom 28.01.1998 – 2 BvF 3/92 = NVwZ 1998, 495 (497).


zip als weiteres Element zur politischen Machtbegrenzung gibt einen zweigliedrigen

Staatsaufbau vor, der den Bund als Zentralstaat und die Länder als Gliedstaaten her-

vorbringt. Das Prinzip erfährt durch viele Bestimmungen des Grundgesetzes eine

weitere Konkretisierung.316 Für die hiesige Untersuchung stellt die Kompetenzklau-

sel des Art. 30 GG, der die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und

Ländern regelt, das wichtigste Teilelement dar. Eine weitere Ausgestaltung erfährt

Art. 30 GG durch jene Vorschriften, die Bund und Ländern Gesetzgebungs- und

Verwaltungskompetenzen zuweisen mit der Folge, dass diese dem Art. 30 GG als

leges speciales vorgehen und das allgemeine Bundesstaatsprinzip konkretisieren.317

Die hiesige Problematik betreffend, kommen insbesondere Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG

und Art. 87 Abs. 1 S. 2. GG zur Anwendung, die, wie bereits beschrieben, keine ver-

fassungsmäßige Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten postulieren. Ein

Rückgriff auf andere dem Bundestaatsprinzip zu entnehmende Teilelemente scheidet

demnach aus.318

Nunmehr bleibt eine mögliche verfassungsrechtliche Rückbindung des Trennungs-

gebots an die Grundrechte zu prüfen. Nach dem klassischen Grundrechtsverständnis

liegt die Funktion der Grundrechte in der Garantie von individueller und gesell-

schaftlicher Freiheit und Abwehr von konkreten staatlichen Eingriffen in Rechte des

Einzelnen. Darüber hinaus garantieren sie Leistungsansprüche, gewährleisten Teilha-

berrechte verfügen über einen objektiv-rechtlichen Gehalt, der dem Staat gewisse

Schutzpflichten auferlegt.319 Der Schutz der Grundrechte wird durch die Regelungen

des Art. 19 Abs. 1 (Gesetzesvorbehalt), 2 (Wesensgehaltsgarantie) und 4 (Rechts-

weggarantie) GG gewährleistet. Fraglich ist, ob das Trennungsgebot tatsächlich

gleichsam zum Schutz des Bestands und der Wirksamkeit der Grundrechte einen we-

sentlichen Beitrag leistet und er nicht hinweggedacht werden kann, ohne dass die

Grundrechte ausgehöhlt würden.320 Seitdem der geheimen Datenerhebung Grund-

rechtsrelevanz zugesprochen wird,321 versucht man den Verfassungsrang des Tren-

316 Vgl. Pieroth, in: GG, Kommentar, Art. 20 Rn. 16 f. 317 Vgl. Pieroth, in: GG, Kommentar, Art. 20 Rn. 16; Pieroth, in: GG, Kommentar, Art. 30 Rn. 1 f. 318 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 162 f. 319 vgl. Katz, Staatsrecht, S. 276 f. 320 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 62. 321 Mit dem Volkszählungsurteil aus dem Jahre 1983 (BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u. a. = NJW 1984, 419) etablierte das BVerfG zum Schutz der persönlichen Daten das Recht auf in-formationelle Selbstbestimmung als Ausfluss des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und traf zu die-sem umfangreiche Feststellungen zum Schutzbereich, den Eingriffsvoraussetzungen und Rechtferti-gungsanforderungen im Hinblick auf die Datenerhebung und insbesondere auch die weitere Verwen-


nungsgebots zur Erhöhung des Grundrechtsschutzes insbesondere auf die abwehr-

rechtliche Funktion des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zu stützen.

Denn mit der Neubewertung der Zusammenarbeit der Behörden auf der Ebene der

Informationsverarbeitung erhöhte sich die Sorge um einen möglichen Missbrauch

von Daten. Anlassbezogen merkte das BVerfG mit Urteil vom 24.04.2013322 an, dass

sich ein informationelles Trennungsprinzip aus dem Recht auf informationelle

Selbstbestimmung herleite, das nur ausnahmsweise die Einschränkung der Daten-

trennung zulasse. Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten ermöglichen, unterlägen mithin den gesteigerten verfassungs-

rechtlichen Anforderungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung323.

