Sonderbericht Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA): Es bedarf einer Neuausrichtung der EU-Unterstützung

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

DE 2018 Nr. 20

PRÜFUNGSTEAM

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt. Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Juhan Parts, Mitglied des Hofes. Herr Parts wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Ken-Marti Vaher, seinem Attaché Margus Kurm, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch, dem Aufgabenleiter Karel Meixner sowie der Prüferin Alina Milasiute und den Prüfern Dirk Neumeister und Piotr Zych. Torielle Perreur-Lloyd unterstützte das Team bei der sprachlichen Ausarbeitung.

Von links nach rechts: Karel Meixner, Margus Kurm, Ken-Marti Vaher, Torielle Perreur-Lloyd, Juhan Parts, Dirk Neumeister, Piotr Zych, Alina Milasiute.

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INHALT

Ziffer

Akronyme und Abkürzungen

Zusammenfassung I - VI

Einleitung 1 - 10

Die APSA 1 - 7

EU-Unterstützung zugunsten der APSA 8 - 10

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 11 - 14

Bemerkungen 15 - 60

Schwerpunkt der EU-Unterstützung weiterhin auf den Betriebskosten 15 - 30

Die EU-Unterstützung für die APSA wurde auf der Grundlage eines strategischen Rahmens geplant 16 - 19

Die Finanzierung der APSA ist abhängig von Geberbeiträgen 20 - 22

Die EU finanzierte Betriebskosten, ohne die Neuausrichtung der Unterstützung zu planen 23 - 26

Die Zuweisung der EU-Unterstützung hat nicht ausreichend Priorität erhalten 27 - 29

Risiken im Zusammenhang mit einer höheren Mittelzuweisung an regionale Organisationen 30

Trotz der Unterstützung der EU sieht sich die APSA mehreren Herausforderungen gegenübergestellt und ihr Funktionieren hängt von der fortgesetzten Unterstützung von außen ab 31 - 50

Bei der Hälfte der Verträge lagen zum Zeitpunkt der Prüfung bereits Ergebnisse vor 32

Die APSA steht vor mehreren Herausforderungen 33 - 47

Gefahren für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse 48 - 50

Die Durchführung der EU-Unterstützung war durch Verzögerungen, den inkohärenten Einsatz der Finanzierungsinstrumente und unzureichende Informationen über die erreichten Ergebnisse beeinträchtigt 51 - 60

3

Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung wirkten sich nachteilig auf die Durchführung der geplanten Maßnahmen aus 52 - 55

Finanzierungsinstrumente wurden nicht immer kohärent eingesetzt 56 - 58

Zwar wurden Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung eingerichtet, doch lieferten diese keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse 59 - 60

Schlussfolgerungen und Empfehlungen 61 - 64

Anhang I - Aufschlüsselung der EU-Finanzmittel pro unterstützter Organisation

Anhang II - Beschlussfassungsverfahren der Friedensfazilität für Afrika

Anhang III - Liste der geprüften Verträge und strategische Prioritäten der APSA

Anhang IV - Vom Hof vorgenommene Vertragsbewertungen im Überblick

Antworten der Kommission und des EAD

1

AKRONYME UND ABKÜRZUNGEN

APF Friedensfazilität für Afrika (African Peace Facility)

APSA Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur

AU Afrikanische Union

AUC Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)

CEWS Kontinentales Frühwarnsystem

ECCAS Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (Economic

Community of Central African States)

ECOWAS Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (Economic

Community of West African States)

JAES Gemeinsame Strategie Afrika-EU (Joint Africa-EU Strategy)

JFA Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung

PSC Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)

PSD Abteilung für Frieden und Sicherheit (Peace and Security Department)

RRP Regionales Richtprogramm

SRO Subregionale Organisation

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) wurde von den

Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) im Jahr 2002 als langfristige strukturelle

Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen

Kontinent ins Leben gerufen. Mit der APSA stehen der Afrikanischen Union (AU) und

beauftragten subregionalen Organisationen (SRO) Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur

Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können.

II. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die EU-Unterstützung zugunsten der APSA.

Bewertet wurde, ob die Unterstützung der EU gut konzipiert und zielgerichtet war, zu

nachhaltigen Ergebnissen beigetragen hat und sachgerecht umgesetzt wurde. Geprüft

wurden Verträge im Gesamtwert von mehr als 100 Millionen Euro, die von der Kommission

im Zeitraum 2014-2016 abgeschlossen wurden.

III. Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die Unterstützung der EU für die APSA

wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf. Trotz des vorhandenen breit

angelegten strategischen Rahmens bestand die Unterstützung der EU für die APSA seit

Langem in erster Linie darin, einen Beitrag zu den grundlegenden Betriebskosten der APSA

zu leisten. Angesichts der geringen finanziellen Eigenverantwortung, welche die Afrikanische

Union für die APSA übernimmt, ist diese seit vielen Jahren in hohem Maße von

Geberunterstützung abhängig. Die EU hat die Komponenten der APSA finanziell unterstützt,

doch unterscheiden sich die Kapazitäten dieser Komponenten ganz erheblich in ihrer

Qualität, und es gilt noch mehrere Herausforderungen zu bewältigen.

IV. Feststellungen des Hofes zufolge setzte sich die EU keine klaren Prioritäten für ihre

Unterstützung der APSA, zudem mangelte es ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für

den weiteren Verlauf der Unterstützung. Im geprüften Zeitraum hat sich die EU nicht

genügend darauf konzentriert, den Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf

die Förderung des Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-

Unterstützung sicherzustellen. Die EU unterstützte die Pläne der AU zur Erlangung von

Finanzautonomie, um in der Lage zu sein, einen wachsenden Anteil der Betriebskosten für

die APSA zu tragen, doch waren diesbezüglich noch wenig Fortschritte zu verzeichnen.

3

V. Ferner stellte der Hof fest, dass bei sechs der vierzehn von ihm geprüften Verträge, die

hauptsächlich Personalkosten betrafen, zum Zeitpunkt der Prüfung die meisten der

erwarteten Ergebnisse erzielt worden waren. Bei zwei Verträgen wurden nur teilweise und

bei einem keinerlei Ergebnisse erbracht. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der

Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die vertraglich vorgesehenen

Outputs erbracht wurden oder nicht. Darüber hinaus war die Bereitstellung der EU-

Unterstützung durch Verzögerungen beim Vertragsabschluss, die rückwirkende Finanzierung

und einen Mangel an Informationen über die erbrachten Ergebnisse erschwert. Während

des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht immer in kohärenter

Weise eingesetzt.

VI. Auf der Grundlage seiner Bemerkungen in diesem Bericht empfiehlt der Hof, dass

i. Kommission und EAD die Eigenverantwortung der AU für die APSA fördern, damit

diese Finanzautonomie erlangt, und die EU-Unterstützung dahin gehend neu

ausrichten, dass weniger Betriebskosten, sondern verstärkt Maßnahmen zugunsten

des Kapazitätsaufbaus unterstützt werden,

ii. die Kommission Interventionen durchgängig ergebnisorientiert gestaltet,

Verzögerungen beim Vertragsabschluss reduziert und die rückwirkende Finanzierung

einschränkt, die Überwachung verbessert und die Finanzierungsinstrumente in

kohärenter Weise einsetzt.

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EINLEITUNG

Die APSA

1. Bei der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) handelt es sich um

eine Reihe von Institutionen, Rechtsvorschriften und Verfahren mit dem Ziel der

Konfliktverhütung und der Förderung von Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen

Kontinent. In der Gründungsakte der Afrikanischen Union1 ist die Rechtsgrundlage für die

APSA niedergelegt. Struktur, Ziele und Grundsätze der APSA sind in dem im Jahr 2002 von

den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) angenommenen Protokoll betreffend die

Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union festgelegt.

Außerdem kommt zehn afrikanischen subregionalen Organisationen (SRO), die von ihren

jeweiligen Mitgliedstaaten ein Mandat erhalten haben, um auf dem Gebiet des Friedens und

der Sicherheit tätig zu werden, eine Rolle im Zusammenhang mit der APSA zu. Bei acht SRO

handelt es sich um Regionale Wirtschaftsgemeinschaften (REC) und bei zweien um Regionale

Mechanismen zur Vermeidung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten (RM)2. Die

Zusammenarbeit zwischen diesen Organisationen und der AU im Rahmen der APSA

unterliegt den Grundsätzen der Subsidiarität und der Komplementarität3.

1 Die AU wurde im Jahr 2000 gegründet und ist aus der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) hervorgegangen. Im Jahr 2017 waren alle 55 afrikanischen Länder Mitglieder der Afrikanischen Union.

2 REC: Union des arabischen Maghreb (UMA), Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN-SAD), Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika (COMESA), Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC), Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS), Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS), Zwischenstaatliche Behörde für Entwicklung (IGAD) und Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC).

RM: Koordinierungsmechanismus der Ostafrikanischen Eingreiftruppe (Eastern Africa Standby Force Coordination Mechanism, EASFCOM) und Nordafrikanische regionale Einsatzgruppe (North African Regional Capability, NARC).

3 "Memorandum of Understanding on cooperation in the area of peace and security between the African Union, the Regional Economic Communities and the Coordinating Mechanisms of the Regional Standby Brigades of Eastern Africa and Northern Africa", Artikel IV.

5

2. Zentrales Organ der APSA ist der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC), der von den

Mitgliedstaaten der AU als ständiges Beschlussfassungsgremium für die Verhütung,

Bewältigung und Beilegung von Konflikten eingerichtet wurde. Unterstützt wird er von der

Kommission der Afrikanischen Union, einem Rat der Weisen (Panel of the Wise), einem

kontinentalen Frühwarnsystem, einer afrikanischen Bereitschaftstruppe und einem

Friedensfonds4 (Abbildung 1).

Abbildung 1 - Komponenten der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur auf der

Ebene der Afrikanischen Union

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf Grundlage des AU-Protokolls von 2002.

4 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union.

6

3. Die APSA soll der AU und den SRO sowohl den Rahmen als auch die Instrumente bieten,

damit diese bei der Verhütung und Beilegung von Konflikten in Afrika, die unterschiedliche

Ursachen haben, eine aktive Rolle spielen können (siehe Kasten 1).

Kasten 1 - Konfliktursachen

Gemäß dem Institute of Security Studies ist Staatsschwäche die Hauptursache für Unsicherheit in

Afrika5. Staatsschwäche führt auch zu Schwächen bei den regionalen Sicherheitsmechanismen. Vor

diesem Hintergrund werden konkrete Konflikte durch eine komplexe Kombination aus verschiedenen

Faktoren verursacht. Im Wesentlichen lassen sich drei Hauptauslöser ermitteln: Regierungswechsel,

Streitigkeiten zwischen Staaten und gewalttätige extremistische Bewegungen.

Bestrittene Regierungswechsel bilden eine Hauptkonfliktursache. Mit der Ausübung eines gewählten

Amtes sind erhebliche finanzielle Vorteile verbunden, und die staatlichen Steuerungssysteme sind

oftmals schwach. Dies stellt einen großen Anreiz dar, auf Gewalt zurückzugreifen, um Wahlen zu

sichern. Gewalt im Zusammenhang mit Wahlen hat in den letzten Jahren zugenommen.

Streitigkeiten zwischen Staaten: In Afrika sind zwischenstaatliche Antagonismen (Streitigkeiten

zwischen Staaten) an der Tagesordnung. Solche Antagonismen kommen oftmals dadurch zum

Ausdruck, dass Staaten Gewalt in benachbarten Ländern unterstützen, um ihre eigenen politischen

Ziele zu verfolgen. Dies kann die Form heimlicher grenzüberschreitender militärischer Operationen

oder aber einer verdeckten oder offenen Unterstützung von Rebellen auf der anderen Seite der Grenze

annehmen. Zahlreiche konventionell als "intern" betrachtete Konflikte sind tatsächlich durch eine

solche ausländische Einflussnahme ausgelöst worden bzw. dauern deswegen an.

Ein Großteil der gewalttätigen Ausschreitungen in Afrika geht auf das Konto gewalttätiger

extremistischer Bewegungen. Haben diese Bewegungen einmal Fuß gefasst, tendieren sie dazu, sich

über Grenzen hinweg auszubreiten: So haben die gewalttätigen Ausschreitungen durch Milizen in

Libyen, Mali und Somalia und im Nordosten Nigerias auf die Nachbarländer übergegriffen; weitere

Attentate fanden in Ländern wie Algerien, Burkina Faso, Kenia und Uganda statt6.

5 Institute for Security Studies, "How EU Support of the African Peace and Security Architecture Impacts Democracy Building and Human Security Enhancement in Africa", 2009.

6 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016.

7

4. Die AU und die SRO intervenierten im Jahr 2016 im Rahmen der APSA bei 28 von

insgesamt 67 bewaffneten Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent (42 %). Die

Interventionen erfolgten in Form von Diplomatie, Vermittlung und friedensfördernden

Einsätzen oder einer Kombination daraus. Aus Evaluierungen dieser 28 Interventionen geht

hervor, dass 21 davon zumindest teilweise erfolgreich zur Verhütung oder Entschärfung von

Konflikten geführt haben7 (Kasten 2).

Kasten 2: Beispiel für eine Intervention im Rahmen der APSA

Die Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) intervenierte, um im Jahre

2016 in Gambia während der Verfassungskrise im Anschluss an die Präsidentschaftswahl die Ordnung

wiederherzustellen. Die ECOWAS setzte zunächst auf diplomatische Initiativen und hochrangige

Vermittlung, an der die Präsidenten von Ghana, Guinea, Liberia, Mauretanien und Nigeria beteiligt

waren. Da diese Bemühungen nicht von Erfolg gekrönt waren, erteilte die ECOWAS den Befehl für

eine militärische Intervention. Rund 7 000 Soldaten der ECOWAS-Bereitschaftstruppe stellten sich an,

in Gambia einzumarschieren. Die Kombination aus diplomatischen Bemühungen und der Androhung

eines militärischen Eingreifens hatte zur Folge, dass der Konflikt in Gambia rasch und wirksam

beigelegt werden konnte und offiziell keine Todesopfer zu verzeichnen waren.

5. Die Mitgliedstaaten der AU richteten den Afrikanischen Friedensfonds ein, um

Finanzmittel für die Friedensunterstützungsmissionen sowie die operativen Friedens- und

Sicherheitsmaßnahmen der AU bereitzustellen8. Die Mittel sollten - mit der Möglichkeit

einer weiteren Finanzierung in Form von freiwilligen Beiträgen aus anderen Quellen - vor

allem aus dem Haushalt der AU stammen. Allerdings haben weniger als die Hälfte der

afrikanischen Staaten ihre Beiträge zum AU-Haushalt rechtzeitig und in vollem Umfang

7 "APSA Impact Report 2016", Institute for Peace and Security Studies, Addis-Abeba-Universität, Oktober 2017.

8 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union, Artikel 21.

8

geleistet9, was im Zeitraum 2011-2015 zu einem Fehlbetrag von 33 % führte10. Infolgedessen

wird ein Großteil des AU-Haushalts11 aus Geberbeiträgen finanziert (54 % im Jahr 201712).

6. Zudem fließt lediglich ein kleiner Teil des Haushalts der AU in den Afrikanischen

Friedensfonds. Die AU-Mitgliedstaaten verständigten sich darauf, die Mittel für die

Friedensfazilität für Afrika bis 2014 auf 12 % des ordentlichen Haushalts der AU

aufzustocken. Im Jahr 2016 belief sich der eingezahlte Betrag auf 7 % des ordentlichen

Haushalts (d. h. weniger als 6 Millionen Euro)13.

7. Die AU und die SRO haben Fahrpläne für die Entwicklung der APSA bereitgestellt. Im

Dezember 2015 verabschiedeten sie die derzeitige APSA-Roadmap für den Zeitraum 2016-

2020, die auf fünf strategischen Prioritäten beruht: Konfliktverhütung, Krisen- und

Konfliktbewältigung, Wiederaufbau und Friedenssicherung, strategische Sicherheitsfragen14

sowie Koordination und Partnerschaften innerhalb des APSA-Rahmens.

9 Bis Dezember 2016 hatten lediglich 25 der 54 Mitgliedstaaten der AU ihren Beitrag für 2016 voll und ganz eingezahlt. Quelle: H.E. Paul Kagame "Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union", 29. Januar 2017, S. 13.

10 Afrikanische Union, "Background Paper on Implementing the Kigali Decision on Financing the Union", September 2016.

11 Der jährliche Haushalt der AU in Höhe von 446 Millionen US-Dollar (rund 395 Millionen Euro) (2017) entspricht etwa 0,018 % des gesamten BIP der AU (2,257 Billionen Euro im Jahr 2016).

