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Ein kritischer Vortrag zum Thema Personalwesen im öffentlichen Sektor vom 25.6.2007. Die Aktualität dieses Vortrags besteht noch immer, da er sich mit den Grundlagen für e-Government und Open Government bereits 2007 befasste und aus Sicht meiner Rolle als Bildungsprojektleiter des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger und Mitglied des Instituts für Interne Revision Österreichs abgefasst war.
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Personalwesen in der öffentlichen Verwaltung
Interne Revision in der öffentlichen VerwaltungStrategien und Konzepte für eine zukunftsorientierte
Revisionsarbeit in der öffentlichen Verwaltung
IIR-Fachkonferenz - 25. Juni 2007Fleming‘s Hotel Wien-Westbahnhof
Herausforderung der Internen RevisionIncentives - Einfach zum Nachdenken
Wolfgang Keck
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Was dürfen Sie erwarten?
• Öffentliche Verwaltung – Quo vadis?
• Bürokratie und Personalwesen
• Controllingbausteine: Personal und Geschäftsprozesse
• Personalmanagementzyklus – wenn Wissen geht!
• Geschäftsprozesse
• Prozessqualität: Personal- und Organisationsentwicklung
• Managementaudit und Rolle der Internen Revision
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Öffentliche Verwaltung
……… die im Rahmen der Gewaltenteilung ausgeübte behördliche Tätigkeit, die weder Gesetzgebung noch Rechtsprechung ist, von beiden beeinflusst und auf beide rückwirkend ist. (Gabler 1988b, S. 2481)
………...jedes administrative Handeln, das dem Vollzug von Vorschriften dient, wobei dieses Handeln auf Gesetzesgrundlagen basieren und innerhalb der jeweiligen Verwaltungskompetenz stattfinden muss.
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Struktur der öffentlichen Verwaltungaus Sicht der Systemtheorie
• Organisationen – auch öffentliche Verwaltungen – sind soziale Systeme, bei denen sich nach Luhmann drei Dimensionen unterscheiden lassen:– Sachdimension
• Kommunikation strukturiert über sachliche Argumente• Entscheidungsprogramme und Verfahrensregeln -> Hierarchisierung• Vermeidung von Kollisionsfällen (vgl. Bora 2001)
– Sozialdimension• Kommunikation der Organisationsmitglieder• Erwartete Kompetenz des Personals bei der Bearbeitung von Fällen
– Zeitdimension• Kommunikation innerhalb von Entscheidungsprozessen• Zeit vor und nach der Entscheidung• „Parallelisierung“, die eine gleichzeitige Bearbeitung eines Problems an
verschiedenen Stellen erlauben
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Organisationsstruktur in der öffentlichen Verwaltung
• Weitere Dimensionen nach Kubicek und Welter (1985):– Spezialisierung
• Grad der Tätigkeitsausdifferenzierung
– Koordination• Zusammenhalt der arbeitsbeteiligten Stellen durch Integrationsmechanismen
– Konfiguration• Grad der Hierarchisierung
– Standardisierung• Grad der „Routineverfahren“
– Formalisierung• Grad, zu dem organisatorische Regeln und Vorgänge schriftlich festgehalten
werden
– Delegation• Grad, zu dem Entscheidungsbefugnisse auf untere Hierarchieebenen
verlagert sind
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Prozessabläufe in der öffentlichen Verwaltung
• Verwaltung – ein Komplex von Organisationen, die innerhalb des politischen Systems Entscheidungen produzieren, die sich auf andere Entscheidungen beziehen und nach Regeln verfahren, die ihrerseits durch Entscheidungen festgelegt sind (vgl. Ladeuer, 1994).
• Nach Luhmann operiert die Verwaltung – selbstreferentiell (Zustände sind nicht im Voraus bestimmbar) und– autopoietisch (ist in der Lage sich als Organisation selbst zu erzeugen)
• Siehe auch:– Parkinsons Gesetz und andere Studien in der Verwaltung
• Auf Basis von Entscheidungen operativ geschlossenes System
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Entscheidungsprozess in einerbürokratischen Organisation
AktionSituation Information Beratung Wahlakt Autori-sierung
Durch-führung
Was getan werden kann
Was getan werden sollte
Was getan werden soll
Was getan werden darf
Was getan werden wird
Nach Patersonin Mintzberg, 1992
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Merkmale der öffentlichen Verwaltung• Nach Thieme, 1995, sind jene staatlichen und nichtstaatlichen
Organisationen bürokratisch, die ihre Entscheidungen in schriftlichen Verfahren nach bestimmten Regeln unter Beachtung von Zuständigkeiten und Verfahrensvorschriften fällen.