Zwar trägt das Trennungsgebot – wie auch die gesamte Rechtsordnung – zur Ge-

währleistung des Rechtsschutzniveaus bei, so nimmt es dennoch nicht die Funktion

eines unverzichtbaren Rechtsinstituts verfassungsrechtlichen Rangs ein. Nicht jedes

dem Grundrechtsschutz dienende Rechtsinstitut ist als Bestandteil des Verfassungs-

rechts zu werten.324 Die Aushöhlung von Grundrechten wird durch ein bereits beste-

hendes System wirkungsvoller Schutzmechanismen verhindert. So unterliegt jeder

Eingriff, auch verdeckte Datenerhebungen, dem Gesetzesvorbehalt und der justiziel-

len bzw. parlamentarischen Überprüfbarkeit – unabhängig eines verfassungsrechtlich

statuierten Trennungsgebots.325

5.3.5. Landesverfassungsrechtliche Vorgaben

Wie bereits unter Gliederungspunkt 5.2.1. erwähnt, finden sich in einigen Landesver-

fassungen Regelungen zum Verhältnis von Polizei- und Verfassungsschutzbehörden.

Diese beziehen sich allesamt ausschließlich auf die befugnisrechtliche Trennung. So

untersagen Art. 83 Abs. 3 S. 1 der Verfassung des Freistaats Sachsen, Art. 97 S. 2

der Verfassung des Freistaats Thüringen sowie Art. 11 Abs. 3 S. 2 der Verfassung

dung. Anlass war eine durch das Volkszählungsgesetz 1983 ausgestaltete Volkszählung, die eine Verwendung der Daten zu verschiedensten Zwecken erlauben sollte und zu einer öffentlichen Diskus-sion über den möglichen vom überwachenden Staat avisierten „gläsernen Bürger“ führte. Vgl. Deut-scher Bundestag, Deutscher Bundestag, Beschluss des Volkszählungsgesetzes 1983: http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2012/38024038_kw10_kalender_volkszaehlung/, Stand: 06.06.2013. 322 BVerfG, Urteil vom 24.04.2013, Az. 1 BvR 1215/07: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20130424_1bvr121507.html, Stand: 18.06.2013. 323 Insbesondere datenschutzrechtliche Bestimmungen. 324 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 188 ff. 325 Vgl. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 63.


des Landes Brandenburg, die Landesverfassungsschutzbehörden mit polizeilichen

Befugnissen auszustatten. Die brandenburgische Verfassung schreibt in Art. 11 Abs.

3 S. 3 darüber hinaus vor, dass die Verfassungsschutzschutzbehörde die Polizei auch

nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen darf, zu denen sie selbst

nicht befugt ist. Nähere Bestimmungen zu Inhalt des Trennungsgebots oder über

weitere diesem zu entnehmenden Vorgaben unterbleiben. Die Verfassungen der üb-

rigen Bundesländer enthalten keinerlei Hinweise zu dem Verhältnis von Polizei und

Nachrichtendiensten. Die lediglich in den Verfassungen der neuen Bundesländer zu

findenden und als Ausnahmen zu bezeichnenden Regelungen lassen sich leicht durch

die zeitliche Nähe zu den auf Bundesebene umfassend statuierten Vorschriften erklä-

ren.326 Es bleibt zu konstatieren, dass die Ausstattung der Verfassungsschutzbehör-

den der Länder Brandenburg, Sachsen und Thüringen mit Exekutivbefugnissen ver-

fassungswidrig wäre, mithin vorab eine Verfassungsänderung bedürfte. So bleibt

dennoch hervorzuheben, dass die in den Verfassungen niedergelegten Regelungen

nicht über die der einfachgesetzlichen Bundesbestimmungen hinausgehen.

5.3.6. Zwischenergebnis

Wie nun festgestellt, findet sich keine ausdrückliche Nennung, Definition oder Rege-

lung des Trennungsgebots im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Eine

Herleitung aus anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen gelingt nicht. Auch

Kutscha beschreibt den Hinweis des Bundesverfassungsgerichts auf das Rechts-

staatsprinzip, das Bundesstaatsprinzip sowie den Schutz der Grundrechte als mögli-

che Grundlage der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten als zu vage.327

Seit der vollständigen Souveränität Deutschlands entfaltet auch das Besatzungsrecht

oder der Polizeibrief, in dem das Trennungsgebot seinen Ursprung findet, keine Wir-

kung mehr auf hiesiges Rechtssystem. Der viel diskutierte Verfassungsrang lässt sich

folglich nicht konstatieren. Wie unter Gliederungspunkt 5.2. beschrieben, lassen sich

die Direktiven der befugnisrechtlichen und organisatorischen Trennung vielmehr in

einfachgesetzlicher Ausprägung im Recht der Nachrichtendienste sowohl auf Bun-

des- als auch Landesebene finden. Sie sind vielmehr innerstaatliches Recht, das zur

Disposition der gesetzgebenden Gewalt steht.