12 Hiervon ausgenommen sind die friedensunterstützenden Einsätze in Somalia. Siehe Beschluss des Exekutivrats der AU für den Haushalt der Afrikanischen Union für das Haushaltsjahr 2017, Doc. EX.CL/956(XXIX).

13 AU-Friedensfonds, "Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa", August 2016.

14 Zu den strategischen Sicherheitsfragen gehören illegale Transfers von Kleinwaffen und leichten Waffen; unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen/Umgang mit Sprengstoffen; Abrüstung und Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen; Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung; illegale Finanzströme; Einbindung der integrierten maritimen Strategie Afrikas in die APSA sowie Bekämpfung von grenzüberschreitender organisierter Kriminalität und Cyberkriminalität.

9

EU-Unterstützung zugunsten der APSA

8. Die EU hat den Frieden und die Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent zu einer ihrer

Prioritäten erhoben und die Kernprinzipien ihres Ansatzes im Jahr 1996 definiert15. Sie

bekräftigte diese Prinzipien und ihr eigenes Interesse, indem sie Frieden und Sicherheit auf

dem afrikanischen Kontinent in mehreren hochrangigen Konfliktpräventions- und

Sicherheitsstrategien16 in den Fokus rückte, jüngst 2016 in der Globalen Strategie der EU17.

Im Jahr 2007 leiteten die AU und die EU die Gemeinsame Strategie Afrika-EU (JAES) als

Rahmen für die Zusammenarbeit und den politischen Dialog ein und betonten die

Bedeutung, welche beide Unionen dem Frieden und der Sicherheit beimessen. Seitdem hat

die operationelle Einsatzfähigkeit der APSA in den JAES-Aktionsplänen Priorität.

9. Die EU stellt ihre finanzielle Unterstützung für die Entwicklung der APSA über den

Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) bereit18. Die Unterstützung aus dem EEF erfolgt im

Wesentlichen über die Friedensfazilität für Afrika (APF), die im Jahr 200319 von der EU

15 Die Mitteilung "Die EU und die Frage der Konflikte in Afrika: 'Peace Building Conflict Prevention and Beyond' (SEC/96/32)" enthält den grundlegenden Ansatz in Bezug auf die Konflikte in Afrika (Bedeutung der politischen Analyse struktureller Ursachen, Fokussierung auf strukturelle Stabilität), die Liste der Maßnahmen, welche der EU in den verschiedenen Konfliktsituationen zur Verfügung stehen, und die Strategie für die Zukunft (Konfliktverhütung, Frühwarnsystem, Zusammenarbeit mit der AU und regionalen Organisationen sowie mit den UN, Stärkung der afrikanischen Fähigkeiten zur Friedenssicherung).

16 Beispielsweise Mitteilung der Kommission zur Konfliktprävention (KOM(2001) 211); Europäische Sicherheitsstrategie 2003; EU-Gesamtkonzept für externe Konflikte und Krisen (JOIN(2013)30).

17 "2016 Eine Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union: Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres Europa."

18 Der EEF ist das wichtigste Instrument der EU für die Bereitstellung von Hilfe für Entwicklungsmaßnahmen in den Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean und den überseeischen Ländern und Gebieten. Der EEF wurde im Jahr 1959 durch ein internes Abkommen eingerichtet, finanziert sich aus Direktbeiträgen der EU-Mitgliedstaaten und wird außerhalb des Haushaltsplans der EU abgewickelt. Der Gesamtbetrag der Finanzmittel des EEF im Zeitraum 2014-2020 beläuft sich auf 30,5 Milliarden Euro.

19 Beschluss Nr. 3/2003 des AKP-EG-Ministerrats vom 11. Dezember 2003 über die Verwendung von Mitteln des für die langfristige Entwicklung vorgesehenen Finanzrahmens des 9. Europäischen Entwicklungsfonds zum Zwecke der Errichtung einer Friedensfazilität für Afrika (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:22003D0003(01)&from=DE).

10

eingerichtet wurde, sowie über die Regionalen Richtprogramme (RRP)20. Im Zeitraum 2014-

2020 bestehen drei RRP in Afrika, die Westafrika, Zentralafrika und Regionen im Östlichen

und Südlichen Afrika sowie im Indischen Ozean abdecken. Der im Rahmen der

Friedensfazilität für Afrika und im Rahmen der RRP für Frieden und Sicherheit zugewiesene

Betrag hat sich im laufenden Programmplanungszeitraum gegenüber dem vorangegangenen

Zeitraum quasi verdoppelt (Abbildung 2). Ein Großteil der Mittel (rund 80 %) wurde für die

Finanzierung von friedensunterstützenden Maßnahmen, wie z. B. die Mission der

Afrikanischen Union in Somalia, verwendet.

Abbildung 2 – Beträge für Frieden und Sicherheit im Rahmen der Regionalen

Richtprogramme (RRP) und der Friedensfazilität für Afrika (APF) im Zeitraum 2008-2020*

(in Millionen Euro)

*Die Zahlenangaben für die APF sind für 2019-2020 noch vorläufiger Natur.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.

20 Die EU unterstützt ferner Frieden und Sicherheit in Afrika aus dem Gesamthaushaltsplan unter Verwendung von Instrumenten wie dem panafrikanischen Programm (PanAf), dem Instrument für Stabilität und Frieden (IcPS), Missionen im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) und dem Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika.

11

10. Rund 14 % der Gesamtfinanzierung für Frieden und Sicherheit im Rahmen der

Friedensfazilität für Afrika und der RRP für den Zeitraum 2014-2020, durchschnittlich

50 Millionen Euro jährlich, wurden für die Umsetzung der APSA zugewiesen. Dies bedeutet

einen Zuwachs von 150 % gegenüber den im vorangegangenen Programmplanungszeitraum

ausgegebenen Mitteln. Die EU geht davon aus, dass durch die Unterstützung für die APSA,

insbesondere durch Stärkung der Kapazitäten der AU und der SRO zur Verhinderung und

Beilegung von Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent, die Notwendigkeit, kostspielige

friedensfördernde Einsätze (mit Kosten in Höhe von bis zu 720 Millionen Euro21 pro Jahr) zu

finanzieren, verringert werden kann. Gleichzeitig hat sich der der APSA im Rahmen der RRP

zugewiesene Betrag versechsfacht, was die zunehmende Ausrichtung der EU auf die

Konfliktprävention und die Vermittlung auf subregionaler Ebene widerspiegelt

(Abbildung 3).

21 900 Millionen US-Dollar laut der "APSA Assessment Study 2014", S. 78.

12

Abbildung 3 - EU-Mittel für die Umsetzung der APSA im Rahmen der APF und der RRP,

2008-2020 (in Millionen Euro)

*Die Zuweisungen für künftige Zeiträume sind derzeit noch Gegenstand von Erörterungen und Änderungen.

Für vergangene Zeiträume und soweit verfügbar werden vertraglich gebundene Beträge anstelle von

Zuweisungen verwendet.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

11. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof, ob die EU-Unterstützung zugunsten der

APSA wirksam war. Zu diesem Zweck hat sich der Hof drei Unterfragen als Ausgangspunkt

gestellt.

a) Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht konzipiert und ausgerichtet?

b) Hat die EU-Unterstützung für die APSA dazu beigetragen, nachhaltige Ergebnisse zu

erzielen?

c) Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht umgesetzt?

12. Die Prüfung erstreckte sich auf die im Rahmen des EEF getätigten Ausgaben im Rahmen

der Friedensfazilität für Afrika (APF) und der Regionalen Richtprogramme (RRP). Der Hof

untersuchte die EU-Unterstützung ab 2014 und bezieht sich auf Evaluierungen und

116

21022

138

2008-2013* 2014-2020*

APF RRP

138

348

13

Bewertungen vorangegangener Tätigkeiten, soweit verfügbar und relevant. Der Hof

unterzog alle vierzehn von der Kommission im Zeitraum 2014-2016 geschlossenen Verträge

mit einem Gesamtwert von 102,5 Millionen Euro einer Prüfung. Davon wurden neun aus der

Friedensfazilität für Afrika, vier im Rahmen des RRP für Westafrika und einer im Rahmen des

RRP für Zentralafrika finanziert22. Die umfangreichsten Verträge wurden mit der AU

unterzeichnet, beispielsweise gemeinsame Finanzierungsregelungen zur Finanzierung von

Gehaltszahlungen in der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission und in den

Verbindungsbüros der AU. Weitere Verträge wurden mit regionalen Organisationen wie der

Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) und der

Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS) unterzeichnet. Anhang I

enthält eine Aufschlüsselung der Finanzmittel pro unterstützter Organisation.

13. Ausgenommen von der Prüfung waren friedensfördernde Einsätze, da diese Ausgaben

hauptsächlich Erstattungen von an Einsatztruppen gezahlte Vergütungen betreffen und nicht

der Unterstützung der APSA dienen. Auch waren die anderen EU-Instrumente zur Förderung

des Friedens und der Sicherheit in Afrika nicht Gegenstand der Prüfung, da im geprüften

Zeitraum keine dieser Tätigkeiten einen direkten Bezug zur APSA hatten.

14. Die Prüfungsarbeit des Hofes fand zwischen Januar und November 2017 statt.

Prüfungsnachweise wurden im Zuge der Durchsicht von Unterlagen und der Durchführung

von Befragungen beim Europäischen Auswärtigen Dienst, bei der Kommission und den

maßgeblichen Akteuren wie Gebern und Begünstigten von EU-Unterstützung (AU und SRO)

erlangt. Es fanden Prüfbesuche bei der Kommission der Afrikanischen Union sowie bei der

ECOWAS und der ECCAS statt.

BEMERKUNGEN

Schwerpunkt der EU-Unterstützung weiterhin auf den Betriebskosten

15. In diesem Abschnitt wird untersucht, ob es eine klare Strategie für die derzeitige und

künftige Bereitstellung von EU-Unterstützung für die APSA gab. Der Hof bewertete, ob die

22 Während des Prüfungszeitraums wurden keine Verträge zur Unterstützung der APSA im Rahmen der anderen RRP abgeschlossen.

14

EU-Unterstützung dem Bedarf der APSA entsprach und wie sie sich entwickelte, um die

gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen, denen die APSA gegenübergestellt ist, zu

bewältigen.

Die EU-Unterstützung für die APSA wurde auf der Grundlage eines strategischen Rahmens

geplant

16. Die EU bewertete die Friedens- und Sicherheitslage auf dem afrikanischen Kontinent und

entwickelte ein Konzept, das die Grundlage für die Unterstützung der EU bildete. In

Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Afrikanischen Union (AU) und den subregionalen

afrikanischen Organisationen (SRO) im Bereich Frieden und Sicherheit zukommt, führte die

EU Gespräche mit beiden Ebenen. Da neue Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit

aufkamen, hat die EU ihre Strategien überarbeitet und aktualisiert (Ziffer 8).

17. Im Einklang mit diesem strategischen Rahmen hat die EU politische und finanzielle

Unterstützung für die AU und die SRO, einschließlich der Entwicklung der APSA,

bereitgestellt. Die EU unterstützte die Vorbereitung aufeinander folgender Fahrpläne der AU

und der SRO, welche Pläne für die Umsetzung der APSA vorsahen23. Die Europäische Union

förderte außerdem regelmäßige Bewertungen der APSA. Dies bedeutet, dass die APSA

regelmäßig Feedback (in Form der APSA-Bewertungen) erhielt wie auch eine

Orientierungshilfe für die weitere Entwicklung (in Form der APSA-Roadmaps). In den

Fahrplänen wird auch der Rahmen für die Koordinierung der Geber abgesteckt. Jedoch

wurde in einer 2017 vorgenommenen Bewertung der APF auf Schwächen im Zusammenhang

mit der letzten APSA-Roadmap hingewiesen. Die Roadmap wird als Arbeitsgrundlage als zu

23 Eine für den Zeitraum 2011-2013, eine weitere für den Zeitraum 2016-2020. Die Arbeitsplanung für die Roadmap 2011-2013 deckte auch einige in den Jahren 2014 und 2015 umzusetzende Tätigkeiten ab. Im Laufe des Jahres 2015 (bevor der zweite Fahrplan erstellt wurde) hat die EU mit der AU keine neuen größeren Verträge für die Entwicklung der APSA unterzeichnet, mit Ausnahme des "Interim APSA Support Programme" (Interimsprogramm zur Unterstützung der ASPA), zu dessen Hauptzielen die Erstellung der zweiten APSA-Roadmap gehörte.

15

komplex erachtet, es mangelt ihr an einer übergreifenden Perspektive, ferner hat die AU-

Kommission bislang noch keine echte Eigenverantwortung übernommen24.

18. Die EU hat Mechanismen für den politischen Dialog sowohl auf Ebene der AU als auch

auf regionaler Ebene eingerichtet. Der politische und strategische Dialog über Frieden und

Sicherheit, einschließlich der Umsetzung der APSA, erfolgte in Form regelmäßig

stattfindender Treffen mit der AU im Rahmen der 2007 ins Leben gerufenen JAES. Im

Zusammenhang mit der Strategie bestand jedoch bei der AU und den verschiedenen SRO

Unklarheit dahin gehend, wie die Zuständigkeiten unter ihnen aufgeteilt werden sollen,

insbesondere im Hinblick auf die Frage der Subsidiarität (Ziffer 34).

19. Die von der EU für den Dialog mit den regionalen Organisationen geschaffenen

Mechanismen funktionierten weniger reibungslos. Im Falle der ECOWAS beispielsweise

fanden die Treffen auf Ministerebene unregelmäßig statt (sie kamen im Jahr 2017 zustande,

aber ungeachtet der Bemühungen nicht im Jahr 2016). In anderen Fällen gestaltete sich der

politische Dialog schwierig (etwa wegen fehlender institutioneller Reformen, der nur sehr

langsam voranschreitenden regionalen Integration oder der geringen Reaktionsbereitschaft

der Gegenseite auf Vorschläge und Anfragen). Der Dialog musste verbessert, vertieft und

konsolidiert werden, z. B. in Bezug auf die subregionalen EU-Strategien für die Sahelzone

und den Golf von Guinea. Mitunter war der Dialog deshalb erschwert, weil es den

Organisationen, etwa der ECCAS, an Verwaltungskapazitäten fehlte.

Die Finanzierung der APSA ist abhängig von Geberbeiträgen

20. Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-Mitgliedstaaten in den AU-

Haushalt (Ziffer 5) und in den Friedensfonds (Ziffer 6) standen für die APSA nur

unzureichende Mittel zur Verfügung. Dieser Aspekt wurde in der letzten APSA-Roadmap

unterstrichen, wo es heißt, dass trotz verschiedener Beschlüsse der Versammlung der

Staats- und Regierungschefs der AU und ungeachtet der Bestimmungen bei der Einrichtung

des Friedens- und Sicherheitsrates die APSA nach wie vor unter der fehlenden finanziellen

24 ECDPM, "Evaluation of the implementation of the African Peace Facility as an instrument supporting African efforts to manage conflicts on the continent", Dezember 2017, S. 24 und 30.

16

Eigenverantwortung durch die AUC und die REC/RM sowie unter einer hohen

Geberabhängigkeit leidet25. Außerdem wurde von Experten betont, dass mit einer

afrikanischen Eigenverantwortung für die Friedens- und Sicherheitsagenda des Kontinents

nicht gerechnet werden könne, solange diese Agenda nicht mit finanzieller Autonomie

einhergehe26.

21. In Anbetracht der mit der Geberabhängigkeit verbundenen Probleme beschlossen die

AU-Mitgliedstaaten im Juli 2016 einen neuen Mechanismus für die Finanzierung des

operativen Haushalts der AU und des Friedensfonds27. Die EU unterstützte diese Initiative,

die darin besteht, ab dem Jahr 2017 auf alle entsprechenden nach Afrika eingeführten

Waren eine Abgabe in Höhe von 0,2 % zu erheben. Bis Januar 2018 hatten

14 Mitgliedstaaten mit der Erhebung der Abgabe begonnen28, der Friedensfonds kam

allmählich zum Einsatz und verfügte über eine Leitungsstruktur. Im Juni 2017 hat die AU die

EU eingeladen, dem Verwaltungsrat des Friedensfonds beizutreten.

22. Zum Zeitpunkt der Prüfung war es noch zu früh, um die Wirksamkeit der neuen

Regelungen zu beurteilen. Außerdem werden die Finanzierungsprobleme der SRO, die im

Rahmen voneinander getrennter Mechanismen gefördert werden, durch die Abgabe nicht

behoben; dies gilt etwa für die erheblichen Fehlbeträge bei der Finanzierung, denen sich die

ECCAS gegenübergestellt sieht29. Hinzu kommt, dass gewisse afrikanische Staaten sich

25 "APSA Roadmap 2016-2020", S. 58.