• Die idealtypische Bürokratie wird charakterisiert durch:– Arbeitsteilung– Amts- bzw. Autoritätshierarchie– Beförderung und Aufstieg– Amtsführung (Vorgabe von systemtechnisch erlernbaren Regeln)– Prinzip der Aktenmäßigkeit
• Vorteile:– Leistungsfähige Verwaltungsform, hoher Richtigkeitsgrad, Berechenbarkeit– Steuerung und Kontrolle durch externe Stellen, – schützt Mitarbeiter vor Willkür
• Nachteile:– Ziele und Umweltbeziehungen werden vernachlässigt– Motivation und Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiter kommen zu kurz– Schwerfälligkeit und geringe Effizienz
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Merkmale der öffentlichen Verwaltung
• ZentralisationNach Mintzberg das Mittel zur Koordinierung Entscheidungsfindung, bei der alle Entscheidungen von einer Person oder Funktion getroffen und dann über den Koordinationsmechanismus der persönlichen Weisung vollzogen werden (Monokratie).
• Dezentralisation – 2 Ausprägungsformen– Formale Machtbefugnisse werden an nachgeordnete Instanzen verteilt– Entscheidungsbefugnisse außerhalb der Linienstruktur weitergeleitet
• Vorteile der Dezentralisation– nicht alle org. Entscheidungen können zentral verarbeitet werden– Flexible und rasche Reaktion auf lokale Veränderungen– Potential eines Motivationsanreizes der Mitarbeiter (Selbstverantwortung)
• Nachteile bzw. Problemfelder der Dezentralisation– Prinzip der Gleichbehandlung– Standards der Dienstleistungserbringung– Koordination der Entscheidungen und Einzelaufgaben
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Einfluss der Politik
• Ministerialverwaltung und einzelnen Behörden (Wengelowski 2004)– Politikvorbereitung trifft mit Management- und Kontrolltätigkeiten zusammen– Gesetzesvorbereitung und Entwicklung politischer Programme– Krisenentscheidungen, Beantwortung parlamentarischer Anfragen– Aufsicht über nachgeordnete Stellen– Komplexe politische Entscheidungen des Verwaltungsvollzugs– Beachtung von Rechtsnormen und effektive Problembewältigung und effiziente
Aufgabenerfüllung– Entscheidungsfindung, die für alle Betroffenen akzeptabel ist– Abwägen von divergierenden Belangen im Einzelfall
• Funktion der Politik nach Luhmann:– Erarbeitung von Entscheidungsprämissen und Legitimitätsbeschaffung– Artikulation und Generalisierung von Interessen– Rekrutierung und Erprobung von Führungspersönlichkeiten– Konsensfähige Themen und Programme, Konsens für bestimmte Programme und
Personen zu bilden und zu testen
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Merkmale des Personalwesens
• Personalstruktur:– Beamte, Angestellte (Vertragsbedienstete – Verwaltung, Ärzte, Pflegepersonal),
Arbeiter– Probezeit (1 Monate i.d.R.), (5 Jahre – Ernennung zum Beamten – restriktiv)
Befristung (i.d.R. 6 Monate), Verlängerung auf unbestimmte Zeit, erhöhter Kündigungsschutz, Definitivum auslaufend bzw. auf bestimmte Bereiche begrenzt
– Vorbildung -> durchlaufen von Ausbildungsroutinen– Dienstrecht (Dienstpragmatik) bzw. Arbeitsvertrag regeln Tätigkeit und sich
daraus ergebende Vergütungsgruppen
• Laufbahnsystem und Sicherheit– Einfacher, mittlerer, gehobener und höherer Dienst– Fachausbildungen, Laufbahnsysteme, Senioritätsprinzip– Arbeitsplatzsicherheit, Stellenbesetzung mit Ad-Hoc-Charakter
• Es mangelt an:– horizontaler Mobilität– Strukturierung und Planung von Stellenwechselprozessen (PM-Zyklus)– Führungs- und Managementkompetenzen, Ziel- und Ergebnisorientierung– Kommunikation, gesundem Hausverstand, Zivilcourage und Ethik
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CT-BAUSTEINE
