Abweichungen und Ergänzungen im Landesrecht Das … Schoeneck.pdfeinschließlich der Ausschließlichen Wirtschaftszone dienen ¾Territorial? Alle naturschutzrechtlichen Regelungen,

40 Jahre Bundesnaturschutzgesetz3. April 2017

Stefan Schoeneck

Abweichungen und ErgAbweichungen und Ergäänzungen im nzungen im LandesrechtLandesrecht

Das BNatSchG im BundesstaatDas BNatSchG im Bundesstaat

Artikel 20 Absatz 1 Grundgesetz

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer

Bundesstaat.“

Stefan Schoeneck, Berlin, 3. April 2017 2

Artikel 20 Absatz 1 GrundgesetzLänder sind nicht nur bloße Verwaltungsuntergliederungen des Bundes, sonder Körperschaften mit Staatscharakter

Grundsätzliche Akzeptanz von Gesetzgebungsbefugnissen auf der Ebene des Bundes und der Länder

Es besteht kein Grundsatz, dass ein möglichst hoher Umfang an Bundeseinheitlichkeit anzustreben ist.

Balance zwischen Rechtseinheit einerseits und regional spezifisch angepassten Regelungen andererseits

Subsidiarität

Es gilt nicht: Je einheitlicher, desto besser.


Übersicht1. Verfassungspolitischer Hintergrund

2. Verfassungsrechtliche Grundlagen

3. Die Neufassung des BNatSchG 2009 / 2010

4. Einige Bemerkungen zum Landesrecht seit 2010

5. Fazit


1. Verfassungspolitischer Hintergrund

Einführung der „Abweichungsgesetzgebung“durch das Föderalismusreformgesetz vom Sommer 2006

Vollständige Abschaffung der Rahmengesetzgebung, auch für den Kompetenztitel„Naturschutz und Landschaftspflege“



Warum Rahmengesetzgebung?70er Jahre: Schaffung neuer Kompetenzen des Bundes im Umweltbereich

Grund: Erkenntnis, dass Umweltschutz eine zentrale Aufgabe der staatlichen Daseinsvorsorge ist

Erhalt der Lebensgrundlagen ist von existentieller Bedeutung für den Gesamtstaat

Umweltschutz erfordert häufig sogar supranationale oder globale Maßnahmen

Rechtsetzung nur auf Landesebene reicht nicht aus



Warum Rahmengesetzgebung?

Zuordnung des Naturschutzes zum Rahmenrecht (wie auch Gewässerschutz) war ein Kompromiss

Bund strebte umfassende konkurrierende Gesetzgebung im gesamten Umweltbereich an

Länder hatten die Besorgnis, Gestaltungsmöglichkeiten vollständig zu verlieren



Warum Rahmengesetzgebung?Vorteile der Rahmengesetzgebung

Ausbalancierte Kräfteverteilung zwischen Bund und Länder

Aufrechterhaltung bestehender Rechtseinheit zentraler Instrumente des Naturschutzrechts (Reichsnaturschutzgesetz als fortgeltendes Landesrecht) durch Festlegung eines Rahmens

Sicherung der Rechtseinheit auch bei wesentlichen Fortentwicklungen des Naturschutzrechts (z.B: Einführung der Eingriffsregelung) auch für die Zukunft



Abschaffung der Rahmengesetzgebung

Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern

Ziel: Erkennbarkeit für den Bürger über den Urheber von staatlichen Entscheidungen – Bund oder Land

Korrektur der seit 1976 zersplitterten Kompetenzgrundlagen im Umweltbereich, um dadurch ein Bundes-Umweltgesetzbuch zu ermöglichen[Vorhaben im Jahre 2009 gescheitert]




Bund-Länder-KompromissAufrechterhaltung der Kräfteverteilung zwischen Bund und Ländern

Keine (weitere) Stärkung der Bundesebene

Erhalt der Länder als eigenständige Körperschaften mit Staatscharakter

Insbesondere Erhalt nennenswerter materieller Gestaltungsmöglichkeiten der Länder auf Gesetzgebungsebene




Bund-Länder-Kompromiss im NaturschutzKonkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

Befugnis der Länder zu abweichenden Regelungen

Rückausnahme abweichungsfester Bereiche

Abweichungsmöglichkeit der Länder ist im Naturschutzrecht nicht das Ergebnis einer fachlichen Auseinandersetzung, sondern (eher) abstrakter staatspolitischer Erwägungen.



