Wandel europäischer Lokalsysteme:

Wirkungen institutioneller Dezentralisierungspolitik

Ein Problemaufriss

Falk EbingerStephan GrohsRenate Reiter

Hintergrund

Förderung durch:

Projektleitung: Jörg Bogumil (Ruhr-Uni Bochum)

Sabine Kuhlmann (Universität Potsdam)

Laufzeit: 1/2007 bis 12/2009

Gliederung

1. Fragestellung und konzeptioneller Hintergrund

2. Länderprofile: Wandel der lokalen Institutionen und Funktionalprofile in D, E und F

3. Performanzmessung als Problem 4. Hypothesen zur Performanzentwicklung5. Fazit und Ausblick

Fragestellung

1. Welche Auswirkungen haben unterschiedliche Formen von Aufgabendezentralisierung auf

a. Die institutionellen Grundstrukturen der Verwaltungsorganisation

b. Die Handlungswirklichkeit und die Performanz lokaler Gebietskörperschaften in D, E und F?

2. Welche Bestimmungsfaktoren für Wirkungsunterschiede und –gemeinsamkeiten lassen sich im Länder- und Politikfeldvergleich identifizieren?

Formen von Aufgabendezentralisierung

Politische Dezentralisierung

Administrative Dezentralisierung

Administrative Dekonzentration

Konzeptioneller HintergrundGebiets-organisationsmodell (multi purpose model)

Aufgaben-organisationsmodell(single purpose model)

Verwaltungs-organisation

Horizontal und gebietsbezogen Aufgabenbündelung Einheit der Verwaltung

Vertikal und funktionsbezogen

Aufgabendifferenzierung Sektoralisierung der Verwaltung

Vermutete Performanz-effekte

Harmonisierung und Ausgleich konkurrierender Aufgaben Demokratische Kontrolle „vor Ort“ Geringe Spezialisierung Suboptimale fachliche Aufgabenerfüllung

Suboptimale horizontale Koordination

Mangelnde demokratische Kontrolle Hohe fachliche Spezialisierung Effektive, aber sich abschottende Erfüllung von Fachaufgaben

Untersuchungskonzept

De-zentralisierungs-politik

Institutionelle Veränderungen

Performanz-veränderungen

Unabhängige Variable Abhängige Variable

Abhängige Variable Unabhängige Variable

Erster Analyseschritt

Zweiter Analyseschritt

Zwei-Schritt-Modell institutioneller Wirkungsanalyse

Akteurs-, länder- und policy-spezifische Erklärungsfaktoren

Ausgangsbedingungen: Traditionelle Lokalprofile

Deutschland England Frankreich

Verfassungsstatus Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 28,2 GG) Allgemeine Zuständigkeitsvermutung

Keine Verfassungsgarantie „ultra-vires“- Prinzip

Garantie kommunaler Selbstverwaltung (Art. 72 Constitution)Allgemeine Zuständigkeitsvermutung

Funktionalprofi Stark: Multifunktional

Stark: Multifunktional

Schwach:Monofunktional

Staatliche Kontrolle

Gering: Selbst-verwaltungshoheit

Gering:„Dual Polity“

Hoch:Tutelle

Entscheidungs-spielraum

Mittel: Geringe Steuerautonomie, Hohe Organisations- autonomie

Hoch: Großer Spielraum bei lokalen Steuern („local rate“)

Hoch: Großer Spielraum bei lokalen Steuern

Territorialprofil Teils Nord-, teils Südeuropäischer Typus

Nordeuropäischer Typus

Südeuropäischer Typus

Länderprofil FrankreichAusgangssituation

vor Beginn der Dezentralisierung

1982/83:

‚Acte I‘ der Dezentralisierungs-politik (1982-2002)

‚Acte II‘ der Dezentralisierungspolitik

(seit 2003)

Jakobinisch-unitarische Staatstradition, schwache multi-

funktionale Kommunen zentralistische Aufbau-organisation; sektoralisierte Aufgabenwahrnehmung durch staatliche Behörden auf unteren Ebenen Aufgabenkoordinierung im Departement (Präfekt) politisch einflussreiche Bürgermeister (Notablen, cumul de mandats) Fragmentierte ‚Kommunallandschaft‘

Ziele: Modernisierung und Demokratisierung des

Staatswesens, Erhalt der staatlichen Einheit

Aufhebung der tutelle weitgehend politische Dezentralisierung Departements als ‚Dezen-tralisierungsgewinner‘ (Sozialhilfe, RMI/, soziale Dienste) ‚Blockweiser‘ Aufgaben-transfer Dekonzentration als ‚Flankenschutz‘ Interkommunalität (EPCI)

Ziele: Stärkung der regionalen und interkommunalen

Gebietskörperschaften, staatliche Einheit

verfassungsrechtliche Fundierung (Art. 1 u. 72 Const. V. Rép.) politische Dezentralisierung Finanzielle Autonomie Übertragung von Planungs- und Koordinierungsaufgaben; umfassend gestärkte Regionen und EPCI Departements bleiben ‚Gewinner‘ ‚Blockweiser‘ Aufgabentransfer Stärkung dekonzentrierter Staatsbehörden

‚Verstaatlichtes‘Single purpose-

Profil

‚Gemischtes‘Single purpose-

Profil

‚Kommunalisiertes‘ Single purpose-Profil; multi purposeAusrichtung bei EPCI; Dekonz.