26 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016, S. 53.

27 Assembly/AU/Dec.605 (XXVII), https://au.int/web/sites/default/files/pages/31955-file-assembly_au_dec_605_financing_the_au.pdf.

28 https://www.tralac.org/news/article/12591-mahamat-calls-for-urgency-in-self-financing.

29 Am Ende des Jahres 2016 waren 10 von insgesamt 11 ECCAS-Mitgliedstaaten im Rückstand, was einem Gesamtfehlbetrag von rund 52,3 Millionen Euro entspricht bzw. Haushaltsbeiträgen von mehr als drei Jahren. Quelle: ECCAS über die Europäische Kommission.

17

möglicherweise die Frage stellen müssen, ob sie ihre knappen Mittel zur Finanzierung der AU

oder der SRO einsetzen30.

Die EU finanzierte Betriebskosten, ohne die Neuausrichtung der Unterstützung zu planen

23. Während des Prüfungszeitraums wurde der Großteil der finanziellen Unterstützung,

welche die EU der APSA gewährte, verwendet, um Betriebskosten wie Kosten in Verbindung

mit dem Personal zu decken (Abbildung 4). In den ersten Jahren ihrer

Unterstützungszahlungen (seit 2010) rechtfertigte die EU die Finanzierung der

Betriebskosten, indem sie anführte, wie wichtig es sei, dass die neue Struktur einsatzfähig

wird. Nach fast sieben Jahren lag der Schwerpunkt der EU-Unterstützung immer noch auf

den grundlegenden Betriebskosten. Dies kann das Risiko mit sich bringen, dass die APSA von

der Geberunterstützung abhängig wird, denn je länger der Zeitraum, in dem die Beihilfe

gewährt wird, und je größer der Anteil der Finanzierung durch die Geber, desto stärker wird

die Abhängigkeit des Projekts von einer derartigen Beihilfe31.

30 Institute for Security Studies, "PSC Report 89, 'The new funding model tests the commitment of AU member states'", März 2017.

31 Victoria Stanford, "Aid Dependency: The Damage of Donation", Universität von Edinburgh, 2015.

18

Abbildung 4 - EU-Finanzierung für die APSA (2014-2016)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.

24. Der Hof ging davon aus, dass die EU einen langfristigen Plan ausgearbeitet hat, aus dem

hervorgeht, wie sich die Bereitstellung der EU-Unterstützung im Zeitverlauf entwickeln und

schlussendlich schrittweise auslaufen wird. Hinweise auf das Vorliegen eines solchen Planes

fanden sich nicht. Außerdem hatte die EU mit der AU und den SRO nicht vereinbart, wie die

Höhe der von der EU gewährten Unterstützung nach und nach anzupassen ist und die Mittel

mehr auf den Kapazitätsaufbau (beispielsweise für die Konfliktverhütung, wirksame

Gegenmaßnahmen und den Wiederaufbau nach Konflikten) und strategische

Unterstützungsmaßnahmen (wie organisatorische und operative Reformen,

Systemverbesserungen, Bereitstellung von spezifischem Fachwissen und von Schulungen

usw.) ausgerichtet werden, um langfristige Kapazitäten aufzubauen.

25. Die EU hatte ihre Unterstützung nicht an Bedingungen geknüpft wie etwa die

Anforderung, dass die AU oder die SRO die von der EU zuvor unterstützten Initiativen auch

weiterhin finanzieren. Im Falle eines Vertrags, bei dem eine derartige Bedingung in die

Finanzierungsvereinbarung aufgenommen wurde, hat die betreffende SRO die Vereinbarung

nicht eingehalten und die zuvor im Rahmen des EEF geförderten Planstellen nicht weiter

finanziert (Kasten 3).

Gehaltszahlungen an das Personal

48 %

Technische Hilfe6 %

Seminare, Schulungen, Reisekosten, Tagegelder

18 %

Ausrüstung (CAPEX)

12 %

Nicht zugewiesene Mittel und Sonstiges

16 %

19

Kasten 3 - Positive und negative Aspekte eines regionalen Frühwarnsystems

Ein Frühwarnsystem ist ein System von Instrumenten und Verfahren zur Sammlung und Analyse von

Daten, um Konflikte frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Zentrale und regionale

Frühwarnsysteme sind entscheidend für die Funktionsfähigkeit der APSA. In Zentralafrika wurde ein

solches System, der sogenannte Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale (MARAC) im Jahr 2007

eingerichtet. Die EU stellte Mittel aus dem EEF bereit, um das System zu erweitern, IT- und

Kommunikationssysteme zu installieren und um Personal einzustellen und zu schulen. Ein Netzwerk

aus insgesamt 30 Korrespondenten wurde in mehreren zentralafrikanischen Staaten eingerichtet.

Mehrere der vom Hof befragten Interessenträger hoben den wirksamen und positiven Beitrag des

MARAC zur frühzeitigen Erkennung und Verhütung von Konflikten hervor.

Allerdings hat die SRO nach Auslaufen der EU-Unterstützung im Jahr 2016 der vereinbarten

Anforderung, das Personal für das Frühwarnsystem auch weiterhin zu finanzieren, nicht Folge

geleistet, weshalb die aufgebaute Kapazität verloren gegangen ist. Im Rahmen der Friedensfazilität für

Afrika wurde im Verlauf von 2017 nur eine minimale finanzielle Unterstützung gewährt, und zum

Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war die Personalzahl des MARAC auf den Stand vor Gewährung der

EU-Unterstützung zurückgefallen. Übrig blieb ein Bereitschaftsdienst von drei Mitarbeitern (im

Vergleich zur Personalstärke von 15, die erforderlich ist, damit der Mechanismus seine volle Kapazität

erlangt), zudem war das Netz der Korrespondenten nicht länger aktiv.

Die EU wurde erneut tätig und unterzeichnete im Laufe des Jahres 2017 eine neue

Finanzierungsvereinbarung, mit der die Aufstockung des MARAC-Personals auf vier Analysten,

zusätzliches Unterstützungspersonal und ein Netzwerk aus 20 Korrespondenten finanziert werden

sollten.

26. Der Hof ging außerdem davon aus, in den Verträgen Bestimmungen dahin gehend

vorzufinden, dass zum einen die allgemeine Finanzierung reduziert wird und zum anderen

eine Verlagerung der Unterstützung vom operativen Personal zum Fachpersonal erfolgt. Im

Zuge der allmählichen Übernahme der laufenden Kosten durch die AU und die SRO32 könnte

die EU dann ihren Schwerpunkt auf die Erzielung eines Mehrwerts legen, indem sie Personal

32 In der APF-Evaluierung aus dem Jahr 2013 wird empfohlen, dass die EU Möglichkeiten ausloten sollte, um gemeinsam mit der AU einen Plan auszuarbeiten, damit diese nach und nach die Verantwortung für die Personalstellen und die Betriebskosten zentraler APSA-Komponenten, die derzeit über die APF finanziert werden, übernimmt.

20

unterstützt, das spezialisierte Fähigkeiten etwa im Bereich der Verhütung und Beilegung von

Konflikten vorweist. Bei den meisten der vom Hof geprüften Verträge war dies allerdings

nicht der Fall. Jedoch wird in Kasten 4 ein Beispiel aufgeführt, bei dem dieser Ansatz

erfolgreich war.

Kasten 4 - Steigerung des Mehrwerts der EU-Unterstützung

Im Jahr 2015 haben die Geber im Rahmen eines der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (JFA)

unterliegenden Vertrags über Gehaltszahlungen die Kosten für sämtliche kurzfristig beschäftigten

Mitarbeiter der Abteilung für Frieden und Sicherheit (PSD) der AU-Kommission getragen. Im

Anschluss an Gespräche mit der EU und den anderen Gebern reduzierte die AU-Kommission im

Jahr 2017 die Zahl der unter der gebergeförderten JFA-finanzierten Personalstellen von 200 auf 172

und erhöhte den Anteil der von den AU-Mitgliedstaaten zu tragenden Personalkosten33. Gleichzeitig

wurde das Verhältnis von dem im Rahmen dieses Vertrags finanzierten Unterstützungspersonal und

dem Fachpersonal von 1:1 auf 1:2 verringert. Die Zielvorgabe ab 2017 liegt bei 1:334.

Die Zuweisung der EU-Unterstützung hat nicht ausreichend Priorität erhalten

27. Vor dem Hintergrund der Gefahr, die EU-Bürgern aufgrund von Konflikten in Afrika

erwächst (Terroranschläge, Verfügbarkeit von Massenvernichtungswaffen und organisierte

Kriminalität), hat die EU begonnen, ihre Unterstützungsleistungen auf die Verhütung solcher

Konflikte und ihre Beilegung zu lenken35. Im Einklang mit der Erklärung von Paris über die

Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit36 und den Grundsätzen der Gemeinsamen

33 Siehe Protokoll der 11. Sitzung des JFA-Lenkungsausschusses (27. April 2017), in dem es heißt, dass mehr als 50 % des kurzfristig beschäftigten PSD-Personals im AU-Hauptquartier aus Mitteln der [AU-]Mitgliedstaaten bezahlt wird.

34 Protokoll der Sitzung des JFA-Lenkungsausschusses.

35 Siehe in diesem Zusammenhang insbesondere "Die Europäische Union und das Problem der Konflikte in Afrika: Mitteilung der Kommission zu friedensschaffenden Maßnahmen, Konfliktvermeidung und darüber hinausgehenden Maßnahmen" (SEK(1996)332); Europäische Sicherheitsstrategie 2003; EU-Gesamtkonzept für externe Konflikte und Krisen (JOIN(2013)30).

36 Die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (OECD, 2005) enthält die Verpflichtung der Geber "die Führungsrolle des Partnerlands zu respektieren und dazu beizutragen, dessen Kapazitäten zur Wahrnehmung dieser Funktion zu stärken" und dass sie "ihre gesamte Unterstützung auf die nationalen Entwicklungsstrategien, -institutionen und -

21

Strategie Afrika-EU (JAES) hat die EU bei der Bereitstellung ihrer Unterstützung für die APSA

im Allgemeinen dem von der AU und den SRO in der APSA-Roadmap dargelegten Bedarf

Rechnung getragen. Allerdings war der Bedarf sehr weit gefasst definiert und die Prioritäten

waren weder konkret noch eindeutig.

28. Der EAD und die Kommission haben keine spezifischen Prioritäten für die Förderung

durch die EU aufgestellt oder Leitlinien für die Zuweisung von Ressourcen für die

verschiedenen Komponenten der APSA entwickelt. Allerdings prüften Kommission und EAD

Fördervorschläge, die von der AU und den SRO unterbreitet wurden, und das Politische und

Sicherheitspolitische Komitee des Rates der EU hat die politische Angemessenheit der

Bereitstellung der Mittel bewertet. Anhang II zeigt das Beispiel des

Beschlussfassungsverfahrens der Friedensfazilität für Afrika.

29. Der Hof analysierte die vierzehn geprüften Verträge, um zu ermitteln, inwieweit diese

die für die APSA gesetzten Prioritäten widerspiegeln. In acht Fällen stellte der Hof fest, dass

die Art und Weise, wie die Mittel in den Vertragsbudgets dargestellt wurden, es nicht

gestattete festzustellen, welche Beträge den einzelnen Säulen und Prioritäten der APSA

zugewiesen worden waren. Ferner wurde festgestellt, dass der Anwendungsbereich der

einzelnen Verträge hinsichtlich der Ausrichtung auf Prioritäten weit gefasst war: elf der

vierzehn Verträge deckten mindestens vier der fünf strategischen Prioritäten der APSA ab

(Anhang III).

Risiken im Zusammenhang mit einer höheren Mittelzuweisung an regionale

Organisationen

30. Im jüngsten Programmplanungszeitraum hat die EU beschlossen, einen größeren Anteil

der Gesamtmittel für die APSA über die RRP zu kanalisieren (Ziffer 10). Ziel war es, im

Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität den SRO eine größere Rolle bei der

Beschlussfassung einzuräumen. Dies ermöglicht es den SRO auch, mit der EU direkt

zusammenzuarbeiten und damit Verzögerungen im Zusammenhang mit der Koordinierung

verfahren der Partnerländer [gründen]", um Wirksamkeit und Auswirkungen der Hilfe zu erhöhen.

22

der Finanzierung des APSA-Unterstützungsprogramms durch die AU zu vermeiden. Nach

Auffassung des Hofes sind mit dieser Änderung Risiken verbunden.

a) Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes verfügten die SRO nicht über ausreichende

Personalressourcen mit den notwendigen Fähigkeiten, um die zusätzlichen Mittel

wirksam zu verwalten.

b) Der institutionelle Rahmen auf regionaler Ebene ist hochkomplex. Es gibt zehn SRO mit

einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit mit sich überschneidenden

Zugehörigkeiten. Im Durchschnitt sind die AU-Mitgliedstaaten Mitglied von mindestens

zwei SRO und einige Staaten sogar von vier. Die allgemein herrschende Unklarheit führt

dazu, dass einige afrikanische Staaten nicht bereit sind, sich bei ihren SRO einzubringen,

was Kapazitätsschwächen zur Folge hat. Die Strategie der EU-Kommission zum Umgang

mit diesem komplexen regionalen Rahmen bestand darin, in jeder Region ein

gemeinsames RRP zu fördern. Derzeit unterstützt die EU die SRO unter drei RRP.

c) Vier der zehn SRO mit einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit sind nicht von

einem RRP abgedeckt, wobei zwei davon auch weiterhin im Rahmen der

Friedensfazilität für Afrika gefördert werden. Darüber hinaus werden aus Mitteln des

Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau einer

SRO (Intergovernmental Authority on Development) gefördert sowie Organisationen

außerhalb des APSA-Rahmens unterstützt (z. B. die G5 Sahel37). Dies könnte der

Kohärenz des Förderansatzes der EU abträglich sein.

d) Es besteht die Gefahr, dass eine weniger wichtige Rolle der AU die allgemeine Kohärenz

und Koordinierung der EU-Unterstützung zugunsten der APSA schwächt.

e) Trotz der erheblich angestiegenen Beträge, die Maßnahmen im Bereich des Friedens

und der Sicherheit im Rahmen der RRP zugewiesen wurden, ist das Personal in den

zuständigen EU-Delegationen nicht entsprechend angewachsen. So befanden sich etwa

37 Bei der G5 der Sahelzone handelt es sich um einen institutionellen Rahmen für die Koordinierung der regionalen Zusammenarbeit in der Entwicklungspolitik und Sicherheitsfragen. Sie wurde von Burkina Faso, Tschad, Mali, Mauretanien und Niger im Jahr 2014 gegründet.

23

unter den Mitarbeitern der Delegationen für die ECOWAS und die ECCAS keine

Militärexperten. Infolgedessen stützten sich diese Delegationen auf die von den

Botschaften der EU-Mitgliedstaaten bereitgestellte militärische Sachkenntnis.

Trotz der Unterstützung der EU sieht sich die APSA mehreren Herausforderungen

gegenübergestellt und ihr Funktionieren hängt von der fortgesetzten Unterstützung von

außen ab

31. Im Folgenden wird untersucht, ob die EU-Unterstützung dazu beigetragen hat, dass

Ergebnisse erzielt wurden. Betrachtet wird das Ausmaß, in dem aufgrund der von der EU

geförderten Verträge Ergebnisse entsprechend der für diese Verträge festgesetzten Ziele

erbracht wurden. Außerdem werden die Schwierigkeiten untersucht, die sich im

Zusammenhang mit den verschiedenen Komponenten der APSA stellen. Schließlich wird

bewertet, ob EAD und Kommission die Risiken für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse der EU-

Unterstützung ermittelt und bewältigt haben.

Bei der Hälfte der Verträge lagen zum Zeitpunkt der Prüfung bereits Ergebnisse vor

32. Gegenstand der Prüfung waren vierzehn Verträge über EU-Unterstützung. Bei sechs

dieser Verträge, die hauptsächlich Personalkosten betrafen, waren die allgemeinen

angestrebten Ergebnisse zum Zeitpunkt der Prüfung im Wesentlichen erzielt worden.