Begründungen für Länderkompetenzen im Naturschutzrecht

Erhalt von politischen Spielräumen für die Länder

Rücksichtnahme auf unterschiedliche Traditionen (z.B. Naturparke, Alleenschutz)

Rücksichtnahme auf unterschiedliche regionale Gegebenheiten



Regionale Unterschiede in Deutschland


Einwohnerdichte 2012 Bundeslandwert(Ew/km²)

Baden-Württemberg 296Bayern 177Berlin 3788Brandenburg 83Bremen 1591Hamburg 2305Hessen 285Meckl.-Vorpommern 69Niedersachsen 163Nordrhein-Westfalen 515Rheinland-Pfalz 201Saarland 387Sachsen 220Sachsen-Anhalt 110Schleswig-Holstein 178Thüringen 134Bundesrepublik 225

Regionale Unterschiede in DeutschlandVerteilung der natürlichen Seen (UBA Texte)


Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km²Baden-Württemberg 10 4 1 1Bayern 67 23 4 3Berlin 15 5 0 0Brandenburg 700 100 4 0Bremen 0 0 0 0Hamburg 2 1 0 0Hessen 7 0 0 0Mecklenburg- Vorpommern 600 100 10 4Niedersachsen 5 5 2 1Nordrhein-Westfalen 7 0 0 0Rheinland-Pfalz 5 1 0 0Saarland 0 0 0 0Sachsen 0 0 0 0Sachsen-Anhalt 8 4 0 0Schleswig-Holstein 200 50 5 1Thüringen 0 0 0 0

Regionale Unterschiede in DeutschlandVerteilung der natürlichen Seen (UBA Texte)


Seefläche > 0,1 km² > 1 km² > 10 km² > 25 km²Baden-Württemberg 10 4 1 1Bayern 67 23 4 3Berlin 15 5 0 0Brandenburg 700 100 4 0Bremen 0 0 0 0Hamburg 2 1 0 0Hessen 7 0 0 0Mecklenburg- Vorpommern 600 100 10 4Niedersachsen 5 5 2 1Nordrhein-Westfalen 7 0 0 0Rheinland-Pfalz 5 1 0 0Saarland 0 0 0 0Sachsen 0 0 0 0Sachsen-Anhalt 8 4 0 0Schleswig-Holstein 200 50 5 1Thüringen 0 0 0 0


Befugnis zu abweichenden Regelungen

Abweichungsfeste Bereiche



Art 72 [Grundsatz]

(1) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.


2. Verfassungsrechtliche GrundlagenArtikel 74 [Gesetzgebungsgegenstände]

(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:

28. das Jagdwesen;

29. den Naturschutz und die Landschaftspflege;

30. die Bodenverteilung;

31. die Raumordnung;

32. den Wasserhaushalt;

33. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.



Art 72 [Abweichung]

(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: (…)

2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); (…)



Art 72 [Abweichungsfeste Bereiche]

(3) Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: (…)

2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes); (…)



Konkurrierende Gesetzgebung mit Abweichungsmöglichkeit

Gesetzgebung des Bundes möglich

Kein Zwang zu bundesrechtlicher Regelung, aber umfassende Ermächtigung

Art. 72 Absatz 2 GG findet keine Anwendung: kein (justiziabler) Nachweis der Erfordernis bundeseinheitlicherRegelung verlangt.




Ergebnis: Mehr Spielräume für die PolitikDie Frage nach Art und Umfang der bundesrechtlichen Regelung soll mehr als

bisher im politischen Raum diskutiert und entschieden werden können.

Akteure künftig auch einzelne Länder (neu) [bisher: nur Bundesrat]

„Rechtsetzung im Dialog“

unterschiedliche Positionen sind dauerhaft möglich.




Geänderte Rollenverteilung –„Wettbewerbsföderalismus“Zwang zur Vereinheitlichung abgeschwächt

Bund hat mehr Spielräume, bestimmte Anforderungen vorzugeben

Länder haben (trotzdem) größere Spielräume, anderweitige Regelungen zu treffen

Differenzen dürfen bestehen bleiben und sich in der Praxis bewähren dürfen

Föderalismus soll für die Bürger erfahrbar werden! (?)






B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002

(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der Tiere und Pflanzen und ihrer Lebensgemeinschaften vor

Beeinträchtigungen durch den Menschen,

2. den Schutz, die Pflege, die Entwicklung und die Wiederherstellung der Biotope wild lebender Tier- und Pflanzenarten sowie die Gewährleistung ihrer sonstigen Lebensbedingungen,

3. die Ansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter wild lebender Arten in geeigneten Biotopen innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets.