In Anlehnung anBurkart 2002 ICG
PERSONAL-CONTROLLING
KENNZAHLENNACH BSC
KOSTEN-/LEISTUNGS-RECHNUNG
GESCHÄFTS-PROZESSE
BESTPRACTICE
BUDGET-CONTROLLING
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Strategische Planung und SteuerungBalanced Scorecard
Operative Planung und SteuerungPersonalcontrollingBudgetierung
VorsystemeKostenrechnungLeistungserfassung
Weitere M
anagem
entsystem
eP
ersonalm
anagemen
t, QM
, etc.In
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wes
en, M
IS
BSC - strategische Steuerung
DR. Christian HORAKRust, 12.9.2002
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Konto
Planwerte
PLAN- / PLANVERGLEICHE
Istwerte
IST- / ISTVERGLEICHE
ISTIST-- / PLAN/ PLAN--VERGLEICHEVERGLEICHE
Mitarbeiter- undProzessorientierung
Dynamischer Stellen-/Dienstpostenplan
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„DP“ – PLANOrganisation
Anforderungen, Qualifikationen
Bedarf
Beschaffung
Einsatz
Entwicklung und Pflege
planbare Austritte
PLAN-KOSTEN
PlanungAufgabenstellungen – „Ziele“
Betriebsmittel
Technologie
Vorhaben Projekte, Investitionen
DokumentationZielerreichungsgrad
Einsatz und Verbrauch
Rationalisierungsgrad
Status
„DP“ – ISTOrganisationsgrad
Erfüllungsgrad (Profile, Kompetenzen)
Deckungsgrad
Beschaffungsgrad
Einsatzgrad
Wirkungsgrad
Fluktuation und Ursachen
IST-KOSTEN
Dynamischer Stellen-/Dienstpostenplan
Soll Ist
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• LERNEN v.d. BESTEN
• NEUGESTALTUNG v.GESCHÄFTSPROZESSENKommunikation
In Anlehnung anHentze et al.1989 - 2007
Steuerung
PersonalbedarfPersonal-beschaffung
Personal-einsatz
Personal-pflege
Personal- undOrganisations-entwicklung
Personal-verlust
Personalmanagement
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Typische Situationen, wenn Wissen geht
• Persönliche Veränderungen– Karriere– Krankheit– Pension– Kündigung
• Organisatorische Veränderungen– Dienstzuteilungen zu anderen Abteilungen– Dienstzuteilung zu anderen Organisationen oder
Organisationsbereichen– Neue Aufgabenzuordnung an Abteilungen – Neue Aufgabenzuordnung an Unternehmenseinheiten– Fusionen und Ausgliederungen im Rahmen von PPP
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
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Das typische Wissenstransfer-Design
Einzel-gespräch
Nachfolger-gespräch
Gruppen-gespräch
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
Monat 1 Monat 2 Monat 3 Monat 4 Monat 5
Reflexion
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Das Einzelgespräch
• Einzelgespräch mit Wissensgeber und Wissensberater
• Eigene Befindlichkeiten
• Festlegung der „Spielregeln“– Vertrauen– Beziehung
• Entwicklung einer Wissenslandkarte
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 20
Risikomanagement und psychosoziale Abwehrmechanismen
Quelle: Larry Hirschhorn, Psychodynamische Organisationsberatung, Mathias Lohmer
PrimäreAufgabe Risiko Angst
Verarbeitungmisslingt
PsychosozialeAbwehrmechanismen
Verarbeitunggelingt
AufgabenorientierteArbeit
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Das Nachfolger-Gespräch
• Klärung der Beziehung zwischen Wissensgeber und Wissensnehmer
• Kernaufgaben der Position
• Aktuelle Projekte
• Soziale Netzwerke
• Gemeinsame Aktivitäten
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
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Das Gruppengespräch - Wissensmeeting
• Wissenstransfer- Design für Nachfolger und Team-Mitglieder
• Fachliche Themen– Welche Fragen gibt es an den Wissensgeber?– Wie ist das Wissen in der Organisation vorhanden?