Allerdings standen dem Hof nicht genügend Informationen zur Verfügung, um beurteilen zu

können, ob alle Outputs im Einzelnen erbracht wurden (Ziffern 59-60). Bei zwei weiteren

Verträgen waren die Outputs teilweise erbracht worden, bei einem Vertrag hingegen war

dies ganz eindeutig nicht der Fall. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der

Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die erwarteten Outputs im Rahmen

des Vertrags erbracht wurden oder nicht (Ziffer 53 und Anhang IV).

24

Die APSA steht vor mehreren Herausforderungen

33. Interessenträger und Geber haben hohe Erwartungen an die APSA. Evaluierungen38 sind

zu dem Schluss gekommen, dass AU und SRO eine wichtige Rolle bei der Bewältigung von

Konflikten in Afrika zukommt. Die APSA hat das Potenzial, zu einem wirksam

funktionierenden Rahmen für Frieden und Sicherheit in Afrika zu werden, obwohl sie sich

zahlreichen schwierigen Herausforderungen gegenübergestellt sieht und ihre Kapazitäten,

Instrumente und allgemeine Funktionsweise weiter ausgebaut werden müssen.

34. Zu den Herausforderungen, vor denen die APSA steht, gehören:

a) Die finanzielle und institutionelle Kapazität der wichtigsten beteiligten Stellen (AU und

SRO) muss gestärkt werden.

b) Es müssen konkrete Schritte eingeleitet werden, um den Mangel an politischem Willen

zu beheben, damit bestimmte Probleme und Krisen gelöst werden39.

c) Es gibt keinen Mechanismus zur Durchsetzung von Beschlüssen.

d) Es bedarf einer besseren Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Stellen und

Einrichtungen.

e) Die Beziehungen zwischen der AU und den SRO sollten klargestellt werden, insbesondere

hinsichtlich der Subsidiarität40.

38 Beispielsweise Tana Copenhagen ApS – "The Inter-relationship between the African Peace and Security Architecture, the Global Peace and Security Architecture and Regional Initiatives", 2013; Swedish Defence Research Agency – "The APSA – Discussing the remaining challenges", 2016; European Centre for Development Policy Management, "Conflict management under the African Peace and Security Architecture (APSA)", Diskussionspapier Nr. 211, April 2017.

39 Institute for Security Studies, "PSC Report 90, 'Denialism plagues Africa's early warning system'", April 2017.

40 Die Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität und die Frage der Führungsrolle stellen im Verhältnis zwischen der AU und den SRO nach wie vor ein äußerst heikles Thema dar. Eine genaue Festlegung der Rollen und Zuständigkeiten der Einrichtungen auf nationaler, regionaler, kontinentaler und multilateraler Ebene ist daher für die wirksame Umsetzung der APSA von entscheidender Bedeutung. In den APF-Evaluierungen aus den Jahren 2010 und 2013 wurde

25

f) Es sollte eine bessere Koordinierung mit ergänzenden Initiativen wie der Afrikanischen

Governance-Architektur41 stattfinden.

35. Der Afrikanische Friedensfonds deckte nicht die Kosten für den Betrieb der APSA, wie

dies geplant war (Ziffern 5-6). Der Großteil der EU-Unterstützung floss daher in die

Finanzierung der Betriebskosten der APSA. In den Ziffern 36-47 wird auf die

Herausforderungen eingegangen, die mit dem Betrieb der APSA-Komponenten und dem

Beitrag der EU-Unterstützung verbunden sind.

Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)

36. Der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) gilt anerkanntermaßen als wichtigstes

Beschlussfassungsorgan der APSA und hat Stellung zu zentralen Fragestellungen bezogen,

indem er Staatsstreiche verurteilte und Sanktionen verhängte. Er hat ferner dazu

beigetragen, Konflikte zu lösen, wie etwa in Burundi, Mali und Somalia42.

37. Allerdings ist der PSC mit Herausforderungen konfrontiert und in seiner Arbeit durch

mehrere Probleme beeinträchtigt. So hat beispielsweise die Versammlung der Staats- und

Regierungschefs der Afrikanischen Union häufig die im PSC-Protokoll niedergelegten

Grundsätze, wonach potenzielle Bewerber für den PSC bestimmten Kriterien genügen

müssen, missachtet. So fanden Länder Aufnahme in den Rat, die dafür bekannt sind, dass sie

sich über die Beschlüsse der AU offen hinwegsetzen oder sich nicht verfassungskonform

verhalten. Dies hat die Qualität und Wirksamkeit der Beschlüsse des PSC eingeschränkt. Dem

PSC entstanden außerdem Probleme wegen der Bedeutung, die der Erreichung der

Einstimmigkeit bei der Beschlussfassung beigemessen wird. Verschärft wird dies durch den

empfohlen, die Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität zu klären. Jedoch sind in dieser Hinsicht wenig Fortschritte zu verzeichnen: In der APSA-Roadmap 2016-2020 wurde nach wie vor das fehlende gemeinsame Verständnis über die Grundsätze der Subsidiarität als eine der Schwächen der APSA hervorgehoben.

41 Die Afrikanische Governance-Architektur ist eine Plattform für den Dialog zwischen den verschiedenen Interessenträgern, die damit beauftragt sind, auf dem afrikanischen Kontinent die verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern und die Demokratie zu stärken. Siehe http://aga-platform.org/about.

42 "APSA Assessment Study 2014".

26

mangelnden politischen Willen einiger Staaten, zu Fragen Stellung zu nehmen, die ihrer

Auffassung nach nicht in ihrem Interesse sind, oder, wenn sie nicht offen Position gegen

einen befreundeten Mitgliedstaat beziehen möchten43.

Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)

38. Die AU-Kommission (AUC) führt die Beschlüsse des PSC aus und ihre Abteilung für

Frieden und Sicherheit (PSD) unterstützt die anderen Säulen der APSA sowie sonstige

Friedens- und Sicherheitsprogramme, wie die Festlegung des Grenzverlaufs und die Strategie

betreffend Kleinwaffen und leichte Waffen. Außerdem koordiniert die PSD die Beziehungen

zwischen der AU und den SRO in Friedens- und Sicherheitsangelegenheiten.

39. Der PSD kommt eine wichtige Rolle bei der Funktionsweise der APSA zu, doch blieben

zwei Drittel ihrer Stellen in Anbetracht der unzureichenden Finanzierung durch die AU

unbesetzt. Im Jahr 2010 sind EU, AU und andere internationale Partner in dieser

Angelegenheit tätig geworden, indem sie einen gemeinsamen Finanzierungsmechanismus,

die sogenannte "Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung" (JFA) ins Leben riefen44. Diese

diente der Deckung der Kosten für die Gehälter von zusätzlichen 172 "kurzfristig

beschäftigen" Mitarbeitern der PSD (Abbildung 5). Obwohl nicht alle Stellen besetzt wurden,

konnte der Betrieb der PSD durch das zusätzliche Personal gesichert werden45.

43 Institute for Peace and Security Studies, "The African Union Peace and Security Council (PSC): Challenges and Policy Options", März/April 2017.

44 JFA sind eine Form eines verstärkten Mechanismus für Geberhilfe, anhand dessen interessierte Partner zu den vereinbarten Kosten auf eine allgemein vereinbarte, verlässliche und transparente Weise beitragen können. Bei den Gebern, die im Zeitraum 2015-2016 einen Beitrag zur JFA über Gehaltszahlungen an das Personal der AUC-PSD leisteten, handelte es sich um die EU, das Vereinigte Königreich, Schweden, Norwegen, Deutschland und die Niederlande.

45 Um zu gewährleisten, dass diese Mittel effizient eingesetzt wurden, haben die Kommission der AU und ihre Partner während der halbjährlichen Sitzungen des Lenkungsausschusses regelmäßig erörtert, welche Planstellen im Rahmen dieser Vereinbarung zu finanzieren sind.

27

Abbildung 5 - Planstellen und unbesetzte Stellen in der Abteilung für Frieden und

Sicherheit der AU-Kommission

Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung

über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmen des Friedens- und Sicherheitsprogramms

beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.

40. Die PSD verfügt über eine begrenzte Anzahl an "spezialisiertem" Fachpersonal, das mit

zentralen Fragen des Friedens und der Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent befasst

ist. Aus Abbildung 6 sind Personalkategorie und Art ihrer Finanzierung ersichtlich. Die

Hauptaufgabe der Mitarbeiter besteht darin, die breit angelegte APSA-Roadmap 2016-2020

auszuführen, in der fünf strategische Prioritäten, 32 spezifische Ziele und 116 Output-

Vorgaben festgelegt sind. Angesichts der unzureichenden Höhe der zugewiesenen

Ressourcen und des Konzepts der "kurzfristigen" Personaleinstellung (Ziffer 57) stellt dies

ein schwieriges Unterfangen dar.

Abbildung 6 - Quellen der Finanzierung von Stellen für die Abteilung für Frieden und

Sicherheit der AU-Kommission

Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung

über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmens des Friedens- und Sicherheitsprogramms

beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.

41. Die EU und andere Geber stellen der AU-Kommission ferner Mittel bereit, um ein

Netzwerk von AU-Verbindungsbüros zu unterstützen, die in 14 afrikanischen Ländern, die

gegenwärtig von Konflikten betroffen sind oder in der Vergangenheit von Konflikten

betroffen waren, tätig sind. Der jährliche Beitrag der EU zur Finanzierung der AU-

Vertragsart Besetzte Stellen Unbesetzte Stellen InsgesamtOrdentlicher Haushalt der AU 25 42 67Kurzfristige Beschäftigung (JFA) 137 35 172Abordnung 12 12

Insgesamt 174 77 251

AnmerkungenDas Einstellungsverfahren für Schlüsselstellen begann im 4. Quartal 2016 12 laufende EinstellungsverfahrenSchätzung März 2017

Allgemeine Dienste Fachbezogene Dienste Allgemeine Dienste Fachbezogene Dienste2 2 1 2 79 10 3 1 236 15 7 6 344 8 1 18 313 32 6 12 532 6 1 3 122 6 1 2 112 9 1 2 14

10 14 - - 2420 1060 112 21 46 239

Sekretariat des PSCProjektverwaltungsteamFinanzabteilung für Frieden und SicherheitSonstiges (Registrierungsdienststelle, Personalabteilung, Interne Revision, etc.) Insgesamt

Abteilung für FriedensmissionenAbteilung für Sicherheit und Verteidigung

JFA Ordentlicher Haushalt der AUInsgesamtVerteilung der Planstellen nach Büro/Abteilung

Büro des KommissionsmitgliedsBüro des Direktors einschließlich AU-Verbindungsbüros bei REC/RMAbteilung für Konfliktverhütung und FrühwarnungAbteilung für Krisenbewältigung und Wiederaufbau

n. z. - abteilungsübergreifend

28

Verbindungsbüros beläuft sich auf rund 3,5 Millionen Euro (ca. 25 % des Jahreshaushalts).

Das Netz verfügt über rund 200 Mitarbeiter, bei denen der Anteil des

Unterstützungspersonals im Vergleich zum operativen Personal hoch ist (70:30). Der PSC legt

die Aufgabenstellungen der Verbindungsbüros fest, die von einer Überwachung sich

abzeichnender Krisen über präventive Diplomatie und Krisenmanagement bis hin zum

Wiederaufbau nach dem Konflikt reichen. Die Büros vertreten die AU vor Ort und nehmen

eine primär politische Rolle wahr46.

42. In einer jüngsten von der EU finanzierten Evaluierung47 wird auf die konstruktive und

bedeutende Rolle hingewiesen, die den AU-Verbindungsbüros in Krisensituationen in Mali, in

der Zentralafrikanischen Republik, im Sudan, Südsudan, in Guinea-Bissau, den Komoren und

Madagaskar zukam. In der Evaluierung wurde jedoch auch festgestellt, dass unzureichende

Mittel und personelle Probleme mangelnde Effizienz auf operationeller Ebene nach sich

zogen. Außerdem wurde festgestellt, dass die Wirkung der Verbindungsbüros "gemischter

Natur" war, ihre Arbeit aber einen angemessenen Beitrag zu Frieden und Sicherheit

darstellte. Auch in einem jüngst veröffentlichten Bericht der World Peace Foundation heißt

es abschließend, die Verbindungsbüros seien wichtig und sollten weiter gefördert werden48.

Rat der Weisen

43. Laut PSC-Protokoll wird ein Rat der Weisen als beratendes Organ eingesetzt, das aus fünf

angesehenen afrikanischen Persönlichkeiten besteht. Seine Aufgabe ist es, sich für die

Konfliktverhütung einzusetzen, beispielsweise durch Veranstaltung von Workshops und

hochrangigen Tagungen. Die Rolle des Rats der Weisen wurde ausgeweitet und umfasst nun

auch Vorab-Wahlbeobachtungsmissionen und Vermittlungsarbeit49. Trotz der zunehmenden

46 Rolle und Aktivitäten sind in den Projektunterlagen für die AU-Verbindungsbüros im Rahmen der JFA und den gemeinsamen ausführlichen Berichten der AU-Kommission beschrieben.

47 "Mid-term evaluation, 'Sustaining and strengthening African Union’s Liaison Offices in post-conflict countries'", Afrikanische Union, Januar 2017.

48 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016.

49 Laut dem Abschlussbericht für den JFA-Vertrag II über Gehaltszahlungen (für den Zeitraum 1.4.2013 - 1.7.2015) hat der Rat der Weisen damals neun Missionen in Ländern durchgeführt, die sich auf Wahlen vorbereiteten, sowie sechs Aufträge für Vermittlung, präventive

29

Arbeitsbelastung wurden die Ressourcen des Rats der Weisen nicht erhöht. So ist

beispielsweise im Sekretariat des Rats der Weisen nur ein politischer Analyst beschäftigt,

dessen Gehalt von der EU im Rahmen der JFA finanziert wird. Auch sind zwischen dem Rat

der Weisen und dem PSC sowie anderen mit der Konfliktvorbeugung und -beilegung

betrauten Gremien Koordinierungsprobleme aufgetreten.

Kontinentales Frühwarnsystem (Continental Early Warning System)

44. Das kontinentale Frühwarnsystem (CEWS) ist ein System zur Sammlung und Analyse von

Daten, um Konflikte frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Die EU leistete technische

und finanzielle Unterstützung zur Einrichtung des Systems und setzt die Finanzierung der

Betriebskosten im Rahmen der vom Hof geprüften Verträge zu den JFA-Gehaltszahlungen

und dem APSA-Unterstützungsprogramm fort (siehe Anhang IV).

45. Der "APSA Impact Report 2015" kam abschließend zu dem Ergebnis, die CEWS sei

technisch einsatzfähig und die Zusammenarbeit zwischen den SRO und der AU auf dem

Gebiet der Frühwarnung habe erhebliche Fortschritte gemacht50. Bestimmte Faktoren

schränken jedoch die Wirksamkeit des Systems ein.

a) In der APSA-Roadmap wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Unterschiede in der

Funktionalität der einzelnen regionalen Frühwarnsysteme zu beheben und die

Verbindungen zwischen zentralen, regionalen und nationalen Systemen zu verbessern51.

b) Der Friedens- und Sicherheitsrat unterstrich die weiterhin bestehende Kluft zwischen

Frühwarnung und frühzeitigem Eingreifen52 und gelangte zu dem Schluss, dass die AU-

Mitgliedstaaten oftmals Frühwarnsignalen, die auf künftige Krisen hinweisen, keine

Vermittlung und "gute Dienste" übernommen. Eines der Mitglieder des Rats der Weisen hat in den Jahren 2015 und 2016 "Gute-Dienste-Missionen" in die Demokratische Republik Kongo unternommen.

50 "APSA Impact Report", 2016, Teile 2.1.1 und 2.1.4 b).

51 "APSA Roadmap 2016-2020", S. 16.

52 601. PSC-Sitzung (30. Mai 2016) Presseerklärung, www.peaceau.org/uploads/auc-601st-psc-meeting-on-early-warning-30-may-2016.pdf.

30

Beachtung schenken und dadurch die Konfliktpräventionskapazität des Rates

untergraben, was häufig zu Konflikten führt53.

Afrikanische Bereitschaftstruppe

46. Die afrikanische Bereitschaftstruppe (ASF) ist eine multidisziplinäre Reservetruppe für die

schnelle Entsendung in Konfliktgebiete durch die Versammlung der AU und den PSC. Sie

umfasst militärische, polizeiliche und zivile Einheiten54. Die EU förderte Verbesserungen der

Kapazitäten der Afrikanischen Bereitschaftstruppe und ihrer Regionalorganisationen im

Rahmen der Afrikanischen Friedensfazilität und der RRP. Die Unterstützung deckte

Personalkosten und operative Tätigkeiten ab (Verbesserung der Planung, Logistik und der

Entwicklung politischer Strategien, Stärkung der polizeilichen und zivilen Komponenten)

sowie die Beschaffung von IT-Infrastruktur (C3IS) (siehe Anhang IV - Liste der Verträge). Die

EU finanzierte ferner Schulungen für die Brigaden der Bereitschaftstruppe, einschließlich

Übungen (Unterstützungsprogramm "AMANI AFRICA II").