B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Problembereiche

(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner Exemplare von] Tiere und Pflanzen und ihrer

Lebensgemeinschaften vor Beeinträchtigungen durch den Menschen,






B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Problembereiche

(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer







B. Artenschutzrecht - UmfangBestehende Definition § 39 BNatSchG 2002 Kernbereich

(1) (…) Der Artenschutz umfasst 1. den Schutz der [einzelner?] Tiere und Pflanzen und ihrer







B. Artenschutzrecht - Begründungen

Schon bislang weitgehend unmittelbar geltende Vorschriften

Europarechtlich vorgeprägt

nur geringe Spielräume und

Interesse an der Umsetzung „in einem Zug“



Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, Umfang

B. Artenschutzrecht - Begründungen

Aber: Warum sind auch sonstige Regelungen zum allgemeinen Artenschutz umfasst?

Warum nicht auch das Habitatschutzrecht? (vor der Hintergrund der Erfahrungen mit der verzögerten Rechtsetzung bei Natura 2000)



Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, UmfangC. Meeresnaturschutz

Funktional?

Alle Regelungen, die (spezifisch) dem Schutz des Küstenmeeres einschließlich der Ausschließlichen Wirtschaftszone dienen

Territorial?

Alle naturschutzrechtlichen Regelungen, die im Küstenmeeres und der Ausschließlichen Wirtschaftszone Anwendung finden



Abweichungsfeste Bereiche – Begründungen, UmfangC. Meeresnaturschutz

Einheitlichkeit des Küstenmeeres

Aber: Bezüge zur Küste selbst größer

Bei (gewollten) Abweichungen im terrestrischen Bereich: Abgrenzung am Strand?

Besondere Schutzwürdigkeit ist kein Grund



Abweichungsgesetzgebung in der Praxis

Überführung der rahmenrechtlichen Regelungen (d.h. der „auf Ausfüllung durch die Länder angelegten“Regelungen) in vollzugsfähige Regelungen

Entscheidung über Umfang und Niveau der Regelung (Vereinheitlichung bestehenden Landesrechts oder Erhalt landesrechtlicher Spielräume)

Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche



Gesetzgeberische Spielräume der LänderAbweichung ist nur eine Variante des Erhalts von Spielräumen für die Länder, andere sind z. B.

Ermächtigung für weitergehende Regelungen

Ermächtigung für anderslautende Regelungen

Unberührtheitsklauseln für das Landesrecht

Ermächtigung zu ausgestaltenden Regelungen



Erkennbarkeit der abweichungsfesten Bereiche

Hervorragend gelungen:

Ausdrückliche Bestimmung der allgemeinen Grundsätze

Kennzeichnung der Bereiche Artenschutzrecht und Meeresnaturschutz als gesonderte Kapitel des BNatSchG



Allgemeine GrundsätzeRechtsetzungswillen des Bundes umfasst auch die Eigenschaft als „Allgemeiner Grundsatz“

Nur die so gekennzeichneten Regelungen sollen nach dem Willen des Bundes allgemeine Grundsätze sein.

Bund hat die Grenzen eingehalten

Begriffsbestimmungen sind (per definitionem) keine allgemeinen Grundsätze. Schade!



Artenschutzrecht

Artenschutz = Schutz einzelner Arten, insbesondere einzelner Exemplare (im Gegensatz zum Lebensraumschutz), aber auch Schutz ihrer Lebensstätten

Artenschutzrecht: Kapitel 5 des BNatSchG

Darüber hinaus wohl auch die dazugehörigen Begriffsbestimmungen


4. Das Landesrecht seit 2010

Regelungserfordernis mit Halbjahresfrist

Nur drei Länder fristgemäß (SH, NI und MV)

Nur mit großem Kraftakt überhaupt möglich

Halbjahresfrist erfüllt Zielsetzung (Vermeidung einer Ping-Pong-Regelung) nicht

Bitte an den Bund, ggf. zukünftig „freiwillig“ eine längere Inkrafttretensfrist zu wählen


4. Das Landesrecht seit 2010

Besorgnis, dass die Rechtseinheit im Naturschutzrecht durch umfangreiche Abweichungen verloren geht

Gesamtüberblick ist schwer zu gewinnen

Zahl der Abweichungen ist wenig aussagekräftig

Bislang Tendenz der Länder, bei der Überführung ihren bisherigen Normbestand zu sichern

Keine grundsätzlich neuen Konzepte, keine Versuche, grund-legende Entscheidungen des Bundesrechts zu korrigieren

Hohe Kohärenz des Bundes- und Landesrechts


5. Fazit

Abweichungsgesetzgebung ist kein „Kind“ des Naturschutzes

Es gibt für den Bereich des Naturschutzes eine Reihe guter Gründe für eine Kompetenzverteilung, die Gesetzgebung sowohl auf Bundes- als auf Landesebene vorsieht.

Die Möglichkeit der Abweichung hat bislang nicht dazu geführt, dass sich das Naturschutzrecht in Deutschland weiter auseinanderentwickelt hat, als es bislang der Fall war.


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Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit!

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