326 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 227 f. 327 Kutscha, in: Handbuch zum Recht der inneren Sicherheit, S. 80.


Eine grundrechtliche Verankerung des Trennungsgebots könnte sogar eine ef-

fektive Erfüllung staatlicher Schutzpflichten erschweren, die den Sicherheitsbehör-

den durch starre unabänderbare Vorgaben eine flexible Anpassung an aktuelle si-

cherheitspolitische Entwicklungen verwehre.

Nach Ablehnung des Verfassungsrangs des Trennungsgebots soll nun zu dem unter

Punkt 5.2.1. aufgeworfenem Streit hinsichtlich des möglichen Verbots nachrichten-

dienstlicher Mittel für die Polizei Stellung bezogen werden. Da sich ein derartiges

Verbot mangels verfassungsrechtlicher Qualität weder aus der Verfassung ableiten

lässt, noch in den einfachgesetzlichen Bestimmungen Niederschlag findet, ist der

Ansicht zu folgen, die das Trennungsgebot nicht als Hindernis einer Verwendung

nachrichtendienstlicher Methoden für die Polizei betrachtet. Selbstverständlich ver-

fügt die Polizeibehörde dabei nicht uneingeschränkt über die Möglichkeit, jedes Mit-

tel beliebig einzusetzen. Das polizeiliche Handeln wird vielmehr an die verfassungs-

rechtlichen Vorgaben unseres Rechtsstaats gemessen und unterliegt den Anforderun-

gen des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und –klarheit sowie der Rechts-

schutzgarantie.328

6. Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten im Lichte des

Trennungsgebots

Die aktuelle Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus offenbart sich

insbesondere durch zahlreiche Terroranschläge und hohe Opferzahlen. Vor allem die

Komplexität des Phänomens – angefangen beim radikalisierten Einzeltäter über

Kleinstgruppen bis hin zu international agierenden terroristischen Netzwerken mit

hohem Organisationsgrad und diversifizierten Finanzquellen, die fanatische Uner-

schrockenheit und grausame Unempfindlichkeit hinsichtlich der Opferauswahl sowie

das eingesetzte Medium Internet – lässt eine wirkungsvolle Bekämpfung mit alther-

gebrachten Methoden und Maßnahmen nahezu unmöglich erscheinen. Die Sicher-

heitsbehörden sehen sich vor besondere Herausforderungen gestellt, um die im Staa-

te nötige Sicherheit für den Bürger zu gewährleisten.

328 Vgl. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, S. 170 f.


6.1. Vereinbarkeit mit der befugnisrechtlichen Trennung

Vor diesem Hintergrund erfolgte eine Verschiebung und schrittweise Annäherung

der Kompetenzen von Polizei und Nachrichtendiensten. Diese räumt den Polizeibe-

hörden erweiterte auf das Gefahrenvorfeld – weit entfernt von Gefahr und Anfangs-

verdacht – verlagerte Befugnisse „zur verdeckten oder ereignisunabhängigen Gewin-

nung von Informationen sowie zu deren Auswertung“329, wie den Einsatz von Ver-

trauenspersonen, die TKÜ oder die Rasterfahndung, ein. Die Nachrichtendienste

hingegen erlangen gesetzliche Ermächtigungen, die sich schrittweise denen der Poli-

zei annähern. Zu nennen sind hier vor allem Auskunftsbefugnisse und entsprechende

Auskunftspflichten der Ersuchten.

Mit Blick auf den fehlenden Verfassungsrang des Trennungsgebots330 und dessen

lediglich einfachgesetzlicher Normierung in den Fachgesetzen der Nachrichtendiens-

te kann nach den hiesigen Untersuchungen keine Verletzung von Verfassungsrecht

auf befugnisrechtlicher Ebene von Polizei und Nachrichtendiensten gesehen werden.

Die in den Fachgesetzen niedergeschriebene befugnisrechtliche Trennung verbietet

ausschließlich den Nachrichtendiensten, polizeiliche Befugnisse respektive Stan-

dardexekutiv- und Zwangsbefugnisse in jeglicher Form zu beanspruchen. Derartige

unter Umständen zwangsweise durchsetzbare Standardmaßnahmen gehören nicht zu

den Eingriffskompetenzen der Nachrichtendienste. Zwar normieren die Nachrichten-

dienstgesetze inzwischen Auskunftspflichten (vgl. § 8b Abs. 6 BVerfSchG). Die

verwaltungsrechtliche Durchsetzbarkeit dieser an die nichtöffentlichen Stellen ge-

richteten Verpflichtung lässt jedoch nicht ohne Weiteres den Schluss zu, dass sich

die Nachrichtendienste polizeilicher „Privilegien“ bedienen. Nicht jedem hoheitli-

chen Verwaltungshandeln ist ein polizeirechtlicher Maßstab zugrunde zu legen, so-

dass die Anwendung von Verwaltungszwang nach dem VwVG sich nicht ausschließ-

lich auf die Durchsetzung polizeitypischer Maßnahmen beschränkt.