47. Die AU hatte die ASF zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch nicht eingesetzt. Die

befragten Interessenträger hegten Zweifel an der Einsatzfähigkeit der Bereitschaftstruppe

unter Hinweis auf folgende Aspekte:

a) Das Kommando-, Kontroll-, Kommunikations- und Informationssystem der ASF sei noch

nicht einsatzfähig (Kasten 6).

b) Aufgrund logistischer Sachzwänge, wie der unzureichenden strategischen

Lufttransportfähigkeit, sei die ASF nicht in der Lage, ihre Brigaden rasch einzusetzen.

c) Wegen sprachlicher und kultureller Probleme könne möglicherweise die Wirksamkeit

des Einsatzes in verschiedenen Regionen reduziert sein.

53 Kommuniqué der 669. PSC-Sitzung (21. März 2017), http://www.peaceau.org/uploads/669th-psc-com-ew-eng.pdf.

54 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union, Artikel 13.

31

Gefahren für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse

48. Die Hauptrisiken für die Nachhaltigkeit der erzielten Ergebnisse beim Aufbau der

Kapazitäten der APSA haben ihre Ursache in der geringen finanziellen, institutionellen und

operativen Kapazität der AU und der SRO sowie im fehlenden politischen Engagement

seitens zahlreicher AU-Mitgliedstaaten (Ziffer 34).

49. Die Reformen mit dem Ziel der Behebung von Schwachstellen im institutionellen Rahmen

der AU-Kommission55, der ECOWAS56 und der ECCAS57 haben bislang noch kaum Ergebnisse

gezeitigt. Die EU-Kommission hat sich für solche Initiativen eingesetzt und Finanzmittel

bereitgestellt. So wird die institutionelle Reform der ECOWAS derzeit durch die EU über die

EU-Unterstützung zugunsten des Projekts zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements

gefördert, und die institutionellen Reformen der ECCAS werden gezielt über ein Friedens-

und Unterstützungsprojekt im Rahmen des EEF finanziert.

50. Um die institutionellen und operativen Schwachstellen bei der AU-Kommission und den

SRO auszugleichen, lag der Schwerpunkt der von der EU finanzierten technischen Hilfe

häufig auf der allgemeinen Verwaltung, was eine Form der Unterstützung darstellt, die

begrenzte langfristige Auswirkungen auf die Entwicklung der APSA hat. Häufig fungierten

Experten für technische Hilfe als Projektmanager, womit die internen Schwachstellen in den

Durchführungseinrichtungen kurzfristig behoben werden konnten. Mit dieser

55 "Decision on the Institutional Reform of the African Union", Juli 2016, Ref. Assembly/AU/Dec.606 (XXVII), gefolgt vom "Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union", von H.E. Paul Kagame (29. Januar 2017).

56 Bei der ECOWAS lief die institutionelle Reform im Jahr 2013 an, und eine international tätige Firma wurde von der ECOWAS mit der Durchführung eines institutionellen Audits beauftragt. Das Audit erstreckte sich über zwei Jahre und mündete in drei institutionelle Reformoptionen, die intern vorgelegt wurden. Allerdings wurden weder die Feststellungen aufgrund des Audits noch die Empfehlungen der EU oder anderen Gebern zur Kenntnis gebracht. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte sich die ECOWAS noch nicht förmlich auf eine institutionelle Reform verständigt. Das institutionelle Audit führte zu einem Einstellungsstopp, der eine übermäßige Zentralisierung und Engpässe zur Folge hatte, was viele laufende Initiativen und die Finanzierung erschwerte.

57 Für die ECCAS war im Rahmen des EEF-RRP-geförderten Programms vorgesehen, die grundlegenden Texte des Rats für Frieden und Sicherheit in Zentralafrika zu reformieren, doch wurde angesichts des fehlenden politischen Willens der ECCAS-Mitgliedstaaten kein Ergebnis erzielt. Diese Maßnahme ist für das nächste EEF-Programm erneut vorgesehen.

32

Vorgehensweise waren oftmals erhebliche Kosten verbunden. So betrug die Höhe der

Finanzhilfe für Frieden, Sicherheit und Stabilität, die die EU der ECOWAS gewährte,

6,7 Millionen Euro. Hinzu kamen weitere Kosten der technischen Hilfe in Höhe von

4,9 Millionen Euro, die in Verbindung mit der Umsetzung der Finanzhilfe noch zusätzlich

anfielen: 73 % der ursprünglichen Finanzhilfe.

Die Durchführung der EU-Unterstützung war durch Verzögerungen, den inkohärenten

Einsatz der Finanzierungsinstrumente und unzureichende Informationen über die

erreichten Ergebnisse beeinträchtigt

51. Dieser Abschnitt dient der Untersuchung der Frage, ob die Kommission der APSA die EU-

Unterstützung rechtzeitig, berechenbar und kohärent bereitstellte und ob die vom Hof

geprüften Verträge wie geplant ausgeführt wurden. Bewertet wurden die von der

Kommission eingerichteten Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung.

Ausgangspunkt war hierbei die Frage, ob diese angemessene Informationen über die

erreichten Ergebnisse lieferten.

Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung wirkten sich

nachteilig auf die Durchführung der geplanten Maßnahmen aus

52. Begünstigte der geprüften Verträge waren die AU und SRO. Das Ziel der Unterstützung

bestand darin, das Personal zu finanzieren und darin zu schulen, komplexe Aufgaben in den

Bereichen Frieden und Sicherheit wahrzunehmen, und dafür zu sorgen, dass die

Maßnahmen in kohärenter Weise auf dem gesamten Kontinent umgesetzt werden. Die in

Anhang IV aufgelisteten Verträge stellten darauf ab,

a) die Kapazitäten der AU-Kommission und der subregionalen Organisationen (REC und

RM) im Personalbereich zu stärken, damit Krisen in Afrika verhindert und/oder darauf

reagiert werden kann;

b) die AU-Verbindungsbüros dabei zu unterstützen, Friedensabkommen umzusetzen, bei

der Vorbereitung und Überwachung von Wahlen Unterstützung zu leisten, die AU bei

Zusammenkünften mit nationalen Stellen und internationalen Organisationen zu

vertreten;

33

c) eine kontinentale Struktur zu schaffen, die es der AU ermöglicht, zwischen der AU in

Addis Abeba, der Regionalebene und den Missionen vor Ort rasch strategische und

operative Kommunikations- sowie Kommando- und Kontrollkapazitäten herzustellen;

d) der AU-Kommission und den SRO Sachkenntnis für ihre Friedens- und

Sicherheitsinitiativen bereitzustellen;

e) den SRO Unterstützung beim Aufbau ihrer Kapazitäten und der Ausübung ihrer

Mandate zur Konfliktverhütung und -beilegung zu gewähren.

53. Rechtzeitigkeit und Planungssicherheit sind von grundlegender Bedeutung, wenn

institutionelle Unterstützung zu den erwarteten Ergebnissen führen soll. Der nicht

rechtzeitige Abschluss von Verträgen zog Verzögerungen bei der Umsetzung nach sich und

bedeutete, dass hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen keine Planungssicherheit

gegeben war. Zehn der vom Hof geprüften vierzehn Verträge wurden aus einem der

nachstehenden Gründe oder einer Kombination davon zu spät unterzeichnet:

a) AU-Kommission und SRO unterbreiteten Finanzierungsvorschläge verspätet oder in

einer wenig fundierten Form;

b) komplizierte Verhandlungen hinsichtlich der Vertragsbudgets, der Maßnahmen und des

Finanzmanagements;

c) technische Probleme mit dem Informationssystem der EU-Kommission.

54. Darüber hinaus waren bei acht dieser zehn Verträge Maßnahmen rückwirkend finanziert

worden58. Bei drei dieser Verträge fand die Unterzeichnung erst wenige Tage vor der

planmäßigen Beendigung der Maßnahmen statt. Der Hof stellte fest, dass Verzögerungen bei

der Vertragsunterzeichnung in Verbindung mit den bestehenden internen Schwachstellen

innerhalb der AU und der SRO sich bei sechs der vierzehn Verträge negativ auf die

Durchführung der Maßnahmen auswirkten (Anhang IV). In Kasten 5 werden die negativen

58 Die Kommission kann gemäß Artikel 19 des Anhangs IV des Abkommens von Cotonou EEF-Mittel zur Finanzierung von Tätigkeiten verwenden, die bereits stattgefunden haben, "um ein baldiges Anlaufen der Projekte zu gewährleisten und Unterbrechungen zwischen aufeinanderfolgenden Projekten sowie Verzögerungen zu vermeiden".

34

Auswirkungen der Verzögerungen beim Vertragsabschluss und der rückwirkenden

Finanzierung am Beispiel von zwei APSA-Unterstützungsprogrammen veranschaulicht.

Kasten 5 - Rückwirkende Finanzierung von APSA-Unterstützungsprogrammen

Im Wege der APSA-Unterstützungsprogramme stellt die EU der AU-Kommission und den SRO

finanzielle Unterstützung für die operationelle Verwaltung der APSA bereit. Der Hof prüfte den

zweiten und dritten dieser Verträge in Höhe von jeweils 5 227 335 Euro bzw. 28 770 000 Euro.

Im Rahmen des zweiten Vertrags über ein APSA-Unterstützungsprogramm wurden Maßnahmen wie

die Fertigstellung der APSA-Roadmap 2016-2020 gefördert. Die Vertragsunterzeichnung erfolgte

verspätet, was bedeutete, dass viele geplante Maßnahmen nicht durchgeführt werden konnten oder

aus anderen Quellen finanziert werden mussten. Trotz der verzögerten Mittelbereitstellung

behielten die SRO den Großteil des unter diesem Vertrag finanzierten Personals bei. Festzustellen ist

allerdings auch, dass einige Personalstellen abgebaut wurden, was zum Verlust bereits aufgebauter

Kapazität führte. Infolgedessen wurden lediglich 56 % des Vertragsbudgets aufgebraucht.

Der dritte Vertrag über eine APSA-Unterstützung wurde erst im Dezember 2016 unterzeichnet,

obwohl sich der Durchführungszeitraum auf 36 Monate ab Januar 2016 erstreckte. Die AU-

Kommission hat die im Rahmen des Vertrags verfügbaren Mittel den SRO aufgrund interner

Verzögerungen beim Vertragsabschluss nicht vor Mai 2017 weitergeleitet. Die fehlenden

Finanzmittel wurden in einigen Fällen durch andere Geber ausgeglichen oder hatten die

Verschiebung der geplanten Maßnahmen zur Folge.

55. Kasten 6 enthält ein Beispiel für Verzögerungen bei der Beschaffung eines

Informationssystems für die afrikanische Bereitschaftstruppe. In diesem Fall haben die

internen Schwachstellen der AU die Verzögerung infolge der verspäteten Unterzeichnung

des Vertrags noch verstärkt.

Kasten 6 - Verzögerungen bei der Einrichtung eines Kommando-, Kontroll-, Kommunikations- und

Informationssystems (C3IS) für die afrikanische Bereitschaftstruppe

Die EU förderte die Entwicklung der afrikanischen Bereitschaftstruppe (ASF) und die Verwaltung von

Friedensmissionen unter afrikanischer Führung über den C3IS-Vertrag. Der C3IS stellte eine

Hauptpriorität in der APSA-Roadmap 2011-2013 dar und sollte der AU die rasche Herstellung einer

strategischen und operativen Kommunikation ermöglichen. So etwa wäre es der AU in Addis Abeba

35

anhand des Systems gestattet, für das Management der Operationen vor Ort Befehle zu erteilen sowie

Berichte und Karten zu erstellen.

Die AU schloss ihren Finanzierungsvorschlag im Februar 2013 ab und unterzeichnete im Februar 2014

eine Vereinbarung über eine EU-Unterstützung in Höhe von 12,5 Millionen Euro. Die EU hat die seit

März 2013 laufenden vorbereitenden Tätigkeiten der AU-Kommission rückwirkend finanziert und die

administrative Abwicklung der komplexen Beschaffungsverfahren der AU-Kommission übertragen, um

die Eigenverantwortung der AU für das System zu fördern. Dies führte jedoch zu großen

Verzögerungen beim Beschaffungsverfahren, das zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch im Gange

war. Die EU verlängerte die Laufzeit des Vertrags auf 67 Monate gegenüber den ursprünglich geplanten

24 Monaten.

Diese Verzögerung hatte negative Auswirkungen auf andere geplante Tätigkeiten. So wurde

beispielsweise die Hauptkomponente einer grundlegenden Übung der afrikanischen

Bereitschaftstruppe (AMANI Africa II, auch EU-gefördert) fallen gelassen.

Finanzierungsinstrumente wurden nicht immer kohärent eingesetzt

56. Weder die Europäische Kommission noch der EAD hatten die komparativen Vorteile aller

ihnen in den Bereichen Frieden und Sicherheit zur Verfügung stehenden Instrumente

analysiert (Ziffer 9). Der Hof stellte fest, dass die Instrumente nicht immer kohärent

eingesetzt wurden. Die Friedensfazilität für Afrika ist für die Finanzierung eines kurzfristigen

Bedarfs gut geeignet, da sich ihre Finanzierungszyklen auf zwei bis drei Jahre erstrecken.

Umgekehrt bieten sich die RRP angesichts eines Finanzierungszyklus von sieben Jahren eher

dafür an, einen langfristen Bedarf zu finanzieren.

57. Der Hof ermittelte Fälle von kurzfristigen APF-Verträgen, die zur Finanzierung langfristig

angelegter Planstellen verwendet wurden, so beispielsweise unter den Verträgen über

Gehaltszahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (Ziffer 39). In

diesem Fall hatte die Verwendung revolvierender Verträge über 1 bis 2 Jahre die

Schwächung des Personalmanagements zur Folge und bedeutete, dass Zahl und Art der

Planstellen beinahe jährlich neu ausgehandelt wurden. Dies trug zu Verzögerungen beim

Vertragsabschluss (Ziffer 53) und zur Arbeitsplatzunsicherheit bei, was zur Abwanderung

erfahrener Mitarbeiter führte. In anderen Fällen wurde auf RRP zurückgegriffen, um einen

kurzfristigen Bedarf zu decken, obwohl diese hierfür weniger gut geeignet sind.

36

58. Die Europäische Kommission und der EAD haben keinen Koordinierungsrahmen

geschaffen, der alle Instrumente im Bereich Frieden und Sicherheit umfasst. Seit 2015 haben

sie allerdings Schritte unternommen, damit sich APF und RRP besser ergänzen. Im Einzelnen:

a) Die Art und Weise, wie die Personalstellen in den SRO finanziert werden, wurde

klargestellt. Zu diesem Zweck beschlossen sie, die Kosten des nicht militärischen

Personals der regionalen Organisationen, die von der EU gefördert werden, von der APF

auf die RRP zu übertragen. Jedoch wurde diese Entscheidung gefällt, nachdem die RRP

angenommen wurden, wodurch deren Umsetzung erschwert war. Letztendlich wurde

die Übertragung auf Januar 2018 verschoben.

b) Die regionalen EU-Delegationen wurden eingebunden, um die im Rahmen der APF

finanzierten Arbeitspläne der regionalen APSA-Unterstützungsprogramme zu

überarbeiten, damit sichergestellt ist, dass diese die aus RRP geförderten Programme

ergänzen.

c) Seit 2017 sind die regionalen EU-Delegationen im Lenkungsausschuss des APSA-

Unterstützungsprogramms vertreten.

Zwar wurden Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung eingerichtet, doch

lieferten diese keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse

59. Die Kommission hat Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung für alle

vom Hof geprüften Verträge geschaffen. Dazu gehörten die regelmäßige Übermittlung von

Erläuterungen und Finanzberichten (meistens halbjährlich), regelmäßige Sitzungen des

Lenkungsausschusses und unabhängige externe Prüfungen der Ausgaben. In der Praxis

wiesen die Überwachungsmechanismen der Kommission Schwachstellen auf und lieferten

keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse. Der Hof fand folgende Beispiele in

den von ihm geprüften Verträgen vor:

a) Die geplanten Outputs bei sechs der vierzehn Verträge waren weder konkret noch

messbar. Beispielsweise wurde erwartet, dass die unterstützten Dienststellen oder

Instrumente in ihrer "Kapazität oder Rolle gestärkt" oder "vollständig einsatzfähig"

werden. In einigen dieser Fälle bezogen sich die zugrunde liegenden Tätigkeiten nicht

direkt auf die Outputs.

