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40 Jahre Bundesnaturschutzgesetz3. April 2017
Stefan Schoeneck
Abweichungen und ErgAbweichungen und Ergäänzungen im nzungen im LandesrechtLandesrecht
Das BNatSchG im BundesstaatDas BNatSchG im Bundesstaat
Artikel 20 Absatz 1 Grundgesetz
„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer
Bundesstaat.“
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 2
Artikel 20 Absatz 1 GrundgesetzLänder sind nicht nur bloße Verwaltungsuntergliederungen des Bundes, sonder Körperschaften mit Staatscharakter
Grundsätzliche Akzeptanz von Gesetzgebungsbefugnissen auf der Ebene des Bundes und der Länder
Es besteht kein Grundsatz, dass ein möglichst hoher Umfang an Bundeseinheitlichkeit anzustreben ist.
Balance zwischen Rechtseinheit einerseits und regional spezifisch angepassten Regelungen andererseits
Subsidiarität
Es gilt nicht: Je einheitlicher, desto besser.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 3
Übersicht1. Verfassungspolitischer Hintergrund
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
4. Einige Bemerkungen zum Landesrecht seit 2010
5. Fazit
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 4
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Einführung der „Abweichungsgesetzgebung“durch das Föderalismusreformgesetz vom Sommer 2006
Vollständige Abschaffung der Rahmengesetzgebung, auch für den Kompetenztitel„Naturschutz und Landschaftspflege“
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 5
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Warum Rahmengesetzgebung?70er Jahre: Schaffung neuer Kompetenzen des Bundes im Umweltbereich
Grund: Erkenntnis, dass Umweltschutz eine zentrale Aufgabe der staatlichen Daseinsvorsorge ist
Erhalt der Lebensgrundlagen ist von existentieller Bedeutung für den Gesamtstaat
Umweltschutz erfordert häufig sogar supranationale oder globale Maßnahmen
Rechtsetzung nur auf Landesebene reicht nicht aus
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 6
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Warum Rahmengesetzgebung?
Zuordnung des Naturschutzes zum Rahmenrecht (wie auch Gewässerschutz) war ein Kompromiss
Bund strebte umfassende konkurrierende Gesetzgebung im gesamten Umweltbereich an
Länder hatten die Besorgnis, Gestaltungsmöglichkeiten vollständig zu verlieren
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 7
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Warum Rahmengesetzgebung?Vorteile der Rahmengesetzgebung
Ausbalancierte Kräfteverteilung zwischen Bund und Länder
Aufrechterhaltung bestehender Rechtseinheit zentraler Instrumente des Naturschutzrechts (Reichsnaturschutzgesetz als fortgeltendes Landesrecht) durch Festlegung eines Rahmens
Sicherung der Rechtseinheit auch bei wesentlichen Fortentwicklungen des Naturschutzrechts (z.B: Einführung der Eingriffsregelung) auch für die Zukunft
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 8
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Abschaffung der Rahmengesetzgebung
Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern
Ziel: Erkennbarkeit für den Bürger über den Urheber von staatlichen Entscheidungen – Bund oder Land
Korrektur der seit 1976 zersplitterten Kompetenzgrundlagen im Umweltbereich, um dadurch ein Bundes-Umweltgesetzbuch zu ermöglichen[Vorhaben im Jahre 2009 gescheitert]
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 9
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Abschaffung der Rahmengesetzgebung
Bund-Länder-KompromissAufrechterhaltung der Kräfteverteilung zwischen Bund und Ländern
Keine (weitere) Stärkung der Bundesebene
Erhalt der Länder als eigenständige Körperschaften mit Staatscharakter
Insbesondere Erhalt nennenswerter materieller Gestaltungsmöglichkeiten der Länder auf Gesetzgebungsebene
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 10
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Abschaffung der Rahmengesetzgebung
Bund-Länder-Kompromiss im NaturschutzKonkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes
Befugnis der Länder zu abweichenden Regelungen
Rückausnahme abweichungsfester Bereiche
Abweichungsmöglichkeit der Länder ist im Naturschutzrecht nicht das Ergebnis einer fachlichen Auseinandersetzung, sondern (eher) abstrakter staatspolitischer Erwägungen.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 11
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Begründungen für Länderkompetenzen im Naturschutzrecht
Erhalt von politischen Spielräumen für die Länder
Rücksichtnahme auf unterschiedliche Traditionen (z.B. Naturparke, Alleenschutz)
Rücksichtnahme auf unterschiedliche regionale Gegebenheiten
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 12
1. Verfassungspolitischer Hintergrund
Regionale Unterschiede in Deutschland
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 13
Einwohnerdichte 2012 Bundeslandwert(Ew/km²)
Baden-Württemberg 296Bayern 177Berlin 3788Brandenburg 83Bremen 1591Hamburg 2305Hessen 285Meckl.-Vorpommern 69Niedersachsen 163Nordrhein-Westfalen 515Rheinland-Pfalz 201Saarland 387Sachsen 220Sachsen-Anhalt 110Schleswig-Holstein 178Thüringen 134Bundesrepublik 225
Regionale Unterschiede in DeutschlandVerteilung der natürlichen Seen (UBA Texte)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 14
Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km²Baden-Württemberg 10 4 1 1Bayern 67 23 4 3Berlin 15 5 0 0Brandenburg 700 100 4 0Bremen 0 0 0 0Hamburg 2 1 0 0Hessen 7 0 0 0Mecklenburg- Vorpommern 600 100 10 4Niedersachsen 5 5 2 1Nordrhein-Westfalen 7 0 0 0Rheinland-Pfalz 5 1 0 0Saarland 0 0 0 0Sachsen 0 0 0 0Sachsen-Anhalt 8 4 0 0Schleswig-Holstein 200 50 5 1Thüringen 0 0 0 0
Regionale Unterschiede in DeutschlandVerteilung der natürlichen Seen (UBA Texte)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 15
Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km²Baden-Württemberg 10 4 1 1Bayern 67 23 4 3Berlin 15 5 0 0Brandenburg 700 100 4 0Bremen 0 0 0 0Hamburg 2 1 0 0Hessen 7 0 0 0Mecklenburg- Vorpommern 600 100 10 4Niedersachsen 5 5 2 1Nordrhein-Westfalen 7 0 0 0Rheinland-Pfalz 5 1 0 0Saarland 0 0 0 0Sachsen 0 0 0 0Sachsen-Anhalt 8 4 0 0Schleswig-Holstein 200 50 5 1Thüringen 0 0 0 0
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Befugnis zu abweichenden Regelungen
Abweichungsfeste Bereiche
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 16
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Art 72 [Grundsatz]
(1) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 17
2. Verfassungsrechtliche GrundlagenArtikel 74 [Gesetzgebungsgegenstände]
(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:
28. das Jagdwesen;
29. den Naturschutz und die Landschaftspflege;
30. die Bodenverteilung;
31. die Raumordnung;
32. den Wasserhaushalt;
33. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 18
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Art 72 [Abweichung]
(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: (…)
2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); (…)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 19
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Art 72 [Abweichungsfeste Bereiche]
(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: (…)
2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); (…)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 20
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit
Gesetzgebung des Bundes möglich
Kein Zwang zu bundesrechtlicher Regelung, aber umfassende Ermächtigung
Art. 72 Absatz 2 GG findet keine Anwendung: kein (justiziabler) Nachweis der Erfordernis bundeseinheitlicherRegelung verlangt.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 21
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit
Ergebnis: Mehr Spielräume für die PolitikDie Frage nach Art und Umfang der bundesrechtlichen Regelung soll mehr als
bisher im politischen Raum diskutiert und entschieden werden können.
Akteure künftig auch einzelne Länder (neu) [bisher: nur Bundesrat]
„Rechtsetzung im Dialog“
unterschiedliche Positionen sind dauerhaft möglich.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 22
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit
Geänderte Rollenverteilung –„Wettbewerbsföderalismus“Zwang zur Vereinheitlichung abgeschwächt
Bund hat mehr Spielräume, bestimmte Anforderungen vorzugeben
Länder haben (trotzdem) größere Spielräume, anderweitige Regelungen zu treffen
Differenzen dürfen bestehen bleiben und sich in der Praxis bewähren dürfen
Föderalismus soll für die Bürger erfahrbar werden! (?)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 23
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 24
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche
B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002
(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor
Beeinträchtigungen durch den Menschen,
2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen,
3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 25
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche
B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Problembereiche
(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner Exemplare von] Tiere und Pflanzen und ihrer
Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen,
2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen,
3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 26
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche
B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Problembereiche
(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer
Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen,
2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen,
3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 27
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche
B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Kernbereich
(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer
Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen,
2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen,
3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 28
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche
B. Artenschutzrecht - Begründungen
Schon bislang weitgehend unmittelbar geltende Vorschriften
Europarechtlich vorgeprägt
nur geringe Spielräume und
Interesse an der Umsetzung „in einem Zug“
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 29
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, Umfang
B. Artenschutzrecht - Begründungen
Aber: Warum sind auch sonstige Regelungen zum allgemeinen Artenschutz umfasst?