In der Konsequenz der einseitigen Verpflichtung obliegt es der Polizei, gleichsam

nachrichtendienstliche Mittel – sofern gesetzlich zulässig – einzusetzen. Insbesonde-

re vor dem Hintergrund terroristischer Gewaltakte, deren Aufklärung bzw. Bekämp-

fung weit im Gefahrenvorfeld ansetzt, ist eine zum Teil vertretene funktionelle Tren- 329 König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 232. 330 Trotz der Erwähnung in einzelnen Landesverfassungen.


nung zwischen den Aufgaben von Polizei und Nachrichtendiensten nicht nur in Fra-

ge zu stellen, sondern schlichtweg ineffektiv und obsolet. Längst forcieren asymmet-

rische Bedrohungsszenarien eine temporäre Vorverlagerung der Ermittlungsbefug-

nisse und somit eine Ausweitung der Aufgabenbereiche.

In der Annäherung der Eingriffskompetenzen, die auch als Vermengung der Tätig-

keitsbereiche und Befugnisse bezeichnet wird mit der Folge der „Verpolizeilichung“

der Nachrichtendienste und der „Vernachrichtendienstlichung“ der Polizei, liegt je-

doch kein Verstoß gegen die einfachgesetzlich normierte befugnisrechtliche Tren-

nung. Vielmehr steht sie zur Disposition des Gesetzgebers. So tendiert die Erweite-

rung der nachrichtendienstlichen Befugnisse eher zu einer allmählichen Aufwei-

chung der strikten befugnisrechtlichen Trennung, ohne jedoch einen Bruch des Tren-

nungsgebots zu begründen. Denn wie bereits erwähnt, mangelt es an einer Übertra-

gung polizeilicher Standard- bzw. Zwangsbefugnisse.

6.2. Vereinbarkeit mit der organisatorischen Trennung

Neben den befugnisrechtlichen Erweiterungen erfuhren die Sicherheitsbehörden

durch Etablierung neuer Institutionen, wie das GTAZ, das GIZ und das GASIM, eine

systematische Vernetzung. Die im Rahmen dieser institutionellen Verflechtung her-

vorgebrachten Einrichtungen begründen jedoch nicht den Rang eigenständiger Si-

cherheitsbehörden. Es handelt sich vielmehr um eine gewisse Ausformung der Zu-

sammenarbeit, mithin ein „informelles, aber organisatorisch verfestigtes Netzwerk

mit einem formalisierten Informationsnetz“331. Die Organisationsstrukturen, Aufga-

ben, Zuständigkeiten und Befugnisse der einzelnen Behörden – wenngleich sie alle

unter einem Dach tätig sind – bleiben unberührt. Es handelt sich lediglich um Koope-

rationsforen ohne eigene Rechtspersönlichkeit oder Finanzmittel. Ein Verstoß gegen

die organisatorische Trennung von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten ist

folglich zu verneinen. So kann weder eine organisatorische Angliederung der Nach-

richtendienste an polizeiliche Dienststellen, noch eine Zusammenfassung beider In-

stitutionen zu einer gemeinsamen Sicherheitsbehörde oder gar eine personelle Ver-

flechtung konstatiert werden.

331 Weisser, NVwZ 2011, 142 (146).


6.3. Informationelle Zusammenarbeit und Trennungsgebot

Diese neue Strategie zur Terrorismusbekämpfung verfolgt durch informationelle

Verknüpfungen, wie die Bildung der vorgenannten Kooperationsforen, oder durch

Nutzung gemeinsamer Dateien in integrierten Informationssystemen, wie die ATD,

das Ziel der Intensivierung der Zusammenarbeit der Behörden, insbesondere zwi-

schen Polizei und Nachrichtendiensten.