37

b) Unter einigen der Indikatoren, die für zwölf der Verträge aufgestellt wurden, waren

Inputs und Tätigkeiten aufgeführt, anstatt zu erreichende Outputs festzulegen, weshalb

diese Indikatoren von lediglich begrenztem Nutzen für die Zwecke der Überwachung

waren. In anderen Fällen fehlten die für die Messung der Fortschritte erforderlichen

Ausgangs- und Zielwerte.

c) In drei Fällen verloren die Bestimmungen zur Überwachung in der Praxis ihre

Bedeutung, da die Verträge erst kurz vor dem Ende ihrer Laufzeit unterzeichnet wurden

(rückwirkende Finanzierung).

d) Die von der AU und den SRO erstellten Berichte wurden oftmals verspätet vorgelegt.

Bei sechs Verträgen enthielten diese Berichte keine ausreichenden Angaben zu den

vertraglich vereinbarten Outputs und Indikatoren.

60. Im Allgemeinen verfügte das von uns befragte EU-Personal über einen guten Überblick

über die Vertragserfüllung, wobei jedoch diese Erkenntnisse nicht immer in Berichte

einflossen. Für die geprüften Verträge hat die EU-Kommission noch keine Besuche im

Rahmen des ergebnisorientierten Monitoring (Result-Oriented Monitoring, ROM)

vorgenommen59. Lediglich im Hinblick auf einen Vertrag wurde eine externe Evaluierung

durchgeführt. Dies bedeutete, dass die begrenzte Verfügbarkeit von Informationen über die

Ergebnisse vonseiten der AU und der SRO nicht durch Bereitstellung von Informationen aus

anderen Quellen ausgeglichen wurde.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

61. Die AU-Mitgliedstaaten richteten die APSA als strukturelle, langfristige Reaktion auf die

Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ein. Mit der

APSA stehen der AU und beauftragten SRO Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur

Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können. Die EU stellte

59 Das ROM ist das externe Überwachungssystem der Europäischen Kommission, bei dem Ergebnisse stark im Vordergrund stehen. Ausgewählte EU-geförderte Projekte werden von externen Experten auf der Grundlage von vier DAC-Kriterien - Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit - bewertet. Siehe https://ec.europa.eu/europeaid/results-oriented-monitoring_en.

38

der APSA Unterstützung aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds bereit. Der Hof

prüfte die über drei Jahre (2014-2016) gewährte EU-Unterstützung und gelangte zu der

Feststellung, dass diese wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf.

62. Die EU legte keine klaren Prioritäten für ihre Unterstützung fest, zudem mangelte es

ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für den weiteren Verlauf der Unterstützung. So

hat sich die EU etwa im geprüften Zeitraum nicht genügend darauf konzentriert, den

Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf die Förderung des

Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-Unterstützung

sicherzustellen. Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-

Mitgliedstaaten in den AU-Haushalt und den Friedensfonds blieb die APSA in hohem Maße

abhängig von der Unterstützung der Geber einschließlich der EU. Die EU unterstützte die

Pläne der AU zur Erlangung der Finanzautonomie für die APSA, die im Beschluss der AU aus

dem Jahr 2016 formell festgeschrieben war, doch waren in dieser Hinsicht noch wenig

Fortschritte zu verzeichnen (Ziffern 16-30).

63. Der Hof stellte fest, dass bei etwa der Hälfte der EU-finanzierten Verträge zum Zeitpunkt

der Prüfung die erwarteten Ergebnisse entweder größtenteils oder teilweise erbracht waren.

Die EU fördert Reformen zur Verbesserung der finanziellen, operativen und institutionellen

Kapazitäten der AU und der SRO, doch haben diese Reformen bislang kaum Ergebnisse

gezeitigt. Die APSA-Komponenten unterschieden sich erheblich in ihrer Kapazität, die durch

fehlendes politisches Engagement und begrenzte Finanzmittel infrage gestellt war (Ziffern

32-50).

Empfehlung 1

Stärkung der Eigenverantwortung der AU für die APSA und Neuausrichtung der EU-Unterstützung

EAD und Kommission sollten gemeinsam eine klare langfristige Vision für die EU-

Unterstützung zugunsten der APSA entwickeln, um:

• die EU-Unterstützung für die grundlegenden Betriebskosten der APSA zugunsten gezielter

Programme zum Aufbau von Kapazitäten schrittweise zu reduzieren und schließlich

auslaufen zu lassen;

39

• die Förderung des Kapazitätsaufbaus der APSA an Verbesserungen der Funktionsweise der

AU und der SRO zu knüpfen;

und engmaschig überwachen, wie die Verpflichtung der AU zur Erlangung von

Finanzautonomie in die Praxis umgesetzt wird.

Zeitrahmen: Ende 2020.

64. Der Hof prüfte alle vierzehn zwischen 2014 und 2016 geschlossenen Verträge, die den

Rahmen für die Förderung der APSA durch die EU bildeten. Der Hof stellte fest, dass die

Verträge nicht immer kohärent verwaltet wurden. Zehn Verträge wurden zu spät

unterzeichnet, was bedeutete, dass die Verfügbarkeit der Mittel nicht rechtzeitig und

berechenbar war. Dies führte zum Verlust erfahrener Mitarbeiter und hatte Verzögerungen

bei der Umsetzung der APSA-Tätigkeiten zur Folge (Ziffern 52-55). Ferner stellte der Hof fest,

dass zwar Überwachungsmechanismen eingerichtet waren, diese aber nicht gut

funktionierten, beispielsweise dann, wenn Verträge rückwirkend finanziert wurden. Die

Berichterstattung war unvollständig und lieferte keine ausreichenden Informationen zu den

Ergebnissen. Während des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht

immer kohärent eingesetzt. Der Hof stellte in dieser Hinsicht ab 2015 einige Verbesserungen

fest (Ziffern 56-60).

Empfehlung 2

Interventionen sollten durchgängig ergebnisorientiert sein

Die Kommission sollte

• die Verzögerungen beim Vertragsabschluss weiter verringern und die rückwirkende

Finanzierung vermeiden;

• die vertragliche Überwachung und Berichterstattung auf konkrete und messbare

Ergebnisse stützen und Indikatoren vorgeben, die es ermöglichen, erzielte Fortschritte zu

messen;

• das "ergebnisorientierte Monitoring" der Programme zum Kapazitätsaufbau der APSA

verstärken und diese häufiger bewerten;

40

• eine vergleichende Analyse der verfügbaren Finanzierungsinstrumente im Bereich Frieden

und Sicherheit vornehmen und diese auf kohärente Weise einsetzen.

Zeitrahmen: bis Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina JAKOBSEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 26. Juni 2018 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Klaus-Heiner LEHNE Präsident

1

ANHANG I

AUFSCHLÜSSELUNG DER EU-FINANZMITTEL PRO UNTERSTÜTZTER ORGANISATION

(in Euro)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der geprüften Verträge.

C3ISAPF

Dienstleistungs-vertrag

JFA II Gehalts-

zahlungen

JFA II AU-Verbindungs-

büros

JFA III AU-Verbindungs-

büros

JFA IV AU-Verbindungs-

büros

JFA III Gehalts-

zahlungen

APSA Unter-stützungs-

programm II (APSA SP II)

APSA Unter-stützungs-

programm III (APSA SP III)

ECOWAS-EU Projekt zur

Eindämmung von

Kleinwaffen

TA ECOWAS (Unterstützung

bei der Umsetzung)

ECOWAS Finanzhilfe I

ECOWAS Finanzhilfe II

ECCAS Leistungs-programm

Nr. 4

Insgesamt

Verbindungsbüros 6 000 000 3 000 000 7 000 000 16 000 000Abteilung für Frieden und Sicherheit 12 500 000 10 000 000 5 000 000 1 384 238 4 455 516 33 339 754

- - 0595 562 3 019 999 3 615 561337 564 2 833 320 3 170 884525 379 3 383 092 3 908 471465 795 3 428 102 1 865 674 5 759 571617 014 3 550 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 24 105 291279 152 1 700 000 1 979 152511 218 1 899 971 2 411 189509 413 4 500 000 5 009 413

3 235 400 2 000 0 3 237 40012 500 000 3 235 400 10 000 000 6 000 000 3 000 000 7 000 000 5 000 000 5 227 335 28 770 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 1 865 674 102 536 686Insgesamt

Übergreifend/nicht zugewiesen

Unterstützte Organisation/Vertrag

AU

Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN-SAD)COMESAEACSekretariat der ostafrikanischen Bereitschaftstruppe (EASFSEC)ECCASECOWASIGADNARCSADC

1

ANHANG II

BESCHLUSSFASSUNGSVERFAHREN DER FRIEDENSFAZILITÄT FÜR AFRIKA

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des APF-Aktionsprogramms 2014-2016,

Anhang 1.

1

ANHANG III

LISTE DER GEPRÜFTEN VERTRÄGE UND STRATEGISCHE PRIORITÄTEN DER APSA

ProgrammVertrags-nummer

VertragsbezeichnungUnterstützte Organisation

Vertragsbudget(Euro)

Ausgezahlt*(Euro)

Ausgezahlt*(%)

Konfliktvermeidung (einschließlich Frühwarnung und präventive Diplomatie)

Krisen-/Konfliktbewältigung -

afrikanische Bereitschaftstruppe

Wiederaufbau und Friedenssicherung

Strategische Sicherheitsfragen

Koordinierung und

Partnerschaften

325231C3IS für Friedensmissionen unter afrikanischer Führung AU 12 500 000 10 534 027 84 % X

336871 APF DienstleistungsvertragAU und REC/RM 3 235 400 1 976 133 61 %

X X X X X

327360 JFA II Gehaltszahlungen AU 10 000 000 9 000 000 90 % X X X X X

327370 JFA II AU-Verbindungsbüros AU 6 000 000 5 500 000 92 % X X X X

371416 JFA III AU-Verbindungsbüros AU 3 000 000 2 400 000 80 % X X X X

375189 JFA IV AU-Verbindungsbüros AU 7 000 000 3 171 431 45 % X X X X

373209 JFA III Gehaltszahlungen AU 5 000 000 4 000 000 80 % X X X X X

366481

Interimsprogramm zur Unterstützung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur II (APSA SP II)

AU und REC/RM 5 227 335 4 181 868 80 %

X X X X

380897Unterstützungsprogramm Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur III (APSA SP III)

AU und REC/RM 28 770 000 7 674 227 27 % X X X X X

345376ECOWAS-EU Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen ECOWAS 5 560 000 4 185 614 75 %

X X

355873

Technische Hilfe zur Einrichtung der EU-Unterstützung des Regionalen Friedens-, Sicherheits- und Stabilitätsmandats der ECOWAS ECOWAS 4 896 500 1 780 903 36 %

X X X X X

368246ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika ECOWAS 6 724 594 2 662 174 40 %

X X X X X

380850ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika II ECOWAS 2 757 182 1 313 599 48 % X

RRP Zentral-afrika 359795

ECCAS - Leistungsprogramm Nr. 4 (Umsetzung und Abschluss des Programms) ECCAS 1 865 674 789 007 42 %

X X X X

Insgesamt 102 536 686 59 168 983 58 % 12 12 9 10 11*Ausgezahlter Betrag mit Stand vom 30.6.2017.

Aktions-programm

der APF 2014-2016

RRPWestafrika

Verträge APSA Strategische Prioritäten

Aktions-programm

der APF 2011-2013

1

ANHANG IV

VOM HOF VORGENOMMENE VERTRAGSBEWERTUNGEN IM ÜBERBLICK

Relevanz für die APSA

Andere Aspekte der Konzeption (z. B. gezogene Lehren, Koordinations- und

Überwachungsrahmen)

Rechtzeitigkeit der Vertragsunterzeichnung

Umsetzung der Empfehlungen

Überwachung und Berichterstattung

Ergebnisse erzielt Nachhaltigkeitsprobleme

325231C3IS für Friedensmissionen unter afrikanischer Führung

Schaffung einer kontinentalen Struktur, die es der AU ermöglicht, eine strategische und operative Kommunikation sowie Kommando- und Kontrollkapazitäten zwischen der AU in Addis Abeba, den Regionen und den Missionen vor Ort herzustellen. Das C3IS ist ein Schlüsselfaktor, um die Übung AMANI AFRICA II durchzuführen, die Einsatzfähigkeit der ASF sicherzustellen und die Friedensmissionen unter afrikanischer Führung zu verwalten.

336871 APF Dienstleistungsvertrag

Zeitnahe Bereitstellung externer Sachkenntnis hoher Qualität für die AUC und REC/RM, um die Durchführung von Programmen im Zusammenhang mit dem Aktionsplan der Friedens- und Sicherheitspartnerschaft zu erleichtern. Ein besonderer Fokus liegt auf der Entwicklung der APSA im Wege von einzelnen langfristigen Einsätzen sowie durch kurzfristige technische Hilfe bei einer Vielfalt an Aktivitäten zur Krisenprävention/-beilegung und zum Wiederaufbau, einschließlich politischer Konzepte. Im Bedarfsfall könnte diese technische Hilfe auch zur Stärkung der Kohärenz zwischen der APF und den RRP im Friedens- und Sicherheitsbereich eingesetzt werden.

327360 JFA II GehaltszahlungenFortführung der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AUC als treibende Kraft der AU-Friedens- und Sicherheitsagenda auf dem Kontinent durch eine verstärkte Kapazität und Organisation im Einklang mit ihren Zielen

327370JFA II Verbindungsbüros der Afrikanischen Union

Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen Afrikas, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.

371416 JFA III AU-Verbindungsbüros

Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union (AU LO) sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen in Afrika, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.

375189 JFA IV AU-Verbindungsbüros

Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union (AU LO) sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen in Afrika, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.

373209 JFA III GehaltszahlungenSicherstellung der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AUC als treibende Kraft der AU-Friedens- und Sicherheitsagenda auf dem Kontinent, durch eine verstärkte Kapazität und Organisation im Einklang mit ihren Zielen.

366481

Interimsprogramm zur Unterstützung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur II (APSA SP II)

Ziel der Intervention ist, die Kapazität und Effizienz der AUC, REC und RM zu stärken, um Krisen in Afrika zu verhindern und/oder darauf zu reagieren. Der Fokus der Aktion liegt darauf, es der AUC und den REC/RM zu ermöglichen, ihre Tätigkeiten weiterzuführen sowie die afrikanischen Schlüsselstrategien für Frieden und Sicherheit wie die APSA-Roadmap fertigzustellen und politisch durchzusetzen.

380897

Unterstützungsprogramm Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur III (APSA SP III)

Beitrag zu Frieden und Sicherheit in Afrika und damit die Bereitstellung der notwendigen Bedingungen und der Voraussetzung für die Entwicklung im Einklang mit dem Ziel der AU, 'die Waffen bis 2020 zum Schweigen zu bringen'.

345376ECOWAS-EU Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen

Reduzierung der Auswirkungen von Konflikten und Gewalt durch institutionalisierte, koordinierte Prävention und Verwaltung sowie Einrichtung einer Friedensarchitektur für krisenfeste Gemeinschaften.

355873

Technische Hilfe zur Einrichtung der EU-Unterstützung des Regionalen Friedens-, Sicherheits- und Stabilitätsmandats der ECOWAS

Bereitstellung eines Teams für technische Hilfe (langfristige und kurzfristige Sachkenntnis), um eine beratende Rolle einzunehmen und das Projekt EU ECOWAS Frieden, Sicherheit und Stabilität zu verwalten und zu überwachen.

368246ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika

Unterstützung der ECOWAS bei der nachhaltigen Ausübung ihres Mandats zur Konfliktvermeidung und -beilegung, insbesondere beim Übergang von einer reaktiven auf eine präventive Vorgehensweise durch Erwerb erhöhter strategischer, operativer und verwaltungstechnischer Kapazitäten.

380850ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika II

Die Finanzhilfe fördert drei Projekte: 1. Verwaltung von Kleinwaffen und leichten Waffen in Nigeria (ergänzend zum ECOWAS EU-Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen, Großteil des Haushalts), 2. Studienreise nach Lyon für die Initiative Westafrikanisches Polizeiinformationssystem (WAPIS), 3. Stärkung der operativen Kapazitäten von ECOWAS, um die Geschlechterfrage in ihre Friedens- und Sicherheitsarchitektur einzubeziehen.