Länderprofil DeutschlandAusgangssituation 1990er Jahre -

Heterogene Strukturen, Aufgabenprofile und Leistungsfähigkeit

Unsystematische Kommunalisierung (2000-heute)

Multifunktionale Selbstverwaltung Die Territorial- und Funktionalreformen der 1970er Jahre führten zu länderspezifischen Gemeinde- wie Kreisgrößen, unterschiedlicher Aufgabenfülle, Handlungsautonomie und Aufgabenaufteilung der kommunalen Ebene

Gesamtbild starker und mulitfunktionaler Kommunen blieb entsprechend der kommunalen Selbstverwaltungstradition jedoch gewahrt bzw. wurde sogar durch die Übernahme neuer Aufgaben noch gestärkt.

Ziele: Kosteneinsparung und Stärkung der Entscheider in den Gebietskörperschaften

Unsystematische Kommunalisierung, nachholend wie auch innovativ „Typische“ Reformfelder

- Gesundheitsverwaltung- Umweltschutzverw. (GA, Natur-, Gewässerschutz)- Straßenbauverwaltung- Veterinärwesen- Verbraucherschutz- Kommunal- und Verbandsaufsicht- Soziale Hilfen- Widerspruchsverfahren Nur begrenzt „echte“ Kommunalisierung

‚heterogenes‘multi purpose- Profil

‚heterogenes‘multi purpose-Profil

Länderprofil EnglandAusgangssituation vor der Ära Thatcher 1979:

Konservative Regierungen (1979-1997)

New Labour (seit 1997)

Starke multifunktionale Kommunen

dual polity Verantwortlichkeiten beim council großflächiges Territorialprofil wenige Eingriffe des Zentralstaats Große finanzielle Autonomie

Ziele: Schwächung der Kommunen und

effizienzgetriebene NPM-Reformen

Kappung der Finanzautonomie Aushöhlung der kommunalen Aufgaben durch Quangoisierung Neuer zentralstaatlicher „Interventionismus“ Erzwungener Wettbewerb (CCT) Dekonzentration durch Agencyfication

Ziele: Aktivierung der Kommunen und „Joined

up“-Governance

„Demokratische Erneuerung“: Abkehr vom ultra-vires-Prinzip „Joined Up Governance“ Performance Measurement und „earned autonomy“ Regionalisierung als neue „dritte Ebene“

Starkes „multi purpose model“

Vordringen des „single purpose model“

Kommune als „Partner“ im dominanten single

purpose model

Zusammenfassung der Länderprofile

Deutschland: Weitere Stärkung des Gebietsorganisations-modells und funktionaler Bedeutungsgewinn der lokalen Ebene. Allerdings nur bedingter politischer und diskretionärer Bedeutungszuwachs

Frankreich: Gleichzeitigkeit politischer Dezentralisierung, administrativer Dekonzentration und interkommunaler Reformen bewirkt Bewegung in Richtung Gebietsorgani-sationsmodell. Gleichzeitig bleibt sektorale Aufgaben-organisation durch ‚blockweisen‘ Aufgabentransfer und Stärkung monofunktionaler Behörden bestimmend.

England: Stärkung der administrativen Dekonzentration (Quangoisierung) und Aushöhlen kommunaler Zuständigkeiten. Stärkung des Aufgabenorganisationsmodells und verstärkter zentralstaatlicher Interventionismus.

Ansätze einer Wirkungsanalyse: Performanzdimensionen

Performanzdimension Mögl. Einzelindikatoren

Demokratische Kontrolle/ Verantwortlichkeit

repräsentativ-demokratische Kontrolle Einbindung von Interessensvertretungen (organisierte Nutzerinteressen) Bürgerbeteiligung

Vertikale und horizontale Koordinationsfähigkeit

Themen- und problemorientierte Koordination regelmäßigen Treffen/“Runden“ Schaffung neuer Organisationseinheiten

Effizienz Veränderungen im Ressourcenaufwand Veränderungen im Verwaltungsoutput Veränderungen in der Relation Input/Output

Effektivität legale Qualität/ formale Korrektheit Bürger- und Kundennähe Fachliche Qualität der Aufgabenbearbeitung

Interkommunale Heterogenität Heterogenität der Problemlösungsansätze und Problemlösungen

Ansätze einer Wirkungsanalyse: Ausgangshypothese

Fachliche Aufgabenerfüllungund vertikale Koordination

Demokratische Kontrolle undhorizontale Koordination

Single purpose model

Multi purpose model

Beispiel UmweltverwaltungKupierte Kommunalisierung von Aufgaben im Bereich der deutschen Umweltverwaltung (vgl. Bauer et

al. 2007)

Performanzdimension

Demokratische Kontrolle/ Verantwortlichkeit

i.d.R. keine Entscheidungsrechte beim Rat Z.T. Politisierung von Entscheidungen Verhandlungslogik statt Fachlogik

Vertikale und horizontale Koordinationsfähigkeit

Verbesserte Koordination mit anderen kommunalen Ressorts (Vorteile von Bündelung und Ortsnähe) Verschlechterte Koordination bei „Grenzüberschreitenden“ Problemen und Vernachlässigung überörtlicher Belange Steuerungsverlust des Landes

Effizienz „Von oben“ induzierte Sparvorgaben „kalter“ Aufgabenabbau Hohe Transformationskosten

Effektivität Abnehmende Problemlösungsfähigkeit Fehlende fachliche Kompetenzen, Verlust von Know How Zersplitterung der Einheiten unter kritische Größen

Interkommunale Heterogenität Ungleiche Personalausstattung Wachsende Ungleichheit des Vollzugs

Weitere Arbeitsschritte

Intensive Fallstudien in den drei Untersuchungsländern

Performanzeffekte in unterschiedlichen Politikfeldern

…

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