Um festzustellen, ob diese enge informationelle Zusammenarbeit der Sicherheitsbe-

hörden das Trennungsgebot tangiert, bedarf es der Erörterung, ob es überhaupt eine

informationelle Wirkung entfaltet. Eine derartige Trennung leitet sich weder – wie

bereits festgestellt – aus dem Verfassungsrecht her, noch normieren einfachgesetzli-

che Regelungen explizit ein Gebot dieser Art. Denknotwendig würde jedoch ein un-

eingeschränkter Informationsaustausch zwischen den Sicherheitsbehörden dem Telos

der einfachgesetzlichen Befugnisrestriktion widerlaufen. Ein Datentransfer, der le-

diglich der Umgehung der befugnisrechtlichen Trennung diene und den Nachrich-

tendiensten faktisch polizeiliche Kontrollbefugnisse zuwiese, indem die Polizeibe-

hörden auf Veranlassung der Dienste und unter Einsatz ihrer Möglichkeiten Informa-

tionen beschafften, wäre mit der befugnisrechtlichen Trennung unvereinbar. Demge-

genüber sei in der Übermittlung von Daten, die die Polizei im Rahmen ihrer eigenen

Aufgabenerfüllung unter Zuhilfenahme von Zwangsmitteln rechtmäßig erlangt hat,

keine Befugniserweiterung der Nachrichtendienste zu sehen; ein Transfer nach den

fachgesetzlichen Vorgaben ist demnach rechtmäßig.332 Diese reglementieren sowohl

die Zusammenarbeit der Behörden (etwa § 1 BKAG, § 1 BVerfSchG) als auch die

Datenübermittlung innerhalb der jeweiligen Behördenzweige, d. h. zwischen den Po-

lizeibehörden (bspw. § 10 Abs. 1 BKAG, §§ 5, 6 BVerfSchG) und spartenübergrei-

fend, also bspw. zwischen Polizei und Nachrichtendiensten (§§ 18 ff. BVerfSchG, §

10 Abs. 2 BKAG, §§ 8 ff. BNDG). Neben der nebulösen Ausstrahlungswirkung der

befugnisrechtlichen Trennung setzt vorrangig das Recht auf informationelle Selbst-

bestimmung der informationellen Kooperation verfassungsrechtliche Grenzen, so-

dass im Ergebnis die eine Zusammenarbeit konstituierenden datenschutzrechtlichen

Bestimmungen maßgeblich sind.333

332 Vgl. Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (489). 333 Vgl. Thiel, Die „Entgrenzung“ der Gefahrenabwehr, S. 389.


Im Besonderen begegnete man der rechtskonformen Ausgestaltung der ATD mit

Zweifeln. Nach flüchtiger Betrachtung des materiellen Gehalts der ATD könnte

durchaus der Eindruck entstehen, dass der Informationsverbund von Polizei und

Nachrichtendiensten den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Rechts auf in-

formationelle Selbstbestimmung nicht genügt. Angesichts des unmittelbaren Zugriffs

auf die gespeicherten Datensätze, die nicht notwendigerweise von der abrufenden

Behörde erhoben wurden, stützt sich die Kenntnisnahme der Informationen offen-

sichtlich nicht auf die datenschutzrechtlichen Bestimmungen der Informationsüber-

mittlung. Letztendlich legitimiert das ATDG Übergriffe in fremde Zuständigkeitsbe-

reiche, ohne eine vorherige einzelfallbezogene Anfrage bei der die Daten speichern-

den Behörde gestellt zu haben. Die Polizei als beteiligte Behörde erhält somit Kennt-

nis von Daten, die sie in Folge rechtlicher Bindung an vorwiegend höhere Eingriffs-

schwellen hätte nicht erheben dürfen. An dieser Stelle sei angemerkt, dass der Spei-

cherung von Daten in der ATD eine dem Gesetzesvorbehalt Rechnung tragende

rechtmäßige Datenerhebung vorangeht. Vor dem Hintergrund des erheblichen Be-

drohungspotenzials durch den internationalen Terrorismus ist eine derartige Kennt-

niserlangung an der Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung zu messen. Bei Ab-

wägung des staatlichen Interesses an der Gewährleistung der inneren Sicherheit, mit-

hin der Abwendung einer gemeinen Gefährdung von Leib und Leben sowie der Auf-

rechterhaltung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung mit dem individuel-

len Anspruch auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen,

sofern es sich nicht um Daten handelt, die dem absoluten Kernbereichsschutz unter-

liegen, gebührt den gemeinwohlerhaltenden Maßnahmen der Vorrang. Der Polizei

unter Verweis auf einen Grundsatz der informationellen Trennung gezielt sicher-

heitsrelevante Informationen zu möglichen terroristischen Bedrohungen vorzuenthal-

ten, ist mit der Pflicht des Staats zur Sicherheitsgewährleistung nicht vereinbar. Un-

ter diesen Umständen wird sogar die ATD den stringenten verfassungsrechtlichen

Vorgaben gerecht. Die unscharfen Konturen der Auswirkungen des Trennungsgebots

auf die informationelle Zusammenarbeit kommen hier nicht zum Tragen, sie stehen

den verfassungsrechtlichen Direktiven nach.