RRP Zentralafrika 359795

ECCAS - Leistungsprogramm Nr. 4 (Umsetzung und Abschluss des Programms)

Das "Leistungsprogramm Nr. 4" ist das letzte Leistungsprogramm des "Unterstützungsprogramms für Frieden und Sicherheit II für die ECCAS" (PAPS II), welches die ECCAS und die Kapazitäten im Bereich Frieden und Sicherheit weiter fördern soll.

Farblegende:Die Standards wurden in allen wesentlichen Punkten erfüllt.Einige Standards wurden nicht erfüllt.Erhebliche Abweichung von den Standards.Zur Beurteilung zu früh oder keine ausreichenden Information vorhanden.

RRPWestafrika

ProgrammVertrags-nummer

Vertragsbezeichnung Vertragsziel

Angemessenheit der Konzeption Durchführung und Überwachung Ergebnisse und Nachhaltigkeit

Aktions-programm der APF 2014-2016

Aktions-programm der APF 2011-2013

1

ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES EAD AUF DEN SONDERBERICHT DES

EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES

„AFRIKANISCHE FRIEDENS- UND SICHERHEITSARCHITEKTUR: ES BEDARF

EINER NEUAUSRICHTUNG DER EU-UNTERSTÜTZUNG“

ZUSAMMENFASSUNG

III. Die Unterstützung der EU für die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA)

leistete sowohl in Bezug auf Kapazitäten als auch im Hinblick auf die finanzielle

Eigenverantwortung einen entscheidenden Beitrag zur Entwicklung dieser Architektur, wenngleich

die erwarteten Ergebnisse nicht systematisch erreicht werden konnten.

Die Leistung von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und anderen Betriebskosten stellt an sich kein

Problem dar, solange sie an die Erzielung von Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen

Unterstützungsstrategie mit einer klaren Ausstiegsstrategie ist.

IV. Die EU setzte durchaus spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der APSA. Die

Unterstützung afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme zur

Stabilisierung Afrikas liegt im ureigensten Interesse der EU. Das ist das Kernziel der Unterstützung

der EU für die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA). Sie stellt eine langfristige

Aufgabe dar, deren Ergebnisse sich nicht sofort messen lassen.

Operativ soll das Ziel der EU mithilfe einer klar definierten Strategie erreicht werden: der APSA-

Roadmap für den Zeitraum von 2016-20201. Die Umsetzung dieser Roadmap wird unmittelbar

durch ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere durch die laufende dritte Phase des

APSA-Unterstützungsprogramms („APSA III“)2. Die Jahresarbeitspläne enthalten weitere

detaillierte Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III vorgesehenen Tätigkeiten und

ermöglichen eine Priorisierung der EU-Unterstützung und den Vergleich von konkreten

Ergebnissen mit konkreten Zielsetzungen.

Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission eine Reihe von Maßnahmen vor,

deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen, Reisen

und Gehälter der Mitarbeiter der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission

anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Hauptziel der EU-

Unterstützung erreicht werden kann.

V. Ein Mangel an Informationen über Ergebnisse ist nicht gleichbedeutend mit einem Mangel an

Ergebnissen. Folglich kann von einem Mangel an Informationen nicht auf eine mangelnde

Unterstützung durch die EU geschlossen werden.

Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung sind sehr häufig auf

verspätete Anfragen und einen Mangel an angemessenen Informationen seitens der Organisationen,

die die EU-Hilfe umsetzen, zurückzuführen.

Im Hinblick auf die Kohärenz betont die Kommission, dass bei der kohärenteren Verwendung der

Finanzinstrumente deutliche Fortschritte erzielt wurden.

1 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

2 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

2

So hat die Kommission insbesondere ein informelles Netz an APSA-Kontaktstellen eingerichtet.

Das Netz erleichtert Konsultationen innerhalb der Kommission, die die Festlegung und

Formulierung sowohl von APSA-Unterstützungsprogrammen im Rahmen der Friedensfazilität für

Afrika (APF) als auch von Regionalen Richtprogrammen (RRP) betreffen. Darüber hinaus arbeiten

die entsprechenden Kommissionsdienststellen und der EAD in internen Qualitätssicherungsgruppen

mit, in deren Rahmen Programme für Frieden und Sicherheit erörtert und die Komplementarität

zwischen Instrumenten überprüft werden.

VI.

i) Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu. Dennoch kann unter bestimmten

Bedingungen Ad-hoc-Unterstützung für Betriebskosten gegebenenfalls angezeigt sein.

ii) Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

EINLEITUNG

Kasten 2: Beispiel für eine Intervention im Rahmen der APSA

Dieser Fall ist ein gutes Beispiel aus der Praxis für den kohärenten Einsatz von EU-Instrumenten,

mit denen das positive Eingreifen der APSA im Rahmen der ECOWAS (Wirtschaftsgemeinschaft

der westafrikanischen Staaten) in Gambia unterstützt wurde: langfristiger Kapazitätsaufbau der

ECOWAS im Bereich des Friedens und der Sicherheit durch die Friedensfazilität für Afrika und das

Regionale Richtprogramm in Verbindung mit der Unterstützung der ECOWAS-Mission in Gambia

(ECOMIG) selbst durch die Friedensfazilität für Afrika (zunächst durch den

Frühentscheidungsmechanismus und danach im Rahmen von friedensfördernden Einsätzen3).

6. Aktuell beläuft sich der von den AU-Mitgliedstaaten in den Friedensfonds eingezahlte Beitrag

auf 42,4 Mio. USD. Allein 2017 gingen 39,9 Mio. USD ein – das ist der größte Betrag, den die

Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union seit deren Gründung 1993 je eingezahlt haben.

7. Die APSA-Roadmaps entstanden tatsächlich in afrikanischer Eigenverantwortung; allerdings

wurde der Prozess durch die EU unterstützt, die technische Hilfe leistet und die Durchführung von

Treffen und Seminaren im Rahmen des Unterstützungsprogramms APSA II begleitet.

BEMERKUNGEN

23. Die Kommission und der EAD räumen ein, dass es mit Blick auf die finanzielle

Eigenverantwortung und Tragfähigkeit darauf ankommt, dass die Afrikanische und Union und die

afrikanischen SRO schrittweise ihren Anteil der benötigten Finanzmittel erhöhen. Deshalb

unterstützt die EU die Initiativen der AU in dieser Angelegenheit mit außerplanmäßigen Mitteln

(Artikel 41 Absatz 2 EUV); dies betrifft insbesondere den Kaberuka-Prozess und die Durchsetzung

einer Abgabe in Höhe von 0,2 % auf Einfuhren. Ausgehend davon nimmt die finanzielle

Eigenverantwortung der AU für die APSA bereits zu. So werden im Jahr 2018 57 % der Gehälter

für die kurzfristig beschäftigten Mitarbeiter der AU-Kommission, die mit Friedens- und

Sicherheitsprogrammen befasst sind, aus den Beiträgen der AU-Mitgliedstaaten gedeckt und

lediglich 15 % von der EU (deren Anteil in den vorangegangenen 16 Monaten noch 34 % betragen

hatte). Insgesamt bewirkten diese Bemühungen bereits, dass die AU einen größeren Teil des

3 Beschluss der Kommission C(2017)8294 final vom 12.12.2017.

3

Haushalts für 2018 übernimmt: 41,3 % im Jahr 2018 (das entspricht 318 Mio. USD von

770 Mio. USD) anstelle von 26,2 % im Vorjahr (205 Mio. USD von 783 Mio. USD). Weitere

Geber, die die APSA aktiv unterstützen, sind Norwegen, das Vereinigte Königreich, Dänemark,

Deutschland und die Niederlande.

Folglich steigt der Teil der APSA-Betriebskosten, der von den Mitgliedstaaten der AU finanziert

wird, kontinuierlich an. Anhand der Zahlen wird deutlich, dass die Abhängigkeit von der

Unterstützung durch Geber nicht zu- sondern abnimmt.

Ein vollständiges Ende der Geberhilfe für die afrikanischen Partner der EU im Bereich APSA kann

in naher Zukunft jedoch nicht erwartet werden. Darüber hinaus ist die Frage der politischen

Eigenverantwortung und Tragfähigkeit auch eine Frage von Chancen und politischen Optionen. Da

die Unterstützung der APSA, wie bereits erläutert, im Interesse der EU liegt, gibt es keinen

unmittelbaren Grund dafür, die Finanzierung ihrer grundlegenden Betriebskosten einzustellen,

solange diese Unterstützung nach Auffassung der Kommission, des EAD und der EU-

Mitgliedstaaten ein wichtiges strategisches Instrument zur Stabilisierung Afrikas darstellt.

24. Die Kommission und der EAD verweisen auf den Grundsatz der Eigenverantwortung der

Partner, wie er in mehreren internationalen Dokumenten, z. B. in der Vereinbarung von Monterrey

aus dem Jahr 20034, vorgesehen ist. Diese Grundsätze beinhalten, dass die Eigenverantwortung für

die Unterstützung insgesamt in den Händen der Partner liegen sollte (siehe auch unsere Antwort zu

Ziffer 28).

Die Afrikanische Union hat einen klaren Plan zur Erreichung der finanziellen Tragfähigkeit bis

2020 angenommen. Die EU, die die Kosten für die technischen Sachverständigen übernommen hat,

die von der AU-Kommission zur Unterstützung bei der Erarbeitung des Plans hinzugezogen worden

waren, begrüßt die darin enthaltenen Maßnahmen. Die künftige Unterstützung durch die EU wird

sich an diesem Plan orientieren. Im Rahmen der im Plan enthaltenen Maßnahmen zur

Gewährleistung der Tragfähigkeit ist vorgesehen, dass bis 2020 aus den Beiträgen der AU-

Mitgliedstaaten die Betriebskosten der AU-Kommission zu 100 % und die Kosten für

friedensunterstützende Maßnahmen zu 25 % gedeckt werden sollen. Zu diesem Zweck führen die

Mitgliedstaaten der AU eine spezielle Abgabe in Höhe von 0,2 % auf in Betracht kommende

Einfuhren ein (Kaberuka-Plan).

Darüber hinaus unterstützt die EU die Kommission der Afrikanischen Union bei der Reform ihrer

Systeme für das Finanz- und Verwaltungsmanagement, damit diese den internationalen Normen

entsprechen. Die Kommission stellt zur Unterstützung solcher Reformen technische Hilfe bereit, die

der Stärkung der Rechnungslegung, interner Prüfungen, der Auftragsvergabe und der

Vermögensverwaltung dient, wobei bei einer Prüfung der Systeme der AU-Kommission im

April 20185 Fortschritte bestätigt wurden. Die Kommission beabsichtigt, die Systeme der AU-

Kommission bis Ende 2018 einer weiteren eingehenden Bewertung zu unterziehen.

Kasten 3 – Höhen und Tiefen eines regionalen Frühwarnsystems

Zweiter Absatz: Mit Unterstützung der EU (vor allem PAPS II – Political Affairs, Peace and

Security (Politische Angelegenheiten, Frieden und Sicherheit) – im Rahmen des 10. EEF-RRP)

4 http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf

5 Die Prüfung wurde von Ernst & Young vorgenommen, und der Bericht wurde am 16.4.2018 veröffentlicht

(Ares(2018)2249815).

4

wurden die Kapazitäten des „Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale“ (MARAC) ausgebaut.

Dies ermöglichte beispielsweise die Beschaffung und Bereitstellung von Ausrüstung für dessen

strategisches Warnzentrum. Nach Ablauf von PAPS II gelang es der ECCAS vor allem deshalb

nicht, auf diesem Erfolg aufzubauen, weil ein beträchtlicher Teil der technischen Mitarbeiter

entlassen worden war.

Die EU und die ECCAS haben dieses Problem erkannt und sind sich darin einig, dass mit dem

durch die APF finanzierten Unterstützungsprogramm APSA III ein Mindestmaß an betrieblicher

Kontinuität gefördert werden sollte. Aus diesem Grund umfasst dieses Programm spezifische

Bestimmungen zur Unterstützung einiger in den Arbeitsplänen der ECCAS für 2017 und 2018

enthaltener Maßnahmen für den Kapazitätsaufbau des MARAC.

Dies ist als Übergangsmaßnahme gedacht, solange die Vorbereitungen für die vertraglichen

Festlegungen im Rahmen des 11. EEF-RRP-Programms für Frieden und Sicherheit noch nicht

abgeschlossen sind. Zu den erwarteten Ergebnissen dieses neuen Programms zählen die weitere

Stärkung der Kapazitäten des MARAC sowie die Nutzung der im Rahmen von PAPS II

gesammelten Erfahrungen im Hinblick auf die Tragfähigkeit.

26. Nach Ansicht der Kommission und des EAD werden bereits Schritte in diese Richtung

unternommen. Am Beispiel des der gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (JFA) unterliegenden

Programms für Gehaltszahlungen kann für 2018 auf folgende Fortschritte verwiesen werden:

* Im Vergleich zur vorherigen Phase der EU-Unterstützung (JFA Gehälter IV) verringerte sich der

Anteil der EU am Gesamtbudget von 34 % auf 15 %. Im Ergebnis der Bemühungen der AU-

Kommission um eine Reduzierung der Stellen, die von Partnern finanziert werden, repräsentiert

zudem der Anteil der von den AU-Mitgliedstaaten für 2018 gegebenen Zusagen über die Hälfte des

Gesamtbudgets.

* Die von Partnern finanzierten Stellen beschränken sich auf die Gruppen P3 und P4 (also

Fachpersonal), während die Kosten für sämtliche operativen Stellen inzwischen von der AU-

Kommission getragen werden. Derzeit repräsentieren sie 12,6 % der im Rahmen der geltenden JFA

finanzierten Stellen, was einer deutlichen Verbesserung gegenüber den letzten Jahren entspricht.

* Die Partner und die AU-Kommission sind übereingekommen, dass die AU-Kommission auch

weiterhin schrittweise die Personalkosten für ihre an der Umsetzung von Friedens-und

Sicherheitsprogrammen beteiligten Mitarbeiter übernimmt, um den Partnern eine Verlagerung ihrer

Unterstützung von den Betriebskosten auf Programmkosten zu ermöglichen. Diese Übereinkunft ist

Teil der JFA-Ausstiegsstrategie.

28. Die Kommission und der EAD verweisen auf den Grundsatz der Eigenverantwortung der

Partner und sind der Ansicht, dass sie sehr wohl spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der

APSA aufgestellt haben. Diese Prioritäten wurden bei der Formulierung der APSA-Roadmap für

den Zeitraum von 2016-20206 mit der Kommission der Afrikanischen Union und den regionalen

Wirtschaftsgemeinschaften Afrikas erörtert und vereinbart. Das Ziel der Roadmap besteht eindeutig

in der Unterstützung afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme.

Die Umsetzung dieser Roadmap wird durch ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere

durch die laufende dritte Phase des APSA-Unterstützungsprogramms („APSA III“). Die

Jahresarbeitspläne7 enthalten weitere detaillierte Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III

6 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf

7 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf

5

vorgesehenen Tätigkeiten und ermöglichen eine Priorisierung der EU-Unterstützung und den

Vergleich konkreter Ergebnisse mit konkreten Zielsetzungen.

Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission daher eine Reihe von Maßnahmen

vor, deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen,

Reisen und Gehälter anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Ziel der

EU-Unterstützung erreicht werden kann.

30.

c) Die EU beschloss, u. a. aus Gründen der Kohärenz, den gesamten Betrag der RRP-Zuweisung für

die IGAD an den Treuhandfonds zu überweisen. Der größte Teil der Zuweisung wird Aktivitäten in

Verbindung mit Frieden und Sicherheit, Resilienz und Migration zugeleitet. Die Nutzung des

Treuhandfonds bot eine größere Kohärenz, z. B. in Fällen, in denen im Rahmen des RRP

vorgesehene Maßnahmen besser für die Ziele des Treuhandfonds in Zusammenhang mit Migration

in Notsituationen geeignet sind oder diesbezüglich einen entscheidenden Beitrag leisten können.

d) Diese Überlegung ist einer der Gründe, weshalb sich die EU weiterhin für eine Zusammenarbeit

mit der AU einsetzt.

e) Die EU-Delegation bei der AU, wo das Programm verwaltet wird, verfügt über militärische

Sachkenntnis. Diese Experten können sich erforderlichenfalls auf die militärische Sachkenntnis in

regionalen EU-Delegationen stützen. Zusätzliche Experten wurden 2018 am Sitz des EAD in Dienst

gestellt.

Für Tätigkeiten im Rahmen des RRP sind keine Mitarbeiter mit militärischem Profil erforderlich, da

es sich bei diesen Programmen um Entwicklungsprogramme handelt.