Warum nicht auch das Habitatschutzrecht? (vor der Hintergrund der Erfahrungen mit der verzögerten Rechtsetzung bei Natura 2000)
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 30
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, UmfangC. Meeresnaturschutz
Funktional?
Alle Regelungen, die (spezifisch) dem Schutz des Küstenmeeres einschließlich der Ausschließlichen Wirtschaftszone dienen
Territorial?
Alle naturschutzrechtlichen Regelungen, die im Küstenmeeres und der Ausschließlichen Wirtschaftszone Anwendung finden
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 31
2. Verfassungsrechtliche Grundlagen
Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, UmfangC. Meeresnaturschutz
Einheitlichkeit des Küstenmeeres
Aber: Bezüge zur Küste selbst größer
Bei (gewollten) Abweichungen im terrestrischen Bereich: Abgrenzung am Strand?
Besondere Schutzwürdigkeit ist kein Grund
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 32
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
Abweichungsgesetzgebung in der Praxis
Überführung der rahmenrechtlichen Regelungen (d.h. der „auf Ausfüllung durch die Länder angelegten“Regelungen) in vollzugsfähige Regelungen
Entscheidung über Umfang und Niveau der Regelung (Vereinheitlichung bestehenden Landesrechts oder Erhalt landesrechtlicher Spielräume)
Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 33
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
Gesetzgeberische Spielräume der LänderAbweichung ist nur eine Variante des Erhalts von Spielräumen für die Länder, andere sind z. B.
Ermächtigung für weitergehende Regelungen
Ermächtigung für anderslautende Regelungen
Unberührtheitsklauseln für das Landesrecht
Ermächtigung zu ausgestaltenden Regelungen
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 34
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche
Hervorragend gelungen:
Ausdrückliche Bestimmung der allgemeinen Grundsätze
Kennzeichnung der Bereiche Artenschutzrecht und Meeresnaturschutz als gesonderte Kapitel des BNatSchG
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 35
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
Allgemeine GrundsätzeRechtsetzungswillen des Bundes umfasst auch die Eigenschaft als „Allgemeiner Grundsatz“
Nur die so gekennzeichneten Regelungen sollen nach dem Willen des Bundes allgemeine Grundsätze sein.
Bund hat die Grenzen eingehalten
Begriffsbestimmungen sind (per definitionem) keine allgemeinen Grundsätze. Schade!
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 36
3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010
Artenschutzrecht
Artenschutz = Schutz einzelner Arten, insbesondere einzelner Exemplare (im Gegensatz zum Lebensraumschutz), aber auch Schutz ihrer Lebensstätten
Artenschutzrecht: Kapitel 5 des BNatSchG
Darüber hinaus wohl auch die dazugehörigen Begriffsbestimmungen
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 37
4. Das Landesrecht seit 2010
Regelungserfordernis mit Halbjahresfrist
Nur drei Länder fristgemäß (SH, NI und MV)
Nur mit großem Kraftakt überhaupt möglich
Halbjahresfrist erfüllt Zielsetzung (Vermeidung einer Ping-Pong-Regelung) nicht
Bitte an den Bund, ggf. zukünftig „freiwillig“ eine längere Inkrafttretensfrist zu wählen
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 38
4. Das Landesrecht seit 2010
Besorgnis, dass die Rechtseinheit im Naturschutzrecht durch umfangreiche Abweichungen verloren geht
Gesamtüberblick ist schwer zu gewinnen
Zahl der Abweichungen ist wenig aussagekräftig
Bislang Tendenz der Länder, bei der Überführung ihren bisherigen Normbestand zu sichern
Keine grundsätzlich neuen Konzepte, keine Versuche, grund-legende Entscheidungen des Bundesrechts zu korrigieren
Hohe Kohärenz des Bundes- und Landesrechts
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 39
5. Fazit
Abweichungsgesetzgebung ist kein „Kind“ des Naturschutzes
Es gibt für den Bereich des Naturschutzes eine Reihe guter Gründe für eine Kompetenzverteilung, die Gesetzgebung sowohl auf Bundes- als auf Landesebene vorsieht.
Die Möglichkeit der Abweichung hat bislang nicht dazu geführt, dass sich das Naturschutzrecht in Deutschland weiter auseinanderentwickelt hat, als es bislang der Fall war.
Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 40
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Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit!
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