Auch die Kritik an der Zweckentfremdung hinsichtlich der alternativen Datenver-

wendung ist unbegründet, wie auch das BVerfG konstatierte. Die Voraussetzungen

einer anderweitigen Verwendung sind in § 6 Abs. 1 S. 2 ATDG klar definiert. Im


Übrigen fußen die sich etwaig anschließenden operativen polizeilichen Maßnahmen

auf eigenständigen Ermächtigungsgrundlagen und stehen daher mit den Grundprin-

zipien unseres Rechtsstaats in Einklang. Die in der Konsequenz verkürzten Übermitt-

lungswege erhöhen die für die Bekämpfung des internationalen Terrorismus erfor-

derliche Flexibilität, um auf die asymmetrischen Bedrohungslagen adäquat und vor

allem schnell reagieren zu können.

Aktuell besteht heute weitgehend Einigkeit darüber, dass das Trennungsgebot kein

Totalverbot informationeller Zusammenarbeit impliziert.334 Es ist sogar von einem

Gebot der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Terrorismusbekämpfung, insbeson-

dere in Bezug auf den „Informationsaustausch im Überschneidungsbereich“ die Re-

de.335 Denn nur die Polizeibehörden verfügen über die Möglichkeit, von Nachrich-

tendiensten erkannte Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung mithilfe

entsprechender (Zwangs-)Befugnisse abzuwehren.336 Ohne die entsprechende Infor-

mationsübermittlung würde die Arbeit der Nachrichtendienste ins Leere laufen. Eine

Zusammenarbeit auf informationeller Basis stellt demnach die folgerichtige Konse-

quenz des Trennungsgebots dar.

6.4. Fazit

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen stellen die verstärkte Zusammenarbeit

und die sich überschneidenden Tätigkeitsfelder der Sicherheitsbehörden keinen Ver-

stoß gegen das einfachgesetzliche Trennungsgebot dar. Obschon eine schrittweise

Annäherung der Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten zu konstatieren ist

und das Gebot dem Anschein nach der Aufweichung zu unterliegen vermag, be-

grenzt es durch seine gesetzliche Verankerung dennoch eine Entgleisung der An-

wendungspraxis und verhindert auf diese Weise ausufernde Kompetenzbündelungen/

-erweiterungen der Sicherheitsbehörden. Zwar mangelt es dem Trennungsgebot an

verfassungsrechtlicher Qualität, gleichwohl setzt das einfache Recht Konturen und

nimmt so eine Konkretisierung der an sich nicht näher bestimmten Wirkungsweise

des Gebots vor.

334 Vgl. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, S. 36; Gusy, Die Verwaltung 1991, 467 (487); Roggan/ Bergemann, NJW 2007, 876 (876). 335 Vgl. Gusy, in: Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2008/ 2009, S. 186. 336 Vgl. Albert, in: Bundesamt für Verfassungsschutz, S. 96 f.


Angesichts des Bedrohungspotenzials des internationalen Terrorismus und der da-

hingehenden staatlichen Verpflichtung, die innere Sicherheit zu gewährleisten, muss

der Staat zum Erhalt der Handlungsfähigkeit mit modifizierten Mitteln und Strate-

gien auf neue Sachlagen reagieren können. Die Aufklärung und Bekämpfung des

Terrorismus erfordert daher ein gewisses Maß an Flexibilität innerhalb des rechts-

staatlichen Gefüges. Das Trennungsgebot kann – wie die vorliegende Untersuchung

zeigt – zwar nicht als veralteter Grundsatz, der der Bewältigung der aktuellen sicher-

heitspolitischen Herausforderungen entgegensteht, bezeichnet werden, denn wie be-

reits angedeutet, ist es mit den Gesetzesnovellierungen und Instrumentarien der ver-

änderten Sicherheitspolitik in Einklang zu bringen. Dennoch darf er nicht stetig jeg-

lichen Umgestaltungsprozessen innerhalb der Sicherheitsarchitektur entgegengehal-

ten werden. Dem Trennungsgebot eine rigide, unabänderliche Leitfunktion zu unter-

stellen, würde die Bewältigung der durch die Sicherheitsbehörden zu stemmenden

Aufgaben torpedieren. Denn die Bündelung von Informationen ist als Teil eines

ganzeinheitlichen Sicherheitssystems die effektivste und womöglich einzige Metho-

de der finalen Verteidigung gegen den internationalen Terrorismus und wird auch

zukünftig weiter an Bedeutung gewinnen.