Außerdem wurde den Delegationen eine Reihe neuer Kommissionsstellen zugewiesen, um

Aufgaben in Verbindung mit dem Treuhandfonds für Afrika zu übernehmen, die sich z. T. auf

Friedens- und Stabilitätsziele beziehen.

37. Hinsichtlich der Einstimmigkeit wird in Artikel 13 des Protokolls zur Errichtung des Friedens-

und Sicherheitsrates (PSC) der AU festgestellt, dass eine einfache Mehrheit (zu Verfahrensfragen)

und eine Zweidrittelmehrheit (zu sonstigen Fragen) ausreichend sind.

49. Eine externe Überprüfung, die im April 2018 durchgeführt wurde8, ergab, dass die Systeme der

AU-Kommission gestärkt wurden.

Die Staatschefs der ECCAS erörterten im März 2018 eine Neuausrichtung des Mandats, dessen

Schwerpunkt eindeutig auf Frieden und Sicherheit liegen soll, und die ECCAS arbeitet derzeit an

einer neuen „Kommission für Zentralafrika“, die die Tätigkeit der ECCAS übernehmen soll.

Was die ECOWAS anbelangt, so sind die Reformen mangels Konsens ihrer Mitgliedstaaten zum

Erliegen gekommen, und Veränderungen ihrer betrieblichen Prozesse wurden daher auf Juni 2018

vertagt. Eine EU-Säulenbewertung der ECOWAS-Kommission ist für das erste Quartal 2019

vorgesehen.

50. Der von der Kommission bei der Bereitstellung technischer Hilfe für die AU-Kommission

verfolgte Ansatz wurde überarbeitet. Die Bereitstellung der technischen Hilfe erfolgt jetzt gezielt

und auf Anfrage der AU-Kommission. Im Verlauf des Jahres 2017 wurden neun Experten

8 Die Prüfung wurde von Ernst & Young vorgenommen, und der Bericht wurde am 16.4.2018 veröffentlicht

(Ares(2018)2249815).

6

eingesetzt. Ihr Einsatz erfolgte nicht mit Bezug zu spezifischen Programmen, sondern diente der

Lösung von Querschnittsaufgaben und organisatorischen Fragen, die für das Funktionieren der AU-

Kommission im Hinblick auf die Entwicklung der APSA von maßgeblicher Bedeutung waren.

53. Die meisten Verzögerungen beim Vertragsabschluss sind darauf zurückzuführen, dass es der

AU-Kommission und den SRO Schwierigkeiten bereitet, fristgerecht Finanzierungsvorschläge in

einer angemessenen Qualität vorzulegen.

Nach den Gesprächen vom 24. Mai 2017 in dem von der Europäischen Kommission und der

Kommission der Afrikanischen Union gebildeten Lenkungsausschuss stärkte die AU-Kommission

2018 das für EU-finanzierte Programme zuständige Programmmanagementteam und stellte vier

zusätzliche Mitarbeiter ein. Die Kommission geht davon aus, dass dies eine Verbesserung der

Qualität der bei der EU vorgelegten Vorschläge und Berichte bewirken wird.

c) Die technischen Probleme mit dem Informationssystem der Kommission hatten nur sehr geringe

Auswirkungen auf den rechtzeitigen Vertragsabschluss sowie die rechtzeitige Finanzierung und

Umsetzung – insbesondere verglichen mit den in Ziffer 53 Buchstaben a und b aufgeführten

Problemen. Konkret wirkten sich technische Probleme dieser Art lediglich auf zwei der geprüften

Verträge aus, deren Unterzeichnung sich um jeweils wenige Wochen verzögerte.

54. Die meisten Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung sind

häufig auf verspätete Anfragen und einen Mangel an Informationen seitens der Organisationen, die

die EU-Hilfe umsetzen, zurückzuführen.

Die Kommission hat bereits spezifische Maßnahmen ergriffen und u. a. die personellen Ressourcen

für die Verwaltung von APF-Programmen aufgestockt. Die AU-Kommission hat ebenfalls

diesbezügliche Maßnahmen eingeleitet und 2018 das Programmmanagementteam ihrer Abteilung

für Frieden und Sicherheit gestärkt, das für die Verwaltung von Programmen für den

Kapazitätsaufbau, die von der EU finanziert werden, zuständig ist.

Kasten 5 – Rückwirkende Finanzierung von APSA-Unterstützungsprogrammen

Zweiter Absatz: In Bezug auf den zweiten Vertrag über ein APSA-Unterstützungsprogramm ist

festzustellen, dass das wichtigste Ergebnis trotz der Verzögerungen beim Vertragsabschluss erzielt

wurde, da der Betrieb aufrechterhalten wurde und so die APSA-Roadmap fertiggestellt werden

konnte.

56. Die Kommission und der EAD teilen die Ansicht, dass ihnen eine große Palette potenzieller

Instrumente zur Verfügung steht, und bestätigen, dass Schritte zur Optimierung der komparativen

Vorteile dieser Instrumente eingeleitet wurden. So erfolgt eine Koordinierung zwischen der

Friedensfazilität für Afrika (APF) und den RRP, wie beispielweise die jüngste Bewertung und

Übertragung von Personalkosten zeigt. Seit 2016 existiert eine klare Arbeitsteilung zwischen RRP

und der APF auf der Grundlage von komparativen Vorteilen, die für eine klare Abgrenzung der

Aufgabenbereiche der beiden Instrumente sorgt. Die Kommission hat ein informelles Netz von

APSA-Kontaktstellen eingerichtet, das regionale Delegationen, geografische Einheiten und die für

die Verwaltung der APF zuständige Stelle umfasst. Das Netz erleichtert Konsultationen innerhalb

der Kommission, die die Festlegung und Formulierung sowohl von APSA-

Unterstützungsprogrammen im Rahmen der APF als auch von Regionalen Richtprogrammen

betreffen. Darüber hinaus arbeiten die entsprechenden Kommissionsdienststellen und der EAD in

internen Qualitätssicherungsgruppen mit, in deren Rahmen Programme für Frieden und Sicherheit

erörtert und die Komplementarität zwischen Instrumenten überprüft werden. Innerhalb des von der

APSA-Roadmap abgesteckten Rahmens werden die Erfordernisse, die die Operationalisierung der

APSA auf regionaler Ebene betreffen, durch regionale Programme im Rahmen der 11. EEF-RRP

priorisiert.

7

Außerdem ist die APF nicht nur für die Finanzierung eines kurzfristigen Bedarfs gut geeignet. Die

Rollen der verschiedenen Instrumente sind in ihrem jeweiligen Basisrechtsakt sowie in den

Leitlinien klar definiert. Der Anwendungsbereich der APF reicht über die Finanzierung kurzfristiger

friedensunterstützender Militärmaßnahmen unter afrikanischer Führung hinaus, da es letztlich

darum geht, den Aufbau afrikanischer Kapazitäten in den Bereichen Frieden und Sicherheit

voranzutreiben, vor allem mit Blick auf die APSA. Dabei handelt es sich definitionsgemäß um ein

langfristiges Unterfangen, das in erster Linie über mehrjährige APSA-Unterstützungsprogramme

aus der APF finanziert wird. Siehe auch Antwort zu Ziffer 58.

57. Die Finanzierung langfristig angelegter Planstellen auf der Grundlage der Verträge über

Gehaltszahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung stellt eine von

internationalen Partnern vereinbarte Übergangsmaßnahme dar, solange die laufenden Arbeiten an

der Personalreform der AU-Kommission andauern.

58. Neben dem in Ziffer 56 erwähnten informellen Netz kann auf eine Vielzahl von Fällen

verwiesen werden, in denen eine Ad-hoc-Koordinierung zu einer ergänzenden und kohärenten

Nutzung aller relevanten Instrumente beigetragen hat.

So zum Beispiel in den folgenden Fällen:

* Der EAD und die Kommission kommen regelmäßig zusammen, um im Fall von Somalia einen

umfassenden Ansatz zu formulieren und umzusetzen, der den Übergang vom Konflikt zum

Wiederaufbau unterstützen soll. Dazu bedarf es einer kontinuierlichen Analyse der abgestimmten

Verwendung der am besten geeigneten Instrumente: die APF zur Unterstützung von AMISOM, der

Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika für den Wiederaufbau, das nationale Richtprogramm

(NRP) für den Staatsaufbau, die GASP für die Ausbildung der somalischen nationalen Armee und

das Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt, (IcSP) für die ersten

Stabilisierungsmaßnahmen.

* Die gleichen regelmäßigen Koordinierungsmaßnahmen werden für die Sahelzone durchgeführt,

wo die Unterstützung der gemeinsamen Einsatztruppe der G5 aus der APF Bestandteil einer

umfassenderen Strategie zu Förderung der Stabilisierung mittels der technischen Hilfe der EU, des

IcSP und der NRP ist und dafür sorgt, dass die verschiedenen staatlichen Dienste in

Konfliktgebieten präsent sind.

Allgemein kann festgestellt werden, dass eine derartige Ad-hoc-Koordinierung immer dann erfolgt,

wenn spezifische Krisen eintreten (Gambia, Guinea-Bissau).

59. Die Kommission teilt die Ansicht, dass die Überwachung weiter verbessert werden kann,

insbesondere was die Formulierung von Indikatoren betrifft; sie betont jedoch, dass mit den

vorhandenen Systemen wertvolle qualitative Informationen gewonnen werden konnten.

a) Die Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass bei den Indikatoren Handlungsbedarf besteht,

damit sie in künftigen Programmen konkreter ausfallen. Sie erbrachten jedoch wertvolle qualitative

Informationen, mit denen es möglich war, das Programm für den Kapazitätsaufbau zu verbessern,

was im Rahmen der externen Evaluierung der APF 2017 anerkannt wurde.

b) Selbst wenn Indikatoren in einigen Fällen zu tätigkeitsorientiert und damit für die Messung von

Ergebnissen nur von begrenztem Wert waren, dienten sie dennoch ihrem Zweck, der darin bestand,

die Überwachung der Erbringung der vereinbarten Ergebnisse und letztlich die Kohärenz zwischen

der Programmumsetzung und der gebilligten Programmgestaltung zu erleichtern.

c) Verträge wurden deshalb zu spät unterzeichnet, weil die durchführende Organisation

Schwierigkeiten hatte, fristgerecht Finanzierungsvorschläge in einer angemessenen Qualität

vorzulegen.

8

60. Eine externe Gesamtevaluierung der APF für den Zeitraum 2014-2016 wurde 2017

durchgeführt (der Bericht wurde im März 20189 veröffentlicht). Sie enthält spezifische

Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu Programmen für den Kapazitätsaufbau mit APSA-

Bezug. Die Kommission und der EAD werden sie bei der Erarbeitung des Entwurfs für das APF-

Aktionsprogramm 2019-2020 berücksichtigen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

61. Seit Begründung der APSA im Jahr 2004 leistete die Unterstützung der EU sowohl in Bezug auf

die Kapazität als auch im Hinblick auf die finanzielle Eigenverantwortung einen entscheidenden

Beitrag zur Entwicklung dieser Architektur, wenngleich die erwarteten Ergebnisse nicht

systematisch erreicht werden konnten.

62. Die EU setzte durchaus spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der APSA. Die

Kommission, der EAD und die Mitgliedstaaten der EU sind sich darin einig, dass die Unterstützung

afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme zur Stabilisierung

Afrikas im ureigensten Interesse der EU liegt. Das ist das Hauptanliegen der Afrikanischen

Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA), die von der EU unterstützt wird. Sie stellt eine

langfristige Aufgabe dar, deren Ergebnisse sich nicht sofort messen lassen.

Operativ soll das Ziel der EU mithilfe einer klar definierten Strategie erreicht werden: der APSA-

Roadmap für den Zeitraum von 2016-2020. Die Umsetzung dieser Roadmap wird unmittelbar durch

ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere durch die laufende dritte Phase des APSA-

Unterstützungsprogramms („APSA III“). Die Jahresarbeitspläne enthalten weitere detaillierte

Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III vorgesehenen Tätigkeiten und ermöglichen eine

Priorisierung der EU-Unterstützung und den Vergleich zwischen konkreten Ergebnissen und

konkreten Zielsetzungen.

Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission eine Reihe von Maßnahmen vor,

deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen, Reisen

und Gehälter anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Hauptziel der

EU-Unterstützung erreicht werden kann. Die Leistung von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und

anderen Betriebskosten stellt an sich kein Problem dar, solange sie an die Erzielung von

Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen Unterstützungsstrategie mit einer klaren

Ausstiegsstrategie ist.

63. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass sich bei den Verwaltungsreformen der

Afrikanischen Union erste Ergebnisse zeigen.

Die Kommission unterstützt die Reformen der AU-Kommission durch die vertragliche Bindung von

Experten, die im Rahmen von zwei spezifischen Verträgen technische Hilfe leisten, um u. a. die

Bereiche Rechnungslegung, interne Prüfungen, Auftragsvergabe und Vermögensverwaltung zu

stärken. Für weitere Einzelheiten siehe Antwort zu Ziffer 23.

Empfehlung 1: Stärkung der Eigenverantwortung der AU für die APSA und Neuausrichtung der EU-

Unterstützung

9 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/apf-evaluation-2017-vol._1_en.pdf

9

Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu. Dennoch kann unter bestimmten

Bedingungen Ad-hoc-Unterstützung für Betriebskosten gegebenenfalls angezeigt sein. Die Leistung

von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und anderen Betriebskosten stellt an sich kein Problem dar,

solange sie an die Erzielung von Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen

Unterstützungsstrategie mit einer klaren Ausstiegsstrategie ist.

64. Verträge wurden hauptsächlich deshalb zu spät unterzeichnet, weil Anfragen seitens der

Organisationen, die die EU-Hilfe umsetzen, zu spät eingingen und von ihnen nicht in

ausreichendem Maß angemessene Informationen bereitgestellt wurden.

Trotz der Verzögerungen beim Vertragsabschluss konnten in den meisten Fällen die wichtigsten

Ergebnisse erzielt werden. So verhinderte die verspätete Unterzeichnung des zweiten APSA-

Unterstützungsprogramms nicht die Fertigstellung der APSA-Roadmap.

Was die Überwachung betrifft, so wurde 2017 eine externe Gesamtevaluierung der APF für den

Zeitraum 2014-2016 durchgeführt (der Bericht wurde im März 2018 veröffentlicht). Sie enthält

spezifische Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu Programmen für den Kapazitätsaufbau mit

APSA-Bezug. Die Kommission und der EAD werden sie bei der Erarbeitung des Entwurfs für das

APF-Aktionsprogramm 2019-2020 berücksichtigen.

Hinsichtlich der kohärenten Verwendung von Finanzierungsinstrumenten wurden bereits erhebliche

Fortschritte erzielt, insbesondere was die Komplementarität zwischen der APF und den RRP betrifft

(zu erwähnen wären die in den Ziffern 56 und 58 erwähnten informellen Überwachungssysteme, die

gegenseitige Konsultation im Rahmen der Qualitätssicherungsgruppen, aber auch das

Zusammenspiel von APF und IcSP sowie die in Ziffer 58 beschriebene Ad-hoc-Koordinierung).

Empfehlung 2: Interventionen sollten durchgängig ergebnisorientiert sein

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.

Verfahrensschritt Datum

Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 24.1.2017

Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle)

27.4.2018

Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens

26.6.2018

Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen

18.7.2018

PDF ISBN 978-92-847-0328-9 doi:10.2865/98172 QJ-AB-18-016-DE-N

HTML ISBN 978-92-847-0370-8 doi:10.2865/38184 QJ-AB-18-016-DE-Q

Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) wurde von den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union im Jahr 2002 als langfristige strukturelle Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ins Leben gerufen. Mit der APSA stehen der Afrikanischen Union und beauftragten subregionalen Organisationen Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können. Der Hof untersuchte die zugunsten der Entwicklung der APSA gewährte EU-Unterstützung und gelangte zu dem Schluss, dass diese wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf. Die APSA ist viele Jahre lang in hohem Maße abhängig von Geberunterstützung gewesen, und die EU-Unterstützung wurde primär dazu verwendet, einen Beitrag zu den grundlegenden Betriebskosten der APSA zu leisten. Der Hof unterbreitet eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung des EU-Ansatzes, bei denen es im Wesentlichen darum geht, die Eigenverantwortung der Afrikanischen Union für die APSA zu stärken, die EU-Unterstützung neu auszurichten und die Interventionen der Kommission durchgängig ergebnisorientiert zu gestalten.

© Europäische Union, 2018.

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