• Welche Ängste sind im Raum?
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
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Das Wissensmeeting - die Phasen
Organisation Agenda Einladung Meeting
Ziele
TeilnehmerAbstimmung mit Sponsor
und Experten
Vorbereitung
Fragen Moderation
Feedback
Dokumentation
Reflexion
Reporting
Quelle: MdS Network Wissensberater, Wissenstransfer-Design
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Wissen, Denken, Fühlen,Entscheiden, Handeln,
Verantworten
- strategisch-innovativ- kooperativ
- selbstorganisierend- effizient umsetzend
Eine auf Unternehmensstrategien sowie unternehmerische Kernkompetenzen
ausgerichtete Förderungmöglichst vieler Mitarbeiter.
unternehmerisch orientierte Mitarbeiter
ökonomische und sozialeWertschöpfung
Kultur / Organisation /Strategie/ Personalstruktur
Auswählen, Unterrichten,Fördern, Coachen,
Motivieren,Evaluieren
Führungsaufgaben
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Führungskräfte-/Managerausbildung
(ARBEITS-)GRUPPENLEITER
LATERALE FÜHRUNG(FACHTRAINER,
PROJEKTMANAGER)
FUNKTIONSZULAGEN-BEZIEHER
ÄRZTE,ANGEHÖRIGE DER
GESUNDHEITSBERUFEMIT FÜHRUNGSFUNKTION
LEITUNGSZULAGEN-BEZIEHER
MANAGEMENT
OBLIGAT
ZERTIFIZIERUNGSSCHIENE
Nominierung gemäßPersonalplanung
OPERATIV (TAKTISCH) STRATEGISCH
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...... ist eine Menge miteinander verknüpfter Aktivitäten, welche in einer bestimmten Reihenfolge ausgeführt werden,
um ein festgelegtes Ziel zu erreichen.von H. R: Hansen, G. Neumann im Buch Wirtschaftinformatik I (1978) , Planung,
Entwicklung und Betrieb von Informationssystemen
Eine Menge von messbaren Tätigkeiten, die für die Schaffung eines spezifischen Ergebnisses
für einen bestimmten Kunden oder Markt durchgeführt werden.
von L. J. Heinrich Grundlagen des Informationsmanagements auf Seite 1999
Geschäftsprozesse
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………………….. sind funktionsübergreifende Verkettungenwertschöpfender Aktivitäten, die von Kunden erwartete Leistungenerzeugen und deren Ergebnisse strategische Bedeutung für das Unternehmen haben.
Sie können sich über das Unternehmen hinaus erstrecken undAktivitäten von Kunden, Lieferanten und Partnern einbinden.“(Schmelzer/Sesselmann 2004, S. 46).
„Ein Geschäftsprozess umfasst alle Aktivitäten, die • zur Erstellung und Vermarktung eines/r Produktes/Dienstleistung• zur Steuerung und Verwaltung von Ressourcen• zur Beeinflussung der Umwelt (Kunden, Lieferanten, Öffentlichkeit) erforderlich sind“ (Schulte-Zurhausen 2002, S. 54).
Geschäftsprozesse
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Geschäftsprozessorganisation
Vorteile von Geschäftsprozessen:
• starke Kundenorientierung • wenige Schnittstellen • klare Verantwortung für Prozessergebnisse• systemisches Lernen („organisationales“ Lernen)
Gestaltungsprinzipien:
• Beginn und Ende beim Kunden • jeder Geschäftsprozess hat einen Verantwortlichen • in jedem Geschäftsprozess wird ein Objekt komplett bearbeitet
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Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung
• Ausgerichtet auf die öffentliche Verwaltung und ihre Bedürfnisse (Kundenorientierung – e-Government)
• nicht nur Leistung, sondern auch Wirkung der Leistungen der Verwaltung (Output und Outcome)
• nicht nur das Messen, sondern insbesondere das Führen, Steuern und Verbessern der Leistungen und deren Wirkung
• Gesamtprozess der Steuerung
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Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung
Ressourcen(Input)
Leistungen(Output)
Wirkung/Nutzen
(Outcome)Ziel
Was wirdeingesetzt?
Was wirdwie getan?
Was ist dasErgebnis?
Was wirdbewirkt?