Letztlich ist hervorzuheben, dass das Trennungsgebot nicht den einzigen, unabding-

baren Grundsatz zur Sicherung eines freiheitlichen selbstbestimmten Lebens dar-

stellt. Denn die Staatsgewalt erfährt ohnehin durch die Ausgestaltung der verfas-

sungsrechtlichen Schutzgarantien und die Summe aller öffentlich-rechtlichen Rege-

lungen ihre Begrenzung.

7. Zusammenfassung und Ausblick

Seit jeher streben die Menschen nach einem selbstbestimmten Leben in Frieden und

Freiheit. Doch wie bereits Wilhelm von Humboldt postulierte „ohne Sicherheit [...]

keine Freiheit“337, sind Freiheit und Sicherheit als zwei voneinander abhängige Grö-

ßen zu bezeichnen. Die dem Staate innewohnende Aufgabe der Sicherheitsgewähr-

leistung, die er mithilfe eines ausdifferenzierten nationalen Sicherheitssystems er-

füllt, unterliegt einer eng an gesellschaftliche und politische Wandlungsprozesse ge-

koppelten Bindung. In der Konsequenz sieht sich der Staat stetig neuen und verän-

337 Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staats zu bestimmen, S. 59.


derten sicherheitspolitischen Situationen und Bedrohungen gegenüber. Zum Schutz

der Rechtspositionen des Einzelnen und der Allgemeinheit bedarf es demnach einer

anpassungsfähigen jedoch die Rechte und Freiheiten des Einzelnen wahrenden Si-

cherheitspolitik. Eine fortwährende Optimierung hinsichtlich Aufgaben, Befugnisse,

Strategien und Organisation stellt sich zum Erhalt der Handlungsfähigkeit der Si-

cherheitsbehörden als unerlässlich dar.

Die Terroranschläge des 11. September 2001 führten weltweit zur Verschärfung si-

cherheitspolitischer Bestrebungen. Auch in der Bundesrepublik Deutschland erfolgte

die Neubewertung der innen- und sicherheitspolitischen Lage. Als Reaktion auf die

erhöhte Bedrohung, die sich in einer kontinuierlich zunehmenden Anzahl islamis-

tisch geprägter Anschläge und Anschlagsversuche offenbart, erweiterte der Gesetz-

geber die Aufgaben und Befugnisse der Sicherheitsbehörden und stärkte deren Zu-

sammenarbeit. Mit Einführung neuer Instrumentarien, wie die Kooperationsplattfor-

men GTAZ und GIZ, wurde in der Anwendungspraxis durch Vernetzung von ver-

fügbaren Erkenntnisquellen und Bündelung von Informationen die Intensivierung der

Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten im Bereich der Terrorismus-

bekämpfung angestrengt. Die Kernelemente der gesetzlichen Novellierungen sind

insbesondere in den erweiterten Auskunftsbefugnissen der Nachrichtendienste und

den korrespondierenden Auskunftspflichten der Ersuchten, der Einführung der Anti-

terrordatei, der Ermächtigung der Nachrichtendienste zur eigenständigen Ausschrei-

bung im SIS und der Übertragung von Präventivbefugnissen auf das BKA inkl. On-

line-Durchsuchung und Quellen-TKÜ zu sehen. Die Legitimation des IMSI-

Catchers, die Erweiterungen der Strafbarkeit von Handlungen mit Terrorismusbezug

durch Einführung der §§ 89a und 129b StGB und auch die Neuausgestaltung und

Erweiterung der verdeckten in der StPO und dem ASOG Bln verankerten Ermitt-

lungsmaßnahmen sind weiterer Ausdruck einer „neuen“ Sicherheitspolitik. Diese

lässt eine wesentliche Entwicklungslinie erkennen: eine langsame aber dennoch ste-

tige Annäherung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit. Zum einen ver-

liert die Aufgabe der klassischen Gefahrenabwehr durch Einführung polizeilicher in

das Gefahrenvorfeld verlagerte – vorrangig informationelle – Befugnisse, mithin ei-

ner stärkeren Präventionsorientierung, an Bedeutung; auch die Kompetenzerweite-

rungen der Nachrichtendienste lassen eine schrittweise Angleichung an die polizeili-

chen Befugnissen erkennen. Zum anderen ist eine verstärkte Zusammenarbeit der


Sicherheitsbehörden, insbesondere von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten, zu

konstatieren. Diese Entwicklung führte zu hitzigen Diskussionen über das Verhältnis

von Freiheit und Sicherheit, regelmäßig unter Berufung auf das zwischen Polizei und

Nachrichtendiensten herrschende Trennungsgebot.

Wie die verfassungsrechtliche Untersuchung ergab, findet sich im Grundgesetz keine

ausdrückliche Normierung des Trennungsgebots. Eine Herleitung aus Art. 87 Abs. 1

S. 1 und 73 Abs. 1 Nr. 10 GG, dem Rechtsstaats- oder dem Bundesstaatsprinzip so-

wie aus dem Schutz der Grundrechte gelingt nicht. Der Polizeibrief und das übrige

Besatzungsrecht verloren zu jenem Zeitpunkt, als Deutschland seine völkerrechtliche

Souveränität erlangte, jedwede Rechtswirkung. Das Trennungsgebot verfügt folglich

über keinen Verfassungsrang.338 Durch Verankerung in den Fachgesetzen der Nach-

richtendienste verfügen die Direktiven der befugnisrechtlichen und organisatorischen

Trennung jedoch über einen einfachgesetzlichen Rang; sie stehen mithin zur Disposi-

tion der gesetzgebenden Gewalt. Die nebulöse Ausstrahlungskraft der befugnisrecht-

lichen und organisatorischen Komponenten des einfachgesetzlich verankerten Tren-

nungsgebots auf die informationelle Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nach-

richtendiensten kommt angesichts der bereits konkreten Konturen des Rechts auf in-

formationelle Selbstbestimmung und der präzisen datenschutzrechtlichen Regelun-

gen nicht zur Wirkung. Im Bereich der Terrorismusbekämpfung stellt sich die Zu-

sammenarbeit auf informationeller Basis sogar als geboten und mittlerweile unver-

zichtbar dar.

Angesichts der Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus und der zuneh-

menden Wahrscheinlichkeit terroristischer Anschläge in der Bundesrepublik

Deutschland hat der Staat zum Erhalt der Sicherheit fortwährend rechtliche und ad-

ministrative Maßnahmen vorzunehmen. Bei der Aufdeckung terroristischer Netz-

werke, der Enttarnung von Einzeltätern und der Verhinderung oder Verfolgung terro-

ristischer Aktionen gewinnt die Information stetig an Bedeutung, sodass auch zu-

künftig mit Erweiterungen polizeilicher und nachrichtendienstlicher Befugnisse hin-

sichtlich der Informationsgewinnung und Verarbeitung sowie Intensivierung der Zu-

sammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten zu rechnen ist. Dabei darf die

338 Lediglich die Länder Brandenburg, Sachsen und Thüringen enthalten in ihren Landesverfassungen den Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen Befugnissen. Diese Regelungen gehen je-doch nicht über die einfachgesetzlichen Bundesbestimmungen hinaus.


Gefahr der Verdopplung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Befugnisse, die

neben Aspekten der Inneffizienz den Betroffenen in seinen Grundrechten stärker ver-

letzten könnte, nicht außer Acht gelassen werden. Die Notwendigkeit der Umgestal-

tung der Sicherheitspolitik ist angesichts der Bedrohungslage sichtbarer denn je, sie

darf aber nicht zu Lasten der rechtsstaatlichen Garantien erfolgen; ein ausgewogenes

Verhältnis von Freiheit und Sicherheit muss gewahrt bleiben. Die in Korrespondenz

mit der Rechtsprechung des BVerfG stehenden Entwicklungen der letzten Jahre ha-

ben gezeigt, dass derartige Veränderungen mit den grundfesten Zügen unseres

Rechtsstaats vereinbar sind.


Anhang





Literatur- und Quellenverzeichnis

Literatur

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Gedanken zum Verhältnis von Polizei und Verfassungsschutz, in: Bundesamt für Verfassungsschutz (Hrsg.), Bundesamt für Verfassungsschutz: 50 Jahre im Dienst der inneren Sicherheit, Köln u. a. 2000 [zitiert: Albert, in: Bundesamt für Verfas-sungsschutz]

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Huber, Bertold Die Änderungen des Ausländer- und Asylrechts durch das Terrorismusbekämp-fungsgesetz, in: NVwZ 2002, 787 [zitiert: Huber, NVwZ 2002, 787]

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Kutscha, Martin

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Lisken, Hans

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Nehm, Kay

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Paeffgen, Hans-Ullrich/ Gärditz, Klaus

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Weisser, Niclas-Frederic

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Erklärung

Ich versichere hiermit, dass ich die vorliegende Masterarbeit selbständig verfasst und keine anderen als die angegebenen Hilfsmittel und Quellen benutzt sowie Zitate kenntlich gemacht habe, § 15 Abs. 6 S. 2 PrüfO/RöV (Mitteilungsblatt der HWR Berlin Nr. 13/2012 vom 27.01.2012). ________________________________ Datum, Unterschrift

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