Wie wird daspolitisch/strategische Ziel erfüllt?
Welche Ressourcenwerden benötigt?
Wie muss die Leistung erbracht werden?
Was muss ange-boten werden, um die Erfüllung zu gewährleisten?
Wie ist die Erfüllung des Ziels erkennbar?
Was ist daspolitisch/strategische Ziel?
Implementierung
Planungs- und Kontrollprozess
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Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung
Planungs- und Kontrollprozess
Ressourcen(Input)
Leistungen(Output)
Wirkung/Nutzen
Ziel
Input-KennzahlenQuantität
Prozess-kennzahlen
EffizienzQualität
Wirkungs-kennzahlen
EffektivitätNutzen
Implementierung
Output-Kennzahlen
QuantitätQualität
PersonalAnlagen..... Tätigkeiten
TeilprozessedefinierteLeistungen
Verhaltensänderungen, Umweltindikatoren,Zufriedenheit
StrategischeZielerreichung
Kennzahlen
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Nutzen von Geschäftsprozessen
• Kommunikation v. Leistungen/Ergebnissen der Verwaltung– aussagekräftige Information an die Politik– kommunizierbare Errungenschaft an die Öffentlichkeit
• Steuerung der Organisation– Führen durch Ziele und zugehörige Kenngrößen– logischer Zusammenhang von
• strategischen Zielen und• operativen Zielen der Mitarbeiter
• Information über Kosten– Umsetzungskosten von Maßnahmen– Kosten-Nutzen-Vergleiche als Entscheidungsgrundlage
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Verantwortung und Ethik des Managements
Wenn Management die Transformation von Ressourcen in Nutzen – durch Gestaltung, Regulierung, Lenkung und Entwicklung von komplexen gesellschaftlichen Systemen ist - dann genügt Verantwortung.
Dann sind für korrektes Verhalten und Verantwortungserfüllung ausreichend• gesunder Menschenverstand• elementare Anständigkeit• ein gewisses Gespür für die Wirklichkeit der Menschen
Fredmund Malik „Management - Das A und O des Handwerks“2. Auflage Frankfurt am Main 2006
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Managementaudit
• Produkt-/Dienstleistungsaudit:– Übereinstimmung kleiner Zahl fertiger Produkte mit vorgegebenen
Spezifikationen.• aus Sicht des Auftraggebers, des Kunden oder Anwenders• Stichprobenprüfung – Stichprobenumfang (Komplexitätsgrad des Produktes)• Ausbildungsqualität und Kompetenz
• Verfahrens-/Prozessaudit:– Wirksamkeit der im Unternehmen eingesetzten Prozesse bzw. Verfahren
• Einhaltung der vorgegebenen Anforderungen (Q-Standards)• Input (Personal, Maschinen, Werkstoffe, IT) - Output (Leistung) - Zeit• Outcome (Nutzen, Wirkung, Verhaltensänderung, Zufriedenheit, etc.)
• Systemaudit– Wirksamkeit oder Funktionsfähigkeit einzelner Elemente oder des
gesamten QM-Systems– Kommunikations- und Beziehungsmanagement– Communities of practice and of interests
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Revisions- und Implementierungsansätze
Im Wege über• Vorbildwirkung des Managements und der IR• Selfcoaching (Vorhaben – Handlung – Reflexion) – best practice• das berufliche Aus – und Weiterbildungssystem
– duales, lerntypus-, lebensentwicklungs- und gendergerechtes, barrierefreies Entwickeln und Fördern von Fach-, Führungs- und Projektkräftekompetenzen
• die Implementierung von Controlling-Prozessen• die Implementierung von Geschäftsprozessen• IT-unterstützte Lern- und Qualifikationswerkzeuge• selbstständige und organisationale Lernprozesse• die Implementierung von gelebtem Wissensmanagement• die Ausschöpfung lebensaltersadäquater Kompetenzen• u.a.m
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Wolfgang Keck
Beiratsmitglied des Future NetworkBA-Mitglied der GPA-IG work@education
Aktives Mitglied der Wissensmanagement-Plattformen Wien und Graz, des Know-Centers, des IIAA, der ÖVO, des OCG
Hardeggasse 63/5/191220 WienEmail: [email protected]: +43 676 933 67 52
Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!